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INTEGRACIÓN ECONÓMICA
Y SOCIAL EN LAS AMÉRICAS
UNA EVALUACIÓN
DEL LIBRE COMERCIO
(TLCAN, MERCOSUR Y ALCA)
INTEGRACIÓN ECONÓMICA
Y SOCIAL EN LAS AMÉRICAS
UNA EVALUACIÓN
DEL LIBRE COMERCIO
(TLCAN, MERCOSUR Y ALCA)
américas
Víctor Manuel Soria Murillo
en las
Víctor Manuel Soria Murillo
Integración económica y social en las Américas.
Una evaluación del libre comercio
Primera edición, 2005
Editorial Itaca
Piraña 16, Colonia del Mar
C. P. 13270, México, D. F.
Portada: diseño de Efraín Herrera
© Víctor Manuel Soria Murillo
© Programa Universitario de Investigación sobre la Integración en
las Américas de la Universidad Autónoma Metropolitana
© 2005 Editorial Itaca
ISBN 968-7943-58-0
Impreso y hecho en México
ÍNDICE
Agradecimientos, 11
Introducción, 13
1. Globalización, regionalización y la problemática
de la integración en América Latina y el Caribe ........... 14
2. Modelos rivales de integración:
el europeo y el estadounidense ................................... 21
3. El contenido del libro ................................................. 25
Capítulo 1. La insuficiencia de la teoría económica
para el estudio de la integración, 33
1. Introducción .............................................................
2. ¿Qué es la integración? Grados de integración ..............
3. El modelo de integración de la CEPAL
y la declinación de los esquemas regionales
en América Latina y el Caribe. ...................................
4. La teoría neoclásica del comercio
internacional y la integración económica. ....................
5. El Acuerdo de Libre Comercio
frente a la Unión Aduanera .......................................
6. La nueva orientación de la CEPAL
acerca de la integración regional ................................
7. Un recuento final, a manera de conclusión ...................
33
36
40
45
57
65
70
Capítulo 2. Hacia un modelo alternativo
de integración económica, 75
Introducción ................................................................. 75
1. Los componentes sustantivos para una teoría
de la integración económica y social ........................... 78
2. El componente político: los poderes público
y privado como vehículos de integración económica ..... 103
3. La integración económica
en condiciones de asimetría ...................................... 107
4. Reflexiones finales a manera de conclusión ................. 117
8
Capítulo 3. Origen, objeto y características
institucionales del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte, 125
1. La lógica histórica en el trasfondo del TLCAN ................125
2. La negociación desventajosa y sesgada
entre Estados Unidos y México. ................................ 130
3. Caracterización del modelo TLCAN ...............................139
4. El régimen internacional de comercio,
inversiones y servicios de América del Norte .............. 147
Capítulo 4. Evaluación del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte desde el ángulo
de la economía mexicana, 153
1. Transformaciones del patrón
de acumulación en la etapa del TLCAN .........................153
2. El modo de regulación de la economía
liderado por las finanzas internacionales ...................183
3. ¿Quién es el que Integra en el TLCAN? .......................... 190
4. Conclusiones ............................................................196
5. Líneas generales para una política
económica alternativa ..............................................199
Capítulo 5. Una perspectiva del Mercado
Común del Sur (Mercosur), 205
1. Antecedentes y estructura
institucional del Mercosur ........................................205
2. El desempeño del Mercosur en la etapa de ascenso ...... 213
3. La crisis del Mercosur ............................................... 228
4. La Recomposición del Mercosur ................................. 234
5. Reflexiones finales ....................................................236
Capítulo 6. Una perspectiva del Acuerdo
de Libre Comercio de las Américas (ALCA), 239
1. Evolución del ALCA y su estructura institucional ........... 240
2. El proceso de negociación
y los borradores del acuerdo .....................................244
3. Las asimetrías y el rechazo
a las negociaciones del ALCA ...................................... 249
9
4. La estrategia de México
en las negociaciones del ALCA .....................................261
5. El estancamiento de las negociaciones del ALCA ............262
6. Reflexiones finales ....................................................266
Capítulo 7. Un recuento final
a manera de conclusión, 271
1. Hacia una alternativa teórica ....................................273
2. Evaluación del TLCAN .................................................276
3. Evaluación del Mercosur ...........................................279
4. Evaluación del ALCA .................................................. 281
5. Evaluación del modelo “Acuerdo
de Libre Comercio” (ALC) ...........................................283
Bibliografía, 287
Hemerografía .............................................................. 303
AGRADECIMIENTOS
La realización de este libro ha sido posible gracias al apoyo de
varias personas, grupos de trabajo e instituciones a quienes
expreso mi reconocimiento. A los colegas del Programa Universitario de Investigación sobre la Integración en las Américas (INTAM) de la Universidad Autónoma Metropolitana, les
extiendo mi agradecimiento tanto por el intercambio de puntos de vista sobre el tema de esta obra como por el apoyo financiero para la publicación de la misma. También agradezco el
apoyo económico que me ha proporcionado el Sistema Nacional de Investigadores, lo cual ha hecho posible una mayor continuidad en mis labores de investigación. Mi reconocimiento a
los asistentes de investigación del INTAM, Eva Ortiz y Braulio
A. Méndez, sobre todo a este último, por el apoyo en la búsqueda de información y elaboración de cuadros estadísticos y gráficas. La motivación y aliento que Carmen, mis hijos y nietos
siempre me han brindado y han sido imprescindibles para llevar a buen fin este trabajo.
INTRODUCCIÓN
El objetivo de la presente obra es doble: por una parte, realizar
un examen de la teoría convencional de la integración económica, que está desvinculada del análisis institucional y del papel
del Estado como actor principal de la integración junto con la
gran corporación, y a partir de estos vacíos integrar un conjunto de teorías, cobijadas por una más general como es la de la
regulación, con el afán de contar con un cuerpo teórico apegado a las necesidades de un análisis más integral. Por otro lado,
se tratará de evaluar el modelo de Acuerdo de Libre Comercio
(ALC) puesto en marcha por Estados Unidos en su convenio con
Canadá y después con éste y con México en el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN), tanto en el aspecto
teórico como en el desempeño de este último, durante los primeros diez años de vida. También se valorará el desempeño
del Mercado Común del Sur (Mercosur) y el papel que ha jugado en la negociación del Acuerdo del Libre Comercio de las
Américas (ALCA). Además, se realizará un análisis de las negociaciones del ALCA, sus resultados y los problemas que últimamente lo han puesto en un estado de postración.
En esta introducción, para ubicar la situación de la integración regional en América Latina y el Caribe, se abordará brevemente la influencia de la globalización sobre los esquemas
de integración en la región, así como la crisis del subregionalismo, la proliferación de acuerdos bilaterales y el surgimiento
del nuevo regionalismo. El auge del modelo ALC como nueva
forma de integración ha llevado a considerarlo como un rival
del modelo europeo, sobre todo a partir del proceso de negociación del ALCA, por lo que se examinan de manera breve las
características de ambos modelos. Para finalizar se describe el
contenido de la obra.
14
1. Globalización, regionalización
y la problemática de la integración
en América Latina y el Caribe
Desde mediados de los años setenta, las economías capitalistas avanzadas entraron en una crisis cuyo principal antecedente fue el agotamiento del patrón de acumulación fordista,
y que se reflejó en un estancamiento de la productividad y de
las ganancias. La crisis propició, por un lado, un significativo
esfuerzo de desarrollo tecnológico para racionalizar la producción, bajar costos y crear nuevos mercados y fuentes de ganancia, y, por otro lado, acciones violentas para romper los compromisos institucionalizados plasmados en el Estado del bienestar.
Es en estos términos, de acuerdo con Hirsch (1996: 89), que se
debe entender el significado de la globalización como
la decisiva estrategia del capital como solución a la crisis del fordismo; es decir, que la liberalización radical del tránsito de mercancías, servicios, dinero y capital debe ser la condición previa de
la renovada racionalización sistemática del proceso de trabajo en
la producción capitalista, y ello, a la vez, está vinculado con la
destrucción del compromiso fordista de clases y de sus bases
institucionales [...] La globalización no es un proceso económico
sencillo, ni tampoco señala una “lógica” inevitable del capital, sino
que es una vasta estrategia política nacida de la competencia capitalista.
Sin embargo, la estrategia para acelerar la apertura de mercados como base de la globalización ha quedado, fracturada en
vista de que la intensificación de la competencia ha llevado al establecimiento de tres grandes bloques económico-políticos (la “Tríada”
Asia, Europa, Norteamérica) cada uno liderado por la economía
más fuerte de su respectiva región.1 Estos bloques compiten
entre sí en términos económicos y políticos pero no militares.
1 La tríada dominante busca excluir a los países pobres, pero lo esencial
es recalcar que el mundo triádico no es la consecuencia de algunos proyectos
de integración regional, sino que éstos son simplemente factores que se dan en
este mundo triádico. Aunque se habla de globalización, se ha pasado de un mundo bipolar en el que todos los países se encontraban incorporados, a un mundo
tripolar fraccionado del que se encuentran excluidos los países dominados
(Castaingts 2000: 30-31).
15
Dada la superioridad militar de Estados Unidos, éste se ha
convertido en el coordinador de los países líderes de los otros
bloques en las operaciones militares contra la periferia, como en
el caso de la Guerra del Golfo y del conflicto contra los serbios
yugoeslavos. Como represalia al ataque a las Torres Gemelas
de Nueva York, Estados Unidos se lanzó a la invasión de
Afganistán y posteriormente, haciendo a un lado a las Naciones Unidas, a la guerra contra Irak. Como afirma Hirsch (1996:
21), “este desequilibrio entre potencia militar y económica conduce a que el imperialismo tome una forma nueva y compleja”.
El proceso de globalización no sólo se ha fracturado por la
rivalidad económica entre los países centrales, sino que todavía
está incompleto, tanto porque el vector más importante de la
internacionalización sigue siendo la exportación a partir de una
base nacional como porque la mayoría de los asalariados se
encuentra todavía en los países de origen (Boyer 1997:28). La
globalización debe considerarse, entonces, de manera realista,
como una amplia estrategia del capitalismo para solucionar la
crisis del patrón de crecimiento fordista pero sujeta a transformaciones importantes.
A partir de los años ochenta, en plenas tendencias globalizadoras y en una etapa de aguda crisis económica y política en
América Latina, vemos el resurgimiento de la centralidad de
Estados Unidos en el comercio de la región, ya que absorbía
30% de las exportaciones de ésta en los años ochenta y cerca de
40% a principios de los noventa.2 También alrededor de la mitad del acervo total de la inversión extranjera directa de la
región en 1990 era de origen estadounidense (CEPAL 1994: 24).
Esto, sumado a la influencia de Estados Unidos sobre las agencias y bancos que manejan la deuda externa y el posible costo
elevado de oponerse al “consenso de Washington”, llevaron a
una cierta convergencia de los gobiernos latinoamericanos con
dicha política (Hurrell 1996: 203-206). Esta convergencia se
2 La expansión de las exportaciones de América Latina en los años ochenta se debió en buena parte a que Estados Unidos se mostró más abierto a
comprar bienes manufacturados de esta región que la Comunidad Europea o
Japón (Hurrell 1996: 209).
16
observa en la ola de liberalización comercial en los países de la
región.3 Como apunta Guerra-Borges (2002: 181):
desde los años ochenta los gobiernos latinoamericanos emprendieron la apertura de las economías al resto del mundo, con innegable precipitación y hasta de manera imprudente, más allá incluso de los límites que un espíritu precautorio aconsejaba no
rebasar.
Por otra parte, también se ha establecido una multitud de
acuerdos de comercio bilaterales4 entre los países de América
Latina y, en la década de los noventa, entre éstos y Estados
Unidos.
La declinación de los esquemas de integración subregional5
que se observa en los años setenta, en vista de la falta de apoyo
político de sus miembros y de su bajo nivel de institucionalización (Grien 1994), desembocó en una crisis del subregionalismo
alimentada, además, por la proliferación de acuerdos bilatera3 Las reformas comerciales con orientación liberalizadora se generalizaron en años recientes en América Latina. Ocho países, entre los que se incluyen Argentina, Brasil y México, introdujeron reformas que pueden catalogarse como “drásticas y abruptas”. En siete de los ocho países “la liberalización
de las importaciones se llevó a cabo en un periodo de dos o tres años (19891990 a 1992-1993)” (Agosin y Ffrench-Davis 1993: 45).
4 De hecho, en las décadas de 1960 y 1970 la proliferación de acuerdos
bilaterales inhibió la generalización de los compromisos de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). México realizó 171 acuerdos
preferenciales con Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.
Brasil llevó a cabo 60 similares con Paraguay y Uruguay, y Chile suscribió 55
con Bolivia y Perú (De la Reza 1998: 27).
5 Los esquemas subregionales anteriores al Mercosur y al TLCAN son los
siguientes: 1) la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) constituida en marzo de 1960 por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, que en 1980 se convirtió
en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). 2) El Mercado Común Centroamericano (MCCA) creado por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua en diciembre de 1960, comenzó como zona de libre
comercio y se proponía transformar en unión aduanera en el quinto año; tuvo
un importante progreso en el primer lustro y después mostró dificultades que
se profundizaron en las dos siguientes décadas. 3) En 1969 fue creado el Grupo Andino por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú; Venezuela ingresó
en 1973 y Chile se retiró del Grupo en 1976. Posteriormente, a partir del
Protocolo de Trujillo, en 1996 se denominó Comunidad Andina de Naciones
(CAN) y se convirtió en 2003 en una unión aduanera imperfecta, que aspiraba
17
les. Una primera generación de este tipo de acuerdos se desenvuelve entre los miembros de la Asociación Latinoamericana
de Integración (ALADI) entre 1980 y 1985 con Argentina, Brasil
y México como ejes principales, y que se reducen al universo
arancelario, negociado producto por producto, con preferencias
estáticas, cupos y amplias listas de excepciones (De la Reza 1998:
27). Entre 1985 y 1990 se desarrolla una segunda generación
de convenios en los que la cobertura arancelaria de los Acuerdos de Complementación Económica (ACE) es más amplia e incorpora medidas de cooperación económica, y las excepciones
de productos son menores (ibid.: 30). En esta etapa la mayoría
de los países comenzaron un proceso de apertura económica, lo
cual estimuló la elaboración de listas preferenciales con un alto
número de productos. A partir de 1991 se firman nueve acuerdos de tercera generación que tienen por objeto la liberalización automática y la creación de áreas de libre comercio al final del programa. Entre éstos aparece la formación del
Mercosur y del G-3 (México, Colombia, Venezuela), así como
los acuerdos México, Chile, y del Mercosur con Chile y con Bolivia (ibid.: 32).
La crisis de los esquemas subregionales de integración en
América Latina y el Caribe se fue gestando junto con el agotamiento de la industrialización sustitutiva de importaciones,
patrón de crecimiento que todavía se sostuvo en muchos países durante los años setenta, en buena parte gracias al financiamiento externo proveniente de los petrodólares, canalizado
por la banca transnacional, pero al congelarse éste a principios
de los ochenta con el choque monetarista efectuado por Estados Unidos, sobrevino la crisis de la deuda externa. La caída
de la actividad económica y los drásticos ajustes a los que fue
a construir un mercado común a partir de 2005. Durante la primera década
tuvo un avance considerable, pero a partir de los años ochenta, con la crisis de
la deuda, se ha venido deteriorando. 4) La Comunidad del Caribe (CARICOM)
se creó en 1973 sobre la base de la antigua Asociación de Libre Comercio del
Caribe (CARIFTA) formada por Guyana, Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago,
y posteriormente se amplió a 15 países en la CARICOM. Ésta tiene el objetivo
de establecer un verdadero mercado común; sin embargo también atraviesa
por dificultades económicas. Todos los países miembros de la CARICOM se han
adherido a la Asociación de Estados del Caribe (AEC), la cual acoge también a
los países de América Central.
18
sometida la región tuvieron también un impacto negativo en el
desempeño de los esquemas de integración subregional, los
cuales trataron de ser reactivados mediante los acuerdos bilaterales. Después, la apertura económica trajo consigo un nuevo regionalismo que la CEPAL (1994) ha llamado “regionalismo
abierto”, y con éste vinieron nuevos esquemas de integración subregional como el Mercado Común del Sur (Mercosur) y el Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), seguidos por el
amenazante diseño de integración hemisférica representado por
el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
1.1 El nuevo regionalismo
y la integración hemisférica
La regionalización, a diferencia de la globalización, es un proceso centrípeta, ya que tiende a unir dos o más formaciones económico-sociales. La regionalización es un fenómeno mayormente
político, conformado por el poder de los Estados nación, que
busca también fines económicos, además de fines de seguridad
nacional, que pueden ser de índole político-militar. La regionalización es una reacción contra las fuerzas de la globalización,
vinculándose de manera contradictoria a ésta, ya que a la vez
la contradice y la complementa. La globalización se vincula al
movimiento de integración económica a nivel mundial, por lo
que no es ajena al multilateralismo que persigue el libre comercio generalizado, aun cuando la globalización, ejecutada por
las empresas transnacionales, no significa lo mismo que el
multilateralismo que implica acuerdos de liberación comercial
a escala universal.6 La regionalización, como división del mundo en esquemas de integración es contrapuesta, pero no antagónica a la globalización y, como apunta Guerra-Borges (2002:
189), “no siendo recíprocamente excluyentes, ambos procesos
6 Con el advenimiento del nuevo modelo de ALC (acuerdo de libre comercio), que incorpora países avanzados y subdesarrollados cuando se ubica en
continentes alejados se desdibuja la noción tradicional de región (como unidad geográfica), surgiendo un sistema intermedio entre el regionalismo y el
multilateralismo, que Regnault (2003:7) ha bautizado con el nombre de “plurilateralismo”.
19
pueden coexistir”, en otras palabras: “la regionalización tiene
futuro”, pero siempre y cuando se aleje del neoliberalismo.
En América Latina fue surgiendo un nuevo regionalismo a
partir de los cambios radicales en las esferas económica y política y, sobre todo, con la apertura comercial unilateral que efectuaron los países de la región. A medida que los gobiernos y las
grandes empresas se fueron contagiando de la ideología
neoliberal, los numerosos acuerdos de liberación comercial se
inscriben, como apunta Guerra Borges (2002: 227),
en una tendencia claramente observable a diluirse en la globalización. Es una tendencia a globalizar la regionalización, a allanar
el camino de toda medida u obstáculo de cualquier naturaleza que
se interponga entre las preferencias latinoamericanas y la liberalización general indiscriminada; entre las políticas económicas
nacionales y las estrategias de las empresas transnacionales. Se
ha perdido la fe en el potencial interno. El mundo es la esperanza.
La CEPAL (1994) ha denominado a esta tendencia “regionalismo abierto”, la cual trata de formalizar los argumentos y la
política que han adoptado los gobiernos de América Latina y el
Caribe, buscando la apertura generalizada y la regulación de
la economía a través del mercado. Con el regionalismo abierto,
la CEPAL se acerca a las posturas neoliberales relativas a la
apertura económica y al libre comercio, prestándose a fomentar más la interdependencia con la globalización que con la
integración regional, en vista de la proclividad de los gobiernos de los países latinoamericanos a la liberalización comercial y financiera. Además, el regionalismo abierto le resta funciones al Estado, lo cual contradice la postura de la misma CEPAL
respecto al desarrollo económico con equidad.
La entrada en vigor del TLCAN en 1994 dio lugar a una nueva forma de integración promovida por Estados Unidos, la cual
tiene un carácter librecambista y de bajo perfil institucional y,
dada la amplia difusión de este modelo, se ha convertido en
rival del europeo. De manera casi simultánea, Estados Unidos
lanzó la propuesta del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuyos fundamentos están calcados del TLCAN como
respuesta a la competencia de los otros bloques económicos.
Sin embargo, las dificultades por las que atraviesa el ALCA han
20
llevado a Estados Unidos a establecer acuerdos bilaterales de tipo
ALC con Chile y con los países del MCCA y a propuestas de negociación con países de la CAN y de la CARICOM, como una manera de presionar la firma del ALCA y bloquear la entrada de la
Unión Europea a Latinoamérica, pero también como una alternativa para asegurar su dominio económico sobre la región
si el acuerdo hemisférico no se materializa.
De hecho, la negociación que realiza Estados Unidos en el
ALCA ha seguido la estrategia de negociar con cada país, excepto con los del Mercosur dada la exigencia de éstos a negociar
como un bloque. Las ofertas de desgravación arancelarias efectuadas por Estados Unidos presentan diferencias entre países
y regiones, ya que ofrece más a unos que a otros. La atracción
que ejerce el gran mercado estadounidense ha reforzado la tendencia a un bilateralismo comercial, lo cual podría obstaculizar una verdadera integración continental. De cualquier manera, ya sea con el ALCA o con acuerdos bilaterales, se visualiza el
desarrollo de otro escenario también problemático. La hegemonía que ejerce Estados Unidos en América Latina y su postura librecambista y falta de consideración real de las asimetrías,
pueden llevar al establecimiento de un patrón dependiente de
integración. Parafraseando a Perroux (1991: 686), existe una
potencia “integrante”, en este caso Estados Unidos, y zonas por
ser “integradas”, en las que se asientan los demás países americanos.
A diferencia del modelo ALC impulsado por Estados Unidos
a través del TLCAN y el ALCA, la Unión Europea ha construido
paso a paso un esquema de integración que ha recorrido desde
el escalón primario de acuerdo de cooperación económica, hasta el más alto de unión económica y monetaria, lo cual ha ido
acompañado de una creciente institucionalización y la creación de órganos supranacionales para llevar a cabo su dirección y gestión. La distancia recorrida por el modelo europeo y
su innegable avance, junto con la creciente competitividad del
bloque asiático, han llevado a Estados Unidos a construir uno
regional que trata de incorporar a todos los países americanos,
mediante un modelo de integración que apenas se encuentra
en el primer peldaño, pero que amplía el radio de acción a to-
21
dos los sectores económicos y trata de lograr la rápida aceptación de los otros países, evitando los compromisos supranacionales y proponiendo una estructura institucional simple. La supremacía económica y política de Estados Unidos llena los vacíos
del esquema. En seguida se presenta una síntesis de ambos
modelos.
2. Modelos rivales de integración:
el europeo y el estadounidense
El objetivo que dio inicio a la integración europea fue político,
en vista de los conflictos entre Francia y Alemania, así como
para prevenir futuros problemas con otros países. El medio para
comenzar esta tarea fue la cooperación económica entre ambos
y dio lugar a la organización y la coordinación de los principales sectores, tales como el acero y el carbón. Los resultados
positivos del área de cooperación se extendieron a una unión
aduanera (UA) conformada por seis países. En vista de los beneficios del esquema, el proyecto se extendió al establecimiento de un mercado común (MC) con la suscripción del Tratado de
Roma, el cual promovió una profundización de la integración
al liberarse los factores de la producción. Luego vinieron tiempos difíciles con el rompimiento del sistema de Bretton Woods
en los primeros años setenta, lo que trajo una gran inestabilidad al tipo de cambio entre las monedas europeas. Para resolver esto se creó el Sistema Monetario Europeo (SME), el cual
necesitó una gran dosis de decisión política y compromiso entre los países, por el gigantesco movimiento hacia la desregulación financiera que existía. Los grandes problemas financieros de 1992 y 1993 convencieron a los países miembros sobre la
necesidad de establecer una moneda única, lo cual empezó a
tomar cuerpo con el Tratado de Maastricht para solucionar en
definitiva este problema.
Con respecto a la moneda única y en vista de que el proyecto se presentaba como una estrategia puramente economicista,
Boyer (2002b: 5) expresa la siguiente paradoja:
22
El euro es presentado como un instrumento funcional para reducir los costos de transacción y para acabar con la incertidumbre
cambiaria, cuando en realidad es más bien una empresa política.
Durante los primeros años del proyecto europeo, la economía era
un medio y la integración política el objetivo, mientras que en la
actualidad se asume que la voluntad política se aplica a objetivos
puramente económicos, por no decir monetaristas [...] ¡En verdad
toda una paradoja! [...] Después de la segunda guerra mundial,
ninguno de los miembros fundadores de la Comunidad Europea
llenaba los requisitos que se fijaron en la teoría convencional de
la integración económica. Sin embargo, a la inversa, las iniciativas políticas no son suficientes para propulsar una integración
exitosa, sino se crean los incentivos y límites para promover el
intercambio entre los países. En consecuencia, la integración regional tiene que analizarse a través de una mezcla de varias herramientas pertenecientes a la ciencia política, al derecho y, por
supuesto, a la economía.
¿Como explicar el éxito de la integración europea —se pregunta Boyer— si ésta ha pasado por etapas de estancamiento
y hasta de crisis? La teoría económica convencional respondería que el éxito se alcanza sólo si prevalecen las condiciones
preexistentes: la intensidad de las relaciones de intercambio
entre los estados miembros, la complementaridad de especializaciones, la importancia de los rendimientos crecientes a escala y la simetría de los choques macroeconómicos. En cambio,
los sociólogos, los politólogos y los institucionalistas propondrían una respuesta diferente. De acuerdo con Fligstein y Sweet
(2002, citados por Boyer 2002b: 7), la institucionalización de la
integración siguió una secuencia de pasos: a) intercambio, b)
negociación, c) legislación; y d) lobbying. El incremento de los
intercambios trajo consigo una serie de conflictos y desacuerdos que se ventilaron en la Corte de Justicia Europea, lo que a
final de cuentas no terminó con el problema, por lo que se creo
la Comisión Europea, a cargo de la aplicación del Tratado de
Roma y del establecimiento de reglas para normar el intercambio. A esto se agrega la actividad de lobbying ante la Comisión para influir en el proceso legislativo. Con una nueva norma o serie de normas se facilita el intercambio que aumenta y
da lugar meramente a diferendos, de modo que el proceso de
23
litigación entra en acción y así, sucesivamente. Esta secuencia
explica el éxito de la integración regional.
Una característica sobresaliente de la UE y que la distingue
del modelo estadounidense, ha sido la de establecer fondos estructurales para reducir y eliminar las asimetrías que presentan las economías menos desarrolladas, como fue el caso de la
entrada de Grecia a la CEE en 1981 y la de España y Portugal
en 1986. Los fondos estructurales y un trato favorable a las
economías rezagadas han propiciado un avance en su industrialización y modernización, así como en el incremento del
ingreso per cápita de su población.
En cuanto al modelo de ALC, éste se ha alejado de los principios preconizados por la CEPAL en su periodo “clásico”, como
apunta De la Reza (1998: 16):
el requisito de relativa simetría y paridad económica de los países
miembros —argumento sustentado por la escuela neofuncionalista
en los años de 1960 y 1970, en el origen del MCCA y de la CAN— es
remplazado por la búsqueda de integración de los socios naturales (CEPAL 1994).
Los socios comerciales naturales de un país son aquéllos
con los que más se comercia, por lo que se puede afirmar que el
socio natural por excelencia para los países de América Latina
es Estados Unidos.
Ahora la integración se ejecuta bajo el liderazgo de un país
(o grupo de países) con economía fuerte, lo cual sustituye el
requisito de paridad, al imponer una direccionalidad específica al incremento de la interdependencia (ibid.: 18). “Aquí la
gerencia de la integración se basa cada vez más en el papel de
ancla y de socio natural que desempeñan los países más desarrollados (Kindleberger 1974, citado por De la Reza 1998: 18).
No obstante, como veremos más adelante en los capítulos de
esta obra, el problema de las asimetrías subsiste y se hace más
visible con el tratamiento de “igualdad” que el modelo de integración estadounidense da a los participantes independientemente de su nivel económico. Los fondos estructurales para
apoyar a las economías débiles van contra las reglas de la libre
competencia, lo mismo que los subsidios, aunque estos últimos
24
se utilizan profusamente tanto por la UE como por Estados
Unidos.
El modelo ALC se ha convertido en el prototipo de la política
emanada del consenso de Washington, en el que la integración
y el crecimiento económico se explican por el grado de apertura económica y la participación en el comercio exterior. Cualquier obstáculo al libre comercio y a la circulación del capital
debe eliminarse como de manera retórica se expresa en las
declaraciones oficiales, aunque subsisten las prácticas proteccionistas, sobre todo por parte de las economías fuertes. Los gobiernos latinoamericanos efectuaron, desde los años ochenta,
una apertura comercial unilateral y llevaron a cabo una multitud de convenios bilaterales, los cuales han bajado todavía más
el nivel arancelario. Ahora llega la promesa del ALCA de eliminar los aranceles, con la diferencia de que la apertura debe ser
completa en todos los sectores, incluyendo el de servicios públicos, muchos de los cuales estarán sujetos a la inversión privada, con el agravante de que los países latinoamericanos y del
Caribe serán responsables de salvaguardar la inversión extranjera y la propiedad intelectual en sus países. El papel del Estado en la integración se reduce a su mínimo, como guardián de
la propiedad, sobre todo extranjera, y en caso de fallas en su
función protectora, queda sujeto a demanda legal por parte de
las empresas transnacionales.
Para gran parte de los teóricos del modelo europeo, la integración es un proceso que diversifica sus competencias en el
sentido de una mayor armonización y fusión de políticas nacionales. Según esta perspectiva, la profundización de la integración coincide con la progresiva limitación de las soberanías nacionales: de la cooperación internacional a la coordinación de
políticas nacionales y de ésta, a la fusión de instancias de decisión, donde “una conduce progresivamente a otra” (Kitamura
1964: 28). A cada etapa le corresponde un número de instrumentos económicos resultantes de los objetivos de zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica e
integración política (De la Reza 1998: 21).
25
Aunque algunos estudiosos del esquema de integración de
América del Norte aceptan la posibilidad del spill-over7 (Hufbauer
y Schott 1994: 3, citado por De la Reza, op. cit.), este tratado y la
práctica de sus miembros no busca el objetivo de integración
política, sino lograr la cobertura amplia de sus relaciones económicas. En vista del poder hegemónico de Estados Unidos y
la penetración de sus intereses económicos en América Latina,
algunos autores como Kozolchyk (1996: 13, citado por De la
Reza 1998: 22), le suponen más posibilidades “de llegar a ser
universalmente aceptable”, debido a su “consistencia con la
naturaleza de un estado moderno”. Aquí, el concepto de estado
moderno se equipara con el de estado neoliberal, sin embargo,
creemos que el nivel de aceptación tiene más que ver con el
menor grado de dificultad política que presenta la constitución
de un ALC, que la de otros esquemas de integración, por ejemplo,
una unión aduanera que requiera el establecimiento de instancias supranacionales para administrar la tarifa externa común, fijar la participación de ingresos fiscales entre los países
miembros y armonizar las políticas macroeconómicas, (Schiff
2001, citado por Soria 2004: 39).
Otra de la características más importantes del modelo de
integración propugnado por Estados Unidos es su insensibilidad para la integración social. El TLCAN, por ejemplo, no contiene acuerdos para el resguardo de la protección social, toda
vez que su negociación se rigió por el principio de competitividad
en exclusión del principio de la seguridad general. De esto se
desprende que los sistemas de protección social dentro de la
región estarán sometidos a una competencia directa (Brunelle
y Deblock 1994: 20)
3. El contenido del libro
En el primer capítulo se examinan las principales insuficiencias de la teoría convencional para el análisis de la integración
económica. Se analiza brevemente la teoría de la unión adua7 El spill-over es una evolución ascendente y automática de la integración
económica hacia la integración política (Dabene 1996: 38).
26
nera (UA) de Viner, la cual no sólo tuvo la virtud de entrar al
cuerpo de la teoría ortodoxa, sino también de contradecir la
posición prevaleciente de que las UA siempre se traducen en
un aumento del bienestar, al postular que a priori no es posible
llegar a tal conclusión. Posteriormente, los supuestos limitantes
de la teoría dieron lugar a un largo debate y a la conformación de
nuevas teorías del comercio internacional basadas en la competencia imperfecta y los rendimientos crecientes. Los limitantes de estas nuevas teorías van por el lado de una ausencia de
la teoría del Estado y de las instituciones, cuyos insumos son
importantes para explicar el éxito o fracaso de los esquemas de
integración. En este capítulo también se aborda el modelo de integración desarrollado por la CEPAL, en los años cincuenta y
sesenta, y los vacíos que la práctica de la integración dejó, así
como las causas más relevantes de la declinación de los esquemas de integración subregionales, que tuvieron más que ver
con debilidades institucionales y la falta de compromiso político de los países miembros (Grien 1994), cuyo análisis conceptual queda fuera de las teorías de la CEPAL. También se examina la propuesta de “regionalismo abierto” de la CEPAL, la cual
se aleja de su modelo de integración anterior y se emparenta
con el libre cambismo globalizador, motivo por el que se incluye una crítica al mismo.
Para ir más allá de la teoría convencional de la integración
económica, en el segundo capítulo el análisis se estructura alrededor de lo que consideramos que son los componentes básicos para el estudio de la integración económica, o sea, los componentes espaciales, los regulatorios, e igualmente las fuerzas
integradoras del Estado y de las grandes empresas. Dentro del
análisis espacial se recurre a Francoix Perroux, Douglas North
y Charles Tiebout para explicar la expansión territorial de las
fuerzas microeconómicas que alimentan la integración. Tomando la teoría de la regulación desarrollada por la escuela de París (Boyer 1986) como una teoría “paraguas” que trata de explicar el papel cohesionante de las instituciones en el funcionamiento
de la economía, se incluye en su ámbito la teoría del régimen
internacional de Kebabdjian que puede apoyar el estudio de
un esquema concreto de integración económica, así como la teo-
27
ría del sistema productivo internacional de Gérard De Bernis
que tendría un objetivo similar. También es útil incorporar la
teoría de la gobernación territorial y las redes corporativas de
Benko-Lipietz y otros, que podrían ser un puente entre las teorías espaciales y la regulación y, en un ámbito agregado a nivel
del Estado, la teoría de la gobernación de Coppedge. En la literatura de la integración económica, generalmente se pasa por
alto el papel integrador del Estado y de las grandes corporaciones, para lo cual es conveniente integrar el modelo asimétrico de
Perroux y las teorías del Estado de Holloway, Lipietz, MathíasSalama y otros, así como el estudio del comportamiento de las
empresas transnacionales de Andreff y demás. En vista de que
las formas de integración elaboradas por Balassa se han visto
desbordadas por la nueva versión del modelo de “acuerdo de
libre comercio” (ALC) a partir del TLCAN, se examina de modo
breve una nueva tipología de las formas de integración propuesta por Deblock y reformulada por Regnault.
En un esquema de integración económica es importante
conocer cómo se da la coordinación económica a nivel micro,
meso y macro. En el social macro la coordinación se da por
medio del modo de regulación, al que contribuyen las formas
institucionales, incluyendo la red del Estado, las cuales orientan y cohesionan el comportamiento de los actores económicos
y sociales dentro del patrón de acumulación y aseguran su reproducción. La coordinación a nivel microeconómico es realizada
por la conformación de redes por parte de las grandes empresas, sobre todo las ET. En el mesoeconómico se desarrolla una
gobernación corporativa a través de la cual se conforman relaciones jerárquicas de asociación, de subcontratación y de cooperación entre las empresas, lo cual ayuda a explicar la coordinación del sistema productivo. A nivel macroeconómico, en
un régimen de integración internacional no se puede afirmar
que exista un modo de regulación completo o acabado, sino más
bien de una configuración o regulación débil que se logra a través de las articulaciones y ajustes económicos promovidos por
el modo de regulación de cada uno de los países miembros. A
medida que la integración avanza, se puede hablar de la conformación de un sistema productivo internacional, el cual a
28
medida que logra una mayor coherencia entre los miembros
del régimen internacional, lo llevan al aseguramiento de su
propia reproducción. Ésta se logra a través de la interacción de
los modos de regulación, en los espacios geográficos que conforman el sistema productivo internacional.
El análisis de la conformación del TLCAN y la evaluación de
su desempeño se efectúa en los capítulos tres y cuatro, a través
del marco conceptual desarrollado en los primeros dos capítulos. En el tercero se examinan los antecedentes históricos del
TLCAN, uno de los cuales fue la integración silenciosa con el
vecino del norte, luego la negociación deficiente por parte de
los representantes mexicanos, así como los objetivos las características básicas de la forma institucional del Tratado. En la
última parte se analiza el régimen internacional de comercio,
inversiones y servicios que está conformando el TLCAN, dentro
del cual se pone de relieve las formas institucionales que promueven tanto la integración como la desintegración.
En el cuarto capítulo se evalúa el desempeño del TLCAN desde
la óptica de la economía mexicana durante sus primeros diez
años de operación. Para empezar se analizan los desequilibrios
más importantes que ha sufrido el patrón de acumulación durante la vigencia del Tratado, dentro de los que destacan el
incremento de la flexibilización de las relaciones entre el capital y el trabajo (la relación salarial), el pobre desempeño de la
formación de capital fijo, el aumento del desequilibrio regional, la especialización sesgada de la industria en México hacia
la intensidad de utilización de la mano de obra, así como la
creciente “maquilización” de la economía. En seguida, para
entender de manera más integrada los desequilibrios del patrón de crecimiento, se examina el efecto perverso del modelo
de estabilización en la regulación de la economía mexicana.
Finalmente se estudia quién ejerce el liderazgo integrador en
el Tratado, así como las líneas generales para una nueva política
económica mexicana y su relación con el TLCAN.
El quinto capítulo aborda el estudio del Mercosur, el cual es
importante no sólo porque tiene características y objetivos distintos del TLCAN, sino también por el papel de los estados miembros que explican, en buena parte, tanto su éxito en los prime-
29
ros ocho años de vida como su crisis en 2001 y 2002. De la
misma manera, el relanzamiento del Mercosur efectuado a
partir de 2003 dependerá de la voluntad política de sus estados parte. Por detrás de la crisis del Mercosur se encuentra la
falta de un decidido compromiso para implementar políticas
comunes para responder a los choques externos, en lugar de
políticas que responden al interés de cada país. Sobre todo Argentina y Brasil han privilegiado las relaciones comerciales con
Estados Unidos y Europa en detrimento de las relaciones del
interior del Mercosur. Al seguir el marco de análisis sugerido
en el segundo capítulo, en primer lugar se pasa revista a los
antecedentes y fundación del Mercosur y se efectúa una caracterización del modelo de integración y de la estructura institucional del mismo. En seguida se analiza el desempeño del Mercosur en su fase de ascenso para luego pasar al examen de su
crisis así como a las medidas tomadas para su relanzamiento.
El proceso de negociación del ALCA puso al Mercosur a la defensiva, tanto para conservar la unidad del bloque como para enfrentar las propuestas de liberación arancelaria de Estados Unidos, en las que éste ha ofrecido niveles inferiores a los hechos a
otros países. Los diferendos del Mercosur con este país se refieren en especial a las medidas antidumping, las barreras no
arancelarias, la propiedad intelectual, la apertura de servicios
y, sobre todo, acerca de los subsidios agrícolas estadounidenses. Entre las líneas de política económica que podrían fortalecer al Mercosur se encuentra la promoción de la soberanía
alimentaria, la integración de las industrias energéticas, el
impulso de la infraestructura de transporte terrestre y fluvial,
un programa de desarrollo industrial conjunto, así como la preservación del medio ambiente y un vigoroso programa de educación, ciencia y tecnología.
En el capítulo seis se examina la génesis y el proceso de
negociación del ALCA, asimismo, los problemas que surgieron
en los últimos dos años, los cuales han culminado con el estancamiento de las negociaciones. También se aborda el problema
de las asimetrías entre las economías más grandes y las pequeñas, donde se destaca el principio de “trato igualitario” a
economías distintas impuesto por Estados Unidos como carac-
30
terística central de las negociaciones del ALCA. Lo más que ha
concedido el coloso del norte a los países pequeños es el ofrecimiento de una desgravación más rápida en el acceso al mercado estadounidense y plazos más largos para ellos. A Estados
Unidos le interesa abrir los mercados latinoamericanos a la
inversión así como los servicios, los bienes agrícolas y la protección a la propiedad intelectual. A los países de América Latina y el Caribe les interesa consolidar el acceso al gran mercado estadounidense y atraer la IED de ese país, aunque los
miembros del Mercosur han puesto el acento en abrir el mercado de Estados Unidos a sus productos agropecuarios, para lo
que exigen la eliminación de los subsidios agrícolas que este
ofrece a sus grandes agricultores.
Después de tres años de reuniones de los grupos de trabajo
y cinco años y medio de negociaciones, el tercer borrador de
Acuerdo muestra numerosas diferencias como lo constatan los
más de cinco mil corchetes que pueblan el texto, por lo que es
difícil pensar que el ALCA entre en vigor a partir de 2005. Además, el desacuerdo se refleja en el estancamiento de las negociaciones que se ha dado a partir de febrero de 2004. Para ocultar el fracaso de las mismas, se dio paso a dos propuestas, la de
un ALCA ligero (“light”) por parte de Brasil y la de un ALCA
profundo por parte de Estados Unidos. Esto llevaría al ALCA a
dos velocidades, lo cual significaría un proceso de integración
más lento y difícil de manejar, sobre todo para los países de
América del Sur que están alrededor del ALCA ligero, pero que
los protegería del avasallamiento de Estados Unidos.
Los críticos del ALCA mencionan, después de examinar el
texto del último borrador de acuerdo, que en lugar de disminuir las asimetrías existentes entre las economías de los países,
es probable que aumenten. Por una parte, los países latinoamericanos ya han efectuado una apertura unilateral a principios de los años noventa, y múltiples acuerdos bilaterales que
han disminuido las tarifas, a lo que se agregaría una rápida
desgravación total por el ALCA, mientras que Estados Unidos
se niega a desmantelar su política comercial de carácter punitivo y neoproteccionista que se basa en las barreras no arancelarias. Por otro lado, los países latinoamericanos y del Caribe
31
perderían buena parte de los ingresos fiscales provenientes de
impuestos al comercio exterior, a diferencia de Estados Unidos
cuyas tarifas ya eran bajas desde antes del Acuerdo, además
de que continúa subsidiando las exportaciones de productos
agrícolas, lo cual atenta de manera significativa contra la soberanía alimentaria de los primeros.
Entre los cambios exigidos a Estados Unidos por los opositores del ALCA se hace hincapié en que ese país debe cambiar
su política de comercio administrado y selectivo; extinguir los
subsidios a la agricultura; ser favorable a establecer requisitos
de desempeño para las empresas transnacionales y a eliminar
la excesiva protección a la inversión extranjera que atenta contra la soberanía y el desarrollo de los pueblos; coadyuvar a frenar la privatización de servicios públicos básicos y apoyar la
gradual eliminación de las asimetrías por medio del establecimiento de trato comercial favorable a las economías rezagadas, así como el establecimiento de fondos estructurales para
estimular su desarrollo económico y social.
CAPÍTULO 1.
LA
INSUFICIENCIA DE LA TEORÍA ECONÓMICA
PARA EL ESTUDIO DE LA INTEGRACIÓN
1. Introducción
Este capítulo aborda algunas de las principales razones por las
que la teoría económica ortodoxa no ha sido capaz de permitir
un análisis más objetivo de la integración económica. Se parte,
en la segunda sección, de definir qué es la integración, la cual
se considera como un proceso dinámico de largo plazo, que pasa
por sucesivas etapas que aumentan de manera progresiva la
profundidad de la misma, de acuerdo con la tipología de Balassa
(1962). En la tercera sección se examina el modelo de integración desarrollado por la CEPAL en su etapa de gran creatividad
teórica (las décadas de 1950 y 1960), sus principales aportaciones y las razones más relevantes de la declinación de los esquemas de integración regional en América Latina. A continuación se analiza brevemente la teoría de Viner sobre la unión
aduanera (UA) y sus principales limitaciones, así como las aportaciones más relevantes de las nuevas teorías del comercio internacional e igualmente sus limitaciones y ambigüedades. En
la quinta sección se retoma la propuesta “regionalismo abierto” de la CEPAL , la cual se aleja del modelo de integración que
acuñó anteriormente y se acerca al libre cambismo, por lo cual
se incluye una crítica a la misma. Finalmente, se realiza un
recuento de los temas abordados a manera de conclusión.
Se puede afirmar, de acuerdo con el análisis de este capítulo, que en la actualidad la teoría económica convencional de la
integración confronta un doble problema: por una parte está
desligada del análisis político e institucional y en buena medida del espacial y, por otra, la teoría pura del comercio internacional que constituye el fundamento de la unión aduanera,
persigue el objetivo de evaluar el bienestar en el ámbito internacional, bajo asunciones muy alejadas de la naturaleza pre-
34
dominante de los mercados actuales. Esta teoría tampoco se
aplica a los países subdesarrollados, en vista de que su integración económica con dificultad va a generar un círculo virtuoso de creación de comercio, situación que en la mayoría de
los casos los excluiría de la validación teórica de un esquema
de integración.
La teoría ricardiana de la ventaja comparativa ha perdido,
en buena parte, su poder explicativo en el mundo actual de
globalización económica, en vista de que la intensificación del
comercio exterior se basa hoy en día en la construcción de “ventajas competitivas”, las cuales se apoyan de manera importante, aunque no única, en el desarrollo científico tecnológico, y en
el poder organizativo de las empresas y el Estado (Porter 1991).
En otras palabras, la integración económica y social debería
promover el incremento de la competitividad de conjunto de
los países miembros en un largo plazo, como un medio para
lograr un mayor desarrollo económico y social.
Si bien las nuevas teorías neoclásicas del comercio internacional presentan un análisis en términos de competencia imperfecta, lo cual en sí ya es un avance, se quedan cortas en el
análisis del intercambio en mercados oligopólicos, dado que
estas teorías, aunque pueden determinar la demanda del mercado, son incapaces de llegar a una determinación de la demanda de la firma. Es por esto que el análisis de las nuevas
teorías se efectúa en términos de competencia monopolística,
la cual se aleja de la realidad oligopólica, como veremos más
adelante.
Una teoría de la integración económica debe formar parte
de la del desarrollo económico y social, tal como expresó atinadamente la CEPAL, la cual debe sobrepasar el objetivo de la
creación de comercio, ya que la integración debería considerarse como una parte sustancial del desarrollo para el incremento
del bienestar económico y social de la población. En realidad,
tanto la integración como el desarrollo económico tienen como
objetivo común el aumento del bienestar económico y social.
Así, la integración no es un instrumento de desarrollo, como
suele decirse, sino que debe considerarse como una modalidad
específica de desarrollo que determinados países escogen (Gue-
35
rra-Borges 1997: 92). La integración va más allá de los esquemas de cooperación, ya que esta última modalidad no implica
el compromiso de interconectar las economías de los países
miembros. “La integración económica es un proceso de creación de interdependencias entre países o entre sectores económicos de los mismos, proceso que se formaliza en un determinado ámbito de institucionalidad, a fin de coordinar políticas y
mecanismos de desarrollo de los países que se asocian” (Ibid.: 93).
Desde el punto de vista económico, la integración se percibe
como el resultado de cierto compromiso entre el libre comercio
y el proteccionismo, lo cual en los tiempos actuales parece inclinarse en mayor grado al primero en vista de la dominancia
de las políticas de corte neoliberal en los países de América
Latina (Salama 1996: 9-10). El análisis de la integración no
puede abstraerse de los regímenes de acumulación dominantes ni de las políticas económicas implementadas por los países que forman parte de un esquema de integración, ya que
debe facilitar la aprehensión de lo real y lo concreto.
La teoría neoclásica con su énfasis en el equilibrio general
no puede satisfacer el objeto de estudio tanto de la teoría del
desarrollo como de la teoría de la integración, si se toma en
cuenta que la esfera económica no es autónoma de la esfera
política y social,1 ni el modelo integrador debe sobrevalorar el
alcance de un estado de equilibrio, ni siquiera de la balanza de
pagos, sino que debe preocuparse por el estudio de la creación
de nuevas estructuras económicas y políticas acordes con el
intercambio regional, dentro de un marco de progreso a través
1 La relación entre el sistema económico, el desarrollo y bienestar de la sociedad civil no puede establecerse satisfactoriamente si se basa en la teoría dominante del equilibrio general, que tiene como divisa el principio de la
optimalidad y el supuesto de la autonomía de lo económico. La teoría económica no puede fundar su objeto de estudio a partir del presupuesto implícito
de una especificidad en el tiempo y en el espacio de los mecanismos económicos. La autonomía de la economía se ha vuelto el postulado fundador de la
teoría económica convencional, el cual lleva a diagnósticos míticos carentes
de vinculación con la realidad. Desde los tiempos de Max Weber y posteriormente del análisis de George Simmel, se hizo evidente que la autonomía de la
esfera económica es tan sólo relativa y que el análisis económico requiere,
cuando menos, algunas premisas provenientes de las otras ciencias sociales
(Marques-Pereira 1996).
36
de economías de escala, inversiones inducidas y una distribución del ingreso más equitativa.
Una teoría de la integración, además de los elementos para
la promoción del comercio internacional, necesita contener una
teoría del espacio que explique el por qué de la localización de
la actividad económica y de la interrelación entre áreas geográficas, como se analizará en el segundo capítulo. Además, de
acuerdo con Perroux (1991: 682), como veremos en el siguiente
capítulo, una representación más general y rigurosa de la integración económica y social debe contener al menos tres tipos
de redes: una de poderes, una de informaciones y una de intercambios.2 La integración, de acuerdo con este autor, no sólo se
logra por el intercambio y la inversión a través de los mercados, sino también por la integración a través de las instituciones y el poder público. Es por esto que sería conveniente, de
acuerdo a nuestro punto de vista, la utilización de una teoría
más general que pueda vincular las parciales. Este papel podría jugarlo la teoría de la regulación, la cual vincula el modo de
regulación que se ejerce a través de un conjunto de instituciones
y el poder del Estado con el régimen de acumulación en vigor.
2. ¿Qué es la integración?
Grados de integración
Héctor Guillén (2001: 359) efectúa un recorrido sustantivo del
concepto de integración económica entre varios autores de los
cuales destacan Jan Tinbergen (1954), para quien “la integración es la creación de la estructura más deseable de la economía internacional mediante la remoción de los obstáculos artificiales a su operación óptima y la introducción deliberada de
todos los elementos deseables de coordinación y de unificación”.
En cambio, Bela Balassa (1962), subraya el elemento dinámico
2 Los equilibrios del intercambio puro en rigor sólo son construibles si los
poderes y las informaciones se combinan de tal manera que su resultante sea
igual a cero. El caso del equilibrio en el óptimo de Walras-Pareto es un caso
muy particular y muy especial dentro de una familia de equilibrios posibles
que describen distribuciones muy desiguales de poderes y de información
(Perroux 1991: 682).
37
de la integración, la cual constituye tanto un proceso como un
estado de cosas: “la integración económica lleva a la eliminación
progresiva de las prácticas discriminatorias y a un estado de
cosas que se caracteriza por la ausencia de dichas prácticas”.
Pero estas y otras conceptualizaciones de la integración, como
apunta Guillén apoyándose en Perroux (1954), están centradas en los hechos del mercado y en la optimización del bienestar a través del intercambio, haciendo a un lado el hecho importante de la producción. Además, agregamos nosotros, el
énfasis de la integración está casi exclusivamente en la esfera
de lo económico, por lo que la obsesión por la optimización y el
equilibrio general quedan tan sólo en una ilusión irrealizable
cuando se hace a un lado la esfera sociopolítica y su base institucional.
En el largo plazo, el proceso de integración económica regional generalmente tiende a afectar las esferas política, cultural y social, ya que las decisiones económicas se efectúan
dentro de un entorno político, lo que a su vez puede incidir en
lo cultural y lo social, y viceversa. La integración regional también presenta un cierto costo en términos de desintegración,
por ejemplo la integración comercial puede desembocar en la
desaparición de ciertas industrias en los países miembros con
economías y empresas ineficientes, o puede incidir de forma
negativa en la degradación de ciertas formas culturales a través del consumo, o en la desintegración social en vista de la desaparición de empresas y el desempleo.
Más allá de la compartimentación proveniente del enfoque
neoclásico de la integración, que se estaciona de preferencia en
la teoría de la unión aduanera, existen varios grados progresivos de integración económica, política y social que se sitúan
fuera de su análisis. Balassa (1962, citado por Guillen, op. cit.:
360) propuso, con amplia aceptación, una tipología, de la intensidad de la integración internacional en cinco niveles: a)
área de libre cambio; b) unión aduanera; c) mercado común; d)
mercado único, y e) unión (o comunidad) económica y monetaria. Nosotros añadimos la integración silenciosa y el área de
cooperación económica, las cuales encajan al principio de la
clasificación anterior y, fuera de cualquier marco de acuerdo,
38
la integración forzada por guerra o conquista. De tal modo, la
clasificación quedaría como sigue:
1. Integración económica regional silenciosa (IERS). Consiste
en el intercambio comercial, de inversiones, y/o complementación productiva que se desarrolla de manera espontánea entre dos áreas geográficas contigüas, una de las cuales a menudo juega el papel de “polo económico dominante”. Este
tipo de integración presenta cierta proclividad a convertirse con el tiempo en área de cooperación económica. Un ejemplo de integración regional silenciosa es el de México a Estados Unidos, sobre todo en las zonas fronterizas, hasta antes
de los acuerdos de preferencias comerciales, la contratación
legal (temporal) de trabajadores mexicanos y el acuerdo
marco, los cuales entran ya en lo que se puede llamar cooperación económica.
2. Área de cooperación económica (ACE). Consiste en acuerdos
comerciales y/o económicos de carácter limitado entre dos o
más países, ya sea para promover la inversión, facilitar la
administración arancelaria, controlar el flujo de trabajadores, o conceder un trato preferencial a ciertos productos,
etcétera. Caben en esta línea, los diferentes acuerdos preferenciales de comercio que Estados Unidos ha establecido
de manera bilateral con varios países.
3. Acuerdo de libre comercio (ALC). Este puede ser entre dos o
más países, el cual incorpora reglas de origen para evitar la
“triangulación” de productos importados por un país miembro con derechos aduaneros más bajos que se destinen a
otro miembro con aranceles mayores. Un ejemplo es la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALADI). Como
veremos en el siguiente capítulo el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN) y el propuesto Acuerdo de
Libre Comercio de las Américas (ALCA) no caben en la clasificación de Balassa, tanto por el contenido temático más
amplio que el del ALC tradicional como por la asimetría por
la inclusión de economías del Centro y de la periferia.
4. Unión Aduanera (UA). Constituye un acuerdo entre dos o
más países para liberar el intercambio comercial y fomentar las inversiones, comprometiéndose a establecer un aran-
39
cel común para las importaciones que cualquier miembro
realice de terceros países. Un ejemplo es el del Mercado
Común del Sur (Mercosur).
5. Mercado Común (MC). Además de la liberación comercial,
persigue la libre circulación de factores productivos entre
los países miembros, así como la integración de los mercados de trabajo y financieros y la armonización de políticas
macroeconómicas. Un caso sobresaliente es el del Mercado
Común Europeo hasta antes del desarrollo de su moneda
única.
6. Unión Económica y Monetaria (UEM). Constituye el grado
más avanzado de integración, que lleva a la desaparición de
las aduanas interiores de los países miembros, una política
comercial y macroeconómica común, la integración monetaria mediante el uso de una moneda única, así como el establecimiento de instituciones políticas supranacionales. El
avance de la Comunidad Económica Europea es el ejemplo
más significativo, aun cuando la integración monetaria y
política se encuentra en sus comienzos.
7. Integración forzada por guerra o conquista (IFGC). Generalmente es de tipo espúreo, en vista de que desarrolla una
complementación unilateral en favor de la potencia depredadora, la que saquea los recursos naturales y humanos
de la economía dominada, convirtiéndola en dependiente y
subdesarrollada. La etapa colonial en América Latina constituye un ejemplo de la integración forzada que España llevó a cabo durante tres centurias.
En la sección cuatro del presente capítulo nos centraremos
en el análisis teórico del ALC frente a la UA desde la perspectiva
neoclásica del comercio internacional, en vista de que continúa
siendo el enfoque dominante para analizar la integración económica regional, el cual, sin embargo, limita el análisis a la
esfera de lo económico, bajo supuestos restrictivos que inhiben
su acercamiento a la realidad.
40
3. El modelo de integración de la CEPAL
y la declinación de los esquemas regionales
en América Latina y el Caribe.
De acuerdo con la CEPAL, la necesidad de la integración regional provenía de los problemas causados por el sistema centroperiferia, la restricción externa y la insuficiencia de capital y
tecnología. Esta visión enfatizaba la industrialización de los
países de América Latina para vencer el estado de subdesarrollo, por lo que la integración económica de la región se consideraba como un medio para fortalecer el desarrollo industrial.
