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Tiempos de bonanza: el primer año de García
Waldo Mendoza Bellido - PUCP1
INTRODUCCIÓN
A un año de gobierno del presidente García, el ciclo expansivo que se inició durante la
administración anterior se ha amplificado. El crecimiento del producto va de la mano, uno a
uno, con el crecimiento del empleo y con el despegue del crédito bancario dirigido a las
microempresas, ejemplos ambos del “chorreo” proveniente del sector privado. Asimismo, el
salto en la recaudación asociado al auge económico y a los buenos precios internacionales ha
descentralizado la bonanza fiscal a través del FONCOMUN, el canon y las regalías mineras.
Nunca antes los gobiernos regionales y locales han contado con tantos recursos como ahora.
La política macroeconómica, sin embargo, no se ha adaptado plenamente a estos tiempos de
bonanza. Mientras el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) está tomando medidas
preventivas, acumulando agresivamente divisas y, de paso, evitando la reducción del tipo de
cambio real, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) está remando a favor de la corriente,
al reducir el superávit fiscal en plena bonanza macroeconómica y al mantener el Fondo de
Estabilización Fiscal (FEF) en un nivel absurdamente bajo.
1.
El auge y la bonanza fiscal descentralizada
A un año de gobierno del presidente García, el ciclo expansivo que se inició en la
administración anterior se ha amplificado. La bonanza macroeconómica, además, no ha estado
acompañada esta vez, como sí ocurrió en su anterior administración, de desequilibrios fiscales,
externos o monetarios.
El crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) por encima del 7% anual, respaldado por el
crecimiento del PBI no primario, el inusual crecimiento de la inversión privada por encima del
20% anual y el dinamismo del consumo privado, que está elevándose a un ritmo similar al
producto, son la muestra del extraordinario momento por el que viene pasando la economía
1
Profesor del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
1
peruana en el último año. Asimismo, el Ingreso Nacional Disponible, indicador que mide mejor
los ingresos percibidos por los peruanos, está elevándose por encima del crecimiento del PBI.
Gráfico 1: Bonanza macroeconómica
10
8
6
4
2
0
Ingreso Nacional Disponible
8
5.2
2004
6.4
2005
2006
7.5
2007 I
(var % anual)
(var % anual)
PBI
15
10
5.5
19.5
13.9
9.1
5
0
2004
2005
2006
2007 I
(var % anual)
(var % anual)
10
2005
2007 I
Consumo Privado
20
15
2006
6.5
0
Inversión Privada
20.1
11.3
5
2004
25
11.9
7.4
8
6.3
6
4
4.4
3.5
2
0
2004
2005
2006
2007 I
Fuente: Banco Central de Reserva, Nota Semanal.
El crecimiento del producto va de la mano, ahora sí uno a uno, con el crecimiento del empleo y
con la evolución del crédito bancario dirigido a las microempresas, ejemplos ambos del
“chorreo” proveniente del sector privado. En el primer trimestre de este año, mientras el empleo
urbano en empresas de más de 10 trabajadores aumentó por encima del 8% anual, el crédito
bancario en moneda nacional dirigido a las microempresas se elevó a una tasa de 29%.
2
Gráfico 2: El “chorreo” privado
Empleo Perú Urbano: empresas
de 10 y más trabajadores
8.9
(Var % anual)
(Var % anual)
10
Empleo Resto Urbano: empresas
de 10 y más trabajadores
7.3
8
6
4.5
4
2.7
2
0
2004
2005
2006
8
4
0
2004
6
3.8
4
2.4
2
(Var % anual)
(Var % anual)
7.1
2005
2006
2007 I
Crédito a las microempresas
60
8
3.6
2
Empleo Lima Metropolitana:
empresas de 10 y más trabajadores
8.9
8.2
6.4
6
2007 I
10
8.9
10
51.6
50
39.5
40
29
25.4
30
20
10
0
0
2004
2005
2006
2004
2007 I
2005
2006
2007 I
FUENTE: Banco Central de Reserva del Perú. Reporte de Inflación Junio 2007.
Por otro lado, el salto en la recaudación asociado al auge económico y a los buenos precios
internacionales ha permitido descentralizar la bonanza fiscal. Como algunas transferencias a
gobiernos locales y regionales, tales como el FONCOMUN, el canon y las regalías mineras,
están atadas a los tributos nacionales, estos gobiernos están recibiendo recursos en
magnitudes inusuales.
