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 ESTRATEGIA NACIONAL EXPORTADORA: BASE DEL DESARROLLO SOSTENIBLE Noviembre 2015 INDICE Presentación .............................................................. i Introducción ............................................................... 1 I. La Estrategia Nacional Exportadora como base del desarrollo sostenible .............................................. 2 II. Fundamentos Analíticos ......................................... 10 i Presentación El inicio de un nuevo período gubernamental es un momento apropiado para realizar aportes que le den un marco al desarrollo de la acción a través de políticas prácticas. El documento que presentamos ESTRATEGIA NACIONAL EXPORTADORA: BASE DEL DESARROLLO SOSTENIBLE expresa la visión de la CERA. Su punto de partida es la afirmación de que el crecimiento de las exportaciones es esencial para un crecimiento sostenido con inclusión y éste, a su vez, es una condición necesaria para colocar a una economía en la senda del desarrollo sostenible. En el mismo se promueve y justifica la necesidad de formular una Estrategia Nacional Exportadora. Como siempre, comentarios, críticas y sugerencias son bienvenidos. Enrique S. Mantilla Presidente 1 Introducción Si se observa el desempeño de la economía argentina en las últimas décadas, el resultado es mediocre, tan mediocre como la evolución del promedio del PIB durante el período 2012 – 2015. 1980 2015 Tasa Variación Anual Promedio PIB a precios de 1993 207.011 406.064 1,9% En millones de pesos Población 28,1 42,4 1,2% Millones PIB per cápita En pesos de 7.369 9.569 0,7% 1993 Fuente: IEI en base a INDEC y Orlando J. Ferreres & Asociados 1. Por otra parte, con 42.202.935 habitantes la población económicamente activa está en el orden de 17 millones. La tasa de desempleo varía según diferentes mediciones entre el 7,7% al 10%. El empleo informal urbano, medido con la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC alcanza al 35,2, y medido por la nueva Encuesta Anual de Hogares Urbanos alcanza a 35,9% en 2014. Según la medición del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social la tasa de informalidad es del 35%, lo que evidencia problemas de productividad y precariedad laboral. Según el Observatorio de la Deuda Social Argentina (ODSA‐UCA) la pobreza multidimensional en el 2014 era del 28,7%. 2. Es un hecho que entre 2003‐2013 nuestras exportaciones tuvieron una variación positiva, explicadas un 89% por precios y solamente un 11% por cantidad. En 2014 el valor de las exportaciones cayó un 12% y en 2015 se estima una caída del 17%. 2 3. Dada su estructura productiva, en la Argentina la elasticidad en el ingreso de las importaciones es mayor a la de las exportaciones y por lo tanto la falta de una oferta adecuada de dólares es una restricción al crecimiento. Esto permite comprender el porqué del énfasis de la CERA en el papel del sector exportador en el desarrollo sostenible y la necesidad de contar con una Estrategia Nacional Exportadora. El documento ESTRATEGIA NACIONAL EXPORTADORA: BASE DEL DESARROLLO SOSTENIBLE consta de dos partes. En la primera se argumenta en favor de una estrategia nacional exportadora como base del desarrollo sostenible y, en la segunda, se exponen los fundamentos analíticos que justifican los argumentos presentados en la primera parte. I. La Estrategia Nacional Exportadora como base del desarrollo sostenible El crecimiento de las exportaciones es esencial para un proceso de crecimiento sostenido con inclusión y éste, a su vez, es una condición necesaria para colocar a una economía en la senda del desarrollo sostenible. Una serie de aportes relativamente recientes de la teoría económica han puesto en claro los vínculos que fundamentan esta afirmación (ver parte II). A la luz de esos aportes, es posible afirmar que el débil desempeño de nuestra economía en las últimas décadas se debe en buena medida a que las estrategias de desarrollo no tuvieron suficientemente en cuenta los vínculos entre las exportaciones –y la competitividad que es la que las promueve–, el crecimiento, la inclusión y, por ende, el desarrollo sostenible. Como resultado nuestra economía ha quedado presa de una 3 trampa de ingresos medios con significativos niveles de exclusión social, lo que le impidió alcanzar el estatus de economía desarrollada1. De lo anterior se sigue que es central para nuestro país contar con una Estrategia Nacional Exportadora. Las estrategias seguidas en las últimas décadas no han sido siempre las mismas, pero las une un hecho: han fracasado de forma sistemática en promover la competitividad de la economía. Y ello fue así, en parte, porque se ha tendido a un diseño de estrategias basado en dicotomías. Entre las más importantes pueden mencionarse: sustitución de importaciones vs. exportación; liberalización vs. política industrial; comercio administrado e inclusión vs. apertura e importación. Centrarse en dicotomías enfatiza las relaciones de sustitución entre objetivos –que ciertamente existen– antes que los vínculos de complementariedad entre ellos. Y son justamente