Download La intervención del Estado en el mercado de trabajo

I – INTRODUCCION
La escasa generación de empleo por parte de la economía nacional, aun con tasas de
crecimiento anuales superiores al 7 % del PBI en un contexto de índices de desocupación superiores
al 15 %, resulta el principal obstáculo socioeconómico que enfrenta el actual modelo económico.
Tras la última medición de la Encuesta Permanente de Hogares, de octubre de 1997, los
analistas oficiales justificaron su optimismo en la evolución del mercado laboral, tras observar que
en el período 1996-1997 se habían generado alrededor de un millón de puestos de trabajo, con lo
cual se logró una reducción en la tasa de desempleo del 20,8 %, pasando la misma del 17,3 % al
13,7 % de la PEA.
Sin embargo, una mirada más próxima a la modalidad específica que asume la generación de
empleo en la economía argentina de fin de siglo, permite obtener mayores precisiones para analizar
la consistencia real del mercado de trabajo y ponderar expectativas.
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II - EL MERCADO DE TRABAJO ARGENTINO DE FIN DE SIGLO
SITUACION GENERAL
El Cuadro Nº 1 muestra el fuertísimo nivel de intervención estatal sobre el mercado de
trabajo, mediante el desa-rrollo de planes de empleo y programas de capacitación laboral durante el
año 1997.
El Cuadro Nº 2 desagrega la totalidad de puestos de trabajo generados en el año, según su
origen en planes estatales, contratos promovidos o empleo genuino. Como se observa, mientras el
41.5 % del total de empleo generado corresponde a planes precarios desarrollados por el Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social (Trabajar I y II, fundamentalmente) y el 30 % son puestos
desarrollados por modalidades contractuales promovidas, sólo el 28,5 % del total de puestos de
trabajo del último año corresponde a generación genuina por parte del sistema productivo, sin
intervención estatal.
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Si se considera la generación de empleo desagregada por origen respecto de la evolución de
la PEA anual, la situación del mercado de trabajo asume mayores niveles de criticidad.
El Cuadro Nº 3 muestra la evolución y crecimiento de la PEA urbana durante el lapso
octubre de 1996-1997, el empleo genuino generado sin intervención del Estado y el déficit
correspondiente respecto de la sola evolución de la PEA en los doce meses analizados.
Como se observa, el déficit de empleo genuino en el último año fue de 43.000 puestos de
trabajo, motivo por el cual es pertinente afirmar que, prescindiendo de la inédita intervención estatal
sobre el mercado de trabajo, la economía argentina de fin de siglo no lograría generar puestos de
trabajo genuino ni siquiera para satisfacer el crecimiento de su Población Económicamente Activa.
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III - EMPLEO PRECARIO OFICIAL: PLAN TRABAJAR I Y TRABAJAR II
De la totalidad de puestos de empleo generados por la intervención del Estado sobre el
mercado de trabajo en 1997, una mayoría del 41,7 % corresponde a los planes de empleo oficiales y
de ellos, el 78,5 % corresponde al Plan Trabajar en sus versiones I y II. Así las cosas, esta sección
del estudio analiza el desarrollo nacional del Plan Trabajar II durante 1997.
CONSIDERACIONES GENERALES ACERCA DEL PLAN TRABAJAR II
El programa Trabajar II fue creado por resolución Nº 240/97 del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social y reglamentado por resolución SE y CL Nº 202/97. El objetivo del plan, según los
fundamentos de ese ministerio, es “brindar ocupación transitoria a trabajadores en condiciones de
pobreza o situación de vulnerabilidad social; reducir el impacto de la caída del nivel de ingreso de
los hogares por la pérdida de empleo y mejorar la empleabilidad de dichos trabajadores” 1. La
financiación del plan se realiza mediante créditos otorgados por el BID.
El período de ejecución de los proyectos, en el marco del programa Trabajar II, no será
inferior a tres (3) meses ni superior a seis (6) meses; durante ese lapso el beneficiario percibirá una
ayuda económica no remunerativa individual y mensual de hasta $ 200. El programa prevé tan sólo
la contratación de un seguro de responsabilidad civil para cubrir los riesgos de siniestros acaecidos a
los beneficiarios durante la ejecución de los proyectos; en tanto, la cobertura de salud de los
beneficiarios será exclusiva responsabilidad de los gobiernos provinciales.
Finalmente, las características de los proyectos suponen transformar al programa Trabajar II
en un “instrumento de financiamiento de mano de obra para la realización de proyectos
comunitarios que desarrollen obras de infraestructura social y económica orientadas a satisfacer
necesidades socialmente relevantes de la población con menores recursos” 2.
A los fundamentos del Plan Trabajar II deben situárselos en la modalidad que asume el
despliegue nacional del plan de asistencia y así observar si efectivamente se cumple con
las metas previstas. En informes anteriores de este Instituto 3, se demostró la utilización fuertemente
clientelar del Plan Trabajar I, donde era frecuente observar importantes desajustes entre el número
de beneficiarios por distrito y los desocupados residentes; ejemplo paradigmático de mala
utilización de los planes de empleo fueron, durante 1996, los patrones de distribución de las
provincias de La Rioja y su polo opuesto, Capital Federal. En efecto, para atender las demandas de
9.000 desocupados residentes, el Plan Trabajar I distribuyó en la provincia de La Rioja 5.100 planes
de empleo precario; contrario sensu, para enfrentar las demandas de 170.000 residentes desocupados
del distrito porteño, el mismo plan durante 1996 distribuyó apenas 303 contratos.