En la propuesta inicial de la CEPAL realizada en 1959, para la
formación de un mercado común, se subrayaba la necesidad de
la creación de industrias “que no existen aún, o que están en
grado incipiente de desarrollo”, y es en ellas donde podrá hacerse con relativa facilidad la reducción o eliminación de derechos aduaneros que supone el mercado común. Por el contrario
en las industrias existentes habrá que proceder con extremo
cuidado para prevenir perturbaciones” (CEPAL 1998: 329-330).
Posteriormente, a fines de los años sesenta, la CEPAL (1969)
constataba el lento crecimiento económico de la región y su
baja capacidad para importar, ya que el proceso de sustitución
de importaciones era a su vez generador de nuevas importaciones de bienes de capital y bienes intermedios. En vista de lo
anterior, se atribuía a la integración económica un papel estratégico para diversificar las exportaciones hacia las manufacturas y así, ampliar la capacidad de importar, reforzar la industrialización y salir del bajo dinamismo económico de la región.
En este contexto, la integración económica formaba parte de
una política de desarrollo más amplia, que debería incluir reformas estructurales para eliminar obstáculos internos al crecimiento. Además, se recomendaba combinar el proceso de integración regional con la expansión y diversificación del
comercio a otras partes del mundo, así como establecer una
política común frente a los países desarrollados e instituciones
financieras internacionales con vistas a obtener mejores condiciones para las exportaciones de la región (Tavares y Gomes
2000: 2).
41
Entre las ideas singulares de la CEPAL acerca de la integración económica, se encuentran las expuestas en el Informe Preliminar sobre la Integración en Centroamérica. A juicio de esta
institución, la integración debería ser limitada, gradual y con
reciprocidad (Guerra-Borges 1997: 140). La limitación se circunscribía a la industrialización, en vista de que las unidades de
producción debían tener el tamaño adecuado con el fin de operar con el costo más bajo posible. El concepto de gradualidad tomaba en cuenta que la integración no podría alcanzarse violentando el ajuste de las economías nacionales, sino a lo largo de un
periodo cuya duración no era posible determinar a priori (ibid.).
La integración promovida por la CEPAL enfatizaba la aplicación del “principio de reciprocidad” en las relaciones económicas entre los países de la región, así como el reconocimiento
de las “asimetrías” entre las economías de éstos. Se consideraba esencial que las importaciones que antes provenían del resto del mundo se adquirieran en otros países latinoamericanos
en favor de un amplio esfuerzo de especialización y reciprocidad industrial. El país que recibiera estas importaciones industriales debería cubrirlas con exportaciones industriales propias, además de las primarias. Los países con mayor fuerza
competitiva podían prevalecer en el mercado, pero en lugar de
restringirlos era conveniente que estimularan sus importaciones del mercado común, acelerando el ritmo de eliminación y
reducción de sus derechos aduanales o restricciones. Al mismo
tiempo, los países rezagados en su fuerza competitiva tendrían
que recibir una cooperación especial (Gurrieri 1982: 499).
En un principio la CEPAL no se preocupó por la forma de
integración, sino que el énfasis estaba puesto en una industrialización selectiva para lograr el mejor uso posible de los
recursos escasos. Posteriormente, comenzó a tomar forma la
idea de establecer un mercado común en América Latina, el
cual “sólo podría alcanzarse por etapas, la primera de las cuales debía ser una zona de preferencias comerciales y no la creación directa de una zona de libre comercio (Guerra-Borges
1997:142). En cambio Estados Unidos aconsejaba que se formara, ya fuera una zona de libre comercio o una unión aduanera que se ajustaran a las normas del artículo XIV del GATT.
42
Éste se opuso desde un principio a la idea de crear una zona de
preferencias comerciales, favoreciendo el establecimiento de
una zona de libre comercio. A la vez, el Fondo Monetario Internacional (FMI), se opuso a la creación de un sistema
multilateral de pagos propuesto por la CEPAL y, en lugar de esto,
se pronunció de forma enérgica porque los saldos del comercio
intra-latinoamericano se pagaran con monedas de libre
convertibilidad (ibid.)
Finalmente, la propuesta original de la CEPAL fue puesta a
un lado por los gobiernos participantes, quienes olvidándose
del objetivo de conformar un mercado común constituyeron la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)3 el 18
de marzo de 1960. Una suerte parecida corrieron las propuestas de la CEPAL concernientes al Estado, el cual era considerado por ésta como el único capaz de lograr que el proceso de
integración se llevara a cabo con gradualidad, selectividad y
reciprocidad (ibid.: 143). La ALALC asignó al Estado un papel
diferente, consistente en una modesta función promocional,
dándole, en cambio, a la iniciativa privada la función sustantiva:
los gobiernos participantes deben crear las condiciones propias
para que la iniciativa privada actúe eficazmente dentro del mercado común [...] será la iniciativa privada la que en última instancia decidirá qué industrias establecer, en qué países hacerlo y a
qué grado de especialización se llegará en ellas (CEPAL, Informe
de la Secretaría Ejecutiva, p. 17, citada por Guerra-Borges, op. cit.)
La creación de la UNCTAD recogió las concepciones de la
CEPAL promovidas por Prebisch acerca de la integración, éstas
también pasaron a formar parte permanente del programa del
Grupo de los 77, cuya lucha se mantendría vigente hasta la
década de los ochenta. No obstante, con la hegemonía unipolar
de Estados Unidos, la emergencia de otros grupos regionales,
la ampliación de las áreas de libre comercio en Europa y Asia,
y la crisis de los años ochenta (“década perdida” para América
Latina), la concepción de la CEPAL tendió a ser suplantada por
las propuestas de los países centrales y la acción de las instituciones internacionales multilaterales (Tavares y Gomes 2000: 3).
3 Los países que conformaron la ALALC son: Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
43
El fracaso de los primeros esquemas de integración económica en América Latina,4 no se debió sólo a las acciones de los
países centrales y las instituciones financieras internacionales, sino principalmente a que la integración, tal como fue concebida por la CEPAL, nunca fue efectivamente asumida por las
elites gobernantes de la región. En efecto, apuntan Tavares y
Gomes (2000: 6),
muchas de las reformas estructurales a las que se vinculaba
conceptualmente el proyecto integracionista suponían modificaciones importantes en las bases económicas y sociales de mantenimiento y reproducción del poder político. Sin embargo, en muchos países se aplicaron reformas tributarias, administrativas y
bancarias favorables al mejor funcionamiento de los mercados locales que ampliaron la capacidad financiera y de intervención del
Estado y fortalecieron los sistemas financieros nacionales.
Los esfuerzos de integración tampoco fueron asumidos por
las empresas nacionales que habituadas a la protección externa opusieron una fuerte resistencia lo que sumado a sus rezagos
productivos las llevó a una pobre participación en los mercados latinoamericanos. Por otra parte, las empresas transnacionales rechazaron el proceso de integración, ya “que preferían
limitarse a actividades de búsqueda de renta en mercados nacionales muy protegidos, en lugar de mejorar la eficiencia técnica de sus actividades racionalizándolas en el ámbito regional. Éstas prohibían a sus filiales y empresas las exportaciones
y sus importaciones las realizaban con su matriz o afiliadas. Al
final de cuentas, para ellas era preferible continuar operando
en “compartimentos estancos” (Guillén 2001: 364).
Es indudable que los factores estructurales y exógenos jugaron un papel significativo en la declinación y el fracaso de
los procesos de integración latinoamericanos,5 sin embargo, el
4 Véase la nota al pie 5 de la introducción, donde se enlistan los esquemas
de integración subregional.
5 Entre los factores estructurales sobresalen la desigual dotación de factores de producción entre los países, así como las drásticas fluctuaciones en las
paridades cambiarias, en los ingresos, en la fiscalidad y en el crédito, que
derivaron de las cambiantes tasas de inflación y que imposibilitaron cualquier esfuerzo de armonización. Entre los factores exógenos se pueden subrayar el proteccionismo de los países desarrollados, el deterioro de los términos
44
acento debe ser puesto en los factores institucionales, instrumentales y sobre todo políticos. La debilidad y confusión en la
instrumentación llevó no sólo a una falta de operatividad, sino
a involuciones en el esfuerzo de integración.
Entre las causas instrumentales que llevaron al fracaso de
los procesos de integración se pueden citar entre otros: la excesiva orientación comercialista que limitó otros tipos de acuerdos, la inoperancia de los preceptos por falta de facultades de
los órganos comunitarios, los obstáculos nacidos de la negociación producto por producto (en la ALALC), el antagonismo entre
algunos esquemas de integración subregional (e.g. entre la
ALALC y el GRAN), así como la incapacidad intrínseca de los
instrumentos normativos para enfrentar la crisis de 1982 (Grien
1994: 372-375).
La incompatibilidad de las estructuras nacionales con la
concepción de la integración de la CEPAL y de las diferentes
posibilidades de desarrrollo, sumado a las diferentes decisiones de orden político de los estados miembros también llevó a
limitar el esfuerzo de integración económica. De acuerdo con
Konig (1984: 70-71), “se notaba la tendencia a aumentar la esfera de influencia económica de los estados latinoamericanos
más importantes. Se vio claramente que la mayoría de los países andinos, de América Central y de una parte del Caribe, a
más tardar desde comienzos de los años setenta, fueron objeto
de los intereses encontrados de Brasil, México, Venezuela y
también de la Argentina”. Además, la posición de las economías latinoamericanas más fuertes no logró convergir en una
orientación común frente a los países desarrollados para lograr mejores condiciones comerciales y de crédito.
La heterogeneidad de las posiciones ideológicas, los diferentes sistemas políticos y de gobierno, así como lo que Grien
(1994: 225) llama la “atonía de la voluntad política” que ha
perdurado desde comienzos de la integración latinoamericana,
facilitó la conformación de un “parlamentarismo comunitario”
con mínimos de exigencias coincidentes, que por muchos años
funcionó como “una especie de rutina bien intencionada”, pero sin
de intercambio, el endeudamiento externo y la elevación de las tasas de interés, sobre todo en los años ochenta, así como la norteamericanización del
comercio exterior del subcontinente.
45
valor jurídico alguno, puesto que hasta 1986 no fue legalmente
institucionalizado por los representantes de los parlamentos
nacionales. A pesar de las abundantes declaraciones con relación al reforzamiento de la democracia y del latinoamericanismo
y las recomendaciones de enmiendas a las constituciones de
los países de la región, para establecer un mayor compromiso
con la integración, todo quedó en buenas intenciones.
También, cada vez más, las dificultades para proseguir la integración en los esquemas subregionales desembocó en la preferencia de negociación con países industrializados, de manera
que la política de desarrollo económico se orientó por los gobiernos al márgen de la integración económica de la región
(Konig 1984: 68).
4. La teoría neoclásica del comercio internacional
y la integración económica
4.1 La teoría pura del comercio internacional
La teoría pura del comercio internacional tiene un alcance analítico parcial con relación a las ventajas y desventajas de la
integración económica, en vista de que su interés está centrado en la evaluación del resultado entre la creación y desviación
del intercambio internacional, dejando fuera cuestiones más
importantes. Además, su asunción de competencia perfecta y
libre comercio, la ubica fuera de la realidad actual del comercio
internacional. El exponente clásico de este enfoque es Jacob
Viner (1950), a quien muchos neoclásicos consideran todavía
relevante. La desviación de comercio se define como la transferencia de una producción realizada a costos bajos de un país
situado fuera del área del acuerdo comercial, hacia uno dentro
de dicho terreno en el que la producción se efectúa a costos
más altos. En este caso, al menos uno de los países miembros
del acuerdo incurre en pérdidas económicas, lo cual lleva a que
el conjunto de países sufra un deterioro en el ámbito de bienestar. En cambio, la creación de comercio constituye la transferencia de una producción interna con costos elevados, hacía uno
46
de los miembros del acuerdo a precios más bajos, lo cual desemboca en beneficios cuando menos para uno de los países
miembros (Deffarges 1995: 2).
Supongamos que dos países, uno central C y otro periférico
P, producen un bien homogéneo, por ejemplo tela, cuyo costo
es más bajo en C que en P. El país C la exporta a un precio “pc”,
que es el mundial y la oferta se asume que es infinitamente
elástica. La demanda global del país P es el segmento “ppe”,
que es abastecida tanto por producción doméstica (segmento
“ppd”), como por importaciones provenientes del país C (segmento “de”), a un precio pp = pc + a, en el que “a” es el arancel
de importación. Si ambos países llevan a cabo un acuerdo de
integración en el que se eliminan los impuestos aduaneros, el
intercambio se realizará al precio “pc”, por lo que la demanda
del país P aumenta (segmento “hi”), mientras que su producción interna disminuye (segmento “gf”’). Los productores locales pierden el área “fdg”, el gobierno pierde los impuestos aduaneros, el área “dghe”, mientras que los consumidores ganan el
área “ppeipc”. El beneficio neto está representado por las áreas
“fdg” y “ehi” (Deffarges 1995: 3, sobre la base de Phan 1993. La
notación es nuestra). (Véase la figura 1.)
La creación de comercio resulta de una modificación de los
términos de intercambio que afecta al país P, mientras que el
Figura 1.
Efectos del libre comercio
Precio
Op
pp
pc
d
e
g
h
f
i
Oc
Dp
0
Cantidad
47
C impone su precio. La teoría pura del comercio internacional
descansa sobre la regla de que los países deben especializarse
en la producción en la que tienen menor desventaja. Con una
hipótesis de pleno empleo de los factores, la apertura lleva a
una reasignación eficiente de los recursos (ibid.: 4).
Por detrás del modelo del comercio internacional puro está
la asunción de que todas las importaciones y exportaciones de
todos los países debe alcanzar un arancel cero, es decir, que se
instaura el libre comercio en el ámbito mundial. Una vez que
se alcanza ese estado se llega al ideal, es decir, maximizar el
bienestar de los consumidores al obtener los precios más bajos,
provenientes de la competencia perfecta y el libre comercio.
En otras palabras, se obtendría un estado de “first best”. Sin
embargo, la asunción mencionada no se cumple en la realidad,
en vista de que el acuerdo de integración entre varios países
no incorpora a todas las naciones del orbe, por lo que de acuerdo con Viner se puede generar una “desviación” de comercio y
será necesario compararla con la “creación” de comercio para
poder evaluar el resultado neto. Viner analizó el caso de la
Unión Aduanera, en la cual los países miembros tienen como
objetivo llegar al arancel cero en los intercambios entre unos y
otros, fijando uno común aplicado a los países que están fuera
de la unión. Asumiendo, en el mejor de los casos, que la creación es superior a la desviación de comercio, el estado de bienestar que generaría la unión sería uno de “second best”.
Una evaluación realista del proceso de integración, conduce a una serie de cuestiones vinculadas a la naturaleza de los
mercados y las asimetrías de las economías, que llevan a preguntarnos, por ejemplo, sobre el impacto del TLCAN en los miembros más débiles en términos del bienestar. Los mercados son
imperfectos y los actores dominantes son las empresas transnacionales estadounidenses, mismas que se han convertido en
las principales exportadoras e importadoras dentro de la economía mexicana.
48
4.2 La crítica a la teoría de la Unión Aduanera
Como se expresó anteriormente, el análisis de la UA por parte
de Viner, tiene como supuestos centrales que el comercio mundial se realiza en un mercado de competencia perfecta, los costos de los productores son constantes y no se toman en cuenta
ni los costos de transporte ni los de transacción. Como veremos
más adelante, la estructura de mercados es de carácter oligopólico y la introducción de economías de escala entre los productores pueden llevar a costos decrecientes, por lo que si el
país que exporta es miembro de la UA puede dar lugar a creación de comercio en lugar de desviación, como se deriva de la
teoría de Viner, la cual tiene la asunción de costos constantes,
por lo que forzosamente el país exportador con el precio más
bajo se sitúa fuera de la UA (Guerra-Borges 1997:62). La eliminación de costos de transporte por parte de este autor, implica
que la dimensión espacial queda fuera del análisis, lo cual en
el mundo actual de esquemas de integración entre países distantes llevaría a conclusiones erróneas (ibid).
Ahora bien, la limitación que presenta la unión aduanera
es, que si bien libera el intercambio entre sus miembros, al establecer un arancel común para el resto del mundo, no logra el
libre cambio generalizado, por lo que como ya se mencionó, es
considerada como una segunda opción (second best) en la búsqueda de una mejor distribución del bienestar. En realidad, la
creación de comercio no se da en el ámbito mundial, ya que
más bien se trata de una desviación, aunque positiva para algunos países y negativa para otros. Además, “existen numerosas circunstancias en las cuales los resultados difícilmente aparecen decantados de manera nítida hacia una u otra calificación,
aunque resulte concluyente, por ejemplo, el efecto de una creación de comercio real, porque sin duda en su génesis subyace
siempre una desviación” (Grien 1994: 57).
Una estimación más adecuada del desempeño de una unión
integradora se puede lograr si se toman en cuenta las elasticidades precio e ingreso de la demanda (elemento enfatizado por
la CEPAL al analizar los términos de intercambio), tanto como
las rigideces de costos y factores. Al establecerse la unión, baja
49
el precio de importación de un bien, y una demanda elástica
incrementará el consumo, lo cual puede influir en el aumento
de la producción y constituir una verdadera creación de comercio en vista del aumento de las cantidades comerciadas que
antes no se producían ni consumían (Grien 1994: 59). Además,
como apunta Lipsey (1957, citado por Grien 1994: 61), se deben separar los efectos de consumo de los efectos de localización. Es un error considerar como fijos los niveles de consumo,
en vista de que la desaparición de un arancel puede llevar a la
sustitución del bien con precios más altos por otro con precios
más bajos. Las elasticidades pueden jugar también un papel,
gracias a los cambios en las razones de precios internos y externos. Esto llevaría a resultados distintos de los obtenidos por
medio de la simple desviación o creación de comercio.
El postulado de competencia perfecta lleva a considerar que
el bienestar se maximiza si el comercio internacional se basa
en el libre comercio, por lo que el proteccionismo se considera
irracional. A contracorriente, H. G. Johnson (1977) planteó la
hipótesis de países con una preferencia colectiva por la industrialización. Los ciudadanos de estos países estarían dispuestos a que el gobierno destine recursos para aumentar la producción y el empleo industriales, más de lo que podrían
incrementar con el libre comercio internacional. En este caso
la producción industrial pasa a ser un “bien de consumo colectivo”, i.e. un “bien público”. Johnson señala que para la teoría
convencional el objeto de la UA es elevar la eficiencia de la producción, independientemente del país donde ésta tenga lugar,
mientras que la realidad indica que las UA se forman más bien
con propósitos de protección (citado por Guerra-Borges 1997:
73). Cooper y Masell reforzan el punto de vista de Johnson,
considerando que la industrialización de los países en desarrollo constituye un objetivo legítimo de la política económica, i.e.
un bien público (ibid).
Los modelos de integración para países subdesarrollados
deberán estar orientados a la articulación de etapas progresivas de crecimiento, con la instrumentación de un proceso dinámico tendiente a maximizar el desarrollo, así como a la creación
de infraestructuras e instituciones inexistentes, construyendo
50
sobre corrientes de comercio en ocasiones también inexistentes
(Grien 1994: 82).
No es válido en la teoría de las uniones aduaneras del subdesarrrollo adoptar al pie de la letra lo prescrito para la integración de las regiones avanzadas, en cuanto al simple esquema de irrestricto comercio dentro de la unión y protección del
arancel común frente al resto del mundo (ibid.: 83).
De acuerdo con Andic y Doser (citados por Grien 1994: 84),
si la evaluación de las uniones aduaneras entre países subdesarrollados se efectúa sobre la base de la creación desviación
de comercio, ésta no sería positiva en vista que de ellas se desprendería más desviación que creación de comercio, teniendo
en cuenta que el mayor volumen de sus intercambios se mantiene con naciones fuera de la zona a integrar. La idea de la
desviación puede ser favorable, incluso desde un productor eficiente en el extranjero hacia una fuente de costos más altos,
pero interna, si ello supone, ya sea un ahorro de divisas, una
sustitución de importaciones a escala de la unión, un estímulo
al comercio intrazonal, un mejoramiento de los términos de intercambio, o un uso racional del proteccionismo en beneficio
del futuro, etcétera (ibid.: 84-85). Inclusive, se puede coincidir
con S. Linder (1979: 24) en que en tal situación cabría hablar
de “desviación eficiente del comercio, impensable en la teoría
neoclásica del comercio internacional”.
Se puede hacer un uso selectivo del arancel para diferenciar importaciones esenciales de las que puedan ser sustituibles
por la propia unión de países subdesarrollados. A diferencia de
la teoría convencional, son importantes los efectos dinámicos
derivados de los criterios de selección en cuanto a sectores productivos potenciales, que no valore de forma excesiva a los estados de equilibrio, ni tan sólo las ampliaciones del mercado de
la unión, sino que atienda de manera prioritaria a la modificación de las estructuras de acuerdo con el marco regional ampliado (ibid.: 87).
51
4.3 Las nuevas teorías del comercio internacional
4.3.1 Los términos de intercambio
y el desarrollo desigual
De acuerdo con la teoría tradicional de los términos de intercambio (Prebisch 1959), éstos dependen de la interrelación entre
las tasas de crecimiento de los países que intercambian, las
elasticidades de ingreso y de demanda de importaciones. Si la
elasticidad-ingreso del país central es más alta que la del periférico (eC > eP) y si este último produce bienes con una elasticidad ingreso inelástica se puede ver confrontado en el largo
plazo, ya sea con un crecimiento más lento o con un deterioro
de los términos de intercambio (Ocampo (1986: 130).
Si se introduce la asunción de intercambio desigual (Emmanuel 1972), cuyo fundamento se encuentra en el nivel de salarios más alto en el país central que en el periférico, llevando al
primero a niveles de consumo más elevados, al progreso tecnológico y al mejoramiento de la productividad, lo cual desemboca en un crecimiento más rápido de su economía, lo que a su
vez la lleva a distanciarse cada vez más de la economía periférica. En el enfoque del intercambio desigual, comparado con la
teoría tradicional de los términos de intercambio, los precios
no llevan al aseguramiento del equilibrio, sino que el ajuste
viene por el nivel de empleo. En esta situación, un incremento
de los salarios en el país periférico tendría un efecto desfavorable en el nivel de empleo a través de la inversión. En cambio,
un aumento de la productividad en la periferia promueve la
demanda de inversión, lo que sobrepasa el impacto tecnológico
desfavorable en el empleo y refuerza los efectos de sustitución
favorables en el nivel de empleo (ibid).
De acuerdo con Ocampo (1986: 135-136), del análisis del
intercambio desigual se pueden derivar dos conclusiones interesantes:
existe, primero que todo, un trade-off entre los términos de intercambio y el empleo, por lo que una mejora en el primero sólo se
obtiene al costo del empleo. Además, el empleo en la periferia está
positivamente ligado a los salarios en el centro y, en el proceso de
52
acumulación de capital, al empleo en el centro. Así, habría bases
para la solidaridad entre los trabajadores del centro y de la periferia.
Sin embargo, el desarrollo desigual en los hechos ha ido más
allá de la teoría del intercambio desigual, ya que se ha dado a
través de economías de aglomeración, de causalidad acumulativa, de externalidades y de economías de escala, tal como se ha
postulado en lo que se denominó “nuevas teorías del comercio
internacional”, que en términos estrictos no son nuevas en vista de que desde tiempo atrás venían surgiendo; lo que quizá es
nuevo es que el análisis se construye a partir de un estado de
competencia imperfecta.
4.3.2 Las economías de escala, las economías externas
y el desarrollo desigual
Si admitimos que uno de los principales objetivos de un acuerdo de integración regional es el aumento de la magnitud del
mercado, y que esto puede conducir al incremento del nivel de
producción regional a costos más bajos, entonces se estaría en
presencia de economías de escala. Es en esta línea que desde
los primeros años sesenta Vanek (1962, citado por Grien 1994:
69) apunta que “las uniones aduaneras entre países situados
en una etapa comparable de desarrollo económico y con dotaciones de recursos naturales bastante comparables, tenderán
a obtener su mayor beneficio precisamente de las economías
de la producción en gran escala”.
El efecto de las economías de escala puede ser benéfico para
los países que intercambian, en vista de que al obtener costos
más bajos esto resultará en precios menguados, lo que puede
llevar a la ampliación del mercado así como a la especialización de cada país y esto, a su vez, redundará en costos más
bajos. Las economías de escala están vinculadas a la producción de bienes diferenciados, a tecnologías sofisticadas y a mercados de carácter oligopólico. Pero, en vista de que el análisis del
oligopolio es altamente complejo, dada la interdependencia de
las empresas y las múltiples estrategias que cada una puede
desplegar, muchos de los economistas del comercio internacio-
53
nal utilizan el modelo de competencia monopolística para explicar las ventajas de las economías de escala en el comercio
internacional.
Generalmente, las economías de escala se dan en el ámbito
de cada empresa, sin embargo, cuando se dan en la industria
se denominan “economías externas”. Fue Alfred Marshall (1920)
quien observó que en ciertos clusters industriales en localidades inglesas, se obtenían economías externas que no podían
explicarse por la existencia de recursos naturales. Su análisis
lo llevó a descubrir que había tres razones principales para
explicar la mayor eficiencia de las aglomeraciones industriales
que la de una empresa individual: el apoyo a las empresas individuales por proveedores especializados; el desarrollo de un
mercado laboral especializado, así como la difusión de externalidades tecnológicas (Krugman y Obstfeld 1999: 118). No obstante, las economías externas pueden tener efectos más ambiguos sobre el bienestar nacional que el que se basa en la ventaja
comparativa o en las economías de escala en el ámbito de la
empresa. El comercio que tiene su base en economías externas
podría dejar a un país con un nivel de bienestar menor que en
ausencia de comercio (ibid.: 121), como podría ser el caso de los
periféricos que con bajos salarios, podrían desarrollar una producción doméstica de un bien ‘x’ a un costo marginal menor
que el país con economías externas en la fabricación de dicho
bien, pero con salarios elevados.
A menudo se ofrecen juicios en pro de la apertura económica en términos de competencia imperfecta. Se argumenta que
se puede remontar la estrechez de los mercados nacionales por
medio de la realización de economías de escala, lo que podría
beneficiar a países subdesarrollados, a través del uso de mejores tecnologías que aumentarían la productividad. Brander
(1981) avanza el efecto proconcurrencial que la apertura comercial puede tener, en medio de mercados imperfectos, a través del llamado “dumping recíproco”. “Por ejemplo, una fábrica de cemento en el país A podría vender cemento al país B
mientras que una planta de cemento en B estaría vendiendo en
A” (Krugman y Obstfeld 1999: 117).
54
Sin embargo, como afirma Deffarges (1995: 7), más allá de
los modelos y de las hipótesis, la introducción de las estructuras imperfectas de mercado sugiere que la apertura comercial
no siempre es benéfica. Esto permite introducir la intervención estratégica del Estado. Si se toma en cuenta la relación en
“U” entre los costos de transporte (o de acceso entre mercados)
y la asimetría de tamaño, se podrían dar distorsiones no necesariamente benéficas para el país pequeño. La estrategia ofensiva de las corporaciones de un país podría llevar a una integración desequilibrada, o el tamaño más grande de un país puede
desembocar en relaciones asimétricas de poder en favor de las
empresas de éste.
4.3.3 Los flujos de inversión
El aumento de los flujos de inversión se considera como una
variable central, sobre todo por sus efectos dinámicos. Al integrar estos flujos en un modelo de equilibrio general, se postula
que se obtienen los beneficios más importantes, sobre todo para
los países de menor tamaño. Así, de acuerdo con T. Koechin
(1993, citado por Deffarges 1995: 7), la decisión de invertir resulta de la combinación de tres factores: a) el tamaño efectivo del
mercado; b) las condiciones de los costos; y 3) la estabilidad
del entorno político económico. En estos términos se afirma
que el TLCAN abriría perspectivas favorables en los tres factores
citados, los cuales serían más abiertos para México en vista de
los bajos costos salariales relativos. Así, a medida que se desarrolle el TLCAN, habría más certidumbre de la estabilidad de la
economía mexicana y del ambiente político económico para
evitar las tendencias proteccionistas de Estados Unidos.6
6 Un análisis objetivo del entorno político-económico entre México y Estados Unidos muestra por el contrario, que se ha generado una mayor incertidumbre que no garantiza la estabilidad de largo plazo de la economía mexicana. Por una parte, las decisiones unilaterales de Estados Unidos, con relación
a obstáculos a la entrada de transportes mexicanos a su territorio, el embargo
atunero, las trabas a la industrias mexicanas del cemento y del acero, a la
exportaciones de aguacates, tomates y legumbres y, sobre todo, la velada explotación y maltrato de los trabajadores ilegales mexicanos que emigran a ese
55
4.3.4 Ambigüedades de la teoría neoclásica
al abandonar el supuesto de competencia perfecta
Las nuevas teorías neoclásicas han tratado de abandonar el
supuesto de competencia perfecta que está por detrás de la
teoría pura del comercio internacional, sin embargo, se han
encontrado con la dificultad que presenta la ambigüedad de
las teorías del oligopolio, o sea la indeterminación de la demanda para la firma, aunque se determine la del mercado. Esta
ambigüedad ha llevado a introducir la teoría de la competencia monopolística, la que, sin embargo, contiene un mayor número de firmas que el oligopolio. Además, las nuevas teorías
incorporan el análisis de las economías de escala, las externas,
la competencia a través de la diferenciación de productos, así
como el comercio intraindustrial, por lo que ha introducido una
mayor complejidad. De cualquier manera, la indeterminación
lleva a limitar severamente la predicción sobre los niveles de
bienestar en un esquema de integración.
La ventaja comparativa de los países en la producción de
determinados bienes podría explicar una parte del comercio
interindustrial, sin embargo, el comercio intraindustrial, que
en la actualidad es el más importante, no refleja la ventaja
comparativa. Las economías de escala y la demanda de productos diferenciados impiden que cada país produzca el rango
completo de productos. Las ganancias del comercio intraindustrial serán grandes cuando las economías de escala sean importantes y los productos altamente diferenciados, lo cual es
más característico de los bienes manufacturados sofisticados,
pero puede presentar problemas sobre todo políticos, cuando
país, en lugar de organizar su entrada ordenada para satisfacer la gran demanda que tienen, llevan a tensar las relaciones bilaterales. Por otra parte,
la IED estadounidense se ha dedicado a comprar una serie de empresas rentables, que no significan nuevas inversiones de capital. Los flujos de capital
especulativo estadounidense que apoyan los desequilibrios de la balanza en
cuenta corriente y de las finanzas públicas mexicanas, penden como una espada de Damocles, que cuando se retiran provocan la crisis financiera como
sucedió en 1994-1995. Finalmente, la política de austeridad neoliberal aplicada por el gobierno mexicano ha llevado a una formación de capital fijo insuficiente que tampoco ha podido complementar el aumento de la IED durante la
vigencia del TLCAN.
56
se da entre países muy diferentes o donde las economías de
escala y la diferenciación de productos no son importantes. En
vista principalmente de las economías de escala, el patrón de
comercio intraindustrial es en sí mismo impredecible (Krugman
y Obstfeld 1999: 112-113).
Las economías externas pueden tener efectos más ambiguos
sobre el bienestar nacional que el que se basa en la ventaja
comparativa o en las economías de escala en el ámbito de la
empresa. El comercio con base en economías externas podría
dejar a un país con un nivel de bienestar menor que en ausencia de comercio (ibid.: 121), como podría ser el caso de países
periféricos, con bajos salarios, que podrían desarrollar una producción doméstica de un bien ‘x’ a un costo marginal menor
que el país con economías externas en la fabricación de dicho
bien, pero con salarios elevados.
También se ofrece la hipótesis de los mercados segmentados,
en la que la apertura comercial permite sobrepasar los costos
de transporte o de acceso al mercado, el aumento del flujo de
intercambio corresponde a un alza en las importaciones, bajando paralelamente las ventas de las empresas sobre su mercado doméstico, aumentando las exportaciones, lo cual ayuda
a la absorción de los costos de transporte. No obstante, el efecto total es ambiguo (ibid.).
Se afirma que la apertura va a beneficiar al país más pequeño, en vista de que sus empresas pueden acceder al mercado
del país más grande. Además, el efecto de la baja de precios es
más elevado en el país pequeño, gracias a que antes de la apertura su estructura de mercado era menos competitiva que en
el país grande. Sin embargo, como afirma Deffarges (1995: 7),
más allá de los modelos y de las hipótesis, la introducción de
las estructuras imperfectas de mercado sugieren que la apertura comercial no siempre es benéfica. Esto permite introducir
la intervención estratégica del Estado. Si se toma en cuenta la
relación en “U” entre los costos de transporte (o de acceso entre mercados) y la asimetría de tamaño, se podrían dar distorsiones no necesariamente benéficas para el país pequeño. La estrategia ofensiva de las corporaciones de un país podrían llevar
a una integración desequilibrada, o el tamaño más grande de
57
un país puede desembocar en relaciones asimétricas de poder
en favor de las empresas de éste.
Pasando a la cuestión de los costos salariales más bajos en
la economía mexicana, en vista de lo cual a menudo se afirma
que la actividad de algunas industrias se va a concentrar en
México, Deffarges (1995) siguiendo a Krugman (1991), apunta
que no necesariamente se va a dar así. La concentración de
ciertas industrias dependerá no sólo de los bajos salarios, sino
de la interacción entre las economías de escala, los costos de
acceso al mercado y la demanda. Si la estrategia de la empresa
consiste en la minimización de costos (búsqueda de externalidades financieras), la desaparición de las barreras comerciales tendría el efecto de desplazar la producción hacía el país
más pequeño. No obstante, al tomar en cuenta la estrategia de
la empresa, el desplazamiento sólo tendrá lugar si los beneficios asociados a la desaparición de las barreras comerciales
sobrepasan los costos de transacción asociados a la relocalización. Krugman y Venables (1990, citados por Deffarges 1995:
9) muestran que si las economías de escala son suficientemente fuertes, la concentración de las actividades se podría dar en
el país más grande, en el que los costos salariales son más elevados, pero el acceso al mercado es más económico.
5. El Acuerdo de Libre Comercio
frente a la Unión Aduanera
Hasta antes del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLCAN), los análisis de acuerdos de comercio preferenciales comenzaban por asumir una UA con una tarifa externa común, de modo que las diferencias entre un ALC y una UA recibieron poca atención.7 Se reconocía que la UA es un “segundo
mejor” dentro de la gradación del nivel de bienestar, debajo del
7 Un ALC es un acuerdo preferencial en el que las tarifas entre los miembros deben llegar a cero, aunque las tarifas externas pueden alcanzar tasas
diferentes para los diversos miembros del acuerdo. Generalmente incorpora
reglas de origen para evitar la “triangulación” de productos importados por
un país miembro con derechos aduaneros más bajos, que se destinen a otro
miembro con aranceles mayores. La UA, a diferencia del ALC, establece un
58
libre comercio total (asumiendo este último supuestos heróicos
de competencia perfecta y simetría económica entre los miembros). Krueger (1995: 2) ha catalogado a los ALC como un “tercero mejor”, sobre todo por los mayores costos de transacción
que llevan aparejados las reglas de origen (RDO).
El ALC tiene desventajas operativas con relación a la UA en
vista de que la importación-exportación entre dos o más países
miembros tiene que pasar por la aduana de cada uno de estos
sujetos a trámites engorrosos, mientras que en la UA esto se
simplifica. En un ALC las importaciones que vienen de países
no participantes y tienen que pasar por uno o más miembros
para llegar a su destino sufren el paso por las diversas aduanas. Esto eleva los costos de transacción del ALC, por lo que constituye un elemento negativo para el bienestar de sus miembros.
De acuerdo con Krugman y Obstfeldt (1999: 195) “la diferencia entre un ALC y una UA es, en pocas palabras, que el primero
es políticamente sencillo, pero un quebradero de cabeza administrativo, mientras que la segunda es lo contrario”.
La UA tiene una administración tarifaria más sencilla, ya
que los bienes deben pagar aranceles cuando cruzan las fronteras de la unión, pero desde ahí pueden ser despachados libremente entre los países miembros. El buen funcionamiento
de la UA exige que los participantes se hayan puesto de acuerdo en un arancel externo común, para que la mercancía pueda
entrar por cualquier aduana de la unión. Este acuerdo, a menudo conlleva negociaciones políticamente difíciles (ibid.).
En cambio, dentro de un ALC, a pesar de que se crea un
área de libre comercio, el intercambio entre los miembros debe
seguir pasando a través de una inspección de aduanas. En el
caso del TLCAN, los bienes enviados desde México sólo pueden
entrar a Estados Unidos sin pago de derechos, siempre y cuando estén acompañados de documentos que demuestren que son
realmente bienes mexicanos y no envíos de importaciones que
vienen de terceros países. Para facilitar el control aduanal se
requiere un conjunto de elaboradas “reglas de origen” que dearancel externo común, el cual evita la necesidad de fijar reglas de origen,
simplificando de modo significativo el control aduanal de los flujos de intercambio.
59
terminan si un bien es idóneo para cruzar la frontera sin pagar
un arancel. (Véase el encuadre 1.)
El papeleo que acarrean las reglas de origen puede ser un
obstáculo importante para el intercambio, ya que genera gastos administrativos significativos,8 los cuales pueden incrementarse todavía más, en la medida de la diversificación de los
mercados preferenciales a los que se exporta.9 En la figura 2(a)
se representa la operación de una industria que opera en un
país dentro de un ALC y que puede vender sus excedentes a los
otros países miembros. En ausencia de gastos administrativos
originados por las RDO, vendería la cantidad OQ1 (ésta se divide
en OQ3 para el país y Q3Q1 para exportar) a un precio P1 en el
extranjero y P3 en el país, maximizando sus beneficios al igualar su ingreso marginal (IM) con el costo marginal (CM) en el
punto M1. Pero al erogar gastos administrativos, asumiendo
que estos sean un porcentaje ‘x’ del precio de cada unidad de
producto, el costo extra lleva a un desplazamiento del costo
marginal a CM1+G que iguala el IM en el punto M2, por lo que el
precio se desplaza a P2 y la cantidad a exportar baja de Q1 a Q2.
En el mercado conjunto de los países del ALC (figura 2(b)) la
demanda de importaciones se desplaza del punto 1 al punto 2,
con la correspondiente baja de la cantidad de Q1 a Q2 Esto lleva
a que los consumidores en los países importadores tengan una
8 Por ejemplo, en el EFTA el costo administrativo se estimaba de 3 a 5% del
precio f.o.b. Krueger (1995) afirma que “un ALC no puede llevar a una mayor
creación de comercion que una UA y, cuando las RDO exportan protección, un
ALC produce más pérdida de comercio que una UA.”
9 Anderson y van Wincop (2001: 5) subrayan la importancia de las barreras fronterizas al comercio, las cuales clasifican en portadoras de renta (como
las tarifas que significan una renta para el gobierno) y las no portadoras de
renta entre las cuales se pueden incluir los gastos administrativos causados
por las RDO. Los autores afirman que “las barreras fronterizas que generan
costos de intercambio envuelven recursos reales, tales como reunir información acerca de los reglamentos foráneos, contratar abogados especialistas en
tales reglamentos, aprendizaje de lenguas extranjeras y ajustar el diseño de
productos para hacerlos consistentes con los reglamentos y costumbres foráneas. Las barreras fronterizas no portadoras de renta tienen implicaciones
de bienestar más importantes que las tarifas y las cuotas, ya que los costos
son pagados con recursos reales por los consumidores del país importador,
mientras que una tarifa compensa el costo más alto pagado por el consumidor
con el ingreso que recibe el gobierno, el cual es devuelto posteriormente a la
población a través del gasto público”.
60
Encuadre 1
Las reglas de origen y el TLCAN
Las reglas de origen (RDO) se establecen para evitar la triangulación arancelaria entre países que perjudique a uno o varios de los miembros de
un Acuerdo de Libre Comercio (ALC), en vista de que éste no incorpora un
arancel común externo que los proteja. Además, las reglas son necesarias
para facilitar el control aduanal y la determinación de si un bien es idóneo
para cruzar la frontera sin pagar un arancel.
Es importante hacer notar que las reglas de origen del TLCAN no obligan
a los exportadores de los tres países a importar insumos de cualquiera de
ellos, asimismo no se obliga a los productores a cumplir con las reglas de
origen para poder exportar sus productos a cualquiera de las partes. Pero
si un miembro quiere obtener los beneficios de la desgravación arancelaria
negociada, tendrá que apegarse a las RDO acordadas.
El TLCAN incorpora tres criterios para determinar el origen de los bienes
que gozarán del régimen preferencial: a) productos totalmente obtenidos o
producidos en la región; b) productos elaborados totalmente con insumos
originarios y que también incluyen los bienes cuya clasificación arancelaria
sea modificada, y c) productos elaborados parcialmente con insumos no originarios, que deben probar su contenido regional. Este último puede calcularse de acuerdo con dos métodos: 1) el de valor de transacción, definido a
partir del precio de factura del bien exportado y de los insumos extrarregionales importados; 2) el método de costo neto, el cual se determina en
función del costo del bien exportado y los precios de factura de los insumos
extrarregionales importados. Se excluyen los pagos por regalías, los de promoción de ventas y los costos de empaque y embalaje, lo que limita la carga
financiera que se puede incluir en su cálculo. El exportador podrá elegir el
método que le resulte más conveniente, con la excepción de los sectores automotor y del calzado y los casos en que el código de valoración aduanera
del GATT no permita utilizar el método de valor de transacción, en los que
solamente se podrá aplicar el método de costo neto.
Una vez finalizado el proceso de transición, los automotores podrán beneficiarse del régimen comercial preferencial cuando alcancen 62.5% de
contenido regional. Las principales piezas y partes que se incorporen a vehículos de exportación estarán sujetas a un procedimiento contable específico para determinar el contenido neto regional de sus insumos, a fin de establecer con precisión el correspondiente a los vehículos. En cuanto a las
autopartes, en algunos casos su origen será determinado sobre la base del
cambio de clasificación arancelaria y, en otros, según el criterio de contenido regional.
61
Encuadre 1 (continuación)
Las reglas de origen y el TLCAN
Es importante mencionar que las RDO aumentan los costos de transacción, en vista de que las aduanas interiores de la región no se pueden
eliminar, lo cual implica trámites administrativos y gasto de tiempo y
esfuerzo. Además, las RDO pueden llevar a exportar protección de un país
miembro a otro, así como a prácticas de “lobbying” para obtener
protección.
Fuente: CEPAL (1994), El regionalismo abierto en América Latina y el
Caribe, Santiago de Chile, p. 28; Centro de Estudios Estratégicos (1994),
Entendiendo el TLC, ITESM/FCE, México, pp. 37-60.
pérdida de bienestar por el precio más elevado y la correspondiente disminución de la cantidad a consumir.
Las medidas en un ALC para prevenir la desviación de comercio (trade deflection) tienen tres consecuencias relacionadas:
1) la desviación, cuyo término se usa para describir la situación en la que cada bien o servicio entra a través del país miembro con la tarifa más baja y es transportado a otros miembros,10
por lo que es necesario, como ya se indicó arriba, establecer las
RDO. 2) Aunque se puede decir que un ALC preserva “automáticamente” el nivel de tarifas existente hasta antes del acuerdo,
Figura 2.
Efecto de las reglas de origen en un ALC
Precio, P
Precio, P
OALC
CM1+G
P3
P2
P1
CM1
M2
M1
0
P2
Q2
Q1
1
DALC
IM
Q
Q3
2
P1
D
Cantidad
a) Industria en un país del ALC
0
Q
Q2
Q1
Cantidad
b) Mercado conjunto en países ALC
10 Cuando los diferenciales arancelarios son más bajos que el costo de
transporte, la desviación de comercio podría no ocurrir.
62
a menos que se hagan cambios deliberados, las RDO pueden
“exportar protección” de un país a otro (también en términos
de incentivos creados por las mismas RDO para los productores).11 3) En vista de las diferentes tasas de protección, esto
implica que los productores en países socios no confrontan precios comunes de comerciables (independientemente de costos
de transporte) y de no comerciables que utilizan cantidades
significativas de insumos (aquí sí importan los costos de transporte) (cf. A. Krueger 1995: 12-13).
De lo anterior se deriva que no se puede pensar que un ALC
evoluciones en un “mercado único”, a menos que se logre la
unificación tarifaria en un momento posterior. No se puede
imaginar que un ALC pueda eliminar procedimientos aduanales
en el cruce de fronteras internas (cuando se trata de miembros
contiguos como en el TLCAN), lo cual aumenta los costos de transacción (cf. De la Reza 2000: 2).
Las RDO también brindan la oportunidad de “lobbying” para
protegerse de manera fácil y poco transparente. Así, algunos
productores de Estados Unidos pueden negociar RDO elevadas
para asegurar que no tendrán competencia, dado su conocimiento de los costos mexicanos, mientras que los productores
en México son “compensados” recibiendo un precio más alto
(neto de tarifas) en los Estados Unidos (Krueger 1995: 15).
México, por ejemplo, podría hacer lobbying para evitar que la
creciente competencia asiática en prendas de vestir que consume Estados Unidos le cause una pérdida, por lo que la respuesta
de este último podría ser la de utilizar medidas antidumping
contra países no miembros; o sea, establecer una “protección
administrada” en favor de México (ibid.: 18). En suma, un ALC
puede resultar más proteccionista que una UA.
En el caso del TLCAN, sin embargo, la temática ha ido más allá
de un simple ALC, en vista de que incluye no sólo el comercio de
bienes y servicios, sino también la inversión, así como una serie
de normas aplicables a comercio, reglas de origen, compras del
11 Un productor mexicano puede encontrar rentable la importación de un
componente de un proveedor de Estados Unidos con costos más altos, que de
un proveedor japonés, para exportar al vecino del Norte sin pagar aranceles
(véase a Krueger 1995).
63
sector público, prácticas desleales, salvaguardas, propiedad intelectual, y movilidad temporal de personas de negocios.12
La pérdida de bienestar por las RDO se analiza en la figura
3. En los países del ALC dichas reglas a menudo contribuyen a
sustituir insumos con precios más bajos (PM) provenientes de
países no miembros, con insumos a precios más altos (PRDO)
provenientes de países miembros. En los países del ALC, la pérdida de bienestar de los consumidores está representada por
las áreas “abc” y “def”, mientras que el área PRDOPMba representa los costos más altos de los insumos que recuperan los
productores a través del precio más alto. En el ámbito mundial, el carácter restrictivo de las RDO significa un desplazamiento del punto A al punto B en la curva de demanda mundial
de importaciones (DM), mientras que en la curva de oferta mundial de exportaciones (OM) se desplaza del punto A al punto C,
por lo que la cantidad intercambiada baja desplazándose de Q1
a Q2. En los países no miembros, al reducir el precio de PM a
PRDO* los consumidores obtienen una ganancia representada
por las áreas “abc” y “def”, mientras que los productores tienen
una pérdida de bienestar enmarcada por PMPRDO*ac y asimismo ven sus términos de intercambio disminuir en el área “bcfd”.
Figura 3.
Pérdida de bienestar causada
por las reglas de origen en un ALC
Precio,
P
Precio,
P
OM
OALC
PRDO
PM
a
b
c
d
e
B
A
f
Q2Q1
Países ALC
12
ONM
PM
PRDO*
C
DALC
0
Precio,
P
a bd
e
c f
ONM
DM
Q 0
Q2Q1
Ámbito mundial
Q 0
Q1Q2
Q
Países no miembros
Dentro del TLCAN se ha aceptado el trato nacional a las inversiones
provenientes de los tres miembros, con ciertas exclusiones, como el del sector
cultural en Canadá, petróleos y ferrocarriles en México, y el transporte aéreo
y las radioemisoras en Estados Unidos. El sistema financiero de los tres países se abre a la inversión, con ciertas reservas: Estados Unidos conservará la
64
A diferencia de Krueger, Robson (1980, capítulo 2) llega a la
conclusión de que la UA es inferior al ALC en términos de asignación de recursos. Este autor expresa que una UA que establece una tarifa externa promedio, si bien puede lograr una
creación de comercio mayor que la desviación de comercio, ésta
es menor que en el ALC. Esto se deriva en parte de que la tarifa
externa común establecida por la UA lleva a la exclusión de
importaciones de más bajo costo provenientes del resto del
mundo, mientras que en el caso del ALC no todas las importaciones de bajo costo del resto del mundo se eliminan, sino que
inclusive pueden aumentar. Aun cuando esto último puede dar
lugar a desviaciones indirectas de comercio (trade deflection)
que no pueden evitar las RDO, el ALC es superior. Robson llega
a la conclusión de la mayor eficiencia del ALC respecto a una UA
con tarifa externa común promedio, sin importar las condiciones particulares de mercado que se asuman (ibid.: 27).
No obstante, Robson admite que en el ALC la disparidad
tarifaria en los insumos puede dar lugar a distorsiones en el
patrón de producción del área, lo cual podría disminuir la ventaja relativa de éste respecto a la UA. El análisis de Robson
asume que no hay costos de transacción, los cuales son infinitamente superiores en el ALC, además, no toma en cuenta que
las RDO pueden dar lugar a lobbying y a prácticas proteccionistas como enfatiza Krueger, lo cual podría hacer la UA más atractiva. Finalmente, Robson, en el cuarto capítulo se muestra abierto al análisis de Johnson y Cooper, y Masell, quienes, como
hemos visto anteriormente, introducen los bienes públicos en
la función de bienestar social como un criterio de evaluación,
lo cual puede llevar a los miembros de una UA a alcanzar obje-
separación entre la banca comercial y la de inversiones así como las restricciones impuestas por sus legislaciones estatales. Canadá aplicará reglas de
origen (nacionalidad) según las que más de 50% de las acciones de las empresas de los países del tratado deben ser propiedad de los residentes de estos.
En el caso de México éste puede aplicar una salvaguarda temporal si se pone
en peligro la propiedad mexicana dentro del sistema financiero, así como un
límite a la adquisición de instituciones mexicanas cuando el banco extranjero
y el banco adquirido superen 4% del mercado (Centro de Estudios Estratégicos, ITESM 1994). Esto último, sin embargo, se relajó al permitir al City Bank
adquirir a Banamex, cuya participación va más allá de ese porcentaje.
65
tivos económicos que se sirven de la protección, por lo que este
análisis lo lleva a expresar:
En conclusión, se debe enfatizar que, aun cuando de acuerdo con
el análisis un ALC puede ser preferible a una UA en términos de
eficiencia de asignación, este resultado es de significado limitado
y no provee un caso para establecer un ALC en lugar de una UA.
Este punto a debate será discutido en el capítulo 4 (en el que Robson
incluye los bienes públicos).
Toda esta discusión, en la que se observa que la UA tiene
grandes ventajas para los miembros de un esquema de integración, sobre todo desde el punto de vista del desarrollo económico, en los hechos la preferencia de los países durante la
década de los noventa ha sido para el ALC de una manera contundente. Esta forma de integración ha evolucionado en la
ampliación de su contenido y en la asociación entre países centrales y periféricos. Como analizaremos en el siguiente capítulo, la formación de un ALC tiene por detrás importantes elementos políticos que rebasan el análisis económico, además de
que los periodos de constitución de un ALC parecen ser menores que los de una UA.
6. La nueva orientación de la CEPAL
acerca de la integración regional
Las profundas transformaciones económicas y políticas que
empezaron a surgir desde los años setenta, la aguda crisis de
los años ochenta, el advenimiento de una ola de acrecentada
concurrencia internacional que desembocó en la llamada
globalización, la formación de tres bloques regionales a nivel
mundial, así como la centralidad de Estados Unidos y su política económica neoliberal frente a los países latinoamericanos,
facilitaron la firma de un gran número de acuerdos de comercio bilaterales, así como el nacimiento de nuevos acuerdos de
integración subregionales (el Mercosur y el TLCAN) y a la iniciación de las negociaciones en el ámbito hemisférico, a través
del ALCA. Esta ola de integracionismo regional, sin embargo,
está signada por la orientación neoliberal de la política econó-
66
mica estadounidense, posición que podría llevar más a una situación de “desintegración que de integración” (Salama 1996).
En vista de estas transformaciones la CEPAL ha cambiado
su enfoque hacia la integración, adaptándose a las nuevas circunstancias. En marzo de 1990 esta institución expresó que la
tarea prioritaria del desarrollo económico de América Latina
durante la década era “la transformación productiva con equidad”. Se afirmaba que entre los elementos para salir de la crisis y acceder al desarrollo”, se destacan el grado de apertura
que tenga el comercio internacional; la manera en que se maneje el exceso de endeudamiento y la posibilidad que haya de
acceder a tecnologías y conocimientos en condiciones que faciliten una transformación productiva asentada en la competitividad internacional” (CEPAL 1998: 858, que sintetiza el documento
de marzo de 1990).
Posteriormente, en 1994, la CEPAL publicó su manifiesto,
“el regionalismo abierto en América Latina y el Caribe: la integración económica al servicio de la transformación productiva
con equidad”.13 En el documento esta institución define el “regionalismo abierto” como:
El proceso que surge de conciliar la interdependencia nacida de
acuerdos especiales de carácter preferencial y aquélla impulsada
básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general. Lo que se persigue con el regionalismo abierto es que las políticas explícitas de integración sean
compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad
internacional, y que las complementen (CEPAL 1998: 911, síntesis
del documento de 1994).
La CEPAL distingue el regionalismo abierto de la apertura y
de la promoción de exportaciones, en vista de “un ingrediente
preferencial, reflejado en los acuerdos de integración y reforzado por la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los
países de la region”. También expresa que un objetivo comple13 Un antecedente importante del regionalismo abierto fue la estrategia
promovida por Chile y México que trató de establecer una mayor compatibilidad entre las políticas de preferencia regional y de apertura multilateral.
Posteriormente, este enfoque ha sido adoptado a escala continental, tanto en
el ámbito de los países individuales, como de los acuerdos subregionales y en el
seno de la ALADI (De la Reza 1995: 4).
67
mentario es el favorecimiento de “una economía internacional
más abierta y transparente” (ibid.).
Sin embargo, el concepto de regionalismo abierto de la CEPAL
es impreciso y no se inscribe en un esfuerzo de teorización, a
diferencia de su propuesta para la integración regional realizada en los años cincuenta, la cual alcanzó un mayor grado de
coherencia teórica y de originalidad. A pesar de que la CEPAL
vincula el regionalismo abierto con la transformación productiva con equidad (ésta sí con un desarrollo amplio en varios
documentos), no está claro que el primero pueda apoyar la segunda (Guerra-Borges 1997: 228). Tomando en cuenta que el
regionalismo abierto reduce el papel del Estado, mientras que
la transformación productiva con equidad tiende a asignarle
nuevas funciones o a ejercer las anteriores, pero transformadas, es difícil aceptar que el libre mercado pueda acometer dicha transformación sin el concurso decidido del Estado (ibid.).
Además, como señala Guerra-Borges (1997: 239-240),
¿cuál será la tendencia dominante en la conciliación de la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial
y aquélla impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general? Esta última
es claramente el objetivo que persiguen las ET y los estados de los
países centrales, sobre todo los de la Tríada, [cuya influencia ha
inclinado a los gobiernos latinoamericanos a favorecer la “interdependencia con el mundo” y no la “interdependencia con la integración regional”.
La estrategia que incorpora el regionalismo abierto, procede de la Cumbre Iberoamericana de Cartagena de Indias, en
junio de 1994, la cual comprende tres principales medidas: a)
evitar el aumento de las barreras aduaneras a las importaciones desde terceros países; b) la reducción de tarifas externas
comunes, y c) el estímulo a la adhesión de nuevos miembros a
los esquemas (De la Reza 1995: 8).
Para favorecer el regionalismo abierto se requiere que los
acuerdos de integración garanticen una liberalización amplia
de sectores y mercados para reducir costos económicos derivados de acuerdos sectoriales restrictivos y de la polarización de
inversiones, en aras de alentar la inversión, el progreso técni-
68
co y el aprovechamiento de economías de escala. Es necesario
que el proceso integrador esté regido por normas estables y
transparentes con relación a los requisitos de origen,14 salvaguardias, derechos compensatorios y resolución de controversias, para garantizar un acceso efectivo al mercado ampliado
(CEPAL 1998: 912-913).
