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EQUIDAD Y TRIBUTACIÓN EN
AMÉRICA LATINA
Juan Pablo Jiménez
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Conferencia Técnica del CIAT
“Fortalecimiento de la capacidad de la Administración Tributaria”
Nápoles, Italia, 19 al 22 de octubre de 2009
CONTENIDO
 Introducción
 Problemas estructurales en América Latina
 La tributación como herramienta de política distributiva
 Nivel de recaudación
 Composición o estructura tributaria
 Amplitud de la base y grado de cumplimiento
 Impacto distributivo de los sistemas tributarios
 Principales desafíos
Actualmente, ALC es la región más desigual del mundo
Coeficientes de Gini por grupos de países, 2000/2007
(Concentración del ingreso per cápita, por deciles)
Gini promedio de la
región alrededor de
2007:
0.518
La totalidad de los países en ALC tienen un índice de Gini
superior al 0,4, y en la mayoría de ellos es mayor a 0,5
Coeficientes de Gini por países en América Latina y OCDE
2003-2007
0,31
OCDE
Estados Unidos
América Latina
0,38
0,53
Venezuela
Uruguay
Costa Rica
El Salvador
Perú
México
Argentina
Chile
Panamá
Nicaragua
Paraguay
Ecuador
R. Dominicana
Bolivia
Honduras
Colombia
Guatemala
Brasil
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
Características de la desigualdad en ALC
10
5
0
0
relación de ingresos (veces)
10
Bolivia
20
Brasil
15
Colombia
30
Honduras
20
Nicaragua
40
R.Dominicana
25
Chile
50
Guatemala
30
Panamá
60
México
35
Paraguay
70
Ecuador
40
Perú
80
Argentina
45
Venezuela
90
El Salvador
50
Costa Rica
100
Uruguay
participación en el ingreso
(porcentajes)
Estructura de la distribución del ingreso por deciles
40% más pobre
30% siguiente
20% anterior al 10% más rico
10% más rico
D10/D(1 a 4)
Q5/Q1
Fuente: CEPAL (2006)
ALC registra la peor combinación entre desigualdad y
ausencia de recursos para financiar políticas públicas
Desigualdad y presión tributaria por regiones -1995-2005
Coeficiente de GINI (eje izquierdo)
Presión tributaria (eje derecho) a/
0,60
0,50
40
35
36,4
30,0
- coeficiente -
0,40
25
0,30
20
18,7
17,1
17,3
17,0
15
0,20
10
10,9
0,10
5
0,34
0,32
0,33
0,38
0,43
0,45
0,57
0,00
0
OECD h/
Europa del Asia del Sur c/ Medio Oriente Asia del Este Africa SubEste y Asia
y África del
y Pacífico d/ Sahariana b/
Central g/
Norte e/
Fuente: CEPAL (2006) y Cetrángolo y Gómez Sabaini (2007).
América
Latina y el
Caribe f/
- en porcentaje del PIB -
30
América Latina presenta elevadas brechas de
desarrollo entre regiones de un mismo país
Relación de brechas de PIB per cápita entre regiones en ALC y en el resto del mundo
9
Colombia
8
Argentina
Ratio de producto entre regiones extremas
Peru
7
Brasil
Guatemala
6
Mexico
Chile
5
4
Uruguay
3
Rumania
Nicaragua
Honduras
2
Polonia
Hungria
Bulgaria
Grecia
Portugal
Eslovaquia
1
Alemania
Reino Unido
Francia Belgica
Paises Bajos
España Finlandia
SueciaAustria Irlanda
Italia
Rep. Checa
0
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
GDP PPP per capita (en $ internacionales constantes de 2000)
Fuente: Cetrángolo (2007)
30.000
35.000
Desde 2002 viene mejorando la pobreza y la
situación distributiva en ALC
Situación de la pobreza y de la indigencia en América Latina
(En porcentajes)
60
48,3
50
43,5
43,8
44,0
Porcentajes
40,5
40
36,3
30
20
18,6
22,5
19,0
18,5
34,1
33,6
13,3 12,6
13,2
36,4
19,4
14,6
10
0
1980 1990 1997 1999 2002 2006 2007 2008 2009e