Gráfico 3: El “chorreo” fiscal
Además, dado que los criterios de asignación tanto del Canon como del FONCOMÚN
3,000
(Millones de Nuevos Soles)
(Millones de Nuevos Soles)
favorecen a las zonas
más pobres, rurales, y con mayores índices
de necesidades
CANON GASIFERO
FONCOMUN
insatisfechas, estas transferencias son pro pobres. De esta manera, este canal, del chorreo
500
2,500
fiscal,
estaría contribuyendo también en el bienestar de las 400
familias y hogares, y las cifras que
2,000
300
en adelante
se reporten sobre la pobreza mostrarán seguramente
su disminución.
1,500
1,000
500
200
100
El Perú0 está viviendo, entonces, una bonanza macroeconómica,
acompañada por un fuerte
0
2002
2003
2004
2005
2006
2002
2003
2004
2005
crecimiento del empleo y de las transferencias gubernamentales al interior del país. Para
2006
observar un cuadro económico con esta mezcla de resultados, hay que remontarse,
REGALÍAS MINERAS
CANON MINERO
2,000
EL
1,500
ROL DEL CONTEXTO INTERNACIONAL
1,000
500
0
(Millones de Nuevos Soles)
2.
(Millones de Nuevos
Soles)
probablemente, al siglo pasado, antes de la gran depresión, o quizá hasta la época del guano.
500
400
300
200
100
0
La bonanza está
en2004
parte, por
contexto
internacional
de los últimos
2002
2003
2004
2005
2002 explicada,
2003
2005el extraordinario
2006
años:
todos los
países crecen.
Desde
Fuente:
Ministerio
de Economía
y Finanzas.
el año 2004 no se registra ninguna recesión en el mundo.
3
2006
En 2006, mientras el mundo y nuestros principales socios comerciales crecieron por encima del
4% anual, países como China o India crecieron 10,7% y 9,2%, respectivamente. Incluso
vecinos como Argentina y Venezuela exhiben tasas de crecimiento por encima del 9% anual.
El contexto externo no ha cambiado significativamente para este año. Con una economía
norteamericana con un ritmo de crecimiento menor, pero con el resto de economías
importantes creciendo a tasas altas y con una tasa de interés internacional que se mantiene
fija, el contexto externo sigue siendo bueno. Según el Reporte de Inflación de junio del BCRP
(RI), los términos de intercambio, que subieron como nunca en el año 2006, seguirán
elevándose, aunque a una tasa mucho menor, en 2007.
Como además la percepción internacional de riesgo sobre nuestra economía ha continuado
descendiendo en los últimos meses, es claro que el contexto internacional nos sigue sonriendo.
Gráfico 4: Las condiciones internacionales
5.5
5.4
5.3
5.2
5.1
5
4.9
4.8
4.7
4.6
PBI Socios Comerciales
5
5.4
5.3
4.9
(var % anual)
(var % anual)
PBI Economía Mundial
4.9
4.8
4.8
4.6
4.6
4.3
4.4
4.1
4.2
4
3.8
3.6
2004
2005
2006
2007*
2004
2005
2006
2007*
Términos de Intercambio
27.4
(var % anual)
30.0
25.0
20.0
15.0
9.9
10.0
5.2
5.0
1.9
0.0
2004
2005
2006
2007*
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú – Reporte de Inflación (RI).
* Proyecciones del Reporte de Inflación (RI).
4
Gráfico 5: La percepción internacional (EMBI+, puntos básicos)
500
450
400
350
(PBS)
300
250
200
150
100
50
En
e0
5
Fe
b0
5
M
ar
05
Ab
r0
M 5
ay
05
Ju
n0
5
Ju
l0
5
Ag
o0
5
Se
p0
5
O
ct
05
N
ov
05
Di
c0
5
En
e0
6
Fe
b0
6
M
ar
06
Ab
r0
M 6
ay
06
Ju
n0
6
Ju
l0
6
Ag
o0
6
Se
p0
6
O
ct
06
N
ov
06
D
ic
06
En
e0
7
Fe
b0
7
M
ar
07
Ab
r0
M 7
ay
07
0
América Latina
Perú
Países emergentes
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
3.
Mantener el modelo de desarrollo: la ventaja de no hacer nada
En el primer año de la gestión económica actual no se ha implementado ninguna reforma
estructural que altere el modelo de desarrollo heredado. El modelo impuesto en los años
noventa, de una economía abierta que basa su desarrollo en la inserción en la economía
internacional, que reemplazó al que hacia fines de los años sesenta había impuesto Velasco
Alvarado, no fue tocado por la administración del presidente Toledo ni tampoco por la
administración actual.