También se expresa que la extensión del tratamiento nacional a la inversión intrarregional, puede producir el efecto adicional de crear oportunidad de inversión en sectores previamente
vedados, en particular en el de los servicios. La integración,
además, debe contribuir a reducir las trabas o costos de transacción que, además de las barreras comerciales arancelarias
y no arancelarias, aumentan los costos de los proveedores regionales y obstaculizan el comercio recíproco. Para favorecer
la incorporación de progreso técnico es necesario convertir la
armonización de normas en un componente fundamental del
proceso de integración (ibid.: 914-916).
Para graduar el ajuste de las cuentas externas de los países, por razón de la vulnerabilidad del comercio intraregional
ante los déficits globales de carácter transitorio de balanza de
pagos, cabría reforzar jurídica y financieramente los organismos regionales vinculados a las balanzas de pago. En la medida en que sea difícil aumentar la convertibilidad de las monedas nacionales en la región, es conveniente que los sistemas de
pago sean eficaces en términos de la creación de liquidez regional, para facilitar la expansión de los flujos recíprocos de comecio e inversiones (ibid.: 916). Esto sería muy positivo para
los esquemas de integración regional en América Latina y el
Caribe, sin embargo, habría que vencer la oposición del FMI a
este tipo de medidas, las cuales han dado excelentes resultados a varios países asiáticos.
14 La CEPAL (1998: 914) apunta que “ante la posibilidad de que se llegue a
una amplia liberalización intrarregional del comercio y de las inversiones,
conviene tener presente el peligro de que las normas de origen pueden llegar
a ser un instrumento proteccionista oculto, que discrimine en mayor medida
en contra de los países con menor capacidad las potencialidades del mercado
ampliado o de los que cuentan con una mayor proporción de inversión de
origen extrarregional”.
69
La justificación de este tipo de integración en los discursos
gubernamentales, de acuerdo con Raúl Conde (2000: 4), hace
referencia,
por un lado a la idea de la integración natural de economías que
comparten fronteras, problemas comunes y estructuras productivas (supuestas o reales) complementarias. Por otro lado, se menciona la inevitabilidad de un despliegue de políticas de atracción
de flujos de capitales internacionales.
En este contexto, “integración natural y globalización financiera, constituyen dos hechos ineluctables que por lo mismo su
coherencia no es cuestionada”. Conde apunta que “integración
y mundialización aparecen como funcionales una con relación
a la otra” y se pregunta “¿si esta forma de integración puede
avanzar hacia etapas más completas de integración dados los
márgenes de un regionalismo demasiado abierto?” (ibid).
Si bien la CEPAL (1996b: 99 y 102, citada por Guerra-Borges
1997: 245), posteriormente a su manifiesto a favor del regionalismo abierto, ha mencionado que esto “no excluye una apertura preferencial y, por ende, más profunda con respecto a otros
países de la misma región”, y que el modelo propuesto “no puede garantizar que los beneficios de la integración se repartan
equitativamente entre los países participantes, por lo que sería necesario proponer una serie de mecanismos compensatorios
para los países menos adelantados”, Guerra-Borges (1997: 246)
apunta que para que la integración latinoamericana sirva al
desarrollo de los países, se requiere ir más allá de la profundización señalada por la CEPAL. Se requeriría sobrepasar la integración comercial, mediante
la liberalización de los servicios, la libre movilidad de la inversión
regional y de la fuerza de trabajo, la armonización de políticas
macroeconómicas, integración física en todas sus modalidades,
explotación conjunta y racional de los recursos naturales, política
ambiental eficaz, desarrollo conjunto de proyectos energéticos,
políticas regionales de desarrollo agrícola e industrial, de la ciencia y la tecnología, desarrollo de una infraestructura tecnológica y
servicios regionales de capacitación y educación; financiamiento
del desarrollo regional; negociaciones internacionales, entre otros
(ibid.: 251-252).
70
7. Un recuento final, a manera de conclusión
Tanto la teoría ortodoxa de la integración económica como la
teoría del regionalismo abierto de la CEPAL confrontan un doble problema. Por una parte, aunque la teoría ortodoxa se ha
desembarazado, aunque no completamente, del postulado de
competencia perfecta, continúa a priori con el de libre intercambio, al cual adjudica de entrada su mayor eficiencia. En
cuanto al regionalismo abierto, en la práctica, éste se inclina
más hacia la globalización de la regionalización —como apunta Guerra-Borges (1997)— a la vista del apego de la casi totalidad los gobiernos latinoamericanos al neoliberalismo. Por otra
parte, las teorías de la integración evacúan las esferas de lo
político y lo institucional, limitando no sólo el alcance de sus
análisis, sino incurriendo en distorsiones importantes. Si bien
la CEPAL en sus teorías incluye el papel del Estado, el regionalismo abierto lo minimiza y lo hace incompatible con otras de
sus posiciones.
En cuanto a la teoría pura del comercio internacional, cuyo
fundamento se encuentra anclado en el postulado de competencia perfecta, su distancia con la realidad y con las transformaciones económicas y políticas derivadas de la llamada
globalización, la hacen un ejercicio inútil. Si bien hay que reconocer que la aportación pionera de Viner, acerca del análisis
de la UA constituyó un paso importante para incorporar el estudio de la integración dentro de la teoría económica, su análisis cuya lógica es impecable, pero bajo supuestos muy restrictivos, lleva a resultados divorciados de la estructura real de los
mercados y de las relaciones económicas internacionales. La
influencia del análisis de Viner, sin embargo, ha sido persistente hasta nuestros días, en vista de que los economistas ortodoxos y las agencias económicas internacionales siguen evaluando los esquemas de integración en términos de la creación
y desviación de comercio,15 aun cuando los datos y cifras que
15 Ann Krueger (1999) analiza en estos términos al TLCAN. Castillo (2002)
ha realizado una reseña de trabajos recientes sobre los probables impactos de
los acuerdos comerciales, en vigor o que se están negociando, sobre la economía brasileña, referidos al Mercosur, a la Unión Europea y a un posible acuerdo
con Estados Unidos. La mayoría de los estudios evalúan la creación o desvío
71
alimentan los estudios empíricos no pueden reclamar que provienen de una estructura de mercados de competencia perfecta.
La teoría ortodoxa de la UA, además de las distorsiones analíticas derivadas de la asunción de competencia perfecta, tiene
poca aplicación a los esquemas de integración en el mundo
subdesarrollado, en vista de que si la evaluación de su resultado se efectúa en términos de la creación y desviación de comercio, arrojaría más desviación que creación de comercio, dado
que el mayor volumen de intercambios se mantiene con países
fuera del área a integrar. Sería más fructífero efectuar la evaluación de la UA en términos del desarrollo económico que promueve, ya que las desviaciones de comercio podrían ser eficientes si llevan a consolidar sectores productivos, al aumento
del empleo, al ahorro de divisas o a mejorar los términos de
intercambio. Un análisis más apropiado de la UA se vincula a
la creación de bienes públicos, tal como lo expresaron Johnson
(1977) y Cooper y Massell (1965), lo cual puede llevar a un
mayor nivel de bienestar de la unión.
La incorporación de la competencia imperfecta a las nuevas
teorías del comercio internacional significó un progreso del análisis económico, ya que este permitió un acercamiento a la evaluación de los cambios en la geografía del intercambio internacional provenientes de la liberalización comercial. No obstante,
la teoría ha progresado muy poco para incluir las estructuras
oligopólicas dentro del análisis, en vista de la indeterminación
de la demanda para la empresa. Es por esta dificultad que los
análisis se efectúan por medio del modelo de competencia
monopolística, forzando la incorporación de los supuestos propios de esta forma de competencia. El enfoque de redes junto
con el de alianzas estratégicas podría permitir avanzar en el
estudio de conglomerados de empresas, cuya cobertura de mercado y su poder de decisión van más allá de la figura del oligopolio tradicional de la microeconomía.
de comercio y los efectos en el PIB, sin embargo, los resultados son muy diferentes entre éstos. Los modelos de equilibrio parcial apuntan hacia un crecimiento de las importaciones, superior al de las exportaciones, mientras que
para los de equilibrio general los efectos más fuertes son para las exportaciones (p. 22). Una minoría de los trabajos evaluó el impacto en la inversión y
sólo uno de ellos, el impacto en la pobreza.
72
Las nuevas teorías del comercio internacional han introducido las economías de escala, las externas, la diferenciación de
productos, así como el comercio intraindustrial e intraempresa,
lo cual las ha llevado a una mayor complejidad y a ciertas indeterminaciones y ambigüedades que impiden la predicción de lo
que ocurrirá con la liberalización económica en los esquemas
de integración. Las economías de escala, por ejemplo, hacen
impredecible el comercio intraindustrial, el cual, además, no
está sujeto a las ventajas comparativas. El comercio intraempresa, puede apoyar la maximización de beneficios de la firma
pero, no necesariamente aumentará la eficiencia en la asignación de recursos en el ámbito de la economía. Los costos de
transporte se han vuelto importantes para el intercambio en
los ALC entre países situados en diferentes continentes, por lo
que combinados con otras variables, hacen más complejo el
análisis. Las formas de organización de los esquemas de integración influyen de manera importante, ya que a éstas se vinculan los costos de transacción, los cuales, por ejemplo, son
más elevados en el ALC que en la UA.
También se puede afirmar que la orientación más reciente
de la CEPAL, en cuanto al regionalismo abierto, no contiene una
teoría, sino tan sólo esbozos primarios de ésta, además de que
no concuerdan con su teoría de la transformación productiva
con equidad enmarcada en la teoría del desarrollo. El coqueteo
de la CEPAL con las posturas neoliberales relativas a la apertura económica y al libre comercio la han llevado a postular el
regionalismo abierto, el cual se presta a fomentar más la interdependencia con la globalización que con la integración regional, en vista de la proclividad de los gobiernos de los países
latinoamericanos a la liberalización comercial y financiera.
Además, como se expresó con anterioridad, el regionalismo
abierto le resta funciones al Estado, lo cual contradice la postura de la misma CEPAL respecto al desarrollo económico con
equidad.
El regionalismo abierto de la CEPAL ha evacuado los principios preconizados por esta institución en las décadas de 1950 y
1960, en los que hacía hincapié en los principios de gradualidad,
reciprocidad y equidad en el proceso de integración. El objetivo
73
era la construcción de un mercado común, lo cual requería una
estrategia de gradualidad, empezando con una zona de cooperación económica y subir poco a poco los peldaños de una integración más profunda. La integración era vista como una modalidad del desarrollo económico y social que apoyaría la
industrialización de la región y el aumento del bienestar económico. La reciprocidad era tomada en términos de lograr una
distribución de la industrialización y de los beneficios de la
integración más equitativa entre los países miembros, para lo
cual se hacía necesario el apoyo decidido a las economías más
débiles.
Dado que la integración económica constituye una modalidad del desarrollo, se debe concebir como un proceso de
profundización progresiva de las interdependencias económicas y políticas entre los miembros de un esquema de integración. A este respecto, Balassa aportó un tipología dinámica que
va desde el área de cooperación económica, pasando por el ALC,
la UA y el mercado común, hasta alcanzar la unión económica y
monetaria, profundización que ha alcanzado su cima en la
Unión Europea. El regionalismo abierto, en cambio, no se compromete con formas más profundas de integración, como en los
años cincuenta y sesenta en los que la CEPAL proponía la formación de un mercado común para América Latina y el Caribe.
La UA es considerada por algunos autores, como Krueger
(1995), como una alternativa superior de eficiencia y bienestar
económico, comparada con el ALC, ya que las RDO dan lugar a
dificultades físicas y administrativas en la circulación de los
bienes y servicios que llevan a elevados costos de transacción.
No obstante, la preferencia por el ALC obedece a la mayor facilidad política para establecerlo, así como al apoyo político que
le ha dado Estados Unidos, por lo que se ha convertido en un
modelo rival del de la Unión Europea. Como veremos en el
próximo capítulo, la tipología de Balassa, tomada en el contexto del multilateralismo y el regionalismo, ha sido rebasada por
el nuevo modelo de ALC preconizado por Estados Unidos. La
proliferación de los nuevos ALC entre los países del centro y de
la periferia ha rebasado la forma tradicional del ALC contem-
74
plado por la tipología de Balassa, dando lugar a una forma intermedia entre el multilateralismo y el regionalismo.
Hemos realizado una revista rápida de la insuficiencia de
la teoría ortodoxa que se puede aplicar al análisis de la integración económica, así como de los vacíos del regionalismo abierto de la CEPAL. De las nuevas teorías del comercio internacional habrá que rescatar el análisis de las economías de escala y
los costos decrecientes, las economías externas, el comercio
intraindustrial e intra-empresa, teniendo en cuenta los límites
y ambigüedades a que está sujeto el análisis. Es necesario también rescatar del análisis cepalino la vinculación de la teoría
de la integración a la del desarrollo económico, así como los
principios de gradualidad, reciprocidad y equidad, los cuales
deben orientar a la integración regional. La tipología de Balassa,
la cual está concebida dentro de un marco dinámico de
profundización de la integración, conserva su importancia, a
pesar de que la nueva forma del ALC ha venido a modificar la
dicotomía entre multilateralismo y regionalismo, como veremos en el siguiente capítulo, al cuestionar sobre todo la noción
de integración regional. Se necesita, entonces, una teoría “paraguas” en la que lo económico, lo político y lo institucional
puedan vincularse de manera orgánica, tomando también en
cuenta la dimensión espacial, para delinear un modelo de análisis de la integración económica más integrado y que sea capaz de bajar a lo concreto. Esta teoría incluyente podría ser la
de la “regulación”, como veremos en el próximo capítulo. Además, para situarnos en la configuración actual de la economía
internacional, la teoría de la integración deberá privilegiar el
análisis de la integración asimétrica (entre países del centro y
la periferia) que ha irrumpido desde los años 1990 en el escenario mundial, la cual es de especial interés para los países en
desarrollo de América Latina y el Caribe.
CAPÍTULO 2
HACIA
UN MODELO ALTERNATIVO
DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA
Introducción
El interés por explorar la construcción de una teoría de la integración alternativa a la del enfoque convencional neoclásico,
nos lleva, en primer lugar, en la parte sustantiva de este capítulo, al análisis de los componentes fundamentales de la integración económica y social: los espaciales y los regulatorios, así
como las fuerzas integradoras del Estado y de las grandes empresas. La pregunta por cómo surgen las fuerzas económicas
de integración territorial nos ubica dentro del análisis espacial, para lo cual se incorpora la noción de polo de crecimiento
económico de François Perroux, complementándolo con los enfoques de la base de exportación y la residencial aportadas por
Douglas North y Charles M. Tiebout, respectivamente. Para el
análisis de la segunda serie de componentes, alrededor de la
regulación económica en los niveles macro, meso y microeconómico, se aborda en ese orden secuencial la teoría de la regulación (Boyer y otros), complementada por las teorías del régimen de integración internacional (Kebabdjian) y del sistema
productivo internacional (De Bernis), así como la teoría de la
gobernación territorial (Benko y Lipietz) y las redes corporativas. En seguida, para responder a la pregunta por quién integra, se examina el poder integrador del Estado y de las grandes corporaciones. En vista de que las formas de integración
elaboradas por Balassa se han visto desbordadas por la nueva
versión del modelo de “acuerdo de libre comercio” (ALC) a partir del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN),
se examina brevemente una nueva tipología de las formas de
integración propuesta por Deblock et al. y reformulada por
Regnault. En vista de que el modelo de ALC constituye un esquema de integración asimétrica; se presenta en seguida, el
76
modelo de integración de Perroux (1991), el cual será ubicado,
en los siguientes capítulos, dentro de la teoría de la regulación
para llevar a cabo una evaluación del Mercosur, del TLCAN y
del perfil que va adquiriendo el ALCA a través de las negociaciones entre sus miembros. Finalmente, se realiza una recapitulación del análisis a manera de conclusión.
La integración económica se puede ubicar como un producto de las fuerzas económicas y políticas de la expansión capitalista que, a lo largo de las diferentes épocas históricas, acentúan cada vez más la concentración y centralización del capital.
Es en este contexto que las teorías de la integración económica
forman parte de la del crecimiento económico. En el siglo XX, a
partir de la segunda posguerra, el desarrollo capitalista tuvo
una época de oro con una expansión sin precedentes en cuanto
a su magnitud, durante la que surgieron también importantes
esquemas de integración regional, algunos de los cuales han
sido exitosos, como el de la Unión Europea y, otros en cambio,
alcanzaron pequeños resultados temporales, pero que al final
fracasaron, como fue el caso de los esquemas latinoamericanos. La crisis del patrón de crecimiento económico de inspiración fordista en los años 1970 terminó con esa época de oro,
desembocando en un acrecentamiento de la concurrencia capitalista y la declinación del Estado del bienestar; en los ochenta
se incubó un acelerado proceso de globalización económica, el
cual ha llevado como contraparte, a la vez contradictoria y complementaria, la formación de bloques económico-políticos regionales, dando esto último impulso a nuevos esquemas de integración regional como parte de la estrategia del desarrollo
capitalista contemporáneo.
En el primer capítulo se partió de la insuficiencia de la teoría económica para el estudio de la integración, en vista de que
la economía convencional ortodoxa está desligada del análisis
político e institucional y en buena medida del análisis espacial,
además de que la misma teoría económica restringe su alcance. Por una parte la teoría pura del comercio internacional limita su análisis a la competencia perfecta, la cual no se observa en el mundo real y, por otra, las nuevas teorías del comercio
internacional que introducen la competencia imperfecta, aun-
77
que tienen una mayor sintonía con la realidad, no han avanzado en el análisis del oligopolio y de los grandes conglomerados
oligopólicos, que establecen redes de subcontratación y dan
lugar a nuevas formas estructurales en el intercambio internacional.
Dentro de un enfoque institucional, es fundamental partir
de una taxonomía de los principios básicos de coordinación de
las actividades económicas, sociales y políticas, pudiéndose afirmar que son cuatro: el mercado, la empresa, la sociedad civil y
el Estado.1 Además, se pueden agregar dos formas intermedias que son la red y la asociación. Esto lleva a considerar que
el mercado no es el único proceso de coordinación económica como
afirman los neoclásicos, además de que no se puede ir, como los
estatistas, al otro extremo afirmando que el Estado es el otro
modo exclusivo de coordinación. Más bien, en toda formación
económico social de tipo capitalista, hay una combinación en el
ejercicio de estos principios, lo cual da lugar a diferentes tipos
de capitalismo (Boyer 2002a: 162).
Se ha analizado la contribución de la CEPAL a la teoría de la
integración económica, la cual es parte constitutiva del desarrollo económico; como afirma Guerra-Borges (1997), es una
modalidad de desarrollo económico y social. De la CEPAL habrá
que rescatar los principios de gradualidad, reciprocidad y equidad en la integración regional.
También hemos analizado brevemente, en el capítulo anterior, la tipología de Bela Balassa acerca de las formas de integración progresiva, sin embargo, en la actualidad han proliferado los acuerdos de libre comercio (ALC) entre países del Norte
y del Sur, varios de los cuales están enmarcados entre zonas
1 El mercado es el lugar en el que se confrontan vendedores y compradores movidos por el interés económico y que a priori se reputan con un poder
igual de negociación, pero que en la realidad ésto a menudo difiere. La empresa, como jerarquía privada, ejerce una coordinación mediante la práctica del
poder de decisión, frente a los otros actores que están motivados por el interés
económico. La comunidad y por extensión la sociedad civil ejerce su acción
bajo el principio de obligación, el cual está fundado en relaciones horizontales. El Estado combina el principio de obligación con el poder de coerción,
situándose a este respecto en la antípoda del mercado que se supone organiza
las relaciones voluntarias entre individuos que buscan su interés y están dotados de poder igual (Boyer 2002a: 162-163).
78
geográficamente distantes, poniendo en entredicho el concepto tradicional de región. Además, otra diferencia de los ALC
actuales con los antiguos es su amplio contenido temático, por
lo que no caben dentro de la tipología aportada por Balasa.
Todavía más, esta nueva forma de integración tampoco cabe
cómodamente en la clasificación dicotómica de multilateralismo
y regionalismo como veremos en la sección 4.2.
1. Los componentes sustantivos para una teoría
de la integración económica y social
El estudio de la integración económica regional tiene un carácter altamente complejo, en vista de los diferentes ángulos de
análisis que conlleva. Por una parte, se trata de una integración de áreas geográficas, cercanas o alejadas, por lo que requiere de una teoría de la localización que explique el origen
espacial de la actividad económica, su expansión y conexión
con otros territorios, la conformación de una base productiva
residencial que al ampliarse se convierte a menudo en una base
de exportación a otros territorios nacionales y/o extranjeros,
así como su desarrollo ulterior en un sistema productivo plurinacional, cuya articulación se opera a través de redes. El análisis de este último reclama el concurso de la economía política
para explicar como se desarrolla el patrón de acumulación de
capital en cada uno de los países miembros y la relación entre
estos patrones, así como el papel de la innovación tecnológica,
de las economías de escala y de las externas en la promoción de
la integración regional, dentro de un marco de competencia
imperfecta. El proceso de integración no se da a través de la
“mano invisible”, sino por medio del poder integrador del Estado, de las instituciones y de las grandes empresas, por lo que
se necesita ir más allá de las teorías del Estado, para explicar
las interrelaciones que se tejen a través de redes de poder e
información en las que las grandes corporaciones juegan un
papel fundamental, cuya acción empuja la integración y que
junto con la acción del poder público hacen posible la
interrelación económica y social de los diversos agentes dentro
79
del sistema productivo regional. Estos análisis forzosamente
necesitan de un enfoque interdisciplinario que va más allá de
la teoría económica convencional, la cual hace abstracción de lo
político y lo social, ya que no se adentra en la explicación de los
determinantes de la integración económica, sino tan sólo trata
de medir los resultados, a tomar como base el intercambio de
mercancías para conocer si se ha creado o desviado el comercio y
si ha aumentado o no un hipotético nivel de bienestar económico.
1.1 Cómo surgen las fuerzas
económicas de integración territorial
Uno de los antecedentes de un régimen de integración regional es la integración económica espontánea (silenciosa, informal, o de facto) entre puntos geográficos de crecimiento o polos
de desarrollo, que se dan en el ámbito nacional o entre países
en puntos fronterizos. Una de las explicaciones de la teoría
económica es que al aglomerarse la actividad económica en polos
urbanos, surgen economías internas y externas que fertilizan
el crecimiento económico, lo que permite crear bases internas
para expandirse hacia el exterior.
La concentración industrial dentro de los países constituye
una regla y se ha convertido en el hecho geografico más importante, que tiene por detrás la operación de un principio general de localización del uso del espacio por el hombre: las ventajas iniciales de localización en una etapa crítica de cambio se
expanden durante el curso del desarrollo. La diferenciación
geografica comienza con dosis homeopáticas de una concentración débil que se convierte en un sistema de localización masiva que se basa en un amplio rango de economías de escala internas y externas. No obstante, la geografía realmente significativa
es la concentración del hombre mismo, a través de sus trabajos, sus instituciones y su momentum innovador (Ullman 1964:
170-172).
La concentración industrial, sin embargo, no puede explicarse tan sólo por la dotación de recursos. Se desarrolla todo
un conjunto de actividades y servicios complementarios, que
80
se apoyan mutuamente y contribuyen a la creación piramidal
del proceso productivo. La intervención gubernamental es un
factor importante para explicar la concentración espacial. En
la práctica ésta toma la forma de un “área de concentración”,
la cual incluye puntos y ciudades que desarrollan una jerarquía en cuanto a su importancia y funciones (ibid.).
Estas teorías ayudan a explicar la génesis del crecimiento
económico en términos espaciales y su evolución hacia la constitución de un sistema productivo de carácter internacional, el
cual puede llegar a conformar un régimen internacional de integración (RII) al formalizarse las relaciones entre los países
del sistema. Sin embargo, la explicación no es completa si no
se incluye en el análisis la acción del Estado, el apoyo
aglutinador de las instituciones y las redes de poder e información, como se examinará más adelante. Veamos, por ahora, algunas teorías pertinentes a la integración económica espacial.
1.1.1 La noción de polo de crecimiento
económico de François Perroux
De acuerdo con Perroux (1991: 177-189), el crecimiento económico no aparece a la vez en todas partes, sino que se manifiesta con intensidad variable en puntos o polos de crecimiento y
se expande a través de diversos canales, con efectos terminales variables en el conjunto de la economía. Los espacios polarizados se forman alrededor de puntos de polarización industrial y urbana. Alrededor de éstos se producen “efectos de
aglomeración” y, entre ellos “efectos de vinculación”.2 La industria es una combinación de conjuntos industriales estructurados: de industrias pesadas y ligeras; modernas y nuevas,
con altas y bajas tasas de crecimiento. Entre las técnicas de
estos conjuntos se operan “efectos de arrastre”. Una vez formada la industria, ésta a su vez ejerce efectos de arrastre so2
La aglomeración de empresas en un mismo lugar no sólo puede dar
lugar a la formación de un mercado de trabajadores calificados, sino que también minimiza los costos de transacción entre las empresas. Entre los efectos
de vinculación se encuentra el aprovisionamiento a costos más bajos por la
existencia de una oferta diversificada por parte de proveedores de insumos.
81
bre la agricultura (ibid.: 686-687). Estos efectos dan lugar a lo
que otros economistas han denominado las economías externas, que al ser internalizadas por los agentes económicos dan
lugar al crecimiento económico y pueden explicar la tendencia
a la integración económica territorial.
En tiempos modernos el empuje para el crecimiento económico proviene de industrias motrices que al facilitar la creación de economías externas, ejercen su influencia sobre otras
industrias. Cuando la industria motriz crece, puede llegar a
incidir en la expansión de todo un conjunto de industrias, por
lo que se le puede denominar industria clave. Además, la influencia de ésta se ve acompañada de la acción desestabilizante
de la organización oligopólica a través de las empresas dominantes en las diferentes industrias que, al elevar en el largo
plazo su productividad y su acumulación de capital, empujan
el crecimiento del complejo industrial. En otras palabras, esto
se acerca a una industrialización dinamizada por un crecimiento
desequilibrado. La aglomeración territorial se une a los factores anteriores por medio de la interrelación entre los empresarios, el desarrollo de nuevas calificaciones de los trabajadores,
nuevos tipos de consumo y de consumidores, la formación de
cuadros industriales y el desarrollo de un espíritu colectivo favorable al crecimiento económico (Perroux 1991: 179-187).
Una economía nacional en crecimiento se presenta como una
combinación de conjuntos relativamente activos (industrias
motrices, polos de industrias y de actividades geográficamente
aglomeradas) y de conjuntos relativamente pasivos (industrias
“mudas” y regiones dependientes de polos geográficamente
aglomerados). Los primeros inducen el fenómeno del crecimiento sobre los segundos. La nación moderna en el orden económico es un compromiso entre las influencias de los mercados espontáneos y las exigencias políticas. Los poderes públicos se
esfuerzan por alcanzar el producto más elevado y la mejor estructura, tomando en cuenta la competencia externa y las presiones ejercidas al interior por los grupos sociales (ibid.: 688).
En la actualidad existe una gran disparidad entre los espacios económicos de las grandes unidades económicas (empresas, industrias, polos de desarrollo) y los espacios políticamen-
82
te organizados de los estados nacionales. El crecimiento de las
primeras depende de importaciones y exportaciones, de centros de aprovisionamiento y de mercados exteriores al territorio nacional. A la vez, las grandes unidades económicas son los
instrumentos de la prosperidad y las armas del poder del Estado nacional. Esto lleva, con frecuencia, a una combinación de
poderes públicos y privados en la gestión de estas grandes unidades, y a una lucha entre estas unidades capitalistas “nacionales” a escala mundial, así como a formas de imperialismos
de conjuntos privados y políticos, ejercidos por las naciones
económicamente “reales” y activas, frente a las “aparentes” y
pasivas (ibid.: 188).
1.1.2 La importancia de construir una base
de exportación apoyada en bases residenciales
Para propósitos de los economistas, el concepto de región debería redefinirse para subrayar que la cohesión unificadora de
una región, más allá de las similitudes geográficas, es su desarrollo alrededor de una base de exportación común. Esto es lo
que la hace económicamente unificada y liga las fortunas del
área. Esto tiende a resultar en el desarrollo interdependiente de
economías externas dentro de la región (North 1964: 253-255).
La importancia de la base de exportación es el resultado de
su papel primario en la determinación del nivel de ingreso global y per cápita y, asimismo, en el desarrollo de actividades
primarias, secundarias y terciarias. La base de exportación
también ha influido de modo significativo el carácter de la industria subsidiaria, la distribución de la población y el patrón
de urbanización, el carácter de la fuerza de trabajo, las actitudes sociales y políticas de la región y su sensibilidad a las fluctuaciones de ingreso y empleo (ibid.: 255).
Algunas regiones, en vista de sus ventajas de localización,
han desarrollado una base de exportación de productos manufacturados, pero esto no constituye una etapa necesaria para
el desarrollo sostenido de toda región. Una buena cantidad de
industrias secundarias y terciarias resultarán del éxito de la base
83
de exportación. Esto a su vez, apoyará la ampliación de la base de
exportación a medida que se desarrolla la región. Lo que se ve
reforzado por la tendencia de los costos de transferencia a disminuir. Como resultado, las bases de exportación de las regiones tienden a ser más diversificadas y a perder su identidad
como regiones. En última instancia, se puede esperar que con
la mobilidad de los factores en el largo plazo, se de una mayor
igualdad del ingreso per capita y una dispersión más amplia
de la producción (ibid.).
Sin embargo, Tiebout (1964: 256-260) califica y trata de precisar las condiciones de validez del punto de vista de North,
apuntando que “no hay razón para asumir que las exportaciones son la única y aun la más importante variable autónoma
que determina el ingreso regional. Otros renglones como la
inversión de las empresas, el gasto público, y el volumen de
construcción residencial pueden ser tan autónomas con respecto al ingreso regional como las exportaciones”.
La idea de que esencialmente la base de exportación constituye la condición necesaria y suficiente para el crecimiento regional, puede, por definición, ser correcta. Sin embargo esto no
garantiza que se pueda predecir el crecimiento económico. Es
posible definir que la condición necesaria para el crecimiento
económico regional es la creación de una base de exportación.
Pero la teoría de la localización, que es llamada a explicar su
creación, operará sólo si el costo de los factores es conocido. La
determinación de este costo depende, a su vez, en parte, de la
naturaleza de las actividades residenciales [para el mercado
interno] de la región (ibid.).
Formalmente hablando, es la habilidad para desarrollar una
base de exportación la que determina el crecimiento regional,
pero en términos de causalidad las industrias residenciales
serán un factor clave para cualquier desarrollo posible. Sin la
capacidad para el desarrollo de actividades para el mercado
interno, el costo del desarrollo de actividades de exportación
sería prohibitivo. Como un factor explicativo del crecimiento
regional, la idea de la base de exportaciones no debe subsumir
el papel clave de las actividades residenciales en la determinación de los factores del costo de las posibles exportaciones re-
84
gionales. Finalmente, en vista de que una región debe optimizar
el uso de los factores entre la producción residencial y para la
exportación, una declinación de la actividad de exportación
puede, inclusive, estar acompañada de un ingreso regional creciente (ibid.).
1.1.3 Las relaciones internacionales. La constitución
de un régimen internacional de integración
El carácter multinacional de un esquema de integración económica obliga a situarse, en su extremo alto, en un nivel de
análisis representado por lo que ha sido bautizado por la teoría
de relaciones internacionales como “régimen internacional”3
(RI), el cual hoy en día está fuertemente influido por la llamada
“globalización económica”, fenómeno que se explica mejor por
el concepto de “mundialización económica”. Si bien la caracterización de un RI tiene que ver con las relaciones que se tejen
entre los Estados nación, incluye también el análisis de los grupos de agentes socioeconómicos que están interesados en el
desarrollo de las relaciones económicas internacionales y en
influenciar a los gobiernos a ese respecto. Además, es conveniente tomar en cuenta que una gran potencia puede ejercer
su influencia a escala internacional, a través de la acción de
múltiples agentes; los industriales, los financieros, los diplomáticos, los intelectuales y los artísticos (Vidal 1998: 90).
La economía política internacional define un RI como un
conjunto de reglas, de normas y procedimientos que orientan y
aseguran la cohesión de las decisiones de los actores internacionales, definición que se acerca parcialmente a la definición
de las formas institutionales de la teoría de la regulación (TR),
pero que no es suficiente para una conceptualización más inte3 La palabra régimen tiene por lo menos dos sentidos: jurídicamente se
refiere a un conjunto de reglas que definen las condiciones de acceso al poder
y a la toma de decisiones; en el sentido tecnológico o científico, es un conjunto
de parámetros que caracterizan la dinámica de un motor o de un fenómeno
natural. En la teoría de la regulación dicho término nos remite a los dos sentidos a la vez: un régimen se refiere a las principales características del crecimiento y a las instituciones que le están asociadas (Vidal 1998: 90).
85
gral. Generalmente, el enfoque económico se complementa con
el político proveniente de la teoría realista de relaciones internacionales, la cual hace énfasis en las variables del poder (lo
político) a diferencia de la teoría neoclásica, la cual está centrada únicamente en el intercambio entre los agentes económicos. Además, el RI se apoya en la teoría de la racionalidad
limitada de Herbert Simon, la cual tampoco es neoclásica (Vidal
1998: 91).
El enfoque de la teoría de la regulación (TR) a diferencia de
la economía política internacional ortodoxa y de las teorías de
relaciones internacionales infiltradas por la última, privilegia
como unidad de análisis las clases o grupos sociales y no los
individuos, tratando de explicar cuales son los procesos a través de los cuales se puede regular el conflicto social dentro de
límites tolerables (temporalmente) para la estabilidad del sistema capitalista y porqué en otros momentos el proceso entra
en crisis. Además, la TR analiza lo económico como un campo
en el que los conflictos no se pueden regular de manera espontánea, ya que lo incompleto de ese campo hace necesario la
construcción de instituciones a través de un proceso de naturaleza mayormente política (Kébabdjian 1998: 114).
Sin embargo, se le puede reprochar a la TR el no haber analizado con mayor profundidad la naturaleza de las relaciones
internacionales y su vínculo indisoluble con las relaciones internas. Si bien de un RI se desprende la construcción de formas
institucionales (FI), aquél no se puede reducir a éstas, ni se
debe considerar a las FI como “superestructuras” destinadas a
suavizar los disfuncionamientos de un régimen de acumulación. Más bien los RI lejos de ser pasivos y de limitarse a resolver las disfunciones, son estructuras que disuelven los dilemas
antiguos, creando nuevos dilemas. Los RI definen un orden cuya
efectividad está vinculada a procesos de internalización y de
efectos de transformación en el seno de las economías nacionales, i.e. existe una dialéctica entre lo nacional y lo internacional, por lo que hay que sobrepasar la dicotomía entre estos, ya
que se trata de dos caras de un mismo fenómeno. En consecuencia, los RI modifican la naturaleza de las relaciones al interior de las economías nacionales, lo que a su vez tiene efectos
86
tanto en el Estado nación como sobre los operadores privados y
sobre los modos de regulación (Kébabdjian 1998: 119-122).
Para acercarse a un concepto más claro de los regímenes internacionales, es necesario referirse a tres determinaciones importantes: a) los RI definen un orden parcial; b) un RI constituye
un orden taxonómico; y c) un RI es, además, un orden institucional (ibid.: 108-110). De esta manera se puede afirmar, en primer lugar, que no existe un RI en todos los dominios internacionales, por ejemplo, no existe un régimen en relación a los
movimientos de mano de obra a escala internacional, ni existe
actualmente un régimen monetario internacional en vista del
hundimiento del sistema de Bretton Woods. En segundo lugar,
al separar y clasificar lo que no lo estaba, un RI se puede considerar como un orden taxonómico; en tercer lugar, para hablar
de régimen se necesita que un RI esté organizado alrededor de
una “constitución”, i.e. que defina reglas comunes que lleven a un
mejor desempeño del sistema internacional del que se trate, las
cuales, sin embargo, implican una limitación de la soberanía
del Estado nación (ibid.).
Los diferentes trabajos regulacionistas distinguen tres niveles dentro de un régimen internacional: el primero es el del
crecimiento en el largo plazo de los intercambios de mercancías y de capitales, que se deriva de los procesos de acumulación de capital en los principales países capitalistas desarrollados. Durante los años de la segúnda posguerra, la acumulación
de tipo fordista tomó ventaja tanto del incremento de la productividad, de la creación de una norma de consumo de los
asalariados, como de los intercambios entre los países industrializados, sin embargo, los países periféricos que los aprovisionaban con materias primas fueron marginados por estas evoluciones. Un segundo nivel de análisis es el de las normas y reglas
aceptadas por las diferentes naciones en materia de intercambio de mercancías, de capitales y de políticas macroeconómicas,
inspirado en la economía política internacional de corte ortodoxo. Un tercer nivel es el de la regulación entendida no en
términos anglosajones de “reglamentación”, sino de procesos
de ajuste orientados por estructuras productivas y por instituciones que absorben o limitan las contradicciones inherentes a
87
las economías y a las sociedades (Vidal 1998: 94). Un mecanismo fundamental de la regulación internacional es el de la
transmisión inversa de las coyunturas (Aglietta 1979).
Para efectos de nuestro estudio de la integración económica
regional, ésta se ubica en un orden parcial, que podemos denominar como un régimen internacional de integración (RII) que
puede ser o no regional, el cual tendrá un carácter específico
para cada esquema de integración. Ahora bien, para el análisis
de los esquemas de integración de naturaleza asimétrica en los
que intervienen países desarrollados y subdesarrollados, el RI
adquiere el carácter de “régimen centro-periferia” de tipo parcial, ya que también se refiere a esquemas específicos de integración.
Un RII se compone de dos o más regímenes de acumulación
que corresponden a dos o más países miembros. Los agentes
económicos y políticos son los Estados nación, las grandes empresas (corporaciones tanto nacionales como transnacionales),
las micro, pequeñas y medianas empresas (generalmente nacionales), la clase trabajadora (fuerza de trabajo), los consumidores y las ONG.
1.1.3.1 Los patrones de acumulación
en un régimen internacional de integración
El régimen o patrón de acumulación no es otra cosa que el
modelo de crecimiento de una economía nacional en una cierta
época y que analiza el grado de compatibilidad dinámica entre
la inversión, la producción, la distribución del ingreso y la génesis de la demanda (Boyer y Saillard 1995: 68), proceso que
está mediado por los arreglos institucionales. Este enfoque
retoma los esquemas de reproducción de Marx y le da importancia tanto a las condiciones de la producción (la productividad y la rentabilidad) como a las condiciones de la venta (la
realización de las mercancías) (Juilliard 1995: 225).
Dentro de la noción de patrón de acumulación es fundamental la relación entre el progreso tecnológico y la distribución del ingreso; en el análisis del primero es importante la
88
intensidad del capital en la producción así como las economías
de escala y a la vez su relación con las formas institucionales
vinculadas al crecimiento, las cuales son parcialmente
endógenas al patrón de acumulación mismo. La innovación es
ahora una función interna de la gran empresa a través de sus
departamentos de investigación y desarrollo (I&D). Los rendimiento a escala también son tributarios de los arreglos institucionales, sobre todo en el ámbito del sistema productivo, del
desarrollo de los mercados, así como de las redes de transportes y comunicaciones y la concentración alrededor de los grandes centros urbanos (ibid.: 226).
En cuanto a la distribución del ingreso, la rentabilidad de
la producción tiene grandes efectos sobre la inversión y los rendimientos futuros, lo cual afecta la demanda efectiva y la dinámica del crecimiento. Muy importante para la dinámica de la
acumulación es el modo de reproducción de la fuerza de trabajo, el cual está ligado cada vez más al mercado, por lo que el
consumo de los asalariados se convierte en un factor fundamental. En cambio, en el modelo de crecimiento neoclásico el
ahorro y la acumulación son independientes de la distribución
del ingreso entre el capital y el trabajo y no existen arreglos
institucionales que apoyen u obstaculicen el proceso de acumulación (ibid.).
El patrón de acumulación puede ser a dominante extensivo
o intensivo. En el primero, la ampliación de la producción está
ligada a nuevas ramas y a nuevos mercados, pero sin modificar de manera importante las condiciones de producción y la
eficacia del trabajo y del capital. En cambio, en el segundo, las
condiciones de producción se transforman de manera significativa, dando lugar a un aumento del stock de capital por trabajador y a la elevación de la productividad del trabajo.
En el estudio del patrón de acumulación es importante el
análisis por secciones productivas, el cual fue utilizado por Marx
en sus esquemas de reproducción. La relación entre la sección
productora de bienes salario y la de bienes de producción ayuda a esclarecer cómo se da el proceso de acumulación (Bertrand
1983). Cuando se desarrolla una relación virtuosa entre las
dos secciones, esto desemboca en un crecimiento sostenido. Por
89
ejemplo, si la sección de bienes de producción encuentra mercado para los llamados bienes de capital en la sección de bienes
salario, se puede establecer una relación virtuosa que redunda
en la creación de demanda efectiva, a través de la expansión
de las dos secciones y que puede dar lugar al consumo de masa
como fue el caso del patrón de crecimiento fordista en varios
países centrales en la posguerra. Sin embargo, la relación virtuosa entre las dos secciones no es eterna y se puede romper,
ya sea por la sobreproducción en una o en las dos secciones
productivas, la declinación de la productividad, la baja de la
tasa de ganancia, el desgaste de las formas institucionales de
la relación salarial, o choques externos que afecten el balance
entre las secciones productivas, etcétera, fenómenos que pueden provocar una crisis estructural.
Ahora bien, la relación entre los patrones de acumulación
de los países miembros de un esquema de integración puede
ser a dominante complementaria, o por el contrario a dominante “satelizada”. Cuando se trata de economías con un nivel
de desarrollo semejante, lo más probable es que las relaciones
entre los patrones de acumulación sean de tipo complementario, que favorece el aprovechamiento de externalidades y economías de escala. Bien puede ser, por ejemplo, que las ventajas comparativas del país A en ciertos sectores industriales
proporcionen insumos a ciertos sectores industriales del país B
a precios competitivos y viceversa, con lo cual se favorece la
acumulación en ambas economías. Cuando se trata de economías asimétricas, las empresas del país A, por ejemplo con una
economía fuerte, pueden satelizar la actividad económica del
país B que tiene una economía débil, ya sea que este último
proporcione materias primas a precios competitivos o por abajo del nivel internacional al primero, o que las inversión directa del país fuerte en el débil utilice mano de obra local con
salarios mucho muy bajos. Lo más probable en una relación
satelizada es que las industrias dinámicas del país A se adueñen de los mercados del país B y que se desarrolle una división
del trabajo en la que las industrias con tecnologías de punta
sean propiedad del país con economía fuerte, independientemente de su localización, y que se le asignen, al país con econo-
90
mía débil, la propiedad y/o manejo de aquellas industrias con
tecnología obsoleta o contaminantes. Las relaciones entre el
Estado nación fuerte tienden a ser dominantes sobre el Estado
nación débil y la política económica tiende a ser decidida por el
primero, por lo que la acumulación tendería a ser desigual.
Las relaciones entre economías asimétricas no necesitan, necesariamente, de instituciones supranacionales, en vista de que
el poder estatal y de las empresas del país fuerte puede imponerse a través de instituciones de carácter intergubernamental
que no lo obligan sino de forma marginal a establecer relaciones equitativas con el país débil.
1.1.3.2 Los modos de regulación
de países miembros de un RII
Se puede calificar al modo de regulación como un conjunto de
procedimientos y comportamientos, individuales y colectivos,
que tienen la propiedad de: a) reproducir las relaciones sociales de producción fundamentales, a través de la conjunción de
formas institucionales (FI) históricamente determinadas; b)
sostener y dirigir el régimen de acumulación en vigor; y c) asegurar la compatibilidad dinámica de un conjunto de decisiones
descentralizadas, sin que sea necesaria la interiorización, por
los actores económicos, de los principios de ajuste del conjunto
del sistema (Boyer 1986a: 54-55). El modo de regulación es específico a cada formación económico social, en vista de que las
FI son un producto histórico, político y económico que refleja la
identidad y la cultura específicas de dicha formación o país. A
esto se debe que no podemos hablar de un sólo tipo de capitalismo, sino de varios, en términos de las especificidades del
régimen de acumulación y, sobre todo, del modo de regulación.
El régimen de acumulación y el modo de regulación definen
el modo de desarrollo de una formación económico social y éste
es específico para cada una de éstas. Así, al final de los años
1990 se observan varios tipos de capitalismo en términos de su
modo de regulación. De acuerdo con Boyer (1999: 47-48) los
tipos de capitalismo que se encuentran en los países centrales
91
son: 1) el social demócrata, 2) el estatista, 3) el mesocorporativo,
y 4) el mercantil. En los países en desarrollo, de acuerdo ahora
con el régimen de acumulación, Ominami (1986) encontró varios tipos de capitalismo en los años ochenta: preindustrial (países africanos), de industrialización introvertida (Colombia,
Ecuador, Guatemala y Paraguay), mixto (Brasil, India y México).
Veamos brevemente las características de los capitalismos
en los países centrales según Boyer (1999: 44-45), tomando como
base el modo de regulación económica y social.
1. La regulación social demócrata, propia de varios países europeos, tiene por característica fuertes intervenciones estatales, en particular en materia de empleo, políticas de
redistribución del ingreso para limitar las desigualdades, y
la economía cuenta con mercados financieros más rústicos
que los de países anglosajones. Este tipo de regulación ha
favorecido la educación, la formación profesional, así como
la organización de la vida social (salud, vida urbana, ecología,
tercera edad), y asimismo, ramas económicas vinculadas a la
explotación de recursos naturales. Los países escandinavos y
Alemania constituyen un ejemplo de este tipo de regulación
2. La regulación estatista se caracteriza por intervenciones
públicas que favorecen la previsión de la evolución económica, sustituyendo algunas veces las relaciones capital-trabajo, cuando éstas se debilitan. Sin embargo, el elevado grado
de institucionalización y de intervención pública hace difíciles los ajustes a nuevas coyunturas y más cuando se trata
de un paradigma productivo diferente del fordismo. Este
tipo de regulación tiene el mérito de promover con rapidez
la recuperación económica para salir de la recesión, así como
para la prestación de servicios públicos caracterizados por
las indivisibilidades y las externalidades (salud, transporte, telecomunicaciones). Francia ha sido el país por excelencia donde ha florecido este tipo de regulación.
3. La regulación mesocorporativa es muy eficaz para el establecimiento de ramas tecnológicas, el aprendizaje y la acumulación de efectos de experiencia, todo esto orientado a favorecer las innovaciones incrementales, las cuales son cruciales
para la competencia en términos de calidad. No obstante,
92
este tipo de regulación tiene dificultades para estabilizar la
relación salarial en caso de recesión prolongada, desembocando en la compresión de los beneficios. Además, la fuerte
relación entre los bancos y la industria puede conducir a
decisiones de inversión débiles y también la innovación radical es más difícil de alcanzar que en el capitalismo mercantil. Japón es un ejemplo de este tipo de regulación, en la
que las grandes empresas juegan un papel significativo.
4. La regulación mercantil permite efectuar ajustes rápidos en
los cambios de coyuntura y favorece la obtención de avances significativos en materia de tecnología en vista del apoyo de mercados financieros sofisticados. En cambio, este tipo
de regulación lleva a una subinversión en las infraestructuras colectivas y sufre de un cortoplacismo. También la necesidad de adapatarse a nuevas coyunturas o a sucesos tecnológicos lleva a una mayor desigualdad en la distribución del
ingreso. Este tipo de regulación se ha implantado tanto en
los Estados Unidos como en Inglaterra, países en los que el
mercado juega un papel importante.
De acuerdo con Boyer (1999: 45), después de la segunda
guerra mundial, estos diversos tipos de capitalismo fueron más
bien complementarios que competidores, en vista de que cada
uno desarrolló una especialización productiva y adaptó su configuración institucional para contender con la profundización
de la inversión extranjera directa y la internacionalización de la
producción. Posteriormente, a partir de los años 1980, la globalización, la crisis financiera de Japón, el desempeño de la
Unión Europea y, sobre todo, los largos ciclos económicos de
crecimiento de los Estados Unidos en las dos útlimas décadas
del siglo XX, han afectado la posición competitiva de estas cuatro formas de capitalismo.
Ahora bien, dentro de un RII, los países que pertenecen a
éste efectúan ciertos ajustes en vista de los diferentes tipos de
regulación que caracterizan a cada uno de ellos, tanto para
lograr una convergencia como para obtener beneficios. En el
caso de la Unión Europea convergen dos modos de regulación
principales, el social-demócrata propio de Alemania y los países escandinavos, y el estatista practicado por Francia. A me-
93
dida que se profundizó la integración europea fueron surgiendo órganos supranacionales para establecer objetivos y obligaciones comunes, lo cual ha requerido la cesión de cierto grado
de soberanía por parte de los estados-nación a dicho órganos.
En vista de que la regulación económica de conjunto dentro
de un país constituye una articulación de regulaciones parciales, para establecer una convergencia con la regulación de los
otros países miembros de un esquema de integración, los ajustes que se realizan son hechos de acuerdo con la regulación de
cada una de las FI canónicas (véase el encuadre 1). El tipo de
ajustes dependerá de si el esquema de integración es profundo
o superficial, por ejemplo, en el caso de un ALC, que aun cuando tiene una gran amplitud temática, elimina la circulación de
la fuerza de trabajo entre sus miembros y la gestión de la integración se realiza a través de relaciones intergubernamentales,
las medidas para alcanzar la convergencia son menores que en
esquemas como el de la unión económica y monetaria, la cual
necesita de órganos supranacionales y de políticas de armonización en diferentes campos. Así por ejemplo, en el caso de las
relaciones salariales que regulan las relaciones entre el capital
y el trabajo, cuando se trata de un ALC, cada país tiene su propia legislación laboral y como el acuerdo no incluye la libre
circulación de la fuerza de trabajo, no se necesita de medidas
específicas para regular su flujo.4 En cuanto a las relaciones
mercantiles en un esquema de integración, la influencia de las
ET ha alcanzado tan altos niveles que se manifiestan actualmente en la libre circulación de sus productos y capitales, asegurados mediante el “trato nacional” a las empresas, la protección de sus inversiones y propiedad intelectual y aun por su
4 Una excepción es la situación de la fuerza de trabajo mexicana que emigra en gran volumen a Estados Unidos en vista del pobre desempeño de la
economía de México. Aun cuando el TLCAN dejó fuera de la negociación la libre
circulación de la mano de obra entre sus miembros, el gobierno de Vicente
Fox ha buscado un acuerdo migratorio con el gobierno de George Bush, con
resultados infructuosos. Los migrantes ilegales realizan muchas de las labores pesadas que no quieren efectuar los trabajadores estadounidenses con
salarios más bajos y sin prestaciones sociales.
94
Encuadre 1.
Formas institucionales (FI) y sus vínculos
con los esquemas de integración
Relación salarial. Regulan el uso productivo y la reproducción de la fuerza de trabajo. Codificación de las FI
relativas a la formación de salarios,
formas de contratación colectiva y
protección social de los trabajadores.
Cada país tiene legislación laboral específica. En el caso de ALC o
UA no hay libre circulación de trabajadores entre los países miembros, mientras que en el mercado
común y unión económica sí la
hay. En los dos últimos casos se
desarrolla una armonización de la
legislación y de las políticas laborales de los países miembros.
Relaciones mercantiles. Codifican las
relaciones entre las empresas y entre
éstas y los consumidores, a través
del mercado de productos. Se desarrolla una estructuración jerárquica
entre las empresas y los mercados se
organizan en diversas formas de competencia imperfecta. Crean formas de
subcontratación con proveedores y
nuevas formas de relación con clientes (sistemas de servicio, de crédito,
tarjetas de membresía, etcétera).
Las ET y sus filiales, independientemente de la forma del esquema
de integración, hacen circular sus
productos y capitales. Se desarrollan oligopolios en el ámbito internacional que establecen redes
y alianzas estratégicas con empresas nacionales o multinacionales para dominar el mercado. Los
acuerdos de integración incorporan la obligación de que los estados nacionales protejan tanto las
inversiones como la propiedad intelectual de los miembros.
Relaciones económicas del Estado.
Regulación de la creación de dinero
privado realizado por el crédito bancario y regulación de la emisión monetaria estatal. Gestión fiscal de
impuestos y gasto público. Gestión de
empresas públicas y servicios públicos. Regulación de conflictos mercantiles entre empresas y entre éstas y
los consumidores.
La soberanía monetaria y financiera de los estados nación queda
cuestionada por la moneda y el
poder financiero de la economía
hegemónica. En el caso de una
unión monetaria los estados nación transfieren su soberanía monetaria a un organismo supranacional. A medida que se profundiza la integración se va haciendo
necesaria la armonización de las
políticas fiscal y monetaria y la
creación de órganos supranacionales para regular las relaciones
95
Encuadre 1 (continuación)
Formas institucionales (FI) y sus vínculos
con los esquemas de integración
Relaciones internacionales. La división internacional del trabajo desemboca en una configuración internacional de la producción, la cual
presenta a un país retos y oportunidades de inserción. La institucionalización de una relación eficaz a un
régimen internacional de acumulación, requiere de la formación de redes comerciales, de transporte e implantaciones bancarias que faciliten
el comercio internacional. El intercambio económico internacional a
menudo redunda en acuerdos entre
países, que pueden acelerar la complementación económica de estos.
La implantación de un régimen internacional de acumulación es un
proceso político que elimina las luchas comerciales y financieras
con el objeto de promover el crecimiento económico. Los acuerdos
de integración crean y regulan una
serie de instituciones para impulsar la acumulación económica de
sus miembros y contribuyen a fortalecer el régimen internacional
de acumulación. El TLCAN, por
ejemplo, constituye un régimen internacional de acumulación asimétrica a través del comercio y la
inversión, pero no un régimen
monetario, aunque el dólar funciona como la moneda dominante.
Fuente: V. M. Soria (2000: 60-62)
capacidad legal para demandar al gobierno nacional cuando
consideran vulnerados sus derechos.5
No obstante, en el caso de un esquema asimétrico de integración, por ejemplo el TLCAN, el país “integrante”, Estados
Unidos, promovió a través del acuerdo el cambio de legislación
de los países “integrados”, México y Canadá, sobre todo en el
área de las relaciones mercantiles, para dar trato nacional a la
inversión, para el libre movimiento de capitales, ganancias y
regalías, así como para proteger la propiedad intelectual. En
esta línea, México ha modificado de forma significativa su legislación para facilitar la convergencia con las reglas del TLCAN.
5 Un ejemplo fue la demanda de la empresa Metalclad que había recibido
autorización para establecer un depósito de desechos industriales peligrosos
en una comunidad de San Luis Potosí, en México, al que se opusieron los
habitantes de la región. Finalmente esta empresa obtuvo una sustancial indemnización por parte del gobierno federal.
96
1.1.3.3 La conformación de un sistema
productivo integrado
El concepto de “sistema productivo” desarrollado por De Bernis
(1987) y Borrelly (1990) puede ser importante para proseguir
el estudio del proceso de integración. Se define como “un conjunto de actividades productivas fuertemente integradas de
carácter plurinacional”. De acuerdo con DiRuzza y Gerbier
(1986: 3), un sistema productivo “es un conjunto coherente de
procesos de producción que son capaces de asegurar su propia
reproducción”. El concepto de sistema productivo permite construir teóricamente el espacio económico como lugar geográfico
de funcionamiento de los modos de regulación.
En esta línea, el análisis de la crisis se puede enfocar como
la “destrucción” de sistemas productivos (abandono de ramas y
ruptura de relaciones internacionales), así como el desarrollo
de procesos patológicos (desempleo, inflación, endeudamiento). En la actualidad, la imposibilidad de que un país por sí sólo
pueda constituir un sistema productivo nos remite al análisis
de las estructuras políticas y de las instituciones, con el fin de
matizar un análisis que sobreestimaría el margen de autonomía de las economías nacionales.
Ahora bien, la génesis y desarrollo de un sistema productivo se puede explicar por medio de la teoría de los polos de crecimiento de Perroux. La integración de dos o más de estos polos para conformar un sistema productivo se podría analizar
de una manera más realista cuando se considera que las unidades que la componen se ubican en dos redes: una de producción e intercambios, en la que las grandes corporaciones juegan un papel central, así como una red de poderes e informaciones,
en vista de que los equilibrios del intercambio puro (caro a los
neoclásicos), “en rigor sólo son construibles si los poderes y las
informaciones se combinan de tal manera que su resultante sea
igual a cero”, o dicho de otra manera, si se deja afuera la acción
del Estado, las instituciones y la información.6
6 El caso del equilibrio en el óptimo de Walras-Pareto es un caso muy
particular y muy especial dentro de una familia de equilibrios posibles que
describen distribuciones muy desiguales de poderes y de información (Perroux
1991: 682).