las complementariedades las que tienen capacidad para generar círculos virtuosos de cambio estructural pro‐competitivo con inclusión. Por ejemplo, hoy es evidente que exportaciones, importaciones y crecimiento son complementarios más que sustitutos. La economía necesita exportar para financiar los insumos y bienes de capital importados que necesita para crecer. Además, mantener abiertas las importaciones es vital para integrarse en las cadenas internacionales de valor –tanto industriales como de servicios– que no sólo cada vez tienen más peso sino que son un instrumento para acceder a mercados de exportación, conocimientos técnicos e inversión extranjera directa. Esta última además contribuye a financiar eventuales déficit de cuenta corriente. Las claves para comprender por qué existen vínculos de complementariedad entre competitividad, crecimiento e inclusión son 1
La trampa de los ingresos medios se refiere a una situación en que un país de clase media queda atrapado entre costos crecientes y competitividad declinante. Sobre la trampa de ingresos medios ver: Eichengreen, B. (2011), Escaping the Middle Income Trap, Barry Eichengreen University of California, Berkeley, disponible en <www.kc.frb.org/publicat/sympos/2011/2011.Eichengreen.Remarks.pdf>. 4 bastante sencillas. La competitividad surge de la conjunción entre la productividad y los costos internos. Hay países que son internacionalmente competitivos como Alemania, digamos, a pesar de que tienen salarios muy altos y los trabajadores tienen acceso a servicios de salud, educación y seguro de desempleo muy beneficiosos que encarecen los costos internos. Esto no daña la competitividad gracias a la elevada productividad por hombre ocupado: un alemán gana más por hora y recibe más beneficios porque produce mucho más por hora que el trabajador de un país de clase media como el nuestro. Se puede pensar que el trabajador alemán es competitivo porque tiene más capital disponible. Y es cierto. Pero también cuenta con más capital humano, con más tecnología y con un entorno institucional adecuado. Es obvio que un trabajador educado, sano, que sabe usar tecnología y medios de producción sofisticados y se mueve en un entorno con alto capital social y elevado salario difícilmente podría encontrarse en una situación social de exclusión. Por otra parte, como el incremento de la productividad es lo que hace crecer el ingreso por habitante, todos los habitantes en promedio se benefician, no sólo quienes exportan. Además, una economía competitiva puede importar todo lo que necesita –para consumir o como insumo para producir– sin enfrentar la tan temida restricción externa. En síntesis, cuando lo que promueve la competitividad es la productividad, aparece naturalmente la complementariedad entre competitividad, crecimiento e inclusión. Por supuesto, la competitividad también puede aumentarse por otra vía: manteniendo bajos el salario y los beneficios sociales. El instrumento más utilizado para lograr esto es mantener una moneda depreciada. Pero una competitividad basada en esta estrategia tendrá siempre problemas para crear oportunidades suficientes e incluir socialmente a todos los trabajadores porque no basa su desempeño en la acumulación de capital 5 humano e institucional sino en la mera acumulación de capital, con menos posibilidades de upgrading tecnológico. Muchos países asiáticos comenzaron de esta manera para inducir un primer impulso a la productividad, pero luego mudaron hacia la promoción de la productividad y la innovación para sostener la competitividad. Una competitividad basada en la depreciación tiene patas cortas porque subinvierte en la gente. No favorece la incorporación de tecnología en la medida que no invierte en aumentar las capacidades que los trabajadores necesitan para asimilar y aplicar el conocimiento. En lo institucional, en una economía de este tipo se enfatizará probablemente la necesidad de preservar los derechos de propiedad para permitir la acumulación de capital. Pero habrá menos atención para el resto de los componentes del capital institucional: las reglas de juego que facilitan la tarea de los emprendedores, el acceso al crédito de las pequeñas empresas y las relaciones industriales. Un contexto así es menos propicio para la provisión de los bienes públicos que complementan a los privados y que van de la estabilidad macroeconómica y la transparencia a las políticas de desarrollo productivo y la construcción de infraestructura y capital humano. El respeto de los derechos de propiedad es una condición necesaria –frecuentemente violada en nuestro país– pero está lejos de ser suficiente. Si la diferencia entre ser competitivo por la vía de la productividad o por la vía de los bajos salarios son tan claras y bien comprendidas en la teoría, ¿por qué nuestro país –y muchos otros, por supuesto– ha fallado en incorporar una estrategia nacional exportadora basada en la promoción de la productividad? Una dificultad central es que el sendero que lleva de una situación de baja competitividad con exclusión a otra en que es posible explotar las complementariedades ya mencionadas entre productividad y competitividad no es fácil de transitar desde el punto de vista político, sobre todo si el capital institucional es escaso. 6 Un factor que complica adicionalmente es que las economías menos desarrolladas presentan estructuras económicas heterogéneas en las que conviven actividades con niveles de productividad muy disímiles y que, por ende, pagan salarios reales muy diferentes. Esto crea desigualdad entre quienes están empleados en actividades de alta productividad –
