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DOCUMENTOS DE TRABAJO EVALUACION DE LOS FLUJOS DE MATERIALES EN EL COMERCIO EXTERIOR ECUATORIANO, COLOMBIANO Y PERUANO, A PROPOSITO DEL TLC Fander Falconí María Cristina Vallejo Rafael Burbano Abril 2006 Documento de Trabajo 06/101 FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE ECUADOR EVALUACION DE LOS FLUJOS DE MATERIALES EN EL COMERCIO EXTERIOR ECUATORIANO, COLOMBIANO Y PERUANO, A PROPOSITO DEL TLC Fander Falconí* María Cristina Vallejo† Rafael Burbano‡ Abril 2006 Documento de Trabajo 06/101 * Profesor investigador del Programa de Economía de FLACSO – Sede Ecuador. E-mail: [email protected]. † Investigadora de FLACSO – Sede Ecuador. ‡ Profesor de la Escuela Politécnica Nacional. Este documento es el Marco Teórico del proyecto de investigación con el mismo nombre. La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) - Sede Ecuador tiene como uno de sus objetivos el fortalecer, a través de la investigación, la construcción de una comunidad académica que se fundamente en un espacio de debate y discusión; además de producir y difundir conocimiento en ciencias sociales a través de investigación y docencia de calidad, regidos por criterios de pluralismo, libertad y autonomía académica y destinados a contribuir al desarrollo del pensamiento latinoamericano y promover la justicia social. Más información disponible en: FLACSO – Sede Ecuador La Pradera E7-174 y Av. Diego de Almagro, Quito – Ecuador Telf: (593)23238888 www.flacso.org.ec Comentarios son bienvenidos y deben ser dirigidos al autor: c/o Coordinación Programa de Economía - FLACSO Ecuador La Pradera E7-174 y Av. Diego de Almagro, Quito - Ecuador [email protected] 1 MARCO TEORICO El objeto central de este estudio es la construcción de un sistema de evaluación del comercio internacional, que además del habitual análisis de los flujos monetarios del intercambio, confiera una base para identificar las implicaciones sociales y ambientales que forman parte de la actividad económica vinculada al comercio internacional. Para ello, se despliega una aplicación comparativa en el ámbito andino entre Ecuador, Colombia y Perú, durante el período comprendido entre 1980 y 2004. Esto permitirá examinar la composición y evolución del comercio exterior; así como orientar las políticas públicas y la discusión en torno a las repercusiones del Tratado de Libre Comercio (TLC), que estos países negocian con los Estados Unidos. En este capítulo, se desarrollarán los aspectos teóricos de la investigación. Está dividido en cuatro partes. En la primera sección, se plantea el debate teórico y las diferentes posturas alrededor del comercio internacional. En la segunda sección, se describe el aporte de los flujos de materiales al estudio del comercio exterior. Luego, se hace una síntesis de los estudios más relevantes. En la cuarta sección, se introduce el debate acerca del TLC y se hace una caracterización del comercio exterior ecuatoriano. 1.1 El debate teórico alrededor del comercio internacional Existe un debate respecto a los fundamentos teóricos e impactos del comercio internacional. La visión económica convencional sostiene que en el libre comercio, los procesos de apertura, y los mayores flujos de inversión extranjera directa son beneficiosos para el medio ambiente. Otros estudios alertan sobre los problemas sociales y ambientales que ocasionan la apertura y liberalización. Dentro de la corriente económica neoclásica, Frankel (2003) es uno de los autores que defiende la liberalización comercial por los resultados favorables sobre la calidad ambiental que se hallarían asociados. La apertura comercial permitiría incrementar el ingreso en las economías, y dicho incremento propiciaría la demanda por calidad ambiental al fortalecer el poder de compra del consumidor. Además, la globalización contribuiría al establecimiento de reglas multilaterales, que también serían un medio de protección ambiental1. En definitiva, aunque se incrementen las presiones sobre el medio ambiente, como resultado de la expansión económica originada por el 1 En la práctica solamente se ha vinculado con una mejora ambiental a las concentraciones de SO2, las mismas que tienden a disminuir a medida que se incrementa el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita, pero únicamente hasta un nivel determinado. 1 dinamismo exportador, los efectos ambientales positivos asociados al libre comercio compensarían holgadamente a sus alteraciones. En años recientes se ha introducido una crítica a estos planteamientos desde la Economía Ecológica. La Economía Ecológica es una disciplina que abarca a la economía neoclásica ambiental y la trasciende, pues no recurre a un solo tipo de valor expresado en un único numerario (el dinero), sino que también incluye la evaluación social y física de los impactos ambientales de la actividad humana. En lo fundamental, la crítica desde la Economía Ecológica se ha enfocado en dos aspectos: los vínculos positivos entre el comercio internacional y el crecimiento económico; y, los vínculos positivos entre el crecimiento económico y la protección ambiental. En el primer caso, aunque es abundante la evidencia empírica que infiere una conexión entre el dinamismo exportador y un mayor crecimiento económico, no se ha llegado a demostrar fehacientemente la dirección de la relación causal entre estos procesos. Además, la existencia de crecimiento económico no puede asimilarse como bienestar social. Es controversial medir el bienestar social a través del producto interno bruto (PIB), pues su contabilización omite una corriente importante de bienes y servicios no remunerados, que generalmente no circulan por el mercado, por ejemplo las labores domésticas, el trabajo familiar no remunerado, etc. Asimismo, el desgaste del patrimonio natural (expansión de las exportaciones de bienes primarios) y el incremento de los costos de protección asociados a las externalidades ambientales negativas, forman parte del crecimiento económico, concebido a través del PIB. En el segundo caso, la crítica de la economía ecológica