Indigentes
Pobres no indigentes
Sin embargo, se espera un crecimiento de la
pobreza en 2009 que revierta esta tendencia
América Latina registra la mayor economía
informal del mundo
La economía informal
(En porcentajes del PIB)
50
45
43.2
43.4
África
América
Latina
40.1
40
33.4
35
30.4
30
25
20
22.3
16.3
15
10
5
0
OECD
Países
comunistas
Asia
Islas Pacífico
Sur
Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)
Países en
transición
La economía informal es alta en casi todos los
países de la región
La economía informal
(En porcentajes del PIB)
70
68
65
61
60
59
52
52
52
48
50
48
43
42
37
40
37
34
33
31
30
29
28
21
20
Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)
Chile
Costa Rica
Argentina
Paraguay
México
R.Dominicana
Ecuador
Venezuela
Brasil
Colombia
Nicaragua
El Salvador
Honduras
Uruguay
Guatemala
Haiti
Perú
Bolivia
0
Panamá
10
La tributación como herramienta de
política distributiva
Tres elementos indispensables para la política tributaria
distributiva:
 Nivel de recaudación
 La recaudación potencial en ALC es considerablemente
más alta que la recaudación efectiva
 Composición o estructura tributaria
 Esta brecha en la recaudación responde principalmente
a la brecha en los impuestos directos (renta personal)
 Amplitud de la base y grado de cumplimiento
 Gastos Tributarios
 Morosidad y evasión
En general, los países de la región recaudan
poco en relación a su nivel de desarrollo
Comparación mundial de la carga tributaria versus el PIB per cápita PPP
(En porcentajes del PIB y en logaritmos)
Sólo 5 países
presentan una
presión
tributaria
elevada o
adecuada a su
nivel de
desarrollo
40
Br
35
Carga tributaria (% PIB)
30
Ar
Uy
25
Ni
Bo
20
Co
Sv
Ho
15
Py
10
Do
Pe
Cl
Pa
Ve
Cr
Ec
Mx
Gt
Ht
5
0
6.0
6.5
7.0
7.5
8.0
8.5
Log PIB per cápita PPP
9.0
9.5
10.0
La carga tributaria no solo es baja, sino que está
concentrada en impuestos indirectos
América Latina y otras regiones: Componentes de la carga tributaria
(En % de PIB)
45,0
39,8
40,0
36,2
35,0
En % de PIB
30,0
11,1
9,2
28,2
25,0
20,0
6,8
11,3
20,1
11,9
4,7
15,0
15,0
0,8
10,0
7,2
17,9
1,7
2,7
12,2
15,3
16,4
9,6
16,8
5,0
7,0
6,3
5,6
Sudeste Asiático
(6)
África (12)
América Latina
(19)
0,0
OECD (30)
UE (15)
Carga tributaria directa
Estados Unidos
Carga tributaria indirecta
Carga seguridad social
Existen grandes diferencias en el nivel de presión
tributaria entre los diferentes países
América Latina: Carga tributaria por países
(En % del PIB)
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
Ingresos tributarios
Contribuciones sociales
México
Haití
Guatemala
Paraguay
Venezuela
El Salvador
R. Dominicana
Colombia
Costa Rica
Honduras
Ecuador
Panamá
Perú
Promedio AL
Chile
Bolivia
Nicaragua
Uruguay
Argentina
Brasil
0,0
Promedio de América Latina
En los últimos años hubo un esfuerzo generalizado
por aumentar la presión tributaria
Comparación regional de la presión tributaria
(En porcentajes del PIB)
40,0
35,0
BR
2005-2008
30,0
AR
25,0
UY
BO NG
20,0
RD EC CO SV
15,0
10,0
HT
PY
GT
CH
PE
HN
PA
VE
CR
MX
5,0
0,0
0,0
5,0
10,0
15,0
1990-1992
20,0
25,0
Aunque profundizando los problemas de la estructura tributaria:
IVA explica 73% del incremento y Renta un 39% (principalmente
renta societaria)
América Latina: Aproximación a las causas de variación de la presión tributaria global,
1990-1992 y 2005-2008
(En porcentajes del PIB)
Tipo de impuesto