97
Un sistema productivo concreto se compone de redes de producción e intercambio, así como redes de poder e información
lideradas por las empresas transnacionales. Un sistema productivo es cohesionado por una gobernación en el ámbito territorial a escalas micro y mesoeconómica.
1.1.3.4 El papel integrador/desintegrador
de las grandes corporaciones
La empresa constituye una de las formas básicas de coordinación, a escala macroeconómica, a través del ejercicio del poder
de decisión frente a otros actores, que actúan motivados por el
interés económico. La empresa se encarga de una parte de la
coordinación de las relaciones entre el capital y el trabajo, organizar el proceso de producción con una determinada tecnología, así como coordinar la parte que le corresponde en las relaciones de la empresa con el mercado y los consumidores y de
establecer relaciones para sus propios fines, con el sistema financiero, otras empresas y el gobierno.
Para ir a una teoría institucional de la empresa habría que
comenzar por la influencia que el régimen internacional (RI)
tiene sobre el modo de crecimiento y la distribución del ingreso
en una economía determinada, ya que éste es el medio ambiente en que se mueve una empresa, el cual no se resume sólo
en el sistema de precios en vista de que la formas institucionales
(FI) que actúan sobre las finanzas, la concurrencia y la relación
salarial, concentran y codifican información pertinente para
las empresas (Boyer 2002a: 174), lo cual influye en la decisión
en materia de organización. Así, la estrategia de beneficio que
desarrolla la empresa depende esencialmente de las características institucionales y macroeconómicas, así como de la incertidumbre y evolución a la que hace frente en términos de su
política de productos, de su organización productiva y de su
relación salarial (Billaudot 1996, citado por Boyer op. cit.). La
empresa, entonces, llega a una especie de compromiso de gobierno interno que le permita ajustar de forma permanente su
gestión a las señales del entorno y a la exigencia de la estrate-
98
gia de beneficio. En otros términos, la estrategia de la empresa
deriva de la estructura, o sea que es la arquitectura institucional
de conjunto la que aclara y restringe las decisiones organizacionales de la empresa y no a la inversa. (Véase la figura 1.)
Figura 1.
La noción de modelo productivo
dentro de un análisis institucionalista de la firma
Régimen Internacional
Modo de crecimiento
y distribución del ingreso
Finanzas
Concurrencia / producción
Trabajo
Estrategia de ganancia
Política
de producto
Compromiso
de gobierno
de la firma
Organización productiva
Relación salarial
Fuente: Boyer (2002:174), adaptada de Freyssenet (2000: 24)
Las instituciones económicas son importantes para explicar el comportamiento de las empresas individuales, y se han
desarrollado varias explicaciones acerca de la génesis de las
instituciones. Para la nueva economía institucional (NEI) que
es la más cercana a la teoría neoclásica (p. e. Williamson 1985),
la decisión de la empresa en cuanto a su organización está en
razón de la minimización de costos o de optimizar los benefi-
99
cios. La intervención pública no importa en este enfoque. En
cambio para los teóricos de las redes (Granoveter 1992), la confianza como ingrediente básico del capitalismo, solamente puede
generarse fuera de la esfera económica y del cálculo racional,
por lo que la génesis y la legitimidad de las instituciones económicas son exteriores a sus fundamentos (Boyer 2002a: 176).
En otros enfoques como el de la teoría de la regulación (TR), la
génesis de las instituciones está determinada por el conflicto
entre los agentes económicos, i.e. por la creación política. La
NEI confunde el origen y la optimalidad de las instituciones
económicas, mientras que el análisis de redes se interesa en la
génesis social de las instituciones pero no especifica su función
y naturaleza dentro de la esfera económica. Por otra parte, el
enfoque de lo político y del derecho no se interesa en los factores que aseguran la viabilidad de los compromisos institucionalizados. Sin embargo, ninguno de estos enfoques es suficiente
para explicar el origen de las instituciones; más bien, concluye
Boyer (ibid.), es posible combinar la aportación de los distintos
enfoques, distinguiendo claramente los estados sucesivos de la
génesis, la viabilidad y la declinación y crisis de una institución.
La globalización y la formación de bloques económicos regionales ha influido en las estrategias de las grandes empresas, sobre todo de las transnacionales (ET) las cuales han adoptado
una estrategia global, lo que a su vez ha influido en la transformación de la división internacional del trabajo. En la perspectiva
de una economía que camina hacia la globalización, los estados
nación han dejado de ser el punto de referencia exclusiva de la
economía mundial. El análisis debe integrar las decisiones de inversión en el extranjero de las grandes firmas y el proceso de
deslocalización de la producción y de la distribución que las
acompaña.
En esta etapa de la globalización, la producción de las filiales transnacionales no está mayormente orientada a satisfacer
los mercados locales, sino a la exportación. La estrategia transnacional ha tenido un efecto de sustitución entre la producción
deslocalizada y las exportaciones anteriores de los mismos productos, en vista de la disminución de los intercambios mundiales de bienes estandarizados a favor de los de alta tecnología.
100
Además, la estrategia de las ET globales favorece el intercambio de componentes.
Otra de las tendencias recientes de la IED es el de la terciarización, sobre todo a partir de los años 1980 en que una proporción creciente de la inversión extranjera industrial busca estar
acompañada de los servicios de comercio, finanzas, contabilidad, publicidad y seguros en los países anfitriones. En vista de
que la organización matricial de las ET acarrea costos importantes, la externalización de las diversas funciones ha transformado los antiguos departamentos de marketing, publicidad
y contabilidad, en ET de servicios especializados autónomos
(Andreff 1996: 65). Éstas están concentradas en la tríada, particularmente en Estados Unidos, y en términos secundarios en
los nuevos países industrializados (NPI ). Los servicios
internacionalizados están concentrados en unas pocas ET: a finales del siglo pasado, ocho de ellas controlaban 41% del mercado mundial de los reaseguros; un número similar de ET manejaba 44% del mercado publicitario y 54% de los servicios
informáticos. Las ET han establecido en el extranjero, a través
de la telemática, coordinaciones y alianzas con otras ET para
proveerse un conjunto integrado de servicios como agencia de
turismo, compañía, aérea, hotel, renta de automóviles, restaurantes, seguros, reservación (ibid.: 66).
En el caso de México, con la apertura comercial que se llevó
a cabo entre 1985 y 1989, seguida de la apertura financiera a
partir de 1989 y posteriormente con la entrada en vigor del
TLCAN en 1994, las grandes empresas nacionales enfrentaron
nuevas condiciones de competencia, sobre todo de parte de las
ET, que integran en una lógica global las funciones de la empresa moderna-posmoderna, con modos de organización en forma de redes de grandes empresas que subcontratan con proveedores de partes medianos y pequeños y que también han
externalizado las funciones de la empresa (finanzas, publicidad, contabilidad y auditoria, seguros, algunos servicios de fábrica, etcétera) generalmente con otras filiales internacionales
(Soria 2000b: 117).
Aun cuando las grandes empresas nacionales se defendieron de la acelerada apertura comercial y la entrada en opera-
101
ción del TLCAN, a través de barreras de entrada a la competencia y alianzas estratégicas con empresas extranjeras en sectores de bienes de consumo generalizado (cerveza, refrescos, embutidos cárnicos, azúcar, aceite vegetal) que les permitieron
ampliar la red de distribución de sus productos al exterior en
contrapartida con la distribución en los mercados locales, así
como una estrategia de sobre oferta en el mercado interno para
contrarrestar la competencia de productos foráneos, dichas empresas confrontan dos grandes problemas. El primero es su
concentración en productos tradicionales y relativamente maduros con gran competencia mundial y con pocas perspectivas
para apoyar el dinamismo de largo plazo de la economía. El
otro problema es su débil encadenamiento productivo con el
resto de las empresas nacionales, lo cual limita la transmisión
de su dinamismo (Garrido 1997: 669).
1.1.3.5 Las redes como aglutinantes e infraestructura
para la gobernación territorial
El crecimiento de un sistema productivo internacional que integra a dos o más polos de crecimiento no sólo refleja el desarrollo de una base de exportación, sino también la existencia
de actividades residenciales que la apoyan, así como un papel
activo de los poderes públicos y de las instituciones reguladoras
de la actividad económica. Sin embargo, esto no basta para
explicar la conformación de un sistema productivo, en vista de
que se necesita explicar cómo se cohesionan las relaciones entre los agentes de los diferentes polos y puntos intermedios,
relaciones que adquieren un carácter sistémico a través de redes y el establecimiento de acuerdos, reglas y mecanismos de
comunicación que ayudan a gobernar el sistema.
El concepto de “red” es importante para incorporar la dimensión espacial de una forma de regulación de las relaciones
entre las unidades productivas. También es importante el concepto de “gobernación” (gouvernance, en francés, o governance,
102
en inglés)7 el cual expresa los modos de regulación de esas relaciones, que en general es la combinación de diferentes formas de jerarquía, de subcontratación, de asociación, de atmósfera, de agencias públicas o parapúblicas. La organización
jerarquizada se transforma en una sistematización en red, construida alrededor de las nociones de asociación, de relaciones
contractuales, de flexibilidad y de cooperación entre las empresas (Benko y Lipietz 1995: 298).
El concepto de gobernación constituye una teorización compleja surgida de reflexiones ampliadas en los dominios de la
organización industrial, la división social del trabajo, las instituciones, las convenciones y las localizaciones posibles. Pero
bien se entiende que este concepto se puede aplicar a todo sistema de relaciones humanas territorializadas. La emergencia
de esta acepción amplia del concepto de gobernación, como el
conjunto de modos de regulación entre el mercado puro y la
política pura (del Estado-nación), se acerca a lo que Gramsci
llamó “sociedad civil” (ibid.).
La articulación de los espacios locales con los englobantes
tiene por detrás la problemática de la relación entre los territorios regionales y los nacionales, en los que la gobernación y
el Estado juegan un papel importante. Ya desde 1986, Mistral
descartaba las dos hipótesis usuales: la homogeneización optimización por el mercado y la jerarquización por el poder. Él
reconocía la existencia de un mapa de la división internacional
del trabajo, pero a diferencia de los estructuralistas, insistía
en el problema de la adhesión de las formaciones nacionales a
un “área estratégica” del modelo dominante. Las formas de
regulación entre los espacios nacionales separados por paredes osmóticas (las fronteras) constituyen las redes y las empresas transnacionales (ET), las relaciones de poder monetario
y las reglas de ajuste (Benko y Lipietz 1995: 299).
Si bien existe una “economía-mundo”, ésta no es una fuerza
causal, las ET tampoco son las creadoras de la “nueva división
internacional del trabajo”, y que es más bien una configura7 El concepto de gobernación fue introducido por Storper y Harrison (1992)
dentro del análisis espacial, como una forma de organización interempresas,
la cual va más allá de las relaciones de mercado.
103
ción, un reencuentro débilmente regulado de trayectorias nacionales, el cual, ciertamente presenta una fuerte dependencia
del contexto global. Esta noción de régimen vago (configuración) y de regulación débil, retoma el punto de vista de la escuela de Cornell y la revista International Organization.
2. El componente político:
los poderes público y privado
como vehículos de integración económica
2.1 El papel de Estado en la integración
económica y social
Dentro de la literatura marxista clásica acerca del Estado se
pueden identificar dos tradiciones relevantes: la del Estado
como instrumento de dominación propuesta por Lenin en El
Estado y la revolución, y aquélla de un Estado regulador, avanzada por Marx y Engels. Ahora bien, el enfoque instrumentalista ha sido rebasado y en variados enfoques posteriores se ha
puesto énfasis en la autonomía del Estado, lo cual emparenta
con la noción de Marx sobre la preexistencia histórica y conceptual de un Estado separado, regulador, autónomo de la sociedad, la cual se encuentra dividida en su interior contra sí
misma (cf. La ideología alemana, citada por Lipietz (1986: 3-5).8
Con el objeto de sustanciar un análisis más realista sobre el
Estado capitalista, es conveniente incorporar la noción de hegemonía y el análisis político desarrollado por Gramsci9 de
8 Federico Engels, en El origen de la familia, la propiedad privada y el
Estado, expresa que se ubica arriba de la sociedad con la función de que “los
antagonistas, las clases con intereses contrapuestos, no se consuman, junto
con la sociedad en una lucha estéril” y en el Anti-Dühring precisa que las
relaciones de dominación vienen no sólo de la subordinación de los vencidos,
sino también de la dinámica de autonomización de los intereses colectivos, a
medida que se desarrolla la división del trabajo. El Estado aparece así como
un vínculo entre el espacio (la preservación del territorio) y la constitución de
una clase explotadora.
9 Gramsci vincula el concepto de hegemonía al Estado, conceptuando a
este último como “todo el complejo de actividades prácticas y teóricas con las
cuales la clase dirigente no sólo justifica y mantiene su dominio, sino también
104
acuerdo con Lipietz (1986), el análisis en términos de hegemonía permite reconciliar concretamente las dos tradiciones marxistas sobre del Estado. La hegemonía vista más bien como un
sistema ideológico institucional hegemónico, hace factible considerar al Estado como un compromiso institucionalizado, el
dispositivo institucional del Estado (André y Delorme 1983), o
sea, tanto el régimen político como la reproducción de los aparatos permanentes del Estado son el producto de las luchas
que se enraízan en la sociedad civil. El Estado, por lo tanto,
traduce y asegura la supremacía de ciertos grupos sociales definidos independientemente del mismo.
El enfoque neoestructuralista reivindica el papel del Estado en el crecimiento económico, en la redistribución del ingreso y la riqueza, y se interesa en su vinculación con la integración
regional. Para cumplir con todo esto, es necesario una reafirmación en términos modernos de una perspectiva estratégica de
las funciones del Estado, la cuales son las siguientes: 1) funciones clásicas: la provisión de bienes públicos, medidas redistributivas para mejorar la equidad, mantenimiento de equilibrios
macroeconómicos, la eliminación de distorsiones indeseables
en el sistema de precios, así como la distribución de la propiedad, los acervos de activos y el acceso a las oportunidades en la
economía; 2) funciones básicas de provisión de infraestructura: educación, salud, vivienda, transporte, comunicaciones; 3)
funciones auxiliares de apoyo a la competitividad: formación
de mercados ausentes, fortalecimiento de mercados incompletos, compensación de fallas del mercado derivadas de externalidades, rendimientos a escala, etcétera.
El reto en términos de política económica y social es desarrollar instituciones que resuelvan las fallas del mercado y que a la
vez escapen de, o minimicen, el campo para las fallas de la regulación. Además, el neoestructuralismo hace hincapié en la
logra el consenso activo de los gobernados”. Citado por J. C. Portantiero (1987),
basado en Quaderni del carcere, Instituto Gramsci, Turin, 1975 ; Cuadro 15,
nota 10, p. 1765. El Estado, según Gramsci, ejerce su hegemonía sobre la
sociedad civil, considerando que esta última deviene la red privada del Estado a través de la cual éste organiza globalmente la reproducción social,
permeando todas las formas de organización y conciencia de masa y provocando una difusión de la hegemonía a todos los niveles de la sociedad.
105
gran variedad de agrupaciones intermedias o coaliciones existentes entre el individuo y el Estado (cooperativas, asociaciones de productores, comerciantes, sindicatos, etcétera), las cuales forman un rico y variado tejido con gran poder en las
decisiones económicas y en las condiciones de viabilidad de la
política económica.
El análisis del Estado, sin embargo, no se puede constreñir
a un Estado nación, ya que en el ámbito global el capitalismo
está constituido como un sistema mundial de estados, aunque
éstos tomen la forma de Estados nación, es decir, el Estado
existe sólo como una multiplicidad de estados. No obstante, el
mundo no es una agregación de Estados nacionales, capitalismos nacionales o sociedades nacionales, sino más bien un mundo descompuesto por la existencia fracturada de lo político en
múltiples unidades, aparantemente autónomas. Existe una
lucha competitiva entre los estados nacionales —no así entre
los capitales nacionales— para atraer o retener una parte del
capital mundial y, por lo tanto, de una parte de la plusvalía
global (Holloway 1996: 359-366).
El Estado nación en los países periféricos, al competir en la
atracción de capitales, se ha convertido en un vector de la expansión del capital transnacional proveniente de los países del
centro. De acuerdo con Mathias y Salama (1986: 79) la inserción de las economías semiindustrializadas en la economía
mundial traduce una particular lógica de la oferta, basada en
la internacionalización de capital productivo del centro hacia
la periferia; esta lógica es la traducción a escala internacional
de la ley de las ganancias. Esta función se ha incrementado
con la ola de globalización y la convergencia de los gobiernos
latinoamericanos con las políticas del llamado consenso de
Washington, en especial a través de la apertura comercial y
financiera, la cual ha abierto de par en par las puertas a la
inversión extranjera. Con la formación de bloques regionales,
esta función promotora del Estado periférico se ha visto reforzada con la proliferación de acuerdos de integración regional,
en los que la inversión de ET obtiene mayores facilidades e invade nuevos campos que desplazan a las empresas nacionales.
106
2.2 El concepto de gobernación
ayuda a explicar la acción del Estado
Si se considera al Estado como una abstracción real, en este
ámbito se puede situar la intervención estatal. En una escala
más baja se ubica la intervención pública como forma de existencia de la mediación estatal, la cual toma múltiples formas a
través de las llamadas “políticas públicas” (Mathias y Salama
1986). No obstante, para entender cómo cohesiona la intervención pública el comportamiento de los agentes sociales, se puede echar mano de la teoría de la gobernación en el ámbito macropolítico, a diferencia de la desarrollada por las grandes
corporaciones a escala económica. La gobernación se puede
entender como “el grado en que el poder relativo de los grupos
relevantes en la arena pública es respetado tanto por las instituciones formales como informales en el proceso político”
(Coppedge 1993: 2). La gobernación está constituida principalmente por dos elementos que la consolidan y están íntimamente ligados entre sí: por un lado, la legitimidad del sistema político, que está en función de los compromisos institucionalizados
que haya alcanzado con las clases sociales y a las que, por lo
tanto, el gobierno puede exigir obediencia, y, por otro, la eficacia del régimen gubernamental para incrementar el crecimiento
económico, distribuir la riqueza y encontrar soluciones a los
problemas socio-económicos de un país.
Coppedge (1993: 13, citado por Alcántara 1995: 31) enuncia
seis condiciones para la gobernación: las dos primeras con relación a la capacidad y deseo de los grupos políticamente relevantes para comprometerse con algún tipo de arreglo institucional
para dirimir diferencias. Las otras cuatro son:
1) la aceptación de compromisos institucionalizados democráticos que confieren un gran peso a los partidos políticos, por parte de grupos de carácter más elitista como la
Iglesia, los empresarios, los militares, etcétera;
2) aceptación de arreglos que permitan la representación de
estos últimos grupos por parte de la clase política elegida;
3) la efectiva representación de los ciudadanos por esta clase
política;
107
4) la creación y mantenimiento de mayorías basadas en criterios partidistas como consecuencia de las decisiones
tomadas por la clase política.
En América Latina las crisis recurrentes de legitimidad de
los gobiernos han llevado a los desarrollistas y dependentistas
a contemplar la emergencia del desorden (o del conflicto de
clases), como un resultado de la creciente dislocación entre los
aspectos subjetivos de comprensión de la estructura social y
objetivos de la posición en la que dicha estructura tiende a crear
una sobredemanda o un conflicto de clases en el sistema político, esto viene del fracaso de los valores prevalecientes (las ideologías) para legitimar la división del trabajo (la estructura de
clase). En palabras de Coppedge (1993: 9, citado por Alcántara
1995: 36), los conflictos entre grupos políticos importantes, influidos por fuerzas externas y el rechazo de estos a compromisos institucionales llevan a concluir que “las tradicionales manifestaciones de ingobernabilidad en América Latina no son
otra cosa que un desequilibrio de las relaciones de poder entre
los grupos políticamente relevantes y las instituciones”.
3. La integración económica
en condiciones de asimetría
3.1 Algunos aspectos del debate
sobre la integración económica asimétrica
En el enfoque de la integración económica promovido por la
CEPAL en los años cincuenta y sesenta se reconocía la relativa
asimetría que existía entre las economías más grandes, las
medianas y pequeñas en América Latina, disparidad que debía mitigarse a través de la reciprocidad y mecanismos de cooperación especial con los países rezagados. La ALALC fue un
ejemplo de la disparidad de las economías semiindustrializadas
de Argentina, Brasil y México, con aquéllas menos desarrolladas como Colombia, Chile y Uruguay, y con otras rezagadas
como Bolivia, Ecuador y Paraguay, mientras que en el caso del
MCCA y del GRAN existía una relativa simetría entre los países
108
miembros, situación más de acuerdo con el argumento sustentado por la escuela neofuncionalista en los años sesenta y setenta (De la Reza 1998:16). En los años noventa, la posición de
la CEPAL (1994) cambió hacía la búsqueda de la integración con
los “socios naturales”, al mismo tiempo que los nuevos esquemas surgidos en los años noventa (Mercosur, TLCAN y G-3) se
constituyeron en un “ordenamiento concéntrico” en torno a
núcleos económicamente fuertes que ponen de manifiesto el
relativo consenso en el que se basa la integración hegemónica
(De la Reza 1996).
La problemática de la asimetría ha alimentado un nutrido
debate, el cual ha renacido en vista de la emergencia de los
nuevos modelos de integración, como el TLCAN que incorporó
una amplia temática económica, dejando fuera la organización
supranacional y manteniendo un bajo nivel institucional para
la gestión del esquema de integración. El debate ha cobrado
fuerza a partir del inicio de las negociaciones para establecer
el ALCA, en cuya estructura y operación se piensa que los Estados Unidos jugarán un papel hegemónico. Siendo el objeto de
estudio de una gran complejidad, ha dado lugar a una abigarrada discusión, la cual ha desembocado en múltiples discrepancias de las conclusiones. De acuerdo con De la Reza (1998:
57-66), se puede afirmar que la mayoría de los autores concentran el análisis en la relación país pequeño/país grande, olvidándose de las relaciones de preponderancia que se dan en los
esquemas de integración. Además, este autor ha encontrado,
después de un amplio examen de los debates alrededor de la
integración asimétrica, lo siguiente:
Para la mayoría de los autores en las diferentes áreas de debate,
los efectos negativos de la disparidad pueden ser mitigados si: a)
las relaciones entre las partes están reguladas por acuerdos de
integración y mecanismos de ajuste; b) los beneficios colectivos
prevalecen sobre los unilaterales, y c) el grado de interdependencia conduce a una coordinación compartida de las políticas. Estos
requisitos subrayan la necesidad de una interdependencia controlada por un marco negociado de integración, donde las relaciones de preponderancia puedan constituirse en relaciones de
liderazgo económico (ibid.).
109
3.2. Hacia una nueva tipología de las formas
de integración económica10
La integración económica se ha concebido como la creación de
una estructura más eficaz del intercambio comercial y de la
inversión entre dos o más países, que lleva a la eliminación
progresiva de las prácticas discriminatorias en aras de un crecimiento económico compartido. La integración fue vista como
un proceso progresivo, que a menudo comienza por una integración silenciosa en una región o entre regiones de un país,
cuya dinámica puede expandir el intercambio y la producción
a regiones de otro país. En la tipología de Balassa, esta vinculación informal entre las economías de dos o más países puede
dar lugar a la creación de un área de cooperación económica o
a un acuerdo de libre comercio (ALC), que ya necesitan de un
entramado institucional para regular el intercambio y dirimir
diferencias. Se puede luego subir un escalón más hacia el establecimiento de una unión aduanera (UA), la cual requiere de
una mayor voluntad política de los países miembros para su
constitución y la armonización de las políticas macroeconómicas,
aunque algunos esquemas de integración han ido directamente a la creación de una UA sin pasar por un ALC. De la UA se
puede ir a una mayor integración por medio del libre tránsito
de todos los factores de producción para constituirse en un
mercado común (MC) y luego mediante la integración financiera en un mercado único (MU), lo cual implica la creación de un
cuerpo supranacional del que se derivan instituciones comunitarias para armonizar y regular la política económica y la marcha de la integración. En el caso de la Unión Europea, el proceso de
construcción del mercado común requirió el establecimiento de
órganos primero intergubernamentales y después de carácter
supranacional, como el establecimiento de una comisión (con
carácter supranacional), un consejo de ministros y un parlamento, cuyas capacidades de decisión y legislación fueron aumentando, a medida que se iban superando los obstáculos políticos. El
mercado único fue promovido por el establecimiento del siste10 Esta sección está basada en los trabajos pioneros de C. Deblock, B.
Dorval y M. Rioux (2003), y de H. Regnault (2003).
110
ma monetario europeo y finalmente el de una unión económica
y monetaria llevó a la implantación de una moneda única como
es el euro. En conclusión, la tipología de Balassa es aplicable
sólo a la Unión Europea, pero hasta antes de que ésta comenzara a celebrar ALC de nuevo cuño con países del Sur.
La tipología de Balassa, sin embargo, no puede dar cuenta
del nuevo tipo de ALC, el cual ha ampliado su contenido y ahora
se practica también entre países del Norte y del Sur. En la
tipología de Balassa, el ALC se refería al acuerdo que buscaba
principalmente llegar a la desgravación de los bienes a comerciar, en cambio, el nuevo tipo, inaugurado por el TLCAN, va
mucho más lejos, ya que además del intercambio de bienes,
incluye los servicios, las compras de gobierno, la propiedad intelectual, así como las inversiones, las reglas de origen, las
medidas antidumping, las compensaciones y los procedimientos para solucionar los diferendos. Además, la desgravación es
más rápida y comprensiva, ya que en lugar de negociar producto por producto se enfoca en las listas negativas de éstos.
Para tomar en cuenta las asimetrías, el país del Norte concede
al socio, o socios, del Sur plazos de desgravación más amplios
para ciertos productos sensibles, pero no instituye fondos de
compensación o para el desarrollo de los miembros rezagados.
La preferencia por la celebración de ALC en los años 1990 se
volvió aplastante, comparada con la formación de uniones aduaneras en la proporción de 9.5 a 1, quizá por presentar menores
complicaciones políticas para lograr su aprobación por parte
de los miembros de un ALC (véanse el cuadro 1 y el encuadre 2).
Ahora bien, para ir hacia una nueva tipología de los esquemas de integración, es obligado emplazar la discusión dentro
del marco de los sistemas multilaterales y regionales, en vista
de que los acuerdos Norte-Sur en los años 1990 generaron un
sistema intermedio, que Henri Regnault (2003: 7) ha bautizado como “plurilateral”, en el que la región se desdibuja para
aquellos acuerdos de libre comercio en que los miembros se
sitúan a una gran distancia geográfica entre ellos, por ejemplo, los acuerdos transcontinentales de la UE/México, o el de
EU/Jordania. La ausencia de proximidad geográfica hace
obsoleta la categoría de ALC como forma regional actual. En
111
Cuadro 1.
Acuerdos regionales, 1980-1998
Periodo
1980-1989
1990-1998 (1)
(2)
(3)
Grado
apertura
X/PIB en %
15.5
18.8
Número
de UA
Número
de ALC
ALC/UA
3
8
6
4
4
76
36
17
1.33
9.50
6.00
4.25
Razón
(1) Todos los países; (2) excluye acuerdos de integración Sur-Sur y EsteEste; (3) excluye acuerdos de integración Sur-Sur y entre países de Europa
Central y del Este, así como de la ex Unión Soviética.
Nota: los datos provienen de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
El grado de apertura es definido como: exportaciones/ PIB (x 100) y está reportado en 1989 y en 1998.
Fuente: Maurice Schiff (2001: 21).
estos términos el regionalismo comenzaría, según Regnault,
con la unión aduanera (UA). De acuerdo con este autor la nueva forma de integración es como sigue (2003: 7-9):
El plurilateralismo es el eslabón faltante que rompe la dicotomía
entre multilateralismo y regionalismo (…) el cual constituye hoy
una verdadera vanguardia librecambista. Los miembros están
prestos a lograr acuerdos que van más allá del multilateralismo,
sin cerrarse en relaciones exclusivas y sin comprometerse [necesariamente] en un proceso de integración a profundidad, en vista
de la distancia geográfica y de la multiplicidad de participaciones.
El carácter esencial del sistema plurilateral es el de garantizar
una cierta reciprocidad en las concesiones por medio de la simetría bilateral del ALC. En el cuadro Norte-Sur, la reciprocidad efectiva de concesiones les asegura a los países avanzados un mejor
acceso a los mercados de los países en vías de desarrollo (PVD) que
aquél autorizado en el sistema multilateral.
Para entender el plurilateralismo, como un verdadero sistema dentro del económico internacional, Regnault apunta que:
La pluriasociación en las relaciones libre cambistas establece una
red compleja de acuerdos comerciales entre varios polos de la economía mundial, en la que algunos de estos funcionan como nudos
(Unión Europea, Estados Unidos, México, Chile, Canadá). Ciertas subredes que vinculan a socios con una proximidad geográfi-
112
Encuadre 2.
El modelo de ALC es preferido
por los países que buscan integrarse
Recientemente, Maurice Schiff (2001) investigó algunas de las causas que
se hayan organizado más ALC que UA, sobre todo a partir de la década de
los noventa. Este autor retoma y combina los trabajos de Alesina et. al.
(1997) y de Ethier (1998), llegando a la constatación empírica de que hay
muchas más ALC que UA en los acuerdos Norte-Sur que en los acuerdos
Sur-Sur. La razón es que el costo de bienes públicos conjuntos entre países heterogéneos (según Alesina et. al.) es más elevado a medida que el
grado de heterogeneidad es mayor. Los países con acuerdos comerciales
Norte-Sur difieren más que los de acuerdos Sur-Sur, tanto en términos de
tamaño e ingreso como de estructura productiva.
Según Ethier (1998, 1999), la proliferación de acuerdos de integración
viene del incremento de los acuerdos de liberalización comercial multilateral entre los países desarrollados, pero ahora con el "nuevo regionalismo" los países con economías más pequeñas (en el Sur) encuentran atractivo vincularse con los de grandes economías (del Norte). De este modo,
los países con acuerdos Norte-Sur tienden a escoger ALC en lugar de UA,
comparado con los países con acuerdos Sur-Sur. En el cuadro 1, se puede
constatar que la razón de ALC a UA fue de 9.5 a 1, entre 1990 y 1998 para
todos los países, mientras que si se excluyen los acuerdos Sur-Sur la razón es de 6 a 1 en ese mismo periodo.
Si bien el argumento de Schiff, de que los ALC son preferibles a las UA
es plausible desde el punto de vista político, ya que una UA requiere el
establecimiento de instancias supranacionales para negociar la tarifa externa común, armonizar las políticas macroeconómicas, así como para
fijar la participación de ingresos fiscales entre los países miembros, esto
no anula la lógica del análisis neoclásico estrictamente económico, a través del cual las RDO llevan a niveles de bienestar más bajos que una UA
como se analizó en el primer capítulo, aun cuando este tipo de razonamiento se queda corto en el análisis. Esto lleva a postular la hipótesis de
que Estados Unidos, como país integrador, probablemente considera que
los beneficios políticos de establecer un ALC sobrepasan a los costos económicos extra de su operación por el lado de las RDO.
ca, constituyen eventualmente la anticipación de futuras redes
regionales para las cuales no hay certidumbre de consolidación.
Deblock, Brunelle y Rioux (2003) acuñaron una nueva
tipología al abandonar una lógica dicotómica y adoptar una
lógica triangular, la cual toma en cuenta tres variables que
pueden conducir a caracterizar de forma más realista los modelos de integración actual. Éstas son: la autonomía de mercados, la soberanía de los estados y la cooperación institucionali-
113
zada entre los miembros del esquema. Los autores postulan
que ninguna forma de regionalismo puede conciliar plenamente estas tres variables, ya que tan sólo se pueden vincular con
una congruencia total dos de ellas, dando lugar a tres tipos de
regionalismo:
1. Un regionalismo llamado de “regulación y sanción” fundado en la autonomía de mercados y la cooperación institucionalizada entre los estados, articulado alrededor de reglas
de derecho y de instituciones supranacionales, cuyo ejemplo tipo es la Unión Europea.
2. Un regionalismo llamado de “gestión de riesgos” fundado
en la autonomía de mercados y el respeto de la soberanía de
los estados, articulado alrededor de códigos de buena conducta y mecanismos que reglamentan los diferendos, siendo el ejemplo tipo el TLCAN.
3. Un regionalismo llamado de “mercados regulados e intercambios organizados”, el cual concilia la soberanía y la cooperación en detrimento de la libertad de mercados. Se podría pensar en el Comecon entre la URSS y los países de
Europa Central y Oriental (PECO), aunque en realidad la
cooperación fue asimétrica y la soberanía de los PECO demasiado encuadrada (véase la figura 2).
Kebabdjian (2002) propuso cambiar los nombres de los tres
tipos de regionalismo, respectivamente, de la siguiente manera: a) modelo europeo puro, b) régimen regional puro, y c) modelo de gobernación regional. Para diferenciarlos es muy importante saber si se trata de una integración a profundidad o
de una integración superficial.
Regnault (2003: 6) hace hincapié en que esta tipología no
contiene una reflexión sobre el concepto de región, el cual como
arriba apuntamos, se desvanece cuando hay una gran distancia geográfica entre los miembros. También afirma que no incluye un análisis específico sobre los acuerdos de tipo NorteSur, cuyos miembros son muy heterogéneos. Esto lo llevó a
proponer el “plurilateralismo” como el eslabón faltante en el
sistema económico internacional.
De lo anterior podemos colegir que la Unión Europea corresponde a un modelo regional de regulación y sanción, pero
114
Figura 2.
Tipología triangular, versión Deblock,
Brunelle y Rioux (2003)
Autonomía de mercados
Gestión de riesgos:
Códigos de buena
conducta
y reglamentación
de diferendos
Regulación y sanción:
Normas de derecho
e instituciones
supranacionales
Cooperación
institucionalizada
Mercados
regulados e
intercambios
organizados
Soberanía
de los estados
Fuente: Regnault (2003: 5)
que se ha diversificado y ha entrado al sistema plurilateral a
través de sus ALC con países o esquemas de integración situados en otros continentes. Con esta diversificación la UE forma
parte del sistema plurilateral. El TLCAN se inserta en un regionalismo de gestión de riesgos, cuyos miembros representan un
“núcleo” en vista de sus particulares ALC firmados con otros
países, por lo que también constituyen una parte del sistema
plurilateral. El Mercoser es una unión aduanera y se acerca al
modelo europeo, aunque todavía en una etapa temprana de
integración profunda, buscando, además, diversificarse como
bloque y mediante la acción individual de sus miembros, iniciando la negociación de ALC con la UE, India, México y otros
países, por lo que también en un futuro cercano podría formar
parte del sistema plurilateral.
En este contexto, se puede afirmar que existe una tendencia a la diversificación de los esquemas de integración, lo cual
puede llevar a los que han seguido el modelo europeo a adoptar una práctica mixta, lo cual desemboca en un pragmatismo
115
que trata de mezclar modelos que se reclaman de paradigmas
teóricos distintos. Por ejemplo, la Comunidad Andina (CAN) ha
llevado a cabo “un proceso regional con metas y objetivos de
integración dentro de un marco institucional comunitario muy
elaborado, pero bajo una dinámica de acuerdos de comercio y
cooperación y con una importante influencia de las fuerzas que
se mueven en el contexto internacional (Casas-Gragea 2004:
22). En otras palabras, “en la CAN conviven el viejo y el nuevo
regionalismo” (ibid.).
3.3 El modelo de integración asimétrica
de François Perroux
En la construcción de su teoría de la integración, Perroux (1991:
677) parte de dos preguntas fundamentales: ¿quién es el que
integra? y ¿en beneficio de quién se opera la integración? Para
estructurar el análisis define dos conceptos importantes: el espacio “integrante” y el espacio “integrado”. El primero es aquél
que en razón de la dimensión de sus unidades, de su producto
y de las estructuras de su producto y su balance, tiene la capacidad de provocar una inflexión en las estructuras y de orientar las actividades de otro espacio conforme a su propia ventaja económica. El espacio integrado presenta las características
inversas, ya que está restringido a practicar una estrategia de
adaptación frente al espacio integrante.
La dinámica de integración en la que intervienen de manera importante las grandes empresas y los estados nacionales,
se puede ilustrar con el ejemplo de la integración de una economía fuerte y rica (economía A) con una economía pobre y débil
(economía B). Siguiendo a Perroux (1991: 684-685), se tiene:
a) Unidades heterogéneas y desiguales.
1. Las grandes empresas pluriterritoriales de A implantan
filiales en B, donde el desarrollo está orientado por A y
no por B.
2. Las grandes firmas financieras de A distribuyen en B el
crédito para la expansión y la inversión de las unidades
de B en condiciones sumamente desiguales.
116
3. El Estado de A ejerce un poder de intervención estratégica y un poder de negociación comercial muy superiores a los de B. El primero dispone de una amplia participación y de una influencia específica dentro de las
organizaciones internacionales, tanto de carácter general como de carácter económico.
4. Las grandes empresas de A (monopolios y oligopolios con
posiciones dominantes) no tratan directamente con los
productores y consumidores de B, sino por medio de las
grandes empresas de A y/o de B.
b) Redes de poderes, redes de información y redes de intercambio.
1. A dispone de medios masivos de comunicación que se
encargan de difundir información cultural, económica y
política en B.
2. A dispone de centros científicos y tecnológicos que acuerdan y difunden sus resultados entre los productores de B.
3. A dispone de organismos publicitarios y propagandísticos que influyen en B por medio de publicidad que no
puede considerarse como puramente “informativa”.
4. A es un mercado principal para B, el que puede suspender o restringir, o amenazar con hacerlo, su demanda de
productos de exportación de B.
c) Acciones entre las unidades.
1. Las grandes empresas monopólicas y oligopólicas de A,
generalmente se entienden entre sí y con las grandes
empresas de B.
2. La política monetaria y financiera de A, dictada por la
coyuntura de A, el estado de las cuentas externas de A o
por la estrategia mundial de A, impone unilateralmente
sus consecuencias a las unidades de producción y de intercambio de B.
3. Las grandes empresas de producción, transporte y crédito de A, o algunas de ellas en acuerdo con el Estado de
A, a menudo proponen cambios de reglas del juego social
o de las instituciones que influyen en la dirección y naturaleza de los flujos de mercancías, de capitales y de
servicios entre A y B.
117
Respondiendo a la pregunta de ¿quién es el que integra?
Perroux (p. 687) apunta que sean cuales sean las formas de
integración y las precauciones para equilibrar jurídica y políticamente los derechos y prerrogativas de A y de B, existen razones positivas para pensar que es A quien integra, ya que ejerce
el liderazgo y tiene la posición dominante. El Estado soberano
de A posee mayor fuerza de intervención económica y contractual que el Estado menos soberano de B. Las empresas de A
tienen un mayor poder económico y de mercado que las de B,
los cuales se apoyan en la inversión de capital, la investigación
y desarrollo de productos y procesos, y la mercadotecnia para
diferenciar sus productos. Así quien integra es el poder público
y las empresas de A.
Pasando a la segunda pregunta, ¿para beneficio de quien se
opera la integración? El espacio A, que toma ventaja de B y sobrepasa su espacio, dispone de beneficios de innovación y de beneficios de monopolio y oligopolio más elevados que los del espacio B, en vista de que los beneficios de éste último están
enmarcados dentro de una competencia heterogénea. Así, quien
integra (el espacio A) es el que obtiene los mayores beneficios.
Esto no quiere decir que B, la economía integrada, no pueda
obtener beneficios, pero éstos presumiblemente serían menores que los obtenidos por A. Este tipo de integración es denominado por Perroux (p. 695) como “satelización del espacio B por
el espacio A”.
4. Reflexiones finales a manera de conclusión
En vista de que la integración económica es un medio para
impulsar el crecimiento económico, la teoría de la integración
debe enmarcarse como parte de una teoría más general, que es
la del desarrollo económico y social. La teoría pura del comercio internacional no satisface el objeto de estudio de la integración económica, ya que tan sólo se interesa en el intercambio
dentro de la competencia perfecta, dejando fuera del análisis
tanto la estructura real de los mercados, como el aspecto de la
producción y los fenómenos políticos. Las nuevas teorías del
118
comercio internacional, al basar su análisis en las estructuras
de competencia imperfecta del mercado, han dado un gran paso
para el estudio de la integración económica, acercándose más
a la realidad, no obstante siguen dejando afuera los aspectos
institucionales y políticos que son cruciales en el análisis. Hay
que tomar en cuenta que el mercado y las empresas no son las
únicas entidades coordinadoras de la actividad económica, sino
que también la sociedad civil y de manera todavía más intensa
el Estado, constituyen agentes importantes para la coordinación y regulación de la economía.
La teoría de la integración económica se beneficia de conceptos básicos del crecimiento económico como es el de “polo de
desarrollo” aportado por Perroux. Este concepto no sólo explica el crecimiento a nivel microeconómico, sino también el porqué de la distribución geográfica de la actividad económica.
Los efectos de aglomeración y de arrastre favorecen la expansión de industrias en un polo y los efectos de vinculación con
otros polos explican la integración geográfica. Desde otro ángulo de análisis, estos efectos no son otra cosa que economías
externas, que al ser internalizadas por los agentes económicos
explican el crecimiento y el movimiento territorial. La constitución de una base de exportación (North 1964) en un país lleva a la integración regional, cuya condición necesaria tiene como
antecedente la construcción de una base residencial que establece ventajas de costo como plataforma para la expansión geográfica (Tiebout 1964).
Dentro de las nuevas teorías del comercio internacional, las
economías de escala a nivel de empresa o de industrias (estas
últimas llamadas economías externas rebasan el contenido de
las de escala) pueden explicar el crecimiento económico dentro
de un esquema de integración, en términos de costos y precios
más bajos, ampliación del mercado y especialización de cada
país, lo que a su vez retroalimenta la productividad y la baja
en los costos. Sin embargo, como examinamos en el primer capítulo, las economías de escala a menudo no permiten a priori
predecir cuál será la distribución territorial de la producción
dentro de un esquema de integración económica, en vista de la
incertidumbre que presenta la relación de las economías de
119
escala con otros factores como el nivel de salarios de los miembros, los costos de transporte y los de transacción, lo cual puede llevar a situaciones ambiguas. Krugman y Obstfeld mencionan, por ejemplo, que el patrón de comercio intraindustrial,
tan extendido hoy en día, es en sí mismo impredecible, en vista, precisamente, de las economías de escala. En el caso de la
integración de economías pequeñas con grandes, los mayores
beneficios que se asignan a las primeras con la apertura comercial en vista de su bajo nivel de salario, pueden cambiar a
favor de las segundas en términos de las economías de escala.
Más allá de los modelos y de las hipótesis, la introducción de
las estructuras imperfectas de mercado sugieren que la apertura comercial no siempre es benéfica para algunos de los países, esto sin tomar en cuenta factores institucionales y políticos que afectan a los miembros de un esquema de integración
económica.
Si bien, los conceptos anteriores provenientes de la teoría
microeconómica iluminan el aspecto económico de la integración, no explican cómo se logra la coordinación de los agentes
económicos y la regulación económica, problema más bien de
tipo macroeconómico, que subyace en cualquier sistema productivo. El vacío que encontramos a este respecto en la teoría
económica, podría empezarse a llenar con el concurso de la teoría de la regulación, la cual puede compaginarse también con
otros enfoques como es el del régimen internacional, el sistema
productivo internacional y el de la gobernación.
El modo de regulación está constituido por un conjunto de
procedimientos y comportamientos de grupos y clases sociales,
que tiene la triple propiedad de a) reproducir las relaciones
sociales de producción fundamentales a través de la conjunción de formas institucionales históricamente determinadas;
b) sostener y dirigir el patrón de acumulación en vigor; y c)
asegurar la compatibilidad dinámica de un conjunto de decisiones descentralizadas, sin que sea necesaria la interiorización
por los actores económicos, de los principios de ajuste del conjunto del sistema (Boyer, 1986a: 54-55).
La definición de un régimen internacional se acerca a la del
modo de regulación, en cuanto a que se concibe como un con-
120
junto de reglas, normas y procedimientos que orientan y
cohesionan las decisiones de los actores internacionales, con la
diferencia que la teoría de la regulación privilegia como unidad de análisis las clases o grupos sociales y no los individuos.
Ahora bien, el RI define un orden cuya efectividad está vinculada a efectos de internacionalización y a efectos de transformación en el seno de las economías nacionales, o sea que un RI
modifica la naturaleza de las relaciones al interior de las economías nacionales, lo cual afecta al patrón de acumulación y el
modo de regulación de cada país, pero que esto a su vez afecta
al RI en su conjunto.
En vista de que en los hechos el RI constituye un orden parcial, no existen RI en todos los dominios internacionales, como
no existe, por ejemplo, un régimen para el movimiento internacional de la mano de obra. Si la OMC llega a cristalizar las
negociaciones para el comercio, se podría hablar de la construcción de un RI del comercio. En el caso de un esquema de
integración económica, se puede decir que un RI estará definido alrededor del contenido del acuerdo al que se ha llegado. En
el caso de un ALC, específicamente, una vez que éste se ha consolidado se puede hablar de un régimen internacional de integración (RII) en las áreas de comercio e inversión, por ejemplo,
el TLCAN. Este último sigue funcionando como un orden parcial, en vista de que la integración no ha alcanzado los niveles
de profundidad de la Unión Europea.
Dentro de un RII se confrontan y complementan los patrones de acumulación de los países miembros de un esquema de
integración económica, en vista de que los componentes de estos, i.e. la inversión, la producción y la distribución del ingreso
se relacionan de diferentes maneras al tratar de aprovechar la
eliminación de los aranceles y la sinergia de las economías de
escala y externas, así como la ampliación de mercados para
lograr un mayor crecimiento. Éste, sin embargo, no garantiza
que la distribución de la producción, del empleo y del ingreso
sea equitativa entre los territorios de los países miembros.
En vista de que un RII constituye un orden parcial, no puede considerarse sujeto a un sólo modo de regulación, por lo que
en el mejor de los casos se podría hablar de un modo débil de
121
regulación internacional. En la regulación económica y social
intervienen de manera fundamental el Estado y su red de instituciones, así como las grandes empresas, sobre todo las transnacionales. En el proceso de liberalización económica, las grandes corporaciones han conquistado un lugar privilegiado a
través de una estrategia global y, a su vez, el Estado-nación ha
dejado de ser el punto de referencia exclusiva de la economía
mundial, aun cuando sigue teniendo un papel importante en
la regulación de la economía doméstica, ahora influida por las
política emanadas de la globalización.
Al interrelacionarse los modos de regulación de los diferentes países de un RII, se dan ajustes a nivel de las formas institucionales canónicas —la relación salarial, las relaciones mercantiles, las monetarias, las relaciones fiscal-financieras del
Estado, y las relaciones internacionales—. Cuando en el RII
existe una economía hegemónica que, a través de su patrón de
acumulación impone pautas dominantes a las otras, esto se
refleja también en la imposición de ciertos rasgos dominantes
en la regulación económica a nivel del conjunto.
A medida que la integración avanza, se puede hablar de la
conformación de un sistema productivo internacional, el cual
cada vez más logra una mayor coherencia entre los miembros
del RII, que lo llevan al aseguramiento de su propia reproducción. Ésta se logra a través de la interacción de los modos de
regulación, en los espacios geográficos que conforman el sistema productivo internacional. Los modos de regulación funcionan en el ámbito macroeconómico, por lo que la coordinación a
escala microeconómica es realizada por la conformación de redes por parte de las grandes empresas, sobre todo las ET. A
nivel mesoeconómico se desarrolla una gobernación corporativa a través de la cual se conforman relaciones jerárquicas de
asociación, de subcontratación y de cooperación entre las empresas, lo cual ayuda a explicar la coordinación del sistema
productivo. A nivel macroeconómico en un RII no se puede hablar de que exista un modo de regulación completo, sino más
bien de una configuración o regulación débil que se logra a través de los ajustes económicos promovidos por el modo de regulación de cada uno de los países miembros. A medida que avan-
122
za la integración económica y la consolidación del sistema productivo, esto indicaría que la regulación de conjunto se ha fortalecido y que es responsable del mayor nivel de integración.
En la etapa actual de globalización económica, el regionalismo y el multilateralismo se han visto desbordados por nuevas formas de asociación entre los países del norte y del sur,
como una estrategia librecambista para relanzar el crecimiento económico, pero que a la vez revisten una nueva forma de
dominación de los países periféricos por parte de los países
centrales, implementando la apertura económica de los primeros y manteniendo barreras no arancelarias los segundos.
De acuerdo con Regnault, estas nuevas formas de asociación
giran alrededor del ALC, el cual se ha erigido como rival del
modelo de integración regional europeo, que al aglutinarse
alrededor de núcleos de integración, forman redes plurilaterales, las cuales están a medio camino entre el regionalismo y el
multilateralismo.
El tipo de ALC inaugurado por Estados Unidos a través del
TLCAN es un modelo de amplio espectro económico que evita la
construcción de bienes públicos entre los miembros del esquema, es decir, que no se inmiscuye en el logro acuerdos políticos
profundos que necesitarían ser gestionados por órganos supranacionales, sino tan sólo un amplio acuerdo económico orientado por las grandes corporaciones y el establecimiento de cuerpos intergubernamentales y de reglas para solucionar los
diferendos. La fuerza política y económica del país hegemónico
suple la necesidad de órganos supranacionales para administrar y orientar la trayectoria del ALC.
La proliferación de ALC entre países del Norte y del Sur
obliga al estudio de la integración económica en condiciones de
asimetría. Esta problemática ha vuelto a ser debatida en vista
de la entrada en operación del TLCAN y ha cobrado más fuerza
a raíz del inicio de las negociaciones para establecer el ALCA.
La discusión está centrada en la mayoría de los estudiosos que
abordan el tema, en el análisis de la relación entre el país pequeño y el grande, dejando de lado las relaciones de preponderancia que se dan en los esquemas de integración, como nos
recuerda De la Reza (1998). En este contexto, el modelo de in-
123
tegración asimétrica de François Perroux constituye un acercamiento realista a la problemática de los esquemas de integración en los que las relaciones de preponderancia del país
hegemónico nos llevan a comprender quién es el que integra y
en beneficio de quién se opera la integración.
CAPÍTULO 3
ORIGEN, OBJETO Y CARACTERÍSTICAS
INSTITUCIONALES DEL TRATADO DE LIBRE
COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
1. La lógica histórica
en el trasfondo del TLCAN
En el desarrollo histórico de las relaciones económicas y políticas entre México y Estados Unidos han concurrido diversos
factores, entre los que sobresalen: a) el desarrollo de un “sistema productivo” que ha alimentado la integración silenciosa
entre los dos países; b) el inicio de la conformación del bloque
de Norteamérica a raíz del incremento de la competencia entre las empresas y los países; a esta conformación ha contribuido el “ciclo productivo histórico”, que llevó en los años setenta
y ochenta a la pérdida de empleo y competitividad por parte de
Estados Unidos y la necesidad de mitigarlas mediante un acuerdo de libre comercio; c) la preservación de la seguridad nacional
de los Estados Unidos; d) el interés estadounidense por el aumento de la democracia en México, América Latina y el mundo
para crear un ambiente pacífico proclive a su seguridad nacional y, e) la explosión demográfica mexicana que ha penetrado
al vecino país y que se interpreta tanto parcial como negativamente por éste, a pesar de los grandes beneficios que recibe de
los trabajadores mexicanos.
1. A partir del establecimiento de los ferrocarriles en México,
durante la administración de Porfirio Díaz, dirigidos a la
frontera con Estados Unidos para favorecer la exportación
de minerales y otras materias primas, se fue conformando
lo que De Bernis llama un “sistema productivo”, que explica
el elevado grado de interdependencia de las economías de
dichos países, sobre todo para la mexicana, cuyo comercio
exterior con el vecino del Norte, ya desde los años sesenta
alcanzaba 70% del total. El gran núcleo económico norte-
126
americano hace gravitar a la economía mexicana a su alrededor, además de altamente influenciable con relación a la
tecnología en uso (generalmente con un desfase), a su estructura productiva y de consumo (sesgada hacia la sociedad opulenta), al financiamiento de la inversión, al turismo
bilateral, a la emigración de jornaleros agrícolas mexicanos, entre otras cosas y, que además, le transmite rápidamente las variaciones de su ciclo económico.
2. La globalización económica ha sido el resultado, por una
parte, de la competencia tecnológica y la lucha por los mercados y, por otra (como apunta Couffignal, 1996: 19) “del fin
del enfrentamiento bipolar” (entre Estados Unidos y la ex
Unión Sovietica).
3. Ahora bien, la tendencia a la mundialización de los intercambios ha llevado aparejada la formación de tres grandes
bloques regionales, fenómeno que es a la vez contradictorio
y complementario a dicha tendencia. Dentro del contexto
de la agudización de la competencia por los mercados y el
hecho de que Estados Unidos fue perdiendo productividad
y hegemonía económicas en las décadas de 1960 y 1970,
comenzó a conformar el bloque económico de Norteamérica,
dentro del cual se encuentra México, que ya se había ido
integrando en los hechos al sistema productivo estadounidense.
Desde los años sesenta los Estados Unidos experimentaron una baja en la productividad y una pérdida en su participación en el producto total de los países más industrializados,1 por lo que el gobierno comenzó a instrumentar
diferentes estrategias para recuperar su dinamismo económico. El proteccionismo selectivo constituyó una primera
línea estratégica, mediante la cual se establecieron diversos grados de protección sectorial en términos de restricciones cuantitativas a la importación de ciertos productos. No
1 Estados Unidos fue perdiendo productividad desde los años sesenta, lo
cual, unido a la recuperación de los países europeos y de Japón, así como al
crecimiento de los países del sur asiático, se ha reflejado en la baja de su
participación en el producto total de los 15 países más industrializados del
mundo, que era de 44.1% en 1950 y de 31.6% en 1980 (Espinoza 1994: 81).
127
obstante, esta fracasó en vista de la débil respuesta de reestructuración de los sectores protegidos (Pipitone 1994: 6465). A partir de los años setenta se inaugura una segunda
estrategia competitiva: la contención salarial, misma que
se alarga hasta principios de los noventa y que explica en
buena parte la pérdida de capacidad competitiva de la industria de Estados Unidos (ibid.: 65). A pesar de la baja en
los salarios reales la productividad continuó deprimida y el
país continuó perdiendo competitividad frente a Japón y al
bloque europeo. En los años ochenta, con la administración
Reagan, se inicia una tercera línea de acción estratégica: el
adelgazamiento del Estado, la cual tampoco dio los resultados esperados. A pesar de que se recuperó el crecimiento en
los ochenta, el ahorro interno y la productividad continuaron deprimidos por lo que se recurrió al endeudamiento y al
déficit prespuestal creciente (Pipitone 1994: 66). Es dentro
de este contexto que el TLCAN podría considerarse como una
cuarta línea estratégica para salir del estancamiento productivo.2
4. Dentro del trasfondo histórico del TLCAN se encuentra la
motivación de Estados Unidos para formar la llamada Comisión Trilateral, en la década de los setenta, con el fin de
garantizar su seguridad económica a través de la creación
de condiciones que permitieran lograr un nivel satisfactorio de gobernabilidad en el mundo, sobre todo en los países
subdesarrollados. En los países centrales llegó a circular la
idea de que el logro de la seguridad nacional, salvo excepciones, ya no es principalmente por medio de intervención
directa de los países avanzados, sino mediante la promo2 La economía estadounidense se recuperó desde finales de 1992 y obtuvo
en los siguientes cinco años una tasa anual de crecimiento del PIB cercana a
3%, alcanzó una tasa anual de inflación menor a 3% y disminuyó su tasa de
desempleo y las empresas bajaron su endeudamiento. No obstante, persiste
el elevado déficit comercial (CEPII 1997: 18-19). Si bien se está dando una
reestructuración productiva, existe todavía una situación dual en la industria
y en los servicios: junto a sectores con alta intensidad en capital e I&D, lo
cuales han tenido una elevado crecimiento de la productividad y mayor empleo, también se encuentran sectores de baja tecnología que han tenido tanto
un crecimiento de la productividad inferior al promedio, como una caída del
empleo más rápida que el promedio (OCDE 1998: 39).
