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“El actual debate sobre la reforma tributaria argentina”
Por José María Rinaldi
Palabras clave: Debate, Reforma, Tributaria.
Clasificación JEL: H 20.
RESUMEN:
La salida de la convertibilidad, abrupta y desordenada en lo institucional y
económico, en condiciones de graves perturbaciones financieras, cambiarias y
fiscales, se realizó por vía del control cambiario, modificaciones a la ley de
convertibilidad y la Carta Orgánica del Banco Central para adaptarla a un nuevo
sistema de moneda autónoma. Es en ese contexto que se comienza a definir la nueva
política económica basada en el cambio de los precios relativos, poniendo énfasis en
la devaluación, y por vía de ese ajuste la generación de nuevas formas de
compensación de los balances básicos de la economía, el crecimiento y la remoción
de las restricciones fiscales, externas.
Todo ello, en un marco internacional donde las economías capitalistas de los
países desarrollados están experimentando una fabulosa deconstrucción histórica de
su filosofía económica basada en los estándares de bienestar y equidad, adoptando
políticas económicas restrictivas sentadas, principalmente, en ajustes fiscales
regresivos, contrastando severamente con la evolución de los denominados "países
emergentes", que atraen inversores nacionales y extranjeros, detentan superávits
gemelos, y experimentan un crecimiento sostenible de sus economías.
En este panorama, Argentina ha experimentado suculentas tasas de
crecimiento económicas que han repercutido en un fuerte crecimiento de indicadores
fiscales como lo son la carga tributaria. Esto ha llevado a que tanto en ámbitos
económicos, políticos y académicos, se está desarrollando un amplio debate en torno
a la política tributaria argentina, identificándose claramente dos corrientes: la que
sostiene que la reforma tributaria argentina se encuentra implícita en la política
económica actual -el denominado “modelo”- y la que sostiene la necesidad y
oportunidad propicia para realizar dicha reforma.
En el presente trabajo, abordaremos el tema desde una visión dominantemente
histórica, crítica y estadística.
En esa perspectiva, son objetivos del presente trabajo: analizar las
características de la política económica actual en el contexto de la crisis mundial, sus
implicancias tributarias, la evolución histórica reciente (desde el 2003 hasta la
actualidad) e identificar y sistematizar las posiciones encontradas en cuanto al debate
sobre la reforma tributaria argentina.
Para ello, identificaremos la base de la política económica argentina, desde la
perspectiva del análisis de los tres balances básicos (monetario, externo y fiscal);
analizaremos la inserción de la política tributaria mediante un detalle estadístico de la
evolución reciente de la carga tributaria, su estructura y tendencia, como así también
su comparación con la experiencia internacional. De esta manera, trataremos de
identificar algunas de las líneas argumentales de las corrientes de pensamiento
descriptas, a los fines de revisar la sustentabilidad en la eliminación o reinstalación de
las restricciones fiscales del “modelo”.
1
Introducción:
Recientemente, ha tomado una especial efervescencia el debate en torno al
impuesto a las ganancias de las personas físicas en relación a los regímenes de
retención, principalmente, de los empleados en relación de dependencia. Desde las
tribunas de los oradores del día del trabajador, en adelante, y en distintos ámbitos de
la política nacional del mes de junio del corriente año, se han hecho escuchar voces
de alarma en torno a dicho esquema de tributación condenándolo con el mote de
“impuesto al trabajo” y su necesidad de erradicarlo.
Es desde esa visión que el presente trabajo pretende abordar el análisis del
régimen tributario argentino desde la perspectiva del impuesto a la renta,
particularmente en lo referido al de las personas físicas, a los fines de evaluar el
debate que, desde lo discursivo, se ha planteado en torno a la necesidad de una
reforma tributaria en el ámbito de dicho impuesto o si la misma se encuentra implícita
en la política económica de la actualidad.
Para ello realizaremos un detallado análisis de la política económica argentina
de este siglo desde la perspectiva de sus ejes principales, para luego incorporar lo que
se refiere a la política tributaria, y específicamente lo referido al impuesto a la renta,
dentro de dicha política.
Una vez ubicados en el mismo, haremos un análisis detallado en cuanto a la
carga, estructura y evolución tributaria de nuestra política fiscal, con el objetivo de
mostrar y argumentar las dos posiciones principales que sustentan la implícita reforma
tributaria, o la necesidad de acciones puntuales en torno a la tributación de la renta de
las personas físicas en el ámbito de la actual política económica argentina.
Dicho análisis se hará siguiendo la experiencia internacional, principalmente en
relación a la situación actual y tendencia en los países desarrollados en el contexto de
la actual crisis mundial.
La nueva política económica argentina del denominado “modelo”:
Como sosteníamos en un trabajo anterior1: en dichos del FMI2, la
convertibilidad había sido estratégicamente diseñada de tal manera, que la alternativa
de abandonar la paridad fuera costosa y esos costos fueran aumentando con el correr
del tiempo, a medida que la paridad fija determinó comportamientos que se reflejaron
en los balances de las empresas y otros aspectos de la vida económica. Todas las
políticas instrumentadas estrecharon la posibilidad de una salida ordenada.
En un claro clima de sobreproducción de instrumentos, se profundizó el déficit
fiscal con el objetivo de financiar el balance privado de divisas, como si el
endeudamiento no tuviera techo alguno, manteniendo el tipo de cambio luego de
oleadas de devaluaciones en el mundo y fuertes fugas de capitales.
El esquema implosionó, mediante el control de cambio, el 3 de diciembre de
2001, cuando se anunció el corralito. Nuevamente, en dichos del FMI: para diciembre
del 2001 era obvio que no podría evitarse una devaluación del peso y una
reestructuración integral de la deuda que redujera su valor presente neto, y que ningún
programa sería sostenible si las autoridades argentinas no estaban dispuestas a
considerar estas opciones.