se centra en la Curva Ambiental de Kuznets, que ha permitido a la economía ambiental introducir la idea de una articulación entre crecimiento económico y protección ambiental. La forma de la curva de Kuznets se asocia con la noción de que el crecimiento económico - calculado por uno de sus indicadores estándar, el producto interno bruto (PIB) por habitante, provoca una menor presión ambiental o uso de los recursos naturales en el tiempo. El índice de intensidad de uso se define como el total de materiales consumidos, medidos en toneladas, dividido para el PIB; en 1977, Malenbaum introdujo la hipótesis de que el ingreso es la principal razón que explica el consumo de materiales (Jackson, 1996; Bunker, 1996). De acuerdo con esta hipótesis, durante el proceso de desarrollo económico, los países incrementan su consumo de energía y de materiales siguiendo el crecimiento en ingreso hasta que se alcance un nivel de ingreso definido. Después de ese nivel, existe una relación inversa entre el crecimiento económico y el consumo de 2 energía y de materiales. La representación de esta relación es la denominada curva de la U-invertida o la curva ambiental de Kuznets2. Para simplificar esta relación, generalmente se utiliza el decrecimiento de la relación Consumo de energía/PIB real o la intensidad energética3 como evidencia de que los países ricos están en una etapa de desmaterialización de sus economías debido a que estos países requieren menos cantidad de energía para obtener una unidad de valor añadido en términos constantes. Este acercamiento, relaciona los altos niveles de ingreso con la “des-polución”, en otras palabras, las economías ricas no solo requieren de menos energía para obtener la misma cantidad de energía y de materiales, sino que también producen menos contaminación. Por ejemplo, a medida que aumenta el ingreso, en un momento del tiempo supuestamente se emitiría una menor cantidad de dióxido de azufre (SO2), dióxido de carbono (CO2), o se produciría una menor cantidad de basura por habitante en las ciudades. Dicho de otro modo, los ricos son más ecológicos o los pobres son “muy pobres para ser verdes”, tal como sostiene Martínez-Alier (1995). De acuerdo a esta exposición teórica, durante las primeras etapas del crecimiento las presiones sobre el medio ambiente son crecientes, hasta que en un momento determinado, el incremento de los ingresos permite relajar dichas presiones, gracias a una reestructuración de las preferencias en favor de la calidad ambiental: sea que se reduzca el empleo de recursos naturales (desmaterialización), o que se reduzca la generación de contaminantes. El principal problema que surge de esta concepción es que se admitiría la degradación ambiental con el fin de expandir la economía, y se repararían los daños ocasionados con los réditos obtenidos del crecimiento (Goodland y Daly, 1993). No obstante, mientras transcurre la expansión de la actividad económica, se podrían sobrepasar los umbrales ecológicos, que representan los niveles – aún inciertos en muchos casos – después de los cuales, los ecosistemas pierden la capacidad de auto-regular la provisión de bienes y servicios ecológicos (Perrings y Opschoor, 1994). Entonces, los costos de reposición de procesos irreversibles como la pérdida de 2 Estas curvas tienen su nombre en honor a Simón Kuznets, economista nacido en Ucrania y luego nacionalizado estadounidense, que obtuvo el Premio Nobel de Economía en 1971 por sus numerosos trabajos empíricos que aportan a la comprensión de la teoría del crecimiento económico. Para una discusión más detallada se puede consultar el artículo: (2002). “La desmaterialización de la economía”. Ecuador Debate No. 55: 121-133. Centro Andino de Acción Popular (CAAP), Quito. 3 Este indicador representa la cantidad de energía consumida en la obtención de una unidad de PIB expresado en valor constante (de ahora en adelante la simplificaremos como E/PIB). 3 biodiversidad, serían infinitos, y harían imposible seguir la senda sugerida a través de esta curva. La trayectoria de una economía en sus sendas de crecimiento y uso de recursos naturales no puede ser explorada únicamente a través de los flujos monetarios. Es necesario introducir una perspectiva que permita visualizar la dimensión biofísica de la economía. Como anota Naredo (1998), la idea de integrar los flujos físicos con los flujos económicos no es nueva; la discrepancia entre el crecimiento de las magnitudes económicas “reales” y las magnitudes financieras, llevó a Frederick Soddy a argumentar, a principios de siglo, que con ese razonamiento se confunde la vara de medir la riqueza (el dinero como pasivo financiero) con la riqueza material. Los efectos ambientales del comercio exterior se visualizan de mejor manera cuando se integran los flujos físicos con los monetarios, para lo cual conviene revisar textos como La economía en evolución de José Naredo publicado en 1987 y luego reeditado en 1996. Un posterior trabajo de este autor (1998) destaca que la extracción de rocas y minerales de la tierra alcanza un tonelaje que triplica la de los productos de la fotosíntesis, lo cual caracteriza a la civilización actual de corte extractiva. Además hay un agravante: “los materiales extraídos se utilizan primero y se suelen devolver al medio como residuos, sin preocuparse de hacerlos retornar a su condición originaria de recursos, con consecuencias negativas para la biósfera”. Para explorar la dimensión biofísica de la economía es preciso reconocer que ésta constituye un sub-sistema dependiente del medio ambiente. Es decir, concebir el sistema económico como un sistema abierto a la entrada de materia y energía y a la salida de residuos materiales y calor disipado. Esta estructura refleja una analogía entre el funcionamiento de los sistemas orgánicos y los sistemas sociales, que ha sido conceptuada desde la Economía Ecológica como “metabolismo social”. El metabolismo social describe el intercambio continuo de materia y energía entre los sistemas sociales y el medio ambiente, intercambio que tiene lugar a propósito de las actividades económicas: “la economía necesita entradas de energía y materiales, y produce dos tipos de residuos: el calor disipado o energía degradada... y los residuos materiales, que mediante el reciclaje pueden volver a ser parcialmente utilizados” Martínez-Alier y Roca (2001: 13). 