128
ción del crecimiento económico de los países pobres, lo cual
llevaría aparejado un proceso de democratización gradual
de sus gobiernos, que ayudaría a mantener un clima de paz
y gobernabilidad. Sin embargo, las guerras que ha sostenido Estados Unidos y sus constantes intervenciones militares, le han creado un clima adverso en muchos países, sobre
todo en el mundo árabe. El rechazo a la política imperialista estadounidense culminó con el ataque terrorista del 11
de septiembre de 2001 a las torres gemelas de Nueva York
y al Pentágono, lo cual a su vez llevó a este país a la guerra
contra Afganistán y al endurecimiento de su política de seguridad nacional. Poco después, Estados Unidos se lanzó a
la guerra contra Irak, lo cual ha desembocado en el aumento de las tensiones en las relaciones internacionales. Estos
acontecimientos al comienzo del nuevo siglo, han afectado
negativamente las relaciones entre México y Estados Unidos y han repercutido también en el desempeño del TLCAN.
5. Los políticos y altos funcionarios públicos estadounidenses
tradicionalmente han puesto por delante la necesidad de
fortalecer la democracia en el resto del mundo, aun cuando
su actuación no ha sido democrática en su interior, como lo
atestigua el elevado nivel de discriminación racial, ni al exterior, a la vista de las numerosas intervenciones militares
en América Latina y el Caribe, así como en las guerras contra Afganistán e Irak. En la etapa neoliberal el discurso de
la democratización se ha acentuado,3 tanto a través de las
imposiciones autoritarias del gobierno norteamericano como
de las grandes corporaciones multinacionales sobre los países del Tercer Mundo.
6. Uno de los grandes problemas para las relaciones entre
Estados Unidos y México es la demografía de este último.
3 Anthony Lake, director del Consejo de Seguridad Nacional de la Casa
Blanca, pronunció un discurso en Washington el 21 de septiembre de 1993, en
el que enfatizó la necesidad de: 1) “fortalecer una comunidad de democracias
de mercado; 2) ayudar a estimular y consolidar nuevas democracias y economías de mercado; 3) contener la agresión y apoyar la liberalización de estados
hostiles a la democracia y los mercados; 4) impulsar una agenda humanitaria, trabajando para que la democracia y las economías de mercado se arraiguen en las relaciones de mayor preocupación humanitaria” (El financiero, 19
de ocutbre de 1993, p. 20, citado por Espinoza (1994: 79).
129
Para contrarrestar esa marea humana que amenaza con
desbordarse, se decía que sólo había tres opciones: recibir a
los trabajadores mexicanos excedentes, comprar los productos mexicanos, o inyectarle capital para que pueda expandir su sector industrial. En el TLCAN no se negoció la recepción de trabajadores mexicanos en Estados Unidos, por lo
que en los hechos se rechazó esa opción,4 además, la inmigración ilegal, como principal medio para “recibir a los mexicanos excedentes”, está imponiendo cargas severas a los
programas de bienestar y educación en los estados más afectados y ha generado un sentimiento antiinmigrante en Estados Unidos. Las grandes empresas estadounidenses parecen aceptar que la adquisición de productos mexicanos y
el incremento de la inversión de Estados Unidos en México
sería una mejor opción, esperando que en el largo plazo el
fortalecimiento de la economía mexicana absorba mayores
exportaciones del vecino país.
El rechazo de Estados Unidos a la inclusión de la mano de
obra mexicana en el TLCAN, unido a la militarización de la frontera con México y el endurecimiento del trato a los trabajadores mexicanos, ha resultado una opción errónea y mal intencionada. Los trabajadores siguen emigrando en vista de la gran
demanda de fuerza de trabajo en Estados Unidos y de la incapacidad de la economía mexicana para crear empleo, pero se
les niega condiciones dignas de trabajo, de salud y de seguridad personal. Esta política puede desequilibrar la marcha del
TLCAN, en vista de que la IED estadounidense en México y el
aumento del intercambio comercial son insuficientes para detener la emigración de trabajadores mexicanos.
4 El apartado del Tratado que especifica las reglas para la entrada temporal de personas dice: “No se establece un mercado común con libre movimiento de personas. Cada uno de los países conserva el derecho de velar por la
protección del empleo permanente de su fuerza de trabajo, así como el de
adoptar la política migratoria que juzgue conveniente, y el de proteger la
seguridad en sus respectivas fronteras”. Las categorías de personas de negocios son: visitantes de negocios, comerciantes, inversionistas, personal transferido dentro de una compañía y ciertas categorías de profesionales que pretendan llevar a cabo una actividad de negocios en un campo profesional, pero
no incluye a los trabajadores migratorios. Se acordó limitar la entrada de
profesionistas mexicanos a Estados Unidos hasta 5500 personas anuales.
130
2. La negociación desventajosa y sesgada
entre Estados Unidos y México
El proyecto del TLCAN entre Canadá, Estados Unidos y México
se inició durante la administración de George Bush (padre),
aun cuando Ronald Reagan fue el primero que planteo la conveniencia de éste.5 La propuesta del expresidente Bush al gobierno de Carlos Salinas de Gortari (CSG) para negociar un
acuerdo de libre comercio tuvo al principio una respuesta reticente, pero después fue abrazada por el presidente mexicano
como la pieza clave dentro de su estrategia económica y política. La dialógica de la administración salinista anunció las posibles ventajas de consolidar el patrón de crecimiento con orientación exportadora, iniciado por Miguel de la Madrid en 1983,
ocultando, en cambio, el objetivo de construir un sistema político que perpetuase en el poder el régimen neoliberal salinista.6
Aunque en el año 2000 se dio la alternancia política con el triunfo de Vicente Fox, la predicción de consolidar el régimen neoliberal se ha cumplido hasta la fecha.
El proceso de negociación se organizó, por el lado mexicano,
de manera cupular entre el presidente de la República, el gabinete económico y los representantes de las cámaras industriales y de comercio en las que se toman en cuenta los intereses
de las grandes empresas.7 Esta negociasión cupular también
5 Hacia el final de 1979, al anunciar su candidatura presidencial, Reagan
afirmó: “Vivimos en un continente en el que tres países (Estados Unidos,
Canadá y México) poseen los activos para convertirse en el área más próspera, fuerte y autosuficiente de la Tierra” (citado por Huchim 1992: 9).
6 Entre las declaraciones explícitas de prolongar la influencia neoliberal
salinista se encuentran las de Ángel Gurría, Secretario de Hacienda en el
gobierno de Ernesto Zedillo, quien afirmó que el modelo económico iniciado
por CSG podría extenderse cuando menos por 24 años (cuatro sexenios gubernamentales), para lograr la consolidación del mismo.
7 El sector privado a través del Consejo Coordinador Empresarial, estableció en junio de 1990 la coordinadora de organizaciones Empresariales de
Comercio Exterior (COECE), para representar los intereses de los empresarios
mexicanos en las negociaciones del TLCAN y las comerciales con otros países.
La COECE se constituyó con la participación de las cámaras de industria y
comercio, la Confederación Patronal de la República Mexicana, el Consejo
Mexicano de Hombres de Negocios, las asociaciones de exportadores e
importadores, de compañías de seguros y de otras asociaciones y consejos
131
presentó ciertos vacíos de comunicación y decisiones unilaterales por parte de los negociadores gubernamentales. No se
tomaron en cuenta los intereses de los trabajadores, de las pequeñas y medianas empresas ni de los consumidores.8 La organización mafiosa de los grupos de poder público privados que
llegó a su clímax durante la administración de CSG, facilitó la
manipulación de la presidencia que aceptó acuerdos inadecuados en ciertos sectores industriales, la agricultura, los servicios y la eliminación de la negociación de la emigración legal
de trabajadores mexicanos a Estados Unidos.
La errónea creencia de que con la existencia de un tratado,
con mecanismos explícitos para negociar los conflictos, se garantizaba la libre entrada al mercado norteamericano se ha estrellado contra las ventajas y abusos del país hegemónico. El embargo atunero no se ha resuelto satisfactoriamente con la
entrada en vigor del TLCAN, a los transportes de carga mexicanos se les ha prohibido la entrada a territorio norteamericano
y tanto el jitomate como el aguacate mexicanos han visto obstaculizada su exportación, mientras que productos industriales como el cemento y el acero también han sufrido los embates
del proteccionismo norteamericano.9
La crisis política ha amplificado los costos principalmente
sociales, de la puesta en marcha del TLCAN. El primero de enero de 1994 estalló la rebelión zapatista, enarbolando como banempresariales. Por parte del gobierno, el Secretario de Comercio y Fomento
Industrial fungió como presidente del cuerpo negociador mexicano, y el jefe
de la Unidad Negociadora, como secretario técnico (Alba 1997: 153).
8 De acuerdo con Alba (1997: 157), “la COECE, por su propia estructura y la
composición de sus miembros, revela una sobre-representación de los intereses de los grandes grupos empresariales de México, los importadores y
exportadores y el sector financiero [que son] generalmente, los que han resultado beneficiados por la nueva política económica; por otro lado, revela una
subrepresentación de los pequeños empresarios”.
9 Si bien en el caso de las acciones antidumping (AD) y la fijación de cuotas
de compensación (CC), llevadas a cabo por Estados Unidos contra México y
Canadá, no están fuera de proporción con otros países, ni que los casos de
decisiones restrictivas contra sus socios en el TLCAN hayan sido mayores que
contra terceros países, “esto no significa que las leyes de prácticas ‘desleales’
comerciales de los Estados Unidos no hayan perjudicado de manera significativa a industrias canadienses y mexicanas que han sido objeto de demandas
en acciones de AD y CC” (Prusa 1997: 259).
132
deras, entre otras exigencias, la renuncia del gobierno, el cambio del sistema político y el rechazo del TLCAN, lo cual, junto
con los asesinatos políticos auyentó al capital extranjero y
catalizó la vulnerabilidad que venía arrastrando la economía;
esto desembocó en el desplome financiero en diciembre de 1994.
El apoyo económico de Estados Unidos para fortalecer las finanzas gubernamentales, agotadas por la huida del capital
extranjero, llevó a pignorar la producción petrolera y a sujetarse a las directivas norteamericanas tanto en política económica, como en la política contra el narcotráfico, los cambios en
la legislación y el aumento de la militarización del país.
Para México, el TLCAN tuvo como antecedente el cambio estructural de la economía hacia la exportación iniciado en 1983,
la entrada al GATT, en 1986, seguida de la apertura comercial
unilateral y el rápido desmantelamiento de la estructura proteccionista, lo cual desembocó en la desaparición de miles de
empresas pequeñas y medianas, un masivo desempleo y el incremento significativo de la pobreza. La liberalización comercial unilateral dejó al gobierno mexicano con una débil posición
para negociar el TLCAN, en vista de que para 1990 el arancel promedio había bajado a cerca de 13%, mientras que el arancel
ponderado de importación era de 10.5%.10
En la primera etapa de la administración salinista (19881991), la política económica, apoyada por la legitimación de su
gobierno, implementó algunas medidas que llevaron a la recuperación económica, aunque con elevados costos sociales. Entre dichas medidas sobresalen: la renegociación de la deuda
externa que disminuyó el servicio de la misma allegando más
recursos a la economía y reabriendo el proceso del crédito externo; la concertación política y económica a través de los pactos internos tuvo una etapa de logros en la lucha contra la inflación (a costa del mantenimiento del aumento salarial por
10 La media arancelaria de importación se mantuvo hasta 1993 en 13%,
bajando a 12.5% en 1994, subió a 13.1% en 1995 y se mantuvo en 12.6% en
1996 y 1997. El arancel ponderado de importación ha sido un poco más bajo
que la media arancelaria; así, entre 1991 y 1994 se mantuvo entre 11.2% y
11.3%, y bajó a cerca de 10% entre 1995 y 1997 (Ernesto Zedillo, Tercer Informe de Gobierno 1997, Poder Ejecutivo Federal, cuadro sobre estructura arancelaria y resoluciones antidumping).
133
debajo de la tasa de inflación), y la inversión privada respondió
positivamente a las masivas transferencias de recursos por vía
de la deuda interna. En cambio, a partir del comienzo de las
negociaciones del TLCAN, la política económica se subordinó a
priori a los líneamientos de Washington, estimando que la firma del Tratado llevaría a un crecimiento sostenido, a la estabilidad política y a la supervivencia transexenal del salinismo.
Veamos en términos sintéticos los vacíos y deficiencias de la
negociación.
El Tratado y los cambios que ha inducido entrañan costos
económicos y sociales considerables. Ningún país, incluido Estados Unidos, ha tratado de desarrollar una base manufacturera de exportación abriendo sus fronteras tan rápida e
indiscriminadamente, frente a productores más eficientes y con
costos de producción más bajos. Con el afán de negociar a toda
costa el TLCAN, México ha sacrificado su política industrial y
está viendo desaparecer las viejas industrias y los agricultores
tradicionales, por lo que podría perder más empleos de los que
se van a crear (Castañeda, 1993).
El primer obstáculo que puso nerviosos a los negociadores
mexicanos fue el proceso de aprobación del fast-track legislativo estadounidense, para que el Tratado pudiera ser negociado
por representantes del poder ejecutivo, sin necesidad de interrumpir constantemente las negociaciones para tomar en cuenta la opinión del Congreso. A pesar de la oposición de algunos
de los legisladores norteamericanos y de la AFL-CIO, el apoyo
decidido de Bush y su equipo negociador, así como el intenso
cabildeo legislativo contratado por México,11 permitieron que
el 6 de marzo de 1991 se aprobara el fast-track. La situación
cambió cuando Bush perdió las elecciones presidenciales en
1993, lo cual representó un duro golpe para el gobierno mexicano, ya que el TLCAN no era una prioridad para Clinton. En
vista de ello, tanto Bush como Salinas y el primer ministro de Ca11 Entre 1991 y 1993 el gobierno mexicano gastó 61 millones de pesos en
cabildeo y relaciones públicas; 37.3 millones en asesoría legal; 10.2 millones
en estudios económicos; 2.6 millones en asesorías; 1.3 millones en traducciones y 7 millones en gastos diversos, o sea un total de 119.4 millones de pesos,
de acuerdo con cifras de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, difundidas en septiembre de 1993.
134
nadá, se apresuraron a firmar el TLCAN, cada uno en su país, quedando pendiente la ratificación del Congreso estadounidense.12
El fast-track, sin embargo, representó otra desventaja para
los negociadores de México que examinaron a marchas forzadas la situación de los diferentes temas y sectores, y tuvieron
poco tiempo para realizar una verdadera concertación con los
empresarios mexicanos para alcanzar una posición más firme
frente a un adversario más poderoso. Si bien Estados Unidos
abrió de inmediato 84% de su comercio de bienes y Canadá
79%, mientras que México abrió sólo 41%, sin embargo, se excluyeron aquellos productos en los que México es más competitivo, como el atún, el camarón, las plantas vivas y las rosas,
cristalería de mesa, tubos de acero, cerámica y ladrillos refractarios, así como motores diesel (Ramírez, 1993: 93). También,
dejaron vacíos algunos aspectos importantes de los que pudieron haber tomado ventaja, como una renegociación más efectiva de la deuda externa con Estados Unidos13 y de la fuerza de
trabajo que emigra a dicho país.14
12 Al asumir el poder, Clinton declaró que el Tratado era inevitable para
su país y una cuestión de seguridad nacional. Esto significó un respiro para el
gobierno de CSG, sin embargo el apoyo de Clinton al Tratado fue a cambio de
reabrir las negociaciones para definir temas “paralelos” en materias laboral y
de ecología. Éstas implicaron nuevas restricciones para México, se justificaron en términos de la necesidad de convencer a los miembros del congreso
estadounidense para ratificar el Tratado.
13 Varias organizaciones importantes en Estados Unidos demandaban
algún tipo de alivio para la deuda externa mexicana, entre ellas la AFL-CIO,
Greenpeace, American Friends Service Committee y otras, como la United
Food & Commercial Workers International Union, demandaban abiertamente una condonacion de la deuda dentro de las negociaciones del TLCAN (González-Souza 1994: 154)
14 La falta de negociación constituye una irresponsabilidad de ambos países en vista de que la demanda de mano de obra barata por parte de Estados
Unidos es un hecho irrefutable, lo mismo que la oferta por parte de México.
Los estudios sobre este tema muestran que posiblemente el TLCAN no reducirá los flujos migratorios de ilegales de México a Estados Unidos en el corto
plazo. El Tratado incluso podría influir en su incremento en vista de la mortalidad de empresas medianas y pequeñas, el desempleo que esto crea y la crisis
por la que atraviesa México. La militarización de la frontera y la eliminación
de servicios de salud y educativos no reducirá la oferta de trabajo si la demanda continúa (Velázquez-Flores 1994: 270).
135
Los acuerdos a los que se llegó, fueron altamente desfavorables para las empresas nacionales en lo relativo a las exigencias de las empresas transnacionales (ET) para eliminar los
llamados requisitos de desempeño (utilización de insumos nacionales, balance comercial positivo, creación de empleo, etcétera), así como para gozar de claras ventajas en relación a las
empresas nacionales, logrando que se les diese trato nacional
(para las mexicanas hubiera sido más apropiado el trato preferencial), que se aceptara cambiar la Ley de Inversiones Extranjeras y que se protegiera la propiedad intelectual.15 Algunas de las desventajas para México como resultado de la
negociación y ratificación del TLCAN, se examinan brevemente
a continuación.
Eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias. El
tratado fijó cuatro plazos para la desgravación arancelaria,
sobre la base de los niveles vigentes el 1 de julio de 1991.
Un primer grupo de mercancías tendrá acceso libre de aranceles desde el 1 de enero de 1994. En el caso de exportaciones
mexicanas, 7,300 fracciones arancelarias de los Estados Unidos entraron en éste, de las cuales 4,200 corresponden a la
consolidación del sistema generalizado de preferencias (SGP)16
México, en cambio desgravó de inmediato 5,900 fracciones arancelarias que, en 1991 representaron 43 y 41% de las importaciones no petroleras provenientes de Estados Unidos y Canadá, respectivamente.17
15 De acuerdo con Soria-López (1995: 24), “la legislación trinacional pro-
moverá hacia México la difusión comercial de la tecnología en la forma de
productos finales de consumo directo, más que la difusión comercial con fines
innovativos de productos y procesos en la planta industrial [...] el objetivo
específico es el de cancelar la difusión por vía de la imitación informal o ‘ilegítima’, puesto que se opone a la estrategia de mercado de las grandes empresas, [por lo que] el derecho (monopólico) de patente ha sido ampliado y el
conocimiento secreto ha sido incluido y fortalecido, tanto en la legislación
mexicana desde 1991, como en la legislación desde 1994".
16 En 1991 las exportaciones a Estados Unidos y Canadá de estos bienes
representaron 84 y 79%, respectivamente, de la factura exportadora no petrolera a esos países, o sea alrededor de 23000 millones de dólares.
17 80% del valor de las importaciones que México desgravará de inmediato corresponde a bienes de capital, así como a productos químicos para los que
no existe producción nacional.
136
Un segundo grupo de productos entró en un programa de
desgravación gradual que culminó en el quinto año de vigencia
del tratado. Estados Unidos y Canadá desgravaron en este plazo
cerca de 1,200 productos cada uno. En este rubro destacan
muchos productos automotrices y textiles. México, por su parte, desgravó en este plazo 2,500 productos.
Para un tercer grupo de productos se eliminaron los aranceles en el décimo año de vigencia del tratado. Dentro de esta
categoría, Estados Unidos desgrava 700 productos y Canadá
1,600. México, por su parte, desgravó en este plazo 3,300 productos.
Un cuarto grupo de productos estará sujeto a una desgravación más lenta, que culminará en el año 15, entre los que se
encuentran el maíz, el trigo, el frijol y el sorgo; la cual tendrá
un efecto muy negativo para México, en vista de los elevados
subsidios agrícolas de Estados Unidos. En este plazo, los tres
países tendrán aproximadamente 1% de sus importaciones en
esta categoría especial.
Con el fin de eliminar las barreras no arancelarias al comercio entre las partes y evitar el surgimiento de nuevas barreras en el futuro, los miembros del Tratado se sujetarán a
ciertas disciplinas comunes: no habrá discriminación entre
mercancías importadas por las partes; se eliminarán las prohibiciones o restricciones cuantitativas a la importación y exportación; no se exigirán requisitos de mercado de origen con fines
proteccionistas y se aplicarán disciplinas comerciales en función de la seguridad nacional, la salud pública, la protección al
medio ambiente y la preservación de los tesoros artísticos y
culturales.
Reglas de Origen. El primer criterio establece que un bien
será considerado originario de la región cuando se produzca en
su totalidad en el territorio de alguna, o algunas de las partes.
El segundo, conocido como cambio de clasificación arancelaria,
establece el proceso mínimo de transformación que deberán
sufrir los insumos para que el bien final sea considerado como
originario de la región y se base en el sistema armonizado de
clasificación arancelaria de mercancías del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas. El tercer criterio es el del requi-
137
sito de contenido regional, el cual se podrá calcular de dos
maneras: el método de valor de transacción define el contenido
regional a partir del precio de factura del bien exportado y los
precios factura de los insumos importados de fuera de la región; el otro método, llamado de costo neto, define el contenido
regional a partir de la estructura de costos del bien exportado
y los precios factura de los insumos importados de fuera de la
región. El concepto de costo neto excluye los pagos por regalías, los gastos de promoción de ventas y los costos de empaque
y embalaje, además que limita la carga financiera que se puede incluir en su cálculo. El exportador podrá elegir el método
que más le convenga. En el caso de los sectores automotrices y
del calzado, o cuando el código de valoración aduanera del GATT
no permita el uso del método de valor de transacción, sólo se
podrá aplicar el criterio de costo neto.
Operación aduanera. 1. Se eliminarán los derechos de trámite aduanero a las importaciones de bienes susceptibles de
trato preferencial, en julio de 1999. 2. Se establecerá un proceso de certificación de origen común a los tres países. 3. Los
importadores deberán declarar que los bienes son susceptibles
de preferencia arancelaria sobre la base de dicho certificado, el
cual deberá ser expedido por el exportador. 4. Se establecerán
mecanismos para verificar el origen certificado por el exportador
y evitar, así, abusos que desvirtuarían el propósito del tratado.
5. La aduana del país importador podrá expedir dictámenes
anticipados sobre el origen de bienes y la metodología utilizada en su determinación. 6. Se establecerá un mecanismo de
cooperación aduanera para asegurar la interpretación y aplicación uniforme de las reglas de origen; intercambiar información estadística y crear un esquema de consultas y solución de
diferencias.
Adicionalmente a los temas generales de liberación comercial, reglas de origen y operación aduanera, el Tratado contiene disposiciones específicas de liberación comercial en los sectores textil, automotriz, agropecuario y energético que por sus
características ameritan capítulos específicos.
138
2.1 Las negociaciones paralelas posteriores a la firma
del TLC y las adecuaciones realizadas por México
El apoyo al TLC fue condicionado por Clinton a la negociación
de acuerdos paralelos sobre asuntos laborales y del medio ambiente. Probablemente se pensó que era una estrategia para
que el tratado no fuera negociado en su totalidad por el gobierno de George Bush. Sin embargo, esta estrategia se ha convertido en un problema, ya que proporcionó a los opositores al
TLC, tanto norteamericanos como canadienses, la oportunidad
de promocionar sus demandas mediante la presión política.
El contenido del pacto paralelo en materia laboral y su anexo
obligan a los países firmantes a promover al máximo algunos
principios cuya vigencia uniforme las prácticas laborales en
los tres países. Para México, se desprende la obligación de enmendar su ley del trabajo para adecuarla principalmente a los
lineamientos de las empresas estadounidenses. La libertad sindical, preconizada entre sus principios, es contraria a la tradición proteccionista mexicana sobre el tema, que instituye la
cláusula de exclusión, pues la Ley Federal del Trabajo previene que “en el contrato colectivo podrá establecerse que el patrón admitirá exclusivamente a quienes sean miembros del sindicato contratante” (Miguel A. Granados, El financiero, 15 de
septiembre de 1993, p. 43).
Las presiones que el gobierno de Clinton ejerció para que
México cediera aún más en asuntos ecológicos, laborales, comerciales y legales muestran no sólo la inexperiencia de los
negociadores estadounidenses, sino también su falta de sensibilidad hacia México, al no reconocer la magnitud de la apertura comercial hecha por éste en sólo cinco años, ni los espacios
cedidos a escala nacional e internacional, así como las presiones que tuvo que soportar la administración salinista para llevar a cabo toda una serie de cambios legales y políticos.
139
3. Caracterización del modelo TLCAN
3.1 Paradigma, modelo, metas
y objetivos del TLCAN
El TLCAN inauguró el nuevo regionalismo en vista de su amplio
contenido temático que busca la liberación económica en todos
los sectores (primario, secundario y terciario), a través de la
libre circulación de bienes, servicios y capital, pero que cierra
la puerta a la libre circulación de la fuerza de trabajo. Siguiendo el formato de análisis de Ángel Casas (2004), el paradigma
teórico dentro del cual se ubica el TLCAN es aquél que se comprende en el neoliberalismo (véase el diagrama 1). Se nutre
principalmente de la teoría neoclásica del comercio internacional, así como de nuevas teorías que se pueden considerar como
derivaciones de la misma, tal como el enfoque de activos en la
determinación del tipo de cambio, las áreas monetarias óptimas, los efectos de los rendimientos crecientes y la diferenciación de productos, el análisis del comercio intraindustrial, apliDiagrama 1.
Acuerdo de Libre Comercio de América de Norte
Paradigma
Modelo
Neoliberal
Acuerdo
de Libre
Comercio
Metas
Comerciales
Inversión
Servicios
Propiedad
Intelectual
Teoría neoclásica
del comercio
internacional
Nuevo Regionalismo
Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 9)
Objetivo
Desarrollo
a través
del Mercado
140
caciones de la teoría de juegos a la estrategia comercial, la coordinación de políticas macroeconómicas entre los países miembros de un esquema de integración, etcétera (cf. Krugman y
Obstfeld 1999). Sin embargo, aunque se trata de avances analíticos importantes, estas teorías tienen un sesgo librecambista,
además de que evacúan el análisis del papel del Estado, así
como un estudio crítico del papel de las empresas transnacionales en el comercio internacional y en los esquemas de integración.
Como hemos examinado en el segundo capítulo, el modelo
“acuerdo de libre comercio” (ALC) de corte tradicional se ubica
dentro de la tipología elaborada por Balassa en el primer escalón del proceso de integración, en vista de que sus metas se
identificaban con la liberación comercial y su baja profundidad
de integración. En cambio, el nuevo ALC, dentro del cual se
ubica el TLCAN, tiene metas más amplias que van más allá de
la liberación comercial a la liberación de las inversiones, de los
servicios, de las compras del sector público, a las reglas de competencia y a la protección de la propiedad intelectual. (Véase el
diagrama 1). En vista de esta amplia temática y de que en la
actualidad los ALC son celebrados entre países del Norte y del
Sur, así como por el entrecruce de dos o más ALC en países
nucleares se comienza a formar una especie de red que desborda la tipología de Balassa, que está anclada en el regionalismo
para situarse entre éste y el multilateralismo, o sea lo que
Reignault (2003) denomina “plurilateralismo”.
El objetivo del ALC, en términos de modelo teórico, es el
impulso del desarrollo económico dentro del esquema de integración; tiene al mercado como principio regulador de la actividad económica. En el segundo capítulo hemos visto que la
regulación económica tiene, además, otros tres principios básicos para la coordinación de las actividades económicas: la empresa, el Estado y la sociedad civil, por lo que el ALC se queda
corto en este respecto. En cuanto al TLCAN, su objetivo general
declarado es “crear una zona de libre comercio a través de las
disposiciones de trato nacional y acceso a mercados. De esta
manera, se respetan las disposiciones del artículo XXIV del GATT:
“el área de libre comercio debe eliminar en forma general las
141
barreras arancelarias y no arancelarias” (Citado por el Centro
de Estudios Estratégicos 1994: 20), pero no se menciona el propósito de impulsar el desarrollo económico.
En cuanto a la negociación arancelaria, México persiguió
los siguientes objetivos particulares:
i) Reflejar en los calendarios de desgravación la asimetría entre
los niveles de desarrollo de México, Canadá y los Estados Unidos; ii) establecer plazos adecuados de ajuste para la industria
nacional; iii) obtener máximos beneficios de acceso a Estados
Unidos y Canadá, y iv) mantener congruencia en cadenas productivas (ibid.: 21).
En realidad estos objetivos fueron puestos más bien como
una justificación retórica a la deficiente negociación por parte
del grupo negociador mexicano. La asimetría poco se ha beneficiado con los calendarios de desgravación, en vista de la desintegración que ha sufrido la industria mexicana a raíz de la
apertura unilateral de la segunda mitad de los años ochenta y
de la entrada en vigor del TLCAN, a partir de enero de 1994. La
desintegración de las cadenas productivas para el mercado interno no sólo ha vuelto inadecuados los plazos de ajuste para la
industria nacional, sino también ha llevado a la sustitución
masiva de productos nacionales por productos importados de
Estados Unidos. La falta de cumplimiento de ciertas secciones
del TLCAN por parte de este último país, en cuanto al acceso de
los transportes mexicanos a su territorio, así como otras decisiones unilaterales, combinado con políticas incongruentes de
parte de México, impiden la obtención de los “máximos beneficios” de acceso a Estados Unidos y Canadá.
3.2 Estructura institucional del
TLCAN
La estructura institucional del Tratado es de carácter intergubernamental, es decir que la dirección, supervisión y mantenimiento de su operación está a cargo de órganos con representantes de cada gobierno, pero que no tienen el carácter
supranacional que tendría jurisdicción sobre el conjunto. Una
estructura institucional diseñada con base en los órganos
142
intergubernamentales implica que la integración de la región
de América del Norte se concibe como económica pero no política (véase el diagrama 2). En el caso de organismos intergubernamentales, éstos no inciden de jure en la soberanía de cada
uno de los estados nación miembros. Sin embargo, cuando uno
de los miembros del esquema de integración ostenta el poder
hegemónico, como es el caso de Estados Unidos, tanto Canadá
como México pueden ver vulnerada su soberanía, sobre todo en
materia de política económica en la que se encuentran supeditados, en buena medida, a las directrices del socio fuerte. En este
contexto, la hegemonía estadounidense no necesita de órganos
supranacionales para llevar adelante sus metas y preferencias.
El TLCAN ha creado dos instituciones básicas para la dirección y la supervisión del Tratado: una es la Comisión de Libre
Comercio y la otra su Secretariado. La primera es la más importante y está constituida por representantes de cada parte a
nivel de gabinete, o por las personas a quienes estos designen.
Salvo que la Comisión disponga otra cosa, sus decisiones se
tomarán por consenso. Celebrará por lo menos una sesión ordinaria anual y cada uno de los países miembros presidirá suDiagrama 2.
Estructura institucional del TLCAN
Paradigma
Liberal
Carácter
Intergubernamental
Comisión de libre comercio
Secretariado
Comités, subcomités
y grupos de trabajo
Derecho internacional
Institucionalismo neoliberal
Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 10).
Objeto político
Estado-nación.
E.U. busca
construir
un bloque
económico
143
cesivamente sus sesiones ordinarias. La Comisión deberá coordinar y supervisar la labor de los comités, subcomités y grupos de trabajo creados por el TLCAN y cuya lista aparece en el
cuadro 1. En el futuro, la Comisión podrá establecer nuevos
comités y grupos de trabajo según se juzgue conveniente; también participa en el procedimiento de solución de controversias
entre las partes (Centro de Estudios Estratégicos 1994: 197).
La Comisión establecerá y supervisará un Secretariado integrado por secciones nacionales, cuyo costo estará a cargo de
cada una de las respectivas partes. El Secretariado proporciona asistencia administrativa a la Comisión y, eventualmente,
a los comités y grupos de trabajo. También debe apoyar a los
paneles de solución de controversias (ibid.: 201-202).
En vista de que Estados Unidos siempre está hablando de
la construcción de la democracia no sólo en términos de su propio territorio, sino a escala internacional, cabría preguntarse,
como lo hace Dabène (1996: 38),
[...] si los mecanismos creados [en este caso los órganos intergubernamentales previstos por el TLCAN] tienen la capacidad de cumplir con esta meta. En otras palabras, cabe preguntarse si un spillover o una transferencia de autoridad/legitimidad pueden conducir
la integración económica hacia la unidad política, con posibles efectos de estandardización democrática.18
Más que a través del TLCAN, cierto nivel de spill-over se ha
dado a través de las relaciones interfronterizas entre Estados
Unidos y México. Lorey (1991: 330-331) menciona que:
En muchos puntos de la frontera los funcionarios locales han diseñado acuerdos bilaterales respecto de cuestiones como contaminación, turismo, transporte e industrialización. Los gobernadores
de los diez estados fronterizos se reúnen regularmente y con el
18 De acuerdo con Dabène, el spill-over es una evolución ascendente y
automática de la integración económica hacia la integración política. Después
de analizar varios de los esquemas de integración regional en América Latina, Dabène llega a la conclusión de que “los diferentes esquemas de integración sí conocieron una especie de spill-over, ya que fueron lanzados sobre una
base económica y progresaron hacia estructuras tan complejas como las de la
CEE, aunque de reducida supranacionalidad”. Sin embargo, es difícil de aceptar que la interdependencia y el crecimiento económico consoliden las democracias, ya que para esto se necesitaría una integración política.
144
TLCAN .
Cuadro 1.
Comités, subcomités y grupos de trabajo
Comercio de bienes
Comité para el comercio de bienes
Comité sobre comercio de ropa
usada
Grupo de trabajo sobre reglas
de origen
Comité de comercio agropecuario
Comité de medidas sanitarias
y fitosanitarias
Grupo de trabajo México Estados
Unidos
Grupo de trabajo México Canadá
Grupo de trabajo sobre subsidios
agropecuarios
Comité asesor sobre controversias
privadas de agricultura
Barreras técnicas al comercio
Comité para medidas relativas
a la normalización
Subcomité de normas sobre
transporte terrestre
Subcomité de normas sobre
telecomunicaciones
Consejo sobre normas
automotrices
Subcomité para el etiquetado
de productos textiles
y del vestido
Compras del sector público
Comité para la micro, pequeña
y mediana industrias
Inversión, servicios
y otros asuntos afines
Comité de servicios financieros
Grupo de trabajo en materia
de comercio y competencia
Grupo de trabajo sobre entrada
temporal
Disposiciones administrativas
Capítulo o anexo que los crea
III. Trato nacional y acceso a
mercados
Anexo 300 B. Sector textil
y del vestido
V. Procedimientos aduanales
VII. Sector agropecuario
VII. Sector agropecuario
VII. Sector agropecuario
VII. Sector agropecuario
VII. Sector agropecuario
VII. Sector agropecuario
Capítulo o anexo que los crea
IX. Medidas de normalización
IX. Medidas de normalización
IX. Medidas de normalización
IX. Medidas de normalización
IX. Medidas de normalización
Capítulo o anexo que los crea
X. Compras del sector público
Capítulo o anexo que los crea
XIV. Servicios financieros
XV. Política en materia
de competencia
XVI. Entrada temporal de personas
Capítulo o anexo que los crea
145
tiempo han abordado temas de interés común para los habitantes
de la región fronteriza. Este tipo de procesos políticos regionales
podría representar el mejor modelo para conducir las relaciones
bilaterales de la zona fronteriza en el siglo XXI.
En el caso del TLCAN, éste ha previsto órganos ad hoc sin
instancias que dispongan de poder organizativo o de capacidad
ejecutiva. Como afirma Van Eewuen (1996: 58): “Por falta de
sede de burocracia, de presupuesto, ‘la Comisión’ del TLCAN
consiste en una reunión anual de representantes de gobierno
que debe decidir por unanimidad y cuya ‘Secretaría’ no puede
imponer la ejecución de ninguna directiva”. En este contexto,
la integración económica no puede conducir a una integración
política y menos al reforzamiento de la democracia.
3.3 Resolución de disputas comerciales
y de inversión en el TLCAN
La intensidad del intercambio entre los miembros del TLCAN y
del aumento de la inversión, sobre todo, de Estados Unidos en
México y Canadá llevó a estos dos últimos a insistir en la creación de una normativa para resolver los conflictos, que como se
esperaba, han surgido durante la primera década de operación. Sabido es que Estados Unidos cuenta con una legislación
punitiva contra los países que no se comportan con los
lineamientos comerciales que ha fijado este país. Aun cuando
desde 1996 el arancel promedio de Estados Unidos es de alrededor de 3.5%, existe una legislación no arancelaria, que en los
hechos levanta barreras a la entrada de bienes y servicios con
la exigencia de reciprocidad y libre mercado para los otros países con los que comercia, como indica Saavedra (2002: 9):
Desde los años sesenta se observa una práctica neoproteccionista
a través de su legislación comercial no arancelaria. Ésta consiste
en Leyes de Alivio Comercial (como en el caso de las medidas
antidumping, cuotas compensatorias, restricciones voluntarias y
la cláusula de salvaguardia) y de disposiciones legales de presión
a otros países para abrir sus mercados: Leyes de Reciprocidad (Sección 301, Super 301, Sección 1,306, etcétera). Con esta legislación
se sustituye el concepto de libre comercio por el de comercio leal y
146
se promueve una arquitectura de comercio internacional administrado y selectivo, producto de los intereses de las grandes empresas de este país. A esto se atribuye que, aun con la firma de la
representación estadounidense en acuerdos comerciales, exista
resistencia para acatar ciertas disposiciones pactadas como ha
sucedido con algunas conclusiones de la Ronda Uruguay del GATT,
hoy Organización Mundial de Comercio (OMC).
En las negociaciones del TLCAN, tanto Canadá como México
trataron de lograr la exención de la aplicación de las Leyes de
Alivio Comercial y de Reciprocidad de Estados Unidos para
sus exportaciones; objetivo que fue rechazado por este último,
por lo que los primeros insistieron en fijar reglas claras para la
resolución de diferendos y evitar un comportamiento arbitrario de las autoridades estadounidenses (Vega-Cánovas 2004:
277). Por su parte, Estados Unidos mostró mucho interés en
proteger sus inversiones y los derechos de sus inversionistas,
para eliminar la mayoría de las restricciones legales a la IED
que existían en Canadá y México, y asegurar un “trato nacional” a sus inversionistas y mayor protección a la propiedad
intelectual (ibid.: 278).
Las negociaciones del TLCAN llegaron a varios acuerdos para
la resolución de controversias, los cuales quedaron plasmados
en los capítulos 11, 14, 19 y 20 del Tratado. En el capítulo 11 se
establece el trato nacional (artículo 1,102-1) para los inversionistas ciudadanos de los tres países; el trato de nación más
favorecida (NMF) (artículos 1,103, 1,203 y 1,406), un nivel mínimo de trato (artículo 1,105-1), no imponer requisitos de desempeño (artículo 1,106), expropiaciones o medidas equivalentes a la expropiación (artículo 1,110), o impedir hacer
transferencias (artículo 1,109). El capítulo 11 le da derecho a
un inversionista individual o en representación de una empresa, de reclamar ante un tribunal de arbitraje las violaciones de
un gobierno, empresas o monopolios estatales a las disposiciones del capítulo (ibid.: 286-287). El capítulo 14 establece un
procedimiento para resolver los diferendos por la violación a
las provisiones del capítulo de servicios financieros (ibid.: 285286). El capítulo 19 incorpora el procedimiento de solución de
controversias relacionadas con las leyes antidumping, de subsidios y de medidas compensatorias de Estados Unidos. Ade-
147
más incluye el acuerdo de México “de enmendar su legislación
comercial y reglamentos como un quid pro quo para obtener
acceso al capítulo 19, así como la obligación de la Unidad de
Prácticas Comerciales Internacionales de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (actualmente Secretaría de Economía) de compilar un expediente administrativo con la información de las investigaciones antidumping o de subsidios y
medidas compensatorias, y de basar su decisión final exclusivamente en este expediente administrativo (ibid.: 284-285). Finalmente, el capítulo 20 establece un sistema de solución de
controversias dirigido a resolver todas aquéllas que no estén
específicamente consideradas en otros capítulos del TLCAN, y
que consiste en un mecanismo de solución de controversias
entre gobiernos (ibid.: 279).
En opinión de Vega-Cánovas, el desempeño de la institución de resolución de controversias, de acuerdo con “los resultados de los casos revisados, muestran que los socios del Tratado
han acordado nuevas reglas y procedimientos que contribuyen
a mejorar la administración de sus relaciones económicas” (ibid.:
314). No obstante, también opina que “la voluntad de los gobiernos para ceder el control a las reglas y procedimientos
internacionales tiene un límite, como lo ilustra la duración y
continuación de la saga sobre los servicios de autotransporte
mexicanos y del azúcar que han perjudicado las relaciones entre México y Estados Unidos durante los años recientes” (ibid.:
316). Aun cuando México “tiene la ley de su lado”, se ha retraído de adoptar medidas de represalia contra el gobierno de
George W. Bush, en vista de los altos costos políticos y económicos que esto conlleva.
4. El régimen internacional de comercio,
inversiones y servicios de América del Norte
Las difíciles relaciones económicas y políticas entre México y
Estados Unidos comienzan prácticamente desde la guerra entre estos dos países de 1846-1848, cuyo resultado fue la pérdida de más de 50% de lo que había sido territorio mexicano a
148
favor de la expansión territorial estadounidense, que como expresa David E. Lorey (1991: 305), “sembró las semillas de amargura que continúan dando frutos en las relaciones entre los
dos países”. Durante la dictadura de Porfirio Díaz se construyó
el sistema ferroviario, una de cuyas orientaciones fue la de llevar las vías férreas hasta la frontera para transportar minerales y materias primas al vecino país. Se puede considerar que
durante el régimen porfirista se inicia la estructuración de un
espacio fronterizo de México y los vínculos que éste adquirió
con el vecino país, pero poco articulado con la economía interna, en la medida de que diversas porciones de esta región fueron incorporadas al proceso expansivo de la economía de Estados Unidos sobre el territorio mexicano (Gasca 2002: 188). Esto
llevó a que el transporte ferroviario y las inversiones estadounidenses en actividades mineras y agrícolas se convirtieran
en “enclaves territoriales”, i.e. actividades articuladas hacia el
vecino país y desarticuladas en lo interno (ibid.).
El crecimiento económico de la región fronteriza fue lento
en las primeras décadas del siglo XX, pero a partir del “Nuevo
Acuerdo” de Roosevelt para conjurar la Gran Depresión y, después, la entrada de Estados Unidos en la Segunda Guerra
Mundial, produjeron importantes cambios económicos para los
estados de la frontera en ambos lados y para los dos países en
general. Previo a la guerra, el gobierno de Estados Unidos ejerció grandes presiones sobre el petróleo mexicano, en vista de
que se creía con el derecho de llenar el vacío que habían dejado
las compañías extranjeras expropiadas en 1938, pero la posición del gobierno de Cárdenas fue muy firme para rechazarlas
(Gutiérrez-Haces 1996: 163). Sin embargo, esto no fue obstáculo para que en 1942 los dos países firmaran un convenio comercial, y que los Estados Unidos continuaran “insistiendo en
incluir dentro del convenio una cláusula de Tratamiento Nacional que los protegiera frente a eventuales expropiaciones y
les diera protección frente a la inversión mexicana” (ibid.). En
este convenio México evitó el libre comercio como principio de
sus relaciones internacionales, en vista de que el gobierno estaba comprometido con la política de industrialización sustitutiva de importaciones. El acuerdo comercial de 1942 fue relati-
149
vamente efímero, terminando de forma oficial en julio de 1950.
Posteriormente, México rechazó la entrada al GATT en 1949 y
la negociación de un nuevo convenio comercial con Estados
Unidos, aunque esto no fue obstáculo para que la IED estadounidense fluyera al país para aprovechar las ventajas de la
elevada protección (ibid: 164).
A partir de los primeros años de la posguerra, la agricultura de riego floreció en los estados fronterizos de México y de
Estados Unidos, considerándose como una de las actividades
más importantes de la región. A la vez, la manufactura se convirtió gradualmente en la actividad principal en la región fronteriza, lo cual sentó las bases para la actividad maquiladora.
En 1965 surgió el Programa de Industrialización Fronteriza
de México, con el objeto de crear empleo en las economías deprimidas del norte del país, a través de las empresas maquiladoras de exportación. Estas plantas ensamblan partes y componentes importados de Estados Unidos libres de impuestos,
los cuales son exportados a ese país. El atractivo para los inversionistas estadounidenses es que pagan impuestos sobre el valor
agregado por la manufactura en México, proporcionándoles un
ahorro considerable (Lorey 1991: 315). Además, los inversionistas reciben garantías de que no habrá huelga en sus empresas
por medio de contratos de protección con los sindicatos mexicanos, especialmente a través de la Confederación de Trabajadores de México (CTM). La actividad de las maquiladoras se
expandió durante los años 1970 y 1980, proporcionando empleo a miles de trabajadores. Hacia 1980 la producción de las
maquiladoras representaba 25% del total de las manufacturas
de exportación de México (ibid.).
La crisis de 1982 en México desembocó en un drástico programa de reordenamiento neoliberal de corto plazo, acompañado de un cambio estructural de mediano y largo plazos que
derivó en la apertura comercial y financiera de la economía
mexicana. La liberación comercial comenzó con la entrada al
GATT en 1986, y la liberación financiera en 1989. Poco después,
en 1990, comienza la negociación del TLCAN, la cual supedita la
política económica mexicana a la consecución de la aprobación
y ratificación del Tratado por parte de Estados Unidos. La entra-
150
da en vigor del TLCAN en 1994 ha contribuido a la regeneración
y/o profundización de los mecanismos históricos que orientaron el sentido principal de la integración entre los dos países,
como es el caso de los corredores industriales que desde la década de 1980 comenzaron a desarrollar las empresas transnacionales de Estados Unidos y sus filiales en México (Gasca
2002: 191).
El corredor del Pacífico se extiende desde las ciudades de
Sacramento, San Francisco, Los Ángeles y San Diego, hasta
Tijuana en México y continúa a Mexicali, Tecate y San Luis
Río Colorado. Estas ciudades albergan empresas vinculadas al
Silicon Valley de California, con un alto porcentaje de plantas
maquiladoras estadounidenses y japonesas, dedicadas al ensamble de electrodomésticos y equipo electrónico (Gasca 2002:
141). El corredor del Oeste parte de Denver, sigue por Albuquerque, Phoenix y Tucson hasta llegar a Sonora, por Nogales
y Agua Prieta, y terminar en Hermosillo. En esta ciudad se
encuentra la planta de Ford, aunque también la industria del
cemento es importante, así como las maquiladoras en Nogales
y Agua Prieta. Los corredores del Centro y del Golfo se inician
en Chicago y Detroit, bajan por Kansas y San Luis Missouri y
se bifurcan en la ciudad de Dallas-Forth Worth. El corredor
del Centro se prolonga hasta la conurbación de El Paso-Ciudad Juárez y llega hasta Chihuahua, mientras que el del Golfo
corre por Dallas, Houston y San Antonio y vincula a las ciudades de Laredo, Nuevo Laredo, McAllen, Reynosa, Brownsville
y Matamoros. Este corredor se desplaza hasta Monterrey,
Saltillo Ramos Arizpe, Torreón y Gómez Palacio (ibid.).
Además se están desarrollando corredores definidos a partir de proyectos de “supercarreteras” que buscan unir a los tres
países del TLCAN. El denominado “Interstate 69”, vía del Este
que ligaría a Quebec, Montreal y Toronto en Canadá, con
Indianápolis y Houston en Estados Unidos, en nuestro país a
Monterrey y a la ciudad de México (ibid.: 142). La “supercarretera TLCAN” (Interstate 35), corredor Centro Oeste uniría a
Winnipeg, Canadá, con Kansas City, Dallas, Forth Worth y
Laredo en Estados Unidos, hasta Monterrey y la ciudad de
México en nuestro país. El corredor “Camino Real” comenzaría
151
desde Regina, en Canadá, pasando por Denver, Albuquerque y
el Paso, en Estados Unidos; entra a México por Ciudad Juárez,
cruza Chihuahua y Monterrey hasta llegar a la ciudad de México. El corredor “Canamex”, partiría de Edmonton y Calgary,
en Canadá, seguiría en Estados Unidos por Montana, Wyoming,
Nebraska, Colorado, Utah y Arizona, para llegar a nuestro país
por Sonora, Guadalajara y la ciudad de México (ibid.).
Los corredores comerciales y productivos tienden redes de
cooperación industrial y de distribución de productos, las cuales se ven operadas por medio de la subcontratación y el establecimiento de alianzas estratégicas entre las empresas. La
subcontratación se practica en las ciudades de la frontera norte del país desde mediados de los años sesenta, promovida por
las empresas maquiladoras. Tradicionalmente estas industrias
hacían uso intensivo de mano de obra, con baja tecnología, operaciones parciales y repetitivas, con una organización simple
del trabajo, pero desde los años ochenta se han transformado
gradualmente al incorporar nueva tecnología y promoviendo
redes empresariales de aprendizaje (Moctezuma y Mungaray
1997: 100).
De acuerdo con una encuesta realizada en la zona fronteriza norte, 34.5% de las micro y pequeñas empresas fronterizas
subcontratan o reciben contratos con diferente intensidad, según la ciudad: en Monterrey 52%, en Tijuana 27%, y en Chihuahua 23%. La orientación de la subcontratación es principalmente hacia el abastecimiento de materias primas (46.7%);
les igue el de la asistencia técnica, financiera y administrativa
(29.9%). Cuatro quintas partes de las micro y pequeñas empresas admiten que sus ingresos han aumentado con la subcontratación (ibid.).
En vista del incremento de la competencia proveniente de la
apertura comercial y la entrada en vigor del TLCAN, uno de los caminos que han escogido las micro y pequeñas empresas es
la promoción del asociacionismo: el agrupamiento de los pequeños según diversas modalidades (uniones de crédito, centros de
adquisición de materias primas en común, sociedades de responsabilidad limitada de interés público, empresas integradoras…)
para beneficiarse del cambio de escala económica, social y política
(Alba 1997: 44).
152
La competencia también ha trastocado las relaciones entre
las empresas, las cuales han ido más allá de la estructura oligopólica tradicional de los mercados, hacia una integración de los
grandes conglomerados con las micro, pequeñas y medianas
empresas para constituir una red productiva con menores costos y mayores posibilidades de respuesta rápida a las necesidades del mercado, mediante el uso de tecnologías flexibles
tanto para la producción como para la distribución y los arreglos financieros. Este tejido industrial ha hecho posible la aparición de la forma estructural just in time, la cual reclama no
sólo una red industrial, sino también un tejido social y político
que la soporte. La división del trabajo se profundiza hasta separar las funciones de la empresa que anteriormente se operaban al interior de cada unidad económica, pero hoy siguen la
tendencia de globalizarse.
Estas nuevas formas industrial-sociales han dado lugar a
una jerarquización de las estrategias de las empresas, donde
la disposición corporativa globalizada de las ET está por arriba
de las grandes empresas nacionales, y la de éstas por encima
de las maniobras de las micro, pequeñas y medianas empresas
(MIPyME). Esto puede ayudar a explicar el porqué en el caso de
las empresas mexicanas, las MIPyME aplicaron estrategias de
supervivencia tales como la subcontratación, que las subordina tanto a las filiales de ET como a las grandes empresas privadas nacionales. Estas últimas aplicaron prácticas de expansión a los mercados extranjeros, especialmente al de Estados
Unidos, y lograron, con la ayuda del gobierno, adaptarse a las
condiciones de competencia actual y comenzar a transnacionalizarse mediante la compra de empresas extranjeras y alianzas
estratégicas con ET. No obstante, los grandes grupos privados
mexicanos, están ubicados dentro de una nueva división internacional del trabajo, en la que las ET están dejando de lado la
producción de bienes pesados estandarizados a las empresas
ubicadas en los países periféricos.
CAPÍTULO 4
EVALUACIÓN DEL TRATADO DE LIBRE
COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
DESDE EL PUNTO DE VISTA
DE LA ECONOMÍA MEXICANA
En este capítulo se presenta un balance del desempeño del
TLCAN durante su primera década de operación, desde la posición de la economía mexicana. Para esto se utilizarán algunos
conceptos de la teoría de la regulación, como son el régimen o
patrón de acumulación y el modo de regulación. También, de
acuerdo con el modelo de integración asimétrica de Perroux
(1991), se tratará de contestar la pregunta ¿Quién es el que
integra en el TLCAN? y ¿en beneficio de quién se integra? En la
primera parte se analizan las transformaciones más significativas que ha sufrido el patrón de acumulación durante la vigencia del Tratado, dentro de las cuales se encuentran: la profundización de la flexibilización de la relación salarial, el pobre
desempeño de la inversión, el desequilibrio regional, la especialización sesgada de la industria en México, así como la “maquilización” de la economía. En la segunda parte se examina el
efecto nocivo del modelo de estabilización en la regulación de
la economía mexicana. En la tercera se analiza quién ejerce el
liderazgo integrador en el TLCAN; en la cuarta parte se vierten
las conclusiones, y en la última, las líneas generales para una
nueva política económica.
1. Transformaciones del patrón
de acumulación en la etapa del TLCAN
La caracterización del régimen o patrón de acumulación está
centrada en el estudio de la organización de la producción y el
tipo de relación salarial que hace posible su estabilidad temporal; en el análisis de las formas de valorización del capital y la
154
manera en que las empresas se adhieren al patrón de acumulación; cómo se distribuyen el valor entre el capital y los asalariados y la forma en que la demanda social se liga a la validación de las tendencias de la inversión y de la producción.
Así, la definición de régimen de acumulación es, de acuerdo
con Boyer (1986a: 46),
el conjunto de regularidades que aseguran una progresión general y relativamente coherente de la acumulación de capital, es
decir, que permiten reabsorber o mostrar en el tiempo las distorsiones y desequilibrios que nacen permanentemente del proceso
mismo.
Además, se tiene la hipótesis de que la reproducción de conjunto del sistema puede tomar distintas formas y, por lo tanto,
es necesario analizar la forma específica que toman las relaciones sociales de producción (RSP) en una formación social determinada.
A pesar del acceso de México al TLCAN, la organización de la
producción sigue alimentando la heterogeneidad estructural
en vista del aumento de la distancia entre las plantas posmodernas (e.g. las de Nissan y Volks Wagen) y la profundización
de la economía informal con sus bajos niveles de productividad. Si bien el patrón de acumulación ha alcanzado cierta estabilidad, su viabilidad se sostiene tanto por la inversión extranjera directa (IED) como por la de cartera (IEC) especulativa.
La valorización del gran capital industrial, nacional y extranjero, descansa en los bajos niveles de salarios y en el aprovechamiento de la industria maquiladora de exportación (IME),
que ensambla insumos extranjeros importados libres de impuesto. Dicha valorización ha estado apuntalada por los bajos
índices de recaudación fiscal, que en México se ubica entre los
más bajos de América Latina. La distribución entre el capital y
los salarios se ha vuelto más desigual a favor del primero, por
lo que la demanda social ha declinado de manera sustancial,
retroalimentando una inversión y una producción con niveles
muy por abajo del patrón de acumulación anterior. De no mejorar las relaciones capital trabajo, y reforzar la producción
para el mercado interno, el patrón de acumulación, ahora dirigido a las exportaciones manufactureras, no tendrá porvenir.
155
En el caso de la economía mexicana, el patrón de acumulación actual comenzó a entronizarse como una respuesta a la
crisis del patrón de acumulación por sustitución de importaciones, impulsado por los gobiernos neoliberales. Comenzó con
las reformas estructurales del gobierno de Miguel de la Madrid, profundizadas en el siguiente sexenio por Carlos Salinas,
quien se encargó de negociar el TLCAN, esquema de integración que le dio continuidad al patrón de acumulación neoliberal.
La operación del Tratado comenzó con el inicio del gobierno de
Ernesto Zedillo, que aprovechó la crisis de 1994-1995 para abaratar las exportaciones y apuntalar el despegue del esquema
integrador.