Por su parte, el informe del Ministerio de Economía del ministro Lavagna3, en el
2002, plantea “la trampa” en la cual se había sumergido la economía: se cerraba y el
costo de salida crecía exponencialmente. A la inestabilidad de la crisis, se sumó una
impericia total para manejar su salida. De todas las alternativas que había se eligió la
peor, salir en condiciones de aguda recesión e iliquidez, con el sistema bancario
suspendido, indexación asimétrica de créditos y depósitos, y liberando y unificando la
situación cambiaria.
2
De esta manera, el ajuste cambió el país arrasando con los indicadores
sociales a niveles inéditos de desocupación, pobreza e indigencia, arrastrando a
amplios sectores sociales y dejando a otra gran cantidad en “zona de riesgo”.
La devaluación, que hizo estragos en los sectores medios con los manotazos a
los plazos fijo y depósitos en dólares, la pesificación asimétrica y el denominado
“corralón”, generaron graves perturbaciones financieras, cambiarias y fiscales.
El cambio de los precios relativos, con base en un dólar a cuatro pesos, por sí
solo iba a ajustar la economía, y este ajuste generaría nuevas formas de
compensación de los balances básicos de la economía y el crecimiento.
El impacto fue muy fuerte en la corriente real. La caída del nivel de actividad en
el 2002 fue la mayor caída de la historia económica argentina. El PBI se derrumbó
10.9%, similar a 1914, y superior al de 1931 y 1932. El PBI real del primer trimestre
del 2002 era igual al PBI de 10 años atrás.
En términos oficiales el informe del Ministerio de Economía del 2002, antes
mencionado, analiza esta situación y dice: el bajo traslado de la devaluación a los
precios fue delineando una nueva estructura de precios relativos de bienes y servicios
de los factores productivos, a diferencia de las devaluaciones de los años 80 que se
trasladaban a los precios. Es decir, históricamente se producía una devaluación y
marcaba el piso de la inflación, ahora se produjo exactamente a la inversa, la
devaluación era el techo.
A partir del segundo trimestre del 2002, y a pesar de los pronósticos
tremendistas, la economía comenzó a comportarse de acuerdo al diagnóstico del
gobierno, se interrumpió la caída e inició una paulatina recuperación.
Estos hechos representaron el fin de un modelo de desarrollo articulado en el
paradigma clásico, cuya base se encuentra anclada en la moneda y la adhesión al
régimen internacional por sobre el resto de las formas institucionales, y un esquema
de acumulación rentístico traccionado por la afluencia de capital externo atraído por
las altas rentas generadas por los servicios financieros, la reprimarización de la
economía y los servicios públicos privatizados.
La transición hacia el actual modelo de desarrollo revierte la jerarquía de las
formas institucionales, pasando a priorizar el rol del Estado y las relaciones salariales,
para impulsar un régimen de acumulación industrial, extensivo y autoconcentrado.
Rompiendo de esta manera las restricciones externas y fiscales, ya desterradas las
restricciones institucionales, en dichos de Aldo Ferrer4 o las restricciones externas y
sociales del denominado “péndulo argentino” de Marcelo Diamand5.
En esta perspectiva el objetivo se orienta a recuperar la autonomía financiera,
recomponer las condiciones de la oferta necesaria para el crecimiento, y recuperar las
condiciones para la demanda por vía de la mejora en la equidad distributiva, tratando
de atenuar los efectos inflacionarios.
De esta manera el modelo, matriz estratégica o modelo competitivo productivo
(MCP) ligado a una orientación neodesarrollista, se sienta en características muy
precisas ligada a los objetivos o ejes principales que pasaremos a describir.
El primer aspecto esta referido al sostenimiento de un dólar caro –el modelo
también es denominado como “modelo de dólar alto”- y una gran renegociación de la
deuda, que permita mejorar las condiciones de la oferta por vía de una mayor
rentabilidad de los exportadores y las industrias de sustitución de importaciones.
Podemos observar que la evolución del tipo de cambio real con EE.UU. y multilateral
ha sido sostenidamente alto a partir del año 2002 y hasta la actualidad, hecho que
contrasta con la evolución experimentada durante la convertibilidad de los ´90:
3
EVOLUCIÓN DEL TIPO DE CAMBIO REAL
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
0,500
EE.UU.
20
11
20
10
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
0,000
MULTILATERAL
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
Simétricamente opuesto a lo ocurrido con la exportación, se encarecen las
importaciones, produciendo su disminución, ello lleva a un proceso de sustitución de
las mismas, generando el efecto global de la mejora en la rentabilidad de los sectores
de bienes transables.
De esta manera se reconstituyen las condiciones de la oferta para el
incremento del producto y el empleo, a la vez que genera un balance comercial
superavitario. Sumado a ello, se ha generado un fabuloso proceso
de
desendeudamiento (volveremos en detalle sobre este aspecto) que llevó a una mejora
en los resultados de la cuenta corriente de la balanza de pagos:
Re sulta dos en Cue nta Corriente 1992-2001 y 20022011.
80.000
60.000
E
nm
illonesdepesos
40.000
20.000
0
-20.000
1992-2001
2002-2011
-40.000
-60.000
-80.000
-100.000
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
Ello ha permitido la acumulación de reservas que, en un contexto de alta
volatilidad y efervescencia en el pleno desarrollo de la crisis mundial, son de sustancial
importancia en el crecimiento sin crisis de balance de pagos y sin restricciones
externas, como sosteníamos supra. Esto significa que esta acumulación atenúa el
“canal de contagio financiero” producido por la magnitud y el carácter impredecible de
las consecuencias de la crisis mundial.
El segundo aspecto o eje se orienta a: generar las condiciones para un mayor
estímulo fiscal por la vía, ya mencionada, del desendeudamiento y la mayor
4
recaudación, y la expansión de la demanda agregada por vía del incremento del gasto
público sin déficit fiscal.