4 Una teoría que reconozca la dependencia de la economía respecto de la naturaleza puede ayudar a comprender el grado de inequidad en el intercambio internacional y las repercusiones de esta inequidad para países exportadores de recursos naturales. Este es el punto de partida de un nuevo planteamiento del intercambio desigual, que se extiende al intercambio ecológicamente desigual, el cual no se opone al comercio, solo busca impulsar el respeto hacia el medio ambiente (Cabeza y MartínezAlier, 1997: 7-8). El intercambio ecológicamente desigual amplía la concepción de que el capitalismo en el Sur tenía una posición específica en el “sistema global”, en el que predominaban términos de intercambio adversos para las materias primas, una estructura social y distribución del ingreso características, lo que llevó a plantear la tesis centro- periferia, a criticar las falencias de la teoría neoclásica, a proponer una alternativa de transformación económica inscrita en su propuesta ética, tal como lo explicitó Prebisch (1987). El intercambio desigual fue construido conjugando aportes del pensamiento estructuralista, dependentista y neo-marxista. Inicialmente, Prebisch (1949) buscó explicar la transición de las economías subdesarrolladas de América Latina que evolucionaban desde el modelo de crecimiento primario – exportador “hacia afuera”, al modelo urbano – industrial “hacia adentro”. Este pensamiento tuvo enorme incidencia en América Latina, en donde el paradigma económico predominante, es decir, la ortodoxia económica neoclásica fue enérgicamente sacudida por una aproximación teórica que parecía explicar mejor la posición desfavorable de América Latina en el comercio internacional. Al contrario de la previsión neoclásica sobre la convergencia hacia el desarrollo de todas las economías partícipes del comercio mundial; la brecha entre el centro y la periferia se ampliaba inexorablemente. Raúl Prebisch examinó la estructura del intercambio comercial y argumentó un deterioro de los términos de intercambio para las economías de la periferia: estas naciones exportaban al centro su producción de bienes primarios (esencialmente materias primas y productos agrícolas) a precios decrecientes, en relación a los precios de las mercancías manufacturadas que importaban desde el centro. De esta forma, se constituía un proceso que reproducía en forma continua el subdesarrollo de la periferia4. 4 Hasta nuestros días, el desempeño adverso de los términos de intercambio no constituye un problema que haya sido superado. Hay evidencia de que los términos de intercambio mundiales han mejorado desde 1980 para el caso de los bienes procesados, pero han empeorado para las materias primas, con la excepción del petróleo, y bienes semi-manufacturados, por ejemplo hierro y acero (Schütz et al., 2004). 5 El deterioro de los términos de intercambio se explicaba porque las mejoras de la productividad en las economías desarrolladas, es decir, los incrementos de la producción generada por cada trabajador debido al avance técnico, se traducían en mayores precios de sus exportaciones de productos industriales y mejores salarios para sus trabajadores, con amplia capacidad de negociación, pues siendo el factor productivo escaso lograban formar organizaciones sindicales poderosas. Contrariamente, en las economías periféricas, el creciente excedente de trabajadores desempleados dificultaba la organización sindical, y los aumentos de productividad se lograban a través de reducciones de los costos de producción, sacrificando los salarios de los trabajadores y los precios de sus exportaciones de productos primarios. Los países en desarrollo al abrir sus economías al intercambio global eran forzados a especializarse en la producción y exportación de mercancías primarias, conforme sugería el principio de la ventaja comparativa de David Ricardo. Considerando que el progreso técnico se hallaba concentrado en la industria, estos países fueron excluidos de sus beneficios, es decir, mejores precios y salarios, los cuales habían apuntalado el enriquecimiento de las economías industriales (Prebisch, 1949; Singer, 1950). Era necesario crear el ambiente productivo y las instituciones, característicos del capitalismo desarrollado, a fin de captar los frutos del progreso técnico y elevar progresivamente el nivel de vida de la población (Prebisch, 1996). Para ello se fomentó la intervención estatal a través de políticas de industrialización, reformas agrarias, estrategias de modernización y la dotación de infraestructura. La estrategia de sustitución de importaciones confirió soporte teórico a las políticas de industrialización que se aplicaron en varios países en vías de desarrollo. Esta estrategia buscaba aliviar el estrangulamiento estructural de la balanza de pagos en estas economías, y superar su insuficiencia dinámica, es decir, el conjunto de factores internos que obstaculizaban sus posibilidades de desarrollo: insuficiencias inherentes a sus factores productivos y a su estructura social. Estas y otras contribuciones del estructuralismo permitieron el desarrollo de “la teoría de la dependencia”, que incorporó la idea del deterioro en los términos de intercambio, pero también confirió relevancia a los factores sociales, políticos y culturales para explicar las asimetrías en el comercio mundial. Cardoso y Faletto (1969), a través de su obra: “Dependencia y desarrollo en América Latina. Ensayo de interpretación sociológica” contribuyeron a la teoría de la dependencia desde una vertiente fundada en el análisis sociológico y político. Aunque 6 fue un intento importante en la construcción de un modelo explicativo de los determinantes fundamentales de la dependencia de América Latina, se inclinó por una explicación predominantemente sociológica, y pudo ser un retroceso respecto de las tendencias