normalmente en el sector formal– y quienes tienen empleos de baja productividad en sectores informales o cuentapropistas, con menores beneficios sociales. La desigualdad y la exclusión generan presiones que se expresan políticamente como demandas para compensar las desigualdades y esto hace aparecer un dilema: ¿combatir la exclusión y la desigualdad a partir de la formación de capacidades y la creación de empleos de productividad creciente? ¿O hacerlo con políticas de protección social vía subsidios a los sectores más rezagados? Por supuesto, no necesariamente las dos alternativas anteriores constituyen un dilema pues se pueden combinar los instrumentos. Pero un desafío particularmente difícil es que incrementar la productividad lleva tiempo y esfuerzos y los agentes –tanto los de menores recursos como otros mejor posicionados que invierten su capital y sus esfuerzos– deben creer que su contribución de hoy los habilitará a disfrutar de los beneficios mañana. Y es muy difícil generar credibilidad en un contexto institucional débil y con desigualdades marcadas. Una forma de conseguir credibilidad en un contexto de este tipo es ir mostrando resultados. Ir mostrando que la estrategia que se sigue es viable. Y es aquí donde aparece la tentación de abandonar el camino. Una tentación que es particularmente difícil de resistir en un país rico en recursos naturales y que, en ciertas circunstancias, tuvo acceso fluido al crédito internacional. En términos estilizados, el problema se puede expresar como sigue. Luego de un shock muy positivo de términos del intercambio o cuando mejora sensiblemente la disponibilidad de crédito externo, la economía crece y se agranda el espacio fiscal. Sea vía impuestos o mediante el 7 endeudamiento, hay fondos para financiar programas de apoyo a los excluidos con diferentes formas de subsidios financiados por el gobierno. Asimismo, se hace posible aumentar los salarios aun cuando la productividad no suba en consonancia con esos aumentos. Las exportaciones que se pierden en sectores industriales o de servicios no restringen la capacidad de importar porque las divisas son aportadas por los ingresos de recursos generados por la bonanza de términos del intercambio o por el crédito externo. El aumento de salarios y subsidios impulsa el incremento del consumo por encima de las tasas anteriores al shock. En este contexto, la estrategia de política económica puede ir mostrando resultados positivos y de esa forma ir ganando credibilidad y apoyo. Por supuesto, el problema es que un crecimiento que no se basa en el incremento de la productividad depende para sostenerse de que el shock no se revierta. Y nuestra historia y la de la economía internacional muestran que esperar eso es poco razonable. Las políticas para mitigar la pobreza son fundamentales, pero si se perpetúan ello es un signo de su fracaso: no crean capacidades ni oportunidades de empleo y muchas veces se discontinúan cuando se revierte el ciclo. Si los recursos asociados a un shock positivo fueran a incrementar la inversión, la incorporación de tecnología o la formación de capital humano ello se traduciría en incrementos permanentes de la productividad, del empleo y las exportaciones. Pero en el corto plazo el gasto en esos rubros competiría con el consumo. ¿Es posible ir ganando credibilidad con una estrategia que ponga la competitividad y la productividad antes que el consumo? Por un lado sería más difícil hacerlo porque los resultados en términos de consumo tardarían más en llegar. Pero, por otro, el efecto sobre el empleo podría ser inmediato. La inversión desplazaría al consumo pero reforzaría la creación de empleo. De esto se deduce que para ser viable, una Estrategia Nacional Exportadora debe poner el foco no sólo en la productividad y la 8 competitividad sino, también, en la creación de empleo. El empleo es la llave de la sostenibilidad política. Nuestro país ha tenido dificultades para canalizar los ingresos por recursos naturales y del crédito externo hacia la promoción de la competitividad2. Las políticas públicas orientadas a la apropiación de rentas han debilitado los sectores que son naturalmente competitivos gracias a nuestra dotación de factores. La ausencia de políticas de desarrollo productivo consistentes ha impedido la diversificación exportadora y la sustitución de importaciones genuinamente basada en la productividad. Debido a esto, los períodos de crecimiento y de mejoras en la inclusión tienden a ser transitorios. Cuando llega el período de reversión del shock, la economía no es suficientemente competitiva y las exportaciones no alcanzan