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 GAS Y PETRÓLEO
EN LA ECONOMÍA DE NEUQUÉN
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Universidad Nacional del Comahue
GAS Y PETRÓLEO
EN LA ECONOMÍA DE NEUQUÉN
ADRIANA GIULIANI
educo
Editorial de la Universidad Nacional del Comahue Neuquén – 2013 3
GAS Y PETRÓLEO EN LA ECONOMÍA DE NEUQUÉN Adriana Giuliani Giuliani, Adriana Gas y petróleo en la economía de Neuquén. ‐ 1a ed. ‐ Neuquén : EDUCO ‐ Universidad Nacional del Comahue, 2013. 212 p. ; 23x16 cm. ISBN 978‐987‐604‐356‐4 1. Economía. I. Título CDD 330 Educo
Director: Luis Alberto Narbona Departamento de diseño y producción: Enzo Dante Canale Departamento de comunicación y comercialización: Mauricio C. Bertuzzi Impreso en Argentina ‐ Printed in Argentina ©‐ 2013 – educo ‐ Editorial de la Universidad Nacional del Comahue Buenos Aires 1400 – (8300) Neuquén – Argentina Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio, sin el permiso expreso de educo. 4
En base a la Tesis de Maestría en Historia Económica y de las Políticas
Económicas (Facultad de Ciencias Económicas - Universidad de Buenos
Aires): “La Explotación de Gas y Petróleo en Neuquén desde la venta de YPF y
su impacto socio-económico y político”, presentada en noviembre de 2012,
con la dirección de Ernesto Bilder.
5
6
PRÓLOGO
Es un honor y una satisfacción personal acompañar, con estas pocas líneas, al
libro de Adriana Giuliani, a quien conocí como estudiante y luego como
integrante de mi cátedra, cuando iniciaba una carrera académica que ha
incluido, además de la obtención de títulos de postgrado, la trayectoria
docente en sus distintas etapas, que ha culminado con su designación como
profesora regular, varios proyectos de investigación y una intensa labor de
extensión en economía social.
El presente libro está asociado a un largo trabajo de investigación
realizado por la autora en la Universidad Nacional del Comahue, en conjunto
con Ernesto Bilder y otros compañeros de la Facultad y que ha sido plasmado
en artículos, presentaciones a congresos, libros (entre ellos Petróleo y
economía neuquina que, como el presente, fue editado por EDUCO con el
auspicio del Club de Cultura Socialista de Neuquén). Puede considerarse una
necesaria puesta al día de ese material sobre un tema central para la economía
neuquina: la explotación de los hidrocarburos y los efectos de las distintas
políticas aplicadas en nuestro país en materia energética, así como de un
objetivo que se viene señalando desde hace años: la necesidad de superar el
carácter de enclave con el que se desenvuelve el sector extractivo, para dar
lugar a un desarrollo diversificado de la economía provincial.
Un tema central de la realidad socio-económica, y que también aborda
el presente trabajo, es la renta hidrocarburífera y quién se apropia de la
misma, lo que plantea el enfrentamiento entre los intereses nacionales y los
intereses de los gobiernos provinciales -muchas veces no coincidentes-, con
los de las empresas multinacionales que se beneficiaron con concesiones y con
la política de privatizaciones propugnadas por el llamado “Consenso de
Washington”. En función de ello el libro se detiene en los antecedentes
históricos que justifican el monopolio estatal y, fundamentalmente, en los
resultados de la normativa instrumentada en los años ’90, así como en el
nuevo escenario político que acompañó al nuevo siglo y que culminó con la
7
nacionalización
de
la
mayoría
accionaria
de
YPF,
como
empresa
paradigmática de la explotación de gas y petróleo en nuestro país.
También se ocupa de la incidencia de esta actividad en la estructura
productiva, en el empleo, en el medioambiente y en las finanzas públicas de la
Provincia del Neuquén, entre otras dimensiones que impactan en el territorio
desde el punto de vista económico y social. Subyace un análisis crítico sobre el
denominado “modelo neuquino”, impulsado por la fuerza política que ejerce
el poder desde hace más de 50 años.
Este tratamiento de lo que podríamos denominar la “petropolítica” en
Neuquén constituye también un aporte de la Universidad a la problemática
regional, en el marco de su integración con la sociedad a la que pertenece. Por
esa razón, no podemos menos que felicitar a la autora por su trabajo y saludar
el esfuerzo que significa su publicación.
Humberto Zambon
Neuquén, mayo de 2013.-
8
Índice
Introducción
11
Capítulo I – Conceptos Teóricos
Necesidades energéticas
Cadenas energéticas
Renta de los hidrocarburos y su apropiación en Argentina
15
15
18
21
Capítulo II – Explotación de hidrocarburos en Argentina
Cuencas Productivas
Marco Normativo de la Desregulación del Sector Hidrocarburífero
YPF durante la década de 1990
Reducción del personal de la compañía
El rol del Sindicato durante el proceso de privatización
La explotación de hidrocarburos a partir de 2003
El escenario posterior
Acuerdo federal de los hidrocarburos
Reversión de áreas
Expropiación del 51% de YPF S.A
Fundamentación del proyecto de ley
¿Por qué la expropiación de las acciones alcanzó sólo a Repsol?
El Informe Mosconi
Un nuevo capítulo
Acuerdo Federal para la implementación de la Ley 26.741/12
27
27
31
36
41
43
49
56
66
68
70
77
80
82
85
89
Capítulo III – Los hidrocarburos en la Provincia de Neuquén
Primeros tiempos luego de la privatización de YPF
Alianza estratégica en la explotación de hidrocarburos
Las renegociaciones de los contratos de concesión en Neuquén
Hidrocarburos no convencionales
Condiciones laborales y calidad de vida
de los trabajadores del sector hidrocarburífero en Neuquén
Estructura Productiva
Finanzas Públicas
93
93
95
108
118
Conclusiones
Bibliografía
200
204
127
135
173
9
10 INTRODUCCIÓN
El propósito de la presente investigación es profundizar en la historia
económica reciente de la Provincia de Neuquén, cuyo principal rasgo es su
significativa dependencia respecto de la actividad hidrocarburífera. El tema
fue introducido en la Tesina de Especialización: “La configuración de la
economía petrolera en Neuquén”, que con la tutoría del Lic. Ernesto Bilder fue
expuesto ante el Jurado en octubre de 2007 y dio origen a la publicación de
Ediciones Cooperativas de Junio de 2008. Luego de una actualización y junto
a otra Tesina de la misma Especialización, en octubre de 2008 fue publicado
por EDUCO, la Editorial de la Universidad Nacional del Comahue, con el
nombre Petróleo y Economía Neuquina; ha sido presentado en foros
regionales y es reconocido como un aporte de la Universidad hacia el medio.
En el Capítulo I, el marco teórico de la Fundación Bariloche es
planteado para caracterizar el rol estratégico del petróleo y el gas en el
desarrollo económico y su participación en la matriz energética de Argentina.
La renta de los hidrocarburos se analiza a partir de los aportes de Adam
Smith, David Ricardo y Carlos Marx, aunque adaptada al caso del petróleo. La
posibilidad de captación de las ganancias extraordinarias que ofrece el “oro
negro” acentúa su carácter estratégico, aunque depende de la modalidad de
explotación, que en nuestro país quedó en manos de capitales privados luego
de la reforma implementada a partir de 1989, con la asunción de Carlos
Menem a la Presidencia de la Nación. Al tratar la economía neuquina se
plantean otros conceptos teóricos referidos a las posibilidades de
diversificación, como la tesis de la “maldición de los recursos naturales” o la
“enfermedad holandesa”.
El Capítulo II aborda la configuración del sector hidrocarburífero en
Argentina, fuertemente condicionada por el conjunto de disposiciones
implementadas en el marco de la desregulación neoliberal de la década de
1990. Se analiza la normativa sancionada, así como la reestructuración y
11
posterior venta de YPF, haciendo hincapié en el proceso de desvinculación del
personal de la compañía y el rol del Sindicato en ese contexto.
Las medidas puestas en práctica desde 2003 incidieron en el
funcionamiento de la actividad, aunque no revirtieron la tendencia y el déficit
energético se fue profundizando. Se presenta el escenario de declinación, que
desembocó en la expropiación en 2012 del 51% del capital social de YPF. La
sanción de la Ley 26.741/12 y de su Decreto Reglamentario se presentan como
los primeros pasos de un nuevo capítulo en la historia hidrocarburífera del
país, al otorgar al Estado la posibilidad de tener nuevamente participación en
la actividad y en consecuencia, de captar parte de la renta de los recursos.
El Capítulo III estudia el desenvolvimiento del sector hidrocarburífero
en la Provincia de Neuquén, desde el punto de vista de la interacción entre el
heterogéneo universo de empresas -que incluye a concesionarias, prestadoras
de servicios y organismos públicos-, el influyente Sindicato que nuclea a los
trabajadores del sector y el Gobierno Provincial, ejercido históricamente por
el Movimiento Popular Neuquino. Se analiza el impacto en el mundo del
trabajo, en la estructura productiva y en las finanzas públicas. Las condiciones
laborales de los empleados petroleros son descriptas en función de
diferenciarlas de la etapa estatal de la actividad. Se presentan los
desestimados planes de reconversión de la matriz económica de la provincia y
el crecimiento de los gastos corrientes del Estado Provincial, impulsados
prioritariamente por el incremento de la masa salarial. El sector
hidrocarburífero desarrolla tareas intensivas en capital pero no en mano de
obra, por lo que su implicancia en la estructura productiva no se refleja en la
demanda de empleos directos. Dado que el resto de los sectores de la
economía no tienen suficiente capacidad para absorber la oferta laboral, es el
Estado el que cubre la brecha.
La hipótesis a desarrollar es que la modalidad de enclave a partir de la
cual se desenvuelve el sector hidrocarburífero, provocó que la merma en la
extracción de petróleo y gas que afectó al conjunto de las Cuencas Productivas
12 del país se expresara en la sociedad neuquina a través de las dificultades
financieras del Estado provincial para sostener las acciones que derivan de la
dependencia de la economía respecto de un sector cuyos requerimientos de
mano de obra son escasos en relación a su participación en el Producto Bruto
Geográfico. En Neuquén, la renta económica de los hidrocarburos asume
además carácter político, en tanto ha constituido el anclaje del gobierno
provincial perteneciente al Movimiento Popular Neuquino, agrupación que
ejerce el poder desde 1962.
Para la elaboración del presente trabajo se ha recurrido a fuentes
primarias y secundarias. Se utilizó el material producido en el marco de
sucesivos proyectos de investigación sobre aspectos de la economía neuquina
en los que la autora y el director de la tesis han participado, como asimismo se
analizaron normas legales, documentos oficiales, indicadores, estadísticas
nacionales y provinciales, información periodística y otros recursos que
permitieron reflexionar sobre esta temática, con la expectativa de generar un
aporte hacia la sociedad.
13
14 CAPÍTULO I – CONCEPTOS TEÓRICOS
NECESIDADES ENERGÉTICAS
La energía está presente en la satisfacción de gran parte de las necesidades de
la sociedad,
las que se relacionan a su vez con el modo de vida de las
personas, los hábitos, las costumbres -que van evolucionando a través del
tiempo-, como así también con los requerimientos de los sectores de la
producción.
Entre los servicios energéticos más comunes se encuentran: cocción,
calefacción, ventilación, conservación de alimentos, iluminación, transporte,
activación de maquinarias o equipos, todos en función de satisfacer
necesidades sociales.
De acuerdo al análisis de la Fundación Bariloche sobre el tema,1 entre
los principales factores que determinan las características del consumo
energético de una sociedad, en cuanto a magnitud o tipos de fuentes
utilizadas, pueden mencionarse los siguientes:
Pautas culturales
Estructura de la población
Estructura productiva
Recursos energéticos disponibles
Grado de desarrollo tecnológico
Condiciones climáticas y ecológicas naturales
Políticas nacionales impulsadas para la promoción específica de una
fuente energética
Los servicios o usos energéticos, tanto domésticos como productivos,
pueden ser abastecidos por más de una fuente ya que la naturaleza ofrece
diversas posibilidades para la generación de energía:
1
Suárez Carlos, Altamonte Hugo y Bouille Daniel, actualizado por Bravo Gonzalo,
“Economía de la Energía”, material del curso de posgrado dictado por la Fundación Bariloche y
la Universidad Nacional del Comahue en el marco de la Maestría en Economía y Política
Energético Ambiental, Fundación Bariloche, 2012, p.20.
15
Energía Química: contenida en los enlaces químicos de la materia;
es el caso del petróleo y derivados, gas natural, carbón mineral,
biomasa, hidrógeno.
Energía Nuclear: contenida en el núcleo del átomo (ejemplos:
uranio, hidrógeno).
Energía
Radiante:
transmitida por ondas electromagnéticas
(ejemplo: energía solar).
Energía Calórica: contenida en la materia debido a su temperatura
(ejemplo: geotermia).
Energía Cinética: contenida en un cuerpo debido a su movimiento
(ejemplo: energía eólica).
Energía Potencial: contenida en un cuerpo debido a su posición en
un campo gravitatorio, eléctrico o magnético (ejemplos: energía
hidráulica, electricidad).
Las fuentes son renovables cuando la naturaleza las provee de manera
continua y periódica, por lo que no están sujetas a agotamiento;
contrariamente, las no renovables se extinguirán con el tiempo.
Energías
Renovables:
Solar,
Eólica,
Biomasa,
Hidráulica,
Geotérmica.
Energías no Renovables: Petróleo, Gas Natural, Carbón, Uranio.
La energía generada por alguna de estas fuentes se presenta
básicamente a partir de las siguientes manifestaciones:
Energía mecánica, destinada a proveer movimiento.
Energía térmica, que proporciona calor.
Energía eléctrica, vinculada con la iluminación, electrónica y la
electroquímica.
La humanidad ha ido requiriendo cada vez más energía para satisfacer
las crecientes necesidades sociales: en 1900 el consumo de energía por
habitante en nuestro planeta era de 0,28 toneladas equivalentes de petróleo;
en el año 2000 era de 1,61 toneladas por habitante; es decir, el consumo per
16 cápita se había multiplicado por 6; pero como el total de habitantes pasó de
1.650 millones al comienzo del siglo a 6.124 millones al final, la producción y
consumo de energía en ese lapso se multiplicó por 21.2 El gas y el petróleo son
aún los más utilizados, dado su menor costo relativo respecto del resto de las
fuentes energéticas.
En Argentina, los hidrocarburos son los principales generadores de
energía, con una incidencia en la matriz energética altamente significativa,
cercana al 90%. Como se observa en el siguiente gráfico, en el año 2011 el gas
natural representó el 50,5% y el petróleo, el 36,5% (Gráfico N°1).
Gráfico N°1: Matriz Energética de Argentina – Año 2011.
Fuente: De Dicco Ricardo, “Síntesis Indicadores Energéticos de Argentina y principales hitos del Plan
Energético Nacional 2004-2015”, sitio web CliCET (Centro Latinoamericano de Investigaciones Científicas y
Técnicas, p.1.
La explotación de hidrocarburos constituye un eje fundamental de la
política energética del país, convirtiéndolos en recursos estratégicos cuyo
manejo es prioritario. Paralelamente, la preponderancia de fuentes agotables
2
Cfr. Kozulj Roberto, “La energía en el siglo XX”, Veintiuno, Quintar Juan comp., EDUCO,
Neuquén, 2011, pg.84.
17
plantea la necesidad de diseñar acciones tendientes a la diversificación
progresiva de la oferta de energía.
CADENAS ENERGÉTICAS
Para obtener hidrocarburos, se requiere llevar a cabo varios pasos nucleados
en dos procesos: el upstream, que significa “corriente arriba”, abarca las
etapas de exploración y extracción, mientras que el downstream, o “corriente
abajo” agrupa a las actividades de transporte, elaboración, distribución y
Las
comercialización.3
correspondientes
a
las
siguientes
cadenas
figuras
de
petróleo,
respectivamente (Figuras N°1,2 y 3):
Figura N°1: Cadena energética (Petróleo)
3
La etapa de transporte suele ser denominada midstream.
18 representan
gas
y
esquemas
electricidad,
Figura N°2: Cadena Energética (Gas)
Figura N°3: Cadena Energética (Electricidad)
19
El análisis de las cadenas energéticas permite visualizar las relaciones
entre los distintos sectores y establecer vínculos no sólo a nivel físico, sino que
además posibilita la articulación entre otros componentes:4
Componente técnico: tipos de equipamiento o de instalaciones
utilizadas, antigüedad, vida útil y renovación de equipos, origen
local o importado, investigación tecnológica, relaciones con el
desarrollo industrial.
Componente económico: costos de abastecimiento, costos de
producción, precios al productor y precios finales, aspectos fiscales,
inversiones.
Componente social: naturaleza y volumen de empleo de mano de
obra en las diferentes etapas de producción, transformación y
distribución de energía y costos sociales asociados a cada tecnología.
Componente financiero: disponibilidad de capital, capacidad de
financiamiento, incidencia del endeudamiento energético sobre la
deuda externa.
Características de los mercados: oferentes y su naturaleza,
formación de los precios.
Este enfoque, denominado sistémico, reconoce al sector energético
como un sistema interrelacionado, con requerimientos sociales a ser
abastecidos con bienes que por su relevancia asumen un carácter estratégico.
Se contrapone a la visión de mercado, que contempla una oferta y una
demanda que funcionan con sus respectivos objetivos de maximización,
intercambiando bienes con características asimilables a commodities.
En la presente investigación el enfoque sistémico es aplicado
principalmente al estudio de las etapas de exploración y extracción
4
Suarez Carlos, Altamonte Hugo y Bouille Daniel, actualizado por Bravo Gonzalo, op.cit,
pag.162.
20 (upstream), aunque eventualmente son mencionados otros segmentos de las
cadenas energéticas de los hidrocarburos.
RENTA DE LOS HIDROCARBUROS Y SU APROPIACIÓN EN ARGENTINA
Se denomina renta a la capacidad de los recursos naturales para generar una
ganancia extraordinaria, mayor al beneficio normal que remunera a los
capitales invertidos en su explotación, circunstancia que en el caso de los
hidrocarburos refuerza su carácter estratégico. El concepto fue desarrollado
por David Ricardo, quien en el marco del enfrentamiento de intereses entre
industriales y terratenientes en la sociedad inglesa a principios del Siglo XIX,
caracterizó a la renta como el producto de la tierra que se paga por el uso de
las “fuerzas originarias e indestructibles” del suelo. Según el economista
clásico, el aumento de la población (de acuerdo a la Ley de Malthus) requería
la incorporación de tierras cada vez menos fértiles. La tierra marginal, para
entrar en producción, habría de cubrir con el precio de mercado los costos de
producción determinados básicamente por los salarios de subsistencia
abonados a los trabajadores y la ganancia normal del empresario. El resto de
las tierras más fértiles y, en consecuencia más productivas, obtenían una
ganancia mayor o una renta diferencial. El modelo sostenía que los
capitalistas no eran los propietarios sino mayoritariamente arrendatarios, por
lo que la renta finalmente era apropiada por los terratenientes que
reclamaban mayor alquiler cuanto más productiva fuera la tierra. Ricardo
utilizó este argumento para propiciar políticas favorables al sector industrial
de Gran Bretaña en detrimento del agro, que de acuerdo a este análisis, estaba
sujeto a un esquema de distribución del excedente económico que beneficiaba
a la nobleza.
Previamente Adam Smith había abordado el tema en su obra:
“La renta, considerada como el precio que se paga por el uso de la tierra, es
naturalmente tan alta como sea posible. Al fijar los términos del arriendo el
terrateniente se esfuerza por no dejar a aquél (el arrendatario) una
21
participación en el producto mayor que la que basta para mantener el acervo, a
partir del cual provee la semilla, paga el trabajo y compra y sustenta el ganado y
demás instrumentos de la agricultura, más las ganancias habituales del acervo
agrícola de la zona”.5
Marx completó el análisis al relacionar la renta con el ejercicio de la
propiedad del recurso:
“Pero la propiedad territorial, allí donde la producción necesita de la tierra (…)
absorbe una parte de la plusvalía, que de otro modo entraría en el juego de la
compensación para formar la cuota general de la ganancia. La renta forma
entonces parte del plusvalor de las mercancías, con la diferencia que esta parte,
en vez de ir a la clase capitalista, que se le ha extraído a los obreros, va a parar a
los terratenientes que se la extraen a los capitalistas.”6
En el caso del petróleo, la renta surge porque el precio internacional es
varias veces superior al costo de producción, al estar determinado no sólo por
factores económicos, sino también políticos y en gran medida especulativos, lo
que explica sus variaciones.
La renta petrolera en nuestro país pertenece a los propietarios del
recurso, es decir todos los argentinos, aunque su apropiación depende de la
modalidad de explotación vigente, que en Argentina fue alternando desde el
comienzo de su historia hidrocarburífera, fechado en 1907 con el
descubrimiento de petróleo en Comodoro Rivadavia. Desde entonces la
disputa por la renta se materializó a través de una doble confrontación de
intereses: por un lado, los de las empresas multinacionales dispuestas a
concretar la extracción versus los intentos de preservar la soberanía nacional
de los recursos y, por el otro, entre el Estado Nacional y las provincias en
cuyas jurisdicciones se localizan los yacimientos, por la administración de los
fondos derivados de la explotación, vía la discusión entre federalización o
nacionalización.
5
Citado en Pierri José A., “Los análisis clásicos sobre la renta aplicados al conflicto agrario de
2008”, Realidad Económica N°267, Buenos Aires, abril-mayo de 2012, p.69.
6
Ídem, p.71.
22 En este contexto, la creación de la empresa estatal Yacimientos
Petrolíferos Fiscales en 1922 constituye un hito fundamental, teniendo en
cuenta que bajo la dirección de Enrique Mosconi fue un modelo para otros
países, al convertirse por ejemplo en la primera compañía que en Argentina
logró integrar todas las etapas de la cadena, desde la extracción hasta la
comercialización. La inauguración de la destilería de La Plata en 1925 se
destaca en este período, al ser una de las de mayor envergadura a nivel
internacional.
Si bien durante la gestión de Mosconi la producción de YPF se
incrementó notablemente, no se alcanzó el pretendido autoabastecimiento por
lo que se continuó dependiendo de las importaciones, dada la constante
expansión de la demanda. Por otra parte, la iniciativa de nacionalizar las áreas
petroleras bajo el control de YPF, promovida durante el segundo mandato de
Yrigoyen (1928-1930), chocó contra la negativa de las provincias que
defendían
la
posibilidad
de
seguir
acordando
con
las
compañías
internacionales, por lo que el proyecto no prosperó en el Senado.
El propio Golpe de Estado de 1930 suele ser atribuido en parte a la
presión del capital multinacional para frenar las limitaciones a su
participación en el negocio petrolero; más allá de otras causales de índole
estructural que intervinieron, como el retorno al poder del sector conservador
a través de los militares, el hecho concreto es que a partir de este momento se
dejó de lado la idea de monopolizar en el Estado la extracción de petróleo y se
estipuló la participación de las provincias en la renta, al establecer como
porcentaje de regalías el 12% del valor de los volúmenes extraídos.
Durante el primer gobierno de Juan Domingo Perón (1946-1952) se
reasignó relevancia estratégica al petróleo y por primera vez al gas como
insumos básicos en el contexto de desarrollo del sector industrial. La creación
de Gas del Estado en 1946, la inauguración años después del gasoducto
Comodoro Rivadavia-Buenos Aires o el sostenimiento de precios bajos del
gas, son algunos de los ejemplos de esta predisposición, que inclusive quedó
23
plasmada en la Constitución de 1949 –posteriormente derogada-, que sostenía
que “los yacimientos de hidrocarburos son bienes imprescindibles e
inalienables de la Nación”.
La presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962) constituye otro de los
capítulos especiales en la materia. Luego de liderar los movimientos
opositores a la firma del frustrado convenio con Standard Oil durante el
segundo gobierno peronista, al llegar al poder nacionalizó las reservas de
hidrocarburos, de manera de impedir que las contratistas resolvieran su
destino final, aunque paralelamente otorgó concesiones a empresas
extranjeras con el objetivo de incrementar la disponibilidad energética. El
propósito del “Desarrollismo” de impulsar las ramas básicas de la industria
derivó en crecientes requerimientos de combustibles, cuya demanda al
exterior profundizaba la crítica situación de la comprometida balanza de
pagos del país. Hacia 1962, la mayor actividad de extracción de petróleo
permitió temporariamente el autoabastecimiento, con una participación de
YPF cercana al 70%.7
En 1963, durante la presidencia de Arturo Illia (1963-1966), los
contratos con las multinacionales fueron anulados, aunque la participación de
los capitales internacionales fue restablecida por la dictadura de Onganía
(1966-1970), con la sanción en 1967 de la Ley de Hidrocarburos –Ley N°
17.319-, que aún en la actualidad es el instrumento que contiene la normativa
básica relativa al funcionamiento del sector.
La ofensiva neoliberal para desplazar a las empresas públicas y permitir
la máxima apropiación de la renta de los hidrocarburos al capital privado, fue
instrumentada por el gobierno de facto que ocupó el poder entre 1976 y 1983 a
partir de una serie de políticas.8 Una de ellas fue la licitación de áreas
7
Sobre la política petrolera del Desarrollismo se siguió a Rapoport, Mario y colaboradores,
Historia económica, política y social de la Argentina, Ediciones Macchi, Buenos Aires, 2003.
8
Cfr. por ejemplo Mansilla Diego, Hidrocarburos y política energética, Ediciones del Centro
Cultural de la Cooperación Floreal Gorini, Buenos Aires, 2007, o Pontoriero Gustavo,
24 explotadas por YPF, para que firmas privadas se hicieran cargo de la
extracción, sin responsabilidad de inversiones y con la venta asegurada de los
volúmenes extraídos por parte del Estado. También las operadoras fueron
beneficiadas con el incremento de los precios pagados por YPF, que llegaron a
superar los valores internacionales, o con la disminución de las cuotas de
extracción comprometidas al momento de la licitación, con la consecuente
transformación de las multas derivadas de los incumplimientos en premios
por superar los nuevos requerimientos.
Además de las pérdidas ocasionadas en la adquisición del petróleo a las
concesionarias, YPF fue fuertemente endeudada para proporcionar parte de
las divisas que demandaba el sostenimiento del Plan Económico del entonces
ministro José Alfredo Martínez de Hoz (devaluación programada en la “tablita
cambiaria”, déficit comercial o fuga de capitales).
La reformulación del sector fue profundizada apenas se inició la gestión
de Carlos Menem (1989-1999), en el marco de las reformas estructurales
aplicadas por el entonces presidente y su ministro Domingo Cavallo, alineadas
en el programa neoliberal conocido como el “Consenso de Washington”:
privatizaciones y ajuste de los gastos del Estado; desregulación de los
mercados; apertura comercial y financiera; convertibilidad; valorización
financiera. Sus efectos desde el punto de vista socioeconómico han sido
ampliamente analizados e incluyen desindustrialización, desempleo, pobreza
y marginalidad, deuda externa, concentración del ingreso. Las implicancias de
estas políticas en el rubro de los hidrocarburos es el tema que se trata en el
próximo capítulo.
“Militares, empresas y petróleo en los años del Proceso de Reorganización Nacional”, en Cerra
Angel (coordinador), Notas sobre Política Petrolera Argentina, Fundación Simón Rodríguez,
Buenos Aires, 2011, pp.9-31.
25
26 CAPÍTULO II - EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS EN ARGENTINA
CUENCAS PRODUCTIVAS
La explotación de hidrocarburos en Argentina se concentra en cinco cuencas:
Golfo San Jorge, Neuquina, Cuyana, Noroeste y Austral (Mapa N° 1).9 La
Provincia de Neuquén se encuentra emplazada dentro de la Cuenca Neuquina,
que comprende además el sector occidental de La Pampa y Río Negro y la
porción meridional de la provincia de Mendoza, hasta aproximadamente los
34 grados de latitud sud (Mapa N°2).
Mapa N° 1: Cuencas sedimentarias de Argentina
Fuente: Secretaría de Energía de la Nación
9
Se han identificado 19 cuencas sedimentarias en el país, 5 de las cuales se encuentran en
producción en la plataforma continental.
27
Mapa N°2: Cuenca Neuquina
Fuente: Secretaría de Energía de la Nación
De acuerdo a datos de la Secretaría de Energía de la Nación,
correspondientes a volúmenes totales del año 2011, la cuenca del Golfo de San
Jorge es la más relevante en cuanto a la extracción de petróleo y la Neuquina
en gas, con una participación menor de las restantes cuencas (Cuadro N°1 y
Gráficos N°2, 3, 4 y 5).
28 Cuadro N° 1:
Participación de las Cuencas Productivas de Argentina en la extracción de
hidrocarburos.
Volúmenes de Extracción Año 2011
Petróleo (en m3)
%
Gas (en miles de m3)
%
Golfo San Jorge
14.781.257,04
44%
4.878.316,61
11%
Neuquina
14.208.693,66
43%
25.155.297,56
54%
Austral
1.727.446,72
5%
10.818.433,70
23%
Cuyana
1.871.770,78
6%
61.403,22
0%
629.731,58
2%
5.399.322,43
12%
Noroeste
Total
33.218.899,78
100%
46.312.773,52 100%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
Gráficos N°2 y N°3
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
29
Gráficos N°4 y N°5
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
Las reservas de hidrocarburos se clasifican en posibles, probables y
probadas. Para que sean consideradas probadas debe certificarse que su
extracción es económicamente rentable. No constituye un concepto
meramente geológico, sino que en su magnitud y sus posibilidades de
explotación dependen de costos, precios y rentabilidades esperadas. En
Argentina, la información es suministrada por las empresas, ya que el Estado
no cuenta con sistemas propios de medición. En los gráficos presentados a
continuación, se expone la participación de las dos cuencas más importantes
(Golfo San Jorge y Neuquina) en cuanto a reservas comprobadas de
hidrocarburos (Gráficos N°6 y N°7).
30 Gráficos N° 6 y N°7: Reservas Comprobadas de hidrocarburos. Año 2011
Fuente: Elaboración Propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
MARCO NORMATIVO DE LA
DESREGULACIÓN DEL SECTOR HIDROCARBURÍFERO
El funcionamiento del sector hidrocarburífero fue modificado drásticamente
mediante el esquema delineado a partir de 1989, cuando el gobierno de Carlos
Menem dispuso su desregulación, en el marco de las políticas neoliberales
adoptadas durante su mandato. La reformulación se concretó a partir de un
conjunto de instrumentos generados apenas iniciada la gestión el 9 de julio de
1989, que complementaron a la Ley 17.319/67 norma que establece las
condiciones generales de la actividad.
• Decreto 1055/89
El Decreto 1055/89 fue firmado por Menem, Dromi y Rapanelli el 10 de
octubre, sólo tres meses después de asumir el gobierno nacional. Sienta las
bases de la intervención del capital privado en el sector, argumentando la
necesidad de “propiciar la reactivación de la explotación de hidrocarburos
31
mediante el aumento de su producción” en yacimientos operados por la
empresa YPF, aún estatal. 10
En el caso de las áreas marginales, el texto señala que se registra un
bajo nivel extractivo “como consecuencia de su inactividad prolongada y/o
estado de semi – explotación”, por lo que la propia marginalidad justifica “la
aplicación de un esquema de explotación que permita la activa y directa
participación de inversiones provenientes del capital privado”.
Según los considerandos del decreto, las áreas centrales operadas por
YPF, a pesar de registrar mayor actividad, también requieren inversiones del
sector privado a fin de “lograr una mejor recuperación del recurso aplicando
técnicas de producción asistida.”
Explícitamente
se
declara
la
decisión del gobierno hacia la
“desregulación progresiva e integral de la actividad que conduzca a la efectiva
y libre competencia en todos los segmentos en el menor tiempo posible”, para
lo cual se considera necesario “conceder la libre disponibilidad de la
producción obtenida bajo estos esquemas de explotación, tanto en el mercado
interno como para la eventual exportación de los productos.”
El otorgamiento de la libre disponibilidad a las operadoras es una de las
definiciones más significativas de este conjunto de normas ya que constituye
la expresa renuncia del Estado a la soberanía en materia de hidrocarburos.
En resumen, el decreto determina la creación de un mercado
desregulado básicamente en las etapas de exploración y explotación
(upstream), con libre disponibilidad de los hidrocarburos para ser
comercializados tanto en el mercado interno como externo.
Puntos salientes:
Concesión de áreas de interés secundario cuya producción diaria no
haya superado (en 1988) los 200 m3 de petróleo.
Asociación de empresas privadas con YPF en las áreas centrales.
10
Decreto 1055/89.
32 Libre disponibilidad del crudo para el producido por las empresas
privadas en las áreas de interés secundario, en las áreas centrales
(de acuerdo con su porcentaje de asociación) y en las antiguas
concesiones.
Habilitación para importar petróleo y derivados con autorización de
la Secretaría de Energía.
Habilitación a las provincias para asociarse con empresas privadas a
fin de participar y ser adjudicatarias en los concursos de áreas en
sus respectivos territorios.
• Decreto 1212/89
El Decreto 1212 del 8 de noviembre de 1989, también rubricado por
Menem, Dromi y Rapanelli, ratifica el objetivo de la desregulación del sector y
marca las reglas de juego para las etapas de refinación y comercialización
(downstream).
Por otro lado, reduce la intervención de la Secretaría de Energía, ya que
elimina el requisito de autorización para comercializar en el mercado externo,
operaciones que además quedan exentas de todo gravamen.
Asimismo, desregula la instalación de refinerías y bocas de expendio y
libera los precios de todos los productos derivados.
Entre los objetivos se menciona que “las autoridades promoverán la
existencia de una franca y leal competencia en igualdad de condiciones para
todas las empresas que actúan en el sector, estatales y privadas.”11
Las principales medidas de este Decreto son:
Se instruye a YPF a reconvertir los contratos de explotación
preexistentes al régimen de concesiones o asociación, otorgando
11
Decreto 1212/89.
33
libre disponibilidad a las concesionarias, de acuerdo al decreto
1055/89.
Se establece a partir del 31/12/90 (o, alternativamente, cuando se
produzcan 8.000.0000 de m3) la eliminación de la asignación de
cuotas de crudo por parte de la Secretaría de Energía.
Libre importación y exportación de petróleo crudo y productos
derivados: se elimina el requisito de autorización previa y se
establece que la importación de crudo y derivados quedará sujeta a
la política arancelaria general.
Libertad de precios: establece que a partir del 1/1/91, los precios del
petróleo se pactarán libremente. Asimismo, "quedarán liberados los
precios de todos los derivados del petróleo, en todas sus etapas".
Libre instalación de refinerías: "La instalación de capacidad
adicional de refinación será libre, sin otro requisito que el
cumplimiento de las normas de seguridad y técnicas".
Libre instalación y titularidad de bocas de expendio a partir del
1/1/91.
•
Decreto 1589/89
El Decreto 1589/89 reconvierte los contratos del denominado “Plan
Houston”12 al régimen de libre disponibilidad, instando a actuar con la
máxima celeridad, a fin de eliminar “rápidamente la incertidumbre que
pudiera generarse en las empresas petroleras involucradas en dicho plan.”13
Por otra parte, autoriza la libre importación y exportación de
hidrocarburos y sus derivados, exentos de todo arancel, derecho o retención,
12
El “Plan Houston” fue implementado en 1985 durante el gobierno de Raúl Alfonsín (19831989) en una gira por Europa y Estados Unidos, a fin de atraer inversiones internacionales en el
sector hidrocarburífero. Fueron puestas a disposición 165 áreas, de las que se formalizaron 61
contratos. Cfr.Grenoville Sebastián, “Aprendizaje político en momentos de inestabilidad
institucional. El proceso de desregulación y privatización de YPF en Argentina”, en Cerra
Angel (coordinador), op.cit, p.89.