críticas que para la época mostraban las ciencias sociales en América Latina, tales como los aportes de Frank (1967) y Marini (1967). Entre los autores neo-marxistas, Emmanuel y Bettelheim (1972) concibieron una nueva forma de intercambio desigual que tenía lugar a través de la mano de obra, pues los salarios de los trabajadores diferían dependiendo del lugar en que desarrollaban sus actividades, es decir, diferían entre el centro y la periferia; o también como consecuencia del intercambio desigual de mercancías exportadas desde la periferia que incorporaban muchas horas de trabajo, en relación a las que incorporaban las mercancías importadas desde el centro. Era una forma de transferencia del excedente hacia los países ricos, explotando y privando a la periferia de los medios de acumulación y crecimiento. Asimismo, Braun (1973) argumentó que el origen de la desigualdad de los salarios entre países se hallaba en el proteccionismo ejercido por los países desarrollados frente a los subdesarrollados, el cual presiona a la baja los precios de exportación de los países dependientes y por ende sus salarios. Braun sostenía que este esquema era la causa del deterioro de los términos de intercambio de las economías dependientes, que afrontaban un intercambio desigual porque los precios de su producción eran inferiores a los de los países avanzados. Aunque este conjunto de planteamientos no compusieron un cuerpo teórico homogéneo, se les atribuye el mérito de cuestionar a la ortodoxia económica y proponer una visión propia de la periferia para explicar su realidad en las relaciones comerciales, reconociendo que el comercio internacional no necesariamente converge en ganancias para todos, las cuales además no suelen ser distribuidas de manera uniforme. Sin embargo, son teorías que prescindieron de los aspectos ecológicos, fundamentales para economías cuyo intercambio comercial se basa en la exportación de bienes primarios. En efecto, no se tomaron en cuenta las formas en las cuales la extracción y la exportación de recursos naturales afectan el medio ambiente y su potencial para el desarrollo futuro de las economías. Solo autores como Sunkel y Gligo (1980), trataron infructuosamente de incorporar algunas cuestiones ecológicas al contexto cepalino. En años recientes, la economía ecológica ha retomado parte de estas ideas para argumentar sobre “el intercambio ecológicamente desigual”, (Martínez-Alier y Roca, 2001: 423). 7 El intercambio ecológicamente desigual muestra que los países pobres exportan sus recursos naturales a precios que no toman en cuenta las externalidades originadas por las exportaciones o el agotamiento de sus recursos naturales, los cuales son intercambiados por bienes y servicios provenientes de las economías ricas. Es una forma de “dumping ecológico”, pues las economías más extractivas son generalmente pobres e incapaces de reducir la tasa de explotación de sus recursos, tienen pocas opciones para diversificar sus exportaciones con bienes que generen menor impacto doméstico, y son incapaces de internalizar las externalidades en los precios, lo que se explica por la falta de poder político y económico de las regiones que sufren este tipo de externalidades. Se trata de un problema que va más allá de las fallas de mercado, las externalidades mas bien son formas exitosas de transferencia de costos a terceros (Cabeza y Martínez-Alier, 1997), pues la apropiación de exportaciones extractivas del Sur empobrece el medio ambiente del cual depende la población local para su propia reproducción y para la extracción futura de mercancías primarias de exportación (Bunker, 1985). 8 2 LA CONTABILIDAD DE LOS FLUJOS MATERIALES Y SU APORTE TEORICO AL COMERCIO EXTERIOR Al combinar el análisis monetario con el estudio de la estructura biofísica de las relaciones comerciales es posible identificar las consecuencias ambientales de las actividades económicas. En efecto, los procesos de producción, consumo e intercambio se sostienen a través de un flujo de energía, materiales y servicios ecológicos, que son provistos por el medio ambiente. La perspectiva biofísica se incorpora al análisis económico, con el objeto de evidenciar que la economía depende de esta realidad biológica y física. Los procesos productivos ligados a la exportación experimentan una mochila ecológica elevada, como la movilización de tierras y de materia vegetal (Naredo, 1998). Estos comportamientos se suman a otros que plantean un intercambio desigual en las cantidades de energía incorporada (embodied energy, en inglés) en los bienes y servicios, pues los productos no energéticos que se exportan desde el Sur – Machado (et al. 2001) estudiaron el caso de Brasil – son más intensivos en energía y carbón que las importaciones. La contabilidad de los flujos de materiales es una propuesta metodológica que forma parte de los sistemas de cuentas de recursos naturales. Esta metodología permite cuantificar el intercambio físico de materiales de las economías nacionales con el medio ambiente y su fundamento teórico constituye la concepción del metabolismo social. Se trata de una visión agregada del ingreso y salida anual de materiales de una economía, que incluye insumos materiales provenientes del medio ambiente doméstico, importaciones, salidas de materiales hacia el medio ambiente y exportaciones. El análisis de los flujos de materiales, permite esquematizar las interacciones descritas entre la economía y el ambiente, a través de la construcción de un balance de materiales que refleja la primera ley de la termodinámica, según la cual, la materia y la energía no se crean ni se destruyen, sino que se transforman (ver gráfico 1). Entonces, las entradas totales coinciden con la suma de las salidas totales y la acumulación neta de materiales en el sistema (Giljum, 2003). Este constituye un esquema útil para el diseño de políticas más integrales, pues da cuenta de la base material que se moviliza por efecto directo de la actividad económica (como los recursos naturales que sirven de insumos para el sistema productivo), y los materiales que fluyen en forma