En lo que se refiere al proceso de desendeudameinto por vía de su
reestructuración, el proceso se inició en el 2005, mediante una significativa quita del
capital sobre los pasivos en default en las dos fases del canje, hecho severamente
castigado por el poder financiero (hoy en extinción), que nos impidió el acceso al
mercado de crédito internacional. Pero el superávit fiscal permitió la cancelación de los
compromisos y la implementación de la estrategia de pagar deuda con una pequeña
porción de las descriptas reservas del Banco Central. De esta manera se suprimió una
cuenta de más de 9 mil millones de dólares con el FMI a fines de 2005. Por último,
desde el año 2010, con la misma metodología, se agregó el pago de bonos en cartera
de privados y se instrumentó la creación del “fondo del bicentenario” (7.509 millones
de dólares) con el mismo objetivo, hasta llegar a la actual cancelación del BODEN
2012, resabio del denominado “corralón”.
De esta manera, la deuda representa, al 31 de diciembre del 2011 (sin pago del
BODEN 2012), el 41,8% del PBI, bastante menos que el 166,4% del 2002, que refleja
la combinación de un fuerte crecimiento de la economía, con un intenso proceso de
cancelación de deuda en ese período. Si bien se trata de un abultado pasivo que
implica servicios para el frustrado Presupuesto 2011 de 9.095 millones de dólares
(rigurosamente cumplido), muestra un panorama aliviado al analizar la composición de
la deuda por acreedor al 31 de diciembre de 20116: la mitad está en poder de
dependencias del sector público (el Banco Central, la Anses, el Banco Nación y el
Fondo de Garantía de Sustentabilidad del régimen previsional), sólo un 32,3% (57.790
millones de dólares), apenas el 13,5% del PBI, está en manos de inversores privados
en el mercado.
La novedosa distribución de la deuda por acreedor representa un notable
cambio estructural, normalmente “olvidado” en las evaluaciones de los pasivos
públicos. De los compromisos anuales a cancelar, más de la mitad serán operaciones
dentro del sector público, descomprimiendo las complicaciones y exigencias de tasas
de interés más altas que las vigentes en plaza.
Sin temor a abundar en el tema, el hecho inédito lo constituye, también, la
disminución de las “auditorías” y capacidad de intervención del poder del mercado
financiero y los organismos públicos internacionales ante la necesidad de fondos para
refinanciar los pasivos.
Mientras que durante la convertibilidad la deuda era impagable, actualmente es
comparativamente menor que la de la gran mayoría de los países desarrollados e
incluso que la de algunos países latinoamericanos, como Brasil. Ello ha valido el
reconocimiento de la Secretaria de Estado de los EE.UU. Hillary Clinton.
En esta perspectiva la evolución de la deuda queda representada de la
siguiente manera:
Fuente: Oficina Nacional de Crédito Público. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la
Nación.
5
Todo ello, sumado al mayor nivel de recaudación, objeto de detallado análisis
posterior, permitió la liberación para gastos sociales y obra pública como se puede
observar en la evolución del gasto público consolidado:
Gasto Público Consolidado en % del PBI
45,00
40,00
% de PBI
35,00
30,00
25,00
20,00
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
15,00
Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de Política
Económica. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
Lo que muestra una prudencia fiscal expansiva que redunda en un incremento
de la demanda agregada que podemos observar en el crecimiento de sus
componentes de consumo, inversión y exportaciones, a precios constantes del año
1993, que detallamos en el siguiente gráfico:
Incremento de la Demanda Agregada 2003-2011
180,00
160,00
140,00
En %
120,00
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
-
Consumo
Inversión
Exportaciones
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
La combinación llevó a un marco de crecimiento económico inédito en la
historia de la economía argentina. No existen antecedentes de un crecimiento
económico del 95,34% desde el año 2002 hasta el 2011 a precios constantes de 1993.
Adicionalmente, es desde el denominado modelo de sustitución de importaciones (ISI),
en su etapa conocida como “ISI difícil” (1964-1974), en el que la economía de nuestro
país interrumpe las periódicas tasas negativas de crecimiento del PBI (período del
stop-go), que Argentina no tiene nueve años ininterrumpidos de crecimiento
económico a tasas muy superiores a las del ISI, según el siguiente gráfico:
6
Tasas de crecimiento del PBI a precios de 1993.
10,00
9,18
9,03
8,84
9,00
9,16
8,65
8,47
8,87
8,00
6,76
7,00
%
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
0,85
1,00
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
No solamente existen grandes tasas de crecimiento económicas denominadas
“asiáticas”, sino que el propio Fondo Monetario Internacional7 las considera
sustentables en sus perspectivas económicas. Este organismo, no sólo pronostica que
en el año 2016 el PBI de China superaría al de Estados Unidos, sino que también
presenta una amplia proyección de Argentina, la que ocupa el tercer lugar y está en el
rango 21º dentro del ámbito mundial.
Desde lo metodológico, utiliza el PPA (Producto por Poder Adquisitivo) utilizado
por el Banco Mundial, que elimina las distorsiones cambiarias y permite
comparaciones homogéneas, y establece que nuestro PBI en 2010 habría llegado a
u$s 642.4 miles de millones y en seis años más ascendería a u$s 910.3 miles de
millones.
Acompañando el proceso se observan mejoras en los niveles de la tasa de
empleo con la siguiente evolución:
Evolución de la tasa de empleo
44,0
42,0
40,0
%
38,0
36,0
34,0
32,0
20
11
20
10
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
30,0
Fuente: INDEC.
Generando, de esta manera, un círculo virtuoso que por vía de las mejores
expectativas retroalimenta el consumo, principalmente en bienes de consumo durable,
volviendo a retroalimentar el resultado positivo del balance fiscal.
7
El tercer eje se refiere, a modo de resultado del proceso descripto, a la mejora
del poder adquisitivo, haciendo necesario el control inflacionario por vía de la
regulación de los precios de los productos básicos, e instrumentando un esquema de
tipo de cambio múltiple mediante un esquema de devaluaciones compensadas,
implementando retenciones al comercio exterior.
Acompañando este aspecto, se realiza la reforma al sistema previsional,
generando un mayor margen fiscal para el incremento del gasto social con fines de
inclusión; se incrementa el haber mínimo jubilatorio, mediante una política de inclusión
jubilatoria iniciada en mayo de 2003 con la ley 25.994 y la ley de movilidad jubilatoria,
que pasa de $150 a $1.687 en 2011 el haber mínimo jubilatorio y establece el haber
medio de la actualidad en $2.215; además de un crecimiento del salario mínimo vital y
móvil que experimentó un incremento de once veces y media desde junio del 2003
hasta el año 2011.