para financiar las importaciones necesarias para mantener el nivel de actividad. En ese punto, se debilita la credibilidad que se fue ganando y llega el momento del cambio de estrategia. Es bastante paradojal, en este sentido, que los momentos en que la restricción externa es más restrictiva son los momentos en que se abren las oportunidades para intentar una estrategia de crecimiento sostenido por la competitividad, capaz de eliminar la exclusión de manera permanente. Sin embargo, en esas coyunturas, típicamente nuestro país optó por ganar competitividad de manera rápida –pero nunca muy sostenible– a través de la devaluación. Es lógico que el tipo de cambio deba ser corregido luego de un período de atraso debido a un shock positivo mal asimilado. Pero normalmente esa corrección se realiza en un contexto de falta de credibilidad e incertidumbre macroeconómica que lleva a devaluaciones exageradas, más allá del nivel de equilibrio del tipo de cambio real. 2
Para un visión general sobre los problemas para aprovechar los recursos naturales para aumentar la productividad ver: Sinnott, E., J. Nash y A. de la Torre (2010), Los recursos naturales en América Latina y el Caribe. ¿Más allá de bonanzas y crisis?, Washington, Banco Mundial. Caps. I‐4. 9 Así, el país ha estado fluctuando entre períodos en que muestra salarios y costos internos excesivamente altos para su nivel de productividad –sin preocuparse por la destrucción de la competitividad exportadora de muchos sectores porque financia sus importaciones gracias a una bonanza transitoria– y períodos de devaluación y aumento de exclusión para incrementar la competitividad sin políticas complementarias para ganar competitividad de la única forma que es compatible con la inclusión: aumentando la productividad. De esto se siguen cuatro conclusiones bastante evidentes: 1) Es urgente diseñar una estrategia nacional exportadora basada en la productividad como motor de la competitividad. 2) Esa estrategia no será viable si desde el ámbito político no hay un esfuerzo permanente para generar credibilidad a partir del reforzamiento de las instituciones para el crecimiento con inclusión. 3) La creación de empleo productivo es críticamente importante para hacer políticamente viable la estrategia de promoción de la competitividad y las exportaciones. 4) La sociedad necesita monitorear de manera permanente y sistemática qué está ocurriendo con la competitividad, para lo cual sería vital contar con un Índice Nacional de Competitividad. La mejor forma de evitar la volatilidad del crecimiento y las brutales fluctuaciones en los niveles de pobreza y exclusión es asegurarse de que la competitividad no se debilita tanto que luego se hace necesario corregir de manera abrupta el tipo de cambio para evitar el colapso del sector externo. También es una forma de asegurarse de que la economía está en condiciones de crear empleos de alta calidad, que son el remedio con mayor impacto sobre la exclusión. Para poner en práctica una estrategia nacional competitiva que tome en cuenta estas conclusiones es fundamental el diálogo público privado ya que la promoción de la competitividad y de las instituciones no es tarea de un sólo segmento de la sociedad. Asimismo, como el sendero que lleva de 10 la competitividad al crecimiento inclusivo y el desarrollo sostenible es políticamente complejo y debe implementarse en un mundo global con incertidumbres, la estrategia debería inspirarse en un pragmatismo constructivo, antes que en visiones dogmáticas del tipo que inspiró las dicotomías en el pasado. II. Fundamentos Analíticos En lo que sigue exponemos de manera algo más detallada los fundamentos analíticos de los argumentos expuestos. 1. Desarrollo sostenible Para un país de ingreso medio alto como la Argentina la meta es ingresar al club de las economías desarrolladas, que implica obtener tanto el ingreso por habitante como los niveles de inclusión social que esos países muestran. Cumplir con este propósito requiere poner en marcha un proceso de crecimiento inclusivo3. Si, además de promover el crecimiento inclusivo, nuestro país se propone hacerlo respetando los intereses de las generaciones futuras, será necesario tomar en cuenta tanto las restricciones que impone la demografía como el cuidado del ambiente. Estas restricciones son, justamente, las que se incorporan en el concepto de desarrollo sostenible, que es el que hoy promueven las Naciones Unidas y cuyas implicancias han sido estudiadas de manera sistemática en los círculos académicos de mayor prestigio. En Our Common Future las Naciones Unidas definen el desarrollo sostenible como aquel que "satisface las necesidades del 3