13
Decreto 1589/89.
34 así como la posibilidad de no liquidar hasta el 70% de las divisas obtenidas en
cada operación.
• Decreto 2778/90 y Ley 24.145/92
Al año siguiente, el Decreto 2778/90 dispone la transformación en
Sociedad Anónima de YPF y la aprobación de su estatuto, conjuntamente con
el Plan de Transformación Global de la compañía, propuesto por el Ministerio
de Economía de la Nación.
Los considerandos del decreto señalan la necesidad de dotar a la
empresa de “una estructura jurídica propia del derecho privado”, a fin de
facilitar su participación en un mercado “desregulado y competitivo”, en
condiciones de “eficiencia” y “máxima competencia”. A estos efectos, “YPF
Sociedad del Estado se transformará en una sociedad anónima de capital
abierto en la que podrá participar el capital estatal junto con el privado,
incluyendo a su personal, estableciendo la condición de que cotice sus
acciones en las bolsas de valores con el objeto de obtener la mayor apertura e
integración privada en el capital de la nueva sociedad.” Luego sostiene que “la
apertura de la sociedad hacia inversores privados debe sustentarse en la
generación de utilidades que permitan el financiamiento genuino de las
inversiones y el beneficio apropiado del capital.”14
La Ley 24.145, sancionada en septiembre de 1992, ratifica la
privatización de YPF dispuesta en el Decreto 2778/90 y expresa además la
federalización de los hidrocarburos, para lo cual el Artículo 5° ordena la
constitución de una Comisión de Provincialización de Hidrocarburos,
integrada por representantes del Poder Legislativo Nacional, de las Provincias
productoras de hidrocarburos y del Poder Ejecutivo Nacional, encargada de
redactar un proyecto que modifique la Ley 17.319/67, que en su artículo 1°
estipula que los hidrocarburos pertenecen al Estado Nacional. Si bien la
14
Decreto 2778/90.
35
Comisión debía expedirse antes del 31 de diciembre de 1992, este capítulo no
fue resuelto sino hasta la sanción de la denominada “Ley Corta” de diciembre
de 2006.15
El artículo 4° de la Ley estipula la transformación al sistema de
concesiones regidas por la Ley 17.319/67, de las áreas que YPF tenía en
explotación, ratificando los decretos del año 1989 referidos anteriormente. Un
punto a destacar es, como observan Mansilla y Perrone, que los plazos de
extensión que marca la Ley 17.319 (25 años para las concesiones en las áreas
centrales y 20 años para las secundarias) comienzan a regir con la
promulgación en 1992 de esta Ley, mientras que las compañías operaban los
yacimientos desde 1989, con lo cual se les “regalaron” tres años de
concesión.16
La prohibición relativa a que las empresas sean concesionarias de más
de 5 áreas que establece la Ley 17.319/67 nunca fue derogada, por lo que
muchas operadoras quedaron fuera de la ley (inclusive en la actualidad).17
YPF DURANTE LA DÉCADA DE 1990
El Plan de Transformación Global, incluido en el Decreto 2778/90, fue
instrumentado por el Ingeniero José Estenssoro, Presidente de la compañía
designado por Menem en 1990, hasta que en 1995 fallece en un accidente de
aviación. Lo sucedió Nells León hasta 1997 y Roberto Monti hasta que Repsol
tomó el control en 1999.
Para convertir a la empresa en “un competidor eficiente en el mercado”,
se consideró pertinente “mantener aquellos activos productivos que
15
El tema se amplía más adelante, en el apartado correspondiente a Provincialización de los
recursos del subsuelo.
16
Mansilla Diego y Perrone Guido en “Energía en Argentina, Evolución reciente, actualidad y
perspectivas”, Documento Técnico N° 1, Centro de Estudios Económicos y Monitoreo de las
Políticas Públicas, agosto de 2010, p.24.
17
El artículo 34° de la ley 17.319/67 establece que “ninguna persona física o jurídica podrá ser
simultáneamente titular de más de 5 (cinco) concesiones de explotación, ya sea directa o
indirectamente y cualquiera sea su origen”.
36 empresarialmente son estratégicos y económicamente viables, vendiendo los
demás activos o asociándose en su explotación cuando su operación implique
grandes inversiones y riesgos.”18
De esta manera se habilitó la venta de equipos de exploración,
oleoductos, las refinerías de Campo Durán, Dock Sud y San Lorenzo, flotas de
barcos y aviones, boyas marítimas, el taller naval, plantas de despacho, entre
otros bienes que no se consideraran “estratégicos”.
A pesar de este desprendimiento, la etapa gestionada por Estenssoro,
León y Monti suele ser catalogada como exitosa; es el caso del trabajo de
Martín Boerr en el que se la diferencia del período durante el cual YPF fue
controlada por el Grupo Repsol.19 Entre los logros que se le asignan a
Estenssoro se encuentran “eliminar las interferencias políticas en la empresa,
profesionalizar
el
management
e
iniciar
una
ambiciosa
expansión
internacional, que llevó a YPF a tener operaciones en Indonesia, Bolivia,
Venezuela, Ecuador y Brasil, entre otros países.” También, la adquisición a
inicios de 1995 de la empresa texana Maxus Energy. Aunque el mismo analista
reconoce que “no todo fue perfecto o positivo durante esta primera etapa de la
nueva YPF”, en referencia a la drástica política de despidos aplicada por esta
gestión, tema que se trata más adelante.20
La extracción de petróleo y gas por parte de YPF durante la década de
1990 creció significativamente, así como la actividad exploratoria, aunque esta
última a un ritmo menor. Por ese motivo el horizonte de reservas, que vincula el
volumen de reservas con la extracción en relación a las reservas, disminuyó:
para el petróleo, pasó de 14 años en 1988 a 10 años en 2001 y de 31 años a 17, en
el caso del gas. Un aspecto a considerar es que el destino de estos crecientes
volúmenes extraídos fue la exportación. En 1998 el 40% del petróleo crudo
18
Decreto 2778/90.
Boerr Martín, “De la gran empresa global a la sobreexplotación y el corto plazo”,http://wwwbiblio.inti.gov.ar/indices/0096-dISENO%20INDUSTRIAL-056/1130.pdf.
20
A partir de p.32.
19
37
extraído se vendió al mercado externo y las exportaciones de gas, que
comenzaron en 1997, al año siguiente superaron a las compras a Bolivia.21
El artículo 8° de la ley 24.145/92 subdividió el Capital Social de YPF
S.A. de la siguiente manera:
Acciones Clase “A”: las pertenecientes al Estado Nacional, equivalentes
al 51% del Capital Social.
Acciones Clase “B”: las que adquieran las provincias en cuyo territorio
se hallen ubicados yacimientos de hidrocarburos o, en su caso, por provincias
no productoras, hasta un 39% del Capital Social.
Acciones Clase “C”: las que adquiera el personal de la empresa hasta el
10%, por el Programa de Propiedad Participada, contemplado en la Ley
23.696/89 de Reforma del Estado.
Acciones Clase “D”: las que el Estado Nacional y las Provincias vendan
al Capital Privado.
Las Provincias fueron incorporadas en función del reclamo que estaban
llevando adelante por regalías hidrocarburíferas mal liquidadas. Un párrafo
de este mismo artículo establecía las condiciones de participación.
La composición accionaria después de la primera venta de acciones fue
la siguiente:
Estado Nacional
20% + “acción de oro”
Estados Provinciales
12%
Personal de YPF S.A.
10%
Sistema Previsional
12%
Sector Privado
46%
En 1995, se sancionó la Ley 24.474 que modificó el artículo 8° para
posibilitar que el Estado Nacional redujera su participación. Por otra parte,
21
Mansilla D., Perrone G., op.cit., p.26
38 luego de 1993, la estructura se fue modificando porque el personal de la
empresa, los jubilados y las provincias fueron vendiendo sus acciones, cuyo
valor aumentó significativamente: las acciones que en 1993 se vendieron a u$s
19, llegaron a u$s 30,68 en 1998.22
De esta manera, hacia 1998 el paquete accionario presentaba la
siguiente estructura:
Estado Nacional
20% + “acción de oro”
Estados Provinciales
4,7%
Personal de YPF S.A.
0,4%
Sector Privado
74,9%
Se conoce como “acción de oro” a la potestad que han conservado
algunos Estados en ciertas sociedades privatizadas, -especialmente las
petroleras y prestadoras de servicios públicos esenciales- consistente en la
participación obligatoria y aceptativa en determinadas e importantes
decisiones empresarias.23 La “acción de oro” otorga al Estado Nacional la
posibilidad de prestar conformidad en caso de venta total a terceros y le
permite designar un director y un síndico. El sector privado estaba compuesto
básicamente por fondos extranjeros con más del 60% del total. Entre los
tenedores argentinos, que en total sumaban casi el 12%, se destaca el Grupo
Pérez Companc, con un 3,8% de participación.
Luego de una primera venta de acciones del Estado Nacional a Repsol
S.A., en 1999 se completó el ingreso del grupo español a la compañía, que
pasó a ser poseedor del 98,23% del Capital Social. El resto quedó en manos de
22
Kozulj Roberto, “Balance de la privatización de la industria petrolera en Argentina y su
impacto sobre las inversiones y la competencia en los mercados minoristas de combustibles”,
Cepal, Santiago de Chile, julio de 2002, p.20.
23
Calleja Gustavo, “La acción de oro de YPF S.A.”, sitio del Movimiento por la Recuperación
de la Energía Nacional Orientadora.
39
pequeños accionistas, entre ellos el Estado Nacional con un 0,02%,
equivalente a 1.000 acciones Clase A.
Esta participación permitía que el Estado Nacional designara un
Director y un Síndico titulares, con sus respectivos suplentes, ya que la que la
Ley N° 24.474/95 estableció que, "Mientras el Estado Nacional conserve al
menos 1 (una) acción de la Clase A, se requerirá ineludiblemente su voto
afirmativo para: 24
1. Decidir su fusión con otra u otras sociedades.
2. Aceptar que YPF SA sufra una situación de copamiento accionario
consentido u hostil que represente la posesión del 51% del capital
social.
3. Transferir a terceros, la totalidad de los derechos de explotación
concedidos en el marco de la Ley N° 17.319/67, de modo que ello
determine el cese total de la actividad exploratoria y de explotación
de YPF SA.
4. La disolución voluntaria de YPF SA.
5. Mudar el domicilio fiscal o legal de la sociedad.”
Capital Social de YPF S.A. en 1999:
Estado Nacional
0,02%
Otros accionistas
1,75%
Repsol
98,23%
La privatización de Gas del Estado se concretó a partir de la Ley
24.076/92. Previamente, el Decreto 48/91 aprobó los lineamientos del Plan
Estratégico para la reestructuración de la empresa, basado a su vez en la Ley
23.696/89 de Reforma del Estado, que en el Anexo I contemplaba la
24
Ley 24.474/95.
40 privatización de las redes de distribución y comercialización de gas natural, a
través de la modalidad de concesión.
REDUCCIÓN DEL PERSONAL DE LA COMPAÑÍA
Indudablemente, fue uno de los capítulos más traumáticos del Plan
implementado por el Ing. Estenssoro, al significar la desvinculación de 31.207
trabajadores entre 1989 y 1994 (de 37.046 a 5.839). Al analizar la
composición del personal desligado de acuerdo a su función dentro de la
empresa, se puede observar que los más afectados fueron los operarios,
quienes de 20.794 en 1989, pasaron a 1.347 en 1994, mientras que los
profesionales de 4.069 a 1.560; los técnicos de 7.885 a 2.662 y los
administrativos de 4.298 a 670. Se puede visualizar más claramente en el
Cuadro N°2 y en los Gráficos N° 8 y N°9, en valores absolutos y porcentajes:
Cuadro N° 2: Composición del Personal de YPF - Años 1989 y 1994
Año
Profesionales
Técnicos
1989
4.069
11 %
7.885
1994
1.560
27%
2.262 39%
21%
Administrativos
4.298
12%
670
11%
Operarios
Total
20.794 56%
37.046 100%
1.347
23%
5.839
100%
Fuente: en base a datos extraídos de Muñiz Terra Leticia, “Caminos Truncados: un estudio de las consecuencias
de la privatización de YPF en las trayectorias laborales de los ex trabajadores petroleros”, tesis de Maestría en
Ciencias Sociales del Trabajo, UBA 2007.
Gráfico N°8: Composición del personal de YPF – Año 1989
Fuente: elaboración propia en base a datos extraídos de Muñiz Terra, op.cit.
41
Gráfico N°9: Composición del personal de YPF – Año 1994
Fuente: elaboración propia en base a datos extraídos de Muñiz Terra, op.cit.
Las consecuencias de esta política no se sintieron de manera inmediata,
ya que se recurrió a distintas modalidades para reducir la planta de
empleados:
El programa de retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas, a
cambio de contrapartidas que oscilaban entre los 30.000 y 80.000
dólares, con fondos aportados por el Banco Mundial;
Aquellos trabajadores considerados “prescindibles” pero que no
aceptaron el retiro voluntario, debían optar por algún curso de
capacitación de 1 año de duración, con el costo a cargo de la
empresa, al cabo del cual eran despedidos e indemnizados.
Los despidos propiamente dichos, con indemnizaciones que en total
sumaron 1.000 millones de dólares. El fundamento fue la
tercerización de servicios o el achicamiento de algunos sectores que
permanecían dentro de la empresa, a partir de la figura del
denominado spinn off, por el cual la empresa se desprendía de parte
del proceso de producción. De esta manera, algunos ex empleados
crearon emprendimientos de servicios petroleros en forma de
Sociedades Anónimas, SRL o Cooperativas, que se sustentaron en
contratos de uno o dos años que la “empresa madre” por ley debía
42 asegurar. Entre ellas, 215 fueron organizadas por el Sindicato SUPE
(Sindicato Unido de Petroleros del Estado), las que empleaban a
7.194 ex agentes de YPF,25 en el marco de la Ley 23.696/89 de
Reforma del Estado, que en su artículo 41° establecía que “deberá
tenerse como criterios en el diseño de cada proyecto de
privatización, evitar efectos negativos sobre el empleo y la pérdida
de puestos de trabajo (...). A tal efecto las organizaciones sindicales
representativas del sector correspondiente podrán convenir con los
eventuales adquirentes y la Autoridad de Aplicación mecanismos
apropiados”.26
EL ROL DEL SINDICATO DURANTE EL PROCESO DE PRIVATIZACIÓN
La unión de los sindicatos que en distintos puntos del país representaban a los
trabajadores de YPF –creada en 1922- se concretó en la ciudad de Ensenada el
20 de septiembre de 1946 y dio lugar a la creación de la Federación SUPE
(Sindicato Unido de Petroleros del Estado). La expansión de la empresa
petrolera estatal motivó el incremento del número de afiliados y una mayor
llegada del sindicato al gobierno, traducida en el logro de leyes laborales que
beneficiaban a los trabajadores del sector.
La consolidación de la Federación SUPE como un importante factor de
poder fue sostenida por un conjunto de dirigentes de extensa militancia y por
su identificación con el peronismo. En 1949 se unió a la Confederación
General del Trabajo y ese mismo año apoyó la reforma de la Constitución
Nacional, defendiendo de este modo la propiedad estatal de los recursos del
subsuelo.
Luego del derrocamiento de Perón en 1955 y en el marco de la compleja
relación que la dirigencia sindical mantuvo con los sucesivos gobiernos de las
25
Cfr.Orlansky Dora y Makón Andrea, “De la sindicalización a la informalidad. El caso de
Repsol – YPF”, trabajo presentado en el 6º Congreso Nacional sobre Estudios del Trabajo,
Buenos Aires, 13 al 16 de agosto de 2003,
26
Ley 23.696/89.
43
décadas de 1960 y 1970, la estrategia de SUPE consistió en tratar de no perder
los derechos adquiridos. Ya con un nuevo gobierno peronista en el poder, en
1975 se firmó el Convenio Colectivo de Trabajo 23/75, en el marco de la Ley
20.744/74, que comprendía a la totalidad del personal, sin distinguir
jerarquía o función y establecía una relación laboral por tiempo
indeterminado que implicaba una jornada diaria de trabajo de 7 horas y
semanal de 35 horas. En cuanto al salario, impedía a la empresa aplicar
incrementos en base a mayores exigencias al trabajador. En líneas generales,
el convenio otorgaba al sindicato amplias atribuciones no solamente en
materia de representación gremial, sino que también le permitía tomar
decisiones atribuibles a la propia política empresarial, vinculadas al ingreso
del personal, su trayectoria en el escalafón, así como el ejercicio del poder
disciplinario, que incluía la extinción del vínculo laboral en casos puntuales.
Con la reestructuración de YPF y en el marco de la flexibilización del
mercado de trabajo que formaba parte del listado de políticas neoliberales de
la década de 1990, comenzó una etapa de renegociaciones del convenio
colectivo que fueron limitando progresivamente el poder sindical.27 El
convenio 30/90 reemplazó al anterior y modificó algunas cuestiones
centrales; entre otras, excluyó al personal jerárquico,28 extendió la jornada
laboral a 8 horas diarias y 48 horas semanales, cambió el sistema de
computar la antigüedad para otorgar la licencia anual ordinaria (ya no se
tenía en cuenta los servicios prestados en cualquier otra dependencia del
Estado Nacional) y condicionó el otorgamiento de beneficios a la situación
económica de la empresa. La actividad de los delegados fue visiblemente
restringida, ya que sus funciones gremiales no los eximían de cumplir las
tareas laborales habituales y quedaban sujetos a las condiciones generales de
27
El siguiente análisis se basa en los trabajos de Orlansky D. y Makón A, op.cit. y de Muñiz
Terra Leticia, “La erosión del poder sindical en un escenario de privatización: el caso de
SUPE”, Revista Question, Universidad Nacional de La Plata, 2006.
28
Se refiere a aquel que cumple jefatura y al personal con capacidad de mando.
44 todo el personal; sólo se contemplaban 24 horas mensuales sin descuento de
haberes para desempeñar las tareas gremiales. La influencia del sindicato
también fue condicionada a partir de eliminar su intervención en aquellas
decisiones que tuvieran que ver con la situación laboral de los empleados o de
la extinción del vínculo con la empresa.
El convenio 30/90 fue sustituido por el 90/93, que entre sus puntos
más salientes redujo la cantidad de representantes sindicales; así, de 1.187
delegados en octubre de 1991 pasaron a ser 148 en febrero de 1993. Este
recorte significaba un debilitamiento de la representación sindical, pues
implicaba menor cantidad de delegados gremiales en relación con la cantidad
de trabajadores. Como se señala en el trabajo de Muñiz Terra, mientras que
antes de 1991 existía una relación aproximada de 1 delegado por cada 20
trabajadores, en 1993 pasó a ser de 1 delegado por cada 71 trabajadores. En
cuanto a las restricciones que se impusieron al rol del sindicato, la nueva
normativa establecía que la empresa podría designar personal ingresante
aunque sólo en situaciones especiales, correspondiendo a la Federación SUPE
sugerir sólo hasta un 20% de este nuevo personal de acuerdo a su listado de
aspirantes.
Una modificación significativa de esta instancia fue la posibilidad de
fraccionar las vacaciones de acuerdo a las necesidades de la compañía y de
otorgar adicionales por eficiencia y desempeño individual, reemplazando de
este modo el criterio anterior de eficiencia colectiva.
En 1995 se firmó el convenio colectivo Nº 144 que entre sus cláusulas
más relevantes en cuanto a la pérdida de influencia sindical, eliminó
totalmente la posibilidad de participación de SUPE en el ingreso de personal,
redujo a 16 horas mensuales con goce de haberes para la actividad de los
delegados, estableció la posibilidad de que en función de criterios de eficiencia
la empresa pudiera reasignar funciones a los trabajadores y acotó aún más las
categorías comprendidas en el convenio. A partir de la modificación de 1997,
sólo quedaron incluidos las cuatro categorías más bajas del escalafón
45
(ayudantes, auxiliares, operadores analistas y operadores asistentes). El
convenio 223/97 ratificó la polivalencia funcional del anterior convenio
colectivo y coartó la tradicional prioridad que tenían los familiares de los
empleados de YPF para ingresar a trabajar en la empresa.
En 2001, una nueva negociación profundizó las reformas y además
estableció que el trabajador comprendido en el convenio, cualquiera fuera su
nivel y función, se vinculaba a la empresa individualmente, a través de
contratos sujetos a las distintas modalidades reconocidas por las normas
vigentes.
La creciente flexibilización laboral también fue acordada por el
sindicato con las PYMES que prestaban servicios en el sector de los
hidrocarburos, a cuyos integrantes representaba SUPE. A partir de 1995 se
firmaron convenios que incluían por ejemplo la extensión de la jornada de
trabajo hasta 12 horas diarias y 48 horas semanales, evaluaciones anuales de
desempeño, período de prueba de 90 días, e inclusive la “polivalencia
funcional” justificada en la necesidad de lograr mejor posicionamiento en un
mercado que era caracterizado como “altamente competitivo”.
Si bien las sucesivas modificaciones de la normativa laboral fueron
decisivas para comprender la pérdida de influencia y poder del sindicato,
otros factores contribuyeron, entre ellos:
La cláusula de “gratificación por eficiencia” tendía a involucrar a los
empleados en las metas de la empresa, comprometiéndolos
personalmente en la búsqueda de maximización de ganancias, como
observan Orlansky y Makón. En este sentido, fue una práctica
habitual que el personal asistiera a cursos de capacitación en los que
se los concientizaba de la necesidad de racionalizar la estructura de
costos o de incrementar los ingresos por mayor producción. De esta
manera,
la
tradicional
identificación
del
conjunto
de
los
trabajadores del sector con su sindicato fue siendo reemplazada por
la identificación individual con los empleadores. Los beneficios eran
46 otorgados por la empresa y ya no correspondían a reivindicaciones
conseguidas por los representantes gremiales.
Desde una perspectiva macroeconómica, los graves problemas de
desempleo que caracterizaron al período bajo análisis también
debilitaron el margen de acción de los sindicatos en general. La
desocupación funciona como un freno a las reivindicaciones
laborales, en tanto la prioridad pasa a ser la conservación del
empleo.
La relación del sindicato, o de sus dirigentes, con el justicialismo y
en
especial
con
Carlos
Menem.
Cuando
comenzaron
las
renegociaciones del convenio colectivo en 1990, el secretario general
de la Federación SUPE era Diego Ibáñez, de militancia peronista y
de comprobada amistad con el entonces Presidente. Este nexo ha
sido analizado por varios autores, entre ellos Hernán Palermo29
quien señala que el sindicato asumió un rol activo en el proceso de
reorganización y privatización de la empresa, en el contexto general
de la alianza entre los sindicatos y el PJ. Los dirigentes gremiales
argumentaban que los cambios implementados por el menemismo
eran inevitables dada la gravedad de la crisis económica y
justificaban la actitud en una suma de condicionantes: desgaste
provocado por la confrontación con el gobierno de Alfonsín (19831989),
escasa
movilización
social,
campaña
antisindical,
disminución de la representatividad generada por la gran cantidad
de desocupados. El autor cita la reflexión de un dirigente de SUPE
de la filial Ensenada: “Cuando vos tenés una decisión política de
semejante envergadura, yo creo que una cosa tenés que tener en
29
Palermo Hernán, “Privatización, modernización empresaria y nueva cultura del trabajo.
Apuntes sobre el proceso privatizador en la explotación de hidrocarburos”, ponencia presentada
al V Congreso Latinoamericano de Sociología del Trabajo: "Hacia una nueva civilización del
trabajo", Montevideo, 18 al 20 de abril de 2007.
47
claro… acá cuando se echa a todo el personal de YPF, o a la
mayoría del personal de YPF, la comunidad no dijo nada. Entonces
vos no tenías un apoyo social, estabas solo”.
A cambio, el gobierno otorgó al Sindicato una serie de concesiones,
entre las que figuran aportes para la obra social petrolera (OSPE), subsidios
para comprar parte de la empresa o la participación accionaria en la empresa
privatizada a través del programa de propiedad participada (PPP). Con
respecto a este último punto, la propia Ley de Reforma del Estado (Ley
23.696/89) estableció la implementación de este programa en todas las
empresas que se privatizaban e implicaba la asignación a los empleados de
una parte del paquete accionario, de acuerdo a criterios de antigüedad, nivel
jerárquico o cargas de familia. Como se ha mencionado, en el caso de YPF, el
personal –incluido el sindicato- quedó habilitado a adquirir hasta el 10% del
capital social; de todos modos, se dispuso que alcanzaba a aquellos en
funciones en 1993, fecha en la que ya se había producido la mayor parte de la
desvinculación. La tenencia accionaria otorgaba el derecho a la participación
de un representante en el Directorio, aunque su presencia fue sólo formal y
quedó sin efecto cuando a fines de la década Repsol adquirió el 98,23% de las
acciones.
Desde SUPE, hoy reconvertido a SUPeH (Sindicato Unido de Petroleros
e Hidrocarburíferos) y con un ínfimo número de afiliados, asumen que el
error más grave fue haber promovido y acompañado a Menem como
candidato presidencial (Diego Ibáñez formaba parte de la “mesa chica” del
proyecto “Menem Presidente”). Un histórico dirigente de la filial Catriel, Río
Negro, recuerda que durante un acto realizado en la localidad en febrero de
1989, Menem aseguró que potenciaría la actividad petrolera estatal y que en
su discurso afirmó: “no hay ningún problema con que vengan capitales
extranjeros. Pero que vengan a explorar, a hacer inversiones de riesgo y no
a explotar lo que ya ha explorado YPF, que es cosa totalmente distinta. Hay
48 quienes están pensando en liquidar YPF. Y liquidar YPF es como liquidar
una parte de la patria misma.”30
LA EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS A PARTIR DE 2003
Desde la asunción de Néstor Kirchner a la Presidencia de la Nación en mayo
de 2003 y hasta abril de 2012, durante el mandato de Cristina Fernández de
Kirchner, se pusieron en práctica una serie de disposiciones relacionadas con
el funcionamiento del sector hidrocarburífero. El presente apartado analiza
cada una de ellas, partiendo de la premisa que ninguna de las medidas
adoptadas provocó modificaciones de fondo. Por el contrario, la crítica
situación heredada de la experiencia neoliberal se fue profundizando hasta
generar un déficit energético que debió ser saldado en el año 2011 a partir de
la importación de combustibles por un valor mayor a los 9.000 millones de
dólares, circunstancia que derivó en la decisión de expropiar el 51% del
paquete accionario de YPF S.A.
• Retenciones
Las retenciones a las exportaciones de hidrocarburos provienen de la
Ley de Emergencia Económica de 2002 y las alícuotas fueron variando hasta
llegar al sistema de cálculo establecido por la Resolución 394 de 2007 del
Ministerio de Economía y Producción. Consiste en reconocer al exportador un
valor fijo y la obligación de ingresar al fisco la diferencia respecto del precio
internacional. Por otra parte, elevó los porcentajes a aplicar a los derivados.
Además del fin recaudatorio, la medida implicó la separación del precio
interno del internacional y la posibilidad de captación de una porción
adicional de la renta por parte del Estado Nacional, que hasta la
implementación de esta medida, sólo participaba vía impositiva.
30
“Viaje a la historia del Gremio”, en Suplemento de Energía, Diario Río Negro, 20 de
noviembre de 2009.
49
La Resolución plantea que ante el incremento del precio internacional
del petróleo, “es necesario desvincular a la economía local de dichas
circunstancias, protegiendo al consumidor de los posibles perjuicios que
pudieren acontecer, como asimismo atenuar su impacto sobre el nivel de
actividad, empleo y precios internos.”31 Por otra parte, establece que “el
Estado Nacional debe procurar captar las rentas extraordinarias que se
generan en diferentes sectores de actividad, en especial cuando se trata de
recursos naturales no renovables.”32 El precio de venta interno del petróleo se
fijó en u$s 42 el barril, por lo que las empresas operadoras y las refinerías
mantendrían ese valor más allá de las oscilaciones del mercado internacional.
33
El aumento de las alícuotas establecidas para los derivados (del 5% al 45%
para las naftas) fue el aspecto más relevante de esta medida, ya que desalentó
la exportación de este subproducto privilegiando el abastecimiento interno.
• Provincialización de los Recursos del Subsuelo
La Ley 17.319/67, marco general aún vigente pero con modificaciones
sustanciales, reconocía la propiedad del Estado Nacional sobre los
yacimientos en su artículo 1°: “Los yacimientos de hidrocarburos líquidos y
gaseosos situados en el territorio de la República Argentina y en su plataforma
continental, pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado
Nacional”.
En 1992, la Ley 24.145, además de ratificar el decreto 2778/90 en
cuanto a convertir a YPF en una Sociedad Anónima, dispuso la creación de
una comisión que estudiara la federalización de los recursos del subsuelo,
aunque nunca se expidió. La reforma de la Constitución de 1994 incluyó un
31
Resolución 394/07.
Ídem.
33
El valor interno ha ido aumentando y es fijado periódicamente por el Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Para el cálculo de recursos
correspondiente al proyecto de Presupuesto para el año 2012 de la provincia de Neuquén, el
precio promedio del barril de crudo fue estimado en u$s 73,7, mientras que el precio
internacional al momento de escribir la presente tesis fluctúa alrededor de u$s 85.
32
50 párrafo en el artículo 124° que establece que “corresponde a las provincias el
dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, en lo
que constituyó un nuevo capítulo de la tradicional disputa entre la Nación y
los Estados provinciales, que no quedó inmediatamente resuelta ante la falta
de acuerdos en relación al significado de los conceptos involucrados.
En 2003, el decreto 546 del Poder Ejecutivo Nacional en sus
considerandos hace referencia a la “situación jurídicamente ambigua”: la
titularidad constitucional de las provincias respecto de los hidrocarburos se
contraponía a la ley vigente (la 17.319/67), por lo cual dispuso un régimen
mixto: las áreas ya concesionadas se mantenían en jurisdicción de la Nación y
las nuevas o las que revirtieran, por incumplimiento o por voluntad de los
concesionarios, pasarían a la órbita provincial.
Recién en 2006, la sanción de la Ley 26.197, denominada “Ley Corta” y
publicada en el Boletín Oficial el 5 de enero de 2007, concluyó el proceso al
modificar el artículo 1° de la Ley 17.319/67. La nueva normativa asigna a las
provincias la administración de los yacimientos ubicados en sus territorios,
aún los que el Decreto de 2003 había reservado al poder central. Las
provincias pasaron a ser propietarias de los yacimientos en tierra firme,
mientras que al ámbito nacional únicamente pertenece el territorio marino
(off shore), en la plataforma continental, que representa 0,72% del total. A
partir de esta normativa, las provincias asumieron la Autoridad de Aplicación
en el sector, con facultad para ejercer actividades de fiscalización y control de
los permisos de exploración, concesiones de explotación y transporte de
hidrocarburos, para exigir el cumplimiento de las obligaciones contractuales y
del pago de cánones y regalías, así como para aplicar el régimen de sanciones
previsto en la Ley 17.319/67 (multas, suspensión, caducidad, entre otras). El
último párrafo de la “Ley Corta” otorga a las provincias “todas las facultades
51
derivadas del poder concedente, emergentes de la Ley 17.319/67 y su
reglamentación.”34
En
un
reconocido
trabajo,35
Enrique
Hidalgo
cuestiona
la
interpretación que la “Ley Corta” hace de la terminología legal incluida en la
Constitución Nacional por la reforma de 1994. Señala que el “dominio
originario” atribuido por el artículo 124° de la Constitución Nacional no es
sinónimo de “jurisdicción”, ya que según su criterio en el caso de los
hidrocarburos puede existir “jurisdicción sin dominio”. En este marco, el
Estado Nacional tendría la jurisdicción para regular la modalidad de
explotación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 75° de la propia
Constitución (es atribución del Congreso Nacional dictar el Código de
Minería, entre otros), a pesar de que el dominio corresponda a las provincias.
Por otra parte, la misma “Ley Corta” presenta una contradicción, al atribuir en
el artículo 2° al Poder Ejecutivo Nacional el diseño de las políticas energéticas
a nivel federal.
• Creación de ENARSA
ENARSA (Empresa Energía Argentina S.A.) fue creada el por Ley
25.943 sancionada el 20 de octubre de 2004, bajo la figura de sociedad
anónima con participación mayoritariamente estatal. El objeto de la empresa
es la “exploración y explotación de hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos,
el transporte, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización
de estos productos y sus derivados, así como de la prestación del servicio
público de transporte y distribución de gas natural y la generación, transporte,
distribución y comercialización de energía eléctrica.” ENARSA fue creada para
ejercer la titularidad de los permisos de exploración y de las concesiones de
34
Ley 26.197/07
Hidalgo Enrique, “Competencia de la Nación y las Provincias en la explotación de
hidrocarburos en la Argentina”, Realidad Económica, N° 241, Buenos Aires, enero-febrero de
2009.
35
52 explotación de las áreas marítimas nacionales que no se encontraran ya
concesionadas.36 La Ley de creación establece la posibilidad de que ENARSA
abra su capital social a las jurisdicciones provinciales (hasta un 12%) y al
sector privado (hasta un 35%). La empresa está facultada para operar en
cualquier segmento de la cadena de valor de los bienes energéticos, por sí
misma, integrada o asociada a terceros tanto en el país como en el exterior.
Si bien fue anunciada como el retorno del Estado a la actividad
hidrocarburífera, en los hechos la acción de ENARSA no fue significativa; no
asumió un rol activo sino que se limitó a licitar concesiones, a firmar permisos
de exploración en áreas del Mar Argentino con empresas extranjeras (Repsol,
Petrobras, Enap Sipetrol de Chile), aunque no con el rol de operadora. Se
asoció con organismos provinciales en áreas menores, asumió la compra de
gas natural a Bolivia, de gasoil desde Venezuela, fue la encargada de
instrumentar licitaciones de obras públicas energéticas, entre otras acciones
que si bien forman parte de su objeto, no tuvieron la magnitud que implica
una mayor presencia estatal en el sector.
En Venezuela, ENARSA obtuvo una participación en la Franja
Petrolífera de Orinoco, a través de una compañía mixta, asociada con la
estatal venezolana PDVESA (40% y 60% respectivamente). La participación
que tiene allí la compañía argentina forma parte de la política energética
planteada por Venezuela en cuanto a establecer vínculos con empresas de
otros estados latinoamericanos.37
• El ingreso del Grupo Petersen a YPF S.A.
Presentado como la incorporación a la empresa de representantes de la
denominada “burguesía nacional”, se materializó en dos etapas: en la primera,
en 2007, adquirió el 14,9% de las acciones de la firma por un valor de u$s
2235 millones, de los cuales aportó u$s 100. Para cubrir el resto, obtuvo
36
37
Ley 25.943/04.
Cfr. Mansilla Diego y Perrone Guido, op.cit, p. 49.
53
préstamos de la propia Repsol S.A. por u$s 1017 millones y el resto (u$s 1018)
de un pool de Bancos internacionales (Crédit Suisse, Goldman Sachs, BNP
Paribas y Banco Itaú Europa). La adquisición del 10% adicional fue por un
valor de u$s 1400 millones, a partir de sendos créditos de Repsol S.A. por u$s
730 millones y de los bancos Itaú, Standard Bank, Crédit Suisse, Santander y
Citi por u$S 670 millones.
Se acordó que el grupo propiedad de los Eskenazi pagaría la deuda con
la distribución de dividendos de la compañía, por lo que hasta el momento de
la decisión de expropiar el 51% de las acciones de YPF S.A. (abril de 2012),
llevaba saldados u$s 600 millones, debiendo aún u$s 1170 al sector financiero
y u$s 1747 a Repsol S.A.