La tendencia, se ve claramente en la evolución positiva del salario real, el que
experimenta el siguiente comportamiento:
SALARIO REAL
310
Ind ice 1990 = 100
260
210
0
160
110
60
1990 1991
1992 1993
1994 1995
1996 1997
1998 1999 2000
2001 2002
2003 2004
2005 2006
2007 2008
Fuente: CEPAL
Como refuerzo al comportamiento mencionado, se da un crecimiento
exponencial en la movilización de paritarias y negociaciones colectivas por empresas y
actividades, las que se incrementaron de la siguiente manera:
C antidad de negociaciones colectivas por empresas y
actividad.
2500
2038
1864
2000
1500
1231
930
1000
1331
1027
568
500
150
208
198
2001
2002
2003
348
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Elaboración propia en base al Informe Trimestral de las Negociaciones Colectivas. Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación.
8
Nuevamente se produce una retroalimentación en el esquema que, en el caso
de este tercer eje, vuelve a incrementar el consumo, la demanda, la producción y el
empleo. Así, se vuelve a articular la relación entre los tres ejes planteados.
Con la presentación simplificada del esquema de la nueva política económica
argentina o “modelo”, pasaremos a describir los aspectos que dejamos pendientes en
el segundo eje referido a las condiciones para el estímulo fiscal, en lo que hace
específicamente a la recaudación, a los fines de dirimir entre el posicionamiento de los
que consideran que la reforma se encuentra implícita en el “modelo” que acabamos de
describir, o bien es necesaria una modificación en el régimen tributario argentino, en
especial en lo que hace al impuesto a la renta de las personas físicas.
El carácter implícito al “modelo” de la reforma tributaria:
Como se sostiene en el ambiente futbolístico: “equipo que gana no se cambia”.
En una lectura rápida de la recaudación desde el año 2003 hasta el año 2011 nos
encontramos con que la carga tributaria, su estructura y tendencia han sido muy
positivas.
Si observamos la evolución de la carga tributaria en función de la recaudación
nacional neta, el incremento experimentado en el período mencionado fue del 46,4%
y desde el año 2001 del 66%, en términos de porcentajes del PBI, según se puede
observar en el CUADRO I del ANEXO ESTADÍSTICO. Gráficamente podemos ver
claramente el crecimiento de la carga tributaria total (incluye aporte y contribuciones a
la seguridad social) en el modo de la clasificación internacional de la presión tributaria:
Evolución de la recaudación nacional neta.
En % del PBI
35,00
30,00
25,00
22,74
23,26
2004
2005
2006
24,89
26,83
26,89
2008
2009
2010
28,72
19,62
17,30
%
20,00
22,32
26,35
16,51
15,00
10,00
5,00
0,00
2001
2002
2003
2007
2011
Fuente: Secretaría de Hacienda. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
Si analizamos la evolución de la carga tributaria en forma nominal (ver
CUADRO II del ANEXO ESTADÍSTICO), nos encontramos con que la recaudación
nacional neta creció de 73.740 millones de pesos, que representaba en 2003, a la
exponencial suma de 545.526 millones de pesos en el año 2011, es decir casi siete
veces y media; si la comparación es con el año 2001 la diferencia es de doce veces.
Tanto en términos de porcentajes del PBI como en valores absolutos, los
resultados son contundentes. Es por eso que, y profundizando el análisis, vamos a
analizar la composición de la estructura de la carga y su comportamiento en el período
bajo análisis.
9
Si hacemos un análisis de la composición de la estructura tributaria para el año
2011, nos encontramos con que la mayor participación la detentan los impuestos
sobre los consumos, seguidos por los impuestos a la seguridad social y luego los
impuestos a la renta, según se puede observar en el CUADRO III y el siguiente
gráfico:
Estructura Tributaria para el año 2011.
En % del total.
Sobre el c omercio y las
transacc iones
internacionales
13%
Otros
1%
Sobre la renta, las
utilidades y las gananc ias
de capital
20%
Internos sobre bienes y
s ervicios
33%
A portes y c ontribuciones a
la Seguridad Soc ial
25%
Sobre la propiedad
8%
Fuente: Secretaría de Hacienda. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
Es decir nos encontramos ante la buena noticia de que la recaudación del
impuesto a la renta detenta el segundo lugar, si no consideramos los aportes y
contribuciones a la seguridad social.
Pero cuando observamos el comportamiento de la tendencia de la estructura
tributaria en el período que va de los años 2003 a 2011, luego de la fuerte caída de los
impuestos a la renta, a los consumos y los previsionales consecuencia de la
profundidad de la crisis 2001-2002, podemos observar que todos los impuestos han
perdido participación relativa salvo los impuestos a la seguridad social, elementos que
podemos observar en el CUADRO III del ANEXO ESTADÍSTICO y el siguiente gráfico:
%
Evolución de la Estructura Tributaria
En % del total.
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011(*)
Sobre la renta, las utilidades y las gananc ias de capital
Aportes y contribuciones a la Seguridad Social
Sobre la propiedad
Sobre el comercio y las transacciones internacionales
Internos sobre bienes y servicios
Fuente: Secretaría de Hacienda. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
10
La primera conclusión a la que arribamos es que las estadísticas
correspondientes a la recaudación tributaria, comienzan a confirmar la hipótesis
planteada en el tercer eje del análisis y su articulación con el segundo eje. El “modelo”
se sustenta en el poder adquisitivo y el consumo, que retroalimentan los otros
aspectos y llevan a resultados positivos del balance externo y fiscal, eliminando estas
tradicionales restricciones.
Realicemos el análisis prescindiendo de los aportes y contribuciones a la
seguridad social, sobre los cuales hemos emitido nuestra primera conclusión.
