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Tiempos de bonanza económica: el primer año
del presidente García
Waldo Mendoza – PUCP1
A un año de gobierno del presidente García, el ciclo
expansivo que se inició durante la administración
anterior se ha amplificado. El crecimiento del producto va de la mano, uno a uno, con el crecimiento del
empleo y con el despegue del crédito bancario dirigido
a las microempresas, ejemplos ambos del “chorreo”
proveniente del sector privado. Asimismo, el salto en
la recaudación asociado al auge económico y a los
buenos precios internacionales ha descentralizado la
bonanza fiscal a través del FONCOMUN, el canon
y las regalías mineras. Nunca antes los gobiernos
regionales y locales han contado con tantos recursos
como ahora.
La política macroeconómica, sin embargo, no se ha
adaptado plenamente a estos tiempos de bonanza.
Mientras el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)
está tomando medidas preventivas, acumulando agresivamente divisas y, de paso, evitando la reducción
del tipo de cambio real, el Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) está remando a favor de la corriente al reducir el superávit fiscal en plena bonanza
macroeconómica y al mantener el Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) en un nivel absurdamente bajo.
mejor los ingresos percibidos por los peruanos, está
elevándose por encima del crecimiento del PBI.
El crecimiento del producto va de la mano, ahora sí uno
a uno, con el crecimiento del empleo y con la evolución del crédito bancario dirigido a las microempresas,
ejemplos ambos del “chorreo” proveniente del sector
privado. En el primer trimestre de este año, mientras el
empleo urbano en empresas de más de 10 trabajadores
aumentó por encima del 8% anual, el crédito bancario
en moneda nacional dirigido a las microempresas se
elevó a una tasa de 29%.
Por otro lado, el salto en la recaudación asociado al
auge económico y a los buenos precios internacionales ha permitido descentralizar la bonanza fiscal.
Como algunas transferencias a gobiernos locales y
regionales, tales como el FONCOMUN, el canon y
las regalías mineras, están atadas a los tributos nacionales, estos gobiernos están recibiendo recursos en
magnitudes inusuales.
Foto MEF
Introducción
1. El auge y la bonanza fiscal
descentralizada
A un año de gobierno del presidente García, el ciclo
expansivo que se inició en la administración anterior
se ha amplificado. La bonanza macroeconómica,
además, no ha estado acompañada esta vez, como
sí ocurrió en su anterior administración, de desequilibrios fiscales, externos o monetarios.
El crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) por
encima del 7% anual, respaldado por el crecimiento
del PBI no primario, el inusual crecimiento de la
inversión privada por encima del 20% anual y el
dinamismo del consumo privado, que está elevándose a un ritmo similar al producto, son la muestra del
extraordinario momento por el que viene pasando
la economía peruana en el último año. Asimismo, el
Ingreso Nacional Disponible, el indicador que mide
Economía y Sociedad 64, CIES, julio 2007
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) está remando a favor de la
corriente al reducir el superávit fiscal en plena bonanza macroeconómica y al mantener el Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) en un nivel
absurdamente bajo.
1/ Profesor del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
13
Gráfico 1
Bonanza macroeconómica
PBI
15
8,0
8
5,2
6,4
7,5
(var % anual)
(var % anual)
10
6
Ingreso Nacional Disponible
4
2
5
5,5
2006
2007-I
6,5
0
2004
2005
2006
2004
2007-I
25
8
13,9
15
7,4
19,5
(var % anual)
20,1
20
2005
Consumo privado
Inversión privada
(var % anual)
11,3
10
0
10
11,9
9,1
5
0
6,3
6
4
3,5
4,4
2
0
2004
2005
2006
2007-I
2004
2005
2006
2007-I
Gráfico 2
El “chorreo” privado
Empleo Resto Urbano:
empresas de 10 y más trabajadores
Empleo Perú Urbano:
empresas de 10 y más trabajadores
8,9
8
6
4
10
7,3
(Var % anual)
(Var % anual)
10
4,5
2,7
2
0
2004
2005
2006
8,9
8
6
4
3,6
2
0
2007-I
2004
Empleo Lima Metropolitana:
empresas de 10 y más trabajadores
50
7,1
6
4
60
8,9
8
2005
2006
2007-I
Crédito a las microempresas
(Var % anual)
(Var % anual)
10
8,2
6,4
3,8
2,4
2
51,6
39,5
40
30
25,4
29,0
20
10
0
0
2004
2005
2006
2007-I
2004
2005
2006
2007-I
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú. Reporte de Inflación, junio 2007.