José Carlos Valenzuela (1990) ha caracterizado al actual
patrón de acumulación como “secundario-exportador”, en vista de que el motor de crecimiento estaría dinamizado por una
industrialización compleja, el aumento de la productividad del
trabajo y las exportaciones manufactureras. Sin embargo, el
establecimiento de las condiciones o premisas necesarias para
su implantación requieren una fase previa centrada en una
transformación estructural, la cual se ha logrado en algunos
países latinoamericanos mediante una política neoliberal, que
incluye el aumento de la tasa de plusvalía, un grado de monopolio más elevado, la apertura externa y la tendencia al autoritarismo político (véase el cuadro 1). Hay que aclarar que en el
caso de México, en la fase de consolidación no se ha aplicado
un activismo estatal, propio de la orientación pragmático
desarrollista, sino que ha continuado el liberalismo económico,
reforzado con la entrada del TLCAN. Las condiciones necesarias para establecer el nuevo patrón se hicieron durante el
sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) y parte del de Carlos Salinas (1988-1994), en los que se efectuó un barrido de las
instituciones vinculadas a las relaciones entre el capital y el
trabajo y se consolidó la liberación comercial y financiera. La
crisis de 1994-1995 en la que el peso se devaluó cerca de 60%,
le dio un empuje al comercio exterior con Estados Unidos, apuntalando la operación inicial del TLCAN, a pesar de la rebelión
zapatista y la crisis política que se vivió en esos años.
156
Cuadro 1.
Patrón de acumulación secundario-exportador,
rasgos y secuencia
Estatuto
lógico
Secuencia
temporal
Política
económica
1. Industrialización
pesada o compleja
2. Dinamización
de exportaciones
manufactureras
3. Dinamización de
la productividad
del trabajo
Condiciones
suficientes
o de viabilidad
dinámica
Segunda fase
(consolidación)
Activismo
estatal
(orientación
pragmático
desarrollista)
4. Mayor tasa
de plusvalía
5. Mayor grado
de monopolio
6. Apertura externa
7. Tendencia al
autoritarismo
político
Condiciones
necesarias
o premisas
Primera fase
(génesis
o preparación)
Liberalismo
económico
(orientación
tipo FMI)
Rasgos esenciales
Fuente: José Carlos Valenzuela (1990: 155).
1.1. La flexibilización de los mercados
de trabajo en México
El estudio de las formas concretas que toman las relaciones
sociales de producción (RSP) ha sido abordado por la teoría de
la regulación,1 la cual se interesa, sobre todo, en la caracterización del modo de regulación de la economía que desarrolla una
formación social para orientar el régimen de acumulación, durante un periodo determinado.
Los procesos de globalización y regionalización han dado
lugar a cambios en las RSP, sobre todo en las relaciones internacionales, las relaciones mercantiles (entre las empresas), las
relaciones salariales (en las que se incluyen los mercados de
trabajo), las relaciones fiscal-financieras del Estado y las mo1 Las formas concretas que toman las RSP se denominan formas
institucionales (FI), las cuales sintetizan la codificación social de una o varias
relaciones sociales de producción dentro del modo capitalista de producción
(Boyer 1986a).
157
netarias. En este apartado nos referiremos brevemente a las
relaciones salariales que han sido las más castigadas durante
la etapa neoliberal.
Las FI que codifican estas relaciones han sufrido una dramática flexibilización a raíz de las estrategias para lograr costos más bajos, tanto en la producción como en la distribución
de bienes y servicios. Los cambios han ocurrido en dos frentes:
uno es el del proceso de trabajo en vista de los profundos cambios tecnológicos hacia la producción flexible, la cual ha acarreado una significativa transformación de la organización del
trabajo (alrededor de tecnología flexible) y de las condiciones
del mismo, así como del tipo de trabajador (polivalente en lugar del trabajador altamente especializado); el otro es el de las
FI de las relaciones laborales o industriales, las cuales se han
flexibilizado en términos de la eliminación de obstáculos en las
formas de contratación y despido, así como en la movilidad de
los trabajadores, en la formación de los salarios (el abaratamiento de los mismos) y en la tendencia a la baja en la cobertura social (Boyer 1986b: 282-285).
La flexibilización a la que nos referimos en el presente trabajo es la de las relaciones laborales que han repercutido en el
adelgazamiento de los mercados de trabajo formal y la proliferación de la informalidad con la consiguiente precarización de
los puestos de trabajo;2 ha venido con la crisis económica, la
casi continua política de ajuste económico y la ruptura del pacto social entre el Estado Mexicano y la clase trabajadora, que
desembocó en el favorecimiento de las empresas por parte de
la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. La desregulación
2 De acuerdo con Bouzas y De la Garza (1998: 96 y 109), la flexibilidad del
trabajo puede ser a) funcional (dentro del proceso de trabajo; b) numérica o
externa (desregulación del empleo), y c) salarial (salario en función del rendimiento). De una muestra de 1,000 empresas, De la Garza llegó a la conclusión
que la que más ha avanzado es la funcional (principalmente como movilidad
interna y multitareas), en un nivel intermedio la numérica y muy poco la
salarial; esta última es rígida, ya que predomina el salario mensual o quincenal, que se encuentra altamente regulado; se da poca importancia a los bonos
de puntualidad y asistencia, productividad o calidad. En cambio la flexibilidad salarial de la que se habla en este trabajo, es aquélla que viene por el lado de
la inflación y la política de topes salariales, las cuales han mermado
drásticamente los salarios reales.
158
de las relaciones laborales ha venido más por la laxitud estatal
para hacer cumplir la ley y los abusos de las empresas, ya que
todavía no se ha reformado la Ley Federal del Trabajo.
1.1.1 Efecto en los mercados de trabajo
y en el desempleo
La crisis financiera de finales de 1994 tuvo una importante
repercusión en el empleo formal en 1995, año en que la economía perdió 741 mil puestos de trabajo formal. Como puede observarse en el cuadro 2, el total de personal asegurado bajó de
12,732,000 a 11,991,000. El empleo formal se recupero a partir
de 1996. La recesión iniciada en septiembre de 2000 repercutió
en 2001 con una baja de 343 mil trabajadores asegurados y, aun
cuando en 2002 aumentó a 89 mil puestos de trabajo, todavía
mostró un déficit de 254 mil con respecto al año 2000.
Como puede observarse en el cuadro 2, columna de total de
personal asegurado, la creación de empleo formal en nueve años
del TLCAN, fue de 2,862,000 puestos, cifra que está muy alejada del aumento de la población ocupada, que ascendió a
5,328,000, por lo que se acumuló un déficit de 2,466,000 puestos. No obstante, el déficit es mayor al tomar en cuenta las
cifras de la PEA, la cual aumentó 7,433,000 entre 1993 y 2002
(encuesta Nacional de Empleo, INEGI/STPS 2002), y en vista de
que sólo se crearon 2,862,000 puestos formales, el déficit más
real es de 4,571,000, cuya absorción ha quedado a cargo de los
sectores informales.
Analizando los datos del INEGI sobre el empleo, se constata
una gran brecha entre la población ocupada total y la remunerada, como puede verse en el cuadro 2, la población no remunerada oscila entre 18 y 20%,3 lo cual indica la nula calidad de
los puestos de trabajo no remunerado. Otro dato significativo
es la proporción entre los trabajadores ocupados y los no asegurados, la cual, durante la crisis de 1995, llegó a 64%, propor3 Las cifras de la población ocupada total provienen de la Encuesta Nacional de Empleo, mientras que las de la población ocupada remunerada vienen
del Sistema de Cuentas Nacionales, Cuentas de Bienes y Servicios.
Personal
ocupado
Personal
remunerado
Personal asegurado
Otras
IMSS
ISSSTE
instituciones
Tot
perso
asegu
1993
34,643
27,467
9,902
2,077
577
12,5
1994
34,976
28,166
10,086
2,129
517
12,7
1995
33,353
27,347
9,332
2,165
504
11,9
1996
34,569
28,270
10,142
2,184
526
12,8
1997
36,926
29,347
10,753
2,204
582
13,5
1998
38,242
30,635
11,507
2,248
600
14,3
1999
38,757
31,407
12,207
2,290
597
15,0
2000
38,983
31,576
12,732
2,321
619
15,6
2001
39,362
31,489
12,374
2,351
604 p/
15,3
2002
39,971
31,977
12,425
2,386
607 p/
15,4
Fuente: elaborado con datos del INEGI, Estadísticas Sociodemográficas. Ind
Estadístico de los Estados Unidos Mexicano 2000, Aguascalientes, 2001; Ba
Año
Cuadro 2.
México. Personal ocupado y remunerado, persona
(miles de personas y porcen
159
160
ción que se fue reduciendo hasta 59.8% en el año 2000 en vista
de la recuperación económica a partir de 1996. Sin embargo,
en la recesión económica actual el porcentaje subió hasta 61.4% en
2002 (véase el cuadro 2).
El subempleo y el desempleo se mantienen elevados durante la vigencia del TLCAN. La tasa sube a 25.7% en la crisis de
1995 y se mantiene arriba de 25% en 1996, comenzando a bajar en 1997 hasta descender a 18.9% en 2000. En los años de
recesión, 2001 y 2002, el porcentaje es muy similar al del año
2000, alcanzando 18.9 y 18.0%, respectivamente (Banco de
México, Informe Anual 2002).
1.1.2 La flexibilización de los salarios reales
La flexibilización de los salarios reales fue inmisericorde durante el sexenio de Miguel de La Madrid (1982-1988), ya que el
salario mínimo perdió cerca de 50%. Como puede observarse
en el cuadro 3, el nivel del salario mínimo general se desplomó
de 32.26 pesos en 1980 a 21.98 en 1985 (a precios constantes de
1994), o sea 31.9%. Por detrás de la caída de las remuneraciones estuvo la hiperinflación en el sexenio de Miguel de la Madrid que alcanzó un promedio de 85.04% entre 1981 y 1987,
mientras que los aumentos concedidos a los sueldos y salarios
estuvieron muy por detrás de la tasa de inflación (cf. Soria
2000a: 151). No fue sino en el gobierno de Carlos Salinas con el
“Pacto de Estabilidad y Crecimiento Económico” (PECE), que la
espiral inflacionaria bajó de un promedio de 131.8% en 1987, a
51.7% en 1988, hasta alcanzar 8% en 1993 (ibid.: 152), bajando
el deterioro del salario mínimo general a 15.5% entre 1990 y
1994, mientras que el contractual perdió cerca de 5% en ese
mismo periodo (véase el cuadro 3).
Durante la administración de Ernesto Zedillo (1994-2000),
sobre todo en 1995, año que sufrió el peso de la crisis, bajaron
de manera considerable los salarios mínimos: 14.95% en 1995
y 11.1% más entre ese año y el 2000. Los salarios contractuales
descendieron 16.8% en 1995 y 7% más entre ese año y el 2000
(véase el cuadro 3).
161
Cuadro 3.
México. Remuneraciones reales promedio
pagadas por día1 por persona ocupada 1980-2001
(pesos diarios de 1994)
Año
Salario Salario Salario
Salario Salario Salario
Ind.
Ind.
Ind.
mínimo
cot.
contracManu- Maqui- Consgeneral2 IMSS3
tual4
lad.6
truc.7
fact.5
Salario
Comercio8
MaMeyoreo nudeo
1980
32.26
44.82
61.14
1985
21.98
45.78
35.13
51.36
43.55
1990
15.90
37.93
28.52
82.28
52.85
37.95 62.53 48.24
1991
15.01
39.01
28.83
87.15
51.84
38.70 67.25 51.27
1992
13.50
40.78
27.95
94.60
52.70
40.09 72.41 55.69
1993
13.58
44.16
27.94
98.20
52.61
42.59 75.56 58.81
1994
13.44
49.59
27.51
102.37 54.96
42.57 67.55 49.42
1995
11.43
42.27
22.88
89.16
51.52
37.61 58.63 42.99
1996
11.74
37.28
20.60
80.93
48.94
30.40 53.28 38.85
1997
10.26
36.63
20.41
80.37
49.71
29.32 55.32 39.97
1998
11.24
37.31
20.72
82.62
50.96
29.88 57.57 39.35
1999
10.10
37.46
20.71
83.82
52.34
30.06 56.57 40.03
2000
10.16
39.26
21.26
88.60
55.78
29.98 60.00 42.91
20019 10.70
41.49
22.33
88.23
57.45
37.42 56.63 42.14
1/ Las series inician a partir del año que se reportan
2/ Salario mínimo vigente al 31 de diciembre de cada año. Para 2001 salario mínimo vigente a partir del 1 de enero.
3/ Los promedios anuales son ponderados por el número de asalariados cotizantes permanentes.
4/ Corresponde al promedio de los salarios acordados entre sindicatos y
patrones de 35 ramas de actividad económica, obtenidos de los contratos
colectivos depositados en la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.
5/ Incluye las remuneraciones medias por persona ocupada según la Encuesta Industrial Mensual en su nueva serie de 205 clases de actividad.
Para 1990-1993, empalme entre la nueva serie de 205 clases y la serie
anterior de 129 clases vigente hasta 1993.
6/ Remuneraciones totales, que incluyen sueldos, salarios y prestaciones
sociales. Para 1999 cifra actualizada por el INEGI.
7/ Promedio anual de remuneraciones pagadas por empresas afiliadas a la
Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción.
8/ Promedio de remuneraciones entre promedio de personal ocupado. Hasta 1993, datos de la Encuesta Mensual de Establecimientos Comerciales
de Guadalajara, México y Monterrey. A partir de 1994 se capta información en 33 ciudades.
162
1.2 El desempeño de la inversión y los efectos
negativos de la inversión extranjera.
La manera en que usualmente se presenta la información sobre la formación bruta de capital fijo (FBCF) y su financiamiento,
induce a error (véase el cuadro 4). La FBCF se iguala con la
suma del ahorro externo y del interno, por lo que se da como
un hecho que ambas son complementarias y que en realidad
contribuyen a financiar la inversión. Para ver si realmente el
ahorro externo va a la FBCF, se necesita información adicional
de las cuentas nacionales, la cual el INEGI comenzó a publicar
en 1997 en términos de sectores institucionales y que abarcan
ahora la serie de 1993 a 1999. A este efecto, analistas del Centro
de Estudios de las Finanzas Públicas del H. Congreso de la Unión
(2002: 3-53) realizaron un estudio que contradice la afirmación
de la complementariedad, en vista de que el ahorro externo se
destina en buena parte a financiar el consumo interno.
El aumento del financiamiento externo promueve un mayor reparto de utilidades en las empresas, de las cuales una
parte importante se destina al consumo interno. Además, el
expediente de financiar el déficit público con inversión extranjera de cartera (IEC) ejerce un efecto depresivo sobre la inversión y el ahorro y le resta competitividad al aparato productivo
nacional, lo que reproduce nuevamente el déficit que se pretendía financiar al atraer IEC mediante altas tasas de interés. La
entrada de recursos externos sobrevalúa el tipo de cambio, frena
las exportaciones y fomenta las importaciones (ibid.: 32-33).
Mediante un modelo kaldoriano aplicado a la información
del INEGI, el estudio constata que a mayor coeficiente de inversión, mayor será la participación de las ganancias en el producto y menor la de las remuneraciones al trabajo. En cambio,
a mayor coeficiente de ahorro externo corresponde una menor
participación de las ganancias en el producto y mayor participación de las remuneraciones. Así, la distribución del ingreso
entre salarios y ganancias se determina, de modo fundamental, por la combinación de la disponibilidad de ahorro externo
y el coeficiente de inversión (ibid.: 43). De acuerdo con José
Luis Calva (2000: 78-79):
19.4
7.1
12.3
5.8
12.8
1994
18.6
1993
15.6
0.5
16.2
1995
17.1
0.7
17.9
1996
17.7
1.9
19.5
1997
p/ Cifras preliminares
1/ La inversión no incluye variación de existencias
Nota. El ahorro del exterior equivale al saldo de la cuenta corriente de la
Cabe aclarar que este cálculo puede ser ligeramente inexacto, dado que u
financiar alguna acumulación de inventarios.
Fuente: Banco de México, Informe Anual 2001 y 2002, Cuadro A8. La cifr
Sistema de Cuentas Nacionales de México del INEGI.
Formación bruta
capital fijo1
Financiado
con ahorro externo
Financiado
con ahorro interno
Concepto
Cuadro 4.
México. Financiamiento de la inversión
y externo 1993-2002 (porciento del PIB a
163
164
todas las crisis financieras padecidas por México en el último cuarto
de siglo han estado precedidas por fuertes entradas de ahorro externo, que no complementan, sino sustituyen al ahorro interno
[...] [Además] no hay que olvidar que las mayores crisis de balanza de pagos estuvieron asociadas a importantes alzas de las tasas
de interés internacionales.
Por otra parte, la creciente entrada de IED a México a partir
de la puesta en vigor del TLCAN, no siempre tiene efectos positivos. Su significativo aumento ha tenido como corolario el crecimiento de la satelización de la economía mexicana a través
de la invasión de los recursos extranjeros, en especial estadounidenses, en campos relativamente nuevos para la IED en
México, como el comercio interior al menudeo, los servicios, las
franquicias, la banca, los seguros, los sistemas privados de pensiones; y en el cercano futuro la atención privada de la salud,
las compras de gobierno y las obras públicas, así como otros
campos. En varios de estos nuevos rubros la IED se ha establecido mediante la compra de empresas establecidas con un amplio mercado y buena rentabilidad, como es el caso de los supermercados, los sistemas de pensiones, la banca y los seguros.
Este hecho tiende a deprimir el ahorro interno y a fomentar el
consumo, en vista de que parte del valor accionario de las empresas vendidas promueve el consumo suntuario.
En el cuadro 5 se puede apreciar que desde 1993 la IED tiene puntos elevados: en 1993 (22,511 millones de dólares), 1997
(16,630 millones), 2001 (26,426 millones), y que la IED acumulada entre 1994 y 2002 alcanza 121,790 millones de dólares, o
sea un promedio anual de 13,532 millones de dólares. De éstos,
la inversión estadounidense alcanza un promedio de 67% en
dicho periodo.
1.3 El TLCAN contribuye al desequilibrio regional
La integración silenciosa de la economía mexicana a la de Estados Unidos data desde finales del siglo XIX. Primero atraía
materias primas, luego mano de obra y después deslocalizando
en suelo mexicano la IED, sobre todo a partir de la década de 1950.
Con el advenimiento de la globalización y la apertura de fron-
2,367
2,934
8,547
4,084
-2,226
1,399
-51
28,819
10,716
7,406
1994
19,520
10,973
5,672
1993
33,208
4,389
3,041
-9,714
519
-13,859
1,116
1,572
-188
9,526
6,838
1995
1996
13,568
2,801
907
1,066
2,590
22,753
9,185
5,529
1997
5,037
3,215
585
1,564
2,150
17,866
12,830
9,116
10,697
6,689
3,626
9,860
1,237
p/ Cifras preliminares
Fuente: Banco de México, Informe Anual 2002, Cuadros A54 y A62
Nota: cifras redondeadas.
Total
Inversión directa
Nuevas inversiones
Reinversión
de utilidades
Cuentas entre
compañías
Inversión
en cartera
Mercado accionario
Mercado de dinero
Valores moneda.
extranjera
Cuadro 5.
México. Flujos de inversión extranj
(millones de dólares)
165
166
teras, la IED se desplaza cada vez más hacia la frontera norte
de México, movida por la irresistible fuerza de atracción del
mercado estadounidense.4
Aun cuando la exportación de las industrias maquiladoras
de la frontera norte creció de manera significativa con la entrada del TLCAN, resalta la mayor participación de las exportaciones no maquiladoras en vista del programa PITEX, lo cual ha
beneficiado la producción y el empleo en mayor grado por el
mayor contenido regional de estas exportaciones (Dávila 2000).
En los estados fronterizos la proporción de puestos de trabajo
ha sobrepasado la proporción de habitantes en cerca de 12%
(ibid.).
La reubicación de la actividad industrial a favor de la frontera norte es reflejada por el cambio en la estructura porcentual del PIB. Mientras en la frontera norte su contribución al
PIB subió de 21.95% en 1993 a 23.92% en 2001, o sea cerca de
dos puntos porcentuales, en la región “capital” conformada por
el Distrito Federal y el Estado de México, bajó poco más de 1%,
de 34.27% en 1993 a 33.21% en 2001, descendiendo también en
el resto de las regiones cerca de 1%, de 43.78% a 42.87% en
esos mismos años (véase el cuadro 6).
1.4 La especialización sesgada
de la producción industrial
El análisis de la estructura sectorial del PIB nos revela que en
el periodo de vigencia del TLCAN hay sectores que capturan
una mayor participación y otros que están viendo declinar su
4 Katz (2000: citado por Leycegui 2000: 49) ha propuesto la hipótesis que
los sectores de la industria con ventajas competitivas buscan disminuir sus
costos de producción mediante la reducción en los de transporte. Por ello se
reubicaron “cerca de los mercados de exportación o en regiones con vías de
comunicación terrestre y/o marítimas que permiten una salida relativamente
barata a mercados internacionales. La reubicación de empresas en regiones
cercanas al mercado externo obedece también a que en estos lugares el ingreso real tiende a crecer relativamente más en vista de que la apertura comercial ocasiona una disminución en el precio efectivo de bienes importados. No
obstante, el camino de las ET hacia la frontera ha estado fuertemente marcado por la flexibilización de la relación salarial.
1993
1994
1995
1996
1997
Capital
34.27
34.07
33.22
33.36
33.
Frontera norte
21.95
22.30
22.60
22.82
23.
Otras regiones
43.78
43.63
44.18
43.82
43.
Golfo centro
5.85
5.88
6.16
5.94
5.
Pacífico centro
12.44
12.30
12.37
12.22
12.
Centro
11.50
11.46
11.39
11.58
11.
Centro norte
4.88
4.92
4.96
4.96
4.
Pacífico sur
5.33
5.29
5.46
5.27
5.
Peninsular
3.78
3.78
3.84
3.85
3.
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.
Fuente: INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, PIB por entidad f
2002, p.26 y 2003, p.18, respectivamente.
Región
Cuadro 6.
México. Producto interno bruto p
en valores básicos, 1993-2001. Estruc
(precios constantes de 19
167
168
importancia, aun cuando los cambios porcentuales todavía son
pequeños. La estructura nos muestra que los sectores terciarios (servicios) son mayoritarios, ya que, en conjunto, participan con casi dos terceras partes en el PIB, mientras que los
sectores secundarios (industrias) contribuyen con cerca de una
cuarta parte, y los sectores primarios (agricultura, silvicultura
y pesca) tan sólo aportan alrededor de 5%. El cambio de la estructura general, sin embargo, es pequeño, así los sectores de
servicios pasaron de 64.2% del PIB en 1993 a 64.4% en 2002.
Dentro de estos, los transportes y comunicaciones subieron 2.3%
y los servicios financieros, de seguros e inmobiliarios (netos de
los servicios bancarios imputados) subieron 0.7%, mientras que
el comercio, restaurantes y hoteles perdieron medio punto, los
servicios comunales, sociales y personales declinaron 2.5% y
los impuestos a productos subieron sólo un 0.1% (véase el cuadro 7).
Aun cuando el cambio agregado en los sectores industriales
es muy pequeño (0.6% del PIB) en el periodo 1993-2002, se está
dando un cambio importante en la industria manufacturera más
allá del aumento de 1.3% en su participación dentro del PIB (véase
el cuadro 7), ya que a través de la influencia del TLCAN se está
especializando en aquellas actividades en las que se tiene una
ventaja comparativa. Dentro del sector manufacturero se observa un claro fortalecimiento, sobre todo en la industria textil, en la de productos metálicos, así como en la maquinaria y
equipo (Trigueros 2000). Dentro de estos últimos, la industria
automotriz es la que más ha contribuido al intercambio entre
los tres miembros del TLCAN, al llevar a cabo importantes cambios tecnológicos, así como una mayor especialización y eficiencia. La industria mexicana de autopartes ha ampliado sus exportaciones, incorporándose a redes de proveedores de las
grandes armadoras, e introduciendo nuevos sistemas de control de calidad y nuevas tecnologías organizacionales (Ramírez
2001: 212-213).
El detallado análisis de Arriaga y Estrada (2000: 199-240)
acerca de la reestructuración del comercio exterior de México
en los noventa, aplicando una metodología que toma en cuenta
las intensidades en el uso del capital y del trabajo para aproxi-
1.9
2.9
0.3
1.8
-0.7
3.0
2.6
2.8
0.1
4.0
5.4
3.3
10.8
1.9
4.5
0.9
4.8
2.5
4.1
8.4
4.8
4.9
6.8
8.7
5.4
1.3
11.1
4.4
1994
-6.2
0.9
-7.8
-2.7
-4.9
-23.5
2.2
-6.4
-15.5
-4.9
-0.3
-2.3
-10.7
-6.2
1995
5.1
3.6
10.1
8.1
10.8
9.8
4.6
3.0
4.8
8.0
0.6
1.0
-5.1
5.2
6.8
0.2
9.3
4.5
9.9
9.3
5.2
6.6
10.7
9.9
3.7
3.3
10.6
6.7
4.9
0.8
6.3
2.7
7.4
4.2
1.9
4.7
5.6
6.7
4.6
2.9
5.6
5.1
-
Variaciones anuales en por
1996 1997 1998 19
p/ Cifras preliminares
1/ Netos de subsidios.
Fuente: Banco de México, Informe Anual 2002, Anexo Estadístico, Cuadro
de México, INEGI.
Producto interno bruto
Agricultura, sil., pesca
Sector industrial
Minería
Ind. manufacturera
Construcción
Electricidad, gas, agua
Sector servicios
Comercio, rest. hotels
Transporte, almacen.
Serv.fin. segurs,inmob.
Serv.comnls,socls, per.
Serv. bancarios
Impuestos a prodts1
1993
Cuadro 7.
México. Producto interno bruto por sectores 199
169
170
marse a la hipótesis del principio de la dotación de factores, los
llevó a una reclasificación de la industrias, en las que un mayor número de sectores exportadores fueron clasificados como
intensivos en trabajo, en comparación con la clasificación hecha para las importaciones.
En el cuadro 8 se puede observar que los coeficientes de
exportación e importación5 confirman la evolución esperada
hacia un creciente grado de especialización de los grupos incluidos. Los sectores que registran mayores grados de exportación con maquila son, en primer lugar las industrias intensivas en trabajo (de 0.34 a 0.58), seguidas por las intensivas en
capital (de 0.17 a 0.28). En el terreno de las importaciones destacan los coeficientes mayores a los de exportación para las
industrias intensivas en capital. Los coeficientes de exportación sin maquila presentan una reducción cercana a 50% para
los grupos intensivos en trabajo, con poca variación para los
intensivos en capital.
Se puede afirmar que para un país como México, con abundante mano de obra, la mayor proporción de las exportaciones
proviene de la combinación de las manufacturas intensivas en
trabajo junto con la actividad maquiladora, que pasan de 56%
a 62% aproximadamente, aunque los intensivos en capital siguen teniendo un peso importante en el esfuerzo exportador
con alrededor de una quinta parte del total.
En el grupo agropecuario, extracción y manufacturas primarias, se dio una baja en las exportaciones de 23.68% a 15.78%,
dado que la significativa disminución del coeficiente del petróleo. Al interior del sector agrícola existe un patrón de especialización entre el subsector de cereales y oleaginosas y el subsector de legumbres hortalizas y varios. En las exportaciones
el segundo sector cubre casi el total del valor exportado de la
agricultura (93.4% en 1991 y 96.4% en 2000), lo que indica una
total especialización. Las importaciones se dividen en cerca de
dos terceras partes para cereales y oleaginosas, y otras más
para legumbres, y hortalizas (Arriaga y Estrada 2002: 216).
5 El coeficiente de exportación es la proporción de la producción que se
destina a la exportación. El coeficiente de importación es la proporción de las
importaciones con relación a la producción de la rama económica (Arriaga y
Estrada 2002: 212).
Coeficiente de exportación sin maquila
0.1568
Agropecuario, extracción y manufacturas primarias
Manufacturas intensivas en trabajo
0.1346
Manufacturas intensivas en capital
0.16.78
Coeficiente de exportación con maquila
0.1920
Agropecuario, extracción y manufacturas primarias
Manufacturas intensivas en trabajo
0.3382
Manufacturas intensivas en capital
0.1699
Coeficiente de importación sin maquila
Agropecuario, extracción y manufacturas primarias
0.0851
Manufacturas intensivas en trabajo
0.1934
Manufacturas intensivas en capital
0.3884
Coeficiente de importación con maquila
Agropecuario, extracción y manufacturas primarias
0.0859
Manufacturas intensivas en trabajo
0.2154
Manufacturas intensivas en capital
0.4763
Participación de los sectores económicos
en la producción bruta de las manufacturas
Agropecuario y extractivas
40.01
Manufacturas intensivas en trabajo
40.36
Manufacturas intensivas en capital
31.08
Maquila
10.06
1991-1993
Cuadro 8.
Coeficientes de exportación e importación con y si
y tasas de participación en la producción br
1991-1993 y 1994-1999
171
Fuente: Rosalinda Arriaga y José Luis Estrada, Análisis Económico, vo
2002, núm. 36, pp. 236-237, Anexo 3B.
1991-1993
Participación en las exportaciones
Agropecuario, extracción y manufacturas primarias
23.68
Manufacturas intensivas en trabajo
16.01
Manufacturas intensivas en capital
20.43
Maquila
39.88
100.00
Total
Participación en las importaciones
10.12
Agropecuario, extracción y manufacturas primarias
Manufacturas intensivas en trabajo
8.28
Manufacturas intensivas en capital
57.88
Maquila
23.72
Total
100.00
Cuadro 8.
Coeficientes de exportación e importación con y si
y tasas de participación en la producción br
1991-1993 y 1994-1999 (continuación)
172
173
En cuanto a la participación de los grupos en la producción
bruta manufacturera, las intensivas en trabajo pasan de 40.4%
a 45.1%. La industria maquiladora presenta una participación
más baja (10.1%), pero su dinamismo la llevó a 18.4% en el
segundo periodo. En esta industria hay una considerable participación de las ramas de equipo y aparatos eléctricos, que
representan una tercera parte del total de exportaciones. También destacan las ramas de equipo y aparatos electrónicos (14%),
maquinaria y equipo no eléctrico que pasa de 6.4% en 1991 a
8.7% en 2000. El sector de prendas de vestir aumenta su participación del 6.4% a 8.7%, mientras que las autopartes oscilan
en alrededor de 6% del total de exportaciones de la IME (ibid.:
218-219).
Una de las principales conclusiones alcanzadas por Arriaga
y Estrada es que la reestructuración industrial en los noventa
no es tan incompatible con la teoría de factores en vista de que
las industrias intensivas en trabajo aumentaron de 56% a 62%.
1.5 Aumento del intercambio comercial
y maquilización de la economía mexicana
El comercio trilateral entre los socios del Tratado ha tenido un
desempeño favorable, ya que aumentó de 288,554 millones de dólares, en 1993, a 603,503 en el año 2002, o sea 209% de incremento,
en buena parte impulsado por el gran peso de la economía estadounidense.
Estados Unidos ha ampliado sus importaciones de los otros
dos socios de 52.28%, en 1993, a 57.21%, en 2002, mientras que
sus exportaciones han declinado de 46.3% en 1993, a 40.7%, en
2002. Es muy probable que el aumento de dichas importaciones esté vinculado a los precios competitivos que ofrecen México y Canada, principalmente a través del comercio intraempresa
de las filiales de corporaciones en dichos países.
En el caso de México, sus exportaciones se han incrementado
de 14.84% del comercio trilateral total, en 1993, a 23.66% en
2002, mientras que las importaciones subieron de 16.10% a
18.41% en esos mismos años, lo cual refleja que la economía
174
mexicana ha logrado obtener un superávit comercial dentro
del TLCAN. Canadá exportó un 38.84%, en 1993, y 35.63% en
2002, mientras que sus importaciones bajaron de 31.62%, en
1993, a 24.38% en 2002 (véase la gráfica 1).
Como hemos visto, la estructura del comercio trilateral está
condicionada por el gran peso de la economía estadounidense,
cuyas importaciones de 56.64% en el año 2001 dentro del TLCAN
sobrepasan las de Canadá (24.18%) y las de México (19.18%).
Desde otro ángulo, mientras que el comercio de México con
Estados unidos ascendió a 75.02% de su comercio total (exportaciones más importaciones) en el año 2001, el de Estados Unidos con México fue 12.83%. El comercio de Canadá con Estados Unidos fue el 69.08% de su total en 2001, y el de Estado
Unidos con Canadá de 18.29%. Esto nos lleva a la conclusión
de que existe un grado de integración comercial desigual entre
los miembros del TLCAN, en la que México y Canadá muestran
una alta concentración de su comercio con Estados Unidos,
mientras que éste ha desarrollado una mayor diversificación
comercial con el resto del mundo.6
Si bien el sector externo de México ha sido el sector protagónico de la economía, ya que dentro del TLCAN México ha obtenido un superávit a partir de 1995 con sus dos socios, muestra
un importante déficit con el resto del mundo7 en vista de que
sus importaciones totales exceden, generalmente, a las exportaciones totales. Mientras las exportaciones mexicanas a los
6 En 1993 25% de las importaciones hechas por Estados Unidos provenía
de sus socios del TLCAN y 75% del resto del mundo, mientras que en el año
2000 esta proporción había subido a 28.9% para el TLCAN y disminuido a 71.1%
para el resto del mundo. En cuanto a exportaciones de Estado Unidos al TLCAN,
en 1993 alcanzaron 28.7% y al resto del mundo 71.3%, y para el año 2000
habían aumentado a 36.5% al TLCAN y disminuido a 63.5% al resto del mundo.
Esto indica que Estados Unidos ha aumentado el intercambio con sus socios
del TLCAN en detrimento del resto del mundo.
7 México importó del resto del mundo 18,896 millones de dólares en 1993
y 57,808 millones en 2002, o sea un aumento de 305.9%, esto refleja una
tendencia a la diversificación de sus importaciones. En cambio, las exportaciones de México al resto del mundo fueron 7,412 millones de dólares, en
1993, y 14,941 millones, en 2002, es decir un aumento de 201.6%, lo cual
indica un déficit comercial con el resto del mundo a diferencia del superávit
que obtiene dentro del TLCAN (Secretaría de Economía con datos del Banco de
México).
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Fuente: The Ministry of the Economy with import data from Statistics Ca
0
100000
200000
300000
400000
500000
600000
700000
Comercio Trilateral Total
Comercio México-E.U:A
Gráfica 1.
Comercio trilateral entre socios del TLCAN (mill
175
176
socios del TLCAN subieron de 42,810 millones de dólares, en
1993, a 142,822 millones, en 2002, o sea un aumento de 333.6%,
sus importaciones aumentaron de 46,470 millones de dólares,
en 1993, a 111,140 millones, en 2002; es decir un aumento de
239%, por lo que en números absolutos el superávit comercial
de México con sus socios del TLCAN fue de 31682 millones de
dólares en el año 2002, en cambio el déficit con el resto del
mundo ascendió a 39,679 millones de dólares, arrojando un
saldo negativo en la balanza comercial de 7,997 millones8 (véase el cuadro 9).
Por otra parte, y también muy importante, el desempeño
del sector externo de México y su relación con los sectores productivos es insatisfactorio, en vista de que los productos exportados contienen un elevado porcentaje de insumos importados,
aun cuando los productos para el mercado interno tienen un
grado de dependencia de las importaciones, aunque menor. Las
maquiladoras, por su misma naturaleza son las de mayor dependencia de la importación de insumos y de bienes de capital.
Con fluctuaciones, el porcentaje de importación por cada dólar
de exportación realizado por la industria maquiladora ha subido en el periodo del TLCAN: alcanzó 75.2% en 1993, 84.2% en la
crisis de 1995 y 76% en 2002. Los insumos importados asociados a la exportación subieron significativamente de 37 centavos por cada dólar exportado, en 1993, a 54.2 centavos en 1998.
Sumado a esto la importación de bienes de capital por empresas exportadoras hizo subir la dependencia a 58.6 centavos por
cada dólar exportado, en 1998 (véase el cuadro 9). En el caso de
la producción para el mercado interno, la dependencia de importaciones también ha subido de 5.2% en 1993, a 15.3% en la
crisis de 1995, situándose en 10.4% en el 2002.9
Todo esto nos lleva a la hipótesis de la “maquilización” de la
economía mexicana, a pesar de la justificación oficial y de las
grandes corporaciones acerca de las bondades del TLCAN. Se
8 Las cifras del déficit con el resto del mundo aquí mencionadas difieren
de las expresadas en la nota de pie anterior, en vista de la variación de la
fuente de los datos.
9 El porcentaje se calculó dividiendo las importaciones con exclusión de la
maquila entre el PIB neto de exportaciones, ambos en términos de dólares
corrientes.
-18,464
5,803
-24,267
-25,909
5,410
-18,890
-20,899
25,215
22,080
-13,480
31,299
24,388
Balanza Comercial
Maquiladoras
Resto
Sin Exp.Petróleo
79,346
20,466
58,880
65,366
16,443
48,923
Importaciones
Maquiladoras
Resto
Bienes intermedios
Asociados a exportación
No asociados a
exportación
1994
60,882
26,269
34,613
51,886
21,853
30,033
Exportaciones
Maquiladoras
Resto
1993
4,924
2,165
-1,334
7,089
17,668
40,753
72,453
26,179
46,274
79,542
31,103
59,079
1995
6,415
116
-5,123
6,531
22,214
49,675
89,469
30,505
58,964
96,000
36,920
59,080
1996
8,834
-8,212
-10,700
622
25,963
59,403
109,808
36,332
73,476
110,430
45,166
65,264
1997
1
1
Cuadro 9. México. Comercio exte
(millones de dólare
177
1994
1995
1997
Porcentaje
1996
Importación/
Exportación
126.0
130.3
91.1
93.2
99.4
Maquiladoras
75.2
77.9
84.2
67.5
80.4
Insumos
importados
asociados a
exportación
37.3
39.4
56.3
55.5
54.1
Bienes capital
asociados a la
exportación
3.2
2.9
4.2
4.3
4.5
Total asociado
Exportación
40.5
42.3
60.5
59.8
58.6
p/ Cifras preliminares
Fuente: grupo de trabajo integrado por el Banco de México, el INEGI, el Serv
de Economía; Banco de México, Informe anual 1998, p.59. para datos de
1998.
1993
Cuadro 9. México. Comercio exte
(millones de dólares) (conti
178
179
argumenta que entre 1994 y 1999 “la mayor actividad comercial se ha traducido en un considerable incremento del superávit exportador que pasó de 27.3 miles de millones de dólares
(mmd) a 51.8 mmd.10 Ello ha permitido a la economía mexicana una mayor disponibilidad de bienes y servicios del exterior”
(Banamex 2000: 322). Si bien el superávit de exportación permite financiar en parte las compras al exterior, la participación de importaciones asociadas a las exportaciones subió de
51% en 1993 a 55.34% en 2002. También hay que tomar en
cuenta que la razón de las importaciones sin maquila al PIB
neto de exportaciones (razón que indica la participación de las
importaciones netas que utiliza la producción para el consumo
interno) se ha doblado de 5.2% a 10.4%, de 1993 a 2000. Vinculado a esto se encuentra la vertiginosa carrera de las importaciones para el consumo interno, lo cual menoscaba la producción para el mercado interior. Los bienes importados que van
al consumo aumentaron 270%, de 1993 a 2000.
1.6 Los resultados macroeconómicos
desequilibrados del patrón de acumulación
La crisis financiera de 1994-1995 tuvo un elevado costo social
en términos de desempleo, disminución del gasto en desarrollo
social y aumento de la pobreza, lo que todavía cargan en sus
espaldas la mayoría de los mexicanos. No obstante, la configuración macroeconómica tan sólo refleja de forma parcial la pérdida de bienestar de la población, ya que el desempeño de la
producción bruta (a precios constantes de productor de 1993)
alcanzó un aumento anual medio de 4.55%, entre 1993 y el año
2000 (véase el cuadro 10). En términos per cápita, asumiendo
un incremento de la población de 1.5%, el crecimiento fue de
3.05% anual. En cambio, el PIB (a precios de mercado constantes de 1993), tan sólo creció a una tasa anual de 3.1%, entre
1993 y 2000, y en términos per cápita 1.6%, lo cual arroja un
10 En 1994 el superávit exportador provino del petróleo 6,624 md, de la
maquila 5,803 md y del resto 14,870. Para 1999 las cifras habían crecido a
1993
1,775,214
240,859
301,795
2,317,868
820,813
1,497,055
903,174
138,565
233,179
30,597
191,540
Concepto
Oferta
Producción bruta a precios productor
Importaciones C.I.F
Margen de comercialización
Oferta y Utilización
Utilización
Demanda intermedia
Demanda final
Consumo privado
Consumo de gobierno
Formación bruta de capital fijo
Variación de existencias
Exportaciones F.O.B.
877,290
1,603,709
944,552
142,517
252,745
38,264
225,631
18,68,596
292,048
320,355
2,480,999
1994
Cuadro 10.
México. Oferta y utilización de bienes y s
Estructura porcentual y tasa anual
(millones de pesos a precios d
180
2,259,661
496,417
386,225
3,142,303
1,140,040
2,002,263
1,022,391
152,692
300,220
42,390
4,84,570
1,071,311
1,887,579
980,561
146,920
278,788
50,269
431,041
1999
2,152,388
436,228
370,274
2,958,890
1998
Fuente: INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, Cuentas de biene
tes, 2000, pp. 374-387 y 2002, p. 223, respectivamente.
Oferta
Producción bruta
a precios productor
Importaciones C.I.F
Margen de comercialización
Oferta y utilización
Utilización
Demanda intermedia
Demanda final
Consumo privado
Consumo de gobierno
Formación bruta de capital fijo
Variación de existencias
Exportaciones F.O.B.
Concepto
Cuadro 10.
(continuación)
181
182
crecimiento anual muy modesto, que ha inhibido la creación
de empleo.
Lo que sí muestran las cuentas agregadas de bienes y servicios es una economía desequilibrada, en la que el sector externo es el protagonista, como se constata en el cuadro 10. Las
exportaciones crecieron a una tasa del 16.75% anual, entre 1993
y 2000, mientras que las importaciones aumentaron 14.05%
en esos mismos años. En 1993 las exportaciones representaban 10.78% de la producción bruta y en 2000 alcanzaron 23.27%,
mientras que las importaciones se mostraron más altas que
las exportaciones con un 13.6% de la producción bruta, en 1993,
y un 24.9% en 2000.
En cambio, la demanda final, tan sólo creció a una tasa anual
de 5.6%, entre 1993 y 2000, en vista del desempeño de sus componentes: la formación bruta de capital fijo sólo aumentó su
participación en la producción bruta de 13.1% a 13.8%, en ese
mismo periodo. El consumo agregado ha frenado la demanda
final en vista de su tendencia decreciente, así el consumo privado bajó su participación en la producción bruta de 50.9%, en
1993, a 45.7%, en 2000 y el consumo de gobierno descendió de
7.8% a 6.5% de la producción bruta, en esos mismos años; sus
tasas anuales de desempeño de 2.9% y 1.9%, respectivamente,
son las más pobres dentro de las cuentas agregadas.
Si observamos la cuenta de generación del ingreso en el
periodo 1993-2001, nos percataremos de la gran brecha que
separa al trabajo y al capital en la distribución del ingreso (véase
la gráfica 2). Así mientras que el primero obtuvo cerca de una
tercera parte del PIB, el segúndo alcanzó un 56.57%, en 1993 y
un 57.74%, en 2001, y el gobierno capturaba impuestos de 8.7%
del PIB en 1993 y 9.8%, en 2001.
Las remuneraciones a los asalariados bajaron 2.28% en el
periodo mencionado, mientras que el excedente bruto de operación ganó 1.17 puntos y el gobierno 1.11 puntos porcentuales en
impuestos. Los subsidios también bajaron de 0.86% del PIB a
0.37% e igualmente la contribución de los empleadores a la
seguridad social bajó de 2.17% del PIB a 1.72%. En suma, mientras que el PIB creció a un 3% anual en el periodo 1993-2000, la tasa
del excedente bruto de operación quedó por arriba de la tasa del
183
PIB (3.4%), y la remuneración a los asalariados se rezagó con
un aumento menor de 2.2% anual.
Gráfica 2.
México. Cuenta de generación del ingreso
(estructura porcentual)
1993
2001
34.75
32.47
57.74
56.57
10.16
9.54
-0.86
-0.37
Remuneraciones de asalariados
Impuestos a la producción e importación
Menos Subsidios
Excedente bruto de operación
Fuente: INEGI, Sistema de cuentas nacionales de México, Cuentas de bienes y
servicios, 1988-1999 y 1996-2001, Aguascalientes, 2000, pp. 40-41 y 2003, pp.
40-41, respectivamente.
2. El modo de regulación de la economía
liderado por las finanzas internacionales
El financiamiento externo para salir de las crisis de 1982 y
1994 ha impuesto sus condiciones para el diseño de la política
económica y para entronizar un modo de regulación11 liderado
por las finanzas, las cuales han desbancado a la relación salarial que constituía una de las principales formas institucionales
(FI) de la regulación burocrático-corporativa que por más de
cuatro décadas coordinó la economía mexicana (cf. Soria 2000a
para un análisis detallado de este modo de regulación). Entre
1983 y 1989, casi se congeló el financiamiento externo poste8,851 md, 13,339 md y 29,580 md, respectivamente (Banamex 2000: 323, cuadro 7).
11 Se puede calificar de modo de regulación en general, todo conjunto de
procedimientos y comportamientos individuales y colectivos, que tenga la triple
propiedad de: a) reproducir las RSP fundamentales a través de la conjunción de
FI históricamente determinadas; b) sostener y orientar el régimen de acumulación en vigor y c) asegurar la compatibilidad dinámica de un conjunto de deci-
184
rior al apuntalamiento de la salida de la crisis de 1982. Una
vez que se renegoció la deuda externa en 1989 y se reabrió el
flujo de capital externo a México, se inauguró un modelo de
estabilización sobre la base de un tipo de cambio sobrevaluado
y el financiamiento externo especulativo. Básicamente, consistió en fijar el dólar como ancla nominal del peso, cuyo resultado fue la tendencia a la sobrevaluación del tipo de cambio a
favor de la moneda mexicana, lo cual llevó al desequilibrio de
la balanza comercial en vista de que favoreció las importaciones y frenó las exportaciones. A la vez se establecieron tasas de
interés reales positivas y atractivas para el capital extranjero
de cartera, el cual se utilizó para cubrir el déficit externo, cuyo
elevado servicio alimentó la reproducción del esquema. El control de la inflación se ejerció no sólo a través de la política
cambiaria, sino también mediante una política fiscal y monetaria restrictiva que frenó la inversión nacional y la creación
de empleo.
A diferencia de la inversión extranjera directa (IED), que en
buena parte crea nuevas empresas y empleos, la de cartera por
su carácter especulativo y de corto plazo no beneficia a la inversión real, ya que se utiliza por las empresas para aumentar
dividendos y salarios, los que a su vez incrementan el consumo. Además, el servicio de la inversión en cartera aumenta el
costo de financiamiento para las empresas. El problema de este
modelo es que conserva latente el riesgo de crisis financiera, el
cual se convierte en realidad cuando los recursos de cartera
son retirados abruptamente del país. Los ejemplos más fehacientes de los peligros y excesivos costos de este modelo de estabilización son las crisis financieras de México en 1994-1995 y
la de Brasil en 1998-1999.
Veamos de manera sintética el desenvolvimiento y la aplicación del modelo de estabilización a través de las principales
líneas de estrategia económica seguidas en México.
185
2.1. La crisis económica de 1994-1995
y la influencia del TLCAN
El inicio del TLCAN se vio confrontado con problemas provenientes principalmente del propio proceso generado por la negociación y por la oposición que encontró, en los tres países
firmantes, por parte de diversos grupos sociales. En el caso de
México, la administración de Carlos Salinas supeditó la política económica a la firma y la ratificación del Tratado, lo cual
propició una aguda fragilidad de la economía mexicana, sobre
todo en el sector externo, como resultado del desequilibrante
modelo de estabilización.
Durante el sexenio de Salinas, la balanza comercial acumuló un déficit de 81,500 millones de dólares y la cuenta corriente
de 101,400 millones; en cambio el PIB tan sólo creció un promedio cercano a 3% anual. Así, estos desbalances sólo se podían
sostener con endeudamiento externo, el cual creció 43%, entre
1988 y 1994 (Vilas 1995: 7). El tipo de cambio continuó sobrevaluado y el saldo en cuenta corriente aumentó a 28,500 millones de dólares tan sólo en 1994. La fuga de capitales, principalmente nacionales, redujo las reservas extranjeras a poco más
de 6 mil millones de dólares a principios de diciembre de 1994.12
Todo esto llevó a una abrupta devaluación y a tomar la decisión de hacer flotar el peso frente al dólar y demás monedas
extranjeras el 20 de diciembre de 1994.
La aguda crisis financiera atrapó al recién inaugurado gobierno de Ernesto Zedillo, quien estableció, en enero de 1995,
un “Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Económica” (AUSEE) (en realidad fue un plan de choque) que incluyó
una disminución del gasto público en 1995 de 5%, la contención salarial, el alza de la tasa de interés y la continuación de
la flotación del tipo de cambio. En vista del deterioro de los indicadores macroeconómicos y la presión norteamericana para
condicionar el paquete de salvamento crediticio de 50 mil millones de dólares (mmd) negociado con el gobierno de Estados
siones descentralizadas, sin que sea necesaria la interiorización por los actores
económicos, de los principios de ajuste del sistema (Boyer 1986a: 54-55).
12 Según la versión del Fondo Monetario Internacional (FMI), los grandes
empresarios mexicanos fueron los que comenzaron a sacar cantidades signifi-
186
Unidos, el FMI y el Banco Mundial, la administración de Zedillo
envió al Congreso de la Unión a principios de marzo el “Programa de Acción para Reforzar el AUSEE (PARAUSEE), cuyas
medidas incluyeron un aumento en la tasa del impuesto al valor agregado (IVA) de 10% a 15%, disminución del gasto público, aumento en los precios de gasolina y electricidad, y fijación
de un tope de 10% al aumento del salario mínimo, a pesar de
que la inflación estimada para 1995 era de 55%.
La tasa del PIB en 1995 se desplomó -6.2% y se recuperó en
1996 con 5.09%, sin embargo, esto no repercutió en la creación
de puestos de calidad para la creciente fuerza de trabajo. Los
puestos del sector formal disminuyeron en 741 mil en 1995,
mientras que los sectores informales también se contrajeron
en 882 mil trabajadores (véase el cuadro 2).
La abrupta devaluación del peso, sin embargo, tuvo un importante efecto en las exportaciones mexicanas, las que aumentaron un 30.6% en 1995 y un 20.7% en 1996, mientras que
las importaciones cayeron 8.7% en 1995 y se recuperaron en
1996, creciendo un 12.7% respecto del nivel de 1994 (véase el
cuadro 9).
Se podría concluir que la crisis de 1994-1995 fue producto
del modelo de estabilización y la magnitud de la misma aumentó en buena parte por la fragilización de la economía provocada por la negociación y ratificación del Tratado. El corolario devaluatorio de la crisis le dio un impulso significativo al
TLCAN por medio del comercio externo de México, liderado por
las firmas extranjeras, pero a un costo exorbitante para el
mercado interno vía el desplome del consumo y la formación
bruta de capital fijo, así como el consiguiente aumento del desempleo y la exacerbación del ajuste de las finanzas públicas y
un dramático aumento de la pobreza.
2.2 El desequilibrio externo reaparece
y aumenta la vulnerabilidad financiera
En los años siguientes las exportaciones mantuvieron su tendencia creciente, aunque en menor proporción, a pesar de que
187
remontada la crisis 1994-1995, el peso comenzó otra vez a
sobrevaluarse en vista de que se volvió al modelo de estabilización por medio del tipo de cambio como ancla del sistema de
precios.13 De 1995 a 1997 la balanza comercial presentó superávit, sin embargo, a partir de 1998 se presentan los déficit,
aún cuando en 1999 y 2000 subieron de forma significativa las
exportaciones petroleras por el aumento de su precio internacional. El déficit comercial se mantuvo en 2001 y 2002, a pesar
de que en este último año las exportaciones petroleras subieron a 14,477 md. El déficit en cuenta corriente que en 1995 y
1996 se mantuvo bajo, comenzó otra vez su ascensión a partir
de 1997, alcanzando entre ese año y el 2002 una media anual
de 14,660 md. En suma, otra vez se ha presentado un significativo desequilibrio externo alimentado por el modelo de estabilización.
Los desequilibrios del sector externo han sido cubiertos en
buena parte con la inversión extranjera en cartera (IEC). Ésta
sólo disminuyó 9,715 millones de dólares (md) en 1995, reiniciando su entrada en 1996, acumulando entre ese año y 1999
un total de 31,637 md. Con el comienzo de la recesión en septiembre de 2000 tuvo saldos negativos en ese año y en 2002
(véase el cuadro 5). De cualquier manera, la IEC acumulada en
el mercado accionario siempre ha tenido saldos positivos, aún
en 1995 en que bajó a 24.5 mmd, alcanzando un pico elevado en
1999 (66.7 mmd), lo mismo que algunos meses de los años 2000
(67.2 mmd en agosto), 2001 (63.7 mmd en mayo) y 2002 (66.9
mmd en marzo) de acuerdo con el Banco de México (Informe
anual 2002, cuadro A64, con datos de la BMV).
Como ya se expresó en la sección 1.2, la entrada de ahorro
externo no sólo sustituye el ahorro interno, provocando un aflojamiento del esfuerzo de ahorro, sino también alimenta el consumo en lugar de la inversión productiva y eleva los costos
cativas de capital y no los inversionistas extranjeros. Véase a Leopoldo Solís
(1996: 178-179).
13 De acuerdo con Lecuona (1996: 94, citado por Toledo 1996:2), “la creciente apreciación real del peso fue compatible con el crecimiento de las exportaciones, porque se concentraron en las grandes empresas transnacionales
productoras de bienes intensivos en mano de obra y en las maquiladoras,
pero fue un factor que no pudieron remontar la mayoría de las empresas
188
financieros para las empresas recipientes y su servicio crea las
condiciones para la reproducción del endeudamiento externo.
Además, la IEC es una espada de Damocles que puede caer con
la salida al exterior del capital extranjero invertido en la bolsa
de valores.
El modelo de estabilización, combinado con la política fiscal,14 también ha afectado el desempeño de las finanzas públicas, llevándolas a la disminución del ahorro del gobierno, al
congelamiento de la inversión pública, y a problemas para financiar el gasto programable.
Los ingresos presupuestarios como porcentaje del PIB disminuyeron en la mayoría de los años posteriores a 1993, como
puede verse en el cuadro 12. Mientras que en 1993 los ingresos
alcanzaron 23.1% del PIB, la media de los nueve años de vigencia del TLCAN apenas alcanzó 22.1%. Los ingresos tributarios
bajaron en el periodo, sobre todo los provenientes del impuesto
sobre la renta, que en 1993 llegaron a 6.6% del PIB (en valores
básicos) tan sólo llegaron a una media de 5.6% entre 1993 y
1999 (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas 2002: 21).
Los impuestos sobre el comercio exterior también han bajado
lo que significaba un costo de oportunidad elevado.15 Los ingresos no tributarios aumentaron cerca de 2% del PIB en 1995,
mexicanas dada la carencia de tecnología, sistemas de organización, mercadeo y cultura empresarial”.
14 Por el lado del gasto, la estricta disciplina fiscal ha llevado a la disminución de los subsidios y transferencias, la implantación de medidas de austeridad y eficiencia en la aplicación del presupuesto (con total predominio de
la primera, pero no de la segunda) y por el lado de la inversión de forma
errónea se han favorecido los proyectos de inversión con periodos cortos de
maduración, dejando a la iniciativa privada el campo de las grandes inversiones de infraestructura, las que a menudo son rechazadas por su largo periodo
de recuperación. Por el lado de los ingresos se fijaron objetivos de elevar la
competitividad internacional del sistema tributario mexicano mediante la reducción de las tasas impositivas, la ampliación de la base de causantes y la
simplificación de la administración fiscal. La disminución de las tasas del
impuesto sobre la renta de 42% a 34% ha beneficiados, principalmente, a las
grandes empresas con un costo fiscal importante para el fisco, mientras que
la base de causantes sólo de manera marginal se ha ampliado, y en lugar de la
simplificación fiscal se ha dado una “miscelánea” fiscal complicada.
15 En 1991 el impuesto sobre importaciones ascendió a 6.29% del valor de
éstas, porcentaje que ha ido bajando hasta llegar a 1.43% en 2001. Si se calcula
el impuesto que se hubiera recaudado con la tasa vigente en 1993 de 5.26%,
189
1996 y 1997, bajaron al nivel de 1993 en los años sucesivos.