De esta manera, la economía peruana va a cumplir casi dos décadas con un modelo que cifra
su crecimiento en el sector externo, sin que se hayan producido los virajes que son comunes
en nuestro continente. Según la experiencia latinoamericana, los países de la región que más
han avanzado en las últimas dos décadas son aquellos que no han introducido cambios
drásticos en sus modelos de desarrollo. A la larga, a esos países les va mejor. Ejemplos de los
virajes virulentos son Bolivia, Argentina y Ecuador, mientras que Chile, México y Perú son
ejemplos de transiciones económicas sin cambios en sus modelos de desarrollo. No hacer
nada en materia de reformas estructurales, como ocurre actualmente, también puede tener sus
ventajas.
4. Política monetaria contra-cíclica y política fiscal pro-cíclica
5
En el terreno de la política macroeconómica, el BCRP y el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) están enfrentando de manera diametralmente distinta el actual ciclo económico
expansivo.
El BCRP, con excepción del cambio innecesario de la meta de inflación introducido a principios
de año, ha mantenido la política de las intervenciones para incrementar las reservas
internacionales, fortaleciendo, así, la posición financiera de la economía peruana frente a los
cambios que puedan producirse en el escenario internacional, además de conseguir, de paso,
una ligera elevación del tipo de cambio real.
A pesar de que inicialmente la nueva administración del BCRP expresó su simpatía por una
mayor flotación del tipo de cambio y una menor intervención en el mercado cambiario, en los
hechos, el banco ha intervenido, ha comprado dólares, mucho más que en la anterior gestión.
Gráfico 6: Compras Netas de dólares en Mesa de
Negociación
1600
1400
1200
(mill. US$)
1000
800
600
400
200
0
-200
-400
Abr07
May07
Mar07
Feb07
Dic06
Ene07
Oct06
Nov06
Sep06
Ago06
Jul06
Jun06
Abr06
May06
Mar06
Feb06
Ene06
Dic05
Oct05
Nov05
Sep05
Jul05
Ago05
Jun05
Abr05
May05
Mar05
Feb05
Ene05
-600
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
Estas intervenciones han permitido elevar significativamente la posición de cambios de la
autoridad monetaria y elevar ligeramente el tipo de cambio real. De esta forma, los indicadores
de solvencia del BCRP han mejorado notoriamente. Hacia fines de abril último, la posición de
cambio del BCRP es 2,4 veces la deuda externa de corto plazo y las reservas internacionales
netas del BCRP (RIN) son 3,5 veces esa misma deuda.
Además, como la elevación del tipo de cambio real es recesiva en el corto plazo, dado nuestro
alto grado de dolarización, por esta vía la política monetaria tiene un signo contra-cíclico.
6
Gráfico 7: Posición de cambio del BCRP y tipo de cambio real
multilateral (Base 1994)
110,000
16,000
108,000
14,000
106,000
12,000
10,000
104,000
8,000
102,000
6,000
0
Posición de cambio (mill. US$)
Ju
l0
6
Se
p0
6
No
v0
6
En
e0
7
M
ar
07
M
ay
07
2,000
96,000
Ju
l0
5
Se
p0
5
No
v0
5
En
e0
6
M
ar
06
M
ay
06
4,000
98,000
En
e0
5
M
ar
05
M
ay
05
100,000
Índice de tipo de cambio real multilateral Base 1994 (TCR)
Fuente: Reporte de Inflación (RI), mayo 2007.
El apreciable stock de divisas acumulado y el tipo de cambio real competitivo constituyen el
“fondo de estabilización financiera” para enfrentar exitosamente los cambios desfavorables en
el contexto internacional. El BCRP, por consiguiente, está “forrado” para enfrentar cualquier
choque externo desfavorable.
Respecto a la política fiscal, la actual gestión está repitiendo un error de los años ochenta y
noventa: la política fiscal ha vuelto a ser pro-cíclica. El sentido común y la experiencia
internacional recomiendan que la política fiscal debe ser contra-cíclica, estabilizadora, esto es:
expansiva cuando hay indicios de recesión y contractiva cuando la expansión empieza a
atentar contra el equilibrio externo, o cuando aparecen presiones inflacionarias, o para generar
los fondos públicos necesarios para la etapa de la depresión.
Sin embargo, el Ejecutivo ha propuesto una nueva Ley de Responsabilidad y Transparencia
Fiscal (LRTF), que no ha modificado el límite de 1% para el déficit del Sector Público No
Financiero (SPNF) y que permitirá elevar sustancialmente, durante los años venideros, la
inversión pública. Esto se debe a que el límite de 3% para el crecimiento del gasto no
financiero, que antes se aplicaba a todo el gobierno general (gobierno central, gobiernos
locales y EsSalud), ahora se aplicaría solo al gobierno central y únicamente al gasto corriente,
del que, además, se deducen los gastos de mantenimiento.