Sobre crecimiento inclusivo ver: Ianchovichina E. and S. Lundstrom (2009), “Inclusive Growth Analytics. Framework and Application”, The World Bank, Policy Research Working Paper # 4851. 11 presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades"4. 2. Crecimiento inclusivo y círculos virtuosos Hay dos condiciones necesarias para realizar la convergencia (catching up) con las economías desarrolladas. La primera es evidente: el crecimiento de nuestro ingreso per cápita debe ser más rápido que el de esas economías. Para lograrlo un objetivo central de la política económica debe ser promover el crecimiento continuo de la productividad porque esa es la única forma de que el ingreso por habitante crezca de manera sostenida en el tiempo. Una economía puede gozar de una tasa de crecimiento alta gracias a la demografía –si aumenta la proporción de gente que trabaja– o a una bonanza de recursos naturales –por descubrimientos de recursos o por aumentos de los precios internacionales–. Pero son efectos transitorios, aunque duren años. Sólo el incremento de la productividad puede inducir aumentos continuos en el ingreso por habitante. Esto significa que un componente central de la estrategia de crecimiento inclusivo deberán ser las políticas para el incremento de la productividad. Y para hacerlo sólo hay dos caminos: incrementar la cantidad de capital físico o humano disponible por hombre ocupado o fomentar el progreso técnico y el progreso institucional. 4
Para dar contenido práctico a esta definición hay que respetar los siguientes imperativos: (a) crecimiento de calidad; (b) satisfacción de necesidades esenciales de empleo, alimentos, energía, agua y sanidad; (c) sostenibilidad poblacional; (d) conservación y mejora de la base de recursos; (e) orientación de la tecnología y manejo de riesgos; (f) vinculación entre las decisiones económicas y el cuidado del ambiente. Como los imperativos valen tanto en un punto como a través del tiempo, respetarlos implica satisfacer criterios de equidad tanto intra‐ como inter‐generacional. Sobre el concepto de desarrollo sostenible ver: Dasgupta, Partha, (2009), “The place of Nature in Economic Development". Working paper 38‐09, South Asian Network for Development and Environmental Economics. Disponible en http://www.sandeeonline.org/uploads/documents/publication/845_PUB_Working_Paper__38.pdf. United Nations (2007), Indicators of Sustainable Development: Guidelines and Methodologies, Third Edition. New York: United Nations. 12 La segunda condición es que el proceso de crecimiento abarque a todos los segmentos de la sociedad pues, de lo contrario, no se podrá cumplir con el requisito de inclusión. Por supuesto, la amenaza de exclusión es mayor para los segmentos de menores ingresos y, sobre todo, para los que están debajo de la línea de pobreza. Por lo tanto, el crecimiento debe tener un sesgo anti‐pobreza y debe crear oportunidades para la movilidad social ascendente. Hay dos requisitos clave para esto: reforzar las capacidades de los hogares con menores ingresos –vía acumulación de capital humano y social y acceso a infraestructura– y crear oportunidades de empleo o de emprender. Sin capacidades no se pueden aprovechar las oportunidades y sin oportunidades las capacidades no pueden utilizarse y terminan generando frustración. El incremento sostenido de la productividad, la generación de oportunidades y el reforzamiento de capacidades de las personas, bajo ciertas circunstancias pueden complementarse y, cuando se lo logra, se genera un círculo virtuoso de crecimiento. Sin embargo, esa complementariedad no necesariamente ocurre. Puede haber crecimiento de la productividad concentrado en un sector que no permee al resto de la sociedad, se pueden reforzar las capacidades invirtiendo en capital humano sin que haya oportunidades para conseguir un mejor empleo, etc. Cuando la complementariedad no ocurre, el proceso se complica políticamente. En nuestro país abundan los ejemplos. Así, en la posguerra éramos un país líder en educación y en salud en la región, pero no creamos oportunidades de empleo para aprovechar esas ventajas competitivas y fuimos superados por países como España y Corea y alcanzados por países latinoamericanos como Chile. Asimismo, hemos tenido etapas de crecimiento que si bien mejoraron no revirtieron la exclusión, como ocurrió en el presente siglo. El desafío es poner en marcha un proceso que genere la complementariedad. 13 Las políticas de crecimiento deben considerar, por un lado, el contexto internacional y la forma de integración de la economía y, por otro, las condiciones de las que se parte: los rasgos de la estructura económica y el marco institucional de la economía. 3. Globalización y competitividad No existen ejemplos de economías que hayan alcanzado un ingreso per cápita medianamente razonable viviendo en autarquía y aquéllas que lo intentaron, como China, experimentaron milagros económicos cuando decidieron abrirse para aprovechar los beneficios de la globalización. Algo similar puede decirse de la India, que se benefició enormemente cuando abandonó el extremo proteccionismo que había adoptado desde su independencia. El comercio internacional y los flujos de tecnología han sido insumos irreemplazables en los procesos modernos de crecimiento5. El acceso a los mercados de capital internacionales también puede contribuir sensiblemente al crecimiento, pero se deben dar ciertas condiciones en lo institucional, lo financiero y lo macroeconómico que no son fáciles de conseguir. En particular, para beneficiarse de los flujos financieros el país tiene que alcanzar un umbral mínimo de desarrollo financiero que, en el caso de la Argentina, está lejos de haberse alcanzado.6 El fortalecimiento del sistema financiero y el desarrollo del mercado de capitales son clave. La llave para acceder a los beneficios de la economía global son las exportaciones. Hay dos razones para ello: por un lado, las divisas de las exportaciones permiten financiar las importaciones de bienes que traen incorporada tecnologías que el país puede no poseer y, por otro, los países 5