Pemex sostuvo sus ingresos en una media de 2.2% del PIB, entre 1993 y 2002, mientras que otros organismos y empresas que
en 1993 alcanzaron 5.3% del PIB, bajaron a una media de 4.3%
El gasto neto presupuestario prácticamente ha mantenido
el nivel de 1993, que en ese año alcanzó 22.5% del PIB y en el
resto del periodo una media de 22.8%. El gasto programable se
mantuvo en este tiempo en una media de 16% del PIB. Se puede notar que el gasto de capital es sumamente bajo, llegando
apenas a una media de 3.1% en el lapso 1994-2002. Esto obedece, en buena parte, a que el ahorro neto del gobierno general se
deterioró en el periodo, reduciéndose a la mitad, de 4.5% del
PIB en 1993 a 2.2% en 1999 (en valores básicos del PIB), como
consecuencia de la menor captación de ingresos, fundamentalmente los tributarios (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas 2002: 21).
El gasto no programable aumentó cerca de 1% en 1995, 1996
y 1997, pero posteriormente bajó al nivel de 1993. Dentro de esto,
el costo financiero del gobierno alcanzó una media de 3.5% del
PIB, la cual rebasa en 0.8% el nivel de 1993 (véase el cuadro 11).
La recesión de la economía de Estados Unidos, que comenzó oficialmente en abril de 2001, ha profundizado la recesión
mexicana que se inició en septiembre de 2000 (Heath y Ordoñez
2001), lo cual ha llevado a la disminución del comercio exterior
en el TLCAN (véase la gráfica 1 y el cuadro 9), a la desaparición
de un buen número de empresas maquiladoras la pérdida de
empleo formal y a la incapacidad de la economía mexicana para
crear puestos de trabajo formales para la nueva PEA. Así tan
sólo entre enero de 2001 y octubre de 2002, el déficit de puestos formales alcanzó 1.5 millones, por lo que los nuevos entrantes al mercado de trabajo se ven obligados a crear o aceptar puestos precarios, sin prestaciones sociales, lo que lleva
implícita la situación de pobreza, la cual muy probablemente
ha elevado su incidencia durante periodo foxista a 2.6 millones
de personas según estima Julio Boltvinik (2002).
La recesión mexicana también ha sido profundizada por la
política económica del gobierno de Vicente Fox, la cual ha sido
exageradamente procíclica. Es factible afirmar que se puede
190
Cuadro 11.
Ingresos, gastos y balances del sector público: 1992-2001
(por ciento del PIB)
Concepto
Ingresos
presupuestarios
Gobierno
federal
Tributarios
No tributarios
Organismos
y empresas1
Pemex
Resto
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
23.1 22.7 22.8 23.0 23.0 20.3 20.8 21.6 21.8 22.5
15.5 15.1 15.2 15.5 15.8 14.2 14.7 15.8 16.1 16.0
11.4 11.3 9.3 8.9 9.8 10.5 11.3 10-6 11.2 11.8
4.1 3.9 6.0 6.6 6.0 3.7 3.3 5.2 4.9 4.2
7.6
2.2
5.4
7.6
2.3
5.3
7.5
2.7
4.9
7.4
2.9
4.5
7-2
2.7
4.5
6.2
2.1
4.0
6.1
2.2
3.9
5.8
2.0
3.8
5.7
1.8
3.9
6.5
2.4
4.0
Gastos
presupuestarios 22.5 23.1 22.9 23.1 23.6 21.6 21.9 22.7 22.5 23.7
Programable
16.1 17.2 15.4 15.7 16.2 15.5 15.3 15.7 15.9 17.2
Gasto corriente 13.0 13.5 12.1 12.0 12.8 12.4 12.5 13.0 13.3 14.0
Gasto de capital 3.1 3.7 3.2 3.7 3.5 3.1 2.8 2.7 2.6 3.2
No programable 6.4 5.9 7.6 7.4 7.4 6.1 6.6 7.0 6.6 6.5
Costo financiero 2.7 2.3 4.6 4.4 4.1 2.9 3.6 3.7 3.2 2.9
Participación
a estados
y municipios
3.0 2.9 2.7 2.8 3.0 3.0 3.1 3.2 3.4 3.5
Adefas y otros2
0.7 0.6 0.3 0.3 0.3 0.3 0.0 0.1 0.0 0.1
Balance
presupuestario
Balance extrapresupuestario
Balance
económico
público de caja
Balance
económico
primario
de caja3
0.7
-0.3
-0.2
-0.1
-0.6
-1.2
-1.1
-1.1
-0.7
-1.2
0.0
0.2
0.2
0.1
-0.1
0.0
0.0
0.0
0.0
-0.1
0.7
-0.1
0.0
0.0
-0.7
-1.2
-1.1
-1.1
-0.7
-1.2
3.3
2.1
4.7
4.3
3.5
1.7
2.5
2.6
2.6
1.8
1 Excluye las aportaciones del ISSSTE
2 Incluye operaciones ajenas netas del gobierno federal
3 Se obtiene al deducir del balance económico el costo financiero de los
191
fincar una responsabilidad a la administración actual en vista
del subejercicio del presupuesto programable, el cual en los
primeros nueve meses de 2002 llegó a 73 mil millones de pesos.16 Esto no sólo ha inhibido la recuperación económica, sino
que también ha golpeado de forma significativa el financiamiento de los sistemas de protección social, mientras que se ha protegido el pago de intereses de la deuda pública y se han socializado las pérdidas provenientes de la fraudulenta quiebra
bancaria a través del Fobaproa.
3. ¿Quién es el que integra en el TLCAN?
Como vimos en el segundo capítulo, respondiendo a la pregunta de ¿quién integra?, Perroux (1991: 687) apunta que sean
cuáles sean las formas de integración y las precauciones para
equilibrar jurídica y políticamente los derechos y prerrogativas de A (el país dominante) y de B (el país dominado), existen
razones positivas para pensar que es A quien integra, ya que
ejerce el liderazgo a través de su Estado nación y sus grandes
corporaciones. En cuanto a la segunda pregunta ¿para beneficio de quién se opera la integración?, el espacio A, que toma
ventaja de y sobrepasa al espacio B, dispone de beneficios de
innovación y de beneficios de monopolio y oligopolio más elevados que los del espacio B. Esto no quiere decir que B (la economía integrada) no pueda obtener beneficios, pero estos
presumiblemente serían menores que los obtenidos por A. Este
tipo de integración es denominado por Perroux (1991: 695) como
“satelización del espacio B por el espacio A”.
Al aplicar el modelo de Perroux al TLCAN, se puede afirmar
que el país que integra es Estados Unidos, tanto por el liderazgo
de su Estado-nación como por el de sus ET. Con el advenimiento de la globalización el Estado del bienestar se ha visto desplazado por la forma neoliberal, cuyas derivaciones económisignifica que el fisco dejó de recaudar 106,379 millones de pesos, entre 1994 y
2001.
16 De acuerdo con datos del Informe sobre la Situación Económica, las
Finanzas Públicas y la Deuda Pública, tercer trimestre, de la SHCP, octubre
de 2002, p. 27, asumiendo un ejercicio mensual proporcional se deberían ha-
192
cas y políticas han sido diseminadas de manera eficaz por el
Estado-nación estadounidense apoyado por los organismos financieros internacionales a través del llamado consenso de Washington.
A juzgar por el tamaño de su PIB comparado con el de Canadá y México, el predominio de Estados Unidos es contundente.
Para realizar una comparación más adecuada, según Vidal (2004:
13-14), el PIB se puede estimar de acuerdo con la paridad del poder de compra (PPP); así, en 1994, primer año de operación del TLCAN,
Estados Unidos alcanzó 84.3% del PIB de América del Norte, mientras que Canadá y México obtuvieron 7.9% cada uno. La disparidad entre los tres países no disminuyó para 2004, como puede verse en el cuadro 12. En cambio si el PIB se mide a precios
constantes de 1995, con base en el dólar, la distancia es todavía más grande. En 2002 el PIB de México participó con 3.64%
del PIB de la región mientras que Estados Unidos alcanzó
89.09% y Canadá obtuvo 7.27%. De acuerdo con estos porcentajes, en ese año la economía estadounidense era 24.5 veces
más grande que la de México y 12.2 mayor que la de Canadá
(ibid.: 12-13).
El Estado periférico mexicano, que tiene un carácter dependiente y ha sido proclive a la ideología neoliberal desde la
crisis de los años ochenta, presenta una peculiar dualidad: por
una parte se ha mostrado muy dinámico al servir como vector
de la expansión del capital internacional a través de las reformas estructurales que operaron la apertura económica, la privatización de empresas paraestatales, la desnacionalización del
sistema bancario y la eliminación de restricciones a la inversión extranjera, lo cual ha transformado el patrón de acumulación y, por otra, ha sido extremadamente pasivo e impotente
para aplicar medidas que atenúen el desmantelamiento industrial, la caída del mercado interno, el desempleo disfrazado y
el creciente empobrecimiento de la población mexicana.
Desde antes de la firma del TLCAN, los bancos, las instituciones financieras y los proveedores industriales estadounidenses se habían convertido ya en los acreedores más importantes
de la deuda externa mexicana, tanto pública como privada. Con
la entrada en vigor del TLCAN la dependencia financiera se ha
193
acentuado a tal grado que el gobierno de Estados Unidos y sus
instituciones financieras, así como su intermediación frente a
otras agencias financieras internacionales, se convirtieron en
prestamistas de última instancia para apoyar la salida de la
aguda crisis financiera de 1994-1995. Tan sólo en el lustro (19952000), la economía mexicana pagó 39,700 md de intereses por
el servicio de la deuda externa, buena parte de los cuales se
hicieron a los acreedores estadounidenses (El Financiero, 1212-2000, p. 3A con información de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público).
En cuanto a las ET, éstas se han consolidado como el centro
del nuevo patrón de acumulación secundario-exportador, lo cual
ha acarreado el rompimiento de las cadenas productivas de la
industria en vista del desplazamiento de la política económica
hacía la maquilización de la economía.17 Durante la vigencia
del TLCAN se han dado los cambios siguientes en la inversión
extranjera directa (IED).
El flujo anual de la IED pasó de un promedio de 3,947 millones de dólares en cada uno los cuatro años anteriores al TLCAN,
a 10,564 md en el primer año del Tratado. De 1994 al año 2000
la economía mexicana recibió 70,269 md de IED, o sea un promedio anual de 10,038 md, de los cuales 74.2% proviene de
Estados Unidos (Primer Informe de Gobierno del Presidente
Vicente Fox, Anexo Estadístico: 241).
De acuerdo con Guillén (2004: 161-162), las estrategias del
las ET globales que operan en América del norte son las que
deciden: 1) los cambios en la propiedad de los activos; 2) la
ubicación sectorial y localización de las inversiones; y 3) el destino geográfico de los bienes que producen (mercado externo
versus mercado interno; mercado norteamericano versus mercado mundial).
ber gastado 769,911 millones de pesos y tan sólo se ejercieron 695,970, por lo
que el subejercicio ascendió a 73,941 millones de pesos.
17 Arturo Guillén menciona (cf. capítulo 5, p. 111) que, “con la entrada en
vigor del TLCAN se esperaba la desaparición gradual de las maquiladoras y su
sustitución por una industria exportadora más sólida. Pero en vez de una industrialización de la maquila, se ha producido, por el contrario, una maquilización de la industria. La electrónica, la confección, la computación, las autopartes, etcétera; es decir, ramas completas de la actividad manufacturera
194
Cuadro 12.
Región de América del Norte. Distribución del PIB por país
y participación mundial. PIB basado en la paridad
del poder de compra (PPP), 1990-2004
Año
1990
1994
2000
2004*
Porcentaje de América
del Norte
Estados
Estados
Canadá México
Canadá
Unidos
Unidos
84.3
84.3
84.4
84.2
8.2
7.9
7.9
8.0
7.5
7.9
7.7
7.7
México
Porcentaje
América
del Norte/
Mundo
1.9
2.0
1.8
2.0
25.2
25.5
25.5
24.8
Porcentaje mundial
21.2
21.5
21.6
20.8
2.1
2.0
2.0
2.0
*Cifras previstas
Fuente: Gregorio Vidal (2004: 13) con información del FMI, World
Economic Outlook Database, septiembre de 2003, página electrónica, en
www.imf.org febrero de 2004.
El TLCAN, continúa Guillén, ha establecido las bases de operación del capital extranjero en sus capítulos XI y XVII, entre
las que se encuentran: i) el trato nacional a los inversionistas
extranjeros; ii) “protección adecuada y eficaz” a la propiedad
intelectual de las ET; iii) se prohiben las normas de desempeño, tales como contenido nacional de los productos, preferencia
en compras nacionales, procurar obtener saldos positivos en la
balanza comercial de las ET; iv) cualquier obligación respecto a
transferencia de tecnología; v) libertad total para los movimientos de capitales y transferencia de ganancias, regalías, intereses, ventas de activos y otros gastos; vi) en caso de diferendos,
los países miembros tienen el derecho de recurrir a la instancia internacional de su elección, lo cual quita capacidad decisoria
a los tribunales nacionales.
Rozo y Pérez (2003: 210-214) efectuaron un balance del desempeño de la IED en el TLCAN, llegando a las siguientes conclusiones:
Un primer elemento a resaltar es la alta rentabilidad de la IED en
México y el hecho de que una porción creciente de ella se queda en
el país por medio de la reinversión de utilidades. El margen de
utilidad total en el periodo 1994-2000 equivale a 34.7% del monto
que se registra como IED total. El corolario es que mientras el país
se sumía en la peor crisis de la segunda posguerra, la IED alcanza-
195
ba su más alto nivel de utilidad en el periodo. En vista de la importancia de la reinversión de utilidades y la compra de empresas
mexicanas, el capital fresco que entra al país se ha reducido de
64.6% del total de la IED en 1994 a 40.6% en 2000.
La mayor inversión es de Estados Unidos y Canadá, que
aportan prácticamente dos terceras partes del total. En la inversión sobresale la actividad maquiladora que ya no se sitúa
sólo en la zona fronteriza norte, sino que poco a poco incursiona
a otros estados.
En cuanto a productividad y su relación con la IED, el comportamiento muestra diferencias entre un sector y otro, así en
“productos metálicos, maquinaria y equipo” donde la IED se concentra con cerca de 50% del total, la tasa pasó de 2.8% a 3.6%
entre 1994 y 2000. No obstante, los resultados econométricos
son adversos a la hipótesis de un efecto positivo de la IED sobre
la productividad. Se puede decir, entonces, que se ha dado un
cambio cualitativo a favor de la productividad, aunque esto no sea
causado directa y linealmente por los mayores flujos de la IED.
La maquila ha acentuado el interés de la IED en los últimos
años; hacia 1999 la inversión en este sector ascendió a una
cuarta parte de la IED, o sea cuatro veces más grande que en
1994 (Dussel, 2000: 38 citado por Cypher, 2001: 138). Mientras
que en 1994 las exportaciones de maquiladoras fueron 8% mayores que el resto de la industria manufacturera, a mediados
del año 2000 eran 25% más elevadas (ibid.: 139).
Las exportaciones de México son encabezadas por dos industrias, la electrónica y la automotriz, siendo ligeramente
mayores las de la primera, aunque esta confronta una balanza
comercial negativa. El incremento de la producción de autos y
autopartes en México ha sido principalmente por una reestructuración defensiva/ofensiva de las compañías estadounidenses
en su lucha contra la industria automotriz japonesa.
Por otra parte, entre 1990 y 1998, el comercio intraindustrial
aumentó de 43% de las exportaciones a 49.3% (Dussel, 2000:
34, citado por Cypher, 2001: 143). La magnitud y la incesante
tendencia del comercio intra-industrial implican la marginación
de la base industrial de México y la subordinación tanto de la
elite industrial mexicana como del Estado mexicano (ibid.).
196
4. Conclusiones
Los pobres resultados de la economía mexicana obtenidos durante la vigencia del TLCAN pueden atribuirse al modo de regulación con dominación financiera, parte importante del cual es
el modelo de estabilización, así como al dogmatismo neoliberal
con el que se aplica, y a los errores de política económica, la
pobre gestión de las políticas públicas y la corrupción. El Tratado se ha imbricado y dado continuidad a dicho modelo, lo que
sumado al peso de la economía y del gobierno estadounidenses
limitan los grados de libertad de la política económica mexicana.
Donde la influencia del TLCAN es grande, radica en el desempeño y, por tanto, en el crecimiento o rezago de los sectores
y ramas de la economía, sobre el sesgo en el desarrollo regional, la desnacionalización de las ramas industriales y de servicios más rentables, así como sobre la trayectoria dependiente y
satelizada que está imprimiendo a la economía.
Se puede afirmar que el TLCAN ha sesgado, junto con el
modelo de estabilización, el desempeño agregado de la economía mexicana. Por una parte, el comercio exterior ha crecido a
tasas anuales del triple (más de 15%) de la producción bruta
(4.55%), mientras el consumo privado y el de gobierno en conjunto languidecen a tasas cercanas a 2.5%. El PIB per cápita ha
crecido durante el periodo de vida del TLCAN a una tasa de
1.5%, la cual es sumamente raquítica para engendrar el empleo que necesita el crecimiento de la población.
Aun cuando el comercio trilateral se ha doblado en los nueve años de vigencia del Tratado y que México casi ha duplicado
su comercio dentro de éste, se ha incrementado la dependencia
del mercado estadounidense al llegar a 75% su comercio total
con el vecino del Norte. A pesar de que la economía mexicana ha
alcanzado un comercio superavitario con sus socios del TLCAN,
hay una dependencia de las importaciones del resto del mundo, generada en buena parte por las ET, la mayoría estadounidenses, que lleva a un importante déficit comercial.
Una de las influencias importantes del TLCAN es que ha reforzado la reubicación de la actividad industrial hacia la frontera norte, cuyo resultado se refleja en un aumento de 2% en
197
su participación en el PIB nacional. En las regiones centro y
centro-norte aumentó 0.5%, en cambio la región capital y el
resto de las regiones ha perdido 2.5% en conjunto.
También el Tratado está promoviendo una especialización
en las industrias manejadas por las ET y las maquiladoras, como
son los productos textiles, los metálicos, la maquinaria y equipo de transporte, equipos eléctricos y electrónicos. En el sector
agrícola se ha dado una especialización en el subsector de legumbres, hortalizas y varios, en detrimento del subsector de
cereales y oleaginosas, por medio del cual Estados Unidos está
inundando el país con sus exportaciones subsidiadas. No obstante, la especialización más importante está en las industrias
intensivas en trabajo cuyos coeficientes de exportación han aumentado 70%, mientras que las intensivas en capital han avanzado 64%, aunque los coeficientes de estas últimas son de la
mitad de las primeras.
La influencia del modelo de estabilización junto con las
limitantes impuestas por el TLCAN han llevado a un debilitamiento de las finanzas públicas. Por una parte, los ingresos del
gobierno federal han bajado, sobre todo los impuestos sobre la
renta y al comercio exterior. A pesar de la mejoría de los precios del petróleo en algunos años, así como el aumento de la
plataforma de exportación de Pemex, sus ingresos apenas sostuvieron una media de 2.2%, mientras que otros organismos y
empresas perdieron un punto porcentual.
El gasto público sostuvo una media de 22.8% del PIB en el
periodo 1994-2002, sin embargo, la inversión pública apenas
alcanzó una media de 3.1% del PIB. El ahorro neto del gobierno
se redujo de 4.5% del PIB en 1993, a 2.2% en 1999, en vista de
la baja en los ingresos tributarios y el aumento del costo financiero de la deuda pública.
Durante la recesión que se ha extendido de septiembre de
2000 a principios de 2004, el gobierno de Vicente Fox ha realizado varios recortes del gasto público entre 2001 y 2003, además de que la Secretaría de Hacienda ha utilizado el subejercicio
del presupuesto en algunos periodos para favorecer el control
inflacionario.
198
El modelo de estabilización no tiene porvenir en vista de
que establece contradicciones entre la política del tipo de cambio sobrevaluado y los equilibrios del sector externo, mientras
que las elevadas tasas de interés contradicen la política de inversión y el equilibrio de las finanzas públicas. El mantenimiento artificial de los equilibrios macroeconómicos mediante
los recursos externos de corto plazo tiene límites estrechos y
mantiene un alto nivel de riesgo de caer en crisis financiera.
Los desequilibrios vuelven, como ha sucedido después de la
crisis de 1994-95 en la que la macrodevaluación y el apuntalamiento crediticio de Estados Unidos mantuvieron por dos años
el equilibrio, pero al final de cuentas los déficit externo y fiscal
están presentes.
El modelo económico actual ha sido incapaz de producir los
empleos formales necesarios para el bienestar de la población.
Se afirma que alrededor de la mitad de los empleos formales
creados están vinculados a las actividades exportadoras (Leycegui 2000: 45); sin embargo, los puestos formales creados entre
1993 y 2002 (2.9 millones) fueron insuficientes para incorporar 7 millones de personas que entraron al mercado de trabajo
en dicho periodo. A través de las cifras del INEGI se puede constatar que 4.1 millones de trabajadores tuvieron que ir a los
sectores informales, lo cual explica el aumento inexorable de
la pobreza.
5. Líneas generales para una política
económica alternativa
Para empezar a salir de las crisis recurrentes y del estancamiento en que se encuentran la economía y la sociedad
mexicanas, en vista de la continuidad en la aplicación de políticas en línea con el Washington consensus, es necesario comprometerse con cuatro tareas mayores que se desarrollarían
en el corto, mediano y largo plazos.
1. Se requiere el cambio del actual modelo de estabilización
por uno que fomente el crecimiento económico con estabilidad, a través de una transformación de la estructura pro-
199
ductiva que aproveche las potencialidades del mercado interno, los recursos naturales y energéticos, así como las ventajas competitivas para la exportación.
2. Un cambio en las relaciones internacionales que propicie la
equidad y calidad de la integración regional con Estados
Unidos y que persiga la diversificación de su comercio exterior, incrementando sus intercambios con otros países.
3. La redistribución del ingreso, el consumo y la riqueza, para
elevar la satisfacción de las necesidades básicas de la población.
4. Profundizar el incipiente proceso de democratización en el
que ha entrado el país para lograr el equilibrio de poderes,
la eliminación de las relaciones corporativas y clientelares
de sindicatos y empresarios con el Estado, así como la conformación de una ciudadanía democrática.
Aquí abordaremos tan sólo algunas líneas generales vinculadas a la primera y segunda tareas, para la tercera y la cuarta
véase V. Soria (2000a). En cuanto a la primera, es necesario
eliminar el modelo de estabalización con desinflación competitiva, lo cual se podría realizar entre el corto y el mediano plazos, durante los que se eliminaría o reduciría sustancialmente,
en forma gradual, el capital extranjero de cartera. Se requiere
mantener la flotación cambiaria para evitar macrodevaluaciones y, a la vez, eliminar la política de los “cortos” aplicada por
el Banco de México que mantiene la sobrevaluación del peso
frente al dólar. La política cambiaria, más bien debería llevar
a un tipo de cambio real ligeramente subvaluado para fomentar exportaciones y disminuir importaciones. Así, la política
cambiaria recobraría su función de salvaguardar el equilibrio
del sector externo y no la de la estabilidad de precios. Se necesita una política que lleve a tasas de interés real bajas para
incentivar la inversión e inhibir la entrada masiva de recursos
externos especulativos de corto plazo. Si esto no es suficiente,
es factible aplicar mecanismos para cambiar la composición y
periodo de permanencia de los flujos externos, por ejemplo,
encaje legal sin retribución, o aún normas administrativa para
la entrada y salida de recursos externos como se ha efectuado
en Chile.
200
La política antiinflacionaria debe independizarse de la política cambiaria, estableciendo una canasta de medidas en las
que cada una debe actuar en su oportunidad. El Banco de México ha sobre reaccionado para controlar el nivel de liquidez, no
sólo mediante la utilización del “corto”, sino también con las
operaciones de mercado abierto, así como los depósitos de regulación monetaria y depósitos especiales del propio banco central para adquirir divisas.18 Medidas tales como la concertación
de expectativas pueden tener un efecto benéfico como método
para controlar la inflación inercial. Los precios de industrias y
servicios, tasas de interés y precios y tarifas del sector público
se pueden establecer como guías (Calva 2000). Es factible crear
externalidades por parte del sector público para evitar que las
empresas presionen los precios, así como controles cuantitativos al crédito en caso de una demanda extraordinaria de recursos, o bien la intervención del banco central en la determinación de tasas de interés sobre los depósitos más líquidos de
los bancos (Mantey 2002). También se puede reestablecer medidas que lleven a un sistema de crédito selectivo, así como el
uso intensivo del redescuento para incentivar a sectores industriales prioritarios (ibid.).
La política monetaria debe crear las condiciones para bajar
la tasa de interés e incrementar moderadamente la liquidez de
las empresas. Es necesario promover el aumento del ahorro
público y privado para dirigirlo a la inversión. Los fondos de la
Siefores los cuales han crecido significativamente con el ahorro de los trabajadores, deben de manera prioritaria ir a la
inversión productiva y no al financiamiento de la deuda pública interna.
Se necesita una reforma fiscal que privilegie el aumento de
la recaudación de impuestos directos, a través de la eliminación del trato preferencial a los contribuyentes mayores, así
como el aumento del número de contribuyentes. La preferencia neoliberal de gravar por medio de impuestos indirectos tienfuncionan casi totalmente como maquiladoras, manteniendo una conexión
muy escasa con el mercado interno”.
18 La acumulación de reservas internacionales tiene un elevado costo para
la economía mexicana, ya que los depósitos en la banca estadounidense que
201
de a beneficiar a las grandes empresas y a trasladar la carga
fiscal a los consumidores.19
Para darle al Estado mayores grados de libertad, es necesario abandonar el objetivo de mantener un presupuesto equilibrado, por lo que sería conveniente “determinar las metas fiscales en función de la cuenta corriente de la balanza de pagos,
o más precisamente de la cuenta corriente correspondiente a
un alto nivel de utilización de los recursos de la economía”,
aceptando llegar a un superávit fiscal cuando el sector privado
tuviese déficit financieros, para poder contender con pasivos
externos de manera solvente. De forma inversa, aceptar tener
un déficit fiscal en años en que el sector privado tuviese superávit financiero (Guillén 1997: 217-218).
La política comercial, en lugar de un libre comercio indiscriminado, podría utilizar los mecanismos no-arancelarios como
acostumbran los países desarrollados para lograr un sistema
administrado de importaciones que evite el déficit comercial.
Para disminuir de modo significativo la dependencia tecnológica, es necesario planear la reconversión industrial, cuyos
resultados en el mediano y largo plazos deberían desembocar
en la creación de un núcleo endógeno de crecimiento con una
base científica y tecnológica mayormente doméstica. Dicha
reconversión podría tener como industrias estratégicas a Pemex
y la Comisión Federal de Electricidad, las cuales junto con la
producción de bienes básicos intermedios podrían funcionar
como locomotoras de crecimiento. En el largo plazo también se
pueden desarrollar proyectos para producir algunos bienes
básicos de capital en los que la IED podría participar con tecnología de punta. Para frenar las importaciones masivas de la
industria maquiladora de exportación, se debería promover e
incorporar gradualmente la fabricación nacional de insumos a
sus productos.
La recuperación del poder adquisitivo de los salarios requiere
no sólo del incremento de la productividad en la agricultura y
rinden intereses cercanos a 3%, no compensan el endeudamiento externo cuyo
costo es de 6% o más.
19 La preferencia del neoliberalismo por el uso de los impuestos indirectos, como el IVA, para proveer ingresos al Estado, tiene por base que no
distorsionan los precios relativos de los productos comerciables que se expor-
202
la industria, sino también de que las empresas compartan sus
frutos con los trabajadores. Esto alimentaría la demanda efectiva y a la vez contribuiría a controlar algunas de las causas
estructurales de la inflación. La recuperación salarial será posible si los salarios crecen ligeramente arriba de la tasa de productividad, asimismo, si el empleo formal se incrementa y sustituye de manera gradual al trabajo informal.
En cuanto a la modificación de las relaciones internacionales, se justifica la revisión y renegociación del TLCAN, en vista
de que éste ha impuesto restricciones importantes a la política
económica mexicana, ha agravado el desequilibrio regional y
perjudicado a varios sectores, ha promovido la invasión de la
inversión extranjera directa (IED), a través de la compra de
empresas de capital nacional, no sólo en la industria, sino también en el comercio interior y en los servicios.
Para avanzar en la autonomía alimentaria es necesario permitir a México el retiro del maíz, el frijol y el trigo del Tratado.
El capítulo de inversiones debe retomar las normas de desempeño de la IED, para que se integre a sectores prioritarios y
dinamice la economía mexicana. Las normas de propiedad intelectual deberán favorecer la transferencia de tecnología y no
principalmente la salvaguarda de la propiedad y el control de
la piratería. Es conveniente dar el paso a la formación de una
unión aduanera, lo cual evitaría los costos de transacción y la
pesada burocracia aduanera que implican la normas de origen. Una de las acciones que pueden apoyar el relanzamiento
de la inversión pública es la disminución del servicio de la deuda externa, por lo que sería conveniente disminuirla de forma
sustancial no sólo mediante su pago sino también a través de
la renegociación con los acreedores extranjeros.
Aparte del TLCAN, México tiene acuerdos bilaterales o
multilaterales con otros países, bajo el supuesto que éstos van
a dinamizar por sí mismos el comercio y el crecimiento económico. Se ha olvidado, sin embargo, que mientras no se produzcan internamente una parte importante de los bienes que el
país importa para producir bienes finales, como son los bienes
de capital y los intermedios, su balanza comercial va a ser deficitaria y que el financiamiento externo de tal déficit va a afectar
203
la balanza en cuenta corriente. Si bien es necesario que México
diversifique sus relaciones comerciales, para disminuir la concentración del comercio exterior con Estados Unidos habrá que
construir una política industrial unida a una política crediticia
que favorezca la integración doméstica de la producción.
CAPÍTULO 5
UNA PERSPECTIVA DEL MERCADO
COMÚN DEL SUR (MERCOSUR)
En este capítulo se examinan los aspectos más importantes del
Mercosur, desde sus antecedentes y fundación, su pronto ascenso en los primeros ocho años de operación, la crisis en que
se vio envuelto a partir de 1999, hasta la recomposición actual
que ha estado mayormente en función de la voluntad política
de los países miembros, sobre todo de Argentina y Brasil. Así,
en la primera parte se pasa revista a los antecedentes y fundación del Mercosur y se efectúa una caracterización del modelo
de integración y de la estructura institucional del mismo. En
la segunda se analiza el desempeño del Mercosur en su fase de
ascenso y éxito, para luego pasar a la tercera parte a examinar
su crisis y las causas de ésta. En la cuarta parte se da cuenta
de las acciones más significativas para su relanzamiento y, por
último, se vierten algunas reflexiones finales a manera de balance del desempeño del Mercosur y se hacen varias recomendaciones para su agenda futura.
1. Antecedentes y estructura
institucional del Mercosur
1.1 Antecedentes de la conformación del Mercosur
La constitución del Mercosur tiene como principal antecedente el interés de Brasil y Argentina —después de una prolongada disputa por el liderazgo regional— por lograr una integración regional que promueva el desarrollo económico. La
vecindad geográfica y el crecimiento natural del intercambio
de Brasil con sus vecinos, así como la necesidad de empujar la
industrialización y relanzar el crecimiento, lo llevan a buscar
la cooperación, la cual tuvo que remontar las dificultades de la
206
competencia política y económica con Argentina, en vista de la
búsqueda de hegemonía regional por los dos países. Así, un
acercamiento fructífero de Brasil con Argentina y Paraguay se
realizó, en 1979, en términos del tratado para compatibilizar
las cotas de las represas hidroeléctricas de Itaipú y Corpus
Cristi. Posteriormente, Argentina y Brasil firmaron un convenio de cooperación nuclear en 1980. El marco inicial del proceso de integración regional, propiamente se dio en noviembre
de 1985 con la Declaración de Iguazú entre Argentina y Brasil,
que expresaba la voluntad de acelerar la integración bilateral
mediante la creación de una Comisión Mixta de Alto Nivel (CEPAL
2002: 19).
En julio de 1986 los presidentes Alfonsín, de Argentina, y
Sarney, de Brasil, firmaron en Buenos Aires el Acta para la
Integración Argentino-Brasileña, en virtud de la cual se estableció el Programa de Integración y Cooperación Económica
entre Argentina y Brasil, en cuya primera etapa se aprobaron
12 protocolos sectoriales, los que posteriormente se aumentaron a 24. Entre estos sobresalen los de las industrias de bienes
de capital, la automotriz, la siderúrgica y la de alimentos (Lerman 2002: 102).
En 1988 Argentina y Brasil, a pesar de las dificultades económicas y la pérdida de crecimiento por las que atravesaban,
firmaron en Buenos Aires el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, cuya finalidad fue la de crear un mercado
común entre los dos países, fijándose un plazo de diez años
para eliminar todas las barreras arancelarias y no arancelarias recíprocas (ibid.).
Hacia 1990 el nuevo gobierno de Collor de Mello efectuó un
drástico cambio en la política de desarrollo económico, inclinándose hacia la apertura de mercados y la demolición del modelo de sustitución de importaciones, por lo que, convergiendo
con orientaciones similares del gobierno de Menem, ambos firmaron en este año el Acta de Buenos Aires, mediante la cual
adelantaron para diciembre de 1994 (en lugar del plazo de diez
años), la constitución del mercado común. El Acta enfatizó el
uso de mecanismos de corte liberalizante fundados en rebajas
arancelarias, con reducidas listas de excepciones y estrictos ca-
207
lendarios, asimismo acentúo la reducción del grado de intervención gubernamental en los acuerdos sectoriales (ibid.: 103). De
aquí a la constitución del Mercosur quedaba un corto camino.
Como hemos visto, en los orígenes del Mercosur convergió
el interés de las dos economías más grandes de la región, Argentina y Brasil, cuyos acercamientos sucesivos sentaron las
bases de un acuerdo de integración de largo aliento que poco
después se amplió a otros dos países. En el ánimo de cooperación económica de los miembros del nuevo esquema influyó el
agotamiento de la industrialización sustitutiva de importaciones, así como la crisis de los años ochenta y su impacto económico y social que puso de manifiesto el peligro de depender del
crédito de los países centrales. Se supuso que la integración
podría ayudar a renegociar las deudas mediante la creación de
un frente unido de deudores, pero esto nunca llegó a realizarse. Por otra parte, en esos años, los cuatro países que ahora
forman el Mercosur conocieron una transición democrática
después de un largo periodo de dictadura militar, lo que lleva a
afirmar que las condiciones políticas fueron uno de los determinantes principales de su creación. El tratado de Asunción,
firmado el 26 de marzo de 1991 en Paraguay, estipula que la
democracia es una condición fundamental para pertenecer a
éste, obligando a todos sus signatarios a defenderla (Schvarzer
1999: 82). El Tratado fue homologado ante la ALADI bajo la forma de Acuerdo de Complementación Económica número 18, el
21 de enero de 1992 (Lerman 2002: 105).
El Mercosur constituye un acuerdo con objetivos de largo
plazo muy amplios y tuvo, como ya hemos visto, de antecedente más cercano los acuerdos de comercio compensados entre
Argentina y Brasil, negociados entre 1986 y 1988. A partir de
1990 se ingresó a una segunda etapa que sobrepasa el esquema de intercambios compensados para entrar a otra de liberalización comercial más fuerte. En 1991 Paraguay y Uruguay
fueron admitidos como nuevos socios y se firmó el Tratado de
Asunción para establecer un “mercado común” entre los cuatro
países, el cual entraría en vigor al final de 1994. En diciembre
de este mismo año el protocolo de Ouro Preto dió nacimiento a
la etapa de unión aduanera, la cual entró en vigor a partir de
208
enero de 1995. Desde la firma y posterior ratificación del Tratado en los parlamentos, el Mercosur tomó una dinámica distinta: por un lado se amplía la participación de estados al sumarse dos nuevos miembros y por otro se establece un nuevo
mecanismo de liberalización generalizada del comercio entre
los socios. Los instrumentos utilizados fueron la ampliación
automática de las preferencias arancelarias por periodos de
seis meses (hasta alcanzar a finales de 1994 tarifas cero) y la
previsión de acuerdos sectoriales de complementación industrial para negociar condiciones específicas. El proceso de integración evolucionó favorablemente en la primera mitad de los
noventa, interesando a Chile y a Bolivia sumarse al Mercosur,
siendo admitidos en 1996 en calidad de países asociados.
El Mercosur se fijó horizontes más amplios que el TLCAN, ya
que además del libre comercio de bienes y servicios, preveé la
libre circulación de los factores de producción, el establecimiento
de una tarifa externa común, la coordinación de políticas en
foros tanto regionales como internacionales, la coordinación de
políticas macroeconómicas y sectoriales en las áreas de comercio exterior, agricultura, industria, en el tipo de cambio y en
las políticas fiscal, monetaria y de capitales; en servicios, aduanas, transporte, comunicaciones y otras áreas necesarias (Artículo 1 del Tratado). También es muy significativo que los
Acuerdos Sectoriales hayan incluido en las negociaciones a representantes de las empresas y a los de sindicatos, además de
los representantes gubernamentales en los sectores involucrados, lo cual le ha permitido alcanzar una mayor operatividad,
como en el caso de la industria automotriz.
El arancel externo común (AEC) se estableció en diciembre
de 1994 en el Protocolo de Ouro Preto, constituyéndose una
Unión Aduanera (UA) imperfecta, que posteriormente se espera evolucione hacia una UA más acabada. El AEC entró en vigor
el 1 de enero de 1995 para 85% del universo arancelario, con
un promedio de 14% y un máximo de 20% (Lerman 2001: 62).
En los años siguientes, la tasa promedio ha evolucionado hacia
11%, tasas para insumos importados entre 6% y 12%, mientras que los productos de consumo final se gravan con aranceles entre 18 y 20% (CEPAL 2002: 20) En cuanto al restante 15%
209
del conjunto arancelario, cada uno de los países ha establecido
aranceles distintos entre 0 y 35%. Las excepciones abarcan los
bienes de capital, informática y telecomunicaciones.1
Si nos preguntamos qué fuerzas han sido las más importantes en la formación del AEC en el Mercosur, Olarreaga, Soloaga
y Winters (1999: 22) concluyen que tanto los aspectos de economía política (mayor protección en un mercado ampliado, presiones de grupos de interés; y según expresamos arriba, un
ambiente democratizador) como los términos de intercambio
son importantes. La investigación de estos autores muestra
que en el caso del Mercosur entre 6 y 27% de la variación explicada del AEC puede ser atribuida a efectos de los términos de
intercambio. Aunque los efectos de economía política son más
importantes, no hay que dejar fuera a los términos de intercambio. También encontraron evidencia de que el proceso de
negociación entre los miembros del Mercosur para fijar el AEC
ha llevado a la internalización de estos últimos efectos. A medida que los miembros tendieron a importar productos similares, la internalización de la externalidad positiva representó
una fuerza creciente en el AEC.
1.2 Modelo y características
institucionales del Mercosur
El paradigma que cobija en buena parte al Mercosur es el
estructuralista latinoamericano, elaborado por la CEPAL, el cual
considera la integración regional como parte sustantiva del
desarrollo económico y social deliberado, en tanto medio para
fomentar la industrialización, ampliar mercados, aprovechar
tan. En otras palabras, que no se grave el comercio exterior y que los consumidores reciban el peso de la imposición.
1 Fueron admitidos tres grupos de productos como excepciones al AEC: 1)
bienes de capital con un arancel de 14% que fue alcanzado en 2001 (Paraguay
y Uruguay a partir de 2006); 2) bienes de informática y telecomunicaciones
con un arancel de 16% a ser alcanzado en 2006; 3) listas de excepciones nacionales, con convergencia gradual al AEC hasta fines de 1999 (CEPAL 2002: 20).
A estas excepciones hay que añadir el azúcar, único producto que no ha sido
objeto de negociaciones. A fines de 2000, Argentina y Brasil acordaron que las
negociaciones sobre el azúcar abarcarían todo el sector azucarero incluyendo
210
economías de escala, disminuir la dependencia tecnológica y
aumentar el bienestar social (véase el diagrama 1). Sin embargo, también la propuesta de construir un mercado común está
emparentada con el modelo europeo de integración económica,
el cual se enmarca en un esfuerzo de gradual unificación, más
de tipo comunitario en el que no se excluya ninguno de los factores de producción. No obstante, con la llegada de Collor de
Mello y de Menem a la presidencia de sus respectivos países,
además de los vientos de apertura económica reforzados por la
negociación del TLCAN, llevaron al naciente esquema sudamericano en los primeros años noventa, a pensar en las bondades
del acuerdo de libre comercio. De hecho, la rápida desgravación arancelaria configurada a partir del Acta de Buenos Aires
de 1990 estuvo contagiada de un acento neoliberal innegable.2
Diagrama 1.
Mercado Común del Sur (Mercosur)
Paradigma
Modelo
Metas
Objetivo
Estructuralista
(contagio
del paradigma
neoliberal)
Unión
aduanera
Mercado
común
Comerciales
Inversión
Servicios
Fuerza
de trabajo
Desarrollo
económico
y social
de liberado
Estructuralismo
Latinoamericano
Nuevo regionalismo
Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 9)
su alcohol. No obstante, Argentina ha prorrogado por cinco años la protección
al azúcar (ibid.: 21).
2 La liberalización significó un cambio en la estrategia de integración que
se incorporó al Mercosur, ya que se abandonaron los principios de gradualidad,
flexibilidad, simetría, tratamiento preferencial frente a terceros países, la
armonización progresiva de políticas y la participación, que habían sido planteados por Argentina y Brasil en el Programa de Integración, Cooperación y
211
Aunque el título del esquema es el de Mercado Común del
Sur, según el Tratado éste no quedaba constituido a la fecha de su
firma en marzo de 1991, sino después de un periodo de transición
que llegó a término al final de diciembre de 1994. Luego de este
periodo, los miembros no conformaron un mercado común, sino
una unión aduanera (UA), la cual se ha calificado de liberación de
comercio intrarregional de bienes, mas no de servicios (von Moltke
y Ryan (2001: 1), aun cuando el artículo primero del Mercosur,
arriba resumido, sí incluye estos últimos. La conformación de un
mercado común en el que circulen libremente todos los factores
productivos, queda entonces, para el largo plazo.3
La estructura jurídico institucional del Mercosur es de carácter intergubernamental, la cual se completa con una serie
de protocolos, entre los que figura el de Ouro Preto que, junto
con el Tratado de Asunción, establecen la estructura institucional, la cual como apuntan von Moltke y Ryan (2001: 1-2),
se desarrolla a partir de dos ejes principales:
1. El Mercosur como entidad jurídica autónoma, independiente
de sus estados partes. Esto implica que goza de personalidad jurídica de derecho internacional y por lo tanto puede, en uso de sus
atribuciones, realizar todas las acciones necesarias para lograr
sus objetivos [según el artículo 35 del Protocolo de Ouro Preto]. 2.
Desarrollo (PICE) firmado en 1986. En el Mercosur se pasó a un acuerdo de
desgravación lineal y automática de 20% anual para culminar el 31 de diciembre de 1994 con la liberalización total del comercio, concediendo un año
más para Uruguay y Paraguay (Lerman 1999).
3 La libre circulación del capital y la fuerza de trabajo es más difícil de
conseguir que la circulación de mercancías, por lo que constituye un objetivo
de largo plazo. En el caso del primero, las condiciones en que se debe dar la
integración se fijaron en el Protocolo para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones en el Mercosur, así como en otro Protocolo para las
Inversiones Provenientes de Estados no Partes del Mercosur. En cuanto al
segundo, ya desde el Tratado de Asunción quedaron incorporados los aspectos migratorios y laborales para regular la movilidad de la fuerza de trabajo
intrazona, complementándose posteriormente con la creación del Grupo de
Trabajo No. 10, encargado de los asuntos laborales, empleo y seguridad social, el cual avanzó en la elaboración de una Carta Social para proteger los
derechos de los trabajadores, que dio lugar a la adopción definitiva de la Declaración Sociolaboral del Mercosur por la Cumbre Presidencial celebrada en diciembre de 1998. También, desde 1997, se aprobó el Protocolo de Montevideo sobre el
Comercio de Servicios del Mercosur, que contiene disposiciones específicas secto-
212
El Mercosur como asociación de carácter intergubernamental. Esto
significa que, a diferencia de otros esquemas como es el caso de la
Unión Europea, los estados partes no han cedido parte de su soberanía legislativa o judicial en la asociación y las decisiones dentro
del bloque se toman por consenso.4
Los órganos de gobierno del Mercosur previsto en el Tratado de Asunción son los siguientes (Lerman 2002: 105):
1. Consejo Mercado Común (CMC) está a cargo de la orientación
política y el cumplimiento de sus objetivos. Se reúne a nivel
presidencial, con la presencia de los ministros de economía y
los cancilleres de los respectivos países (véase el diagrama 2).
2. Grupo Mercado Común (GMC), órgano ejecutivo del Acuerdo, está constituido por representantes ministeriales (economía, banco central, relaciones exteriores), coordinados por
la cancillería de cada país. Se reúne cada tres meses y los
coordinadores lo hacen una vez al mes.
3. Secretaría Administrativa (SAM) del Grupo Mercado Común,
cuya cede está radicada en la ciudad de Montevideo, está a
cargo de un director electo por el GMC y designado de manera formal por el CMC, por un periodo de dos años y sin posibilidad de reelección.
4. Comisión de Comercio del Mercosur (CCM), establecida por
la reunión de Ouro Preto, vela por la aplicación de los instrumentos de política comercial común, tanto en el ámbito
intramercosur como con respecto a terceros países.
5. Foro Consultivo Económico y Social (FCES), establecido a
partir de la reunión de Ouro Preto, constituye el órgano de
representación de los sectores sociales y económicos, tiene
una función consultiva y expide recomendaciones que deberán ser consideradas por el GMC.
riales con relación a movimientos de personas físicas proveedoras de servicios,
servicios financieros y servicios de transporte terrestre, aéreo y por agua.
4 Para solucionar los diferendos, el Protocolo de Brasilia establece el mecanismo de solución de controversias del Mercosur, que se complementa con
el Procedimiento de Reclamos ante la Comisión de Comercio previsto por el
Protocolo de Ouro Preto y el Procedimiento de Consultas ante la misma comisión. Del análisis de este sistema se desprende que no fue posible incorporar
en el Mercosur una instancia jurisdiccional supranacional, independiente, para
la solución de controversias; por el contrario, se ha privilegiado un sistema de
213
Diagrama 2.
Estructura institucional del TLCAN
Paradigma
Liberal
Carácter
Intergubernamental
Comisión de libre comercio
Secretariado
Objeto político
Estado-nación.
E.U. busca
construir
un bloque
económico
Comités, subcomités
y grupos de trabajo
Derecho internacional
Institucionalismo neoliberal
Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 10).
2. El desempeño del Mercosur
en la etapa de ascenso5
El Mercosur tuvo un excelente dinamismo hasta antes de la
crisis brasileña de 1998-1999, ya que el comercio intraregional
pasó de 3,639 millones de dólares en 1990 a 10,057 millones en
1993, o sea, una expansión de 176%; para 1997 el intercambio
intra mercosur se había incrementado a 20,583 millones de
dólares, o sea un aumento adicional de 102%. (Véase el cuadro 1).
Hacia 1995 Argentina absorbía casi 9% de las exportaciones
brasileñas, por lo que devino el segundo socio comercial de Brasil, después de Estados Unidos. Paralelamente, es el principal
comprador de productos agropecuarios y manufacturados argentinos (Rodríguez 1997: 150). La aceptación de Chile y Bolivia, como países asociados, le daba al Mercosur en 1997 un PIB
conjunto de 1,178 billones de dólares y un mercado potencial
resolución basado en las negociaciones y búsqueda de consensos entre las partes
214
de más de 200 millones de consumidores (Secretaría del
Mercosur, Montevideo: 1998).
En cambio las exportaciones de los países miembros del
Mercosur, a otros países o bloques de países, tuvieron un dinamismo menor entre 1993 y 1998. Mientras las exportaciones
intramercosur se doblaron, es decir, aumentaron 102%, las exportaciones fuera del Mercosur crecieron tan sólo 38.7%. Las
exportaciones a la Unión Europea todavía ocupaban el primer
lugar, en 1996, seguidas de las exportaciones a Estados Unidos, y en tercer lugar al propio Mercosur; para 1998 el primer
sitio correspondía a este último y el segundo y tercero lugares
a la Unión Europea y a Estados Unidos, respectivamente,6
aunque a partir de la crisis brasileña de 1999 las exportaciones intramercosur empiezan a perder nivel, pasando en 1999 y
2000 a segundo lugar y al tercero en 2001 y 2002 (véase el
cuadro 1).
En relación a las importaciones que realizó el Mercosur en
el periodo 1993-1998, la Unión Europea ha conservado el primer lugar como proveedor, seguida, alternativamente por el
abastecimiento intramercosur y el de Estados Unidos. A partir
de la crisis brasileña de 1999, este último se afirma en el segundo lugar, mientras que las importaciones intramercosur
pasaron al tercero (véase el cuadro 2).
El intercambio entre México y el Mercosur ha sido pequeño
y deficitario para el primero, como puede constatarse en los
cuadros 1 y 2. Mientras que el Mercosur aumentó sus exportaque, en última instancia, prevé la constitución de un tribunal arbitral (ibid.).
5 Esta sección se basa, en buena parte, en Soria (2003).
6 El intercambio con la UE es muy importante para el Mercosur. En cambio, el peso de este último en el mercado europeo es reducido, alcanzó apenas
1.1% de su comercio total en 1999. Una de las razones de la asimetría es la
Política Comercial Común (PCC) y la “jerarquía de preferencias” de la UE, la cual
se deriva de los numerosos acuerdos con sus socios comerciales, por lo que la
posición del Mercosur en dicha jerarquía es bastante desfavorable. (Castilho
2001: 1). Aunque desde 1995 en Barcelona el Mercosur firmó con la UE un
acuerdo para negociar una zona de libre comercio entre las dos partes, ésta
ha avanzado lentamente. En un encuentro reciente entre el comisario europeo de comercio, Pascal Lamy, y el canciller basileño, Celso Amorim, acordaron presentar las “ofertas completas”, el 20 de septiembre de 2004, y tratar de
terminar las negociaciones en octubre de 2004. El Mercosur quiere mejorar el
ingreso de sus productos agropecuarios a la UE y ésta espera una mejor oferta
12,001
4,786
2,072
2,714
1,374
10,741
16,743
3,041
13,427
50,113
62,114
1,258
9,321
14,448
2,795
11,853
43,986
54,043
1994
10,057
4,311
1,796
2,515
1993
70,494
56,051
17,425
17,560
3,579
10,653
656
14,443
6,178
2,757
3,422
1995
74,998
57,969
17,992
18,090
3,586
11,331
962
17,030
6,008
2,888
3,120
1996
83,239
62,656
19,693
19,341
3,654
11,699
1,078
20,583
7,191
3,219
3,971
1997
81,356
61,007
17,576
20,091
2,885
12,178
1,290
20,349
6,986
3,002
3,984
1998
73,615
58,458
15,993
19,169
2,746
13,501
1,395
15,157
5,653
2,835
2,818
1999
2
1
Excluye al Mercosur y a México
Incluyer Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador, Perú y Venezuela.
Fuente: CEI con base en INDEC, SECEX, Secretaría Administrativa del Merco
México
Estados
Unidos
Unión
Europea
Japón
Resto
Mundo
Total
extra
Mercosur
Total
general
Total
intra
Mercosur
ALADI 1
Chile
Otros 2
Países
de destino
Cuadro 1. Exportaciones del Merco
(millones de dólares)
215
16,29
1
3,671
11,74
9
46,37
3
58,08
3
11,53
8
36,75
7
45,84
3
11,55
0
8,612
10,82
4
3,253
641
11,71
0
2,470
1,255
1,216
1994
617
9,086
1,913
988
925
1993
61,75
5
75,75
0
6,744
30,71
2
4,321
15,34
7
1,254
13,99
5
3,376
1,733
1,642
1995
17,84
3
66,09
7
83,29
4
22,08
1
3,759
17,24
2
1,569
17,19
7
3,603
1,599
2,004
1996
19,88
7
76,38
9
96,88
0
25,27
6
5,019
20,55
3
1,857
20,49
1
3,798
1,782
2,016
1997
18,02
1
74,81
1
95,28
7
26,52
4
4,955
20,40
1
1,644
20,47
6
3,266
1,604
1,662
1998
15,95
2
64,45
9
79,88
5
22,98
2
3,816
17,28
0
1,158
15,42
6
3,271
1,413
1,859
1999
86
69
20
4,
20
18
1,
4,
1,
2,
17
20
1
Excluye Mercosur y Méxic o. 2 Incluye Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador y
Fuente: CEI con base en INDEC, SECEX, Secretaría Administrativa del Merco
Total extra
Mercosur
Total
general
Japón
Resto
Mundo
Unión
Europea
México
Estados
Unidos
Chile
Otros 2
ALADI 1
Total intra
Mercosur
Países
de destino
Cuadro 2.
Importaciones del Mercosur 1993-2002 (m
216
217
ciones a México en cerca de 45%, entre 1993 y 2002, este último disminuyó sus exportaciones al Mercosur en similar porcentaje. Las difíciles relaciones comerciales de México con los
países del Mercosur viene desde la adhesión de México al TLCAN7
(Clavijo 2001: 67) y se manifiestan en las dificultades del
Mercosur para negociar como bloque con México, así como por
las diferencias entre Brasil y México relativas al acceso a mercados. Las relaciones de México con los miembros del Mercosur,
empezaron a mejorar en diciembre de 1999, cuando se llegó a
una significativa ampliación del acuerdo con Uruguay que liberó más de 90% del universo arancelario. Desde el año 2000,
Brasil y México negociaron un acuerdo transitorio sobre el sector automotor, fijando cuotas de intercambio y un arancel de 8
ad valorem a las importaciones de vehículos que cumplieran
con las reglas de origen. En febrero de 2001 se alcanzó un nuevo acuerdo entre estos dos países en el sector de autopartes
(ibid.). En julio de 2004 el presidente Vicente Fox asistió a la
cumbre del Mercosur celebrada en Puerto Iguazú, Argentina,
donde presentó la solicitud de México para integrarse a ese
bloque (El Financiero, 21-7-2004, p. 18). Posteriormente, México
fue admitido no como asociado, sino tan sólo como “observador”.
Mientras el Mercosur incrementó el intercambio entre sus
miembros entre 1990 y 1998, abría la posibilidad de una integración regional que se basara en un crecimiento endógeno,
más que un aumento promovido por las exportaciones hacia
los Estados Unidos. La fuerte expansión de la inversión extranjera dentro del Mercosur reforzaba la posibilidad de una
integración orientada “desde dentro” (Marques-Pereira 1998:
6). Las preferencias comerciales tendieron a ser vistas por los
en servicios y avanzar en los temas de inversiones y compras públicas (El
Financiero, 13-9-2004, p. 29).
7 Los miembros del Mercosur, sobre todo Brasil, argumentaban que de
acuerdo con el artículo 44 del Tratado de Montevideo, México debería de haber extendido a los demás miembros de la ALADI las ventajas otorgadas a sus
socios del TLCAN. Posteriormente hubo un entendimiento que aceptó la exención de las obligaciones plasmadas en el artículo 44, acordando que las partes
deberían estar dispuestas a negociar indemnizaciones. En vista de las dificultades para que el Mercosur negociara en bloque con México, la XIII reunión
del Consejo del Mercado aprobó la adopción de medidas individuales con relación a la prórroga de los acuerdos bilaterales vigentes. Brasil, sin embargo,
218
brasileños y por varios de sus vecinos como definidas geográficamente y relativamente locales, enfoque que en esos años se
incorporó al Mercosur. No obstante, el patrón actual de sus
flujos de comercio sugiere que los intereses comerciales de Brasil
en el largo plazo pudieran extenderse más allá de las fronteras
subregionales (Coes 1996: 84).8 Brasil podría ganar más que
los otros miembros del Mercosur en términos de un acuerdo
preferencial con Estados Unidos, además de que es el más afectado por el desvío de comercio en el mercado norteamericano
como resultado del TLCAN (Bouzas 1996: 104).9 No obstante,
hasta ahora, la posición oficial brasileña ha sido más escéptica
ante la idea de negociar un acuerdo con Estados Unidos.