Podremos observar que, en segunda instancia, la mayor participación la detentan los
impuestos al consumo, los que han perdido participación relativa en relación al
abultado incremento de la carga tributaria, pero en valores absolutos se han
incrementado seis veces y media en relación al año 2003, y más de ocho veces y
media en relación al año 2001, representando el 45,8% de la recaudación sin aportes
y contribuciones a la seguridad social en la actualidad.
Ello implica que el régimen tributario argentino se perfila como fuertemente
regresivo en virtud del “efecto precio” que tienen este tipo de tributos.
Estas circunstancias se ven profundizadas por vía de un análisis detallado en
los componentes por tipo de impuestos, especialmente en lo que se refiere al impuesto
a la renta. Si analizamos minuciosamente la recaudación de dicho impuesto nos
encontramos con que, para el año 2011, las personas físicas contribuyeron a su
recaudación en un 30,5% mientras que el 69,5% restante proviene del aporte de las
compañías, sociedades de capital o empresas.
Ello es especialmente importante en cuanto a que el impuesto a la renta en
cabeza de corporaciones es de fácil precálculo a los fines de su posterior traslación y
“efecto precio”, mientras que el impuesto a la renta de las personas físicas es de muy
difícil precálculo y posterior traslación en virtud del carácter personal, global y
progresivo que tiene el mismo.
De esta manera, podemos hacer un análisis de la situación actual del régimen
tributario argentino en cuanto a su “efecto precio” sobre la economía en su conjunto.
Para ello veamos el comportamiento de cada impuesto respecto a su carácter e
intensidad en la posibilidad de ser trasladado y, en función de ello, tener “efecto
precio”
Concepto
Impuestos
Ganancias
Empresas
Personas Físicas
Otros
Internos
Cigarrillos (adic.emerg.)
Servicios Específicos
Energía Electrica
Automot, y gasoleros
Combustibles (Liq y Gas)
Otros
IVA neto
Bienes Personales
Monotributo
Aduaneros
Importaciones
Estadística Import.
Exportaciones
Resto
Total
2011
Monto
110.118,0
70.717,0
35.436,1
3.965,0
30.848,7
8.620,1
1.822,7
616,5
23,7
18.131,5
3.480,7
154.236,9
5.891,9
2.983,0
69.337,6
14.677,5
304,9
54.163,4
39.614,0
413.030,2
Porcentaje
26,66
17,12
8,58
0,96
7,47
2,09
0,44
0,15
0,01
4,39
0,84
37,34
1,43
0,72
16,79
3,55
0,07
13,11
9,59
100,00
Efecto - Precio
Fuerte
Débil
17,12
8,58
0,96
7,47
37,34
1,43
0,72
3,55
0,07
13,11
9,59
76,83
23,12
11
Fuente: Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal. AFIP.
Así, llegamos a una tercera conclusión: el 76,83% del régimen tributario
argentino, sin tomar en cuenta los aportes y contribuciones a la seguridad social, tiene
“efecto precio”, por lo que refuerza su carácter regresivo.
Es decir, los que sostiene la posición por la cual la reforma tributaria está
implícita en el modelo, se refieren a los resultados puramente cuantitativos por los
cuales la carga tributaria ha tenido un incremento importante, principalmente por vía
del incremento de los impuestos a la seguridad social los que, como mencionáramos
más arriba, se han visto estimulados principalmente por los aspectos enunciados en el
segundo eje (el desendeudamiento genera liberación fiscal para gastos sociales y obra
pública, generando incremento en la demanda agregada que redunda en mayores
tasas de crecimiento de la actividad económica y mejora en los niveles de empleo),
pero esencialmente por los aspectos del tercer eje del análisis (reforma al sistema
previsional y mejora en el poder adquisitivo del salario).
Pero si realizamos un análisis minucioso del régimen tributario encontraremos,
tal como sosteníamos en un trabajo anterior de estas Jornadas8, que es regresivo en
cuanto a que la mayoría de sus impuestos tiene “efecto precio”; inflexible, ya que dicha
circunstancia no es solucionable en el corto plazo; y vulnerable, debido a que cualquier
alteración de la demanda agregada lo deja en situación de extrema peligrosidad y
desfinanciamiento.
La experiencia internacional:
Previo al análisis de los que, ante el diagnóstico recién realizado, sostienen la
necesidad de realizar una reforma tributaria basada principalmente en el impuesto a la
renta de las personas físicas, veremos qué ocurre en la experiencia internacional en
cuanto a las características analizadas sobre la carga tributaria, la estructura y su
tendencia.
A pesar de la profundidad, prolongación e incierto desenlace de la crisis
mundial, hoy con epicentro en Europa, revisaremos el comportamiento de las variables
bajo análisis en la órbita de los países de la OCDE y de América Latina, para luego
realizar las comparaciones pertinentes.
El primer aspecto que debemos destacar es que la carga tributaria argentina es
muy inferior a la que experimentan los países de la OCDE, similar a la del promedio de
América Latina e inferior a la de Brasil, como podemos ver en el siguiente cuadro:
En % del PBI
País
Presión
Tributaria
Consolidada
Canadá
EE. UU.
Europa
OCDE
América Latina
Argentina
Brasil
31,0
24,0
36,9
33,8
18,7
19,9
25,0
Fuente: Elaboración propia en base a datos de OCDE y CEPAL.
Ello queda demostrado en la baja participación de sus ingresos corrientes
respecto al resto de los países del mundo, especialmente los desarrollados, lo que se
puede ver claramente en la participación del siguiente cuadro:
12
INGRESOS CORRIENTES
Recursos / P.B.I. - 2010
Areas – Regiones
Países
Desarrollados
Niveles de Recursos
(En % del P.B.I)
Entre 45 y 50 %
Países y Grupos
Entre 40 y 45 %
Finlandia
Austria
Belgica
Francia
Italia
Noruega
Area Unión Europea
Grupo O.E.C.D.