Sobre el rol del comercio internacional en el crecimiento ver: Jones, B.J. and Olken, B.A. 2005. “The Anatomy of Start‐Stop Growth.” Working paper No. 11528. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. 6
Ver Kose, M. Ayhan, Eswar Prasad, Kenneth Rogoff, y Shang‐Jin Wei (2009). "Financial Globalization: A Reappraisal" IMF Staff Papers 56, 8–62. También, International Monetary Fund (2007). “The quality of domestic financial markets and capital flows”. Global Financial Stability Report, september, chapter 3.http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfsr/2007/02/pdf/chap3.pdf. 14 que ofrecen alta rentabilidad exportadora atraen inversiones extranjeras que aportan conocimiento técnico y organizacional. Si bien todos los países se han beneficiado con el crecimiento de las exportaciones por las razones mencionadas, no todos lo han hecho en igual medida con la globalización si se usa como vara de medición el crecimiento de la productividad. Según los estudios recientes no todas las exportaciones tienen la misma capacidad para impulsar el aumento de la productividad y, como la productividad es lo que en definitiva determina la competitividad a largo plazo, resulta que lo que el país exporta hoy es relevante para lo que exportará mañana7. Un país puede exportar, por ejemplo, recursos naturales y satisfacer plenamente sus necesidades presentes de importación. Pero si las exportaciones no incentivan la innovación y la diversificación de las actividades, la productividad puede estancarse y, tarde o temprano, el crecimiento se encontrará limitado porque las importaciones no podrán ser financiadas por unas exportaciones de crecimiento poco dinámico. Para evaluar si el tipo de inserción en el comercio internacional y los flujos de inversión externa son ventajosas desde el punto de vista de los incentivos a la productividad, las siguientes cinco cuestiones deben ser consideradas8: (a) Hay ramas del comercio internacional que tienen mayor capacidad para impulsar el crecimiento sostenido de la productividad –por el tipo de actividad productiva que involucran– que otras. El efecto sobre la productividad depende de si la actividad: impulsa la innovación; abastece a un mercado con elasticidad ingreso alta; genera economías de escala 7
Ver Hausmann, Ricardo, Hwang Jason, and Rodrik, Dani. 2005. “What You Export Matters.” Working paper No. 11905. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. 8
Ver Hausmann, R., and Klinger, B. 2006. “Structural Transformation and Patterns of Comparative Advantage in the Product Space.” Working paper No. 128. Cambridge, MA: Center for International Development, Harvard University. 15 estáticas o dinámicas (learning by doing); produce efectos de derrame sobre otros sectores generando encadenamientos productivos y facilita la integración en cadenas internacionales de valor. (b) Los perfiles de especialización van cambiando en el tiempo debido a la aparición de nuevas actividades y mercados; en todo período hay economías que "abandonan" ciertas actividades para especializarse en otras o actividades que son "exportadas" por los países más avanzados a otros porque permiten bajar costos; de esta forma se generan cadenas internacionales de valor9. (c) Bajo estas circunstancias, tanto las oportunidades para desarrollar nuevas ventajas competitivas como las amenazas que enfrentan las ya adquiridas mutan continuamente. En este sentido hay que considerar que para ser competitivos no sólo hay que incrementar la productividad, hay que hacerlo más rápido que los competidores. Además, hay que estar atentos a los intentos de otros países de adquirir ventajas mediante devaluaciones competitivas. (d) Para competir en la frontera de productividad relativa a una actividad determinada no es necesario que toda la economía del país esté en la frontera; hay países de ingreso medio como China –o bajo como Vietnam– que logran competir exitosamente en productos industriales. Rodrik da gran relevancia al hecho de que haya actividades específicas que se realizan en un país emergente y logran la convergencia con la productividad de los más adelantados. Cuando ello ocurre, las actividades que lograron hacer el catching up actúan como un catalizador del cambio estructural de la economía nacional10. (e) La competitividad tiene componentes sistémicos y, debido a ello, frecuentemente una actividad dada no puede lograr la convergencia con 9
Ver Kosacoff, B. y A. López (2008), “América Latina y las cadenas globales de valor: debilidades y potencialidades”, Universia 2008, George Washington University. 10