La política de distribución de dividendos dispuesta por Repsol S.A.
posibilitó que en el año 2006 se distribuyera el 52%; en 2007, el 57%, en
2008, el 255% (incluye utilidades acumuladas), en 2009, el 140%y el 76% en
2010. En 2009, Petrobras distribuyó el 46%, Total el 38%, Chevron el 31%,
por mencionar algunos ejemplos de otras empresas multinacionales. Se
calcula que el promedio mundial ronda el 26%.38
• Programas Gas, Petróleo y Refinación Plus
Creados en 2008, tenían el propósito de incentivar la exploración y la
explotación de hidrocarburos, con la consecuente incorporación de reservas. A
través de la Resolución 24/2008 de la Secretaría de Energía de la Nación se
instrumentó el programa de incentivo a la producción de gas natural
denominado “Gas Plus”, a partir del cual se pagaría un precio más elevado por
el gas producido bajo las condiciones establecidas en el Anexo I de la
Resolución: para acceder al beneficio, debía tratarse de proyectos aprobados
por la Secretaría de Energía de la Nación, relativos a extracción de gas en
38
Datos mencionados en la exposición de Alieto Guadagni en el Senado de la Nación, durante
el debate en Comisión por el proyecto de ley de expropiación del 51% del paquete accionario
de YPF S.A., 17/4/2012.
54 concesiones otorgadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma,
o anteriores mientras provinieran de yacimientos denominados de tight gas,
caracterizados por la presencia de arenas compactas de baja permeabilidad,
que requieren la aplicación de técnicas más costosas que las habituales.39
En noviembre del mismo año, el Decreto 2014/08 del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación, creó los
programas Petróleo Plus y Refinación Plus con los cuales se buscaba
incrementar la extracción de petróleo, la construcción de nuevas refinerías o
la ampliación de de la capacidad de refinación de plantas existentes, para dar
respuesta al “sostenido incremento de la demanda de combustibles líquidos
derivados del pleno desarrollo de la economía.”40 Los estímulos se
concretarían a través “de la emisión de Certificados de Crédito Fiscal
transferibles y aplicables al pago de derechos de exportación.”41 Se crearía a su
vez una Comisión de Seguimiento para supervisar el funcionamiento de los
programas. En febrero de 2012 se decidió la suspensión de ambos; el
Ministerio de Planificación explicó en un comunicado de prensa que la
decisión estaba basada en la modificación de las condiciones de mercado en
las que fueron estructurados en 2008, considerando que el precio interno del
barril de crudo aumentó “de 35 a 70 dólares.” El parte señaló que los
proyectos alcanzaron un grado de avance significativo, algunos de ellos
inclusive finalizaron, por los que los objetivos iniciales fueron cumplidos. En
este sentido, indicó que a partir de su inicio, el Estado otorgó beneficios
fiscales por alrededor de 10.000 millones de pesos, a partir de los cuales se
logró incorporar reservas equivalentes a 130 millones de barriles adicionales a
la reposición anual de cada compañía. Aseguró que la producción de petróleo
de los beneficiarios del programa experimentó un aumento acumulado entre
39
Cfr. Resolución 24/2008. El tema de los hidrocarburos “no convencionales, entre los que se
encuentra el denominado tight gas se trata más adelante, en el apartado correspondiente.
40
Decreto 2014/2008.
41
Ídem.
55
2008 y 2011 de 17 millones de barriles, además de los “importantes
descubrimientos de shale oil, que también fueron posibles por la vigencia del
programa”. En el caso de Refinación Plus, el comunicado del Ministerio de
Planificación detalló que con los proyectos realizados en el marco del
beneficio, “hacia 2015 habremos ampliado la capacidad de refinación en casi
dos millones de metros cúbicos por año para el gasoil, que equivale a un 16% y
en 2,47 millones de metros cúbicos para la nafta, es decir un 37%.”42
EL ESCENARIO POSTERIOR
A pesar de las proyecciones del organismo, este abanico de instrumentos
implementado luego de 200343 no generó un verdadero cambio de rumbo en
materia energética, dado que al no apuntar a revertir la lógica de
maximización de beneficios que guía a los inversores privados en la toma de
decisiones, mantuvo las características básicas del funcionamiento del sector.
Según datos correspondientes al año 2011, ocho empresas operadoras
concentran el 83,7% de la extracción de petróleo en el país (Gráfico N°10) y
cinco empresas controlan el 80,2% de la extracción de gas (Gráfico N°11).
42
“Se suspenderán los Programas Petróleo Plus y Refino Plus para grandes compañías”,
http://www.prensaargentina.ar.
43
Además de los mencionados, en octubre de 2011 mediante el Decreto 1722/2011 se
restableció la obligatoriedad del ingreso y negociación en el mercado de cambios de la totalidad
de las divisas provenientes de operaciones de exportación de petróleos crudos, sus derivados,
gas y de empresas mineras.
56 Gráfico N°10: Participación de las principales empresas operadoras en la extracción de
petróleo en Argentina.
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
Gráfico N°11: Participación de las principales empresas operadoras en la extracción de
gas en Argentina.
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
57
Algunas de las operadoras tienen participación además en la etapa del
downstream, como es el caso de YPF, que con tres refinerías propias participa
del 52% del mercado de combustibles líquidos, o de Pan American, que
interviene con un 14%. Otras firmas se desempeñan en el procesamiento pero
no extraen, como Shell, que refina el 14%. Observamos que en este segmento
también existe una fuerte concentración. Si bien el objeto de la presente
investigación
está
relacionado
básicamente
con
las
actividades
correspondientes a las etapas del upstream (exploración y extracción), es
importante mencionar las ocho refinerías más relevantes del país, su
capacidad de refinación y a quién pertenecen (Cuadro N°3).
Cuadro N°3: Refinación de petróleo en Argentina
Refinería
Capacidad
Propietarios
La Plata
30.000 m3 diarios
YPF S.A.
Luján de Cuyo (Mendoza)
16,800 m3 diarios
YPF S.A.
Plaza Huincul (Neuquén)
4.000 m3 diarios
YPF S.A.
Campo Durán (Salta)
4.500 m3 diarios
Refinor
S.A.
propiedad
entre
(de
compartida
Y.P.F.
Pluspetrol:
S.A.:50%,
21,5%
y
Petrobras: 28,5%)
Bahía
Blanca
(Buenos
4.850
m3
diarios
Petrobras
Aires)
San Lorenzo (Santa Fé)
8.000 m3 diarios
Oil
Combustibles
S.A.
(vendida en mayo de 2011
por Petrobras)
Dock Sud (Buenos Aires)
14.000 m3 diarios
Shell
Campana (Buenos Aires)
13.800 m3 diarios
Pan American
Fuente: Elaboración propia en base a datos de De Dicco Ricardo, op.cit, pag.11
58 A lo largo de la última década, la actividad del sector hidrocarburífero
en Argentina evidenció un claro retroceso, desde 1998 en el caso del petróleo y
desde 2004 en el gas, como se puede observar en los Gráficos N°12 y N°13:
Gráficos N°12 y N° 13: Extracción de hidrocarburos en Argentina – 2000-2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos del IAPG
Paralelamente, la escasa inversión en exploración provocó la pérdida de
reservas. Los Gráficos N°14 y N°15 muestran su evolución:
Gráficos N°14 y N°15: Reservas de hidrocarburos en Argentina – 2006-2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
59
La disminución en la actividad se verificó prácticamente en todas las
operadoras, a excepción de Total Austral, que experimentó un leve incremento
en la extracción de gas. Observemos los siguientes datos correspondientes a
las principales empresas concesionarias durante el último trienio (Gráficos
N°16, N°17, N°18, N°19, N°20 y N°21):
Gráficos N°16 y N°17: Evolución de la extracción de hidrocarburos de Pan American
(Años 2009-2011):
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
60 Gráficos N°18 y N°19: Evolución de la extracción de hidrocarburos de Petrobras (Años
2009-2011):
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
Gráficos N°20 y N°21: Evolución de la extracción de hidrocarburos de Total Austral
(Años 2009-2011):
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
61
El caso de YPF es claro: la abrupta merma en su actividad, reflejada en
los siguientes gráficos, impactó en la pérdida de reservas del total de las
cuencas y especialmente en las de la Cuenca Neuquina, en la que se ha
desempeñado como la principal operadora (Gráficos N°22 a N°25). En
contraste, en la Cuenca del Golfo San Jorge, donde YPF tiene una
participación menor (la operadora principal es Pan American Energy), las
reservas aumentaron: (Gráficos N°26 y N°27):
Gráficos N°22 y N°23: Evolución de la extracción de hidrocarburos de Total Austral
(Años 2009-2011):
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
62 Gráficos N°24 y N°25: Reservas de hidrocarburos en la Cuenca Neuquina (2006-2011)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
Gráficos N°26 y N°27: reservas de hidrocarburos en la Cuenca del Golfo San Jorge
(Años 2006-2011):
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
Las empresas y sus asesores han planteado la denominada “inseguridad
jurídica” del país para argumentar la baja en la actividad y la elección de otros
destinos para invertir. Se mencionaban excesivas reglamentaciones, falta de
63
incentivos, cambios en las reglas de juego o mala calidad institucional44 y
principalmente la diferencia entre el precio interno y el internacional como
causas de la declinación, de acuerdo al régimen de Retenciones. En uno de los
documentos elaborados por ex secretarios de energía del país, que hicieron
pública su crítica a la política energética llevada a cabo desde 2003,
sostuvieron: “Esta política de precios es incomprensible e irracional y su
efecto inmediato combinado con un discurso oficial confuso desalienta la
inversión de riesgo en exploración, que es imprescindible para revertir la
caída productiva de la producción doméstica.”45
De todas maneras, es preciso tener en cuenta que estas condiciones
estaban presentes al momento de negociar los contratos correspondientes a
las prórrogas de las concesiones, en los que asumieron los respectivos
compromisos de inversión.
La creciente demanda insatisfecha de una economía en expansión
desembocó en la necesidad de importar un volumen cada vez mayor de
combustibles, que alcanzó un pico máximo en 2011 con 9.397 millones de
dólares (Gráfico N°28), generando un inédito déficit en el saldo comercial del
sector (Gráfico N°29).
44
Subyace el significado que Douglass North atribuye al concepto de “instituciones”, a las que
describe como el conjunto de normas “oficiales y oficiosas” que establecen las reglas de juego
a través de las cuales se rigen las relaciones entre los hombres, destacándose el grado de
protección del derecho de propiedad. Según este autor, un marco institucional adecuado ha de
ser capaz de generar incentivos tendientes en especial a hacer respetar el derecho de propiedad,
de manera que los beneficios privados superen a los costos privados de desarrollar una
iniciativa, más allá de que ésta sea socialmente provechosa. Cfr. North Douglass y Thomas
Robert, El nacimiento del mundo occidental, Siglo XXI, México, 1978.
45
“La caída de las reservas de hidrocarburos: el problema más importante del sector energético
argentino”, Documento elaborado por ocho ex secretarios de energía en mayo de 2011,
disponible en el sitio web http://iae.org.ar/exsecs/ExSecretarios_Comp_04_07_011.pdf.
64 Gráfico N° 28: Importación de combustibles en Argentina (Años 1995-2011).
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Decreto 530/12 de intervención de YPF
Gráfico N°29: Saldo Comercial de combustibles en Argentina (Años 1995-2011)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del DNU 530/12 de intervención de YPF
65
ACUERDO FEDERAL DE LOS HIDROCARBUROS
A inicios de febrero de 2012 adquirió protagonismo la Organización Federal
de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI), un organismo cuya
creación data de 1988 y está integrado por las provincias de Chubut, Santa
Cruz, Neuquén, Tierra del Fuego, Mendoza, Salta, Jujuy, Formosa, Río Negro
y La Pampa. Hasta el momento había tenido escasa participación en la
definición de la política energética aunque en esta oportunidad, presidido por
el gobernador de Chubut, Martín Buzzi, se constituyó en el núcleo de la
convocatoria para acordar la postura del gobierno nacional y de las provincias
productoras sobre el desempeño de las operadoras, más puntualmente de YPF
S.A, bajo control del grupo español Repsol.
De esta manera, los días 9 y 25 de febrero se desarrollaron encuentros
en los que los integrantes de la OFEPHI consensuaron con representantes del
gobierno nacional y delegados sindicales un pronunciamiento cuyo texto hacía
presagiar las futuras acciones instrumentadas. El documento es presentado
como una herramienta que tiende a lograr el diseño de una política en materia
de hidrocarburos de manera articulada entre el Estado Nacional y las
Provincias, de acuerdo a los principios constitucionales y a las atribuciones de
la “Ley Corta”, que delega a los estados provinciales la administración de los
recursos del subsuelo. Por otra parte, los suscriptores del acta se expresan
alineados a la política del gobierno nacional, adhiriendo al “proceso de
inclusión social, eje del modelo político, económico y social que se viene
llevando adelante en la Argentina desde el 25 de mayo del 2003, al que
adherimos todos los firmantes.” 46
Entre los puntos más salientes pueden mencionarse:
El objetivo del autoabastecimiento de petróleo y gas, principio rector
de una política de estado en materia energética, “mediante la aplicación del
criterio de máximo desarrollo de las cuencas, a través de métodos y
46
Acuerdo Federal de los Hidrocarburos, febrero de 2012.
66 procedimientos convencionales y no convencionales de producción, haciendo
sustentable el desarrollo armónico de los yacimientos.”
La exigencia a las empresas de un mayor flujo de inversiones, tanto
en lo que respecta a la extracción como a la exploración tendiente a la
reposición de reservas, de manera de incrementar la provisión de
hidrocarburos y la demanda de empleo directo e indirecto, priorizando la
contratación de factores productivos locales.
El pronunciamiento por la posibilidad de proceder a la reversión de
concesiones o permisos de explotación en caso de verificarse situaciones de
incumplimiento de los compromisos asumidos en los respectivos contratos, de
acuerdo a lo establecido en la legislación vigente.47
Lograr una mayor participación de empresas públicas, provinciales y
nacionales, a fin de maximizar la producción de los yacimientos y lograr una
mayor participación en la renta.
Ejercer un monitoreo ambiental en todas las etapas del sector, así
como de instalar equipamiento que permita contar con información más
precisa y en tiempo real de la producción de hidrocarburos.
Tender hacia la sustitución de importaciones de hidrocarburos y
mientras tanto, requerir a las empresas refinadoras compartir el costo de las
compras externas de combustibles para abastecer al mercado interno, “ya que
la responsabilidad del abastecimiento en el mercado de combustibles, está en
cabeza de los refinadores en la justa proporción de su participación en el
mismo.” Asimismo, se les exige un “esquema armónico, equitativo y no
discriminatorio de distribución y comercialización” de acuerdo a las
necesidades de las jurisdicciones provinciales y realizar las inversiones
47
El artículo 80° inciso c de la ley 17.319/67 establece que “las concesiones caducan por
incumplimiento sustancial e injustificado de las obligaciones estipuladas en materia de
productividad, conservación, inversiones, trabajos o ventajas especiales.” Luego aclara que una
vez anulada la concesión, revertirán al Estado las áreas respectivas sin cargo alguno.
67
pertinentes para aumentar la capacidad de refinación de las plantas existentes
o para ampliarlas si fuera necesario.
En los considerandos del Acuerdo, se señala que los niveles
insuficientes de inversión generaron una merma en la producción de petróleo
y gas en el país del orden del 18% y 11% respectivamente en los últimos diez
años, circunstancia que genera una significativa disminución en concepto de
regalías que los Estados Federales perciben por la menor extracción. Por potra
parte, la necesidad de recurrir a la importación de combustibles ocasiona un
fuerte impacto fiscal a la Nación por las divisas afectadas, a pesar de que las
empresas están en posibilidades de producir en el país. El texto señala a “YPFRepsol como principal responsable global (perdió 30% y 35% de la producción
propia respectivamente) y particularmente en la pérdida de producción de gas
en varias provincias de Argentina.” En cuanto a los anuncios relativos a los
descubrimientos de recursos no convencionales, el texto señala que sólo se
han certificado reservas equivalentes a 3 meses de consumo de acuerdo a la
demanda del país, valor que no compensa las pérdidas de reservas declaradas
y que “parecen más apuntar a una especulación bursátil”. Luego se ocupa del
destino de los fondos que producen la operación de las unidades de negocio,
destinados a “a maximizar beneficios propios y de corto plazo, en lugar de
destinarlos a un desarrollo armónico de las propiedades concesionadas
realizando las inversiones necesarias para su sustentabilidad en el tiempo.”
REVERSIÓN DE ÁREAS
Días después de la difusión del documento elaborado por OFEPHI, la
provincia de Chubut revirtió contratos de concesión de YPF S.A., a partir de
las atribuciones que otorga la Ley 17.319/67. Fue la primera caducidad
68 decretada de una serie de áreas revertidas a YPF S.A., de acuerdo a la
siguiente cronología (Cuadro N°4):48
Cuadro N°4: Reversión de Áreas en Argentina en 2012:
Provincia
Fecha
Áreas Revertidas
Chubut
Marzo
El Trébol-Escalante y Cañadón PerdidoCampamento Central-Bella Vista Este
Neuquén
Marzo
Chihuido de la Salina, Portezuelo Minas,
Rincón del Mangrullo y Don Ruiz.
Mendoza
Marzo
Ceferino y Cerro Mollar Norte
Salta
Marzo
Tartagal Oeste
Santa Cruz
Marzo
Los Monos y Cerro Piedra-Cerro Guadal
Norte.
Santa Cruz
Abril
Los Perales – Las Mesetas, Cañadón Vasco y
Pico Truncado-El Cordón.
Río Negro
Marzo
Los Caldenes
Río Negro
Abril
Ñirihuau
Fuente: Elaboración propia
Neuquén también retiró durante el mes de abril de 2012 áreas
correspondientes a la compañía canadiense Argenta Energía (Covunco Norte),
a la argentina Tecpetrol (Fortín de Piedra) y a Petrobras (Veta Escondida).
La decisión del gobierno neuquino en cuanto a la reversión de Veta
Escondida generó tensión con la empresa brasileña, que solicitó a las
autoridades nacionales argentinas que revisaran la decisión. A pesar de los
encuentros entre el equipo técnico de Neuquén y directivos de Petrobras,
convocados por funcionarios del Gobierno Nacional para acercar posiciones,
la medida quedó firme. Las empresas presentaron recursos legales y en junio
48
Luego de la expropiación del 51% de las acciones del capital de YPF S.A., las áreas fueron
devueltas a la compañía.
69
la Corte Suprema de Justicia falló a favor de Tecpetrol y Petrobras,
suspendiendo los decretos que establecían la reversión.
EXPROPIACIÓN DEL 51% DE YPF S.A.
Las declaraciones de los gobernadores nucleados en OFEPHI y las
caducidades de las concesiones anticipaban que se estaba gestando una
decisión más drástica. Luego de trascendidos y rumores no confirmados, el 16
de abril de 2012, el Poder Ejecutivo Nacional anunció que enviaría al
Congreso un proyecto de ley de expropiación del 51% de las acciones que se
encontraban en poder de la empresa Repsol S.A. En ese momento el capital
social de la compañía se componía según se observa en el Gráfico N°30:
Gráfico N° 30: Composición del capital social de YPF S.A. en abril de 2012
Fuente: Elaboración propia
Luego de un breve paso por las comisiones del Senado, el 25 de ese
mismo mes de abril el proyecto logró el apoyo de 63 senadores, 4 abstenciones
y 3 votos negativos. Votaron en contra los representantes de San Luis Adolfo
70 Rodríguez Sáa y Liliana Negre de Alonso y el salteño Juan Carlos Romero
(PJ).
Las abstenciones correspondieron a María Eugenia Estenssoro
(Coalición Cívica), Norma Morandini (Frente Amplio Progresista) y los
senadores del Frente Cívico y Social de Catamarca, Blanca Monlau y Oscar
Castillo.
Además del oficialismo y sus aliados (entre los que se incluyen los
representantes del Movimiento Popular Neuquino), se pronunciaron a favor
los senadores de la Unión Cívica Radical y del Frente Amplio Progresista
(excepto Morandini).
El PRO (Propuesta Republicana), liderado por Mauricio Macri, declaró
a los medios periodísticos su oposición a la medida, pero no contaba con
senadores.
El senador por el PJ riojano, Carlos Menem, presidente de la Nación al
momento de la privatización de YPF, declaró públicamente su adhesión al
proyecto de expropiación, aunque finalmente no asistió a la sesión. Tampoco
estuvo presente Roberto Basualdo, del Frente Compromiso Federal por San
Juan.
En la Cámara de Diputados, el proyecto comenzó a tratarse el 2 de
mayo de 2012 y al día siguiente se procedió a su votación: 207 votos
afirmativos, 32 negativos y 6 abstenciones. Además del voto positivo del
oficialismo y las fuerzas aliadas, acompañaron la norma en general la mayoría
de la UCR, el Frente Amplio Progresista (FAP), Proyecto Sur, el bloque
liderado por Felipe Solá y una minoría del Frente Peronista y de la Coalición
Cívica. En contra se pronunciaron el PRO, la mayor parte del Frente Peronista
y Unión por Todos, en tanto que se abstuvieron la diputada Graciela Ocaña y
un grupo de la Coalición Cívica, entre ellos Elisa Carrió.
El 3 de mayo de 2012 la expropiación del 51% del capital social de YPF
se convirtió en la Ley 26.741, promulgada al día siguiente mediante el Decreto
660/12 y publicada en el Boletín Oficial el día 7 del mismo mes.
71
El artículo 1° de la ley plantea la declaración del interés público
nacional (requerimiento para justificar la expropiación) y como objetivo
prioritario “el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos, así como la
explotación,
industrialización,
transporte
y
comercialización
de
hidrocarburos, a fin de garantizar el desarrollo económico con equidad social,
la creación de empleo, el incremento de la competitividad de los diversos
sectores económicos y el crecimiento equitativo y sustentable de las provincias
y regiones.”49
Los siguientes artículos establecen aspectos generales, en cuanto a la
intención de recurrir al concurso de los Estados Provinciales así como al
capital público y privado, tanto nacional como internacional, para lograr el
objetivo del autoabastecimiento (artículo 2°) y a los principios de la política
hidrocarburífera de Argentina (artículo 3°). En este sentido, la ley se expresa a
favor de:
a. La utilización de los hidrocarburos en función del desarrollo e incremento
de la productividad de los distintos sectores económicos y las regiones del
país.
b. La restitución de las reservas, a partir de la conversión de los recursos
hidrocarburíferos en reservas probadas.50
c. La integración de “alianzas estratégicas” con capitales nacionales e
internacionales del ámbito público y también privado para realizar la
extracción y la exploración de hidrocarburos.
d. La disposición a maximizar los esfuerzos en cuanto a inversiones en función
del autoabastecimiento.
49
En Argentina, la ley de expropiación, N° 21.499, de enero de 1977, en su artículo 1° estipula
que “la utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la expropiación, comprende
todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común, sea éste de naturaleza material
o espiritual.”
50
Como ya se ha mencionado, las reservas de hidrocarburos se clasifican en posibles, probables
y probadas. Para que sean consideradas probadas debe certificarse que su extracción es
económicamente rentable.
72 e. La promoción del desarrollo tecnológico en el país y de nuevas modalidades
de gestión a fin de potenciar las actividades del sector.
f. La industrialización de los hidrocarburos a fin de proceder a su
comercialización con mayor valor agregado.
g. La protección de los derechos de los consumidores en cuanto a las políticas
de precios, disponibilidad y calidad de los productos derivados del petróleo y
el gas.
h. Garantizar la sustentabilidad del manejo de los recursos, propiciando las
exportaciones con el fin de aportar a la balanza de pagos, aunque en función
de las necesidades internas.
Ya en el Título II, los artículos 4°, 5° y 6° se refieren a la creación de un
nuevo organismo: el Consejo Federal de Hidrocarburos, a integrarse por
delegados de los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas, de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social y de Industria, todos del Estado Nacional, conjuntamente
con representantes de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. Su función es articular las acciones del Estado Nacional y de los estados
provinciales con el fin de tender a la consecución de los objetivos que plantea
la ley. Por otra parte, se establece que será presidido por quien el Poder
Ejecutivo Nacional designe, que sesionará con la mayoría absoluta de sus
miembros y que dictará su propio reglamento interno.
El capítulo 7° dispone la declaración de utilidad pública y la
expropiación del 51% de las acciones clase D (correspondientes al sector
privado, según la primera reestructuración de acuerdo a la ley de 1992),
“pertenecientes a Repsol S.A., sus controlantes o controladas en forma directa
o indirecta.” El artículo 8° dispone que el 51% de las acciones expropiadas
pertenecerá al Estado nacional y el 49% a las provincias integrantes de la
Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI).
De esta manera, el capital social de la empresa quedó compuesto como se
muestra en el Gráfico N°31.
73
Gráfico N°31: Composición del capital social de YPF S.A. luego de la expropiación:
Fuente: Elaboración propia
El artículo 9° dispone que la Nación y las Provincias ejercerán sus
derechos accionarios en forma unificada por un mínimo de 50 años, a través
de lo que denomina un pacto de sindicación de acciones. Se trata de una
situación novedosa, por cuanto desde la sanción de la “Ley Corta” las
provincias han actuado independientemente unas de otras y sin dar
participación alguna al Estado Nacional en sus decisiones en materia de
hidrocarburos.
El artículo 10° restringe la transferencia futura de las acciones
expropiadas a la aprobación en el Congreso Nacional, por parte de las dos
terceras partes de sus miembros.
Los siguientes capítulos se refieren a la continuidad operativa de la
empresa, a su sujeción a la Ley de Sociedades Comerciales N° 19.550 y a la
gestión profesionalizada de la misma.
Por último, el artículo 17° señala que YPF S.A. acudirá a fuentes de
financiamiento externas e internas y a la concertación de asociaciones
estratégicas, joint ventures, uniones transitorias de empresas con otras
compañías con el fin de cumplir con los objetivos trazados.
74 En forma simultánea a la presentación del proyecto de ley de
expropiación, se decretó la intervención de la empresa por un plazo de 30 días
y la designación del Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios de la Nación, Arq. Julio de Vido como interventor mediante el
Decreto 530/12. El fin enunciado es “la preservación de sus activos y de su
patrimonio, el abastecimiento de combustibles y garantizar la cobertura de las
necesidades del país.”51
En los considerandos del decreto se encuentra la justificación de los
principales aspectos de la ley de expropiación del 51% de las acciones de YPF
S.A, en especial en cuanto a las razones por las que la quita se dirigió sólo a la
participación de Repsol S.A. Señala que si bien se trata de la mayor empresa
del sector hidrocarburífero del país, “su accionar a lo largo de los últimos años
demuestra que los intereses del socio mayoritario han sido distintos a los de la
República Argentina, en tanto ha determinado la reducción de las inversiones,
la caída de la producción y la reducción en el horizonte de reservas que
compromete la soberanía energética del país, quedando en evidencia que el
proceder de la empresa se encontró guiado por una lógica cortoplacista y
lindero con la especulación.52
El Decreto 530/12 agrega que si bien YPF S.A. fue beneficiaria de los
programas Petróleo Plus, Gas Plus y Refino Plus, creados a fin de ofrecer
incentivos a la actividad, la oferta de hidrocarburos por parte de la empresa
continuó siendo decreciente, a la vez que se ha observado un aumento de la
remisión de utilidades al exterior.
Se refiere al desempeño del principal accionista, Repsol S.A., como
responsable de desarrollar una “política predatoria” que derivó en la pérdida
de participación de YPF S.A. en el conjunto de operadoras. Observa que
51
Mediante el Decreto 530/12 se designó al vice ministro de economía de la Nación, Dr.Axel
Kiciloff como sub interventor de la compañía.
52
Decreto 530/12.
75
mientras en el año 1997 la producción de la compañía representaba el 42% del
total en cuanto a petróleo y el 35% en gas, en 2011 la participación se redujo al
34% y al 23%, respectivamente (Gráficos N°31 al N°34).
Gráficos N°31 y N°32: Participación de YPF S.A. en la extracción de petróleo
Fuente: Decreto 530/12
Gráficos N°33 y N°34: Participación de YPF S.A. en la extracción de gas
Fuente: Decreto 530/12
El Decreto plantea que “la estrategia predatoria de Repsol-YPF” tuvo
graves consecuencias para la economía del país, al derivar en una necesidad
creciente de recurrir a la importación de hidrocarburos, que hacia mediados
76 del año 2010 comenzó a superar a las exportaciones, generando en 2011 un
déficit en materia de combustibles, “por primera vez en 17 años.”
Luego se refiere a la caducidad de concesiones que las provincias
dispusieron desde inicios del año 2012 respecto de áreas operadas por YPF
S.A., ante la verificación de incumplimientos de los compromisos asumidos en
los respectivos contratos.
FUNDAMENTACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
Al igual que el Decreto de intervención de la compañía, la fundamentación del
proyecto de ley enviado al congreso profundiza en la responsabilidad del
Grupo Repsol en la situación del sector energético. Señala que se
multiplicaron por 11 veces las importaciones de combustibles entre 1995 y
2011, año en el que ascendieron a 9.397 millones de dólares, “prácticamente
equivalente al saldo comercial total del país, que para ese mismo año ascendía
a los US$ 10.347 millones.”53
Al analizar la evolución de los volúmenes de extracción de petróleo y
gas, indica que entre 1998 y 2011 la producción total de petróleo de Argentina
se redujo en 15,9 millones de m3, de los cuales 8,6 millones de m3 fueron
responsabilidad de YPF, controlada por Repsol. Por su parte, la producción
total de gas se redujo entre 2004 y 2011 en 6,6 miles de millones de m3, de los
cuales 6,4 miles de millones correspondieron a la empresa. Como conclusión,
la compañía fue responsable del 54% de la caída de la producción de petróleo
y del 97% de la caída de la producción de gas.
Concretamente, entre 1997 y 2011, la extracción de petróleo de YPF S.A.
evidenció una disminución del 44%, como se observa en el Gráfico N°35:
53
Fundamentación proyecto de Ley 26.741/12.
77
Gráfico N°35: Evolución de la extracción de petróleo de YPF S.A. (en millones de m3)
21
20,1
19,9
19,8
19,1
19,1
19
18,3
17,2
17
Millones de m3
15,5
15,6
14,7
15
13,8
12,7
13
12,2
12,1
11,3
11
9
7
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
5
Fuente: Fundamentación proyecto de Ley 26.741/12
En cuanto al gas, se observa una disminución del 38% entre 2004 y
2011 (Gráfico N°36).
Gráfico N°36: Evolución de la extracción de gas de YPF S.A. (en miles de millones de m3)
18,0 16,7 17,0 17,0 16,0 15,5 14,7 En millones de m3
15,0 14,6 14,2 14,0 13,0 13,9 14,2 13,6 13,6 13,0 12,8 12,3 11,7 12,0 11,0 10,6 10,0 Fuente: Fundamentación del proyecto de Ley 26.741/12
78 2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
9,0 La reducción en la extracción –acompañada de la escasa exploraciónrepercutió en una significativa caída en las reservas de petróleo en las áreas
explotadas por YPF S.A. De esta manera, las reservas de petróleo de la
empresa se redujeron un 50% entre 2001 y 2011. En el caso del gas, desde
1999 las reservas de la empresa se redujeron en más de un 56%. En los
Gráficos N°37 y N°38, se observa la evolución de las reservas de petróleo de
YPF S.A. en millones de barriles y la evolución del nivel de reservas de gas de
YPF S.A. en miles de millones de m3.
Gráficos N°37 y N°38: Evolución de reservas de YPF S.A.
Gas (miles de millones de m3)
Petróleo (millones de barriles)
245
250
1.500
1.400
1.343
210
207
1.300
1.205
200
En miles de millones de m3
Millones de barriles
1.200
1.100
1.000
900
800
150
129
106
100
666
700
602
600
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1997
50
500
Fuente: Justificación del proyecto de Ley 26.741/12
Esta reducción ha sido tan drástica que determina una caída del
horizonte de reservas de gas de los casi 17 años que se registraban en 1997 a
solo 7 años en 2011 (Gráfico N°39).
79
Gráfico N°39: Evolución del horizonte de reservas de gas de YPF S.A.
Fuente: Elaboración propia en base a la Justificación del proyecto de Ley 26.741/12
¿POR QUÉ LA EXPROPIACIÓN DE LAS ACCIONES ALCANZÓ SÓLO A
REPSOL?
Más allá de la responsabilidad que el proyecto oficial asignó al grupo español
en la declinación de la actividad sobre la de otras operadoras, la expropiación
del 51% de las acciones pertenecientes a Repsol S.A. permitió, a través de la
intervención, tomar el control de la gestión de la compañía de manera
inmediata.
Desde sectores opositores a la medida se cuestionó que no se avanzara
sobre las acciones pertenecientes al Grupo Petersen, representado en la
empresa por la familia Eskenazi, inclusive haciendo referencia a una eventual
“discriminación”. En realidad, como se ha mencionado en el apartado que
trata el ingreso del grupo a la empresa, se adeudaba la mayor parte de los
préstamos contraídos para adquirir las acciones, con la propia Repsol y con
bancos internacionales. De esta manera, al momento de expropiar, era dudosa
la titularidad de las acciones, al estar caucionadas a favor de los bancos
80 acreedores por un lado, o en garantía del acuerdo con Repsol hasta no
cancelar la totalidad de la deuda, por el otro.
La situación del grupo Petersen quedó comprometida luego de la
expropiación, teniendo en cuenta que la cancelación parcial de lo adeudado
fue posible por la política de priorizar la distribución de dividendos sobre la
reinversión, una de las principales causantes de la decisión de recuperar el
control estatal de YPF.
Por otra parte, la operación se simplificó al expropiar sólo a uno de los
socios y no a los restantes tenedores de acciones, atomizados entre accionistas
menores, fondos de inversión nacionales y extranjeros, con lo que la disputa
quedó circunscripta a un solo contendiente y no a un número incierto y
evidentemente mayor.
En junio de 2012, un 8,43% de las acciones pertenecientes al Grupo
Petersen quedaron en poder del grupo mexicano liderado por el empresario
Carlos Slim. A través del Banco Inbursa, el magnate desembolsó 288 millones
de dólares (11,1 dólar por acción) para quedarse con un 6,59% de las acciones
que el Grupo Petersen perdió a manos de un pool de entidades financieras por
haber incumplido con los vencimientos de los créditos tomados para ingresar
a la petrolera. Además, ya poseía otro porcentaje al haber participado de la
ejecución de las garantías sobre las acciones de Petersen a través de la
Inmobiliaria Carso, con el que llega al 8,43%. El Banco brasileño Itaú se
quedó con el 3,6% y Repsol con el 11,8%; el resto está distribuido entre
tenedores privados (Gráfico N°40).
81
Gráfico N°40: Composición del capital social de YPF S.A. a junio de 2012
Fuente: Elaboración Propia
EL INFORME MOSCONI
El Informe Mosconi es un documento que reúne los resultados de la
investigación llevada a cabo por el equipo que quedó al frente de la
intervención de YPF, a partir del 16 de abril de 2012, encabezado por el Arq.
Julio De Vido y el Dr. Axel Kicillof, designados por el Poder Ejecutivo
Nacional, con el objeto de “aportar evidencia sobre la estrategia de
depredación, desinversión y desabastecimiento del mercado interno que
desplegó el Grupo Repsol desde que tomó el control de YPF en el año 1999”,
según se establece en su introducción. 54 A lo largo de sus páginas, refuerza la
argumentación acerca de la responsabilidad del grupo español en el déficit
energético del país y en la consecuente escasez de divisas ocasionada por la
necesidad
de
importar
combustibles.
Se
busca
demostrar
que
el
desabastecimiento provocado por Repsol tenía el objetivo de incrementar los
54
“YPF: El Informe Mosconi”, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios – Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, 2012.