Holanda
Hungría
Alemania
Luxemburgo
Nueva Zelanda
Portugal
Australia
España
Gran Bretaña
Islandia
Canadá
Irlanda
Polonia
Bolivia
Entre 35 y 40 %
Entre 30 y 35 %
Países de América
Entre 30 y 35 %
Entre 20 y 30 %
Entre 10 y 20 %
Suecia
Dinamarca
Argentina
Brasil
Chile
Uruguay
Nicaragua
Ecuador
Venezuela
AMERICA LATINA
Paraguay
México
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Honduras
Panama
Peru
Fuente: elaboración propia en base a datos de OCDE y CEPAL.
Pero el análisis desmenuzado en función de la composición de la estructura
tributaria, nos muestra que, a diferencia de los países desarrollados, nuestro país
recauda la mitad, en términos de porcentaje del producto bruto, en el impuesto a la
renta y un punto inferir al promedio de América Latina; los impuestos a la propiedad
son similares a los países desarrollados y superior a los de América Latina; los aportes
13
y contribuciones a la seguridad social son muy superiores a los de América Latina
-recordar lo mencionado en los apartados supra- pero inferiores a los de los países
desarrollados; y en lo que hace a los impuestos a los consumos detentamos niveles
similares a los países de la OCDE y superior al de algunos países desarrollados, como
Estados Unidos y Canadá, y al promedio de América Latina. Veamos el siguiente
cuadro para el año 2010:
Estructura de la Imposición
Período 2010
En % sobre PBI
País
Impuesto
sobre los
ingresos
Sociedades
Personas
Total
Canadá
EE. UU.
Europa
OCDE
América Latina
Argentina
3,3
2,7
2,8
3,5
3,3
Físicas
s/ ingresos
10,8
14,1
8,0
10,7
8,8
11,6
8,7
12,2
6,1
1,7
5,0
Impuestos
a la
Propiedad
3,5
3,2
1,6
1,8
0,5
2,1
Seguridad Impuestos
al
Social
consumo
Bs. y
Serv.
7,3
7,5
7,7
4,4
11,7
11,5
10,1
10,7
2,7
10,9
6,7
9,4
Fuente: Elaboración propia sobre datos de OCDE y CEPAL.
De esta manera, podemos observar que Argentina tiene una relación de los
impuestos sobre el ingreso de la mitad de los impuestos a los consumos, mientras que
en los países de la OCDE es levemente superior y en algunos países como Estados
Unidos y Canadá es del doble. Pero lo más llamativo resultan las estadísticas
simétricamente opuestos a los que arrojan los países desarrollados, respecto a la
discriminación entre lo que aportan a la recaudación del impuesto las personas físicas
y las corporaciones: mientras que en los países de la OCDE sólo un tercio
corresponde a las corporaciones, en nuestro país duplican la recaudación de las
personas físicas. Veamos estas relaciones que surgen del cuadro anterior:
País
Canadá
EE.UU.
Europa
OCDE
Argentina
Relaciones
Ingreso /
Sociedades /
/ Consumo
/ Pers. Físic.
1,9
0,3
2,4
0,3
1,0
0,3
1,1
0,4
0,5
2,0
Otra particularidad que muestra dicha composición es la que refiere a la
discriminación de los impuestos a los consumos generales y específicos la OCDE
recuda más del 50% en consumos específicos y América Latina el 14% a dichos
impuesto. Por su parte, Argentina sólo un 7%.
Todo ello implica un nuevo elemento de regresividad ya que la baja
participación en impuesto que afectan a consumos suntuarios es de importancia.
Desde la perspectiva de la evolución de la carga tributaria podemos observar
una leve tendencia a la disminución para los países de la OCDE desde el año 2003,
pero desde proporciones altas que duplican las de América Latina, cuyas causas
seguramente se encontrará en los ajuste que se viene produciendo como
consecuencia del desarrollo de la crisis mundial. Por su parte, América Latina ha
experimentado un crecimiento a comienzos del presente siglo, pero luego se ameseta
en niveles entre el 18% y el 19%, como podemos ver en el siguiente gráfico:
14
Evolución internacional de la carga tributaria
40
35
% d el P B I.
30
25
20
15
10
2003
2004
2005
2006
OCDE
2007
2008
2009
2010
América Latina
Fuente: OCDE y CEPAL.
Es decir que, en esta perspectiva, si bien los ratios favorecen el carácter
implícito de la reforma tributaria, hay poco de qué alegrase en cuanto a la experiencia
internacional y la sustentabilidad del esquema. Ello obliga a analizar el argumento que
plantea la necesidad de incorporar cambios al régimen tributario argentino.
La propuesta de reforma tributaria:
El carácter regresivo, inflexible y vulnerable del régimen tributario argentino,
puesto de manifiesto en el presente como en otros trabajos de estas Jornadas,
sumado a la experiencia internacional, a pesar de verse inmersas en un clima de
severos ajustes ortodoxos, nos marcan los lineamientos principales en la reorientación
de la política tributaria.
Ha quedado claro en el desarrollo del presente trabajo que las diferencias de la
carga tributaria deben ser orientadas hacia la tributación del impuesto a la renta de las
personas físicas. Es acá donde, los que sostienen la posición reformista, hacen
hincapié en el necesario carácter progresivo de dicho impuesto, ya que el esquema de
los regímenes de retenciones en la fuente que realiza nuestra legislación sobre los
contribuyentes personales tanto autónomos como en relación de dependencia, el
primero por vía de la Resolución General Nº 830 de AFIP y el segundo con la
Resolución General Nº 2437 del mismo organismo, ambos poseen pirámides
achatadas de progresividad y deducciones personales total y absolutamente
desactualizadas. Ello ha llevado a que empleados con ingresos cercanos a los siete
mil pesos y autónomos que cobran honorarios superiores a los mil doscientos pesos
sean castigados con severos regímenes de retenciones del impuesto a las ganancias,
mientras que sectores de altísimos ingresos, mediante la utilización de “ingeniería
tributaria” o carencias en la legislación, pudieron eludir millonarios impuestos a las
ganancias.