Ver: Rodrik, Dani (2008), "Normalizing Industrial Policy", Working Paper Nro. 3 Commission on Growth and Development. 16 la productividad de la frontera internacional porque el sistema en el que está inmersa y produce muestra fallas. Entre los componentes más importantes se encuentran: la inestabilidad macroeconómica, la mala calidad de los bienes públicos, la ausencia de encadenamientos hacia adelante y hacia atrás, el subdesarrollo financiero, un sistema nacional de innovación débil y la falta de infraestructura. Todos los países son competitivos en algo porque los países no desaparecen y tratan de exportar lo que puedan para poder financiar mínimamente las importaciones. Exportarán recursos sin elaborar si los poseen o recurrirán a reducciones de costos internos por la vía de depreciar su moneda. Para exportar y al mismo tiempo acortar la distancia con las economías avanzadas las exportaciones no sólo deben ser un medio para financiar las importaciones existentes sino un instrumento para expandirlas, incentivar la productividad y diversificar la estructura productiva. Y es justamente para lograr esto último que hay que tener en cuenta los cinco puntos anteriores. Hay tres conclusiones de política que conviene remarcar: Primero, dañar la rentabilidad de las actividades transables tiene efectos que van más allá del sector afectado específicamente porque se reducen las chances de impulsar el cambio estructural de toda la economía. El daño genera externalidades negativas. Segundo, frecuentemente se asume que una erosión relativamente transitoria no afecta. Pero en una economía global muy dinámica, los incrementos temporales de costos internos pueden llevar a que la empresa nacional sea desplazada para siempre de un mercado por la competencia. Tercero, la rentabilidad de la actividad específica es una condición necesaria pero no suficiente porque la competitividad depende de factores sistémicos. Es particularmente importante considerar, en relación con esto, que los bienes públicos son un componente esencial en el fortalecimiento de la competitividad sistémica. La coordinación y la 17 infraestructura que brindan las políticas públicas es necesaria para el desarrollo de actividades que son complementarias, que típicamente generan economías de escala tanto estáticas como dinámicas. 4. Cambio estructural Cuando la productividad de dos trabajadores difiere, sus ingresos también lo hacen y cuando la heterogeneidad es muy marcada la diferencia de ingresos y de condiciones laborales es elevada. Así, en buena medida las desigualdades sociales y la exclusión se originan en la heterogeneidad estructural. Para facilitar la inclusión, entonces, el crecimiento debe disminuir la heterogeneidad a partir de la generación de oportunidades de empleo de productividad creciente para quienes hoy trabajan en sectores de baja productividad, en gran medida en el sector informal. El objetivo es contar con una estructura económica diversificada y de mayor "densidad". Los países desarrollados muestran menos exclusión porque sus economías son más homogéneas y no existen las disparidades entre empleo formal e informal presentes en nuestra economía. En las economías modernas el empleo es el canal básico a través del cual una persona se integra en el proceso productivo, accede a la salud y la seguridad social y al capital social. Quedarse sin empleo, por lo tanto, es mucho más que perder un ingreso. Es en buena medida quedar excluido. Por supuesto, las políticas de protección social son necesarias para crear capacidades y para paliar situaciones de pobreza. Pero el camino no es el subsidio sine die sino el empleo. En realidad, cuando se logra poner en marcha un proceso de eliminación de la heterogeneidad estructural, ese hecho en sí mismo puede ayudar a acelerar el crecimiento, ya que cuando un trabajador pasa de una ocupación de baja productividad a otra de alta productividad el ingreso de toda la economía sube11. China ha hecho milagros en lo que hace a 11
Sobre desarrollo y cambio estructural ver: McMillan, Margaret S., and Dani Rodrik (2011). “Globalization, Structural Change, and Economic Growth.” In Making Globalization Socially Sustainable, ed. M. Bachetta and M. Jansen. Geneva: International Labor Organization and World Trade Organization. 18 crecimiento y reducción de la pobreza justamente porque está viviendo un proceso de cambio estructural homogeneizador sin precedentes. Los milagros asiáticos anteriores muestran lo mismo12. La pregunta que surge de aquí es, entonces: ¿Cómo hacer para acelerar el cambio estructural de forma de recoger los frutos de aceleración de la productividad e inclusión? Ya vimos que las exportaciones y la integración en las ramas dinámicas de la economía global tienen un rol clave. Pero hay otros elementos esenciales de orden doméstico, sin los cuales es difícil ser competitivo sin recurrir a la devaluación. El análisis de esas condiciones no es el foco de nuestro análisis, pero en función de la situación actual de la Argentina cabe mencionar brevemente los siguientes: Primero, el coeficiente de inversión es