82 precios internos y lograr precios más cercanos a los que rigen en el mercado
internacional. Por otra parte, plantea la hipótesis de que el grupo que
controlaba YPF pretendía difundir la potencialidad del yacimiento Vaca
Muerta, en la cuenca Neuquina, en cuanto a la explotación de los
denominados “hidrocarburos no convencionales”, con el propósito de vender
posteriormente la compañía o asociarse con otros capitales en condiciones de
ventaja. El análisis de desarrolla a partir de las premisas que se transcriben a
continuación:
“a. Que el Grupo Repsol utilizó a YPF para apalancar y financiar su
estrategia de expansión a escala mundial, depredando los recursos
hidrocarburíferos argentinos con una visión corto-placista que priorizó
el giro de dividendos a su casa matriz por sobre las actividades de
exploración y explotación propias de las mejores prácticas del negocio
petrolero.
b. Que esta estrategia se vio profundizada cuando a partir del año 2003
el país comenzó a recorrer un sendero de reindustrialización y
crecimiento acelerado para el cual el petróleo volvió a ser un recurso
estratégico esencial, y su precio, un elemento central para la economía,
por tratarse de un resorte de la competitividad sistémica del país. La
desvinculación de la evolución de los precios internos de los
hidrocarburos de su paridad a nivel internacional llevó, bajo la
conducción de Repsol, en un contexto de precios mundiales crecientes,
al paulatino abandono de las actividades de exploración y explotación
por parte de YPF.
c. Que Repsol, poco después de la adquisición de YPF inició un proceso
de sistemática desinversión en Argentina con el objetivo explícito de
“bajar su exposición al riesgo en este país”. Sin embargo, por la
confluencia de un ciclo alcista de los precios internacionales y la
aparición de nuevas tecnologías, se tornó rentable la explotación de los
83
llamados “recursos no convencionales” presentes en el yacimiento
denominado “Vaca Muerta”. Ante este escenario, en lugar de apuntar a
la mejora de su performance en términos de producción, el Grupo
Repsol comenzó a “delinear” el yacimiento de Vaca Muerta, con el
objetivo de cuantificar el potencial del yacimiento para posteriormente
desprenderse de él ya sea a través de la venta o la sub-concesión. Esta
nueva estrategia por parte Repsol exacerbó la desinversión en materia
de recursos convencionales, puesto que los recursos financieros que se
volcaron hacia el país estuvieron destinados en buena medida a
examinar los recursos no convencionales que pretendían colocar a
terceros.
De este modo, la estrategia que el Grupo Repsol utilizó en YPF puede
sintetizarse a través de los siguientes ejes:
1. Reducción de las inversiones destinadas a ampliar la producción para
enfocarse exclusivamente a la extracción de petróleo de los yacimientos
ya descubiertos, lo que se reflejó en la sistemática declinación de la
producción petrolera de la empresa.
2. Interrupción de todos los proyectos destinados a elevar la producción
de gas debido que la rentabilidad era menor que la que obtenían en
otros negocios internacionales.
3. Liquidación de las empresas y activos internacionales que YPF había
adquirido en su desarrollo previo.
4. Delineación de Vaca Muerta no para invertir e incrementar la
producción, sino para vender la empresa o asociarse con un tercero que
aporte capital.
5. Obtención del mayor volumen de recursos de corto plazo para
solventar la expansión mundial y la diversificación productiva del
Grupo Repsol en detrimento de YPF y de las necesidades
hidrocarburíferas del país.”
84 El Informe Mosconi concluye:
“La adquisición de YPF por parte de Repsol en 1999 implicó el
desperdicio de una oportunidad histórica para consolidar a la principal
empresa nacional productora de hidrocarburos como una compañía
líder a nivel internacional. La venta de sus activos externos de carácter
estratégico y el continuo proceso de desinversión por parte de Repsol se
tradujeron en una progresiva pérdida de mercados, así como también
en una reducción de la producción y de las reservas, comprometiendo
sensiblemente el autoabastecimiento energético del país. En este
sentido, la declaración de interés público nacional de la explotación, la
industrialización, trasporte, y comercialización de hidrocarburos, así
como la recuperación del control de la principal empresa petrolera de
nuestro país, a través de la sanción de la Ley N° 26741, es el primer
paso para avanzar en la recuperación del autoabastecimiento energético
y para volver a colocar a YPF entre las compañías líderes a nivel
mundial.”
UN NUEVO CAPÍTULO
La sanción de la ley 26.741/12 inaugura un nuevo capítulo en materia del
manejo de los hidrocarburos en el país. Sin embargo, la expropiación del 51%
de las acciones de YPF no asegura por sí misma el cumplimiento de los
objetivos de la nueva legislación, por lo que esta decisión induce a revisar de
manera integral el marco normativo; la propia Ley 17.319, que data de 1967,
requiere una profunda reformulación. En definitiva, si bien YPF es la principal
protagonista de la explotación de hidrocarburos en nuestro país, un
significativo segmento del sector está controlado por capitales privados, en su
mayoría multinacionales, que se desenvuelven siguiendo su propia lógica de
maximización de beneficios, regidos por un sistema de normas que
evidentemente ha quedado desactualizado.
85
Por
otra
parte,
el
objetivo
del
autoabastecimiento
demanda
financiamiento que viabilice incrementar las operaciones en el upstream. Los
anuncios iniciales en cuanto a posibles asociaciones entre YPF y grandes
operadoras chinas o la gigante estadounidense Exxon Mobil aún no se han
concretado, lo cual se refleja en la reciente emisión de obligaciones
negociables por parte de la empresa en el mercado local, con la que obtuvo
1.500 millones de pesos en septiembre de 2012 y 423,2 millones de dólares un
mes después, con una importante participación de la Administración Nacional
de la Seguridad Social (ANSeS) entre los compradores. Fueron las primeras
colocaciones de deuda tendientes a financiar el plan de inversiones a cinco
años anunciado por el actual presidente de YPF, Miguel Galluccio, pautado en
37.200 millones de dólares.
Otro aspecto a analizar son las atribuciones de los gobiernos
provinciales, quienes amparados en la “Ley Corta” han administrado
independientemente la política hidrocarburífera, sobre todo en el tema de la
renegociación de los contratos y sus cláusulas. El porcentaje del 12% de las
regalías –que sólo en unos pocos acuerdos llegó al 15%- es uno de los más
bajos a nivel internacional.
En este contexto, uno de los puntos más contradictorios resultaba el
sistema de concesiones con libre disponibilidad que usufructúan las
operadoras, dispuesto por los decretos desreguladores de la presidencia de
Menem. En este sentido, el Decreto 1277/12, publicado en el Boletín Oficial el
27 de julio de 2012, mediante el cual se aprobó la reglamentación de la Ley
26.741/12 y se derogaron los artículos de los Decretos 1055, 1212 y 1589 de
1989 que establecían la libre disponibilidad, constituyó un nuevo paso.
Bajo el título “Reglamento del Régimen de Soberanía Hidrocarburífera
de la República Argentina”, la norma firmada por la Presidenta de la Nación,
Cristina Fernández de Kirchner, el Jefe de Gabinete, Juan Manuel Abal
Medina, el Ministro de Economía, Hernán Lorenzino y el Ministro de
Planificación, Julio de Vido, tiende a avanzar en el cumplimiento del Artículo
86 1° de la Ley 26.741/12 en cuanto a lograr el autoabastecimiento y a fijar una
política nacional en materia de hidrocarburos. Para cumplir con estos
objetivos, el Decreto crea el Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas,
con el propósito de incrementar la actividad en todas las etapas: exploración,
extracción, transporte, refinación y comercialización. Paralelamente, dispone
la conformación de una Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica,
bajo la órbita de la Secretaría de Política Económica y Planificación del
Desarrollo del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, conformada por
un representante de esta misma Secretaría, uno de la Secretaría de Energía y
otro de la Secretaría de Comercio Interior, con amplios objetivos: asegurar y
promover las inversiones necesarias para el mantenimiento de las reservas,
para el incremento de la exploración y la extracción, para expandir la
capacidad de refinación, para el abastecimiento de combustibles a precios
razonables, para colaborar en la fiscalización y el control de las obligaciones
tributarias y previsionales y, en general, para “promover un desarrollo
sustentable del sector.”55
El 3 de septiembre de 2012 la comisión publicó en el Boletín Oficial su
primera resolución con el reglamento interno. Las principales atribuciones
son:56
Elaborar y aprobar anualmente un Plan Nacional de Inversiones
Hidrocarburíferas.
Solicitar información técnica y económica a las empresas que
operan en el sector y a las reparticiones públicas.
Establecer los criterios que deberán respetar los planes anuales de
inversiones para garantizar la conservación de las reservas.
Recepcionar y analizar los planes anuales de inversión de cada
empresa, verificando su consistencia y adecuación con el Plan
55
Decreto 1277/12.
Resolución N°1 de la Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica de la República
Argentina.
56
87
Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas. La Comisión tendrá un
plazo de 60 días corridos luego de la presentación de la información
para evaluar el plan.
Solicitar la presentación de un nuevo plan, en caso que no se ajuste
a
los
requerimientos
del
Plan
Nacional
de
Inversiones
Hidrocarburíferas.
Establecer los grados de utilización mínimos para las refinadoras
primarias o secundarias.
Auditar y fiscalizar en forma permanente el cumplimiento de las
especificaciones que deben cumplir los combustibles que se
comercialicen.
Publicar precios de referencia de cada uno de los componentes de
los costos y precios de referencia de ventas de hidrocarburos y
combustibles, los cuales deberán cubrir los costos de producción
atribuibles a la actividad más un margen de ganancia razonable.
Auditar y fiscalizar en forma periódica la razonabilidad de los costos
informados por los productores y los respectivos precios de venta.
La sanción del Decreto 1277/12 generó diversas reacciones: desde
algunos sectores de la oposición se objetó su alcance, al argumentar que las
atribuciones de la Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica
contradice las facultades conferidas por la “Ley Corta” a las provincias, e
inclusive se planteó su posible inconstitucionalidad.57
57
Algunos ejemplos: la columna de opinión publicada en la edición del 11/8/2012 del Diario
Río Negro por el Diputado Provincial por la U.C.R. de la Provincia de Neuquén, Alejandro
Vidal, fue titulada “Hidrocarburos, nunca de rodillas”. El intendente de la ciudad de Neuquén,
de la agrupación Nuevo Compromiso Neuquino y ex U.C.R., calificó al decreto como “un
atentado al federalismo” en declaraciones publicadas en el mismo matutino el 6/8/2012. El
diputado provincial por la U.C.R. en Río Negro, Bautista Mendioroz sostuvo que la norma
representa “un claro retroceso” (Diario Río Negro, 6/8/2012). Daniel Montamat, ex Secretario
de Energía de la Nación, ex presidente de YPF y actualmente consultor privado del sector,
cuestionó: “Precios, inversiones y cantidades producidas y comercializadas en la industria
88 En cambio, los mandatarios nucleados en la Organización Federal de
Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI) se pronunciaron a favor de
la medida y paralelamente suscribieron el Acuerdo Federal para la
implementación de la ley 26.741/12 con miembros del Poder Ejecutivo
Nacional, que sienta las bases para llevar a cabo acciones conjuntas en el
marco de la expropiación del 51% del capital accionario de YPF.
ACUERDO FEDERAL PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 26.741/12
Se firmó en Buenos Aires el 9 de agosto de 2012 y fue rubricado por el Arq.
Julio de Vido, en representación del Estado Nacional y los gobernadores de
las provincias integrantes de la OFEPHI: Martín Buzzi (Chubut), Jorge Ibañez
(Formosa), Eduardo Fellner (Jujuy), Oscar Jorge (Las Pampa), Francisco
Pérez (Mendoza), Jorge Sapag (Neuquén), Alberto Weretilneck (Río Negro),
Juan Manuel Urtubey (Salta) y los delegados de Santa Cruz y Tierra del
Fuego, Ariel Ivovich y Roberto Crocianelli, respectivamente.
Además de ratificar el pacto de sindicación de acciones que lleva a
Nación y Provincias a ejercer la titularidad del 51% del capital expropiado a
Repsol en forma unificada por el plazo mínimo de 50 años,58 se establecieron
pautas para la conformación del Directorio de la compañía: al Estado
Nacional le corresponden seis directores titulares y la misma cantidad de
suplentes, dentro de los cuales se incluye un Director en representación de los
trabajadores. De los cinco directores correspondientes a las provincias, cuatro
son representantes de aquellas con mayores niveles de producción y reservas:
Neuquén, Mendoza, Chubut y Santa Cruz. El quinto será propuesto de manera
petrolera argentina quedan sujetos a la intervención del Estado. Los decretos de desregulación
de Menem, que hasta ahora mantenían vida jurídica con reducida vigencia práctica, quedan
heridos de muerte” (La Nación, 28/7/2012). En una entrevista en la emisora local LU5 el
5/8/2012, el dirigente sindical del sector petrolero e integrante en aquel momento del directorio
de YPF, Guillermo Pereyra, manifestó su discrepancia al sostener públicamente que la medida
agrega inestabilidad a la actividad petrolera actual, repercute negativamente en las
negociaciones salariales y desalienta las inversiones.
58
A su vez, el 51% de ese porcentaje corresponde a Nación y el 49% a las Provincias.
89
rotativa por Río Negro, Tierra del Fuego, Salta, La Pampa, Formosa y Jujuy,
de acuerdo a “un mecanismo que permita que se sucedan cada seis meses.”59
En cuanto a la distribución del capital que las provincias poseen luego
de la expropiación, se acordó que se materializaría en función de los niveles de
producción y de reservas que YPF S.A posee en cada uno de los territorios. De
esta manera, la participación de las Provincias quedó configurada de acuerdo
a los siguientes porcentajes (Cuadro N°5).
Cuadro N°5: Participación de las Provincias en el capital social de YPF S.A.
Provincia
Porcentaje respecto del
Porcentaje respecto del
49%
Total
Neuquén
41,8%
10,45%
Santa Cruz
20,9%
5,20%
Mendoza
20,6%
5,15%
Chubut
8,4%
2,10%
Río Negro
3,2%
0,8%
Tierra del
2,5%
0,62%
Salta
2,0%
0,50%
La Pampa
0,5%
0,12%
Formosa
0,2%
0,05%
Fuego
Fuente: Acuerdo Federal para la aplicación de la Ley 26.741/12
De esta forma, Neuquén tiene la mayor participación entre las
provincias productoras y es la segunda accionista después del Estado Nacional
en la nueva YPF (Gráfico N°41).
59
Acuerdo Federal para la Implementación de la Ley 26.741/12.
90 Gráfico N° 41: Capital Social de YPF S.A. con participación de las Provincias
Fuente: Elaboración Propia en base al Acuerdo Federal para la aplicación de la Ley 26.741/12
91
92 CAPÍTULO III - LOS HIDROCARBUROS EN LA PROVINCIA DE NEUQUÉN
PRIMEROS TIEMPOS LUEGO DE LA PRIVATIZACIÓN DE YPF
Si bien en 1918 se descubrió petróleo en el actual territorio neuquino, la
actividad en la provincia cobró intensidad con la apertura del yacimiento
Puesto Hernández en 1967 y con el descubrimiento de Loma de la Lata en
1977. Esta etapa –que culmina en 1989- estuvo caracterizada por la presencia
estatal a través de YPF y Gas del Estado, empresas encargadas de materializar
las políticas de estado diseñadas para el sector. Por ejemplo, al ser el
autoabastecimiento petrolero uno de los objetivos específicos, hubo períodos
en los que se prohibió la exportación de crudo sin elaboración y se incentivó la
exploración. La definición de los precios respondía a lineamientos más
generales, como puede observarse en el caso del gas, cuyos valores en este
período
estuvieron
vinculados
a
las
necesidades
del
proceso
de
industrialización. También la reducción de las tarifas residenciales y la
consecuente expansión del uso del gas natural estuvieron relacionadas con la
ampliación del horizonte de reservas gasíferas tras la apertura de Loma de la
Lata. En Neuquén este período se caracteriza especialmente por el rol que
desempeñó YPF, al constituir junto a otras empresas públicas el motor del
crecimiento económico.
Hubo pueblos que nacieron y crecieron al amparo de YPF, a los que
proporcionaba hospitales, escuelas, proveedurías y hasta se encargaba de
algunos aspectos urbanísticos al asfaltar calles o construir canales para traer
el agua de lugares alejados. Es el caso, por ejemplo, de la denominada
“comarca petrolera” de Neuquén, conformada por las localidades de Cutral Có
93
y Plaza Huincul, que sufrieron el despido de 4.246 personas; sólo alrededor de
400 se mantuvieron en YPF S.A.60
Como ya se ha mencionado, el impacto de la privatización no se sintió
de
manera
inmediata,
instrumentaron
dadas
las
diferentes
modalidades
que
se
para llevar a cabo la desvinculación del personal y que
retrasaron la emergencia del conflicto. Los emprendimientos de servicios
petroleros
organizados
por
ex
trabajadores
con
el
dinero
de
las
indemnizaciones, jubilaciones anticipadas o retiros voluntarios se sustentaron
mientras la empresa por ley debía contratarlos. Sin embargo, al vencimiento
de los contratos iniciales, muchas de estas PyMES no pudieron continuar, al
tener que participar en procesos licitatorios con competidores con más
ventajas. Además, al estar compuestas principalmente por ex operarios sin
experiencia en gestión, las nuevas firmas pronto manifestaron dificultades en
relación a la organización y a la administración: exceso de personal,
inexperiencia en el trabajo asociado y en el gerenciamiento, limitaciones para
el acceso al crédito necesario para reponer capital físico, entre otras. Respecto
de este último aspecto, es preciso señalar que algunos de los nuevos
emprendedores comenzaron sus actividades con equipamiento y maquinarias
que la propia empresa les ofreció en parte de pago por su desvinculación,
aunque en muchos de los casos se encontraba desgastado o inclusive obsoleto.
Los fondos recibidos además se orientaron a la instalación de pequeñas
fábricas de pañales o zapatillas, kioscos y comercios de variados rubros, que
en su mayoría no prosperaron por los mencionados problemas de
funcionamiento, agravados por la retracción de la actividad económica y la
consecuente caída en la demanda que la misma privatización generó en las
localidades más comprometidas. La situación fue recrudeciendo hasta que en
los años 1996 y 1997, Cutral Có y Plaza Huincul en la provincia de Neuquén,
60
Existen interesantes trabajos sobre este tema, entre ellos Klachko, Paula, “Las consecuencias
políticas y sociales de la privatización de YPF. El impacto en las localidades de Cutral Có y
Plaza Huincul”, Realidad Económica Nº 209, enero-febrero de 2005.
94 directamente afectadas por la privatización, fueron conocidas en el resto del
país por las recordadas “puebladas”, en las que “piqueteros” cortaban las rutas
en señal de protesta y requiriendo puestos de trabajo. En este marco, en abril
de 1997, durante una manifestación que reclamaba por el recorte salarial
aplicado por el entonces gobernador Felipe Sapag a los trabajadores de la
educación, fue alcanzada por un proyectil policial la joven Teresa Rodríguez,
que cruzaba la manifestación. Murió poco después en el hospital de Cutral Có
y nunca se determinaron los responsables.
De acuerdo a la Encuesta Permanente de Hogares de octubre de 1996,
en estas dos localidades había 7.900 desocupados (el 35,7% de la Población
Económicamente Activa) y 23.500 personas vivían debajo de la línea de
pobreza.61
ALIANZA ESTRATÉGICA EN LA EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS
Desde la desregulación del sector hidrocarburífero, en la Cuenca Neuquina,
como en el resto del país, la actividad en el upstream es desarrollada por un
conjunto de empresas concesionarias de los yacimientos, teniendo en cuenta
que la privatización de YPF y Gas del Estado fue acompañada por concesiones
por 25 años para las áreas centrales y 20 para las marginales, con opción a
prorrogar por 10 años más en ambos casos.
Se visualizan tres actores principales que interactúan en el sector:
empresas, sindicato y gobierno provincial. Si bien cada cual asume su rol
específico, han actuado de manera coordinada, conformando una alianza
tácita, sobre todo a la hora de reclamar mejores condiciones en cuanto a
precios o valores en boca de pozo de los hidrocarburos.62
61
Citado en Giuliani Adriana y Díaz Nora, Petróleo y Economía Neuquina, Educo, Neuquén,
2008, p.90.
62
La figura de la alianza entre las empresas, el sindicato y el gobierno provincial fue planteada
en la entrevista realizada a la autora por el equipo de Observatorio Petrolero Sur, incluida en Di
Risio Diego, Gavalda Marc, Pérez Roig Diego y Scandizzo Hernán, Zonas de Sacrificio,
Observatorio Petrolero Sur, Editorial América Libre, Buenos Aires, 2012.
95
• Empresas
El
universo
de
las
empresas
no
es
homogéneo:
coexisten
concesionarias, contratistas prestadoras de servicios de diversa envergadura y
las públicas o mixtas.
a) Empresas Concesionarias
La Secretaría de Energía de la Nación nos brinda la siguiente información,
correspondiente a valores acumulados del año 2011 (Cuadros N°6 y N°7 y
Gráficos N°42 y N°43):
Cuadro N°6: Participación de las principales empresas en la extracción de petróleo en
la Cuenca Neuquina – Año 2011
Empresa
%
YPF S.A.
36,39%
CHEVRON ARGENTINA S.R.L.
14,56%
PETROBRAS ARGENTINA S.A.
12,95%
PLUSPETROL S.A.
9,73%
PETRO ANDINA RESOURCES LTD.
5,81%
TOTAL AUSTRAL S.A.
2,84%
TECPETROL S.A.
1,53%
83,81%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
96 Gráfico N°42: Participación de las principales empresas en la extracción de petróleo en
la Cuenca Neuquina – Año 2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
Cuadro N°7: Participación de las principales empresas en la extracción de gas en la
Cuenca Neuquina – Año 2011
Empresa
%
YPF S.A.
38,93%
TOTAL AUSTRAL S.A.
29,31%
PETROBRAS ARGENTINA S.A.
8,80%
APACHE
6,54%
PLUSPETROL S.A.
5,67%
89,25%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
97
Gráfico N°43: Participación de las principales empresas en la extracción de gas en la
Cuenca Neuquina – Año 2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación
Siete empresas extraen cerca del 84% del petróleo, conformando un
verdadero oligopolio, análogamente a lo que observáramos al analizar el
conjunto de las cuencas del país. Más concentrada es la extracción de gas,
donde cinco operadoras controlan casi el 90%.
Vemos que Pan American Energy, que a nivel general aporta el 19,6%
del petróleo extraído y el 12,3% del gas, no tiene una participación
significativa en la Cuenca Neuquina, ya que se ha desempeñado básicamente
en la Cuenca del Golfo San Jorge. Paralelamente, YPF es la principal
operadora tanto a nivel de petróleo como de gas.
b) Empresas prestadoras de servicios
Las tareas en el upstream se caracterizan por estar ampliamente tercerizadas
a empresas que se dedican a una gran gama de servicios inherentes a la
exploración y a la extracción. De hecho, se calcula que sólo un 10% de la mano
98 de obra es absorbida por las operadoras; la gran mayoría trabaja para las
contratistas.
En la etapa exploratoria se requieren tareas de prospección, que se
basan en la información proporcionada por diversos métodos, algunos de ellos
propios a la geología, la geofísica o la geoquímica. Adicionalmente, para
detectar reservorios suelen ser requeridos expertos de otras disciplinas, por
ejemplo en topografía o en imágenes satelitales, que aportan mayor precisión.
También suele intervenir la estadística para tratar los datos geológicos, a fin
de establecer probabilidades de hallazgo (geoestadística). De todos modos,
para verificar los estudios previos es preciso perforar. La fase de perforación y
eventualmente de extracción comprende una serie de pasos específicos, que
pueden ser provistos por una o más empresas. Los servicios involucrados son
muy variados: servicios de ingeniería; montaje de equipos y plataformas;
instalaciones
eléctricas,
punzonamiento,
workover;
cementación,
estimulación,
compresión,
entubamiento,
desparafinación,
perfilaje,
pesca,
mantenimiento industrial y de equipos, entre otros. Por otra
parte, se requieren servicios de traslado, viandas, sanitarios para el personal,
así como de carga de todos los suministros necesarios para desarrollar los
trabajos en el yacimiento o sistemas de seguridad.
Ya en el downstream, intervienen servicios para la construcción y
mantenimiento de los ductos, así como de transporte terrestre hacia las
refinerías, o con destino a la distribución y comercialización. Las empresas
más importantes en estas tareas son BJ Services, Schlumberger, Halliburton,
Whetherford, Baker Hughes, Skanska, así como otras menores de capitales
internacionales; existen también firmas de propietarios locales, agrupadas en
la Cámara Empresarial de Industrias del Petróleo y Afines (CEIPA), que
comenzó representando a los emprendimientos de servicios conformados
básicamente por “ex ypefeanos” en Cutral Có y Plaza Huincul, pero que fue
sumando adherentes fuera de la comarca.
99
c) HIDENESA y G&P - ENARSA
Existen en la provincia de Neuquén dos organismos vinculados al Estado,
constituidos con el objeto de participar en el negocio de los hidrocarburos.
HIDENESA (Hidrocarburos del Neuquén S.A.) es una empresa estatal creada
en el año 1987, siendo la primera empresa provincial de hidrocarburos del
país con jurisdicción sobre áreas petrolíferas y gasíferas marginales,
subexplotadas o abandonadas, cedidas a la provincia. El objetivo principal de
su creación fue la explotación de las áreas hidrocarburíferas que la provincia
reservó a su favor en los términos del artículo de la normativa vigente. Hacia
finales de 2006 Hidenesa constituyó, con un 10% de participación, una Unión
Transitoria de Empresas con Repsol - YPF e Ingeniería Sima para explotar en
el norte neuquino el área río Barrancas, una de las de mayor potencial entre
las que están en manos de la provincia, en lo que se esperaba fuera el inicio de
una intensa actividad. Sin embargo, con el cambio de gobierno en diciembre
de 2007 el destino de HIDENESA fue otro. En mayo de 2008 se constituyó
G&P S.A.
(Gas y Petróleo del Neuquén S.A.), sociedad anónima con
participación estatal mayoritaria, a la que se le transfirieron 54 áreas
hidrocarburíferas, algunas de las cuales estaban reservadas a favor de
HIDENESA. G&P es titular de permisos de exploración y concesiones de
explotación distribuidas en el territorio neuquino; la mayoría se encuentra sin
actividad exploratoria ni de producción aunque algunas de ellas ya fueron
licitadas. Las licitaciones están destinadas a empresas nacionales o
internacionales, con residencia o no en el país, interesadas en asociarse con
G&P con el objeto de ampliar las reservas existentes e incrementar la
producción de gas y petróleo. Actualmente conviven en Neuquén estas dos
empresas con similares objetivos, aunque HIDENESA –que sólo ha
mantenido la jurisdicción sobre el área del río Barrancas- se dedica casi
exclusivamente a brindar servicios de distribución y transporte de gas,
dejando a G&P la obtención de gas y petróleo. HIDENESA en reiteradas
oportunidades se negó a asociarse a ENARSA, que luego de la
100 provincialización obligatoriamente necesita del vínculo con las provincias
para explotar hidrocarburos en sus territorios. Sin embargo, luego de la
creación de G&P por parte del gobierno provincial ambas firmas comenzaron
una nueva relación. En 2009 firmaron una carta de intención para iniciar un
plan de perforación y hay frecuentes anuncios de nuevas acciones conjuntas.
De todas maneras, la actividad de estas empresas es aún poco relevante.
• Sindicatos
Con el debilitamiento de SUPE luego de la privatización de YPF, se
fortaleció la Federación Argentina Sindical de Petróleo y Gas Privados
(F.A.S.PyG.P.), de la que en 2007 se desvinculó el Sindicato de Petróleo y Gas
Privado de Río Negro, Neuquén y La Pampa, que conduce el influyente
dirigente Guillermo Pereyra, quien el 28 de septiembre de 2012 fue electo por
octava vez consecutiva, en un comicio en el que se presentó sin contrincantes
y logró más del 99% de adhesión. Sus afiliados son aquellos trabajadores “de
base”, es decir los encuadrados dentro del convenio colectivo de trabajo,
quienes además de altos salarios, usufructúan de una importante obra social
(OSEPRI), clínicas de propiedad del sindicato, facilidades para turismo,
campings, entre otras ventajas.
Pereyra se identifica públicamente con el Movimiento Popular
Neuquino, el partido que gobierna la provincia hace más de 50 años: ha
ocupado cargos en el gobierno, apoya candidaturas en elecciones internas y
generales, fue Secretario de Trabajo, diputado provincial, integrante de la
conducción de la CGT a nivel nacional, aspirante a senador, entre otras tareas.
El Sindicato expresa corrientemente su apoyo al reclamo de las
empresas en cuanto al aumento del precio de los hidrocarburos en boca de
pozo, e inclusive ha recurrido a medidas de fuerza para sumar presión.
Pereyra ha advertido que si no se conceden precios que estén a la altura de las
pretensiones de las empresas, que condicionan las inversiones a mayores
101
ingresos, en poco tiempo se terminarán los hidrocarburos en la Cuenca
Neuquina.
Cuando durante el primer semestre de 2009, el gobierno nacional
decretó el aumento del precio del gas (que posteriormente fue anulado) el
Sindicato festejó con un acto público al que concurrió el gobernador Jorge
Sapag y en el que el Secretario General Pereyra proclamó su apoyo a una
eventual re-elección del mandatario. Aseguraban que la medida estimularía
inversiones que reactivaría el sector, en crisis desde la caída del precio
internacional del petróleo con el estallido financiero de 2007-2008. Como el
aumento posteriormente fue anulado por el impacto en la tarifa domiciliaria
en hogares de bajos recursos, es imposible determinar cuál hubiera sido su
efecto; de todos modos la actividad aún no ha logrado remontar, a pesar de
los compromisos asumidos en los contratos de prórrogas de las concesiones
negociados en 2008-2009.
Guillermo Pereyra fue designado representante de los trabajadores en
el directorio de YPF, a partir de su nueva configuración. Tiempo antes, el 21
de marzo de 2012, el sindicato publicó en los medios gráficos una solicitada
titulada “¿Hacia dónde vamos?”, firmada por el propio Pereyra y por su
Secretario Adjunto, Ricardo Astrada, en la que se cuestionaba el accionar
oficial en el marco de la reversión de áreas, que precedió a la decisión de
expropiar. En el texto, los dirigentes afirman:
“(…) Estamos claros de la falta de inversiones por parte de algunas
empresas, inclusive en mantenimiento y seguridad, pero no estamos de
acuerdo con decisiones inconsultas, confrontativas y apresuradas que
nos perjudican abiertamente (…) ¿Dónde irán a parar los miles de
trabajadores que hoy laboran en las áreas que se pretenden revertir? ¿A
qué inversores les puede interesar en el actual escenario de crispación
poner capital en una actividad que tiene en duda su seguridad jurídica?
(…) Por favor queremos visualizar el futuro. No podemos estar siempre
al borde del abismo, percibimos la actual situación como rara, como si
102 algo extraño y desconocido estuviera socavando los cimientos de
nuestra actividad sumiéndonos en una mayor incertidumbre aún. (…)
Por ello, tratando de que el demasiado lleno y resquebrajado cántaro de
paciencia no se rompa y derrame su contenido sobre la de por sí
bastante vapuleada paz social (…) ponemos a disposición nuestra
experiencia en la resolución de tantos conflictos donde nuestra
vocación por el diálogo motivara acuerdos y soluciones. (…) Por último,
quisiéramos advertir que al cántaro resquebrajado ya no le entra una
gota más. Ojalá que no se rompa.”63
A la Federación Argentina Sindical de Petróleo y Gas Privados
(F.A.S.PyG.P.) responde el Sindicato del Petróleo, Gas y Biocombustible del
Norte de la Patagonia, que intentó competir con el gremio de Pereyra por
lograr afiliaciones. Se trata de fondos millonarios, teniendo en cuenta los altos
sueldos que perciben los trabajadores del sector. En la madrugada del 11 de
marzo del año 2010, una bomba de fabricación casera explotó en la sede
neuquina de la Obra Social OSPEGAP, vinculada a la Federación y sus
dirigentes no descartaron relacionar el hecho con la interna que mantienen
con el sindicato de Pereyra.
Existe además el Sindicato del Personal Jerárquico y Profesional del
Petróleo y Gas Privado de Neuquén, Río Negro y La Pampa, con personería
gremial desde 2005,
conformado por aquellos trabajadores jerárquicos,
idóneos y profesionales, enrolados en la actividad petrolera y gasífera privada
tanto de las provincias del Neuquén y Río Negro como de La Pampa. La
organización, con sede en Neuquén capital, representa a aquellos trabajadores
de la región que se hallan "fuera de convenio" y se desempeñan en el área de
influencia. Suele afirmarse que está vinculado a Pereyra, o que funciona como
un apéndice del Sindicato más importante del sector, lo que es desmentido
63
Diario Río Negro, 21 de marzo de 2012.
103
por
sus
dirigentes,
aunque
reconocen
permanentes” y que comparten la misma
que
mantienen
“encuentros
finalidad.64
SUPeH (Sindicato Unido de Petroleros e Hidrocarburíferos) y la
Federación Argentina de Trabajadores de la Industria del Gas Natural tienen
escasa incidencia en el sector sindical.
Las negociaciones del sector se llevan a cabo con la Cámara de
Empresas Productoras de Hidrocarburos (CEPH), conformada por las
grandes operadoras de yacimientos y con la Cámara de Empresas de
Operaciones Petroleras Especiales (CEOPE) que nuclea a las empresas de
servicios especiales. Los acuerdos por rama de actividad originan
inconvenientes para las firmas de menor tamaño que no tienen la misma
posibilidad que las grandes para absorber las mejoras salariales u otros
beneficios pactados entre las partes. De hecho, desde la Cámara Empresarial
de Industrias del Petróleo y Afines (CEIPA) sostienen que los incrementos en
los salarios y otros adicionales acordados impactan directamente en la
estructura de costos de las PYMES. En una entrevista del año 2010, su
entonces presidente, Ricardo Celli, hacía mención especial al caso del
“procedimiento preventivo de crisis”, implementado en 2009 en el marco de
la retracción de la actividad, por medio del cual los trabajadores debían seguir
percibiendo el sueldo básico y una vianda diaria, aún cuando no existían
trabajos para realizar. El dirigente afirmaba que muchas empresas debieron
vender capital para afrontar las remuneraciones, ya que primero agotaron sus
reservas de previsiones para despidos y luego lo que estaba destinado a
renovación de maquinaria.65
64
Entrevista a Manuel Arévalo, Secretario General, en Suplemento de Energía, Diario Río
Negro, 28 de noviembre de 2009.
65
“Entrevista a Ricardo Celli, Presidente de CEIPA”, Suplemento de Energía, Diario Río
Negro, 24 de abril de 2010.
104 • El Gobierno Provincial
El actual gobernador es Jorge Augusto Sapag, perteneciente al
Movimiento Popular Neuquino (MPN), partido que históricamente detenta el
poder político en la provincia. El MPN ha ejercido el gobierno en todos los
períodos democráticos desde 1962 y tuvo influencia durante las dictaduras
militares, indirectamente a través de funcionarios en cargos estratégicos, o
directamente cuando en 1970 Felipe Sapag fue designado gobernador por la
denominada “Revolución Argentina” (1966-1970).
El MPN es uno de las pocas agrupaciones provinciales que mantiene el
poder, prevaleciendo ante los grandes partidos nacionales. Desde el retorno a
la democracia en 1983 gobierna la provincia ininterrumpidamente, aunque en
1990 sufrió una ruptura luego del surgimiento de la línea interna alineada en
torno a la figura de Jorge Sobisch, quien fue gobernador en tres
oportunidades: 1991-1995; 1997-2003 y 2003-2007.