oculta. Los flujos ocultos o mochila 9 ecológica constituyen una proporción considerable de materiales que no participan directamente en los procesos de producción, consumo e intercambio pero que se movilizan como consecuencia de estas actividades (por ejemplo, la erosión del suelo ocasionada durante la extracción de productos maderables o en actividades agrícolas). El planteamiento del intercambio ecológicamente desigual puede ser abordado a partir de la exploración de los flujos de materiales. La construcción de un Balance Comercial Físico (BCF) permite identificar a las economías del Sur con un saldo negativo dentro del comercio mundial, exportando productos en cuyos precios no se incluyen los daños ambientales o sociales suscitados local o globalmente (MartínezAlier y Roca, 2001); o se entregan en forma gratuita las funciones y servicios ambientales que proveen los ecosistemas (Falconí, 2005). El BCF se mide por la diferencia entre el flujo físico de importaciones (M) y el flujo físico de exportaciones (X). Cuando el BCF incluye la mochila ecológica, se dice que un balance negativo significa que la presión interna sobre los recursos, asociada a las exportaciones, es mayor a la presión total. Es decir, la mayor presión sobre el ambiente se produce internamente, como resultado de las actividades domésticas, que por un lado socavan la base de recursos naturales, y por otro, generan desperdicios y contaminan. En tal sentido, aunque los saldos comerciales físicos directos se hallen equilibrados, los flujos indirectos pueden determinar una distribución desigual entre regiones. 10 3 UNA SINTESIS DE LOS ESTUDIOS EXISTENTES El despliegue de estos trabajos ha permitido desarrollar una importante base de análisis para las economías desarrolladas, a través de la cual, ha sido posible sustentar planteamientos como el intercambio ecológicamente desigual entre el Norte y el Sur, esenciales para la discusión en el ámbito de la economía ecológica, pero también importantes como fundamento para propuestas de política. No obstante, la contraparte de esta base de análisis tiene un nivel muy incipiente. Es relevante abrir una línea de investigación de esta índole para economías en desarrollo, que permita disponer de una base globalmente comparativa del comercio exterior. Las dimensiones biofísicas de la actividad económica han sido escasamente exploradas en el ámbito de América Latina, se pueden mencionar pocos estudios, se trata de aplicaciones para los casos de Brasil (Machado, et al., 2001), Venezuela (Castellano, 2001), Chile (Giljum, 2003) y Colombia (Pérez, 2003). En estos estudios se busca destacar la concepción del sistema económico como un subsistema del ambiente, que depende de un flujo constante de materia y energía, puesto que los recursos naturales son extraídos del medio natural para emplearse como materias primas en la actividad productiva (entradas – inputs), luego son transformados en productos y retransferidos al sistema natural en la forma de desperdicios o emisiones (salidas – outputs). En estos trabajos, se ha construido un Balance Comercial Físico (BCF), que revela la distribución global de recursos naturales como insumos físicos de los sistemas socioeconómicos de los países y de las regiones del mundo. El saldo se obtiene deduciendo de las importaciones (M), las exportaciones (X), es decir, BCF = M – X. En este contexto, el saldo negativo se refiere a la salida neta de recursos biofísicos de una economía. Por lo tanto, una distribución global desigual de los flujos ocurre cuando algunas regiones se caracterizan por un saldo positivo de importaciones físicas mientras otras enfrentan un saldo negativo en términos físicos (Andersson y Lindroth, 2001). El saldo negativo de las economías latinoamericanas evoca la presión interna sobre los recursos asociada a las exportaciones. Es decir, la mayor carga ambiental se produce internamente: el menoscabo de los recursos naturales domésticos tiene dos formas: la extracción de recursos5 y la generación de desperdicios y contaminantes, 5 En el caso ecuatoriano, se pueden mencionar varios ejemplos: las exportaciones de camarón, que han provocado la destrucción de un ecosistema único: el manglar; las ventas externas de maderas tropicales, una de las principales causas de deforestación en los noventa; las exportaciones de banano y flores que 11 pues una vez que se utilizan los materiales extraídos se suelen devolver al medio como residuos, sin preocuparse de hacerlos retornar a su condición originaria de recursos, proceso que conlleva consecuencias negativas para la biosfera (Naredo, 1998). Comparando estas aplicaciones con los resultados obtenidos para las economías del Norte, se conoce que éstas últimas registran un saldo positivo de importaciones en términos físicos, en contraposición a las economías del Sur, cuyo saldo del BCF sería negativo. En el caso de América Latina, por cada tonelada importada se llegan a exportar hasta seis toneladas, mientras que en la Unión Europea el volumen de exportaciones es cuatro veces inferior al volumen de importaciones. Esta estructura apoyaría la idea de un intercambio ecológicamente desigual, pues las economías del Sur estarían exportando productos sin incluir en su precio los daños ambientales o sociales causados local o globalmente (Martínez-Alier y Roca, 2001). En el caso de América Latina, es factible pensar en los flujos internacionales de productos ‘ambientalmente intensivos’ (producción primaria) como flujos ecológicos; de manera que el comercio exterior desplazaría una creciente carga ambiental desde el país importador hacia el exportador. Significa que como resultado de la especialización internacional, en los países pobres se localizan industrias contaminantes e intensivas en materiales, y en las economías ricas la producción ‘limpia’ y extensiva en materiales, sin que se altere el patrón de consumo (Stern et al., 1994; Suri y Chapman, 1998). Esta estructura polarizada a escala global da origen a la “trampa de la especialización”, lo que significa que cuando la actividad económica se fundamenta en productos primarios (especialmente aquellos con una baja elasticidad ingreso, es decir, cuya demanda sea poco sensible a variaciones del ingreso), una mejora en las ganancias por exportaciones únicamente se consigue a través del incremento en el volumen exportado, acción que deriva en una creciente explotación de recursos naturales e incide negativamente sobre los precios y sobre los términos de intercambio. Una vez que este patrón se reproduce continuamente, el ‘libre comercio’ se convierte en ‘comercio forzado’ (Muradian y Martínez-Alier, 2001). por el uso de agroquímicos causan problemas ambientales y de salud en los trabajadores vinculados a su producción; y en general, la expansión del área agrícola, que se realiza progresivamente hacia zonas frágiles como los páramos y los bosques tropicales de la Amazonía y de Esmeraldas). 