En la misma línea, el régimen general del impuesto detenta, desde el año 2000,
la misma pirámide achatada de siete tramos con una tasa marginal superior del 35%
según el siguiente esquema:
15
ESCALA DEL IMPUESTO A LAS GANANCIAS, ART. 90 DE LA LEY
Ganancia Neta Imponible
Acumulada
Pagarán
Más de $
a$
$
Más el % Sobre el excedente de $
0,00
10.000,00
0,00
9
0,00
10.000,00
20.000,00
900,00
14
10.000,00
20.000,00
30.000,00
2.300,00
19
20.000,00
30.000,00
60.000,00
4.200,00
23
30.000,00
60.000,00
90.000,00 11.100,00
27
60.000,00
90.000,00 120.000,00 19.200,00
31
90.000,00
120.000,00 en adelante 28.500,00
35
120.000,00
Nuevamente nos encontramos ante una diferencia con la experiencia
internacional; los países de la orbita de la OCDE detentan en la actualidad tasas muy
superiores al escaso 35% de nuestro impuesto a la renta de las personas físicas. En
algunos casos son cercanos al 60%, en los casos de Bélgica, Canadá, Dinamarca;
Finlandia, Holanda y Suecia son superiores al 50% a pesar de la disminución que
viene experimentando desde la década de los ´80 en la que detentaban tasas
superiores al 70%.
Escalas del impuesto a la renta personal en los países de la OCDE
Número de
Tramos
País
Tipo Máximo
Tipo Mínimo
Tasa
Marg.
Sup.
Pers.
Tasa
Marg.
Sup.
Pers.
Tasa
Marg.
Sup.
Pers.
1986
1990
1986
1990
1986
1990
1999
2002
2011
Australia
Austria
Bélgica
Canadá
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Islandia
Irlanda
Italia
Japón
Holanda
Luxemburgo
Nueva Zelanda
Noruega
Portugal
España
Suecia
Suiza
Turquia
Reino Unido
5,0
10,0
12,0
10,0
3,0
11,0
12,0
18,0
3,0
3,0
9,0
15,0
9,0
21,0
6,0
8,0
4,0
5,0
7,0
3,0
3,0
6,0
12,0
9,0
1,0
3,0
7,0
5,0
3,0
24,0
2,0
2,0
57,0
62,0
72,0
34,0
45,0
51,0
65,0
56,0
63,0
38,5
58,0
62,0
70,0
72,0
57,0
57,0
40,0
47,0
50,0
55,0
29,0
40,0
43,0
57,0
53,0
50,0
33,0
53,0
50,0
50,0
60,0
56,0
33,0
20,0
24,0
21,0
24,0
6,0
20,0
6,0
5,0
22,0
10,0
18,5
35,0
12,0
10,5
16,0
12,0
17,5
3,0
21,0
10,0
25,0
17,0
22,0
9,0
5,0
19,0
18,0
33,0
30,0
10,0
10,0
13,0
10,0
24,0
10,0
34,0
10,0
6,0
6,0
6,0
16,0
1,0
6,0
6,0
2,0
66,0
50,0
13,0
50,0
60,0
56,0
20,0
13,0
50,0
40,0
8,0
4,0
1,0
25,0
29,0
25,0
20,0
1,0
25,0
25,0
47,0
50,0
55,0
29,0
59,0
38,0
-53,0
45,0
-46,0
46,0
50,0
60,0
-33,0
-40,0
40,0
--40,0
40,0
48,5
42,9
47,2
46,4
54,4
51,8
40,0
51,2
33,6
44,0
42,0
41,4
47,2
52,0
30,4
39,0
47,5
35,6
48,0
34,0
55,5
40,6
40,0
46,5
50,0
53,4
46,4
52,2
55,6
49,2
47,5
45,0
46,2
48,0
45,6
50,0
52,0
41,3
33,0
40,0
50,0
43,0
56,6
41,7
35,7
50,0
Estados Unidos
14,0
2,0
50,0
28,0
11,0
15,0
40,0
45,2
41,9
Fuente: OCDE, "La fiscalidad en los países de la OCDE". Inf. S/ el Desarrollo mundial, Banco Mundial.
16
Queda en evidencia la necesidad de incorporar tramos con tasas marginales
superiores que tengan la importancia que tiene en los países desarrollados.
Otro elemento que contribuye a la regresividad de este impuesto indispensable
para la progresividad del régimen tributario, lo constituye la desactualización de las
deducciones personales, lo que lleva a que una persona física sólo pueda deducir en
carácter de mínimos no imponibles y cargas de familia la siguiente evolución de
algunas de ellas desde el año 2000:
Concepto
Ganancia no imponible
Cónyuge
Hijo
2000 a2005
4.020,00
2.400,00
1.200,00
2006
6.000,00
4.800,00
2.400,00
Años
2007
2008-2009
7.500,00
9.000,00
8.000,00
10.000,00
4.000,00
5.000,00
2010
2011
10.800,00 12.960,00
12.000,00 14.400,00
6.000,00 7.200,00
Obsérvese que desde los regresivos ajustes que intentaban salvar a la
convertibilidad por vía de la austeridad fiscal, en los tristemente recordados ajustes
denominados “la tablita de machinea” en honor a su autor, el Ministro de Economía
José Luís Machinea, partían de ridículos importes como concepto de lo necesario para
vivir, en el mínimo no imponible, o lo necesario para mantener un hijo o cónyuge, y
luego no eran actualizados sino por pequeños “retoques” que se realizaron a partir del
año 2006 hasta la actualidad y que siguen siendo subvaluados, ya que si
consideramos la evolución de la cotización del dólar las deducciones deberían ser
actualizadas en un 40% por su deterioro monetario, pero además deben ser
sinceradas en función de la realidad económica de lo que representan dichas cargas
para una persona.
Dichas circunstancias ya han sido reconocidas implícitamente por la
Administración al cuadruplicar los montos de evasión punibles para ser encuadrado
dentro del marco de la ley penal tributaria, por vía de la ley Nº 26.735 promulgada el
27 de diciembre de 2011.
Ello ha llevado a los reclamos de los sectores trabajadores que, como
mencionáramos con anterioridad, han hecho notar su disconformidad mediante el
reclamo de la eliminación de lo que han denominado el “impuesto al trabajo”, cuando
en realidad se trata del impuesto a la renta de las personas físicas, instrumento
indispensable de progresividad del sistema tributario.