La ideología del MPN se caracterizó desde su nacimiento por una cierta
identificación con las ideas dominantes de turno.66 Pero al igual que en otros
casos, las fracciones del partido que llegaron al poder hicieron gala de un
marcado pragmatismo en la conducción del estado provincial. En 1963, Felipe
Sapag sintetizaba su visión “neuquina” en los siguientes términos: “Vivimos
en un régimen colonial dependiente de la Capital Federal. El Federalismo no
puede ser una palabra hueca y en Neuquén no puede haber hijos y
entenados”.67 La expresión sintetiza el argumento básico de la existencia del
MPN, una revuelta contra el viejo centralismo porteño y la voluntad de
renegociar la relación, sobre todo teniendo en cuenta el hecho de ser una
provincia que “beneficia a la pampa húmeda” con la provisión de energía.
66
Esta caracterización se incluye en Giuliani Adriana y Bilder Ernesto, “Petróleo y Gas en la
política neuquina”, Realidad Económica N°248, Buenos Aires, noviembre-diciembre de 2009.
67
Citado en Sapag Luis, “Ensayo sobre la Historia Cultural, Política y Económica del Neuquén
Moderno”, sitio web personal.
105
El segundo eje de su ideología fue expresado en 1973 por el hermano de
Felipe y padre del actual gobernador, el senador Elías Sapag, al afirmar que
“somos peronistas pero nos hemos puesto los pantalones largos. Ningún
burócrata porteño nos va a dar órdenes sobre lo que tenemos que hacer en
Neuquén.”68 Aquí aparece la raíz neo peronista del MPN, que recordemos
surge por la proscripción del justicialismo en las elecciones de 1958, ganadas
por Arturo Frondizi. De la política clásica toman las prácticas redistributivas
y/o clientelares, en las que la idea de que los apoyos se sustentan con pagos
directos o indirectos es fundamental.
Un tercer componente es el carácter desarrollista, que se manifestó en
sus momentos iniciales y se mantuvo presente como argumento para exhibir a
Neuquén como una provincia pujante en la difícil estepa patagónica, en
especial durante la gobernación del Ing. Pedro Salvatori (1987-1991).
Sin embargo, durante las dos últimas gobernaciones de Jorge Sobisch,
desde 1999 al 2007, se constató un giro hacia el neoliberalismo en tardía
alineación con la política de Menem-Cavallo, aunque con algunas
restricciones, tales como no privatizar el Banco de la Provincia o no transferir
la caja de jubilaciones, componentes clave del poder político del MPN. Al final
del mandato de Sobisch, su pretensión de acceder a presidencia del país
derivó en un duro enfrentamiento con Buenos Aires, cuestión inédita en la
historia del partido provincial.
Quien recientemente ha sintetizado el perfil ideológico es el actual
gobernador, que lleva el apellido tradicional del poder político de la provincia.
En su propuesta electoral del 2007, Jorge Sapag sostenía: “El MPN es un
movimiento histórico en la provincia de Neuquén y abraza ideas de derecha,
de izquierda y de centro, peronistas radicales, independientes (…) queremos
68
Ídem.
106 que se termine con la confrontación, queremos privilegiar el diálogo como
instrumento de gobierno”.69
En el proceso de recuperación del control de YPF, la actitud del
gobierno provincial tuvo matices, análogamente al líder sindical Guillermo
Pereyra. Según trascendió en la prensa, durante las reuniones de OFEPHI en
las que se fue delineando la estrategia y se definió la reversión de áreas
concesionadas en las que no se registrara actividad, el gobernador neuquino
solicitó “suavizar” las críticas hacia la compañía en los documentos que se
redactaron en el marco de los encuentros;70 posteriormente, cuando la
expropiación era ya un hecho, fue el propio Sapag quien anticipó ante el
periodismo la decisión que tomaría el gobierno nacional, al anunciar
públicamente que YPF se convertiría en una empresa mixta con participación
estatal mayoritaria.71
El partido provincial ha logrado sortear períodos de alta conflictividad
social y de pronunciada caída de popularidad de algunos de sus máximos
dirigentes, por ejemplo del ex gobernador Jorge Sobisch. Una de las más
graves circunstancias tuvo lugar por la muerte del maestro Carlos Fuentealba
en abril de 2007, durante la represión policial a una manifestación de
docentes en cercanías de la localidad de Arroyito, distante a unos 40 km. de la
capital, ordenada por el ejecutivo provincial a cargo de Jorge Sobisch. Gran
parte de la sociedad neuquina participó en multitudinarias marchas
organizadas durante sucesivas jornadas, exigiendo justicia ante los trágicos
acontecimientos.
El cabo Darío Poblete, de la Policía de Neuquén, fue hallado culpable de
asesinato, por efectuar un disparo desde un arma lanza gases a escasos
centímetros de la cabeza del maestro y condenado a prisión perpetua. Hasta el
69
Documento difundido por el MPN durante la campaña electoral.
Diario Río Negro, 11/2/2012.
71
Diario La Mañana Neuquén, 11/4/2012.
70
107
momento, no han prosperado los planteos ante la Justicia tendientes a
determinar la responsabilidad política del entonces mandatario.
A pesar del descrédito del que fue objeto inclusive a nivel nacional,
Jorge Sobisch mantuvo su candidatura a Presidente de la Nación y la solventó
con una costosa campaña electoral. En las elecciones de octubre de 2007,
acompañado por Jorge Asís como candidato a vice-presidente, obtuvo el
1,56% de los sufragios.
Paralelamente, en Neuquén el MPN retendría la gobernación
representado por Jorge Sapag, que fuera presentado como alternativa al
sobichismo a pesar de haberse desempeñado como vice-gobernador en la
segunda gestión de Sobisch (1999-2003). En la última contienda electoral,
celebrada en junio del año 2011, Jorge Sapag fue re-electo gracias al apoyo de
las denominadas “listas colectoras”, conformadas por partidos políticos
aliados, entre ellos el Movimiento de Integración y Desarrollo (MID) y grupos
identificados con el menemismo. En forma individual, el MPN logró el 28,8%
de las adhesiones.
El MPN ha perdido las intendencias de las ciudades más importantes de
la provincia; el caso más persistente es el de Neuquén Capital, que le es
esquiva desde 2003.
LAS RENEGOCIACIONES
DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN EN NEUQUÉN
Durante los años 2008 y 2009 se materializó la extensión anticipada de las
concesiones de áreas hidrocarburíferas a través de acuerdos entre el Gobierno
Provincial y las empresas operadoras, enmarcados en la Ley provincial 2615.
Esta ronda de negociaciones se dio en el contexto de la gran crisis financiera
internacional, que las empresas mencionaban como justificativo de la falta de
dinamismo del sector. Más allá del clásico reclamo por mayores precios en
boca de pozo, se decía que para viabilizar inversiones había que prorrogar,
108 planteo que fue apoyado públicamente desde el Sindicato de petroleros
privados, conducido por Guillermo Pereyra.
No fue la primera prórroga practicada en la provincia mucho antes del
vencimiento en 2016-2017, sino que ya en el año 2000 el ex gobernador
Sobisch había negociado con YPF –controlada por Repsol- la extensión del
área Loma de la Lata hasta el año 2027, diecisiete años antes de la finalización
del contrato de concesión. En ambas instancias se incurrió en una clara
inobservancia de la Ley 17.319/67, que establece que la extensión de las
concesiones puede darse siempre que se verifique el cumplimiento de las
obligaciones
emergentes,
algo
imposible
de
determinar
con
tanta
anticipación.
En el caso de Loma de la Lata se requirió la intervención del gobierno
nacional, a cargo de Fernando de la Rúa, dado que aún no estaba en vigencia
la denominada “Ley Corta” de 2006 que habilita a las provincias a administrar
su propia política hidrocarburífera.
El acuerdo que Sobisch en su momento describió como una “alianza
estratégica” con un gigante del mundo de los negocios, contemplaba un plan
de inversiones por parte de la compañía de 8.000 millones de dólares hasta el
año 2017, de los cuales 3.500 millones debían ser desembolsados en los
primeros cinco años (2000-2005). Mediante una auditoría de la consultora
privada Montamat y Asociados se detectó en 2007 que la empresa había
invertido 400 millones de dólares menos que lo pactado. El estudio reveló
también algunos datos polémicos, como los gastos de comercialización,
administrativos y de transporte, que según como sean considerados, forman
parte de la operación de la empresa o de la inversión. Estas irregularidades
advertidas por la consultoría motivaron que en los últimos meses del mandato
de Sobisch se amenazara a las petroleras con rescindir los contratos de
concesión. De todos modos, esta ofensiva fue percibida como una reacción de
Sobisch y sus funcionarios a la negativa de las empresas a negociar con un
gobierno saliente.
109
Al asumir Jorge Sapag, en diciembre de 2007, retomó las tratativas, en
esta oportunidad sin necesidad de obtener el acuerdo de Nación y definió la
decisión de prorrogar. El argumento esgrimido para actuar con tanta
anticipación es que el negocio petrolero es de larga gestación, por lo que las
empresas operadoras deben tener certeza en su horizonte temporal. Con este
criterio se presentó a la prórroga de los contratos como la única opción de
negociación, manteniendo a las mismas empresas ya radicadas. No se
plantearon posibilidades de instrumentar otras modalidades, ni siquiera las
menos controvertidas como licitaciones internacionales buscando mejores
condiciones y se descartó de plano la opción de re-nacionalizar el sector.
Por otra parte, al inicio de cada período de gobierno, se declaran graves
problemas financieros; en esa oportunidad, una vez más, se apelaba al ingreso
de fondos extraordinarios provenientes del sector extractivo para intentar
superar los ahogos presupuestarios.72
La ley provincial 2615, aprobada en junio de 2008, ratificó el acuerdo
de prórroga con Repsol-YPF hasta 2027 y se convirtió en el marco legal para
la
extensión
en
forma
anticipada
de
las
restantes
concesiones
hidrocarburíferas negociadas. El debate legislativo y en la sociedad fue escaso,
teniendo en cuenta la relevancia del tema que se trataba. Sólo seis diputados
votaron en contra de la Ley 2615, aprobada por mayoría en octubre de 2008:
Rodolfo Canini (MUN), Paula Sanchez y Soledad Martínez (Alternativa
Neuquina) Gastón Contardi y Cecilia Bianchi (UCR), Amalia Jara (PJ).
Los legisladores de la Concertación (PJ – UCR), excepto dos (Contardi
y Bianchi), acompañaron luego de acordar con el bloque oficialista el aumento
de la participación de los municipios en los ingresos extraordinarios, en
especial de aquellos que se consideran “municipios petroleros”, por su
cercanía y vinculación con las áreas extractivas. Buta Ranquil, Rincón de los
72
En abril de 2008, la Ministra de Hacienda de Neuquén reclamaba una urgente disminución
del Gasto en 120 millones de pesos; meses después, cuando la Legislatura aprobó las prórrogas
la misma funcionaria expresaría que se trataba de “un alivio para las cuentas de la provincia”.
110 Sauces, Plaza Huincul, Añelo y Cutral Có, solicitaban un porcentaje adicional
de coparticipación de los ingresos de hidrocarburos, lo que se sumaría al
reparto inicial que le corresponde a todas las municipalidades. El pedido era
que los recursos provenientes de las prórrogas fueran coparticipables,
componente que generó apoyos en la Legislatura de diputados del interior de
la provincia, así como de representantes de partidos políticos afines a los jefes
comunales.
El proyecto original fue modificado a fin de satisfacer los
requerimientos de los intendentes. El artículo 5º estableció la distribución de
los fondos convenidos en concepto de “Desarrollo y promoción de los
municipios”, donde se trataba de precisar la limitación del destino de los
fondos, ya que establecía que exclusivamente serían para la adquisición de
equipamiento o para la ejecución de obras con fines urbanos y sociales de
interés municipal. El artículo 6º prevé la creación del “Programa para el
Desarrollo”, con el objeto de financiar proyectos de interés acordados entre
los municipios y el Gobierno Provincial. En su artículo 7º, la ley dispone la
distribución entre los municipios de la provincia del 15% “de todos los
ingresos financieros o en especie previstos en los Acuerdos de Renegociación,
que el Estado provincial perciba en forma ordinaria, periódica y cíclica”,
incluidos el “Canon Extraordinario de Producción” y su incremental
correspondiente
a
“Renta
Extraordinaria”.
La
utilización
del
cupo
correspondiente a cada comuna se realizaría de acuerdo a proyectos
consensuados con la provincia.
Por
su
parte,
la
Justicia
neuquina
rechazó
el
planteo
de
inconstitucionalidad que realizaron algunos de los legisladores que se
opusieron, con el argumento de que no era aplicable por tratarse de prórrogas
de contratos celebrados previamente y no de nuevas negociaciones. La
Constitución de la Provincia establece en sus artículos 95º, 96º y 100º la
propiedad pública de los recursos energéticos en el territorio provincial y la
prohibición de otorgar concesiones de explotación a particulares. La Carta
111
Magna de la provincia, que fue sancionada el 29 de noviembre de 1957,
enmendada el 20 de marzo de 1994 y reformada el 17 de febrero de 2006, ha
mantenido inalterables los artículos que se refieren a esta temática:
Artículo 95° (ex 228°): “(…) Las fuentes energéticas son de
propiedad provincial exclusiva y no podrán ser enajenadas ni
concedidas en explotación a personas, entidades o empresas que no
sean organismos fiscales competentes, nacionales, provinciales,
municipales y/o consorcios de tipo cooperativo regidos por el Estado.”
Artículo 96° (ex 229°): “No podrá otorgarse ninguna clase de
concesión para la explotación, industrialización y comercialización de
hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos y minerales nucleares, salvo
a una entidad autárquica nacional, que no podrá ceder ni transferir el
total o parte del contrato, y si así lo hiciere quedaría de hecho anulado
el mismo y todas sus instalaciones y derechos en el ámbito provincial
pasarán a ésta.”
Artículo 100° (ex 233°): “Los contratos actualmente en vigencia
de explotación de petróleo y gas por compañías extranjeras en el ámbito
provincial, caducarán indefectiblemente a su término”.
Los desembolsos monetarios pactados se complementaron con la
obligación por parte de las multinacionales de invertir en exploración hasta el
fin de la concesión (Cuadro N°8 ) y con el denominado “compre neuquino”,
que establecía la prioridad de trabajadores, profesionales, proveedores y
empresas de servicios radicados en Neuquén.
112 Cuadro N° 8 - Contratos de Concesión (en millones de dólares) – Provincia de
Neuquén
Empresa
Áreas
Pago Inicial
Inversiones
YPF
8
195
3.250
PLUSPETROL
5
43,5
1.121
TOTAL
2
98,38
833
PETROBRAS
4
19
404,7
APACHE
8
22,8
320
ENTRE LOMAS
2
12,5
236,6
CAPEX
1
17
144
PAN AMERICAN
1
8,7
131,9
Total
31
416,88
6.441,2
Fuente: elaboración propia en base a información oficial
Asimismo, se negoció un canon extra del 3% del valor en boca de pozo
de los hidrocarburos extraídos en las áreas prorrogadas, así como la
constitución de un fondo fiduciario de Administración “Responsabilidad
Social Empresaria”, aportado por las empresas y administrado por Fiduciaria
Neuquina S.A, un organismo creado específicamente en la órbita del
Ministerio de Desarrollo Territorial.73
Los fondos provenientes de las prórrogas fueron catalogados por la
normativa neuquina como extraordinarios y con destino específico a la
reconversión productiva.
En su Artículo 99°, la Constitución de Neuquén establece:
73
A través de programas de “Responsabilidad Social Empresaria”, las empresas del sector se
presentan involucradas en la identificación y desarrollo de oportunidades en otras actividades
independientes de las hidrocarburíferas. Algunos de los programas de RSE en este sentido son:
“Desarrollo de Comunidades Rurales Patagónicas” de YPF S.A. y “Educar para trabajar” de
Petrobras, entre otros. En el caso del fondo derivado de la Ley 2615, es de alguna manera
contradictoria la utilización del concepto, en tanto se presentan como acciones referidas a la
responsabilidad social del sector empresario, aunque el Estado asume el manejo y control del
fondo fiduciario. Este análisis se incluye en Giuliani Adriana y Hollmann María Ayelén, “El
sector hidrocarburífero en Neuquén y su impacto en la matriz productiva”, presentado en el III
Congreso AEDA, Buenos Aires, 29 al 31 de agosto de 2011.
113
“Las utilidades provenientes de la explotación del petróleo, gas,
carbón, energía hidroeléctrica y distintos minerales, deberán emplearse
en la realización de obras productivas que constituyan beneficio
permanente
para
la
Provincia
del
Neuquén,
que
favorezcan
especialmente a la región donde se encuentre ubicada la respectiva
industria extractiva, u otras zonas con posibilidades especiales.”
Sin embargo, una parte fue orientada a cumplir con las obligaciones
derivadas de la creciente masa salarial y a solventar otros gastos corrientes.
Además de que parte del monto ingresado en concepto de Pago Inicial fue
incluido en el Presupuesto, en noviembre de 2009 un decreto del Gobernador
Jorge Sapag dispuso la utilización de “hasta 118 millones de pesos” de
Fiduciaria Neuquina, el organismo que administra estos fondos, a cambio de
letras del tesoro a una tasa del 6% anual, con destino a aguinaldos o al pago de
vencimientos de bonos emitidos por la gestión anterior. También los
municipios recurrieron a este dinero para gastos de funcionamiento.
En cuanto a las inversiones, en el acta acuerdo aprobada por la Ley
2615/08 se establece que YPF se compromete a ejecutar un plan de trabajo en
las ocho concesiones renovadas por un total de 3.200 millones de dólares, que
se suman a las previstas en la prórroga del 2000, que para el período 20062010 ascendían a 2.500 millones de dólares, es decir 500 millones anuales.
Según se desprende de un estudio realizado en base a un informe oficial
girado a la Legislatura en el año 2010, 74 el compromiso asumido por YPF en el
2008 para esas ocho áreas como inversión en explotación entre 2008 y 2010
era de 880 millones de dólares, mientras que, según lo informado
oficialmente a la Legislatura, lo realmente erogado fue de 836,1 millones, lo
que refleja una subinversión del 5%.
74
Canini Rodolfo y Zambon Humberto, informe sobre la prórroga de concesiones, realizado en
base al trabajo de Durán Luis, “Renegociación de los ocho contratos petroleros de YPF S.A.”,
noviembre de 2008.
114 Los 880 millones comprometidos eran complementarios a los
establecidos en el acuerdo del año 2000 relativo a la prórroga de la concesión
de Loma de la Lata, por lo que el compromiso de inversión total en esas ocho
áreas, de acuerdo a las estimaciones técnicas del estudio, era de 1.272 millones
de dólares lo que arroja un déficit de inversión de 435,9 millones (un 34%)
En cuanto a la inversión en exploración, YPF asumió con la prórroga
del año 2008 el compromiso de invertir un total de 104.335.000 dólares entre
septiembre de 2008 y diciembre de 2027, lo que implica una erogación anual
de 5,4 millones. Para el período septiembre 2008 - abril de 2010 serían 8,99
millones de dólares, mientras que lo ejecutado según el informe oficial, fue de
1,3 millones (el 14% de lo pactado).
Estas cifras han sido cuestionadas por funcionarios provinciales,
quienes han sostenido en declaraciones periodísticas erogaciones que
implicarían inversiones incluso mayores que las comprometidas, tanto en el
caso de las 8 áreas prorrogadas a YPF como de otras áreas correspondientes a
distintas operadoras. De todas maneras, la información de la propia Dirección
de Estadísticas y Censos de la Provincia confirma la tendencia declinante de la
actividad, tanto extractiva como así también de exploración, que impacta en
las reservas (Gráficos N°44 a N° 47).
Gráficos N°44 y N°45: Evolución de la extracción de hidrocarburos en la Provincia de
Neuquén (2000-2011)
Fuente: Dirección Provincial de Estadística y Censos – Provincia de Neuquén
115
Gráfico N° 46 y N°47: Evolución de las reservas de hidrocarburos en la Provincia de
Neuquén (2000-2010)
Fuente: Dirección Provincial de Estadística y Censos – Provincia de Neuquén
Otro material de la Dirección Provincial de Estadística,75 muestra la
misma situación, aunque analiza la cantidad de pozos perforados, tanto a
nivel exploratorio como de producción (Cuadro N°9 y Gráfico N° 48). El
informe oficial señala: “en esta serie se observa la tendencia declinante en la
actividad perforatoria, con una caída de casi 40% entre puntas, tanto para la
actividad de exploración como la extractiva, continuando una tendencia de
largo plazo que abarca las últimas décadas. Asimismo se observa la baja
participación de la perforación exploratoria, ente el 4 y el 6% del total de
pozos.” Más adelante, al analizar el impacto en los reservorios, el estudio
concluye: “la declinación en la actividad de perforación tiene un reflejo en las
reservas comprobadas de petróleo y gas en la Provincia. Estas presentan una
drástica disminución como resultado del agotamiento natural de los recursos,
agudizado por el mayor nivel de extracción generado por la apertura de las
exportaciones de la década del ’90, y que no fue compensado por mayores
descubrimientos.”
75
Boletín Estadístico N° 136 – Noviembre-Diciembre 2010 – DPEyC .
116 Cuadro N° 9: Cantidad de pozos perforados. Provincia de Neuquén (2000-2009)
Destino
Año
Exploración
Producción
15
341
2001
17
307
2002
15
218
2000
2003
3
311
2004
13
306
2005
15
342
2006
17
282
2007
22
336
2008
12
254
2009
10
208
Fuente: DPEyC - Provincia de Neuquén
Gráfico N°48: Cantidad de pozos perforados. Provincia de Neuquén (2000-2009)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de DPEyC – Provincia de Neuquén
117
HIDROCARBUROS NO CONVENCIONALES
Según estudios especializados, existen en el país bajas expectativas de
hallazgos relevantes en el caso del petróleo, no solamente a causa de la sobreexplotación y escasa exploración, sino además por la madurez de los pozos
desde el punto de vista técnico.
El investigador de la Fundación Bariloche, Roberto Kozulj, en marzo de
2011 anticipaba un horizonte de incremento en las importaciones de
combustibles. Con excepción del yacimiento de Cerro Dragón, en la Cuenca
del Golfo de San Jorge, consideraba que existían pocas perspectivas de
aumentar la producción petrolera a nivel nacional, ya que la incertidumbre
geológica requeriría la perforación de una gran cantidad de pozos, política que
las empresas no han demostrado desde la desregulación del sector en la
década menemista.76 Otro experto, el geólogo Miguel Ángel Sola Alcaraz
graficó la declinación de la cuenca Neuquina en materia petrolera con el caso
de Chihuido de la Sierra Negra, en otros tiempos considerado el “campo
estrella” de la Argentina, que llegó a producir más de 23.000 metros cúbicos
diarios en 1999, hacia fines de 2010 no alcanzaba a los 3.200 metros cúbicos
diarios.77
Los yacimientos de hidrocarburos alcanzan inexorablemente un punto
máximo de producción, circunstancia que les asigna el carácter de recursos no
renovables. A partir de ese punto máximo, la productividad comienza a
declinar y de costos decrecientes y rendimientos crecientes, se pasa a una
etapa en la cual la rentabilidad es cada vez menor. En 1956 el geofísico
norteamericano M. King Hubbert planteó su teoría del agotamiento de las
reservas petroleras y gasíferas en explotación de manera ineludible en un
plazo que determinó por medio de modelos, aplicados en variados lugares
geográficos. Como explica Ernesto Bilder en un artículo sobre el tema, el
76
Kozulj Roberto, en la conferencia dictada en la Universidad Nacional del Comahue, el
14/3/2011.
77
Sola Alcaraz Miguel Ángel, en la conferencia dictada en la Universidad Nacional del
Comahue, el 1/9/2010.
118 esquema se asemeja a una curva clásica de estadística, la conocida como
campana gaussiana. Al comienzo de la explotación el petróleo fluye en
cantidades y con alta presión hasta un punto máximo, peak oil, a partir del
cual comienza a decrecer hasta que se agota. Como es obvio, los costos de
operar en la parte declinante tienden a subir.78
Las empresas cuestionan los precios que reciben por el crudo y
sostienen que deberían acercarse a los valores internacionales para que las
inversiones tengan viabilidad. La estimación del precio interno promedio
correspondiente al cálculo de recursos incluida en el proyecto de Presupuesto
2012 asciende a 73,7 dólares el barril de petróleo, valor que supera
ampliamente el costo de extracción.79 De todas maneras, se duda que
eventuales mayores precios lograran sortear el condicionante natural.
En el caso del gas la situación presenta variantes y parece estar más
ligada a la política de precios que en el petróleo. Se reconoce a los productores
locales un precio promedio sensiblemente menor al que se paga por el gas que
se importa desde Bolivia o por el que llega licuado al país (GNL) para ser
regasificado en los buques metaneros (Gráfico N°49).
En este sentido, el programa Gas Plus fue instrumentado por el
Gobierno Nacional para estimular la producción del recurso del cual depende
en un 50% la matriz energética y con una creciente demanda –asociada al
contexto de crecimiento económico- que obliga a recurrir cada vez en mayor
medida a la importación. A través de este régimen, las operadoras primero
deben invertir en nuevos pozos y acordar contratos con clientes mayoristas
(industrias o generadoras eléctricas), pero el precio finalmente queda sujeto a
la aprobación del Ministerio de Planificación, de allí los discretos resultados
alcanzados a partir de este programa.
78
Bilder Ernesto, “Recursos no renovables”, Diario Río Negro, 8/12/2010.
Las empresas no proporcionan información al respecto, aunque según estimaciones de
especialistas, el costo medio de extracción del barril de petróleo convencional en Argentina no
supera los 15 dólares.
79
119
Gráfico N°49: Precio promedio anual del Gas (por millón de BTU)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
A partir del año 2010, el Poder Ejecutivo neuquino anunció la búsqueda
y explotación de gas en yacimientos denominados “no convencionales” de dos
tipos: en arenas compactas (Ttght Gas) y en capas de arcillas (Shale Gas y
Shale Oil), entrampados principalmente en las formaciones Vaca Muerta y
Los Molles, en la Cuenca Neuquina. Su concreción ampliaría sustancialmente
las reservas hidrocarburíferas, en especial de gas y reportaría nuevos ingresos
fiscales. El propio gobernador Jorge Sapag consideró que se trataba de “un
punto de inflexión para la historia de los recursos naturales en Neuquén”,
aunque no dio precisiones al indicar que se espera un horizonte de reservas de
40 o 50 años “con el correr del tiempo”.80
Como se puede observar en la Figura N°4, el Tight Gas es el que se
encuentra en rocas almacén (areniscas) de gas natural, caracterizadas por una
baja permeabilidad pero que contienen una acumulación importante y
continua de hidrocarburos. El Shale Gas está localizado dentro de la roca
madre y se puede presentar retenido en los poros o en la estructura mineral de
80
http://www.laangosturadigital.com.ar/v3.1/home/interna.php?id_not=15575&ori=web
120 la materia orgánica. Existe otro menos difundido que consiste en gas metano
en yacimientos de carbón (coal bed methane).
Figura N°4: Reservorios No Convencionales y Reservorios Convencionales
Fuente: Sitio oficial de la Provincia de Neuquén
El más relevante en términos comerciales es el shale gas, también
conocido como gas de esquisto, que se encuentra en la roca madre. El tight
gas es de difícil acceso, al estar retenido en areniscas de muy baja
permeabilidad. Ampliando estos conceptos, el físico y químico Tomás Buch
explica que se trata de rocas bituminosas, pizarras de baja porosidad que
contienen hidrocarburos de muy alto peso molecular (kerógeno) junto con
bitumen, y gas natural en sus intersticios. Para recuperarlos se debe recurrir a
técnicas diferentes a las que permiten extraer hidrocarburos convencionales,
que se encuentran en arenas permeables de donde no es complicado sacarlos,
o inclusive en ocasiones surgen espontáneamente.
No se trata de recursos nuevos; la existencia de los hidrocarburos no
convencionales es ampliamente conocida aunque su extracción era inaccesible
hasta que el avance tecnológico hizo posible la combinación de dos métodos:
la fractura hidráulica (fracking o hidrofracking) y la perforación horizontal.
Mediante la fractura se estimulan los yacimientos a partir del bombeo de
121
fluido y un agente de apuntalamiento -por lo general arena- a elevada
presión, con el propósito de producir microfracturas en la roca almacenadora
de hidrocarburos. Las fracturas se producen desde el pozo de inyección y se
extienden por cientos de metros hasta la roca de reserva, manteniéndose
abiertas por acción de la arena, permitiendo así la fluencia y recuperación del
hidrocarburo. A su vez, la técnica de perforación horizontal permite
maximizar el área rocosa que, una vez fracturada, entra en contacto con el
pozo y por consiguiente, incrementa la extracción en términos de fluencia y
volumen.81
La fractura hidráulica es un método costoso desde el punto de vista
económico y ambiental: consiste en inyectar grandes cantidades de agua a
muy alta presión, como así también soluciones de diversas sustancias
químicas (a veces tóxicas) a zonas rocosas que suelen atravesar napas de agua
subterráneas. El peligro evidente es la contaminación y la inutilización de
enormes volúmenes de agua para cualquier otro uso posterior o alternativo.
La fractura hidráulica utilizada para extraer los hidrocarburos que
permanecen entrampados en los pequeños poros de la formación es una
modalidad aplicada en Estados Unidos, que encabeza desde hace dos décadas
la producción comercial de shale gas a nivel mundial, como así también en
Canadá, además en China y en países de Europa que comenzaron a aplicarla
más recientemente.
Sin embargo, como señalamos en la ponencia que realizamos en
conjunto con Néstor Fernández y Nicolás Ricotta, en Francia se encuentra
prohibida la técnica de fracking por considerarse de alto impacto
contaminante y en otros países se han suspendido perforaciones hasta tener
más precisiones acerca de las consecuencias de esta práctica.82 La lista de
81
Sitio web Observatorio Petrolero Sur: http://www.opsur.org.ar.
Fernández Néstor, Giuliani Adriana y Ricotta Nicolás, “Impactos de la explotación de
hidrocarburos no convencionales en la Cuenca Neuquina”, presentado en las III Jornadas
Patagónicas de Investigación en Ciencias Económicas, Esquel, 13 y 14 de septiembre de 2012.
82
122 incidentes y accidentes relacionados con la fractura hidráulica es vasta,
incluso circula en la red un documental llamado Gasland Trailer 2010,83
donde se exhiben las consecuencias perjudiciales de la actividad. En Nueva
York se ha paralizado la explotación del Marcellus Shale por verse afectadas
áreas protegidas para el suministro de agua potable de la ciudad. Tanto la
Universidad Inglesa de Manchester como la Comisión de Medio Ambiente,
Salud Pública y Seguridad Alimentaria del Parlamento Europeo, han emitido
informes negativos en referencia a este proceso. También en Gran Bretaña
han detenido perforaciones por entender que es posible que se relacionen con
pequeños terremotos que ocurrieron en la zona.
Un estudio de la Agencia Internacional de Energía asegura que con el
potencial de Vaca Muerta, hacia 2035 Argentina puede convertirse en el
octavo productor mundial de gas no convencional. Reconoce el impacto
ambiental inherente y recomienda una serie de “reglas de oro”, que a pesar de
elevar el costo de extracción, son necesarias para atenuar el riesgo y
“amortiguar la resistencia social”:84
Revelar, acercar: Se trata de acercar las comunidades a las
operaciones desde los primeros momentos de la exploración;
establecer esquemas de medición del impacto ambiental, “como la
calidad de las aguas subterráneas”. Es necesario “revelar” la
información sobre el uso de agua, los volúmenes, sus características,
así como los fluidos y aditivos químicos que se utilizan para la
fractura hidráulica. “Hay que asegurarse que los beneficios
económicos sean percibidos por la población local”.
Analizar los lugares de perforación: Lo que se aconseja es elegir
lugares lejanos a zonas urbanas para minimizar impactos, analizar
83
http://www.youtube.com/watch?feature=player_embedded&v=dZe1AeH0Qz8
“Golden Rules for a Golden Age of Gas”, International Energy Agency, World Energy
Outlook Special Report on Unconventional Gas, 2012.
84
123
la geología del área para tomar “decisiones inteligentes” a la hora de
perforar y realizar la fractura hidráulica
Aislar los pozos y prevenir fugas: “Poner en marcha reglas claras en
el diseño, construcción, cementación y testeo de pozos”. El trabajo
indica que es necesario aislarlo de los acuíferos, así como considerar
la determinación de un mínimo de profundidad para perforar, de
forma de evitar las napas freáticas.
Reducir el uso de agua mejorando la eficiencia y el reciclado;
minimizar el uso de químicos y conservar el agua utilizada de forma
segura.
Eliminar el venteo, minimizar la quema y otras emisiones: colabora
a reducir el efecto invernadero
(en Argentina el venteo está
prohibido por ley).
Trabajar para que exista un marco legal que permita el equilibrio
entre el desarrollo y el control.
Según este manual de procedimiento de la AIE, poner en práctica las
recomendaciones que surgen de las golden rules implicará un incremento del
7% en el costo de producción de un pozo típico de shale gas. Aunque para un
proyecto con gran cantidad de pozos, la inversión adicional en medidas para
mitigar el impacto ambiental puede ser compensada con menores costos
operativos.
Mientras en Neuquén las autoridades competentes minimizan el riesgo
asociado y aducen falta de información, se han alzado voces en contra de la
extracción de hidrocarburos no convencionales.85 El 25 de mayo de 2012, la
comunidad Mapuche Gelay Ko realizó una manifestación denunciando
contaminación ocasionada por la empresa Apache a 35 kilómetros de la
ciudad de Zapala, donde ha comenzado la explotación de hidrocarburos no
convencionales. Los manifestantes expresaban que la compañía ya realizaba
85
Comunidades de pueblos originarios, organizaciones sociales e incluso el Obispo de
Neuquén Virginio Bressanelli.
124 maniobras que generaban contaminación con la actividad tradicional y
sostenían que con este tipo de perforación los resultados contaminantes
serían mayores. La comunidad Gelay Ko, que habita una zona afectada por
más de 200 pozos petroleros y gasíferos, intensificó los reclamos luego de la
inauguración de un pozo de shale gas que demanda una gran infraestructura,
como una mega pileta de más de 5 millones de litros de agua para abastecerlo,
en tanto plantean que la falta de agua es una de las mayores problemáticas
que afrontan los habitantes de esa zona. El 15 de junio de 2012 la comunidad
sufrió una dura represión como consecuencia de haber cerrado el paso al
yacimiento cuestionado con la finalidad de forzar un canal de diálogo con las
autoridades provinciales para que se revean la conveniencia de continuar con
la actividad; sin embargo, la respuesta no fue la esperada, sino que por el
contrario resultaron reprimidos y desalojados.
Con la explotación convencional ya se han producido varios episodios
de contaminación, derrames de petróleo que han perjudicado napas o
vertientes; como ejemplos se puede mencionar lo ocurrido en Barda Negra, en
proximidades de la localidad de Zapala, también denunciado por la
comunidad Gelay Ko, o el cuestionamiento que realiza la comunidad
Kaxipayiñ en referencia al método de bioremediación que YPF lleva adelante
en Añelo, que contamina aire y agua.86 En 1997, la Defensoría del Niño y del
Adolescente de la provincia denunció la falta de atención sanitaria a niños de
las comunidades mapuche que habitan en la zona del yacimiento Loma de la
Lata, en cuya sangre se había detectado la presencia de metales pesados. El
caso llegó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y hoy está en
la Corte Suprema de Justicia.
El citado informe de la Agencia Internacional de Energía presenta el
siguiente análisis en cuanto a los volúmenes de agua requeridos para la
86
“La contaminación va a los campos”, Diario Río Negro, 22 de julio de 2012.
125
explotación convencional y no convencional tanto de gas como de petróleo
(Cuadro N°10).