14
Economía y Sociedad 64, CIES, julio 2007
Gráfico 3
Canon gasífero
(Millones de Nuevos Soles)
(Millones de Nuevos Soles)
FONCOMUN
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2002
2003
2004
2005
500
400
300
200
100
0
2006
2002
2.000
1.500
1.000
500
0
2002
2003
2004
2004
2005
2006
2005
2006
Regalías mineras
(Millones de Nuevos Soles)
(Millones de Nuevos Soles)
Canon minero
2003
2005
2006
500
400
300
200
100
0
2002
2003
2004
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Además, dado que los criterios de asignación, tanto
del canon como del FONCOMÚN, favorecen a las
zonas más pobres, rurales y con mayores índices de
necesidades insatisfechas, estas transferencias son
pro-pobres. De esta manera, este canal del chorreo
fiscal estaría contribuyendo también al bienestar de
las familias y hogares. Las cifras que en adelante se
reporten sobre la pobreza mostrarán seguramente su
disminución.
El Perú está viviendo, entonces, una bonanza
macroeconómica, acompañada por un fuerte crecimiento del empleo y de las transferencias gubernamentales al interior del país. Para observar un cuadro
económico con esta mezcla de resultados, hay que
remontarse, probablemente, al siglo pasado, antes
de la gran depresión, o quizá hasta la época del
guano.
2. El rol del contexto internacional
La bonanza está explicada, en parte, por el extraordinario contexto internacional de los últimos años:
todos los países crecen. Desde el año 2004 no se
registra ninguna recesión en el mundo. En 2006,
mientras el mundo y nuestros principales socios
comerciales crecieron por encima del 4% anual,
países como China o India crecieron 10,7% y 9,2%,
Economía y Sociedad 64, CIES, julio 2007
respectivamente. Incluso vecinos como Argentina y
Venezuela exhiben tasas de crecimiento por encima
del 9% anual.
El contexto externo no ha cambiado significativamente para este año. Con una economía norteamericana
con un ritmo de crecimiento menor, pero con el resto
de economías importantes creciendo a tasas altas y
con una tasa de interés internacional que se mantiene
fija, el contexto externo sigue siendo bueno. Según
el Reporte de Inflación de junio del BCRP (RI), los
términos de intercambio, que subieron como nunca
en el año 2006, seguirán elevándose, aunque a una
tasa mucho menor, en 2007.
«El Perú está viviendo (…) una
bonanza macroeconómica,
acompañada por un fuerte
crecimiento del empleo y de las
transferencias gubernamentales
al interior del país. Para observar
un cuadro económico con esta
mezcla de resultados, hay que
remontarse, probablemente, al
siglo pasado»
15
Gráfico 4
Las condiciones internacionales
PBI Economía mundial
5,5
5,0
5,4
5,2
5,1
5,0
4,9
4,9
4,8
4,8
4,8
5,3
(var % anual)
(var % anual)
5,4
5,3
PBI Socios comerciales
4,9
4,6
4,6
4,3
4,4
4,1
4,2
4,0
3,8
4,7
4,6
2004
2005
2006
3,6
2007*
2004
2005
2006
2007*
Términos de intercambio
30,0
27,4
(var % anual)
25,0
20,0
15,0
9,9
10,0
5,2
5,0
1,9
0,0
2004
2005
2006
2007*
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú – Reporte de Inflación (RI).