Ese fue el sentido por el cual fue creado por un neoliberal como Federico
Pinedo, que originalmente se crea sobre las personas físicas y luego se extiende a las
sociedades de capital. Ello es así ya que, como sostiene Salvador Treber9, “En todas
las economías de base capitalista, la imposición a la renta neta de las personas físicas
y las empresas constituye uno de los instrumentos más eficaces para disminuir en
alguna medida la concentración de la riqueza; tendencia natural del sistema cuando se
permite que operen en plenitud las denominadas “leyes del mercado”.
Ello explica su existencia en los países del mundo capitalista (salvo en aquellos
denominados “paraísos fiscales”) con el fin de evitar la polarización y concentración en
la cúspide de la pirámide de la distribución del ingreso.
Otro elemento que produce el efecto contrario a la progresividad innata en este
tipo de impuesto, además de los destacados arriba, lo constituye las áreas de elusión
que permite el mismo. Ellas se encuentran perfectamente identificables en la falta de
gravabilidad de la renta de capital (nuestra legislación utiliza el criterio de la fuente
para gravar la renta), las rentas financieras, los dividendos y un amplio espectro de
exenciones que deberían ser revisadas.
Con el panorama a la vista y la demostración de que el impuesto a la renta se
ha constituido en un elemento de regresividad, contrariando su objetivo fundacional,
por vía de: proporciones inversas a la experiencia internacional en la participación de
la renta del las personas físicas respecto a las corporaciones, escala con
17
progresividad achatada, tasas marginales superiores, muy inferiores a las
internacionales, deducciones personales desactualizadas e irreales, entre otros de los
aspectos, ha dado como resultado, a pesar de las mejoras contundentes que se
detallaron en el punto referido al carácter implícito al “modelo” de la reforma tributaria,
una evolución negativa en la distribución del ingreso.
Desde el año 1974 al año 2011 la diferencia entre el decil más rico de la
población y el 10% más pobre pasó de ser de siete veces a 22 veces, como se puede
observar en el ANEXO ESTADISTICO en el CUADRO IV, habiendo llegado a 28 veces
y, según estimaciones del Banco Mundial, a 32 veces. De esta manera todos los
deciles perdieron participación en la distribución del ingreso a favor del decil más rico
y, en menor medida, en el que le sigue. Gráficamente lo podemos mostrar de la
siguiente manera:
Va ria ción de l Ingre so por De cile s 1974/2011
40,00
30,00
20,00
10,00
%
-10,00
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
10º
-20,00
-30,00
-40,00
-50,00
-60,00
-70,00
Fuente: Elaborado en base a los datos del CUADRO IV del ANEXO ESTADÍSTICO.
De esta manera, y con las observaciones mencionadas, los sectores que
consideran la urgente necesidad de una reforma tributaria sustentan su posición
reformista, destacando que no sólo la reforma se da en forma automática con los
buenos resultados económicos experimentados, sino que es el momento oportuno
para realizar las reformas.
Conclusión:
Las evidencias empíricas desarrolladas en los puntos anteriores, resultan un
acopio de elementos de alarmas a considerar en la necesidad de darle profundidad y
sustento al “modelo” de la política económica vigente en la actualidad, o lo que se ha
dado en llamar como “sintonía fina”.
No caben dudas de que la política tributaria es un instrumento fundamental en
el diseño estratégico de la profundización del “modelo”, que en forma transversal
interrelaciona los tres ejes destacados. Así, se constituye en un elemento básico de
equidad distributiva que permitirá darle sustento al ritmo del consumo, para que de
esta manera se convierta en un estímulo fiscal que libere fondos para el incremento
del gasto público sin déficit y que, de esta combinación, continúe la expansión de la
demanda agregada, colaborando en el eje externo por vía de las devaluaciones
compensadas a modo de tipos de cambios múltiples que le den sustento al balance
externo.
Si la política económica continúa con los lineamientos estratégicos planteados,
será fundamental acelerar el proceso redistributivo de la riqueza que profundiza el eje
18
de la mejora del poder adquisitivo, para que de esta manera alimente el círculo
virtuoso de la tracción de la demanda agregada, y los resultados positivos del balance
fiscal y externo con inflación controlada.
Para ello es indispensable una oportuna reforma tributaria que recupere los
instrumentos que le permitan gravar adecuadamente las cada vez más complejas
expresiones de capacidad contributiva, principalmente en lo que se refiere al impuesto
a la renta de las personas físicas.
Destacamos lo referido a la oportunidad, ya que una reforma tributaria lleva
tiempo en su diseño estratégico y definición, su posterior redacción, implementación y
ajuste. Todo ello se realiza cuando los indicadores de recaudación son favorables, ya
que cuando se deterioran aparecen las urgencias a modo de “parches” o “impuestos
comodines”.
Por último, la crisis mundial, cuyo final y la profundidad de sus consecuencias
todavía son indefinidas, constituyen otro elemento de urgencia ya que en virtud de la
gravedad y dimensión de sus consecuencias podría impactar en la política económica
actual y su intento de blindaje.
Bibliografía:
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patrón de crecimiento y la encrucijada actual. Ed. Cara o Ceca. Buenos Aires,
2010.
2. Cetrangolo Oscar. “Los desafíos del sitema tributario argentino”. En Proyecto
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Cultura Económica, Buenos Aires, 2011.
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2010.
6. Fanelli José María. “La Argentina y el desarrollo económico del siglo XXI”. Ed.
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Ed. El Colectivo y Herramienta Ediciones, Buenos Aires, 2012.
8. Gaggero, Jorge A. y Gómez Sabaíni, Juan C. “Argentina-Cuestiones
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9. Gaggero, Jorge y Gómez Sabaíni, Juan C. “La Reforma Tributaria: ¿llegará
otra vez tarde en Argentina?” - Convocatoria “Plan Fénix en vísperas del 2°
Centenario”, U.B.A. 2 a 5/08/05 (http://www.econ.uba.ar/planfenix/index.htm).
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