Cuadro N°10: Utilización de agua en la extracción de hidrocarburos
Ranges of water use per unit of natural gas and oil produced
(cubic metres per terajoule) Refining
Natural gas
Conventional gas
0.001 - 0.01
Conventional gas with fracture stimulation
0.005 - 0.05
Tight gas
0.1 - 1
Shale gas
2 - 100
Oil
Conventional oil*
0.01 - 50 5 - 15
Conventional oil with fracture stimulation*
0.05 - 50 5 - 15
Light tight oil
5 - 100 5 - 15
Source: IEA analysis
Fuente: “Golden Rules for a Golden Age of Gas”, op.cit.
La siguiente figura N°5 muestra el método utilizado para la extracción
de hidrocarburos no convencionales.
126 Figura N°5: Fractura Hidráulica
Fuente: http://frackingno.wordpress.com/
CONDICIONES LABORALES Y CALIDAD DE VIDA DE LOS
TRABAJADORES DEL SECTOR HIDROCARBURÍFERO EN NEUQUÉN
La desregulación del mercado y la consecuente irrupción del capital privado
modificaron las condiciones en las que históricamente se desarrolló la
actividad.87 En la etapa de YPF estatal, sus trabajadores se destacaban no
solamente por mejores salarios, sino también por beneficios adicionales que
87
El tema se trata en .Giuliani Adriana, Fernández Néstor y Ricotta Nicolás, “La explotación
de hidrocarburos en la Cuenca Neuquina y vulnerabilidad laboral”, presentado en las V
Jornadas de Economía Crítica, Buenos Aires, agosto de 2012.
127
obtenían a partir de la contención que ofrecía la propia empresa en conjunto
con el sindicato. Se llamaban a sí mismos “la familia ypefeana”: compartían
espacios de recreación, turismo o actividades culturales y era frecuente que los
padres introdujeran a sus hijos en la empresa. También los unía un fuerte
sentimiento de identidad y pertenencia a la compañía, que era compartido por
la comunidad local. En el contexto actual, es común que los trabajadores –la
mayoría hombres- se instalen en emplazamientos transitorios durante el
período laboral y regresen a sus hogares y a sus ciudades de origen en los días
de descanso. La migración y el desarraigo, como coinciden los estudios sobre
el tema, son las características básicas de estos emplazamientos y en general
se presenta como ejemplo a Rincón de los Sauces, en el noroeste neuquino,
ubicada a unos 250 kilómetros de la capital provincial.88 A partir de 1971,
cuando el campamento de YPF se convirtió en comisión de fomento y más
adelante en municipio, su crecimiento poblacional fue explosivo, con tasas
superiores a las de la provincia, que a su vez superaban a la media del país.
Una de las consecuencias propias de esta dinámica es la carencia de
infraestructura social adecuada para satisfacer las necesidades básicas de la
población, a nivel de vivienda, salud, educación y el colapso de la provisión de
servicios esenciales como la red eléctrica, cloacal o de gas. Por otra parte, la
dificultad de acceder a viviendas o a tierras para construir eleva
significativamente
los
alquileres,
lo
que
obstaculiza
aún
más
el
establecimiento de núcleos familiares en la localidad. Ante la imagen de
precariedad que trasmite el lugar, el citado trabajo de García observa que “en
verdad, todo parece dispuesto para que nadie permanezca por mucho
tiempo” y luego reflexiona en torno a la “provisoriedad” que envuelve a una
88
Cfr. García Analía, “Temporalidades fragmentadas. La experiencia social de trabajadores
petroleros de la Cuenca Neuquina”, versión on line,, ISSN 1852 4508 o Díaz Nora, Fernández
Néstor y Gerez Leticia, Cutral Có - Plaza Huincul y Rincón de los Sauces. Dos modelos de
crecimiento contrapuestos, presentado en las Segundas Jornadas de Historia de la Patagonia,
General Roca, 2, 3 y 4 de noviembre de 2006.
128 explotación cuyo bien es un recurso natural no renovable con importantes
variaciones de precio en relativamente cortos periodos.
En la ponencia de Nora Díaz, Néstor Fernández y Leticia Gerez se
subraya las casi nulas oportunidades que tienen los habitantes de Rincón de
los Sauces de acceder a actividades culturales o recreativas. El principal
entretenimiento es la televisión y depende de la capacidad de pago de los
usuarios, ya que sólo se puede adquirir servicios por cable o satelital. Los
autores resaltan la falta de integración social, al convivir personas con
realidades muy diferentes, sobre todo en cuanto a la escala de
remuneraciones, como es el caso de los docentes o de los trabajadores de la
construcción. La heterogeneidad explica la inexistencia de clubes sociales o
asociaciones sin fines de lucro.
En la Base El Portón, sobre el río Colorado y a unos 35 km. de la
localidad de Buta Ranquil, por ejemplo, el régimen de trabajo de los
empleados de la operadora (YPF) es de 5 días de trabajo por 2 de descanso y la
semana siguiente, 4 por 3. En cambio, la vida de los trabajadores de las
empresas contratistas es distinta: pasan no menos de 14 días en el campo, con
turnos de 12 horas y a veces es necesario que permanezcan una semana más;
luego tienen 7 días de descanso. De todos modos, todos coinciden en que
extrañan a sus familias y les preocupa estar acostumbrándose a esa vida, que
les resulte casi natural. Sin embargo, el día anterior al regreso del hogar al
campo siguen sintiendo “esa mezcla amarga de angustia e impotencia”.89
Una investigación publicada en la prensa regional, da a conocer una
serie de testimonios que reflejan que el bienestar económico no garantiza
necesariamente una adecuada calidad de vida.90 Se asegura que entre los
trabajadores petroleros es frecuente el abusivo consumo de alcohol o la
89
Belvis Martín, “Los petroleros dejan parte de sus vidas en cada pozo”, Suplemento de
Energía, Diario Río Negro, 29 de mayo de 2010.
90
Miller Alicia, Larrondo Rubén y Copponi Damián, “Juego, alcohol y drogas, tentaciones
petroleras”, Diario Río Negro, 11 de noviembre de 2009.
129
adicción a las drogas, en especial a la cocaína, bajo el argumento de exigencia
del trabajo, los horarios nocturnos, la lejanía de la familia o las semanas en los
pozos. Un operario reflexiona que la gran cantidad de horas dedicadas al
trabajo “va produciendo un vacío, una sensación de angustia y ahí aparece el
alcohol que te pone pilas para tener buen ánimo.” Otro admite que “al tener
un sueldo mejor, la soledad, el estar lejos de mi familia, creo que fue lo que
me llevó a consumir todos los días y en grandes cantidades ya que por las
noches necesitaba de alguna manera evadir la realidad”.
En las ciudades petroleras escasean las propuestas artísticas o
deportivas pero abundan los casinos, los bares y los cabarets. No sorprende el
deterioro de las relaciones familiares, que los mismos protagonistas del
estudio describen: “Aprendí a comprender a mi padre ypefeano cuando
empecé a trabajar en esto (…) Yo no soy alcohólico, lo que pasa es que
después de tragar arena todo el día querés relajarte, invito a mi mujer al
casino y no va. Después se queja porque vuelvo tarde. Es que no te das
cuenta del paso del tiempo con las maquinitas. Al cabaret suelo ir con los
compañeros (...).”
La inestabilidad es habitual; reconocen que en cualquier rueda de
amigos, “el 80 % está separado o a punto de irse de su casa” y que el trabajo es
la causa. Suele ocurrir que una parte significativa del sueldo se descuente en
cuotas alimentarias en “dos o tres hogares”.
Las compras compulsivas constituyen otro de los problemas retratados,
en ocasiones por parte de las esposas y los hijos. La posibilidad de disponer de
tarjetas de crédito y altas sumas de dinero induce a gastar en exceso,
especialmente en ropa o accesorios costosos. También existe competencia: “si
uno se compra un auto, el otro tiene que comprar otro más caro o una
camioneta.” 91
91
La información recabada en las investigaciones, informes y estudios relevados fue
complementada con entrevistas a trabajadores relacionados con la actividad hidrocarburífera:
dos operadores de campo y dos empleados administrativos. Coincidieron en que el trabajo les
130 El informe incluye el comentario de una trabajadora sexual que afirma:
“a los petroleros yo les tengo un gran respeto porque me tratan como a una
reina. No sólo me pagan por mis servicios sino que me traen regalos y hasta
me ayudan en algún problema económico”.
Es preciso mencionar que existen denuncias sobre redes de trata de
mujeres y niñas para la explotación sexual vinculadas a la actividad petrolera.
A partir de una investigación de la Unidad Fiscal de Asistencia en Secuestros
Extorsivos y Trata de Personas de la Procuración General de la Nación, pudo
reconstruirse un circuito de trata que va desde Santa Rosa a 25 de Mayo (La
Pampa), de allí a Catriel (Río Negro) y a las neuquinas Añelo, Cutral Co, Plaza
Huincul y Rincón de los Sauces, todas localidades petroleras. Esta
información originó un profundo análisis en el sitio Observatorio Petrolero
Sur, que acredita que la concentración de hombres lejanos a sus hogares y con
altas remuneraciones, resultan una combinación tentadora para las redes de
trata. Según las organizaciones que se ocupan de este delicado tema, no
solamente la ruta del petróleo está en la mira de las redes: también la ruta de
la soja, de los eventos deportivos nacionales y más aún internacionales,
siempre espacios en los que circula mucho dinero y que convocan
básicamente a hombres solos. Luego de un operativo que intentó rescatar a
víctimas de una red en Rincón de los Sauces, un ex intendente de la localidad
opinó que “por lo general la industria del petróleo genera este tipo de
actividades”, por lo que el informe lamenta: “hoy crece una de las últimas
formas de esclavitud, amparada por funcionarios públicos y una cultura
permite obtener ingresos más altos que otros rubros, aunque suele ser inestable. Si bien
personalmente ninguno manifiesta haber tenido problemas relacionados con adicciones o
consumo excesivo de alcohol, admiten que no es un trabajo fácil. Conocen personas que están
más tiempo en el campo y les cuesta formar una familia o “estar lejos de todo y todos.”Por otra
parte, señalan que es un ámbito “competitivo y machista”, en el que existe “envidia y
ambición”. Cfr. Giuliani Adriana, Fernández Néstor y Ricotta Nicolás, op. cit.
131
machista que transforma en objeto a la mujer y naturaliza la explotación de su
cuerpo.”92
• Accidentes de Trabajo
Otro aspecto importante a considerar es el alto riesgo al que está sujeta
la actividad, situación que empeora dada la modalidad de tercerización de las
tareas más peligrosas que se desarrollan. Un estudio del Ing. Alfredo López
Cattáneo, consultado para elaborar el mencionado trabajo que realizamos en
conjunto con Néstor Fernández y Nicolás Ricotta, destaca que entre los años
1998 y 2006 el porcentaje de accidentes en el sector con más de un día de baja
creció en un 55,5%.93 En el mismo trabajo señala que al tercerizar, las
empresas logran atomizar el riesgo laboral y transferir la responsabilidad a
pequeñas empresas locales que para lograr el pliego de licitación asumen
dicha responsabilidad. Asimismo, cuestiona que los sindicatos restringen sus
reclamos a mejoras salariales, “no reparando ni interesándose en toda la
problemática de las condiciones de trabajo de los afiliados”. Por su parte, los
estados provinciales, que han asumido el poder de policía a partir de
convenios firmados con la Subintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT), en
general carecen de presupuesto, de capacidad técnica y de personal suficiente
para ejercer ese rol.
Las condiciones laborales de alto riesgo que desarrollan estos
trabajadores no son acompañadas con redes de contención y dejan a las
personas en una situación de alta vulnerabilidad, lo cual se profundiza con la
aplicación de conceptos como el de “seguridad competente”, que aplican
algunas empresas, a partir del cual trasladan el peso de la responsabilidad en
forma directa al trabajador.
92
“El negocio de la trata en la ruta del petróleo”, en el sitio web Observatorio Petrolero Sur, 21
de abril de 2010: http://www.opsur.org.ar.
93
López Cattaneo Alfredo, “Los riesgos laborales en la actividad petrolera”, en
http://www.estrucplan.com.ar/articulos/verarticulo.asp?IDArticulo=2112
132 El principio es desarrollado en un estudio realizado por Hernán
Palermo sobre YPF antes de la expropiación de la mayoría del paquete
accionario a Repsol.94 Allí plantea que la seguridad como política representa
una herramienta de disciplinamiento de la fuerza de trabajo generando un
proceso de auto-responsabilidad y auto-culpabilización, toda vez que siempre
existirá algún párrafo en el manual de procesos y procedimientos que pueden
no
haberse
ejecutado
estrictamente,
argumento
que
se
utiliza
automáticamente para trasladar la responsabilidad del accidente al trabajador
accidentado. Esta circunstancia atenta a la vez contra la convivencia entre los
trabajadores, puesto que la empresa suele premiar a aquellas cuadrillas con
menores niveles de accidentes, situación que hace que el accidentado no sólo
sea culpable de su situación de dolencia, sino también resulte responsable de
la pérdida de ingresos de sus compañeros.
Concretamente en nuestra provincia, es habitual que se conozcan
hechos de gravedad, aunque no todos trascienden. El viernes 11 de mayo de
2012 por la madrugada, dos operarios de una contratista de YPF sufrieron
serias quemaduras. Días después, un operario murió al desplomarse una torre
y otro salvó su vida de milagro. En enero del mismo año, un obrero murió
electrocutado en el yacimiento Chihuido, operado por la misma empresa. En
abril de 2011, en Loma de la Lata, área concesionada a YPF, un operario
estuvo horas tirado en el medio del campo por un golpe en la cabeza con un
trozo de metal. Según las normas de seguridad, los operarios no deberían salir
solos a realizar tareas en el campo, pero lo hacen de todos modos, ante la
posibilidad de perder el empleo. A estos lamentables sucesos, se agregan otros
dos trabajadores muertos en 2010 en el yacimiento Aguada Pichana, de la
empresa Total.
94
Palermo Hernán, “The workers and the notion of “seguridad competente”, en
http://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S1514-8712012000100011&script=sci_arttext
133
• Disputas entre Sindicatos
En las prestadoras de servicios petroleros, al coexistir rubros muy
variados y disímiles, puede ocurrir que trabajadores de una misma empresa
estén afiliados a distintos sindicatos, tales como construcción, metalúrgicos,
camioneros, entre otros, o que más de un sindicato pretenda lograr la
afiliación de un mismo trabajador. Esta situación ha dado lugar a delicados
conflictos entre las agrupaciones e inclusive a la existencia de tensión o
desigualdad entre compañeros de trabajo. En el mes de abril del 2010, un
operador de una planta gasífera denunció que debido a intimidaciones de
referentes de uno de los sindicatos se vio obligado a subirse a una torre de
comunicaciones del yacimiento Sierra Chata, al norte de Neuquén, para
resguardar su integridad física y a permanecer allí hasta que fue rescatado por
la fuerza policial. En su declaración, aseguró que “existen presiones para que
los trabajadores no se afilien al nuevo sindicato.”95 En noviembre de 2008, en
la localidad de 25 de Mayo, provincia de La Pampa, se enfrentaron miembros
del Sindicato que conduce Pereyra con integrantes del Sindicato del Petróleo
de Bahía Blanca aliados a la UOCRA de Mendoza (el yacimiento El Corcovo,
epicentro del conflicto, se encuentra en territorio de ambas provincias), en el
marco de una nueva disputa por adherentes. La agrupación de Bahía Blanca
reclamaba que los trabajadores de 25 de Mayo pertenecían legalmente a su
jurisdicción. La pelea era por los aportes a la obra social y la cuota sindical. El
saldo fue un manifestante fallecido, heridos y detenidos.96 97
95
Diario Río Negro, 11 de abril de 2010.
Diario Página 12, 21 de noviembre de 2008.
97
Cfr. Giuliani Adriana, Hollmann María Ayelén y Griffoi Marina, “Sindicatos y Petróleo en
Neuquén”, presentado en las II Jornadas de Historia de la Patagonia, Santa Rosa, La Pampa,
septiembre de 2010.
96
134 ESTRUCTURA PRODUCTIVA
Como se observa en los gráficos (Gráficos N° 50 a N°54) y tal como surge de
un informe de la Dirección Provincial de Estadística y Censos de Neuquén, 98
la estructura de la economía neuquina muestra un perfil de especialización
“primarizado”, debido a la fuerte participación de la extracción de
hidrocarburos, principal componente del Rubro “Explotación de Minas y
Canteras”. Del 48,8% referido al Sector Primario, un 47,6% corresponde al
rubro Minas y Canteras. El 1,2% restante es la producción agropecuaria.
Gráfico N°50 : Provincia de Neuquén: Producto Bruto Geográfico 2008
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC.
98
“Producto Bruto Geográfico 2003-2009”, disponible en el sitio web de la DPEyC.
135
Gráfico N°51: Provincia de Neuquén. Sectores de la Economía
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC
Gráfico N°52: Provincia de Neuquén. Composición del Sector Primario
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC
136 Gráfico N°53: Provincia de Neuquén. Composición del Sector Secundario
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC
Gráfico N°54: Provincia de Neuquén. Composición del Sector Terciario
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC
137
El mismo informe destaca que la “primarización” de la economía
neuquina es una particularidad propia de las últimas décadas, ya que “durante
los años setenta la actividad de la Construcción llegó a constituir la cuarta
parte del Producto Bruto Geográfico Provincial en tanto que la Explotación de
Minas y Canteras sólo representaba el 16,4% de la riqueza generada.” De todas
maneras, la participación del sector extractivo ha llegado a ser aún más
significativa, teniendo en cuenta que en 1999 representaba el 69,8% del PBG.
Al realizar un breve recorrido por la historia económica de la
provincia,99 se observa que al momento de su provincialización en 1957,
Neuquén era un territorio muy pobre, con una fuerte presencia del Estado
Nacional que motorizaba una economía basada en la ganadería y con
incipiente actividad petrolera en la zona de Cutral Có - Plaza Huincul. Hacia
fines de la década de 1960 se combinaron tres factores que dieron inicio a un
período de expansión: la construcción del complejo hideroeléctrico ChocónCerros Colorados; la apertura de nuevos yacimientos de hidrocarburos en el
norte de la provincia y la intensificación de la actividad frutícola en el Alto
Valle del Río Negro, que si bien se asentaba básicamente en la vecina
provincia de Río Negro, tuvo un significativo impacto en la demanda de
servicios a la ciudad de Neuquén Capital.
Comenzó una etapa de altas tasas de crecimiento del Producto Bruto
Geográfico, que superaban ampliamente el promedio nacional: entre 1970 y
1985 la tasa media anual fue del 9,3%, mientras a nivel nacional se registró
sólo el 0,9% promedio anual. De esta manera, Neuquén se convirtió en un
polo de atracción desde el punto de vista demográfico, lo que se reflejó en las
tasas de incremento poblacional: 4,1% anual frente al 1,7% nacional.
99
Un análisis más extenso de la historia económica de la provincia ha sido desarrollada en la
tesina de Especialización en Historia Económica y de las Políticas Económicas, que fue
publicada en Giuliani Adriana y Díaz Nora, op.cit. Ver también Zambon Humberto, “La
economía neuquina”, en Suplemento “Economía & Energía”, Diario La Mañana de Neuquén,
19 de agosto de 2012.
138 En la estructura productiva, este ritmo se manifestaba en el constante
aumento de la Construcción. En 1970 representaba el 26% del PBG y un 76%
de ese monto correspondía a la construcción pública. Además de los grandes
emprendimientos hidroeléctricos y las obras de infraestructura (el aeropuerto,
rutas, caminos), contribuyeron en gran medida los planes oficiales de vivienda
que daban respuesta al crecimiento explosivo de la población. Esta realidad
fue cambiando, ya que como surge de las estadísticas disponibles, la
construcción no llega a representar el 4% del PBG (año 2008) y alrededor del
70% corresponde a emprendimientos privados.100 El Estado provincial
prácticamente fue dejando de construir barrios como lo hacía en el pasado, lo
que ha derivado en un preocupante déficit habitacional, estimado en más de
40.000 viviendas. Las tomas de terrenos públicos y privados en las que se
levantan casas precarias con escasos o inexistentes servicios, son un reflejo
directo de esta situación.
El propósito de incentivar la localización de establecimientos
industriales durante el ciclo expansivo motivó el diseño de instrumentos de
promoción, como la denominada “tarifa Comahue” en los años ´70 o la
construcción del Parque Industrial, próximo a la capital, además de adherir a
la normativa nacional. De todas maneras, luego de un período de relativo
crecimiento -el sector industrial llegó a representar el 9,6% del PBG en 1990su participación fue decayendo paulatinamente estancándose entre un 3 y un
5%, para ubicarse en el 5,8% en 2008.
Sin dudas, un rasgo a remarcar del período de tasas de crecimiento
explosivas en Neuquén es la presencia del Estado, tanto provincial como
nacional. Si bien ha sido una característica que históricamente se verificó en
toda la Patagonia, en esta etapa su influencia fue especialmente significativa,
100
Dirección Provincial de Estadísticas y Censos de Neuquén. Como correlato, se evidencia
una clara disminución de la cantidad de trabajadores registrados en el sector: según cifras del
Instituto de Estadísticas y Registro de la Industria de la Construcción, entre 2007 y 2010, unos
3980 obreros han perdido sus puestos de trabajo.
139
teniendo en cuenta la prestación de los servicios indivisibles (educación,
salud, administración pública) y la actividad de las empresas públicas: YPF,
Gas del Estado, Hidronor, Agua y Energía daban impulso al resto de los
sectores económicos.
El sector terciario acompañó el crecimiento de la economía provincial a
partir de los años ´70. Si bien las actividades impulsadas por el Estado fueron
las más destacadas, el comercio y el turismo también tuvieron un desarrollo
considerable. Posteriormente, tanto las políticas implementadas durante la
etapa neoliberal en la década de 1990 como su crisis posterior impactaron
directamente en su desempeño, experimentando una recuperación a partir de
la salida de la Convertibilidad en el año 2002. Según otro informe de la
Dirección Provincial de estadísticas y Censos sobre la evolución del PBG,101 el
Comercio en el territorio provincial creció a una tasa media anual del 30%
entre los años 2001 y 2007, luego de un período de disminución en la etapa
previa a un ritmo del 4,1% anual. El comercio minorista explica en gran
medida estas cifras, en especial el rubro de automóviles, que de registrar una
tasa de variación media anual del 7,3% en el período 1993/2001, pasó a
presentar un crecimiento del 33,5% durante el período 2001/2007.
El retiro del Estado, las privatizaciones, el atraso cambiario, el ajuste
fiscal y las restantes medidas neoliberales que implementó el menemismo a
partir de 1989, ratificadas a nivel local por el gobierno del MPN, impactaron
de manera contundente en la región. La desaceleración de la economía, las
altas
tasas
de
desempleo,
el
empobrecimiento
de
las
localidades
estrechamente vinculadas a YPF y la concentración de la riqueza fueron sólo
algunos síntomas.
Como correlato de esta situación, hacia fines de la década de 1980 e
inicios de la de 1990 comenzó a acentuarse la dependencia de la economía
respecto del sector extractivo, ante la mayor actividad hidrocarburífera que
101
“Producto Bruto Geográfico”, Dirección Provincial de Estadísticas y Censos, Marzo 2010.
140 originó la desregulación y el cambio de normativa que aseguró una mayor tasa
de ganancia al capital privado en el sector (Gráfico N°55).
Gráfico N°55: Provincia de Neuquén. Evolución de la participación del rubro minas y
canteras en el PBG (1993-2008)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC
Al analizar a la vez el PBG a valores constantes del período 1993-2009,
se observa una etapa de incremento entre 1993 y 1995, debido a la mayor
extracción que siguió a la privatización de YPF y luego, la repercusión de la
merma de extracción de petróleo a partir de 1998 y la de gas a partir de 2004
(Gráfico N°56). Las escasas inversiones de las operadoras en el upstream
provocaron la caída del PBG real de Neuquén desde 1998, con una estructura
productiva a esta altura sensiblemente concentrada en torno al sector
extractivo, que en 1999, llegó a representar el 69,8% del PBG. A partir de ese
punto de inflexión, la participación del rubro Minas y Canteras comenzó a
decaer hasta llegar al 47,6% del 2008, último dato disponible con ese nivel de
desagregación.
141
Gráfico N°56: Provincia de Neuquén. Evolución del PBG en términos corrientes y en
términos constantes (1993-2011e)
Fuente: DPEyC Neuquén
Las publicaciones oficiales muestran para el año 2009 un producto
total de 13.962 millones de pesos (a precios de 2004), mientras que en 1998
fue de 15.000 millones expresados análogamente; de la comparación surge
una caída a razón del 0,7% anual o, si se analiza en dos tramos, como lo
presenta la Dirección de Estadística y Censos (Cuadro N°11 y Gráfico N°57),
una variación media anual del 3,46% para el período 1993-2001 y una tasa
negativa del 0,27% entre 2001 y 2008.
142 Cuadro N°11: Provincia de Neuquén. Evolución de la tasa de variación media anual del
PBG (1993-2008)
PBG – Provincia de Neuquén
Tasa de variación media anual (valores
constantes)
1993/2001
2001/2008
%
Total
3,46
-0,27
A. Sector Agropecuario
1,91
0,68
C. Minería, petróleo y gas
3,97
-5,18
D. Industria
4,90
7,78
E. Electricidad, Gas y Agua
7,53
2,44
F. Construcción
-3,04
12,93
G. Comercio
-2,96
8,15
H. Hoteles y Restaurantes
7,18
9,06
I. Transporte y Comunicaciones
3,80
7,65
J. Intermediación Financiera
7,78
20,04
K. Servicios empresariales e inmobiliarios
4,01
7,04
L. Administración Pública y Defensa
0,84
4,82
M. Enseñanza
0,13
6,75
N. Salud
2,46
8,63
O. Servicios sociales, comunitarios y
5,58
8,56
5,63
-2,42
personales
P. Servicio Doméstico
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC
143
Gráfico N°57: Provincia de Neuquén. Evolución de la tasa de variación media anual del
PBG (1993-2008)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC
Como puede observarse en el Cuadro N°11, el ítem C del PBG,
Explotación de Minas y Canteras, que como ya se ha mencionado está
compuesto casi exclusivamente por la actividad hidrocarburífera, presenta
una variación media anual del 3,97% para el lapso 1993-2001, mientras una
tasa promedio anual negativa del 5,18% entre 2001 y 2008. Paralelamente, se
ha registrado una evolución positiva de los servicios, entre los que se destaca
la intermediación financiera con un 20,04% de incremento medio anual. Los
gastos del Estado también aumentaron sensiblemente, así como la
Construcción, el Comercio y el Transporte. En el siguiente Cuadro N°12 y en el
Gráfico N°58, se advierte cómo la disminución del porcentaje de participación
del Sector Primario en el PBG fue compensado por el aumento en el Sector
Terciario, permaneciendo el Sector Secundario con escasa variación.
144 Cuadro N° 12: Prov. de Neuquén. Composición del PBG por sector. Evolución 1993-2008
Composición del PBG por sector
% Valores Constantes
Año
Primario
Secundario
Terciario
1993
66,5
8,5
25
1994
69,4
8,8
21,8
1995
69,3
8,3
22,3
1996
70,2
8,3
21,5
1997
70,7
8,6
20,8
1998
69,8
9,5
20,7
1999
70,8
8,1
21,1
2000
70
8,2
21,9
2001
68,9
9,1
22
2002
68,5
9,1
22,4
2003
66,5
9,8
23,6
2004
63,4
10,4
26,2
2005
58,6
11,4
30
2006
54
13,4
32,6
2007
51
13,7
35,3
2008
48,8
14,5
36,7
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC
Gráfico N° 58: Prov. de Neuquén. Composición del PBG por sector. Evolución 1993-2008
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC
145
En la Cuenca Neuquina, al igual que en el resto del país, las actividades
en el sector extractivo se desarrollan bajo la modalidad de enclave, que
implica que los vínculos económicos con otros sectores son mínimos, la
demanda de empleo es escasa y los beneficios son altos, aunque fluyen fuera
de la región, de acuerdo a la lógica de las concesionarias multinacionales. Por
esta razón, la decadencia de la explotación de hidrocarburos no ha sido
directamente percibida por gran parte de la sociedad; los servicios, privados y
especialmente estatales, influyen mucho más en el ingreso disponible de la
población que la extracción de los recursos no renovables.
Impacto en el Empleo
Un trabajo de la Dirección Provincial de Estadística y Censos de Neuquén
proporciona datos sobre generación del ingreso e insumo de mano de obra.102
Si bien es un estudio con cierta antigüedad (procesa información
correspondiente al año 2004), no existe un análisis oficial semejante más
actualizado y arroja conclusiones sustanciales. De la investigación se
desprende que mientras el aporte al Producto Bruto Geográfico del sector
representaba alrededor del 63% del total, la retribución al factor trabajo
alcanzaba solamente el 16%, mientras que ocupaba al 5% de los trabajadores
de la provincia. En contrapartida, el excedente bruto de explotación alcanza el
79% del total, porcentaje que supera ampliamente a la tasa de ganancia media
de cualquier otro sector.103
El mismo organismo de la provincia de Neuquén elabora un indicador
relativo a la demanda laboral (Índice de Demanda Laboral),104 que muestra la
evolución de la variable desde el año 1997 hasta la fecha. Para su confección se
realiza un seguimiento de los avisos clasificados publicados en los dos diarios
102
“Matriz de generación del ingreso e insumo de mano de obra”, DPEyC, 2004.
Cfr.Giuliani A., Fernández N. y Ricotta N., “La explotación de hidrocarburos en la Cuenca
Neuquina y vulnerabilidad laboral”, presentado en las V Jornadas de Economía Crítica, Buenos
Aires, agosto de 2012.
104
http://www2.neuquen.gov.ar/dgecyd/demandalaboral.pdf
103
146 locales de mayor tirada,105 arroja un valor total y valores por áreas de
actividad. Se observa que el comportamiento del indicador correspondiente a
las actividades extractivas es similar al de la variable correspondiente al total
de la economía, aunque se anticipa al resto de los sectores entre dos y tres
trimestres. Al ser una actividad que ocupa escasa mano de obra, el menor
requerimiento de fuerza de trabajo no se refleja inmediatamente en el valor
total, sino que la merma en la demanda en el rubro, que expresa el
amesetamiento en la explotación de hidrocarburos, repercute posteriormente
en el resto de las actividades. En definitiva, la evolución del indicador
demuestra que la demanda laboral a nivel general es impactada por el ritmo
de la actividad extractiva.
Otros relevamientos oficiales confirman la tendencia en cuanto a las
características del mercado laboral de una economía dependiente de la
actividad hidrocarburífera. En este caso, un documento elaborado por el
Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén describe la estructura
de empleo de la provincia106 y señala que el sector de Minas y Canteras –que
incluye básicamente a la Explotación de Hidrocarburos- ocupa el sexto lugar
de la lista, con el 6,7% de los trabajadores de Neuquén. Las principales fuentes
de empleo son el Comercio y la Administración Pública Provincial (que no
incluye Salud ni Educación), con un 14,8% y 14,7%, respectivamente; les sigue
el sector de la Construcción con un 10,7%, la Enseñanza con el 10,4% y el
Servicio Doméstico, con el 8,3%. Luego se ubican el mencionado sector de
Minas y Canteras con un 6,7% y la Industria Manufacturera con el 6,5%.
En definitiva, estos guarismos comprueban la relevancia del empleo
público y que la actividad extractiva genera poco empleo en relación a su
participación en el PBG:
105
Diario Río Negro y Diario La Mañana de Neuquén.
Documento elaborado por el Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén, agosto
de 2012.
106
147
Principales Ramas Demandantes de Empleo
%
Comercio
14,8%
Administración Pública Provincial (excepto
14,7%
Educación y Salud)
Construcción
10,7%
Enseñanza
10,4%
Servicio Doméstico
8,3%
Minas y Canteras
6,7%
Industrias Manufactureras
6,5%
Las remuneraciones de los trabajadores del sector hidrocarburífero son
marcadamente superiores a las del resto de las actividades.
107
La situación
genera un claro impacto en el resto de la población: los altos ingresos de un
reducido grupo impulsan alzas en los precios de bienes y servicios, tornándose
en algunos casos inaccesibles para otros trabajadores, como es el caso de los
alquileres o la compraventa de inmuebles, principalmente en las localidades
de mayor actividad petrolera.
El mismo informe citado concluye que tres de cada diez personas que
tienen empleo en la Provincia de Neuquén trabajan en el sector público,
incluyendo los niveles nacional, provincial y municipal. Según el estudio, el
promedio de empleo estatal en Neuquén llega al 29,2%, mientras que el
mismo indicador para el total del país tiene un valor del 17%.
Estas cifras coinciden con el análisis publicado en la prensa regional
que señala que los municipios neuquinos destinan en promedio un 74% de su
presupuesto a gastos corrientes y de ese porcentaje, un 61% es absorbido por
la partida de personal.108 Consultado en la nota periodística por esta situación,
107
De acuerdo a datos de junio de 2012, mientras que un empleado del sector petrolero sin
antigüedad tenía una remuneración mensual de $14.300 (que puede crecer un 50% en base a
adicionales), en el comercio se partía de un salario inicial de $4.600 y en la construcción de
$3.600. A nivel gerencial, la divergencia es aún más significativa.
108
Aguirre Roberto, “Los municipios emplean a 14.000 personas”, en “Suplemento Economía
& Energía”, La Mañana de Neuquén, 23 de septiembre de 2012.
148 el Secretario General de la Federación de Agrupaciones y Sindicatos de
Empleados Municipales de la Patagonia, Luis Martínez, reconoció que existen
plantas municipales sobredimensionadas y consideró que es necesario
“congelar el ingreso por diez años”, teniendo en cuenta que en este contexto,
hay trabajadores precarizados, con salarios muy bajos o en condiciones de
inestabilidad.” 109
Diversificación de la estructura productiva
En una economía extractiva como la neuquina, el desafío consiste en
identificar sectores con potencialidades para diversificar la estructura
económica y para generar trabajo genuino, con el objetivo de superar las
condiciones que el propio modelo ha ido instalando. ¿Es posible plantear la
industrialización en este contexto? Es sabido que es un proceso que depende
de variables que en la mayoría de los casos exceden a decisiones provinciales;
mencionemos, entre otras, al tipo de cambio, las políticas monetarias y la
orientación del crédito, el tamaño del mercado, la distancia de los centros más
poblados o el costo de transporte, que influyen sobre la posibilidad de
comercializar productos manufacturados a niveles competitivos.
No se trata de un tema novedoso: el intento de desconcentración de la
actividad industrial en Capital Federal y Gran Buenos Aires a partir de la
reducción de costos en los factores de localización, se llevó a cabo a través de
diversas herramientas que establecían beneficios para aquellas empresas que
se radicaran en determinadas regiones del país. Se trata de las Leyes
Generales
de
Promoción
(14.781/59;
18587/70
y
19904/72)
y
los
instrumentos regionales derivados. Los decretos reglamentarios que se
referían específicamente a la Patagonia tendían a propiciar la fabricación de
productos químicos, petroquímicos, aluminio, así como la actividad
metalúrgica, pesquera, frigorífica accesoria y textil lanera. También
109
El análisis del impacto del empleo público en las finanzas a nivel provincial se desarrolla
más adelante.
149
comprendían a las industrias mineras (excepto la extracción de petróleo y
gas), u otras como la maderera, la naval, de la carne y, en general, alimenticias
basadas en productos de la región. Los estímulos consistían en la reducción o
exención de derechos aduaneros e impuestos y otros beneficios. En la
provincia de Neuquén se sancionó la Ley 378/64, que promovía la instalación
de industrias para el aprovechamiento integral de productos minerales,
agropecuarios o forestales, a partir de la cesión de tierra pública o venta a
precio fiscal, exención del pago de impuestos provinciales, energía a precio
preferencial, provisión de agua y asesoramiento técnico.