12 4 LA REFLEXION SOBRE EL TLC Y LA CARACTERIZACION DEL COMERCIO EXTERIOR ECUATORIANO La expansión de los mercados para sus bienes, servicios e inversiones es una de las prioridades, pero no la única para los Estados Unidos. Con la propuesta del TLC luego del eventual fracaso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), este país norteño pretende asegurar su posición en el hemisferio en vista del fortalecimiento y expansión de la Unión Europea (UE). Igualmente, no están ausentes las razones geopolíticas y militares, sobre todo desde el 11 de septiembre de 2001. En el ámbito internacional, hay un marco de regulaciones y prácticas que norman el comercio mundial. Más allá del discurso de la libertad de los mercados, el mercado mundial se caracteriza por ser un espacio administrado. Las declaraciones de los gobiernos del Norte, supuestamente dirigidas a beneficiar a los países empobrecidos del Sur, se contradicen con la realidad, en la medida en que con sus políticas comerciales marginan las exportaciones de los países pobres. No es casual que entre los objetivos de desarrollo de las Naciones Unidas para el milenio se otorgue una importancia a promover una asociación mundial para el desarrollo. Los países latinoamericanos, tal como sucede en el resto del mundo empobrecido, han liberalizado más rápido sus mercados que los países industrializados. Como resultado de esta realidad, en un ambiente propicio para las economías más desarrolladas, las importaciones provenientes de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en especial de Estados Unidos, han crecido mucho más rápido que las ventas externas de la región (Acosta y Falconí, 2005). Es cierto que desde las negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), los países industrializados han reducido gradualmente sus barreras comerciales. Sin embargo, todavía existe una gran gama de mecanismos que frena el flujo comercial: aranceles, aranceles escalonados, barreras no arancelarias, medidas anti-dumping, entre otras herramientas destinadas a cerrar abierta o veladamente los mercados (ibid). Los Estados Unidos protegen sus empresas con subvenciones y medidas proteccionistas, como por ejemplo en el 2002 cuando se decidió proteger la industria siderúrgica gravando los aceros importados de Europa y Asia (Millet y Toussaint, 2005). De acuerdo a un aporte de OXFAM (2002, citado profusamente en Acosta y Falconí, 2005), y a partir de la información ponderada del Índice en mención, las cuatro 13 economías mayores -Unión Europea, Estados Unidos, Canadá y Japón- recuperan a través de estos mecanismos proteccionistas, al menos uno de cuatro dólares de la llamada ayuda al desarrollo a los cuarenta y nueve países más pobres. La mayor incoherencia se alcanza en el caso de Canadá: las restricciones comerciales canadienses a los productos de los países más pobres significan unos US$ 1.600 millones, o sea, cinco veces el monto de la llamada ayuda al desarrollo. OXFAM (2002) estima que una liberalización total de las importaciones por parte de los países industrializados entre los años 2000 y 2005 representaría un valor de 14 mil millones de dólares para América Latina; 3 mil millones para India, China y Brasil respectivamente; 2 mil millones para el África subsahariana y 600 millones para Indonesia. El libre acceso a los mercados para los productos provenientes de los 49 países más pobres del mundo les representaría un aumento del 11% de la totalidad de sus exportaciones. Por cierto, este valor, como afirma OXFAM, no recoge ni de cerca todos los beneficios que esta decisión podría acarrear, pues los efectos dinámicos que esta opción podría generar son incalculables. Sin embargo, sería un error creer que el problema se resuelve sólo por el lado del acceso a los mercados y/o con el ingreso de inversiones extranjeras; aunque debe quedar claro que, si existiera la voluntad política del mundo, una total liberalización para los productos del mundo pobre no pondría en riesgo la economía mundial. De todas maneras, es innegable que la apertura comercial y la adopción de una nueva modalidad de acumulación, basada mayormente en las exportaciones y en la creciente dependencia de capitales extranjeros, han provocado un incremento acelerado de los vínculos económicos de América Latina y el Caribe con el mundo. Esta relación, por otro lado, ha aumentado la exposición de las economías latinoamericanas y caribeñas a los vaivenes del mercado mundial, sea a través de los precios y de la demanda, o a través de las variaciones en las tasas de interés y en los flujos financieros internacionales. Después del mercado financiero, el comercio exterior ha sido el campo donde más velozmente se han procesado estas transformaciones económicas, a través de las cuales, de una forma hasta idealizada, se ha pretendido acelerar la inserción de los países latinoamericanos en la globalización (Acosta y Falconí, 2005). Sin desconocer el dinamismo experimentado en el sector exportador de América Latina y su importancia para atraer inversiones, los cambios registrados han sido insuficientes para producir transformaciones capaces de inducir un proceso de desarrollo sostenible. Un reciente informe de la CEPAL (2004) sostiene que los flujos 14 de inversión extranjera