1
Informe sobre programa Trabajar II. Seguimiento de proyectos, página 1, 1997.
Informe sobre programa Trabajar II. Seguimiento de proyectos, página 1, 1997.
3
López, Artemio: Gasto social ineficiente y clientelismo político. El caso del plan de empleos precarios Trabajar I (1996); ATE/IDEP, Informe de
coyuntura.
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Estas desviaciones extremas parecen haber sido corregidas sólo en parte durante 1997. Como
se observa en el Cuadro Nº 4, el Plan Trabajar II privilegia en su distribución a la provincia de
Santiago del Estero, donde para atender las necesidades de 22.000 desocupados residentes se
asignaron $ 17.286.170 correspondientes a 21.779 beneficiarios, con un coeficiente de cobertura de
1.01 desocupado por plan de empleo. Sin embargo, si observamos aún más detenidamente la
modalidad de distribución de estos planes, la asignación mensual recibida por cada beneficiario en
Santiago del Estero fue en promedio de apenas $ 132.32; lejos tanto del promedio nacional de $
164.66 mensuales como del tope de $ 200 que los fundamentos del plan mostraban como límite
superior de la mensualidad.
La provincia de La Rioja presenta un alto coeficiente de cobertura de 2.05, es decir, que
durante 1997 recibió un plan de empleo precario cada dos de los 9.200 desocupados residentes. Se
invirtieron en el año en la provincia natal del presidente Menem $ 4.746.000, generándose 4.488
beneficiarios que recibieron en promedio $ 176.25 mensuales. Sin embargo, en la distribución de los
planes de empleo Trabajar II siguen manifestándose desigualdades extremas y muy gravosas a la
hora de evaluar la eficacia de una política social activa.
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Obsérvese que, tal como lo muestra el Cuadro Nº 4, las provincias de Catamarca, Córdoba y
Capital Federal reciben tratamiento francamente discriminatorio en la asignación de estos planes. En
el caso del distrito catamarqueño, para atender las necesidades de 14.700 desocupados se generaron
4.951 contratos de $ 167.41 mensuales, siendo su coeficiente de cobertura de un (1) plan de empleo
precario por cada tres (3) desocupados residentes.
La situación es más crítica aún en la provincia de Córdoba donde para atender las
necesidades de 201.000 desocupados se generaron tan sólo 19.208 beneficiarios de contratos,
invirtiéndose $ 19.308.960 en el año, con un coeficiente de cobertura del Plan Trabajar II de un
beneficiario cada 10.4 desocupados residentes. La remuneración mensual de los beneficiarios en
dicho distrito es de $ 167.54 promedio.
La más grave situación de postergación en la distribución de planes de empleo la sufre la
Capital Federal, que al igual que en 1996 resulta el peor distrito en la asignación de planes. Así las
cosas, para atender las demandas de 165.000 desocupados residentes, el Cuadro Nº 4 muestra que el
Gobierno invirtió $ 1.518.800 durante 1997, generando 1.799 beneficiarios con una ayuda
económica mensual promedio de $ 140.71, la cuarta menor del país. En este sentido, el coeficiente
de cobertura de la Capital Federal es de 91.72 desocupados por cada plan de empleo distribuido, el
peor coeficiente de toda la geografía nacional.
En el mismo cuadro puede observarse también que la provincia de Buenos Aires figura en el
ranking de asistencia, que ordena los distritos según la relación establecida entre los desocupados y
los beneficiarios de planes de empleo del programa Trabajar II, en el puesto número 23, es decir el
anteúltimo. Sin embargo, a diferencia del resto de los distritos, la provincia de Buenos Aires cuenta
con planes de empleo propios, producto de las partidas que para tales fines destina el gobierno
bonaerense, muchas de ellas provenientes del fondo de reparación histórica del Conurbano.
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I V - A MODO DE CONCLUSION
En un contexto de fuerte desocupación abierta, cuya persistencia en el tiempo es hoy una
certeza para la mayoría de los especialistas, la asignación correcta de recursos institucionales
escasos, como lo son los planes de empleo precario estatales, es un objetivo central de la política
social.
La recurrencia a criterios discrecionales en la asignación de estos planes de empleo favorece
las situaciones sociales graves; en tanto, el fuerte activismo estatal sobre el mercado de trabajo, que
se expresa en cifras elocuentes, donde el 71 % de puestos de trabajo generados en el último año
corresponden a la intervención del Estado, amerita un control estricto del patrón de distribución de
este recurso de asistencia, aún inexistente.
Por otra parte, el impactante activismo estatal sobre el mercado de trabajo pone en suspenso
el desmesurado optimismo oficial con respecto al nivel de generación de empleo. Los contratos
promovidos y planes de empleo estatales, si bien pueden inducir, y de hecho lo hacen, bajas
apreciables en la tasa de desocupación abierta no pueden ni deben ser confundidos con empleo
genuino a la hora de evaluar la consistencia del mercado de trabajo y ponderar expectativas.
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APENDICE ESTADISTICO Y DOCUMENTAL
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