El propósito de incentivar la localización de actividades industriales
fuera de la Capital Federal y el área Metropolitana fue uno de los ejes del
denominado programa “desarrollista”, inaugurado a partir de la asunción a la
Presidencia de la Nación de Arturo Frondizi en 1958 y tuvo vigencia hasta
1973. Se trató de una etapa caracterizada por la inestabilidad desde el punto
de
vista
político,
ya
que
las
gestiones
constitucionales
fueron
sistemáticamente interrumpidas por golpes militares. Frondizi fue derrocado
en 1962, Illia en 1966 y durante las dictaduras alternaron sectores enfrentados
dentro de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, como observa Rofman,110 a
pesar de los cambios de gobierno, la estrategia “desarrollista” -a excepción del
trienio 1963-1966 correspondiente al gobierno de Arturo Illia- se mantuvo con
variantes y matices y estuvo basada en una política de acumulación
sustentada en inversiones líderes de capitales externos orientadas a sectores
básicos del proceso productivo. Las propuestas de desarrollo regional
partieron del supuesto de que el Estado debe intervenir en el mecanismo de
asignación espacial de las inversiones, por cuanto el libre juego de las fuerzas
del mercado conduce a valorizar aquellos sub-espacios que históricamente
110
Rofman Alejandro, “La Política Económica y el Desarrollo Regional”, Universidad Simón
Bolívar, Bogotá 1981.
150 han acumulado mayores economías externas. Por lo tanto, el autor señala que
los dos objetivos básicos que se advierten en los diversos instrumentos son:
Atacar el proceso de concentración geográfica de la actividad
productiva y de la dotación de la población;
Disminuir el nivel de las desigualdades interregionales verificado
entre los sub-espacios del territorio nacional.
Los gobiernos militares retomaron la visión “eficientista”, que suponía
reorganizar las bases socio-económicas para lograr un aparato productivo
competitivo. Se destaca en esta fase la creación del Sistema Nacional de
Planeamiento y Acción para el Desarrollo (SNPAD), cuya Ley de Creación, en
su Decreto Reglamentario definió las regiones de desarrollo otorgándoles una
denominación que trascendería en el tiempo, aunque desde un punto de vista
descriptivo: Patagonia, Comahue, Cuyo, Centro, Noroeste, Noreste, Pampeana
y Metropolitana.
El impacto en las denominadas “economías regionales” ciertamente fue
dispar, lo cual tiene que ver con un conjunto de variables, entre las que
sobresalen especialmente la respectiva dotación de recursos naturales (más o
menos funcional a las actividades económicas que se enunciaban como
prioritarias) y al tipo de vinculación que se estableció entre los sectores
dominantes locales y los grupos económicos más influyentes a nivel nacional y
trasnacional.
La Patagonia constituye un caso paradigmático en este sentido: sus
riquezas naturales, en especial las cuencas hidrocarburíferas y los caudalosos
ríos, constituían una sustancial fuente de provisión para los requerimientos
energéticos y siderúrgicos, esenciales en la concepción “desarrollista”. Por esta
razón, se crearon entes que atendían específicamente la problemática
patagónica, se dictaron instrumentos promocionales para esta región y se
llevó a cabo una importante cantidad de obras de infraestructura, entre las
que sobresalen por su envergadura, las represas de Futaleufú (localizada en
Chubut, fue construida entre 1971 y 1976 e inaugurada oficialmente en 1978) y
151
en Neuquén, el complejo El Chocón-Cerros Colorados (iniciada en 1968, en
1972 entró en servicio comercial la primera turbina).
La realidad muestra que a pesar de los objetivos enunciados en planes e
instrumentos legales, el desequilibrio a nivel regional y social se profundizó: la
política promocional terminó beneficiando a sectores dominantes con acceso y
nexos con el poder. Asimismo, es posible constatar que la brecha que
estructuralmente se fue delineando entre el área comprendida por la Capital
Federal y el Gran Buenos Aires respecto de las regiones del interior desde la
misma conformación del espacio nacional, lejos de atenuarse, se intensificó.111
Suelen plantearse teorías que dudan de la posibilidad de industrialización en
territorios como Neuquén. Si bien la abundancia de minerales, hidrocarburos
u otros recursos naturales debiera representar una oportunidad para el
desarrollo de los territorios que los poseen, paradójicamente suele estar
acompañada de situaciones de desigualdad social, pobreza e inequidad. Entre
ellas, la tesis de la “maldición de los recursos naturales”, según la cual existe
una correlación negativa entre el crecimiento y la dotación de recursos
naturales; para sus defensores, las principales premisas son:112
Existe evidencia empírica que muestra una correlación negativa
entre el crecimiento y la abundancia de riquezas naturales y que
aquellos países que exhiben altas tasas de crecimiento tienen, en
general, una escasa dotación de recursos que brinda la naturaleza.
Las riquezas naturales raramente son condición suficiente para que
un país alcance un nivel de ingreso por habitante aceptable.
111
Ver por ejemplo, Manzanal Mabel, “Lo aparente y lo real en la estrategia de desarrollo
económico de la provincia de Río Negro: 1958-1964”, Revista Interamericana de
Planificación, Vol. XIV, Nº 53, marzo de 1980.
112
La expresión aparece por primera vez en un artículo de Richard Auty en World
Development de enero de 1994, aunque la hicieron famosa Sachs y Warner en una publicación
de European economic Review de mayo 2001. El tema se trata en “La maldición de los
recursos naturales, una perspectiva crítica. Su proyección en el caso de la provincia de
Neuquén”, en las IV Jornadas de Economía Crítica, Córdoba, 25 al 27 de agosto de 2011.
152 Su explotación persistente puede generar un rezago en la
incorporación
de
tecnologías
modernas,
las
cuales
son
fundamentales para generar un incremento de la competitividad
internacional en los sectores no vinculados a este tipo de recursos.
Lo que desde este enfoque se advierte como negativo no es la existencia
de recursos naturales en sí misma, sino las consecuencias en relación a algún
otro factor o situación, entre ellos el consumo excesivo y los efectos
ocasionados en la estructura productiva.
En cuanto al consumo excesivo, se sostiene que los aumentos
repentinos en la renta en general llevan a elevar los niveles de consumo en la
sociedad y derivan en un descenso en la tasa de ahorro y de inversión.
Teniendo en cuenta la temporalidad de los ingresos provenientes de recursos
naturales, el incremento del consumo puede resultar difícil de mantener. El
descubrimiento de un nuevo recurso o el aumento del precio de un recurso
provoca incrementos en los ingresos por exportaciones del país, pero
finalmente el recurso o bien puede agotarse o bien quizás surgen sustitutos
que hacen que su precio baje.
Paralelamente, los gobiernos de los países cuyos ingresos se elevan
repentinamente suelen suponer que seguirán siendo altos o incluso que
seguirán aumentando. En ese caso, provocan una expansión desmesurada del
sector público que se dificulta sostener. Por otro lado, se menciona que la
posibilidad de percibir altas sumas de dinero puede incentivar la corrupción
en los dirigentes.
En relación a los efectos en la estructura productiva, se señala que los
beneficios que a corto plazo proporciona la existencia de recursos naturales se
compensan con los perjuicios que generan en otros sectores de la economía.
Este fenómeno es conocido como la “enfermedad holandesa” o “síndrome
holandés”, que refleja el efecto negativo de la valorización cambiaria como
consecuencia de la exportación de una mercancía de alto precio internacional.
El ingreso de divisas proveniente de la venta al exterior de un bien o de un
153
conjunto de bienes puede presionar en el mercado interno al tipo de cambio,
provocando su apreciación y afectando la competitividad en general. En
realidad el concepto proviene del Siglo XVII, cuando en los Países Bajos el oro
originado en las exportaciones de tulipanes provocó inflación y abandono de
otras actividades económicas. Cuando la moda de los tulipanes pasó, costó
superar la crisis. Más adelante en el tiempo, el problema volvió a afectar a
Holanda a raíz del descubrimiento de hidrocarburos en el Mar del Norte: los
altos precios internacionales del petróleo en la década de 1970 ocasionó la
apreciación del tipo de cambio y la pérdida de competitividad de gran parte de
sus actividades de exportación. Otro de los ejemplos históricos relacionados
con la enfermedad holandesa es el caso de España, que se convirtió en un país
inmensamente rico tras el descubrimiento de América y la apropiación de sus
riquezas. El ingreso de metales preciosos desde el nuevo mundo sin un
crecimiento simultáneo en la oferta de bienes desató un proceso inflacionario
de gran magnitud e incentivó la importación de bienes manufacturados a
otros países, que fueron los que finalmente se beneficiaron.
En las últimas décadas se ha hablado de la enfermedad holandesa con
el café en Colombia en los años ’80, con el aumento del precio del petróleo en
Venezuela y en los países árabes o en Chile con el precio del cobre. En
Argentina, para paliar los efectos del incremento de los precios de los
productos primarios, se aplican retenciones a las exportaciones y el Banco
Central interviene comprando el exceso de oferta de divisas, a fin de evitar la
caída de su cotización y emitiendo deuda pública para neutralizar el dinero
emitido en esa compra. De todas maneras, es preciso tener en cuenta también
el efecto que la inflación produce sobre el tipo de cambio real.
La historia económica nos muestra que es posible enfrentar la supuesta
“maldición” con políticas concretas. Se trata de detectar sectores propicios
para desarrollar eslabonamientos que agreguen valor en cada etapa, aún en
torno a los recursos naturales. La diversificación, lejos de encontrar una
154 barrera en la abundancia de recursos naturales en el territorio, puede ser
abordada a partir de esta circunstancia.
Existe bibliografía referida a opciones de desarrollo a partir de la
dotación de recursos naturales, jerarquizando el rol de la planificación como
herramienta de política pública, especialmente en territorios de carácter
extractivo. En aquellos trabajos que postulan el crecimiento económico a
partir de los productos básicos, conocidos bajo la denominación The staple
theory of economic growth, que originariamente se referían a Canadá,113 se
aborda la posibilidad de crear complejos productivos en torno a un recurso
natural, que posteriormente es procesado y extendido en un sistema de
sustitución de importaciones de bienes necesarios para explotar el producto
básico.
También, la teoría de los encadenamientos hacia atrás y hacia adelante
de Hirschman, que muestra que la producción de un sector puede llegar a ser
suficiente para estimular inversiones en otro sector que abastece insumos
(encadenamientos hacia atrás), o que procesa los bienes (encadenamientos
hacia adelante). Los encadenamientos adquieren relevancia en la medida que
van generando valor agregado en cada etapa del proceso de producción.
Incluso Douglass North insistió en los beneficios de la diversificación de
la economía a partir de una base común de exportación y sus efectos
multiplicadores.114 La explotación de un producto exportable incentiva el
desarrollo de nuevas actividades, que con el tiempo ampliarán la base de
exportación. En este marco, aún cuando la región depende de actividades
primarias, y entre ellas las extractivas, es posible que alcance un adecuado
nivel de maduración, siempre que una porción de los ingresos resultantes de
113
Cfr. Ramos Joseph, “Una estrategia de desarrollo a partir de complejos productivos en torno
a recursos naturales”, Revista Cepal, N°66, diciembre de 1998.
114
North Douglass, “La teoría de la localización y el crecimiento económico regional”, Revista
de Economía Regional, Año 1, Nº1. 1964.
155
la actividad principal sean invertidos en la expansión de la base de
exportación.
La posibilidad de procesar los recursos naturales más abundantes en la
provincia, los hidrocarburos, está restringida por la modalidad de explotación
vigente, por lo que el desafío consiste en identificar otros sectores con
potencialidades.
Una posibilidad es fortalecer e incentivar agroindustrias, en tanto su
desarrollo puede a su vez representar beneficios para las propias actividades
agropecuarias; el más directo es el estímulo para incrementar la producción a
partir de la ampliación del mercado. La puesta en marcha de establecimientos
de elaboración requiere una oferta adecuada de materias primas y al mismo
tiempo satisface la demanda de los consumidores con producción local. La
producción agropecuaria se ve beneficiada también por el acondicionamiento
de la infraestructura necesaria para las instalaciones agroindustriales, en
materia de transportes, energía, etc. Por otra parte, se genera un ambiente
favorable para el progreso técnico, para la fabricación de maquinarias, así
como para la implementación de ideas nuevas en la misma explotación
agrícola.
La agroindustria ha demostrado capacidad para generar empleo y para
potenciar emprendimientos familiares o asociativos, en especial en la etapa de
elaboración de la materia prima, aunque en este aspecto es prioritaria la
modalidad que se implemente en cuanto al acceso a la tierra a cultivar.
De todas maneras, para propiciar las actividades agroindustriales en la
provincia, sería necesario revisar la actual situación del sector agropecuario;
un estudio del Ing.Carlos Roca plantea la siguiente caracterización al
respecto:115
•
Existe una clara subutilización de la superficie apta para cultivos:
hay unas 68 áreas bajo riego dependientes de la estructura
115
Diagnóstico realizado por el Ing. Carlos Roca, con datos de la DPEyC de la Provincia de
Neuquén, 2011.
156 provincial o comunal que suman 44.850 hectáreas con dominio de
riego, de las cuales sólo el 51% se encuentra en producción, entre
fruticultura y forrajes (alfalfa).
•
La horticultura no tiene relevancia ni significación tanto en volumen
de producción como en aporte al PBG. El 50 % de la superficie que
se encuentra en los departamentos de Confluencia, Picún Leufú y
Añelo
es
comercializado,
el
resto
es
principalmente
para
autoconsumo familiar o comercialización de pequeños excedentes
locales.
•
La ganadería venía manteniendo una evolución similar a las otras
actividades primarias: estable en cuanto a bovinos, con un fortísimo
retroceso en ovinos y una tendencia también negativa en cuanto a
caprinos, aunque existen signos de reactivación. De acuerdo a
recientes relevamientos, desde 2008 se advierte una recuperación
en la cantidad de cabezas de ganado, en especial los porcinos que
han evidenciado un alto índice de incremento.
•
Se estima que desde 1970 se han plantando coníferas a razón de
2075 hectáreas en promedio por año, alcanzando en la actualidad
unas 80.000 hectáreas implantadas. El ritmo ha sido desparejo,
observándose un fuerte incremento en el período 1998-2002 y luego
un amesetamiento hasta la fecha en el promedio mencionado. Las
salicáceas han tenido una lenta evolución, con un incremento anual
promedio de 9 hectáreas por año, que equivale a un 0,07% anual,
llegando a unas 11.000 hectáreas a la fecha.
En relación al último punto referido en el diagnóstico del Ing. Roca, es
importante considerar las potencialidades del sector forestal en un proceso de
diversificación, al brindar la posibilidad de estimular la producción y la
eventual exportación de muebles, maderas para construcción u otros bienes
157
derivados, en lugar de la venta de madera en bruto, como se puede observar
en el siguiente esquema representado en la Figura N° 6:
El complejo turístico fue uno de los más beneficiados por el abandono
de la Convertibilidad, estimulando la afluencia de visitantes nacionales y
extranjeros, en especial provenientes de los países limítrofes, favorecidos por
el tipo de cambio. Los destinos tradicionales en la provincia se localizan
principalmente en la región de los lagos y centros de esquí en el sur - San
Martín de los Andes y Villa la Angostura –, en Villa Pehuenia y Moquehue en
el centro o Chos Malal, Andacollo y Huinganco en el norte, aunque la ciudad
capital está dejando de ser sólo un obligado lugar de paso, para ofrecer cada
vez más atracciones culturales, gastronómicas, comerciales, o paisajísticas en
sus cercanías. Se destacan los museos, exposiciones y espectáculos artísticos,
como así también, en verano, los balnearios en la costa del río Limay o la
posibilidad de practicar deportes náuticos en los lagos próximos a la ciudad
(Marimenuco y Ezequiel Ramos Mexía). Uno de los paseos típicos es visitar
sitios en los que se puede apreciar huellas de dinosaurios en la Villa El
158 Chocón, a pocos kilómetros de distancia. Por otra parte, Neuquén puede ser
potenciada como una ciudad calificada para la celebración de congresos y
convenciones de alcance nacional o internacional.
En el año 2011, la actividad turística fue fuertemente afectada por la
lluvia de cenizas ocasionada por la erupción del volcán Puyehue, con una
significativa merma del flujo de visitantes. La ocupación hotelera y las ventas
minoristas registraron una ostensible caída en comparación al mismo período
del año anterior, impactando negativamente en las localidades neuquinas de
Villa la Angostura, San Martín de los Andes y Junín de los Andes, así como en
Bariloche, en la vecina Río Negro. Los vuelos fueron suspendidos durante un
largo período de tiempo, circunstancia que no pudo ser compensada por el
acceso terrestre, ya que gran parte de los visitantes son extranjeros o
provienen de puntos lejanos del país.
A más de un año de la erupción del volcán, la situación va
paulatinamente recomponiéndose, teniendo en cuenta la buena temporada
invernal en los centros de esquí.
El argumento de la diversificación en propuestas oficiales
• Planes de Desarrollo
Cada fracción del MPN que llegó al poder, sobre todo en períodos de
bajos precios del petróleo, mediante propuestas de planificación o programas
de gobierno, intentó demostrar la voluntad de diversificar la estructura
productiva, cada vez más concentrada en torno al sector extractivo. Entre
ellos, “Estrategias para el Desarrollo”, elaborado en 1991 por el COPADE, el
tradicional organismo de planificación de la provincia, al finalizar la gestión
del Ing. Pedro Salvatori (1987-1991), cuya pieza fundamental era un polo
petroquímico que produciría a partir del gas natural una serie de derivados
como fertilizantes, fibras sintéticas y resinas plásticas. En principio, el plan
comprendía diez plantas industriales que al instalarse implicarían una
inversión de 800 millones de dólares; sus efectos de encadenamientos
159
posteriores y anteriores dentro de una teoría implícita de polos de desarrollo,
llevarían al proyecto a transformarse en la actividad productiva "más
importante del país". Se mencionaba el interés de gigantescas multinacionales
como la Dow Quimica o la nacional Pérez Companc, a sumarse al polo
Neuquino, lo cual garantizaba su ejecución.
Más adelante se presentó, "Propuestas y lineamientos para la gestión de
gobierno 1995-1999", confeccionado por un equipo técnico perteneciente al
sector político de Sobisch, presentado cuando estaba por concluir su primer
mandato (1991-1995).116 Sustentado en la concepción neoliberal, planteaba un
reordenamiento y mayor prolijidad del estado provincial, dando por supuesto
un rol prioritario a la mentada "iniciativa privada".
Ninguno de los dos proyectos fue considerado, ya que en ambos casos
las líneas partidarias que los proponían perdieron las elecciones internas y la
siguiente gestión los ignoró.117
En 1997 se difundió el plan “Neuquén 2020”, cuyo autor intelectual fue
el Arquitecto Ramón Martínez Guarino, de intensa trayectoria en materia de
planificación y quien en ese momento dirigía el COPADE. El proyecto fue
presentado en sociedad en un contexto de descenso del precio internacional
del petróleo, que impactó severamente a las finanzas provinciales. En 1996, el
gobierno de Felipe Sapag decidió recortar los salarios de los agentes estatales,
generando un período de alta conflictividad social. Paralelamente, se
desarrollaban las mencionadas protestas en la “comarca petrolera”. La
denominación completa del plan refleja el contexto en el cual vio la luz:
“Neuquén 2020 - Crisis y Oportunidad”.
116
El contenido de ambas propuestas fueron tratadas en la tesina de Especialización en Historia
Económica y de las Políticas Económicas, que derivó en la publicación Giuliani Adriana y Díaz
Nora, op.cit.
117
Salvatori fue derrotado por Sobisch en las internas que el MPN celebró con el fin de definir
candidaturas para las elecciones de 1991 y la línea de Sobisch perdió con Felipe Sapag, electo
gobernador en 1995.
160 En una publicación en la que repasa las repercusiones del plan,
Martínez Guarino expone “la ecuación básica de crecimiento del modelo”:118
Producción agroforestal: en un plazo de 20 años se plantea poner en
producción 100.000 hectáreas agropecuarias y 200.000 con
forestación.
Agroindustrias, a fin de incorporar mayor valor agregado a las
materias primas, con la consecuente generación de trabajo.
“Tenemos abundante energía pero necesitamos conocimiento,
ciencia y tecnología para construir una cultura agroindustrial, cuyo
desarrollo puede tener un alcance imprevisible en los próximos
años”.
Turismo, energía y minería: componen los “ejes complementarios y
articuladores con el corto y mediano plazo.” De ellos se derivaría
una dinamización hacia otros sectores de la economía: industria,
comercio, servicios), con mecanismos de fomento a las PyMES,
estímulos para inversores, entre otras acciones. La idea era
involucrar al sector privado, con el Estado como motor de la
iniciativa.
Comercialización: se parte de la hipótesis de un constante
incremento en la demanda de alimentos, ante el crecimiento de la
población a nivel mundial. En especial, se hace énfasis en el
intercambio con países del Sudeste Asiático, por medio de un
corredor bioceánico a través de Chile.
Un elemento novedoso en la provincia para la época fue la propuesta de
las microrregiones como ámbitos territoriales, definidas por el autor del
proyecto
como
“escenarios
estratégicos
sistemáticos
y
módulos
de
planificación, que posibilitan incorporar una innovación territorial y despierta
118
Martínez Guarino R., Territorio y Sustentabilidad – El caso de la provincia del Neuquén,
Neuquén, Educo, 2010, p.101.
161
interés a los protagonistas locales y especialmente a los municipios.”119 Se
definieron 14 microrregiones a partir de características comunes y
potencialidades similares para implementar políticas de desarrollo.
Se denominó "ingeniería financiera" al esquema para obtener una suma
de 2.000 millones de dólares necesarios para el plan. La mitad serían
aportados por capitales privados provenientes de fondos de pensiones
conjuntamente con una cuota de endeudamiento externo. También se
mencionaba la posibilidad de interesar a fondos comunes de inversión
nacionales y extranjeros. El financiamiento restante provendría de dinero
público
autogenerado
y
de
créditos
a
solicitar
a
los
organismos
internacionales.
Al reflexionar sobre la propuesta, Martínez Guarino reconoce que hubo
aciertos y errores: entre los aciertos destaca la jerarquización de la
planificación estratégica como herramienta para proyectar el largo plazo en
una economía extractiva, las microrregiones como unidades de planificación
territorial, el desarrollo sustentable, la participación de la sociedad civil en la
elaboración de la propuesta.
Como limitaciones menciona principalmente las tensiones y disputas
internas, que restringieron la posibilidad de establecer vínculos con otros
sectores de la gestión de gobierno y a nivel partidario.120 De hecho, el
“Neuquén 2020” no fue tenido en cuenta durante los siguientes períodos del
MPN, nuevamente a cargo de Jorge Sobisch (1999-2003 y 2003-2007). La
derrota de los seguidores de Sapag en las internas partidarias previas a las
elecciones de l999, conjuntamente con el repunte de los valores del petróleo a
principios del año siguiente, hizo que este programa fuera ignorado por la
gestión de Sobisch.
El “Neuquén 2020” fue el último proyecto de planificación ambicioso.
En la 16° sesión ordinaria del año 2008 la Legislatura Provincial sancionó en
119
120
Ídem, p.70.
Ídem, p.99.
162 general y por mayoría el Plan Productivo Provincial (2009-2018). Eduardo
Benítez, por la Concertación (PJ – UCR), y Ariel Sandoval, del MPN, oficiaron
como miembros informantes. El diputado oficialista afirmó que el Plan “pone
el acento en la actividad agroindustrial, contribuye a la creación de nuevas
fuentes de trabajo y favorece a pequeños y medianos productores en
localidades con menor capacidad de desarrollo”. Por su parte, Benítez pidió
reivindicar a los pequeños productores y otorgarles acceso al financiamiento.
En ese sentido, aclaró que el Plan es una herramienta para que la provincia
fomente economías alternativas. A la vez, agregó que por falta de una política
de desarrollo productivo, en el 2008 Neuquén debió importar 62 mil kilos de
verduras y 28 mil kilos de frutas desde otras provincias, datos que constan en
un informe del Centro de Ingresos Provincial de Productos Alimentarios
(CIPPA).121
La inversión prevista para el desarrollo de los programas productivos
era de 1.238 millones de pesos en diez años y sería complementado con un
Plan de Desarrollo Turístico. Para el ministro de Desarrollo Territorial,
Leandro Bertoya, el plan era una propuesta de trabajo para los próximos años
de gestión, que abarcaba a todos los sectores productivos y que había sido
consensuado a través de gran cantidad de reuniones para definir las ocho
áreas que constituyen el eje del plan. Se aseguraba que la provincia trabajaría
por la calidad y por la certificación de productos por zona, a partir del
compromiso estatal de promover y apoyar el desarrollo construyendo el
equipamiento básico y la infraestructura necesaria. Se pretendía otorgar
tratamiento preferencial a los emprendimientos familiares y a las pymes. Al
presentar el proyecto, el ministro subrayó el trabajo conjunto entre
productores, organismos nacionales, municipios y el gobierno provincial para
121
Citado en Giuliani Adriana y Griffoi Marina, “Plan Productivo Provincial de Neuquén
(2009-2018), presentado en las III Jornadas Nacionales de Investigadores de las Economías
Regionales, Mendoza, 19 y 20 de noviembre de 2009.
163
construir este plan y conciliar lo público y lo privado para construir un camino
de consenso.
Este nuevo plan productivo provincial se planteaba como un impulsor
de “un proceso de transformación y mejoramiento de las economías
regionales y locales, basándose en el fortalecimiento de la competitividad de
los subsectores económicos potenciales del territorio, en la consolidación de
redes socioeconómicas de cooperación y competencia, en la implementación
de mecanismos de retención de excedentes en la economía local, y por último,
buscando la conservación de los recursos naturales. Es decir, lograr una
economía más diversificada e integrada verticalmente, con especial énfasis en
la actividad agroindustrial.”122
El plan se enfoca en la competitividad territorial, con distintas
comunidades locales liderando su propio proceso, interactuando con los
diversos actores del sector económico y del sector público. Además se
consideran como factores de relevancia la disponibilidad de capital humano
calificado, la existencia de redes de capital social y la existencia de capital
institucional (acompañado por su correlativo capital organizacional, es decir
las entidades públicas y privadas y las relaciones entre ellas), en
contraposición con los factores tradicionales (capital físico, tierra, trabajo,
tecnología).
Los sectores seleccionados en función de su potencial como apoyo a la
reconversión gradual de la economía provincial, fueron: Ganadería (bobina,
ovina y caprina), Forestoindustria, Horticultura, Apicultura, Acuicultura,
Fruticultura, Frutas Finas e Infotecnologías. Además se establecieron como
ejes transversales a todos estos sectores problemáticas comunes de la
competitividad de los diversos sectores: Aseguramiento de la Calidad y
Seguridad Alimentaria, Agregado de Valor Local a los productos y servicios,
122
Plan Productivo Provincial de Neuquén (2009-2018).
164 Capital Social (Asociatividad y Estructuración de la cadena de valor),
Desarrollo Comercial y Diferenciación, Innovación, e Infraestructura.
Al ser el año 2018 el horizonte planteado, no es posible aún medir los
resultados, aunque el sector primario, que es hacia el cual básicamente se
orienta el proyecto, aún representa poco más del 1% del PBG .123
• Ley Provincial 2505/05
También la diversificación fue el argumento utilizado para fundamentar
el endeudamiento por 250 millones de dólares autorizado por la Legislatura a
través de la Ley 2505 de diciembre de 2005. Se trata de títulos cuyo plazo de
cancelación es de 10 años y con amortizaciones en dólares a partir de los 18
meses de la emisión, plazo relativamente corto que contribuyó a una exitosa
colocación. Si bien la tasa de interés no era demasiado elevada (8,656% anual
la primera serie y aún menor en la segunda), un atractivo de los bonos
neuquinos fue su garantía, al estar respaldados por un fondo fiduciario
integrado por regalías de las áreas Puesto Hernández, Tapial y Entre Lomas.
Al justificar el endeudamiento, los funcionarios sostuvieron que la
recaudación impositiva derivada de la transformación productiva posibilitaría
la cancelación de la deuda. Sin embargo, no podría asegurarse que las obras
previstas posibiliten modificar el perfil productivo. Uno de los mayores
montos se destinaría a la construcción del tramo nacional del Ferrocarril
Trasandino del Sur, que uniría los océanos Atlántico y Pacífico por la región
sur de los dos países vecinos. Esta controvertida obra implicó la construcción
de 24 km. de red ferroviaria desde la localidad de Zapala hacia la frontera con
Chile, con un costo de 144 millones de pesos e involucró además la creación de
la empresa Patagonia Ferrocanal S.A. Todo quedó en la nada, ya que no
contaba con la cooperación de Chile y además la idea fue descartada por la
siguiente gestión.
123
Como surge de la composición del Sector Primario expuesta anteriormente.
165
El acueducto Mari Menuco-Confluencia también formaba parte del
listado y su propósito era abastecer de agua potable a la ciudad de Neuquén y
generar un área bajo riego de 30.000 hectáreas en la zona de Bajo Los
Barreales y El Salitral, a partir de un canal a cielo abierto paralelo al
acueducto. La obra demandó un gasto de 427 millones de pesos, que
excedieron en más de 232 millones al presupuesto aprobado, aunque nunca
llegó a cumplir su cometido.
En el listado figuran rutas en el interior de la provincia, hospitales y dos
autódromos, uno en Centenario y otro en Cutral Có. A partir de la
modificación de la Ley, se incluyó la edificación de un centro administrativo
ministerial, dado que algunas de las obras viales inicialmente programadas
fueron afrontadas por el gobierno nacional.
• Instituciones
La paulatina profundización de la dependencia respecto de los
hidrocarburos fue advertida y reconocida por parte de la dirigencia, ya que
desde que se constituyó como provincia, se fueron creando en Neuquén una
serie de instituciones proyectadas para contribuir al desarrollo. Entre ellas,
encontramos al Banco de la Provincia del Neuquén (BPN), fundado en 1958,
el que si bien fue transformado en Sociedad Anónima durante el segundo
mandato de Jorge Sobisch (1997-2003), no fue alcanzado por la ola
privatizadora impulsada a nivel nacional. También, el Instituto Autárquico del
Desarrollo Productivo (IADEP) y el Centro de Promoción y Desarrollo para la
Pequeña y Mediana Empresa (CePyME) fueron creados declarando el objetivo
de la diversificación.124
124
El tema se trata en Giuliani Adriana y Ernesto Bilder, “Instituciones y Desarrollo en
Neuquén (1999-2007)”, en las XXI Jornadas de Historia Económica, Caseros, Buenos Aires, 23
al 26 de septiembre de 2008.
166 a) Banco de la Provincia del Neuquén
La trayectoria del Banco de la Provincia del Neuquén refleja de manera clara
las etapas de la historia económica del país, con el ingrediente adicional de un
manejo borroso por parte de sectores políticos locales.
Fue fundado en 1958 por la Legislatura Neuquina, en el marco del
desarrollismo encabezado por Arturo Frondizi. En esos años se pensaba en el
Estado activo, en la promoción de la actividad económica privada, en el
dinamismo de sistemas financieros que permitieran ampliar las acciones
tradicionales de los Bancos, tales como préstamos al consumo, de corto plazo
y altas tasas. Eran tiempos de los llamados “créditos blandos”, incluso se
mencionaba la experiencia de la Corporación de Fomento de Chile.
En octubre de 1960, comenzó a operar con los objetivos de estimular el
crecimiento económico de la región, además de actuar como agente financiero
del Estado facilitando sus operaciones. Si bien se creó como entidad mixta, en
1964 pasó a ser exclusivamente estatal. La orientación declarada de algunos
de los préstamos en estos años da la idea del carácter de fomento de la
institución: por ejemplo, en 1964 se asistió a la actividad frutícola, en 1972 se
financiaron 37 proyectos de hotelería turística y en 1973 se creó el
departamento de créditos hipotecarios para viviendas en Neuquén, Zapala y
Cutral Có.
En el contexto
neoliberal de la década de 1990, las críticas a los
manejos de los Bancos provinciales, a los que se les imputaba ineficiencia y
tendencia a la corrupción, llegaron a Neuquén. Sin embargo, el MPN,
consciente de la importancia política de contar con el Banco como
herramienta, no se sumó al movimiento de privatización.
A fin del siglo, la tremenda crisis de la convertibilidad de Cavallo,
arrastró a la institución a problemas de cobro de sus créditos, baja de sus
depósitos y falta de liquidez. Durante el segundo mandato de Sobisch (19992003) se sancionó la Ley 2351 que transformó al Banco de la Provincia en
Sociedad Anónima, una variante intermedia entre la venta total y la entidad
167
pública. Se argumentaba mayor independencia frente al poder político y la
posibilidad de ampliar sus negocios. Pero para cumplir con los requisitos del
BCRA, el artículo 58° dispuso ceder a título gratuito al IADEP (Instituto
Autárquico para el Desarrollo Productivo) la cartera de créditos clasificada en
el sistema bancario como de dificultad de cobro, a los que se sumaron los
catalogados como “irrecuperables”. Por otra parte, la misma norma autorizó al
Estado provincial a efectuar un aporte irrevocable por 70 millones de pesos.
Durante los años de Jorge Sobisch en el poder, el BPN se vio
involucrado en una grave acusación de estafa de características inéditas en su
historia. En el año 2004 las denuncias desde el Banco Central y a través de las
páginas del Diario Río Negro permitieron detectar giros de la sucursal del
Banco en la ciudad de Buenos Aires por montos superiores a los 23 millones
de pesos a un grupo de empresas llamado “Temux”, de dudosa solvencia y
poco conocidas en las operaciones habituales del organismo. Lo que motivaba
sospechas es la vinculación de este grupo con Damovo S.A, beneficiaria de
compras por 50 millones de dólares en el marco de un plan provincial de
seguridad, llevado a cabo en esa época sin licitación alguna bajo el pretexto de
la urgencia por terminar con el delito. El mismo fue gestionado por el ex
ministro Luis Manganaro, quien previamente se desempeñó como presidente
del BPN. Coincidentemente, se había lanzado la candidatura a la presidencia
del país del entonces gobernador Jorge Sobisch, enmarcada en denuncias por
la falta de trasparencia respecto de los fondos que financiaron la frustrada
campaña.
b) El IADEP (Instituto Autárquico para el Desarrollo Productivo)
Fue creado en 1998 durante la gestión de Felipe Sapag mediante la ley 2247 y
su objetivo declarado es asistir y promover el desarrollo y transformación de
la estructura económica de la provincia. Su creación coincide con el
lanzamiento en el año 1997 del plan de desarrollo “Neuquén 2020”, centrado
168 en las opciones productivas fuera de las actividades energéticas. El
financiamiento estaría compuesto por los siguientes rubros principales:125
60% de las tenencias accionarias en las empresas titulares de
centrales hidroeléctricas.
3% de las regalías petrolíferas y gasíferas previstas en el
presupuesto de cada año.
$ 20.000 como aporte inicial.
El Banco de la Provincia como agente financiero principal y natural
vía de canalización de los préstamos
Los préstamos a otorgar tenían destinos prioritarios tales como
fruticultura, horticultura, ganadería, forestación, lo cual indicaba la
orientación primaria y/o agro-industrial en los objetivos planteados, acordes
con los principales ejes del citado proyecto “Neuquén 2020”.
Entre los criterios para otorgar créditos, se mencionaban:
Mayor ocupación de mano de obra en relación al capital invertido.
Utilización de materias primas locales.
Ubicación del mercado principal fuera de los límites de la provincia.
Localización en el interior provincial.
Menor porcentaje de financiación requerida en relación a la
inversión total.