* Proyecciones del Reporte de Inflación (RI).
3. Mantener el modelo de desarrollo:
la ventaja de no hacer nada
Gráfico 5
La percepción internacional
(EMBI+, puntos básicos)
500
450
400
(PBS)
350
300
250
200
150
100
0
Ene05
Feb05
Mar05
Abr05
May05
Jun05
Jul05
Ago05
Sep05
Oct05
Nov05
Dic05
Ene06
Feb06
Mar06
Abr06
May06
Jun06
Jul06
Ago06
Sep06
Oct06
Nov06
Dic06
Ene07
Feb07
Mar07
Abr07
May07
50
América Latina
Perú
Países emergentes
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
Como además la percepción internacional de riesgo
sobre nuestra economía ha continuado descendiendo
en los últimos meses, es claro que el contexto internacional nos sigue sonriendo.
16
En el primer año de la gestión económica actual no
se ha implementado ninguna reforma estructural que
altere el modelo de desarrollo heredado. El modelo
impuesto en los años noventa, de una economía
abierta que basa su desarrollo en la inserción en la
economía internacional, que reemplazó al que hacia
fines de los años sesenta había impuesto Velasco
Alvarado, no fue tocado por la administración del
presidente Toledo ni tampoco por la administración
actual.
De esta manera, la economía peruana va a cumplir casi dos décadas con un modelo que cifra su
crecimiento en el sector externo, sin que se hayan
producido los virajes que son comunes en nuestro
continente. Según la experiencia latinoamericana,
los países de la región que más han avanzado en las
últimas dos décadas son aquellos que no han introducido cambios drásticos en sus modelos de desarrollo.
A la larga, a esos países les va mejor. Ejemplos de los
virajes virulentos son Bolivia, Argentina y Ecuador,
mientras que Chile, México y Perú son ejemplos de
Economía y Sociedad 64, CIES, julio 2007
«… los países de la región que más
han avanzado en las últimas dos
décadas son aquellos que no han
introducido cambios drásticos en
sus modelos de desarrollo»
Foto CIES
A pesar de que inicialmente la nueva administración
del BCRP expresó su simpatía por una mayor flotación del tipo de cambio y una menor intervención
en el mercado cambiario, en los hechos el banco ha
intervenido, ha comprado dólares, mucho más que
en la anterior gestión.
El crecimiento del producto va de la mano, ahora sí uno a uno, con el
crecimiento del empleo y con la evolución del crédito bancario dirigido
a las microempresas.
Economía y Sociedad 64, CIES, julio 2007
Ene05
Feb05
Mar05
Abr05
May05
Jun05
Jul05
Ago05
Sep05
Oct05
Nov05
Dic05
Ene06
Feb06
Mar06
Abr06
May06
Jun06
Jul06
Ago06
Sep06
Oct06
Nov06
Dic06
Ene07
Feb07
Mar07
Abr07
May07
Gráfico 7
May07 Ene07 Mar07 Nov06 Jul06 Sep06 May06 Ene06 Mar06 Nov05 Jul05 110.000
108.000
106.000
104.000
102.000
100.000
98.000
96.000
Sep05 Posición de cambio del BCRP y tipo de cambio
real multilateral (Base 1994)
May05 El BCRP, con excepción del cambio innecesario de la
meta de inflación introducido a principios de año, ha
mantenido la política de las intervenciones para incrementar las reservas internacionales, fortaleciendo, así,
la posición financiera de la economía peruana frente
a los cambios que puedan producirse en el escenario
internacional, además de conseguir, de paso, una
ligera elevación del tipo de cambio real.
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
Ene05 En el terreno de la política macroeconómica, el BCRP
y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) están
enfrentando de manera diametralmente distinta el
actual ciclo económico expansivo.