De esta forma, como el superávit fiscal fue de 2% del PBI en 2006 y como se prevé un
equilibrio fiscal para este año, junto con el extraordinario crecimiento de la recaudación, el ritmo
de crecimiento de la inversión pública en el año 2007 puede llegar a ser tan alto como en 1974,
en el gobierno del general Velasco Alvarado. La política fiscal en 2007, en la fase de auge del
ciclo económico, sería expansiva, tal como lo señala el indicador de impulso fiscal (el cambio
que se registra año a año en el déficit fiscal estructural) del BCRP.
7
Gráfico 8: Indicador de impulso fiscal
1.5
1.2
(% PBI)
1.0
0.5
0.1
0.0
-0.5
-0.3
-1.0
-0.7
2004
2005
2006
2007*
Fuente: BCRP, Reporte de Inflación (RI), junio 2007.
*Proyección del Reporte de Inflación (RI).
Además, el mayor gasto público destinado a la inversión pública, que en condiciones normales
debiera ser bienvenido, no lo es cuando paralelamente se ha eliminado a la institución que
garantizaba una inversión pública de calidad aceptable, el Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP). La inversión pública creciendo a un ritmo de 40% al año, sin el filtro del SNIP,
es la vía segura al gasto sin calidad. Así se construyeron las obras monumentales sin registro
de calidad en los años setenta y ochenta.
Esta política fiscal exacerbará el auge económico, empujando a la economía justo cuando no
se necesita dicho empuje, e impedirá que se transfieran recursos al FEF, que debería
alimentarse ahora que los recursos existen. Efectivamente, de acuerdo al gráfico 9, mientras
los recursos públicos crecen exponencialmente, el FEF permanece estancado.
8
(mill. US$)
Gráfico 9: Dépositos Públicos en el BCRP y
Fondo de Estabilización
5,000
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
4,524
3,169
1,381
585 302
2004
314
2005
Dépositos Públicos en MN en el BCRP
336
2006
346
2007*
Fondo de Estabilización
Fuente: BCRP, Nota Semanal; Ministerio de Economía y Finanzas.
* Proyección.
5. La política macroeconómica en tiempos de bonanza
El sistema de políticas macroeconómicas debe buscar amortiguar los efectos negativos de los
ciclos económicos. Las crisis que hemos tenido en décadas anteriores (cuidado con los años
que terminan en 8), nos han enseñado que los ciclos expansivos no son eternos y que hay que
generar en las etapas de auge los mecanismos de defensa que permitan atenuar la magnitud
de las crisis en las etapas de depresión.
El BCRP está cumpliendo plenamente con esta función. Un stock apreciable de reservas y un
tipo de cambio competitivo constituyen los antídotos contra los efectos de los choques externos
desfavorables.
El otro brazo de la política macroeconómica, la política fiscal, ha retrocedido hacia el estilo procíclico de los años ochenta y noventa y no está acumulando los fondos fiscales para los malos
tiempos. Se presenta, por enésima vez en nuestra historia económica, una inconsistencia entre
los objetivos políticos del gobierno y el buen manejo de la economía.
Hay una manera de enmendar ese rumbo. El límite de 1% para el déficit fiscal convencional era
un límite aceptable en la década pasada, cuando el déficit estaba por encima del 3% del PBI.
En las condiciones actuales, con un superávit fiscal de casi 2% del PBI en 2006, el “límite” de
1% de déficit es inocuo. Un límite adecuado consistiría en fijar un “piso” de superávit fiscal
convencional de 1% del PBI en el más breve plazo.
9
Además, según las normas actuales, el FEF se alimenta con el 10% de las privatizaciones y del
pago inicial de las concesiones y con el superávit en la fuente de financiamiento de recursos
ordinarios (RO). Como la transferencia al FEF por las privatizaciones y concesiones es casi
inexistente, toda la esperanza de acumulación del FEF se reduce a esta última fuente. Pero
como con un límite legal de 1% de déficit la fuente de financiamiento de RO difícilmente
registrará un superávit apreciable que alimente al FEF, este fondo, en la práctica, no crece de
manera importante.
Con reservas internacionales elevadas, un FEF abultado y un tipo de cambio competitivo, sería
mucho más sencillo resistir cuando el contexto externo deje de ser tan amigable como lo ha
sido en los últimos años.
Lima, 20 de julio de 2007
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