excesivamente reducido y ronda el 20% del PBI. Es necesario incrementar sensiblemente ese coeficiente a corto plazo en al menos 5 puntos porcentuales del PBI. Segundo, el ahorro debe acompañar el incremento del coeficiente de inversión. No sólo para evitar generar déficit de cuenta corriente excesivos sino, también, porque la Argentina está pasando por el período del bono demográfico, cuando el aporte de los ahorradores primarios es máximo y el país debe acumular riqueza en preparación para la etapa de envejecimiento. Tercero, mejorar la asignación del gasto público de forma de hacer lugar para un incremento sensible en la inversión en infraestructura que muestra un atraso significativo. Cuarto, mejorar la provisión y la calidad de los bienes públicos. Además de ser esto necesario para bienes públicos como la educación y la salud que son vitales para formar capacidades, hay que tomar en cuenta que los bienes públicos son esenciales para el cambio estructural. La coordinación del sector público es un insumo básico para generar complementariedades entre actividades y facilitar el desarrollo de 12
Sobre los milagros asiáticos anteriores a China ver: Banco Mundial (1993), “The East Asian Miracle. Economic Growth and Public Policy”, World Bank Policy Research Report, Oxford, Oxford University Press. 19 encadenamientos productivos, remediar fallas de mercado como las externalidades negativos –medio ambiente– y positivas –efectos de derrame de conocimiento de empresas que innovan–. Quinto, mejorar el clima de inversión. Esto supone no sólo mejorar sustancialmente la protección de los derechos de propiedad sino, también, las reglas para la mediación en conflictos de interés entre grupos y en las relaciones industriales. Además, es fundamental el desarrollo del mercado de capitales. Sexto, ataque de los desequilibrios macroeconómicos. Corrección de precios relativos que afectan la competitividad, definición de un régimen monetario estable y eliminación de la dominancia fiscal y suavización de la restricción externa mediante la inversión en energía, la recuperación del acceso al crédito externo y el desarrollo financiero es clave para internalizar el flujo de ahorro de los argentinos que hoy drena hacia fuera del sistema financiero argentino. 5. Estrategias de crecimiento inclusivo en un mundo global El análisis anterior aporta elementos para contestar la pregunta: ¿cómo integrarse en la economía global de forma de aprovechar las oportunidades que ella ofrece para impulsar un cambio estructural pro‐
competitivo y generador de empleos con productividad creciente? Esta pregunta ha estado en el centro de las preocupaciones de los teóricos del desarrollo desde que se "inventara" la disciplina en la posguerra y las respuestas han ido cambiando en función del contexto13. El régimen internacional de Bretton Woods poco tenía que ver con el de la globalización que hoy vivimos y la forma de heterogeneidad estructural y el marco institucional que hoy presenta nuestra economía son ciertamente diferentes a los del siglo pasado. 13
Ver: Rodrik, Dani (2013), "The past present and future of economic development", Global Citizen Foundation. 20 Esperar que las estrategias de crecimiento e integración que funcionaron en el siglo pasado durante el período de formación de la segunda globalización, funcionen hoy, es simplemente erróneo. Implica ignorar los cambios. Y cuando decimos cambios no nos referimos sólo a las transformaciones en la economía internacional, en la estructura económica nacional y en las reglas de juego de la economía. Nos referimos también al cambio en las ideas; en el enfoque del desarrollo. En este sentido, hay que considerar que el concepto de desarrollo sostenible comenzó a ser promocionado por las Naciones Unidas en los ochenta; que la noción de que el crecimiento debe ser inclusivo sólo se generalizó en los últimos veinte años, junto con la idea de que los problemas económicos no pueden interpretarse de forma independiente del marco institucional. Que hay que prestar atención a la equidad inter‐
generacional, como lo hace el desarrollo sostenible. Hoy, cuando la Argentina se encuentra en el bono demográfico y debe prepararse para envejecer no omitir este aspecto es central14. Y ni qué hablar del cuidado del ambiente, que no estaba prácticamente en la agenda y hoy es una preocupación de primer nivel. Por último, los avances en economía institucional nos enseñaron que la palabra administrar esconde más de lo que dice. Cuando una estrategia depende excesivamente de la administración o la intervención típicamente queda muy expuesta a los fenómenos cooptación del regulador, discrecionalidad y corrupción. Y todos estos flagelos atentan justamente contra lo que se quería impulsar: un sector privado competitivo y un Estado preocupado por proveer bienes públicos y asegurar el segmento sistémico de la competitividad. 14
Sobre demografía argentina ver: Gragnolati, M., R. Rofman, I. Apella, y S. Troiano (2014), Los años no vienen solos. Oportunidades y desafíos económicos de la transición demográfica en la Argentina. Buenos Aires: Banco Mundial.