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
-200
-400
-600
Mar05 4. Política monetaria contra-cíclica y
política fiscal pro-cíclica
Compras netas de dólares en mesa de
negociación
(mill. US$)
transiciones económicas sin cambios en sus modelos
de desarrollo. No hacer nada en materia de reformas
estructurales, como ocurre actualmente, también
puede tener sus ventajas.
Gráfico 6
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
Posición de cambio (mill. US$) Índice de tipo de cambio real multilateral Base 1994 (TCR) Fuente: Reporte de Inflación (RI), mayo 2007.
Estas intervenciones han permitido elevar significativamente la posición de cambios de la autoridad
monetaria y elevar ligeramente el tipo de cambio
real. De esta forma, los indicadores de solvencia del
BCRP han mejorado notoriamente. Hacia fines de
abril último, la posición de cambio del BCRP es 2,4
veces la deuda externa de corto plazo y las reservas
internacionales netas del BCRP (RIN) son 3,5 veces
esa misma deuda.
«En el terreno de la política
macroeconómica, el BCRP y el
Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) están enfrentando de
manera diametralmente distinta el
actual ciclo económico expansivo»
17
Además, como la elevación del tipo de cambio real es
recesiva en el corto plazo, dado nuestro alto grado de
dolarización, por esta vía la política monetaria tiene
un signo contra-cíclico.
Indicador de impulso fiscal
1,5
1,2
1,0
(% PBI)
El apreciable stock de divisas acumulado y el tipo
de cambio real competitivo constituyen el “fondo de
estabilización financiera” para enfrentar exitosamente
los cambios desfavorables en el contexto internacional. El BCRP, por consiguiente, está “forrado” para
enfrentar cualquier choque externo desfavorable.
Gráfico 8
0,5
0,1
0,0
-0,5
-0,3
-1,0
Sin embargo, el Ejecutivo ha propuesto una nueva Ley
de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), que
no ha modificado el límite de 1% para el déficit del
Sector Público No Financiero (SPNF) y que permitirá
elevar sustancialmente, durante los años venideros,
la inversión pública. Esto se debe a que el límite de
3% para el crecimiento del gasto no financiero, que
antes se aplicaba a todo el gobierno general (gobierno
central, gobiernos locales y EsSalud), ahora se aplicaría solo al gobierno central y únicamente al gasto
corriente, del que, además, se deducen los gastos de
mantenimiento.
De esta forma, como el superávit fiscal fue de 2%
del PBI en 2006 y como se prevé un equilibrio fiscal
para este año, junto con el extraordinario crecimiento de la recaudación, el ritmo de crecimiento de la
inversión pública en el año 2007 puede llegar a ser
tan alto como en 1974, en el gobierno del general
Velasco Alvarado. La política fiscal en 2007, en la
fase de auge del ciclo económico, sería expansiva,
tal como lo señala el indicador de impulso fiscal (el
cambio que se registra año a año en el déficit fiscal
estructural) del BCRP.
«El sistema de políticas
macroeconómicas debe buscar
amortiguar los efectos negativos
de los ciclos económicos (…).
El BCRP está cumpliendo
plenamente con esta función»
18
-0,7
2004
2005
2006
2007*
Fuente: BCRP, Reporte de Inflación (RI), junio 2007.
*Proyección del Reporte de Inflación (RI).
Además, el mayor gasto público destinado a la inversión pública, que en condiciones normales debiera
ser bienvenido, no lo es cuando paralelamente se
ha eliminado a la institución que garantizaba una
inversión pública de calidad aceptable, el Sistema
Nacional de Inversión Pública (SNIP). La inversión
pública creciendo a un ritmo de 40% al año, sin el
filtro del SNIP, es la vía segura al gasto sin calidad. Así
se construyeron las obras monumentales sin registro
de calidad en los años setenta y ochenta.