Los estados contables del IADEP muestran que la principal categoría a
la que se orientaron los créditos otorgados fue la denominada “reconversión
frutícola”, dentro de los que se incluyen los grandes beneficiarios del IADEP,
las nuevas empresas vitivinícolas de San Patricio del Chañar y Añelo. Esta
situación generó gran controversia en la provincia, no sólo porque implicó una
concentración de créditos en una única actividad, sino porque se consideraba
que los dueños de estos emprendimientos eran cercanos al poder.
125
Ley Provincial 2247/98.
169
La mencionada transferencia de los créditos catalogados como
“irrecuperables” por parte del BPN en el año 2000 adicionó problemas al
controvertido organismo, aunque la serie de dificultades y las dudas datan
casi desde su creación. En el año 2001, durante uno de los mandatos de
Sobisch, una cámara oculta filmó al entonces vicepresidente de la Legislatura,
Osvaldo Ferreira, ofreciendo al
diputado de la oposición Jorge Taylor,
créditos del IADEP por sumas superiores al medio millón de pesos a cambio
de su voto favorable a los candidatos propuestos por el Poder Ejecutivo para
integrar el Tribunal Superior de Justicia de la provincia. No obstante, el
gobernador fue absuelto por falta de pruebas por jueces que posteriormente
llegaron a ser miembros del órgano judicial de máxima jerarquía.
Puede observarse otro ejemplo cuando los beneficiarios de los créditos,
en julio de 2004 obtuvieron de la Legislatura una benigna medida, ya que se
aprobó una moratoria y generosos planes de pago para 4100 deudores del
IADEP por un monto aproximado de 240 millones de pesos. Se incluyeron
descuentos de hasta el 50% de la deuda y consideración a aquellos que habían
tomado créditos en dólares, a quienes se les resolvió el problema al aceptar su
pago con una relación de uno a uno, es decir manteniendo la convertibilidad
del peso respecto del dólar.
El ex diputado provincial Raúl Radonich (Frente Grande) sostuvo que
“nunca se pudo conocer el listado de deudores” del IADEP, agregando que “es
un escándalo político porque intentan esconder la forma en que se manejan
los fondos de todos los neuquinos”.126
c) El Centro Pyme
El Centro de Promoción y Desarrollo para la Pequeña y Mediana Empresa
(CePyME,), es una entidad autárquica creada en 1998 por la Ley Provincial
2246, modificada en el año 2000 mediante la Ley 2317. Orientado a estimular
126
Periódico 8300, julio de 2004.
170 las actividades económicas de las pequeñas y medianas empresas del ámbito
privado, cuenta con una extendida estructura compuesta por agencias
instaladas en la capital y varias localidades del interior. La institución tiene
capacidad jurídica para realizar operaciones, actos y contratos relacionados
con una amplia gama de objetivos que se enumeran en su ley de creación.
Algunos de ellos son: brindar asistencia técnica y asesoramiento para
incrementar la competitividad; apoyar la modernización y reconversión de
equipos e instalaciones, organización y estrategias empresariales; impulsar el
intercambio y la complementación entre empresas de la provincia con otras
del extranjero; organizar programas de formación de recursos humanos;
promover exportaciones mediante misiones comerciales, participación en
ferias y exposiciones nacionales e internacionales, entre otros.
En sus inicios, el Centro Pyme no brindaba créditos de forma directa,
sino que cumplía el rol de “ventanilla” de diversas fuentes de financiamiento,
gestionando una red de contactos con instituciones financieras nacionales,
provinciales y locales mediante la difusión de información sobre la oferta de
servicios financieros y no financieros, tales como FOMICRO, FONDER, BPN,
CFI - COPADE, IADEP y FONAPYME. Adherido a la Red Federal de Agencias
de Desarrollo Productivo de la Subsecretaría para la Pequeña y Mediana
Empresa y Desarrollo Regional, de alcance nacional, (SSEPyMEyDR),
funcionaba con los siguientes fines:
Brindar
información
y
asesoramiento
sobre
programas,
instrumentos y servicios de la SSEPyMEDyR , entre otros, el
Programa de Apoyo a la Reestructuración Empresarial (PRE),
Programa FONAPYME, Programa Global de Crédito, Programa de
Crédito Fiscal, Programa Nacional de Desarrollo Emprendedor
(PRONADEM).
Informar a la SEPyMEDyR sobre los servicios disponibles a nivel
provincial, empresas asistidas y servicios prestados.
171
Relacionarse con otras agencias pertenecientes a la Red Federal
para intercambiar información, conocimiento técnico y experiencia
que puedan servir para mejorar el servicio del resto de los miembros
de la Red.
La Ley 2589, sancionada en el año 2008, transformó al organismo en
Centro PyME – Adeneu (Agencia de Desarrollo Económico de Neuquén), con
el objeto de “promover el desarrollo armónico y sustentable de la producción
agraria, minera, industrial, comercial y de servicios de la Provincia del
Neuquén, a través de la aplicación de políticas, programas y proyectos;
promover la complementación y concertación entre los sectores público y
privado en materia de políticas de desarrollo, especialmente aquellas
orientadas hacia las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyME),
radicadas o que se radiquen en la Provincia del Neuquén.”127 La Ley prevé un
presupuesto para la concreción de sus fines, que consiste en “un aporte anual
del Estado provincial, cuyo monto no podrá exceder el uno por ciento (1%) del
promedio anual móvil de las regalías petrolíferas y gasíferas efectivamente
percibidas por la Provincia del Neuquén durante los dos (2) últimos ejercicios
inmediatos anteriores al que se considere”128, además de otras partidas que se
le asignen.
El Centro Pyme-Adeneu ha coordinado sus acciones con los ejes del
Plan Productivo Provincial, aprobado también en 2008 y de acuerdo a sus
propios informes de gestión, “se enfoca fuertemente en contribuir como
catalizador de los procesos de desarrollo locales, gestionando recursos
humanos capacitados y recursos económicos para aplicar en la resolución de
las problemáticas.”129
En cuanto a los fondos administrados, en el informe de gestión del año
2009 se señala que “el organismo ha contado con un presupuesto absolutamente
127
Ley Provincial 2589/08.
Ídem.
129
Síntesis Ejecutiva 2009. Centro Pyme-Adeneu
128
172 insuficiente para los requerimientos que surgen de las nuevas funciones
legalmente asignadas y de las históricas, resultando inferior al que históricamente
se le había asignado, por lo que se han impedido el desarrollo de acciones para las
que el recurso humano está perfectamente capacitado de realizar.”130
Sin considerar las denuncias de malversación de fondos públicos en las
que han estado involucradas en especial el BPN y el IADEP, el impacto de
estos organismos en la economía provincial ha estado lejos de las metas
propuestas.
FINANZAS PÚBLICAS
De acuerdo a datos correspondientes a las ejecuciones presupuestarias del
período 2007-2011, procesados por el Ministerio de Economía y Obras
Públicas provincial,131 Neuquén ha percibido crecientes ingresos corrientes,
con un incremento del 223,31% entre los extremos (Gráfico N°59).
Gráfico N° 59: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes (Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
130
Ídem.
“La situación de las cuentas públicas de la Provincia de Neuquén en el año 2012”,
Ministerio de Economía y Obras Públicas – Provincia del Neuquén, septiembre de 2012.
131
173
Los ingresos corrientes en Neuquén provienen de tres fuentes
principales: impuestos nacionales (coparticipación federal), impuestos
provinciales
(ingresos
brutos,
inmobiliario,
sellos)
y
regalías
(hidrocarburíferas y en menor medida hidroeléctricas). Las regalías, que
representan la contraprestación por la extracción del petróleo y el gas en el
territorio provincial, se calculan como el 12% del valor de los hidrocarburos en
boca de pozo. Sólo en el caso de las áreas renegociadas en la última ronda de
tratativas, la provincia recibe un 3% extra en concepto de “canon
extraordinario de producción”.
Constituyen la porción de la renta correspondiente a las provincias en
cuya jurisdicción se encuentran los hidrocarburos que se extraen. Es un
porcentaje bajo, si se compara con los valores exigidos en otros países. Por
otra parte, hasta el presente, son las propias compañías las que determinan
bajo declaración jurada el monto a ingresar.
En trabajos anteriores se ha señalado el significativo incremento de las
regalías durante los primeros años de la década de 2000, como consecuencia
de la devaluación de nuestra moneda y de los altos precios del petróleo a nivel
internacional, teniendo en cuenta que las variables utilizadas para su cálculo
son las respectivas cotizaciones del dólar y del barril de crudo. Sin embargo, la
declinación de la actividad en el sector hidrocarburífero, que las empresas
operadoras atribuyeron a la crisis financiera que se desencadenó en el mundo
a partir de 2007-2008 y al establecimiento de un precio interno para el
petróleo en 2007, impactó en las finanzas de la provincia provocando una
sensible desaceleración en su evolución. Como se puede observar en los
gráficos expuestos a continuación, las regalías, que crecieron un 137,3% en el
período, pasaron de representar el 46% del total de los ingresos corrientes en
2007 al 28% en 2011 (Gráficos N°60 a N° 63).
174 Gráfico N° 60: Provincia de Neuquén. Regalías (Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Gráfico N° 61: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes - Regalías
(Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
175
Gráficos N° 62 y N°63: Provincia de Neuquén. Composición de los Ingresos Corrientes.
Años 2007 y 2011.
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
La merma en las regalías fue compensada en parte por otras fuentes de
recursos (Gráfico N°64); el hecho más significativo es el incremento en el ítem
“Otros recursos”, que desde el año 2009 respondió al ingreso de fondos
provenientes de las prórrogas de las concesiones de yacimientos. A pesar de
que la afectación específica de este ingreso extraordinario a programas de
diversificación fue prevista por ley, una parte fue destinada a solventar
erogaciones corrientes.
176 Gráfico N°64: Provincia de Neuquén Composición Porcentual de los Ingresos
Corrientes (Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Como ya se ha señalado, el componente salarial del Gasto Público suele
ser elevado en las economías en las que el sector hidrocarburífero es
preponderante, teniendo en cuenta que al tratarse de una actividad intensiva
en capital y no en trabajo, no absorbe una porción significativa de mano de
obra; en tanto no se avance en un proceso de reconversión de la matriz
productiva, es el Estado el que cubre la brecha.
La necesidad de dar respuestas en un mercado laboral con insuficiente
demanda y las recomposiciones del poder adquisitivo en etapas inflacionarias
impulsan los Gastos Corrientes, que crecieron un 253,17% en el lapso 20072011. El rubro más significativo, el Gasto en Personal, con un incremento del
299,09% en el período analizado, pasó de representar el 52% de los Gastos
Corrientes en 2007, al 61% en 2011 (Gráficos N°65 a N°70).
177
Gráfico N° 65: Provincia de Neuquén. Gastos Corrientes (Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Gráfico N°66: Provincia de Neuquén. Gastos en Personal (Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
178 Gráfico N° 67: Provincia de Neuquén. Gastos Corrientes-Gasto en Personal (Evolución
2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Gráfico N° 68: Provincia de Neuquén. Composición Porcentual de los Gastos
Corrientes (Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
179
Gráficos N°69 y N°70: Provincia de Neuquén. Composición Porcentual de los Gastos
Corrientes (Años 2007 y 2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Podemos observar que los Gastos Corrientes, en particular los referidos
a Gasto en Personal, acompañaron el crecimiento del presupuesto (Gráfico
N°71 y N°72). También se puede ver que la masa salarial experimentó
aumentos a pesar de la merma en el ingreso por regalías y que incluso lo
superó ampliamente (Cuadro N°13 y Gráfico N°73).
Gráfico N° 71: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes-Gastos Corrientes
(Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
180 Gráfico N° 72: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes-Gasto en Personal
(Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Cuadro N°13: Provincia de Neuquén. Regalías-Gasto en Personal
(Evolución 2003-2011)
Provincia de Neuquén
Evolución Regalías y Gasto en Personal
Período 2007 – 2011 (En millones de Pesos)
Año
Regalías
Gasto en Personal
2007
1.705
1.645
2008
1.868
2.610
2009
1.892
3.223
2010
2.052
3.741
2011
2.341
4.920
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
181
Gráfico N° 73: Provincia de Neuquén. Regalías-Gasto en Personal
(Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Al analizar la variación de los indicadores más destacados del período
2007-2011, observamos la diferencia entre las tasas de incremento (Cuadro
N°14 y Gráfico N°74).
Cuadro N°14: Provincia de Neuquén. Tasas de variación (Evolución 2007-2011)
Incremento 2007-2011
Ingresos Corrientes
Regalías
Gastos Corrientes
Gasto en Personal
223,31%
137,3%
253,17%
299,09%
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
182 Gráfico N° 74: Provincia de Neuquén. Tasas de variación (Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
A manera de complementar el análisis, se exponen gráficos que
relacionan las principales variables analizadas en un período temporal más
amplio (2003-2011). Puede verse que la tendencia descripta para el período
2007-2011 comienza a verificarse desde 2003 y se fue profundizando en el
tiempo. Las Regalías constituyen una variable exógena en la que la Provincia
no tiene márgen de acción, sobre todo en el contexto en que la actividad es
operada íntegramente por capitales privados. Durante los primeros años de la
serie las crecientes Regalías nutrieron el presupuesto y el Gasto en Personal
acompañó este incremento, como correlato de una economía cada vez más
concentrada en una actividad que no demanda suficiente mano de obra, por lo
que el Estado fue cubriendo ese flanco.
Las Regalías financiaron el Gasto en Personal hasta que luego de 2007
quedaron relegadas, ante la desaceleración provocada por la parálisis del
sector hidrocarburífero (Gráficos N°75 a N° 80).
183
Gráfico N°75: Provincia de Neuquén. Participación de las Regalías en los Ingresos
Corrientes (Evolución 2003-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Gráficos N° 76 al N°80: Provincia de Neuquén. Indicadores varios (2003-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
184 Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Análisis de Correlación
En el análisis de correlación se obtiene un coeficiente de determinación (R2)
que muestra en qué porcentaje la evolución de una variable se explica por el
comportamiento de otra. Al vincular Regalías y Gasto en Personal en el
período 2003-2011, el coeficiente R2 obtenido indica que el 96,51% del
185
incremento de la masa salarial en el período fue posible gracias al incremento
de las regalías (Gráfico Nº81).
Al analizar por separado los sub -períodos 2003-2007 (Gráfico Nº82) y
2007-2011 (Gráfico N°83), el menor coeficiente de determinación del segundo
está influido por la declinación de la actividad extractiva que impacta en las
regalías, como se ha mencionado.
Al ser el Gasto en Personal un componente del presupuesto inflexible a
la baja, la masa salarial presiona las cuentas públicas y el Estado incurre en
ahogos presupuestarios que desembocan inevitablemente en situaciones de
conflictividad
social.
Las
recomposiciones
salariales
en
períodos
inflacionarios, los pedidos de pases a la planta permanente del Estado son los
aspectos centrales de los recurrentes reclamos de los sindicatos que agrupan a
los agentes de la Administración Pública. Ante la falta de respuestas oficiales
argumentando la escasez de fondos, sobrevienen las medidas de fuerza: paro
de actividades, manifestaciones en las calles o cortes de rutas y puentes son
escenas habituales del escenario neuquino.
Gráficos N°81, N°82 y N°83: Análisis de Correlación Regalías-Gasto en Personal
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
186 Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Resultado Financiero
El Resultado Financiero surge de la diferencia entre Ingresos y Gastos Totales.
Los únicos dos años del período analizado en los que la Provincia de Neuquén
logró Resultado Financiero positivo fueron 2009 y 2010, cuando percibió
ingresos provenientes del canon correspondiente a las prórrogas de las
concesiones de áreas hidrocarburíferas (Cuadros N°15 y N°16; Gráfico N°84).
187
Cuadro N°15: Provincia de Neuquén. Resultado Financiero (Evolución 2007-2011)
Provincia de Neuquén - Esquema Ahorro – Financiamiento
Período 2007 – 2011 (En millones de Pesos)
2007
2008
2009
2010
2011
I- Ingresos Corrientes
3.725
4.539
5.675
6.894
8.281
II- Gastos
3.175
4.224
4.952
6.151
8.038
III-Resultado Económico
550
295
722
744
243
IV-Ingresos de Capital
52
84
274
301
252
V-Gastos de Capital
724
733
806
788
913
VI-Ingresos Totales
3.778
4.622
5.949
7.195
8.533
3.889
4.977
5.759
6.939
8.951
-121
-355
190
256
-418
Corrientes
(I + IV)
VII-Gastos Totales
(II + V)
VIII-Resultado Financiero
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Gráfico N° 84: Provincia de Neuquén. Resultado Financiero (2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
188 Cuadro N° 16. Provincia de Neuquén. Ley 2615 - Acuerdo Renegociación de los
Contratos Hidrocarburíferos. En pesos corrientes. Período: 2009 – 2010
Ley 2615 - Acuerdo Renegociación de los Contratos Hidrocarburíferos.
En pesos corrientes. Período: 2009 – 2010
Concepto
Presupuesto 2009
Ejecutado a
Presupuesto 2010
Ley 2665
Noviembre 2009
Pago Inicial
715.743.795,24
747.705.156,00
325.948.908,45
Cuenta Canon
464.623.986,00
444.763.194,36
202.544.651,71
112.155.773,00
107.361.569,29
48.892.336,27
163.619.031,59
170.925.397,00
74.511.920,47
176.008.371,00
135.563.611,22
246.643.711,00
25.609.218,00
19.724.505,40
35.886.659,95
792.038,00
610.036,25
1.109.896,70
115.229.069,57
149.607.115,00
209.647.154,35
72.358.285,00
70.456.483,50
62.746.493,00
921.763.889,96
996.071.812,00
635.339.112,45
Renegociación
62,14%
Art.5º - Cuenta
Desarrollo
Municipios 15%
Art. 6º - Cuenta
Desarrollo Provincia Municipios
Canon Extraordinario
de Producción
Art. 7º - Municipios
art. 4
Ley 2148 - 14,55%
Art. 7º - Municipios
suma fija art. 10 Ley
2148 - 0,45%
Art. 7º - Sector
Provincial -85%
Responsabilidad
Social Empresaria
TOTAL
Fuente: Ley 2665 - Presupuesto Provincial y Tesorería General de la Provincia.
189
En 2011, a pesar de percibir 490 millones de pesos en concepto de Pago
Inicial de la ley 2615,132 los Gastos Totales superaron a los Ingresos Totales.
En 2012, el resultado financiero arrojó un déficit de 1.100 millones de
pesos e inclusive se registró un déficit económico de unos 207 millones, lo que
equivale a decir que los ingresos corrientes no alcanzaron a cubrir los gastos
corrientes.
El resultante es el endeudamiento, otra de las variables inherentes al
modelo neuquino.
Endeudamiento
Deuda Consolidada
Un informe del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de Neuquén133
explica el aumento de la deuda en la década de 1990 a partir de la reducción
de las fuentes de financiamiento a las provincias por la sanción de la Ley de
Convertibilidad. “Esta insuficiencia de recursos disponibles para hacer frente
a las obligaciones impostergables, derivó en la necesidad por parte de la
Provincia, a pesar de contar con su banca provincial, de gestionar préstamos
con entidades financieras privadas. Los mismos conformaron un significativo
endeudamiento, en términos de montos y por las elevadas tasas de interés que
devengaban.
De acuerdo al mismo informe, la imposibilidad de cumplir en el corto
plazo con el servicio de las obligaciones contraídas (amortización e intereses)
con las entidades financieras privadas, se hacía cada vez más evidente, por lo
que la Provincia del Neuquén reestructuró su deuda con la banca privada, con
el propósito de obtener un mejoramiento en los plazos de las operaciones
originales, trasladando la carga financiera del pago de amortización e
132
Cfr.Cuenta General del Ejercicio 2011. Provincia de Neuquén.
“Evolución Deuda Pública Provincia del Neuquén. Período 1995-2010”, elaborado por la
Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Ministerio de
Economía y Obras Públicas, Provincia de Neuquén, disponible en el sitio web del organismo.
133
190 intereses a ejercicios futuros, a un alto costo. Frente a estas dificultades
financieras, que se replicaban en otras jurisdicciones nacionales, el gobierno
nacional implementó el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero,
iniciado en el año 2000, tendiente a posibilitar la extensión de los plazos de la
deuda a tasas más convenientes. La operatoria de reestructuración de deuda
en el marco del “Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y
Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos” conocido
como “Canje de Deuda Provincial”, significó que del stock total de deuda
pública contraída en dólares al cierre del año 2001, que ascendía a U$S
682,88 millones, se pesificara el 85,34%, equivalente en términos nominales,
mientras que el 14,66% restante se mantuvo expresada en dólares (Gráfico
N°85).
Gráfico N°85: Provincia de Neuquén. Deuda Consolidada (Evolución 1995-2010)
Fuente: Ministerio de Obras y Servicios Públicos de Neuquén
Al asumir Jorge Sapag la gestión en diciembre de 2007, el stock de
deuda consolidada -sin considerar la deuda flotante- era de 2.487 millones de
pesos. Durante el siguiente año se recibieron desembolsos desde el gobierno
nacional en el marco del Programa de Asistencia Financiera por 150 millones
de pesos y paralelamente se emitieron los Títulos Provinciales de Cancelación
de Deuda (TIPRODEU). El objeto de este endeudamiento, aprobado en la
191
Legislatura Provincial con la Ley 2.575, fue atender obligaciones contraídas
con proveedores del Estado Provincial cuyas acreencias tuvieran origen
anterior al inicio del mandato. A fines de 2008, la deuda ascendía a 2.640
millones de pesos.
En 2009 la Tesorería General de la Provincia emitió Letras por 118
millones de pesos y se obtuvo asistencia financiera desde el Estado nacional
por otros $ 205 millones, con lo que el stock adeudado a fin de año llegó a
$2.875 millones.
En el año 2010, a pesar de que se emitieron Letras del Tesoro por 217
millones y se contrajo deuda con el Estado Nacional, la adhesión al “Programa
Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas” hizo posible que
la deuda pública de Neuquén se redujera a 2.871 millones de pesos.
En 2011 nuevamente se emitieron títulos para la cancelación de pasivos
(TICAP), a través de la Ley 2684, con lo que el endeudamiento ascendió a
$3.605 millones (Gráfico N°86).134
134
De acuerdo a datos incluidos en los respectivos Informes sobre la situación y evolución de la
Deuda Pública, elaborados por la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras
Públicas de Neuquén, disponibles en el sitio web del organismo.
192 Gráfico N°86: Provincia de Neuquén. Deuda Consolidada (Evolución 2007-2011)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Hacia agosto de 2012, ya había dos nuevas emisiones de títulos
públicos, una por 1.255 millones de pesos y otra por 330 millones, esta vez de
dólares. Este último compromiso fue muy discutido por parte de los diputados
de la oposición en la Legislatura Provincial, aunque el oficialismo logró una
holgada mayoría para aprobarlo. Fueron 26 votos a favor frente a 8 en contra
en la cámara y además contó con el apoyo de intendentes pertenecientes tanto
al MPN como a otras agrupaciones políticas, dado que los municipios figuran
como destinatarios de una parte de los recursos que involucra el
endeudamiento.
El proyecto enviado por el Poder Ejecutivo consiste en la creación de un
Fondo para Obras de Infraestructura Social y Productiva de la Provincia del
Neuquén, a integrarse exclusivamente con el 50% de la nueva deuda y está
destinado a costear 167 obras que figuran en un listado adjunto, a ejecutar
durante el período 2013 – 2016 (el resto es para refinanciar deudas
anteriores). Con su aprobación, se logró la autorización para emitir Títulos de
Cancelación de Deuda y Financiación de Obras (TIPAFO) por valor de 330
millones de dólares, con plazo de hasta 12 años, emitidos en moneda
193
extranjera o nacional y garantizado con la coparticipación de impuestos
nacionales y las regalías energéticas.
Uno de los argumentos que cuestionaba la iniciativa fue que el Fondo
constituido por la mitad del nuevo endeudamiento será aplicado a la
construcción de obras que no apuntan a la diversificación de la matriz
productiva, capaz de generar a futuro ingresos genuinos para afrontar los
servicios de la nueva deuda, sino que se trata de proyectos de tipo municipal,
necesarios y útiles, pero que deberían ser cubiertos por el presupuesto
(inclusive algunas de las obras ya estaban incluidas en el presupuesto actual).
Entre los proyectos previstos se destaca la repavimentación en parte de
la ruta 7 (36 millones), la interconexión eléctrica de Villa La Angostura (99
millones) y un Hospital en San Martín de los Andes (55 millones), todos
importantes para las respectivas comunidades pero carecen de carácter
productivo. Los restantes 164 proyectos requieren en promedio tres millones
de pesos cada uno.
Otro de los puntos esgrimidos fue la carga que ocasionará la deuda,
teniendo en cuenta que el Régimen de Responsabilidad Fiscal al que adhirió
oportunamente la Provincia establece que el stock de deuda no puede superar
el 15% de los recursos corrientes, neteadas las transferencias a los municipios.
Los números que presentó el Ministerio de Economía tendientes a demostrar
que el tope no sería alcanzado fueron puestos en duda por los legisladores que
rechazaron el proyecto de Ley, a la vez que advirtieron sobre la posibilidad de
que terminen destinándose a solventar los crecientes gastos corrientes de la
Administración Provincial.
Deuda Flotante
Los compromisos con proveedores también se han incrementado durante los
últimos años: de 101 millones de pesos que se adeudaban por este concepto en
2007, se pasó a deber 386 millones de pesos hacia la primera mitad de 2012
(Gráfico N°87). Así, la deuda flotante total que en 2007 era de 397 millones de
194 pesos se convirtió en 1.812 millones de pesos en junio de 2012 (Gráfico
N°88).135
Gráfico N°87: Provincia de Neuquén. Deuda con Proveedores (Evolución 2007-2012)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Gráfico N°88: Provincia de Neuquén. Deuda Flotante (Evolución 2007-2012)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
135
Ministerio de Economía y Obras Públicas. Provincia de Neuquén.
195
Presupuesto vs. Ejecución
Una situación que se observa en las finanzas provinciales es que las partidas
presupuestadas en general resultan inferiores a las efectivamente ejecutadas,
lo que le permite al Poder Ejecutivo disponer de fondos que no tienen
autorización ni destino prefijado por el Poder Legislativo, como establecen las
reglas de la Contabilidad Pública (Cuadro N°17 y N°18; Gráficos N°89 y
N°90).
Cuadro N° 17: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes (Diferencia PresupuestoEjecución)
Año
Presupuestado
Ejecutado
En millones de pesos
Diferencia
%
2007
3.297
3.725
113%
2008
3.944
4.539
115%
2009
5.638
5.675
101%
2010
5.986
6.894
115%
2011
6.763
8.281
122%
Fuente: Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Gráfico N° 89: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes (Diferencia PresupuestoEjecución)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
196 Gastos Corrientes
Cuadro N° 18: Provincia de Neuquén. Gastos Corrientes (Diferencia PresupuestoEjecución)
Año
Presupuestado
Ejecutado
En millones de pesos
Porcentaje de Ejecución
%
2007
2.619
3.175
121%
2008
3.587
4.244
118%
2009
4.810
4.952
103%
2010
5.427
6.151
113%
2011
6.485
8.038
124%
Fuente: Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Gráfico N° 90: Provincia de Neuquén. Gastos Corrientes (Diferencia PresupuestoEjecución)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Los desvíos entre lo presupuestado y lo efectivamente ejecutado
también se presentaron en el ítem “Obra Pública”, pero en un sentido inverso
al referido a Ingresos y Gastos. Al cierre de cada año, se puede observar que la
Obra Pública concretada fue menor que la prevista (Cuadro N°19 y Gráfico
N°91).
197
Cuadro N° 19: Provincia de Neuquén. Obra Pública (Diferencia PresupuestoEjecución)
Año
Presupuestado
Ejecutado
Porcentaje de
Ejecución
En millones de pesos
%
2007
765,5
372,5
49%
2008
568,4
454,4
80%
2009
694,5
490,5
56%
2010
955,6
367,6
38%
2011
842,2
351,9
43%
Fuente: Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
Gráfico N° 91: Provincia de Neuquén. Obra Pública (Diferencia PresupuestoEjecución)
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén
“La manera de neutralizar el déficit es con más regalías”, sostuvo el
Gobernador de la provincia de Neuquén, Jorge Sapag, en una entrevista
concedida a un periódico local y al poco tiempo anunciaba la posibilidad de
negociar con las empresas el adelantamiento del pago de futuras regalías.136
136
Diario La Mañana de Neuquén, 23 de septiembre de 2012 y Diario Río Negro, 14/10/2012.
198 En la actualidad, la dirigencia del MPN prácticamente no menciona la
necesidad de diversificar; la percepción de una escasa porción de la renta
derivada de la extracción de los hidrocarburos ha bastado para sostener el
modelo implementado por el partido que detenta el poder en la provincia
desde hace más de 50 años. En esta coyuntura, el efecto que puede ocasionar
un mayor precio acordado para el gas y la explotación de los yacimientos “no
convencionales” constituye la apuesta central.
199
CONCLUSIONES
En Argentina, el carácter estratégico de los hidrocarburos surge no solamente
de su futuro agotamiento, sino también de su posición predominante en la
matriz energética nacional y de la posibilidad de generar una ganancia
extraordinaria o renta, cuya posibilidad de apropiación depende de la
modalidad de explotación. En nuestro país, desde el descubrimiento de
petróleo en Comodoro Rivadavia, fechado en 1907, la actividad ha estado
enmarcada por una doble confrontación por la captación de la renta petrolera:
por un lado, entre el capital multinacional y los intentos de preservar la
soberanía y, por el otro, entre el Estado Nacional y las Provincias en cuyos
territorios se localizan los yacimientos, por la administración del recurso y la
disponibilidad de fondos que trae aparejada.
Hasta 1989, la política hidrocarburífera se materializó a través de
empresas públicas, YPF y Gas del Estado, con participación del capital privado
en carácter de contratista, en función de objetivos como el autoabastecimiento
o la provisión de gas a bajo precio para uso residencial y productivo. La
profunda reforma del sector llevada a cabo por Carlos Menem apenas iniciada
su gestión de gobierno en 1989, combinó la venta de las compañías estatales
con la instrumentación de concesiones con libre disponibilidad. La irrupción
de operadoras multinacionales impregnó al sector de su lógica de
maximización de beneficios, que derivó en sobre-explotación de las áreas,
disminución de las inversiones en exploración y la consecuente pérdida de
reservas, en el marco de récords de utilidades empresariales. El caso más
relevante es el rol del Grupo Repsol en YPF luego de su adquisición total en
1999. Es preciso considerar también que uno de los episodios traumáticos,
que comprendió la venta de activos y la desvinculación de más de 30.000
empleados se llevó a cabo durante el período en el cual YPF tuvo capital mixto
y control estatal, ya que fueron disposiciones establecidas por el Plan de
Transformación Global, implementado a partir de 1991 por el entonces
presidente José Estenssoro. Queda planteado el interrogante acerca del rol del
200 Sindicato Unido de Petroleros del Estado (SUPE) en relación a su adhesión a
una política que generó gravísimas consecuencias para sus propios afiliados y
para la sociedad en general.
Las medidas instrumentadas desde el año 2003 tuvieron diversas
connotaciones: mientras que el esquema de retenciones puesto en vigencia en
2007 permitió al Estado Nacional captar una porción adicional de la renta, la
provincialización de los recursos del subsuelo habilitó a las provincias a
administrar
independientemente
su
propia
política
en
materia
de
hidrocarburos, entre lo que se incluyó la prórroga anticipada de las
concesiones de yacimientos sin que se verificara el cumplimiento de los
compromisos pactados, como establece la legislación. A partir de la sanción de
la “Ley Corta”, las tratativas con las firmas concesionarias han sido abordadas
independientemente por cada gobernador y su equipo, circunstancia que
debilita el margen de negociación, al existir habitualmente urgencias fiscales u
otros condicionamientos. A esto se suma que anteriores acuerdos van
marcando pautas, lo que dificulta lograr mejores cláusulas.
En definitiva, la serie de herramientas adoptadas no revirtieron el
modo con el que las operadoras continuaron guiando sus decisiones, por lo
que este crítico escenario desembocó en la necesidad de importar más de
9.000 millones de dólares en combustibles durante 2011 y en la decisión, al
año siguiente, de expropiar el 51% del capital social de YPF.
La Ley 26.741/12 y su Decreto Reglamentario marcan indudablemente
el inicio de un nuevo capítulo en la historia de los hidrocarburos en Argentina,
al plantear la Soberanía Energética y la Utilidad Pública de los recursos del
subsuelo. De todos modos, es preciso revisar integralmente la normativa y
ahondar en la articulación entre Nación y Provincias a fin de diseñar una
política que claramente resguarde el carácter estratégico del petróleo y el gas,
encuadrándolos en un proceso de desarrollo integral.
En este contexto, desde la apertura de importantes yacimientos, la
provincia de Neuquén ha sido beneficiaria de la cuota de la renta representada
201
por las regalías, que en nuestro país se establecen en el 12% del valor en boca
de pozo de los volúmenes que las propias operadoras declaran haber extraído
(en la Cuenca Neuquina, el porcentaje asciende al 15% para las áreas
prorrogadas). El aumento de los precios del petróleo y el abandono de la
Convertibilidad permitieron al gobierno provincial administrar crecientes
presupuestos desde 2002, en el marco de una estructura productiva
concentrada en torno al sector extractivo.
Su funcionamiento bajo una
modalidad de enclave, con escasos a nulos encadenamientos, así como la poca
cantidad de mano de obra que demanda, han condicionado la economía
neuquina: según los datos oficiales disponibles, la explotación de
hidrocarburos representa casi la mitad del Producto Bruto Geográfico y
genera el 6,7% de empleos directos. El trabajo en este sector es el mejor
remunerado en la provincia, aunque las condiciones a los que se encuentran
sujetos los trabajadores expresan cierta vulnerabilidad. Por otra parte, elevan
el nivel general de precios, afectando el poder adquisitivo del resto de la
población. Los demás sectores productivos no logran generar empleo
suficiente, afectados por una especie de “enfermedad holandesa”, aquella que
erosiona la competitividad de la economía ante el ingreso de divisas de un
bien exportable. Sólo los servicios y en especial el Estado surgen como
demandantes en el mercado laboral neuquino, comprometiendo las finanzas
públicas con una creciente masa salarial.
La denominada “tesis de la maldición de los recursos naturales”
pareciera verificarse en Neuquén, aunque queda claro que su existencia
depende de la modalidad de explotación de tales recursos y del destino que se
le asigne a los fondos que se obtienen por su utilización.
La declinación de la extracción afectó al conjunto de Cuencas
hidrocarburíferas de Argentina y de manera especial a la Cuenca Neuquina,
con YPF controlada por Repsol como principal operadora. Las regalías en
Neuquén pasaron de representar el 46% de los ingresos corrientes en 2007 al
28% en 2011, mientras que el Gasto en Personal reflejó su inflexibilidad a
202 partir de la necesidad de reconocer recomposiciones salariales y de nuevas
incorporaciones. Las complicaciones financieras del Estado provincial no
pudieron ser paliadas con la utilización de parte de los fondos obtenidos por
las prórrogas anticipadas de concesiones, destinados a financiar Gastos
Corrientes
aún
cuando
la
normativa
lo
impide,
convirtiendo
al
endeudamiento en otra de las variables inherentes al modelo neuquino.
La crisis del sector energético se expresó en Neuquén en serias
dificultades del Estado para hacer frente a sus compromisos, con los
consecuentes reclamos gremiales en el marco de una delicada conflictividad
social. El Movimiento Popular Neuquino, la agrupación política que ejerce el
poder desde 1962, ha dejado de prometer la reconversión de la matriz
productiva y centra sus expectativas en un mayor precio del gas en boca de
pozo y en la gigantesca formación geológica Vaca Muerta. A pesar de los
riesgos asociados a su extracción, los recursos no convencionales
entrampados en su interior constituyen la apuesta del gobierno provincial, en
tanto contienen la renta necesaria para sostener el modelo que ha permitido
su permanencia por más de 50 años.
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