directa en los países del Norte y en América Latina y el Caribe han experimentado una caída en los últimos 4 años, mientras que crecieron de manera sostenida en China, a pesar de la crisis mundial. Si en algún momento las remesas de la IED (inversión extranjera directa) sobrepasan a la entrada de capital sería un desastre para la Región porque, además de su tradicional inserción en el comercio internacional mediante la exportación de productos primarios, se convertiría en proveedora de capital al Norte. Esto no es improbable si América Latina no es exitosa en competir por capital con Asia durante los próximos años. Si esta situación descrita, se añaden las preocupaciones y repercusiones de los impactos ambientales del comercio exterior, se llega a la conclusión de reflexionar más detenidamente sobre un eventual TLC. El TLC es un “acuerdo mediante el cual dos o más países establecen reglas y normas para el libre intercambio de productos, servicios e inversiones”. Sin embargo, es un acuerdo cuyas implicaciones sociales, económicas, jurídicas y geopolíticas van mucho más allá de la óptica oficial presentada a la sociedad ecuatoriana. Sólo así se podría entender cómo en países como México y Chile, el proceso de acercamiento a sus respectivos TLC les llevó más de cinco años. Es necesario considerar otros aspectos que no por intangibles son menos substanciales y que se encuentran inmerso en las distintas mesas de negociación6: flujos de capital, derechos de propiedad intelectual, tratamiento de la tecnología de punta, el impacto ambiental de la apertura comercial, los aspectos geopolíticos, competitividad, superposición con otros acuerdos internacionales, entre otros más. En noviembre de 2003, con la propuesta oficial del gobierno norteamericano de iniciar las negociaciones para la firma de TLCs con los países andinos, se rompió el status quo de las relaciones comerciales entre estos países y se dio un giro a la política exterior norteamericana en la Región Andina. Los acuerdos del tipo ATPA (Andean Trade Preference Act) o ATPDEA (Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act) más que ser acuerdos de comercio propiamente dichos, contienen intereses específicos que giran alrededor de aspectos geopolíticos y de lucha contra el 6 Las mesas de negociación están organizadas en los siguientes temas: Agricultura, Industrial, Textiles, Defensa Comercial (Salvaguardias), Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), Origen, Aduanas, Normas Técnicas (Obstáculos Técnicos al Comercio), Servicios Transfronterizos, Telecomunicaciones, Comercio Electrónico, Servicios Financieros, Inversiones, Propiedad Intelectual, Laboral, Ambiental, Solución de Controversias y Asuntos Institucionales, Compras Públicas. Además, se incorporaron dos temas adicionales: Políticas de Competencia y Cooperación. 15 narcotráfico. Este tipo de acuerdos comerciales son de una sola vía7, es decir, sólo de acceso al mercado norteamericano y no al de las contrapartes. No son parte de la actual política de comercio exterior de los Estados Unidos con los países andinos, sino la firma de TLC como estrategia para lograr el libre acceso a economías pequeñas con bajos niveles de competitividad, que van sumando al desarrollo y expansión de las transnacionales estadounidenses, frente al capital europeo y asiático (Petras, 2002); además de mantener el interés geopolítico de los Estados Unidos en la región. Pero no sólo es un problema de dependencia respecto al destino de los productos, sino que, además, Ecuador ha estado durante más de una década bajo la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA y ATPDEA) y no ha logrado diversificar su oferta exportable a los Estados Unidos ni ha incrementado los niveles de penetración a este mercado. Se evidencia que, pese a que el país ha tenido la opción de exportar a los Estados Unidos alrededor de 6.000 partidas arancelarias o productos libre de aranceles bajo estos acuerdos, no ha cubierto ni el 20% de las mismas (Jácome, 2005). Las exportaciones se han caracterizado por estar concentradas en bienes primarios que no incorporan valor agregado e innovación, constatándose los bajos niveles de competitividad que tiene el país (Jácome 2004, Jácome y Falconí 2002). Los desniveles de competitividad entre los dos países auguran un cambio de tendencia en la balanza comercial Ecuador–Estados Unidos. Las empresas norteamericanas, a partir de la firma del TLC, lanzarán todo su potencial de oferta de bienes y servicios con libre acceso al mercado ecuatoriano. Un estudio preparado por la CEPAL (2005) alerta sobre los impactos del TLC con Estados Unidos en la agricultura ecuatoriana. Se aplica un análisis de competitividad ex-ante y ex-post a través del cual se identifica un conjunto de productos que estarían amenazados: maíz, arroz, fréjol, papa, soya, carne vacuna, quesos y cítricos. El problema con la producción agrícola amenazada es que gran parte se desarrolla en unidades productivas campesinas cuyo único objeto es la subsistencia. Si el Ecuador no continúa con el TLC, podría (hasta fines de este año, cuando se termina el ATPDEA) planificar una estrategia de comercio exterior que le permita alcanzar mercados diferentes al norteamericano (por ejemplo, el europeo, que debido a la depreciación del dólar frente al euro incentiva a las exportaciones ecuatorianas) y 7 Este tipo de acuerdos nacieron por iniciativa de los Estados Unidos, de forma unilateral, cuyo objetivo era obtener como contraparte de los países firmantes su apoyo para la lucha contra la producción drogas y el narcotráfico. 