Esta política fiscal exacerbará el auge económico,
empujando a la economía justo cuando no se necesita
dicho empuje, e impedirá que se transfieran recursos
al FEF, que debería alimentarse ahora que los recursos
existen. Efectivamente, de acuerdo al gráfico 9, mientras los recursos públicos crecen exponencialmente,
el FEF permanece estancado.
Gráfico 9
Dépositos públicos en el BCRP y fondo de
estabilización
(mill. US$)
Respecto a la política fiscal, la actual gestión está
repitiendo un error de los años ochenta y noventa: la
política fiscal ha vuelto a ser pro-cíclica. El sentido
común y la experiencia internacional recomiendan
que la política fiscal debe ser contra-cíclica, estabilizadora, esto es: expansiva cuando hay indicios de
recesión y contractiva cuando la expansión empieza
a atentar contra el equilibrio externo, o cuando aparecen presiones inflacionarias, o para generar los fondos
públicos necesarios para la etapa de la depresión.
5,000
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
4,524
3,169
1,381
585
302
2004
314
2005
Dépositos públicos en MN en el BCRP
336
2006
346
2007*
Fondo de estabilización
Fuente: BCRP, Nota Semanal; Ministerio de Economía y Finanzas.
* Proyección.
Economía y Sociedad 64, CIES, julio 2007
Foto CIES
5. La política macroeconómica en
tiempos de bonanza
El sistema de políticas macroeconómicas debe buscar amortiguar los efectos negativos de los ciclos
económicos. Las crisis que hemos tenido en décadas
anteriores (cuidado con los años que terminan en 8),
nos han enseñado que los ciclos expansivos no son
eternos y que hay que generar en las etapas de auge
los mecanismos de defensa que permitan atenuar la
magnitud de las crisis en las etapas de depresión.
El BCRP está cumpliendo plenamente con esta función. Un stock apreciable de reservas y un tipo de
cambio competitivo constituyen los antídotos contra
los efectos de los choques externos desfavorables.
El otro brazo de la política macroeconómica, la política fiscal, ha retrocedido hacia el estilo pro-cíclico de
los años ochenta y noventa y no está acumulando los
fondos fiscales para los malos tiempos. Se presenta,
por enésima vez en nuestra historia económica, una
inconsistencia entre los objetivos políticos del gobierno y el buen manejo de la economía.
Hay una manera de enmendar ese rumbo. El límite
de 1% para el déficit fiscal convencional era un límite aceptable en la década pasada, cuando el déficit
estaba por encima del 3% del PBI. En las condiciones actuales, con un superávit fiscal de casi 2% del
PBI en 2006, el “límite” de 1% de déficit es inocuo.
Un límite adecuado consistiría en fijar un “piso” de
«Con reservas internacionales
elevadas, un FEF abultado y un
tipo de cambio competitivo, sería
mucho más sencillo resistir cuando
el contexto externo deje de ser tan
amigable como lo ha sido en los
últimos años»
Economía y Sociedad 64, CIES, julio 2007
La política no está acumulando los fondos fiscales para los malos
tiempos.
superávit fiscal convencional de 1% del PBI en el
más breve plazo.
Además, según las normas actuales, el FEF se alimenta
con el 10% de las privatizaciones y del pago inicial
de las concesiones y con el superávit en la fuente de
financiamiento de recursos ordinarios (RO). Como la
transferencia al FEF por las privatizaciones y concesiones es casi inexistente, toda la esperanza de acumulación del FEF se reduce a esta última fuente. Pero
como con un límite legal de 1% de déficit la fuente
de financiamiento de RO difícilmente registrará un
superávit apreciable que alimente al FEF, este fondo,
en la práctica, no crece de manera importante.
Con reservas internacionales elevadas, un FEF abultado y un tipo de cambio competitivo, sería mucho más
sencillo resistir cuando el contexto externo deje de ser
tan amigable como lo ha sido en los últimos años.
19