Renta
Propiedad
IVA (general sobre bienes y servicios)
Específicos a bienes y servicios
Comercio Exterior
Otros impuestos
Seguridad social
Total ingresos tributarios
1990-1992 2005-2008
Variación Participación
absoluta en la variación
2,9
0,4
3,3
1,9
1,8
0,7
2,3
4,5
0,7
6,4
1,7
1,4
0,4
2,5
1,7
0,3
3,1
-0,2
-0,5
-0,3
0,2
38,8%
6,4%
72,9%
-4,4%
-11,2%
-8,1%
5,7%
13,3
17,6
4,3
100,0%
Estructura Tributaria en América Latina y en OCDE
AMÉRICA LATINA:
ESTRUCTURA TRIBUTARIA
(En porcentajes del total)
OCDE:
ESTRUCTURA TRIBUTARIA
(En porcentajes del total)
Renta más Propiedad
(del 24,9% al 29,8%)
40
Renta más propiedad
(del 44,8% al 42,4%)
50
40
30
20
Seguridad Social
(del 17% al 14,3%)
10
30
IVA
(del 24,4% al 36,2%)
Seguridad Social
(del 23,1% al 25,5%)
0
Comercio Exterior
(del 13,7% al 7,7%)
1990-1992
Específicos a bienes y
servicios y otros
impuestos
(del 20% al 12,1%)
2005-2008
IVA
(del 17,3% al 18,9%)
20
10
0
Específicos a bienes y
servicios y otros
indirectos
(del 13,7% al 12,2%)
Otros impuestos
(del 1,1% al 0,7%)
1990
2006
La tasa de incumplimiento en el impuesto a la
renta es elevada en ALC
Evasión en el impuesto a la renta
(En % de la recaudación teórica y del PIB)
TASA (brecha en % de la rec. Teórica)
60,0%
5,5
5,6
5,6
6,0
5,8
5,5
5,0
Tasa
55,0%
4,5
50,0%
4,0
3,8
3,5
45,0%
3,1
40,0%
63,7%
63,7%
49,7%
48,5%
47,4%
45,3%
2,9 3,0
2,5
41,4%
2,0
35,0%
Ecuador Guatemala Argentina
(2005)
(2006)
(2005)
Perú
(2006)
Chile
(2003)
México
El
Salvador (2004) 2/
(2005) 1/
Brecha en % del PIB
65,0%
Brecha en % del PIB
¿Qué proporción del total de la presión
tributaria significa está pérdida de recursos?
Presión Tributaria, Impuesto a la Renta y Brecha de incumplimiento
(En porcentajes del PIB)
35,0
30,0
5,6
25,0
5,3
3,8
20,0
5,8
5,5
4,2
15,0
10,0
6,1
5,6
3,1
3,1
3,9
21,9
3,3
2,9
4,6
14,6
10,6
5,0
11,8
8,8
10,3
5,7
0,0
Argentina
(2005)
Chile
(2003)
Perú (2006)
PT (sin Renta)
Ecuador
(2005)
Guatemala El Salvador
(2006)
(2005) 1/
Recaudación Renta
Brecha en % del PIB
México
(2004) 2/
Los niveles de evasión y sus tasas son menores
en personas naturales que en empresas
Recaudación y Brecha de incumplimiento en el Impuesto a la Renta
de personas jurídicas y de personas naturales
(En porcentajes del PIB)
6,0
5,2
5,0
4,4
4,8 4,7
4,0
4,0 3,7
3,0
3,0
3,0
2,4
2,4
2,3
2,2
2,1
2,0
2,2
1,5
1,5 1,6
1,5
1,2
1,0
1,8
1,1
1,0 0,8
1,3
0,8
0,3
1,4
0,6
0,0
Ar
Cl
Sv
Ec
Gt
Pe
Mx
Personas Jurídicas
Recaudado
Ar
Cl
Sv
Ec
Gt
Personas Naturales
Brecha
Pe
Mx
La mayor parte del impuesto sobre la renta
personal proviene de trabajadores asalariados
AMÉRICA LATINA: IMPOSICIÓN A LA RENTA PERSONAL. TRABAJO ASALARIADO VS. OTRAS
RENTAS PERSONALES
En porcentajes del PIB
2.5
2.0
2.1
0.2
2.0
0.9
1.5
1.4
0.4
1.0
2.0
0.8
0.3
1.2
0.5
1.0
0.3
0.5
0.2
0.1
0.0
Mexico
El Salvador
Trabajo asalariado
Perú
Ecuador
Otras rentas personales
Guatemala
La limitación de las bases imponibles

La base del impuesto a la renta personal está constituida
principalmente por rentas del trabajo: sueldos, salarios,
rentas del trabajo independiente, pensiones (en algunos
países) y en menor medida por rentas del capital.

Tratamientos preferenciales a las rentas de capital
 Exenciones o tratamientos especiales para:
• colocaciones financieras,
• intereses de títulos públicos,
• beneficios de fondos de inversión,
• ganancias de capital en bienes inmuebles y acciones.