16 promover la competitividad basada en un análisis de las estructuras y conformación de clusters. Si en dos años el país logra neutralizar la dependencia de sus exportaciones en el mercado estadounidense, tendría un mayor poder de negociación a finales del 2006, mayor tiempo de análisis para buscar estrategias no improvisadas de acceso de productos ecuatorianos a los Estados Unidos y permitiría el ingreso al país de productos y servicios que no pongan en riesgo a los clusters competitivos que generan valor agregado, al empleo y a la seguridad alimentaria. En el caso de la biodiversidad agrícola, si la ganancia en el mercado aumenta al introducir las técnicas de la agricultura moderna y las variedades de alto rendimiento, entonces cabe preguntarse si el destino de las variedades tradicionalmente mejoradas será la inexorable desaparición. Es posible pensar en los riesgos que involucra un esquema globalizante para la riqueza de la agro-biodiversidad andina, cuya lógica ha rebasado a la del mercado desde tiempos ancestrales. El manejo de la biodiversidad agrícola debe entenderse desde el complejo ecológico humano de las sociedades, que a través de la mejora tradicional de las plantas y la recolección en los campos, ha conseguido criar y conservar, una vasta riqueza de recursos genéticos, no fáciles de valorar en dinero (Martínez Alier, 1994). Por ejemplo, el maíz constituye un producto agrícola cuyo origen y evolución genética son en esencia mexicanos: se han mejorado su rendimiento, su resistencia a plagas y sequías, se ha incrementado el contenido proteico del grano. Además, las variedades mexicanas y sus derivados han sido empleados para mejorar las poblaciones existentes en 43 países de América Latina, África y Asia (Nadal 2000). Ahora bien, desde 1992, cuando empezaron las negociaciones entre México, Estados Unidos y Canadá para consolidar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, los esfuerzos de política se orientaron a la liberalización del comercio del maíz puesto que al comparar la productividad promedio del cultivo en México y Estados Unidos, la producción mexicana resultaba ineficiente. De acuerdo a la FAO (2006), en el año 2005, la productividad8 promedio del maíz mexicano fue de 2,6 TM/ha (toneladas por hectárea), en contraste con la productividad estadounidense, que alcanzó 9,3 TM/ha. Como resultado, Estados Unidos se ha consolidado como uno de los principales 8 La forma de medir la productividad agrícola no está exenta de controversia. En forma convencional, la productividad agrícola se mide como la producción por hectárea, aunque también se podría calcular por otros indicadores físicos como los requerimientos de energía fósil por superficie. Estos otros indicadores arrojarían resultados diferentes, pues muchos países tienen un alto rendimiento (TM/ha), pero requieren mucha energía fósil por superficie (generalmente los países del Norte). 17 oferentes mundiales de maíz –en el 2005, la producción llegó a 280,2 millones de TM, según FAO (2006)– lo que le ha permitido desempeñar un rol importante en la fijación del precio internacional. No obstante, esta política ha minado la capacidad de los agricultores mexicanos para conservar y desarrollar recursos genéticos a partir de este producto, pues el maíz de Estados Unidos, de escaso interés genético y derrochador de energía fósil, se expande en el mercado mundial. Al examinar el caso mexicano, cabría preguntarse si las negociaciones del Ecuador, Perú y Colombia, tendientes a la firma del TLC con Estados Unidos, consideran los riesgos de la liberalización comercial para la agro-biodiversidad andina. Aunque en las negociaciones se ha planteado sostener algunas medidas de protección para la producción andina (franjas de precios y salvaguardias), que no han sido acogidas por completo por los Estados Unidos, existen muchas dudas al respecto. ¿Es posible que en Ecuador acontezca algo similar al caso mexicano? Conviene ilustrar el caso de la papa. Estos tubérculos fueron domesticados por las culturas prehispánicas en los Andes –véase el impresionante banco genético que tiene el Centro Internacional de la Papa en Perú– y sus cultivos fueron fundamentales para la expansión militar inca (por ejemplo, a través del aprovechamiento de la papa deshidratada). No solo se trata de una cuestión gastronómica, sino que tiene connotaciones sociales. Las diferencias de productividad agrícola entre los dos países son claras, y favorecen a los Estados Unidos (ver tabla 1). Se observa, asimismo, que la productividad agrícola es mayor en los países andinos vecinos, Colombia y Perú. Estas tendencias se corroboran en el estudio de la CEPAL ya mencionado. Por estos motivos, la posición del Ecuador en la división internacional del trabajo no puede ser asumida sin reflexión (como ya sucedió con la dolarización). La globalización no es un proceso inevitable del que no es posible escapar o al que no se pueda llegar sin ningún tipo de resguardo. La premura con la que se trata de “negociar” un tratado de libre comercio (TLC), luego de que falló el intento multilateral del ALCA es un asunto a reflexionar. De hecho, aceptarlo sin más consideración que las declaraciones retóricas de los gobiernos involucrados producirá modificaciones impensadas en la estructura productiva y en las relaciones sociales del país. La constatación simplista de una balanza comercial positiva no es suficiente; es necesario considerar otros aspectos que no por intangibles son menos substanciales: flujos de capital, derechos de propiedad intelectual, tratamiento de la tecnología de punta, el impacto ambiental de la apertura comercial, entre muchos otros (Falconí y Oleas, 2004). 18 Los desniveles de competitividad de las empresas y sectores del Ecuador frente a los norteamericanos, sumados a un proceso de apertura comercial que se lo quiere concretar en un tiempo récord sin un análisis profundo de las estructuras del comercio exterior, no es buena señal para suponer que la negociación del TLC, al menos en estas condiciones, produzcan mayores beneficios que los riesgos a los que se expone a la sociedad ecuatoriana y a su estructura productiva. 19 BIBLIOGRAFIA A. Acosta, F. Falconí, Eds. TLC: Más que un tratado de libre comercio (ILDIS-FES, FLACSO, Quito, 2005). Andersson, J. & Lindroth, M. 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Colombia ND 23,787 22,262 258,065 105,000 295,369 36,138 171,522 52,645 257,834 167,061 Perú 78,788 27,917 13,534 ND 132,000 193,333 35,402 120,755 67,143 250,000 129,032 Relación Estados Unidos/ Ecuador 11,2 5,2 4,5 0,7 3,6 6,1 2,5 4,1 1,8 5,9 4,8 23