 Trato más favorable para la reinversión de utilidades
Posibles causas del incumplimiento
 Alta economía informal
 Problemas de fiscalización de las administraciones
tributarias: auditorías y sanciones a evasores
 Problemas de diseño: oportunidades de arbitraje, planificación
fiscal
 Complejidad de los sistemas tributarios: gastos
tributarios
 Alta concentración del ingreso: reduce costos de la
administración tributaria pero hay mayor planificación fiscal
 Restricciones de financiamiento de los contribuyentes
 Cultura de cumplimiento tributario
 Percepción en cuanto al reparto de la carga tributaria
 Percepción de la evasión como una conducta común
 Desconfianza en relación al destino de la recaudación
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/
(En porcentajes del PIB)
Impuesto a la renta
- Sociedades
- Individuos
IVA
Otros impuestos
Total Gastos tributarios
(GT)
GT renta sociedades /
GT total c/
Presión Tributaria
GT total / PT total c/
Argentina
0.51
…
…
1.14
0.58
2.21
…
24.9
8.9%
Brasil
1.11
0.45
0.66
…
1.18
Chile
4.21
0.90
3.31
0.76
…
Colombia b/ Ecuador Guatemala México
1.60
1.20
5.28
3.02
1.36
0.40
0.93
1.45
0.24
0.80
4.35
1.56
1.92
3.40
1.96
2.15
…
…
0.66
0.76
2.29
4.97
3.52
4.60
7.91
5.92
2.05
19.7%
18.1%
38.5%
8.7%
11.8%
24.5%
5.0%
25.1
9.1%
20.2
24.6%
16.0
22.0%
13.0
35.3%
12.5
63.5%
11.7
50.7%
17.2
11.9%
Fuente: Jiménez y Podestá (2009)
a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al
Gobierno Central e incluye Seguridad Social
b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente.
c/ En porcentajes
Perú
0.29
0.10
0.18
1.44
0.32
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PAÍSES SELECCIONADOS
- AÑO 2007 a/
(En porcentajes del PIB)
9.00
8.00
7.9
7.00
5.9
6.00
5.0
5.00
4.6
4.00
3.5
3.00
2.3
2.2
Brasil
Argentina
2.1
2.00
1.00
0.00
Guatemala
México
Chile
Impuesto a la renta
Ecuador
Colombia
IVA
Perú
Otros impuestos
Fuente: Jiménez y Podestá (2009)
a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno
Central e incluye Seguridad Social
b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente.
Efectos de los impuestos sobre la
distribución del ingreso en AL
INDICE DE CONCENTRACION DE GINI MEDIOS PARA AMERICA LATINA
(Deciles de hogares según ingreso familiar equivalente)
0.575
0.570
0.565
Gini antes de impuestos
0.560
0.555
0.550
0.545
Gini después
de impuestos
a la renta
Gini después
de impuestos
al patrimonio
Fuente: Gomez Sabaini (2006)
Gini después
del IVA
Gini después
de impuestos
específicos
Gini después Gini después Gini después
de impuestos de aportes a la de impuestos
al comercio
seguridad
exterior
social
Los sistemas tributarios en AL aumentan la
concentración del ingreso
INDICE DE CONCENTRACION EN ALGUNOS PAISES LATINOAMERICANOS
País
Argentina
Brasil1
Chile
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Honduras
México
Nicaragua2
Panamá
Perú3
Año
1997
1996
2000-01
1996
2000
1998-99
2000
2000
1989
2000
2003
2002
Fuente: Gomez Sabaini (2006)
Indicador
Bienestar
IFE
IFPC
IFE
Cobertura
Gpre
Gpost
ITF
IFE
ITF
ITF
IN, IP, IM y SS
IN, IP, IM y SS
IN, IP, IM y SS
IN
IN y SS
IN
IN
IN e IM
ITF
IFE
IFPC
IN
IN, IM, y SS
IN
0,548
0,596
0,581
0,488
0,482
0,663
0,502
0,543
0,506
0,510
0,564
0,498
0,567
R
0,579
0,496
0,483
0,670
0,517
0,571
0,550
0,692
0,583
R
Var. % del
Gini
3,5
+
-0,3
1,6
0,1
1,1
2,9
5,3
8,7
35,7
3,5
+
Principales desafíos
 Consolidar el nivel de carga tributaria para asegurar la
solvencia fiscal
 Mejorar el impacto distributivo de los impuestos:
 Aumentar la tributación sobre las rentas de personas físicas,
principalmente sobre rentas financieras y de capital
 Ampliar las bases imponibles del impuesto a la renta
 Reducir la evasión
 Evaluar periódicamente el uso de incentivos fiscales y eliminar
o reducir los gastos tributarios (exenciones, tratos
diferenciales, etc.)
 Esta crisis puede ser una oportunidad para fortalecer los
mecanismos de combate a la evasión y para aumentar la
base imponible del impuesto a la renta
EQUIDAD Y TRIBUTACIÓN EN
AMÉRICA LATINA
Juan Pablo Jiménez
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Conferencia Técnica del CIAT
“Fortalecimiento de la capacidad de la Administración Tributaria”
Nápoles, Italia, 19 al 22 de octubre de 2009