Es probable que una de las motivaciones de Brasil para acelerar la conformación del Mercosur estuvo vinculada al anuncio de formación del ALCA. Todavía más, en 1994 el gobierno
brasileño propuso la creación de un Mercado Común de América del Sur ampliado, el cual promovería en una primera etapa
la convergencia de acuerdos preferenciales de comercio en la
subregión, como un paso previo para una convergencia hemisférica con el ALCA. No obstante, el retraso en la plurilateralización de las preferencias preexistentes ha diferido este objetivo para el futuro (Bouzas 1996: 105).
no aplazó su acuerdo con México; Uruguay y Paraguay lo hicieron por un año
y Argentina tan sólo por seis meses (Clavijo p. 67).
8 Esta opinión empata con la observación de Rodríguez, (op. cit. p. 150):
“la vocación mostrada desde hace mucho tiempo por Brasil hacia un comercio
más global, y más recientemente por Argentina, puede haber favorecido la
apuesta del Mercosur por el regionalismo abierto que parece vislumbrarse en
la actualidad”. En años recientes, Brasil envía alrededor de 30% de sus exportaciones a la Unión Europea, entre 20% y 25% a Estados Unidos, porcentajes
similares a la América Latina, y entre 15 y 20% a los países del Este de Asia.
9 El artículo de Bouzas publicado en el verano de 1996 analiza la eventualidad de que Estados Unidos hubiera decidido ampliar el TLCAN a toda
Latinoamérica y señala que el costo de exclusión resultaría más elevado para
los países sudamericanos que para los de América Central y el Caribe, por lo
que suscitaría posiblemente conductas “defensivas” para no quedar afuera,
sobre todo por parte de las economías pequeñas. Es en este contexto que Brasil pudiera beneficiarse más que los otros miembros del Mercosur, tanto porque es la economía más grande de la subregión como porque el TLCAN lo había
afectado más que a los otros miembros. La alternativa planteada por Bouzas
en un contexto de regionalismo abierto sería que el Pacto Andino y Chile
219
2.2 La inversión extranjera directa
y de cartera en el Mercosur
En los países del Mercosur y en Chile el flujo neto de capitales
privados en la segunda mitad de los ochenta alcanzó un promedio cercano a los 3 mil millones de dólares, dando un salto a
21 mil millones de dólares entre 1990 y 1996, cuadruplicándose
en 1998. Dentro de estos flujos la IED alcanzó el primer lugar,
promediando cerca de 50% de los flujos privados a mediados de
los noventa y 70% hacia el año 2000, mientras que los ingresos
oficiales se redujeron de un 20% a principios de los ochenta a
un porcentaje mínimo en el año 2000 (CEI 2003: 27).
Como puede observarse en el cuadro 3, en Argentina el flujo neto de capitales privados (como porcentaje del PIB) se sextuplica en el periodo 1991-1995 respecto al de 1986-90 y se
dobla en el lapso 1996-2000. En Brasil aumenta ocho veces
durante 1991-1995 respecto al periodo anterior y se duplica en
el periodo de 1996-2000, aunque los porcentajes son menores
en Brasil que en Argentina. Chile, por su parte, muestra los
porcentajes más elevados, mientras que Paraguay y Uruguay
los más bajos.
Los flujos de inversión privada en cartera que recibe América Latina tuvieron un fuerte incremento desde principios de
los años noventa, en un ambiente de liberalización financiera
promovida por los países desarrollados, acompañado de la intención, por parte de las compañías que manejan fondos de
jubilación, de seguros y mutuos de inversión que operan en
esos países, de obtener rendimientos más elevados en las naciones emergentes.
Los países del Mercosur también recibieron importantes
incrementos de inversión privada en cartera, la cual fue utilizada en buena parte para cubrir sus déficit externo y fiscal,
producidos por el modelo de estabilización. Así, de acuerdo con
las estadísticas del FMI (CEI 2003: 29), entre 1991 y 1998 Argentina recibió 95,680 millones de dólares y Brasil 132,552
millones en ese mismo periodo. Tales flujos se convirtieron en
negativos para Argentina, lo que resultó entre 1999 y 2001 en
cerca de 16 mil millones de dólares, mientras que en Brasil
Argentina
Flujo neto privado
Flujo neto privado IED
Flujo neto privado de inv. acciones
Flujo neto privado préstamos
Flujo neto oficial
Brasil
Flujo neto privado
Flujo neto privado IED
Flujo neto privado de inv. acciones
Flujo neto privado préstamos
Flujo neto oficial
Chile
Flujo neto privado
Flujo neto privado IED
Flujo neto privado de inv. acciones
Flujo neto privado préstamos
Flujo neto oficial
País
7.3
0.9
0.0
6.4
0.7
2.6
0.8
0.0
1.8
0.5
3.0
0.4
0.0
2.6
0.1
1980-1985
19
Cuadro 3.
Flujo neto de capitales al Merco
(por ciento del PIB promedio de ca
220
3.0
0.6
0.0
2.5
0.3
Uruguay
Flujo neto privado
Flujo neto privado ied
Flujo neto privado de inv. acciones
Flujo neto privado préstamos
Flujo neto oficial
19
Fuente: Centro de Economía Internacional, con base en FMI, UNCTAD y CEPA
1.6
0.4
0.0
1.3
2.3
1980-1985
Paraguay
Flujo neto privado
Flujo neto privado ied
Flujo neto privado de inv. acciones
Flujo neto privado préstamos
Flujo neto oficial
País
Cuadro 3.
Flujo neto de capitales al Merco
(por ciento del PIB promedio de cada peri
221
222
fueron todavía positivos, pero muy por debajo, al sumar tan
sólo 8,129 millones en ese último periodo. Chile, a diferencia
de Brasil y Argentina, recibió una cantidad mucho menor, la
cual ascendió a 10,921 millones de dólares entre 1991 y 2001,
habida cuenta de su economía más pequeña, pero también de
que impuso un impuesto indirecto específico (un encaje no remunerado en el Banco Central) y un tiempo mínimo de permanencia a la entrada de capitales externos de corto plazo.
2.3 La crisis financiera de Brasil
y el impacto en el Mercosur
No cabe duda que los efectos del Plan Real sobre el ingreso y la
incidencia de la pobreza, un año después de su puesta en marcha, fueron muy positivos, pero que con base en una política de
estabilización que lleva interconstruidos los desequilibrios fiscal y externo, en 1998 encuentró sus límites en vista de la fragilidad macroeconómica que provocó. Es evidente que el plan
estabilizador permitió una mejoría inequívoca de renta, llevando a un buen número de personas (3.7 millones) a escapar de la
línea de pobreza. La reducción de la proporción de pobres de
38% a 28% para el conjunto de seis regiones, que corresponde a
11 millones de habitantes, evidencia un retorno al nivel de 1990,
aunque al separar las metrópolis regionales se encuentran diferencias significativas (Rocha 1996: 19).10 No obstante, subsiste
el hecho negativo de que a pesar de la reducción del número de
pobres, éstos tenían en 1996 un ingreso medio más bajo que el
verificado en el primer mes del plan de estabilización.
Dentro del bloque hegemónico alrededor del gobierno de
Cardoso, se impuso un “fundamentalismo liberal”, sobre todo
entre el lanzamiento del Plan Real y marzo de 1995, que buscó
acabar con la era nacional desarrollista de Getulio Vargas. Aun
cuando entre 1995 y 1998 se aplicaron medidas compensatorias,
convergieran con el Mercosur en un Área de Libre Comercio de Sudamérica,
aunque esto no lo veía fácil de realizarse.
10 De acuerdo con Rocha, en Recife y Porto Alegre baja el porcentaje de
pobres, pero crece el número absoluto de éstos; en Salvador y Sao Paulo se
incrementa tanto la proporción de pobres como su número absoluto; mientras
223
más dentro de un desarrollismo liberal, los ejes de la política
económica continuaron bajo el fundamentalismo liberal: “el
ajuste fiscal ‘definitivo’ fue siempre postergado a lo largo del
gobierno FHC, la valorización cambiaria y los elevados intereses fueron convertidos en elementos permanentes de estabilización” (Sallum 1999: 38).
Por otra parte, el gobierno de FHC se caracterizó desde un
principio por las difíciles relaciones con el movimiento sindical, sobre todo con la Central Única de Trabajadores (CUT) por
su vinculación con Luiz Inácio Lula da Silva en las elecciones y su
posterior oposición a los planes de privatización y reforma del
Estado. La denuncia de la Convención 158 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), la cual trata de proteger a los
trabajadores despedidos por las empresas, también contribuyó
a deteriorar dichas relaciones. Esto se considera como parte de
una política más general de flexibilización numérica del mercado de trabajo, con el objeto de disminuir los costos de trabajo
y crear condiciones para la generación de empleos.
La flexibilización de la legislación laboral fue ganando fuerza en el gobierno de FHC, la cual fue puesta en acción por medio de proyectos de ley y medidas provisorias. Estas últimas
fueron una especie de decreto presidencial que en un plazo de
treinta días podían convertirse en ley, o en caso de no hacerlo,
podían ser vueltas a presentar, por lo que se convirtieron en
un mecanismo legislativo del cual abusó el Poder Ejecutivo.
Las medidas provisorias concentraron su atención en la flexibilización de las formas de contratación, en la jornada de trabajo y en la remuneración (Von Bulow 1998: 8).
Aun cuando la crisis brasileña fue catalizada por el contagio proveniente de la crisis rusa de agosto de 1998, fue la fragilidad de la economía generada por la política de estabilización
la causa principal de la crisis. Esta política ancló el tipo de
cambio al dólar, propició la sobrevaluación de la moneda, el
desequilibrio fiscal y del sector externo,11 así como elevadas
tasas de interés para atraer las inversiones externas que a su
que en Belo Horizonte y en Rio de Janeiro baja la proporción y el número
absoluto de pobres.
11 El déficit en cuenta corriente alcanzó una cifra récord de 34.6 billones
en 1998, aún cuando las autoridades afirmaban que no era motivo de preocu-
224
vez, cubrirían dichos desequilibrios, pero que no se pudo sostener cuando sobrevinieron la salida de capitales y los ataques
especulativos al real.
El plan de salvamento de 41.5 billones de dólares, con fondos del FMI, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y 20 gobiernos nucleados alrededor del Banco
de Pagos Internacionales (BPI), tuvo como contrapartida un
vasto programa de reducción de los déficit públicos. No obstante este primer programa no convenció a los inversionistas,12
por lo que después de las dificultades en el Congreso para aprobar las medidas propuestas y la decisión de Itamar Franco para
decretar una moratoria de la deuda de su Estado con el gobierno federal, la administración de Cardoso decidió dejar flotar el
real en enero de 1999. El gobierno se comprometió frente al
FMI a reducir la inflación en 5% anual y a obtener un excedente primario del sector público entre 3 y 3.5% del PIB, contra
2.6% previsto en el plan inicial.
El desempeño del sector externo brasileño que había tenido
un incremento continuo desde 1991, tanto al interior como fuera del Mercosur, tendió a deteriorarse en 1998 y sobre todo en
1999, recuperándose en términos globales entre 2000 y 2002,
pero no dentro del Mercosur, a pesar del relanzamiento de éste
en 2000. La estrepitosa caída de las exportaciones brasileñas
intramercosur entre 2000 y 2002 fueron compensadas con las
exportaciones extramercosur (véase la gráfica 1).
En términos porcentuales, las exportaciones intramercosur
tendieron a la baja cerca de 2% en 1998 y 23.6% durante 1999,
mientras que las extramercosur bajaron 3.8% y 2.4%m, respectivamente (véase el cuadro 4). En 2000 el intercambio con
los países del Mercosur subió 14%, pero en 2001 bajó 17.7% y
en 2002 se desplomó 48%. En términos absolutos la caída de
4,422 millones de dólares intramercosur entre 2000 y 2002, fue
pación, en vista de que estaba financiado en más de 50% por la inversión
extranjera directa.
12 A pesar del plan de salvamento del FMI, la desconfianza de los inversionistas no desapareció en vista de que la estabilidad del real necesitaba de una
baja inflación, lo que a su vez presionaría para mantener la sobrevaluación
del tipo de cambio. Además, los intereses netos sobre la deuda externa tenían
un elevado nivel en 1998 (11.5 billones de dólares), así como los dividendos
1994
1995
Total Intra Mercosur
1993
Fuente: CEI en base a Indec, SECEX.
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
1996
1998
Total Extra Mer
1997
Gráfica 1.
Exportaciones de Brasil 1991-2002 (millo
225
10,09
2
31,69
6
35,79
3
10,77
4
10,09
6
15,49
7
29,31
1
31,62
0
1,114
758
6,933
624
10,92
8
33,16
8
38,55
5
10,19
0
995
7,843
455
5,387
1,645
1,110
9,294
4,097
1,459
924
8,448
2,309
1,194
677
1,847
402
3,659
952
776
3,040
543
514
1,476
496
337
464
1993
1992
1991
Fuente: CEI con base en SECEX.
Total extra
Mercosur
Total
general
Resto
Mundo
México
Unión
Europea
Canadá
Estados
Unidos
TLCAN
Países
de destino
Argentina
Paraguay
Uruguay
Total intra
Mercosur
Com. Andina
Chile
12,28
1
37,62
4
43,54
5
12,20
2
1,050
8,816
5,921
1,775
999
10,36
7
501
4,136
1,054
732
1994
14,47
5
40,35
2
46,50
6
12,91
2
496
8,683
461
6,154
2,115
1,210
9,640
4,041
1,301
812
1995
14,29
5
40,44
2
47,74
7
12,83
6
679
9,183
7,305
1,888
1,055
10,36
8
506
5,170
1,325
811
1996
15,01
8
43,94
7
52,99
4
14,51
4
828
9,276
9,047
2,530
1,197
10,68
8
584
6,770
1,407
870
1997
51
42
12
14
1,0
9,7
5
8,8
2,4
1,0
11
6,7
1,2
8
19
Cuadro 4.
Exportaciones de Brasil 1991-2002 (mi
226
227
compensada con el aumento de 9,698 millones en las exportaciones extramercosur en esos mismos años (véase el cuadro 4).
Sin embargo, la crisis económica y financiera de 1999, no trastocó el bloque hegemónico en el poder, aunque el ala desarrollista
del bloque tomó cierta fuerza.13 Se observa, pues, que el bloque
neoliberal continuó hasta el final del mandato de FHC14 como el
principal tomador de decisiones y forjador de políticas públicas
y en los primeros seis meses del gobierno de Luiz Inácio Lula
da Silva, este no ha escapado de la hegemonía política liberal
(Sallum y Kugelmas 2003: 5). La administración de Lula ha
profundizado la política económica del segundo gobierno de FHC,
cuando menos en tres aspectos: 1) un ajuste fiscal más fuerte y
una política monetaria más rígida; 2) se retoma el programa
de reformas interrumpido por Cardoso: la reforma de la seguridad social (de carácter liberal), la tributaria, la laboral y la
autonomía del Banco Central; 3) a pesar de que en la campaña
pagados al extranjero de 6 billones de dólares hicieron dudar a los
inversionistas de la bondad del plan de ajuste (Cordonnier 1999: 21).
13 De acuerdo con Eli Diniz (2000: 98-100), el segundo mandato de FHC se
inició con la profundización de las disidencias internas en la base de
sustentación del gobierno, al contrario de lo que ocurrió durante su primer
mandato, cuando la gobernabilidad fue asegurada por el éxito de la estabilización vía el Plan Real. Uno de los ejes del debate fue la controversia de
“estabilización vs desarrollo”, que tuvo lugar en mayo de 1999. En el debate
se delinearon claramente dos corrientes: de un lado la visión “desarrollista”,
que abogaba por una mayor participación del Estado en el estímulo a los
sectores productivos y en la reglamentación y fiscalización de la competencia
con el capital extranjero, además de la necesidad de una política industrial
capaz de fortalecer las empresas nacionales y garantizar la recuperación y el
crecimiento. De otro lado, la visión neoliberal que reclamaba la prioridad de
la austeridad fiscal, la continuidad de las privatizaciones, así como la
profundización de la internacionalización de la economía, el libre mercado y
la disminución de la intervención estatal.
14 La gestión del primer gobierno de FHC se aproximó a lo que se denomina “fundamentalismo de mercado” y acabó penalizando fuertemente al sector
productivo, obligado a ajustarse de forma acelerada a los niveles mundiales
de productividad, así como ampliando el endeudamiento público y la fragilidad financiera de Brasil frente a las crisis financieras internacionales (mexicana, asiática y rusa). En el segundo gobierno se abandonó la política de ancla
cambiaria y se estableció una rigurosa política fiscal, se obtuvo financiamiento
del FMI en 2001 y en 2002 que evitó la crisis cambiaria y lenta e irregularmente el gobierno de FHC fue hacia una política “liberal desarrollista”. A pesar de
los esfuerzos del gobierno, el crecimiento económico fue muy bajo y el desem-
228
electoral Lula y el Partido de los Trabajadores (PT) prometieron hacer de la política social el centro de sus acciones, ésta no
se ha diferenciado de la del gobierno anterior. El programa de
“Hambre Cero” hasta ahora es poco más que un “eslogan publicitario” y deja mucho que desear como realización concreta que
anuncie con claridad una nueva fase de política social (Sallum
y Kugelmas 2003: 10).
El gobierno de Lula ha enfrentado una situación paradójica: por una parte, sus esfuerzos para desactivar la oposición de
empresarios y mercados financieros expresada en el proceso
electoral, lo llevaron a sobrereaccionar por medio de un aumento del superávit primario de finanzas públicas de 4.25%, el
mantenimiento de tasas de interés elevadas y la indiferencia
frente a la sobrevaluación cambiaria, lo cual tiende a empeorar la situación económica y social. Por otra, aún cuando tuviera éxito en pasar en el Congreso las reformas estructurales, los
grados de libertad que el desempeño de la economía le da al
gobierno, comienzan a generar tensiones sociales, las cuales
será difícil de desactivar, a menos que haya un viraje hacia el
populismo y la vinculación del gobierno con las masas. Lo peor
sería que el viraje fuera hacia el autoritarismo (Sallum y Kugelmas 2003: 18-19).
3. La crisis del Mercosur
En vista de la caída en 1999 de cerca de 26% del intercambio
intramercosur, en diciembre de 2000, la XIX Reunión del Consejo Mercado Común adoptó una Declaración Presidencial en
la que de forma oficial se anunció el relanzamiento del Mercosur. Se acordaron metas de inflación máxima de 5% entre 2002
y 2005 y 4% después de 2006, excepto para Paraguay; mientras que la deuda fiscal neta del sector público consolidado para
el Mercosur, Chile y Bolivia, no debía sobrepasar 3% del PIB en
2002. Hasta 2003, Brasil gozaría un periodo de transición con
una tasa máxima de 3.5%. En 2005 se definirá la futura trayectoria, la cual será decreciente a partir del promedio para
2002-2004. También se aprobó una reducción del arancel ex-
229
terno común de 0.5% a partir de enero 2001 y otro de 2.5% a
ser discutido en la siguiente reunión del Consejo Mercado Común (BID/INTAL 2002: 24-25). Aun cuando se contemplaba alcanzar metas comunes de convergencia macroeconómica, las
medidas fueron mayormente de carácter puntual y estuvieron
más de acuerdo con los necesidades coyunturales de cada país
(Bouzas 2002).
A pesar de las medidas para el relanzamiento del Mercosur,
en 2001 se presentó una caída de 11.6% en el intercambio entre sus miembros y un desplome de casi 34% en 2002 (véase el
cuadro 1). Las exportaciones de Argentina y Brasil dentro del
Mercosur comienzan a caer ligeramente en 1998, mientras que
las de Paraguay sufren una inflexión a la baja desde 1997, y
las de Uruguay bajan a partir de 1999. Como se puede apreciar
en la gráfica 2, Brasil se muestra por arriba de Argentina en
sus exportaciones entre 1991 y la mitad de 1994, superándolo
después esta última desde ese año hasta 2002. Aunque con el
relanzamiento del Mercosur los cuatro países tuvieron un
repunte en 2000, todavía por debajo de 1998, en 2001 caen todos y 2002, excepto Paraguay que tuvo un aumento insignificante (véase la gráfica 2).
En cuanto a las importaciones durante el periodo de vigencia del Mercosur, éste se abasteció en 27.7% de la Unión Europea, 21.0% de los Estados Unidos, 31.4% del resto del mundo
(incluido Japón) y tan sólo 19.9% del propio Mercosur. Así, los
países miembros siguen dependiendo, en buena parte, de las
importaciones de bienes de capital e insumos de producción
provenientes de Europa y Estados Unidos (véase el cuadro 2).
En términos agregados, las exportaciones totales del Mercosur tuvieron su punto más elevado en 1997 y su punto más
bajo en 1999, creciendo de manera continua en los siguientes
tres años. Este incremento se debió al pronunciado crecimiento
de las exportaciones extramercosur entre 2000 y 2002, que fue
capaz de absorber la baja de las exportaciones intramercosur.
La crisis del Mercosur tiene causas múltiples, por una parte la evolución “dispareja” de sus dos miembros más grandes,
sobre todo en relación a sus regímenes cambiarios, en vista de
que Brasil mantuvo un tipo de cambio flotante desde 1999, mien-
1992
Argentina
1991
1993
Fuente: CEI en base a SECEX.
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
1994
Brasil
1995
1996
1997
1
Gráfica 2.
Exportaciones Intra Mercosur 1991-2002 (m
230
231
tras que Argentina sostuvo uno fijo hasta principios de 2002.
El estancamiento de Argentina desde 2000 y la crisis por la
que todavía atraviesa esta nación la indujeron a tomar una
serie de medidas arancelarias y no arancelarias con el objeto
de frenar sus importaciones y promover sus exportaciones; asimismo, Brasil aplicó varias medidas para administrar su comercio exterior. Esto llevó a la dispersión arancelaria con respecto
al AEC, agravándose las controversias comerciales entre ambos
países (BID/INTAL 2002: 22). Por otra parte y de manera fundamental, las diferencias en objetivos y estrategias de Argentina y Brasil respecto a su comercio exterior, así como la débil
institucionalidad del esquema de integración, agudizaron la
crisis del Mercosur. Veamos enseguida los argumentos más importantes acerca de las causas profundas de dicha crisis.
De acuerdo con Roberto Bouzas (2002: 1-2), el Mercosur ha
sido una experiencia exitosa de integración regional en términos de los estándares de los países en desarrollo, ya que ha
contribuido a consolidar un ambiente de paz y democracia en
el Cono Sur, así como al establecimiento de vínculos económicos más estrechos entre sus miembros. Sin embargo, en la actualidad el proceso de integración atraviesa por una profunda
crisis que viene desde antes de las crisis económicas de sus
miembros y que está vinculada a dos factores principales:
a) la gradual erosión de los objetivos comunes que impulsaron a los Estados a involucrarse en el proceso de integración regional, y
b) la consecuente pérdida de foco y de capacidad para
jerarquizar los problemas de política subyacente. La progresiva disolusión de una visión de proyecto común y la
consecuente pérdida de foco regional han transformado
la agenda de negociación del Mercosur en una mera agregación de demandas nacionales”.
Los miembros del Mercosur han visto frustradas sus expectativas de proyección de sus intereses en el ámbito internacional, debido a las medidas unilaterales y discrecionalidad de su
política interna que a menudo chocaban con los objetivos previstos para el Mercosur. Aunque este rasgo no fue exclusivo de
Brasil, el mayor peso de su economía tuvo un impacto signifi-
232
cativo en la relajación de los objetivos. La pérdida de foco del
proceso integrador se expresó nítidamente en el frustrado
“relanzamiento” de mediados del año 2000. En lugar de enfrentar la implementación del arancel externo común, la mejora en la coordinación y conducción de las negociaciones comerciales externas y el tratamiento de los impactos sectoriales
provenientes de las turbulencias financieras, los miembros se
enfrascaron en medidas puntuales que recogían demandas nacionales sin orden ni jerarquía de prioridades (Bouzas 2002: 4).
Otra interpretación del impasse en el Mercosur (BID-INTAL
2002), expresa que éste tiene, en primer lugar, una clara dimensión política que puede ser puesta en términos muy simples: el Mercosur no constituye, ni para Brasil ni Argentina, la
única estrategia posible de sus economías en el escenario internacional. Brasil dispone de por lo menos dos opciones alternativas, la primera, busca insertarse en el mundo de forma
autónoma; la segunda, intenta promover una alianza estratégica con los países de su entorno, con el objetivo de consolidar
su liderazgo en la región y garantizar una proyección del país
en el escenario internacional. En esta segunda opción, el
Mercosur constituye una condición necesaria pero no suficiente, ya que necesitaría de la adhesión de los demás países de
América del Sur. Esto constituye un condicionante que tal vez
explica la baja predisposición de Brasil para consolidar el núcleo y la clara preferencia por el ejercicio de un liderazgo de
carácter más informal, de bajo costo y poco intensivo en reglas
e instituciones. Argentina, por su parte, también contempla
como proyecto estratégico alternativo al Mercosur, la posibilidad de una inserción autónoma en la economía mundial, parecida a la de Chile, que trata de reducir costos de importación,
promover la especialización en pocos sectores, explorar nichos
de mercados que demanden uso intensivo de mano de obra calificada, firmar acuerdos de libre comercio con el mayor número de socios posible e intentar preservar un acceso preferencial
al mercado brasileño.
La problemática actual del Mercosur tiene también una dimensión institucional, diagnóstico en el que muchos analistas
están de acuerdo. La falta de instituciones y normas legales
233
genera conflictos entre los miembros y dificulta la solución de
problemas. Los dos participantes con economías más pequeñas, Paraguay y Uruguay, se quejan de que el predominio de
normas “laxas” tiende a favorecer a los socios más grandes, en
vista de su mayor capacidad para imponer soluciones. En cambio, Brasil se queja de que el actual sistema de decisión, que se
basa en el consenso, otorga a las economías menores un poder
excesivo (BID/INTAL 2002: ii).
Bouzas (2002: 5) critica las desviaciones e insuficiencias del
proceso de integración al señalar que “un problema clave del Mercosur hoy, no es que se trate de una unión aduanera ‘incompleta’, sino que es también una precaria área de libre comercio”,
sobre todo por la inestabilidad en las reglas de acceso a los mercados, la parálisis en el tratamiento de una serie de restricciones
no tarifarias con efectos distorsionantes sobre el comercio y la
ineficacia normativa.
El relanzamiento del Mercosur requiere del compromiso
político de los gobiernos con el proceso de integración y concentrarse en un número pequeño de áreas y para evitar la congestión de metas y objetivos. Tres son las áreas que debe
privilegiarse de acuerdo con Bouzas (ibid.): a) cuestiones vinculadas con el acceso a mercados, b) la política comercial frente a terceros países, y c) mecanismos de creación de reglas e
implementación de decisiones (ibid.: 7). En cuanto a esto último, el BID y el INTAL (Ibid: iii) sugieren que para reforzar la
estructura institucional del Mercosur se requiere: i) la creación de comités técnicos; ii) la institución de un Tribunal Arbitral dotado de mayor independencia y que conceda una cierta
estabilidad a sus miembros; iii) el establecimiento de plazos o
de procedimientos tipo fast-track para la incorporación de normas a los ordenamientos jurídicos nacionales, y iv) la creación
de un organismo común de defensa de la competencia.
4. La recomposición del Mercosur
Aun cuando el relanzamiento del Mercosur en el año 2000 no
alcanzó sus objetivos en vista de la crisis argentina de 2001 y
234
los problemas económicos de Brasil, se hicieron algunos avances en el campo institucional, en especial desde febrero de 2002
con la firma del Protocolo de Olivos, y el acercamiento político
y la solidaridad de los países miembros, sobre todo ante los
embates del FMI y del Tesoro de Estados Unidos que dificultaron el arreglo de la crisis financiera argentina. Esta solidaridad campeó en la XXI Reunión del CMC del Mercosur, efectuada
en Buenos Aires en julio de 2002, con la presencia de los estados parte, los estados asociados Bolivia y Chile y la participación del presidente mexicano Vicente Fox (Moya 2003: 8-9). El
acercamiento político de los presidentes Kirschner y Lula da
Silva ha sido muy significativo para relanzar el Mercosur, en
vista de su declaración de otorgarle una importancia prioritaria y estratégica a su fortalecimiento.
En lo institucional, la reunión del CMC acordó transformar
la Secretaría Administrativa en una Secretaría Técnica con
funciones y responsabilidades más complejas respecto a la organización de los aspectos logísticos de las reuniones, a informar
del cumplimiento de los acuerdos, a desempeñar las tareas que
le soliciten el GMC, el CMC y la Comisión, entre otras funciones.
También se resolvió poner en operación al Tribunal de Arbitraje Permanente, creado por el Protocolo de Ouro Preto; se
creó un Instituto Monetario que trabajará para alcanzar el
objetivo político de una moneda común; se decidió establecer
una fecha para la creación del Parlamento del Mercosur, con
vistas a fortalecer la estructura institucional, jurídica y política del esquema, acercarse a la ciudadanía y estudiar las posibilidades de ampliarlo al resto de América del Sur (Moya 2003:
10-11). También se han creado cuatro grupos de trabajo: 1) sobre asuntos consulares y jurídicos; 2) sobre circulación vial no
comercial; 3) sobre el registro común de automotores y conductores, y 4) sobre armas pequeñas y ligeras (ibid.: 13).
En la Cumbre de Asunción de junio de 2003 se acordó la
profundización del Mercosur con objetivos que agilizan lo comercial y la coordinación macroeconómica, e incluye temas
políticos, sociales, educativos y culturales. Así, en el documento “Objetivos 2006”, se incluyen: 1) el Programa Político, Social
y Cultural, con relación a la sociedad civil, el Parlamento del
235
Mercosur, el Instituto Social, el Mercosur ciudadano y actividades culturales; 2) el Programa Nueva Integración, cuyos
ámbitos son la educación, la ciencia y la tecnología, así como la
integración fronteriza (ibid.: 11).
Además, en marzo de 2003 se decidió hacer efectiva la aplicación directa de la normativa Mercosur a los ordenamientos
jurídicos de los estados partes, la cual manda la aplicabilidad
inmediata de las decisiones del Mercosur. Esto exige la adecuación de los derechos internos a los contenidos del Acuerdo,
por lo que el estado parte que no cumpla incurrirá en responsabilidad internacional (ibid.: 14).
5. Reflexiones finales
La voluntad política de Argentina y Brasil expresada en 1990
de acelerar su integración y llegar a una unión aduanera en
cinco años en lugar de diez, llevó al Mercosur a lograr un impulso extraordinario. En sus primeros ocho años de vida, el
Mercosur fue el principal beneficiario de la liberalización comercial y la inversión, doblándose el intercambio de 1993 a
1998, alcanzando en este último año 20,349 millones de dólares. Este avance significó un aumento de la interdependencia
entre los cuatro miembros, sobre todo de Argentina y Brasil.
Sin embargo, el debilitamiento de la voluntad política de los
países del Mercosur para avanzar en la administración del arancel externo común y en la institucionalización del esquema de
integración, así como para resolver los problemas comunes producidos por los choques externos y la caída en crisis de las dos
economías más grandes, se reflejó en el desplome del intercambio intramercosur sobre todo en 2001 y 2002, después del
fallido relanzamiento del año 2000.
En Brasil, el gobierno no tuvo la capacidad para promover
una política de atención a la gestión del funcionamiento del
Mercosur, lo que privilegió, en los hechos, sus relaciones económicas con Europa y Estados Unidos, así como sus problemas
macroeconómicos coyunturales. Por su parte, Argentina pareció darle más importancia a sus relaciones de intercambio con
236
otros países fuera del Mercosur y tratar de resolver sus problemas domésticos. El comportamiento de estas dos economías
refleja que su estrategia frente al Mercosur perdió peso en la
estrategia de intercambio con otros esquemas y países. En lo
que va de este nuevo siglo, los vacíos que ha producido el desplome del intercambio al interior del Mercosur se han tratado
de llenar, privilegiando sus relaciones comerciales y de inversión con la Unión Europea y con Estados Unidos, lo que dificulta aún más su recuperación.
Por otra parte, el proceso de negociación del ALCA también
ha agregado más dificultades al funcionamiento del Mercosur.
El comienzo de dicho proceso precipitó al Mercosur a privilegiar el libre comercio, en desmedro de la unión aduanera, sobre todo en lo relativo a la gestión del arancel externo común y
las reglas de acceso a los mercados. El proceso de formación
del ALCA puso en guardia al Mercosur, cuya posición ha buscado mantener su identidad como bloque unitario y sus divergencias con el primero han sido, principalmente, sobre las medidas anti-dumping, las barreras no arancelarias, la propiedad
intelectual, la apertura de servicios y, en especial, sobre los
subsidios agrícolas de Estados Unidos. Además de las reticencias de las autoridades del Mercosur a la negociación del ALCA,
las poblaciones de los países miembros del primero han manifestado un rechazo significativo al segundo.
Los países del Cono Sur han sido sensibilizados por la vía
dura, mediante el mal trato que tanto el FMI como Estados
Unidos le dieron a la crisis financiera de Argentina, que en
lugar de apoyar la agravaron, al retardar el financiamiento y
fijarle elevados condicionamientos. Esto vino a reforzar la convicción de los países del Mercosur de que es mejor actuar como
bloque frente a los Estados Unidos en las negociaciones del
ALCA, en vista del trato discriminatorio que este último le dio a
través de ofertas más bajas de desgravación que a otros países.
Afortunadamente, los acercamientos entre los gobiernos de
los países del Mercosur, promovidos mayormente por Argentina
y Brasil, han comenzado a rendir frutos en cuanto al refrendo
de la voluntad política para relanzar el proceso integrador. Arriba hemos descrito de forma breve algunos de los acuerdos para
237
mejorar la institucionalidad del Mercosur y su acercamiento a
la ciudadanía; a esto hay que agregar la propuesta del Ministerio
de Relaciones Exteriores de Argentina (CEI 2003), para la cooperación macroeconómica mediante la creación de un área de estabilidad macroeconómica que, eventualmente, conduzca a una
moneda única, a lo cual coadyuvará el recién establecido Instituto Monetario. También el Mercosur ha estado muy activo negociando acuerdos de integración con la Comunidad Andina de Naciones y con el Mercado Común Centroamericano, y está a un paso,
en octubre próximo, de cerrar la negociación con la Unión Europea, según declaraciones del canciller brasileño Celso Amorim.
A pesar de los avances y a la vista de las crisis y recesiones
recientes en los países del Mercosur, en la agenda de los líderes políticos quedan muchos vacíos por llenar, entre los que se
pueden mencionar los siguientes: 1) promover la soberanía
alimentaria para combatir la desnutrición y conquistar mercados exteriores. Aunque tanto Argentina como Brasil tienen
sectores agropecuarios de gran envergadura y competitivos,
paradójicamente gran parte de su población es pobre y está
desnutrida (Moya 2003: 14). 2) Es conveniente trabajar hacia
la integración energética de los países miembros, para lo cual
se necesita una buena dosis de voluntad política. 3) Es necesario impulsar la integración de la infraestructura vial la cual
está muy deteriorada, sobre todo los ferrocarriles y las hidrovías.
4) Se necesita un programa de desarrollo industrial conjunto,
que dé cauce a la capacitación para la calificación de la fuerza
de trabajo, así como a la investigación y el desarrollo tecnológico. 5) Desde un punto de vista estratégico es conveniente lograr la ampliación del Mercosur a otros países sudamericanos
(ibid.: 15-16). 6) Fortalecer el papel del Subgrupo de Trabajo
seis sobre el medio ambiente, para fortalecer la institucionalización que permita la articulación en las instancias de formulación de políticas y normas vinculadas con el medio ambiente, así como la articulación con la sociedad civil y la
comunidad científica para hacerlas efectivas (von Moltke 2001:
44). En fin, tal parece que los países del Mercosur se han sensibilizado de la importancia de considerar a éste como un proyecto principalmente político, para fortalecer su soberanía
frente a Estados Unidos y Europa, para lo cual la crisis por la
que han pasado y que están tratando de remontar les ha infundido nuevos bríos.
CAPÍTULO 6
DE
UNA PERSPECTIVA DEL ACUERDO
LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS (ALCA)
La Iniciativa de las Américas lanzada por George Bush (padre) en Detroit en 1990, marca el comienzo de la propuesta de
construcción del bloque de comercio más ambicioso del continente americano. Esta iniciativa contemplaba la creación de una
zona continental de libre comercio e incluía los temas de inversión extranjera y deuda externa, pero posteriormente este
último tema se dejó de lado. La convocatoria de la IA cristalizó
en la Primera Cumbre de las Américas, la cual fue celebrada
en diciembre de 1994 en Miami e integrada por 34 jefes de
Estado.1 Su objetivo fue el establecimiento de un “Pacto para
el Desarrollo y la Prosperidad: democracia, libre comercio y
desarrollo sostenible en las Américas”, el cual se concretará en
un Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuya
entrada en vigor está prevista para 2005, aunque desde finales
de 2003 han surgido obstáculos en la negociación que muy probablemente retrasarán la entrada en operación del Acuerdo.2
Para analizar el nacimiento, el proceso de negociación del
ALCA y los obstáculos que se han presentado para su consecupleo muy elevado, lo cual contribuyó a la victoria de Lula (Sallum y Kugelmas
2003: 7).
1 Los países participantes en el ALCA son: Antigua y Barbuda, Argentina,
Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa
Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las
Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Se ha excluido a Cuba fundamentalmente por la oposición de Estados Unidos
a su participación.
2 El embajador estadounidense en Brasil, John Danilovich, estima que
con dificultad el ALCA comenzará a funcionar en enero de 2005, fundamentalmente a causa de las inminentes elecciones en Estados Unidos, aunque puntualizó que “nada nos impide continuar las negociaciones que tenemos en
marcha, pero con plazo posterior, más allá de enero de 2005” (Informe ALCA,
núm. 24, septiembre 2004, p. 1). El embajador no mencionó que las causas
240
ción, este capítulo organiza el análisis en cinco partes y una
reflexión final. En la primera se examina la génesis del proyecto de integración, su evolución desde 1994 y se efectúa una
caracterización del modelo ALCA y de su estructura institucional.
En seguida, se examina el proceso de negociación y los borradores que contienen la propuesta del Acuerdo. En la tercera
parte se aborda el problema de las asimetrías entre las economías más grandes y las pequeñas, así como el consiguiente rechazo del ALCA por algunas de las organizaciones sociales y sus
propuestas de cambio. En la cuarta parte, se realiza una breve
exposición de la estrategia de México en la negociación del ALCA.
En la quinta parte se analiza el estancamiento de las negociaciones y sus causas, para terminar con una reflexión final a
manera de conclusión.
1. Evolución del ALCA
y su estructura institucional
En la Primera Cumbre de las Américas, los mandatarios de los
34 países aprobaron un Plan de Acción, el cual incluyó cinco
ejes temáticos como objetivos:
1. La preservación y el fortalecimiento de la comunidad de
democracias de las Américas.
2. La promoción de la prosperidad mediante la integración
económica y el libre comercio.
3. La erradicación de la pobreza y la discriminación en nuestro hemisferio.
4. La garantía del desarrollo sostenible y la conservación de
nuestro medio ambiente para las generaciones futuras.
5. Lograr la justicia, la responsabilidad social de las empresas, así como mejorar las condiciones en transporte,
trabajo, empleo, migración y pueblos indígenas.
Además, dicho Plan de Acción incluyó una serie de materias consideradas como coadyuvantes al proceso de integración, entre las que se encuentran las siguientes:
1. El desarrollo y liberación de los mercados de capital, la
homologación de los reglamentos de mercados bancarios
241
y bursátiles, así como la formación de una Comisión sobre Asuntos Financieros Hemisféricos;
2. Impulso a la construcción de infraestructura para agilizar el intercambio de bienes y servicios;
3. La cooperación energética;
4. El desarrollo de las telecomunicaciones y la infraestructura de la información;
5. La cooperación en ciencia y tecnología, y el
6. Impulso al turismo (Saavedra 2003: 34).
A semejanza del TLCAN, el ALCA introduciría en el hemisferio occidental todas las disciplinas del acuerdo de servicios de
la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Acuerdo General de Comercio y Servicios (GATS, por sus iniciales en inglés)
además de los poderes del fallido Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI), para crear una nueva institución de comercio
con autoridad y sin barreras sobre cada aspecto de la vida en
las Américas (Barlow 2001: 1).
En esta línea, el ALCA contempla una temática amplia que
incluye: “las barreras arancelarias y no arancelarias que afecten el comercio de bienes y servicios, agricultura, subsidios,
inversión, derechos de propiedad intelectual, compras de gobierno, barreras técnicas al comercio, salvaguardias, reglas de
origen, derechos antidumping y compensatorios, normas y procedimientos sanitarios y fitosanitarios, solución de controversias y políticas de competencia” (Plan de Acción de la Primera
Cumbre de las Américas).
Sin embargo, la grandiosidad del objetivo y de los ejes de
acción, sobre todo los de contenido social, no se han llevado a la
práctica a través de medidas concretas, quedando, como apunta Gabriela Correa (2000: 129), sobre todo “en el limbo de las
declaraciones”. En cambio, el objetivo central real, que es “el
libre comercio”, es el que se ha estado instrumentando desde
un principio.
El proceso de construcción del ALCA se ha dividido en dos
etapas: la preparatoria y la de discusión de los temas y revisión de los borradores. La etapa preparatoria incluyó cuatro
Reuniones Ministeriales (Denver, E. U. A., 1995; Cartagena,
Colombia 1996; Belo Horizonte, Brasil, 1997, y San José, Cos-
242
ta Rica 1998) y culminó con la Segunda Cumbre de las Américas en Santiago de Chile, en 1998, en la que se aprobó el criterio de tomar en cuenta las asimetrías entre las economías americanas (Moya 2003:19). La segunda etapa se inicia en la quinta
Reunión Ministerial de Toronto, Canadá, en noviembre de 1999,
en la que se instruyó a los Grupos de Negociación (GN) a elaborar un borrador con el texto del Acuerdo, para ser presentado
en la sexta Reunión Ministerial de Buenos Aires, en abril de
2001. En esta última reunión, así como en la Tercera Cumbre
de las Américas en Quebec, Canadá, en el mismo mes y año,
los GN presentaron a los ministros un borrador del Acuerdo
que se publicó en los cuatro idiomas oficiales (ibid.).
1.1 Objetivo, modelo y estructura
institucional del ALCA
El paradigma en el que se basa el ALCA es la teoría neoclásica
del comercio internacional con su énfasis en el libre cambio y
la teoría institucionalista neoclásica en la que prima el énfasis
en los derechos de propiedad (como adaptación de la teoría de
Douglas North (1993) al neoliberalismo), así como la política
neoliberal sintetizada por el Consenso de Washington que enfatiza la apertura económica en todos los sectores (bienes, inversión, servicios privados, servicios públicos), la desregulación, la descentralización, la protección de la inversión y la
propiedad intelectual,así como la privatización (véase el diagrama 1). El ALCA pretende ir más allá del TLCAN en vista de que
incluye las posiciones más estrictas de la OMC con relación a
los servicios, y profundiza la protección de la propiedad transnacional a través de patentes, derechos de mercadeo con vigencia hemisférica, en áreas como la biotecnología y la genética que atentan contra la supervivencia de campesinos,
comunidades y micro y pequeñas empresas.
El modelo es el de “acuerdo de libre comercio” (ALC), cuyas
características hemos analizado en los primeros dos capítulos,
entre las que sobresale su baja jerarquía dentro del continuo
de las formas de integración en términos de profundidad. El
243
ALCA se concibe, a diferencia del modelo progresivo de la Unión
Europea, como un único acuerdo que no preveé su progresión
hacia una unión aduanera (UA), mercado común (MC) o unión
económica y monetaria (UEM). El modelo ALC opera con costos
de transacción más elevados que la UA, en vista de las reglas
de origen (RDO) las cuales exigen un mayor papeleo y control
administrativo, además de que las aduanas internas del esquema de integración no desaparecen. El ALCA no afecta la legislación comercial de Estados Unidos, la cual mantiene este
país y cuyo objetivo real es un comercio administrado y selectivo a través de sus barreras no arancelarias. En los hechos, esto
significará un gran obstáculo para un libre comercio verdadero con sus socios latinoamericanos y del Caribe.
Diagrama 1.
Acuerdo de Libre Comercio de las Américas
Metas
Paradigma
Modelo
Neoliberal
Acuerdo
de Libre
Comercio
Nuevo regionalismo
Comerciales
Inversión
Servicios
Propiedad
Intelectual
Objetivo
Desarrollo
a través
del mercado.
EU busca
integrar
un bloque
económico
Teoría neoclásica
del comercio
internacional
y teoría institucional
neoclásica.
Política del consenso
de Washington
Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 9).
Las metas y objetivos del ALCA, desde el punto de vista teórico, son las de lograr un crecimiento económico a través del
244
libre comercio en todos los sectores económicos, lo cual se supone que no sólo bajará el costo de los bienes y servicios
intercambiados, sino que tendrá efectos multiplicadores a través de la inversión y el consumo. Sin embargo, las metas y
objetivos reales están influidos por los intereses estadounidenses, como respuesta a la competencia con otros bloques económicos regionales. Con 800 millones de habitantes, 38% del PIB
mundial y una participación de más de 25% en el comercio global, Estados Unidos lideraría lo que sería el segundo bloque
más importante tras la UE ampliada (Gratius 2002: 3).3 Además, Estados Unidos busca profundizar el intercambio en aquellas áreas vinculadas a la “nueva economía”, dando un menor
énfasis a las áreas que interesan a los países de América Latina y el Caribe, por lo que esto puede llevar a profundizar las
asimetrías en vista de la baja competitividad de éstos últimos
en las áreas de punta.
La estructura institucional desarrollada hasta ahora por el
ALCA está orientada a las negociaciones y a la consecución del
acuerdo. Los órganos son de carácter intergubernamental, es
decir, no son órganos con poder sobre los estados nación, sino
que estos últimos conservan su legislación y soberanía, aunque
el peso de Estados Unidos a menudo invade la soberanía de los
otros países. La Cumbre de las Américas es el órgano rector y
está constituido por los 34 jefes de Estado y es la que aprueba
las propuestas de acuerdo de la Reunión de Ministros de Comercio. El Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) está
representado por los 34 viceministros de comercio. Se ha establecido un Subcomité de Presupuesto y Administración así como
una Secretaría Administrativa del ALCA, para apoyar el proceso de negociación. También se creo un Comité Tripartito para
apoyo técnico y analítico, en el que intervienen el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización de Estados
Americanos (OEA), y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
fundamentales del atraso se explican sobre todo por la contraposición entre el
Mercosur y Estados Unidos.
3 El ALCA estará dominado por el enorme peso del área del TLCAN, que
aporta 87% del PIB del bloque y casi 90% del comercio. Al Mercosur le corresponderá sólo 9% del PIB hemisférico y cerca de 6% de los flujos comerciales
Institucionalismo neoliberal
Derecho internacional
Cumbre de las Américas
(34 presidentes)
Reunión ministerial
(34 ministros de comercio)
Comité negociador comercial
(34 Vice-primer ministros)
Subcomité de presupuesto y administración
Secretaria administrativa
Comité tripartito para apoyo técnico y analítico
Grupo de negociación
Intergubernamental
Carácter
Fuente: Adaptado de Ángel M. Casas (2004: 10).
Liberal
Paradigma
Diagrama 2.
Estructura institucional del ALCA
y
ec
O
245
246
Además, se han establecido tres Comités especiales: 1) Comité de representantes gubernamentales sobre la participación de la sociedad civil; 2) Comité conjunto de expertos del
gobierno y del sector privado sobre comercio electrónico; y 3)
Comité técnico sobre asuntos institucionales. A esto se agrega
un grupo consultivo sobre economías más pequeñas, así como
un comité ad hoc de expertos sobre medidas de facilitación de
negocios referentes a asuntos aduaneros (Oficina de Enlace
Gubernamental con el ALCA 2004).
2. El proceso de negociación
y los borradores del acuerdo
El proceso de construcción del ALCA se inició a partir de la
formación de grupos de trabajo en las reuniones ministeriales de 1995 (Denver, Colorado), 1996 (Cartagena, Colombia)
y 1997 (Bello Horizonte, Brasil), hasta completar 12 Grupos.4
En la reunión ministerial de 1998 (San José, Costa Rica), los 12
grupos de trabajo se convierten en nueve grupos de negociación,5 los cuales empezaron sus actividades a partir de la Segunda Cumbre de las Américas (Santiago de Chile, abril de 1998).
El proceso de negociación ha realizado avances, los cuales
se plasmaron en un primer borrador del “Acuerdo ALCA”, presentado en la sexta reunión ministerial celebrada en Buenos
Aires, en abril de 2001, y ratificada su publicación por la Tercera Cumbre de las Américas realizada en Québec, en abril de
2001. El borrador revela una continuidad entre el TLCAN y el
proyecto del ALCA en vista de que reproduce el modelo (Saavedra
totales, mientras que el porcentaje restante se distribuye entre el Caribe, los
países andinos y los centroamericanos (Gratius 2002: 3).
4 En 1995 se crearon siete Grupos de Trabajo: acceso a mercados, procedimientos aduaneros y normas de origen, inversiones, normas y barreras técnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, medidas anti-dumping y compensatorias, y economías pequeñas. En 1996 se crearon cuatro grupos más: compras
del sector público, propiedad intelectual, servicios, y política de competencia.
Finalmente, en 1997 se creó el duodécimo grupo para la solución de controversias.
247
2003: 57). Este autor muestra preocupación con relación al artículo 16.5 por sus implicaciones neoproteccionistas, ya que
establecería la posibilidad de restringir o prohibir la importación o exportación de bienes ‘por razones de seguridad nacional, salud pública,
preservación de la flora o fauna, del ambiente, sanitarias o fitosanitarias,
normas, etiquetas, reglamentos técnicos, compromisos internacionales, requerimientos de orden público o cualquier otra regulación.
Otras posibles implicaciones neoproteccionistas se observan
en las reglas de origen, que otorgan un tratamiento tan amplio
y puntual que podría derivar en el fortalecimiento de acciones
proteccionistas, además de que favorecería a las economías de
mayor desarrollo en vista de las dificultades que para administrar dichas reglas tendrían las economías pequeñas (ibid.: 58).
El proceso de negociación dentro del ALCA siguió avanzando, ya que en julio de 2002 el presidente de Estados Unidos,
George W. Bush, promulgó la Ley de Autoridad de Promoción
Comercial (TPA por sus siglas en inglés), declarando “que le
permitirá a su país concretar el acuerdo de libre comercio con
Chile, buscar un acuerdo comercial con Centro América y avanzar hacia la creación del ALCA prevista para el año 2005” (Informe ALCA, no. 1, agosto de 2002). Además, en la séptima reunión ministerial celebrada el 1 de noviembre de 2002 en Quito,
Ecuador, se aprobó la publicación del segundo borrador del ALCA.
También las propuestas de reducción arancelaria para bienes,
servicios, compras gubernamentales e inversiones quedaron
terminadas en febrero de 2003,6 los pedidos de mejoras de las
5 Los Grupos de Negociación se han reunido en una misma sede, la cual es
rotativa entre las ciudades de Miami, del 1 de mayo de 1998 al 28 de febrero
de 2001; Ciudad de Panamá, del 1 de marzo de 2001 al 28 de febrero de 2003,
y Puebla, México, del 1 de marzo de 2003 al 1 de diciembre de 2004.
6 Estados Unidos propuso eliminar los aranceles sobre 56% de los productos agrícolas a la fecha en que el ALCA entre en vigor, aunque podría tardar
más de diez años para los más protegidos. A su vez, la oferta estadounidense
preveé una desgravación para la Comunidad del Caribe (CARICOM) de 85%, de
64% para América Central, de 68% para la Comunidad Andina, mientras que
para el Mercosur sólo de 50%. En cuanto a subsidios agrícolas, la negociación
será llevada dentro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), por lo que
Estados Unidos mantendrá los subsidios a sus agricultores. También ofrece
eliminar todos los aranceles a productos textiles cinco años después de la
firma del Acuerdo y suprimiría inmediatamente los aranceles que gravan las
248
ofertas de bienes serían terminadas en junio de 2003, mientras que las ofertas revisadas se presentarían a partir del 15
de julio de 2003 (Informe ALCA, no. 4, noviembre 2002).
El tercer borrador del ALCA presenta un capitulado más
amplio que el segundo borrador, sobre todo el apartado de temas generales e institucionales se amplió a ocho capítulos,
mientras que el de acceso a mercados se imcrementó a seis
capítulos. Además, se agregan capítulos sobre las disposiciones laborales y las disposiciones medioambientales. Los demás
capítulos del segundo borrador corresponden a sendos apartados en el tercero (véase el encuadre 1).
En cuanto a los contenidos más relevantes, en los borradores del ALCA sobresalen los temas de la agricultura, las inversiones y la propiedad intelectual en vista de su importancia y
su incidencia negativa para los países de América Latina y el
Caribe. En el caso de la agricultura, Estados Unidos no ha aceptado la eliminación de subsidios, subvenciones y bandas de precios, aunque el tema se incluye en el último borrador (véase el
encuadre 2). Si bien la discusión del tema se ha aceptado por la
OMC, habrá que ver el desenlace de las posiciones estadounidenses y de la Unión Europea al respecto, aunque es difícil ser
optimista acerca de la eliminación de los subsidios agrícolas.
En cuanto a la inversión, como veremos más adelante, la negociación favorece a Estados Unidos, Canadá, y a ET, al otorgarles una protección desmedida que atenta, inclusive, contra el
orden jurídico de los estados nación latinoamericanos. La propiedad intelectual, tal como se ha negociado, atenta contra los
acervos naturales de América Latina, contra la salud de sus
habitantes y presenta el peligro de una apropiación desmedida
del conocimiento y las industrias culturales a favor de las corporaciones transnacionales.
De cualquier manera, el tercer borrador está lleno de pares
de “paréntesis, de corchetes” los cuales indican que hay divergencia en partes sustantivas de los capítulos entre los miembros
del ALCA. En total, Estay (2004: 10) contó 5,297 pares de parénimportaciones de acero, madera, energía y equipos eléctricos entre otros y, en
2015, eliminaría las tasas de 65% de los bienes de consumo e industriales que
entran al país. En cambio el Mercosur presentó una oferta conjunta de
desgravamiento para bienes y productos que cubre 62% del comercio
249
Encuadre 1.
Comparación de la estructura de los borradores del ALCA
Segundo borrador
Temas generales
e institucionales
Capítulo sobre agricultura
Capítulo sobre acceso
a mercados
Capítulo sobre subvenciones,
antidumping y derechos
compensatorios
Capítulo sobre servicios
Capítulo sobre inversión
Capítulo de compras sobre
el sector público
Capítulo sobre políticas
de competencia
Tercer borrador
Capítulo I. Asuntos institucionales
Capítulo II. Disposiciones generales
Capítulo III. Definiciones
Capítulo IV. Transparencia
Capítulo V. Tratamiento de las
diferencias en los niveles de desarrollo
y tamaño de las economías
Capítulo XXI. Marco institucional
Capítulo XXII. Excepciones generales
Capítulo XXIV. Disposiciones finales
Capítulo VI. Disposiciones
medioambientales
Capítulo VII. Disposiciones laborales y
procedimientos relativos al
incumplimiento de disposiciones
ambientales y laborales
Capítulo IX. Agricultura
Capítulo VIII. Aranceles y medidas no
arancelarias
Capítulo X. Régimen de origen
Capítulo XI. Procedimientos aduaneros
relacionados con el régimen de origen
Capítulo XII. Procedimientos sobre
asuntos aduaneros
Capítulo XIII. Normas y barreras
técnicas al comercio
Capítulo XIV. Medidas de salvaguardia
Capítulo XV. Subvenciones,
antidumping y derechos
compensatorios
Capítulo XVI. Servicios
Capítulo XVII. Inversión
Capítulo XVIII. Compras / contrataciones / adquisiciones del sector público
Capítulo XIX. Políticas de competencia
250
Encuadre 2.
Contenidos relevantes de los actuales borradores del ALCA
Principios del ALCA: reglas claras, transparentes, y estables; transparencia
en las acciones; congruencia con la OMC; coexistencia con acuerdos bilaterales y subregionales; trato especial y diferenciado; decisiones por consenso; igualdad soberana de las partes; buena fe en el cumplimiento de los
compromisos; definición de las instancias encargadas de la administración
del ALCA.
Agricultura: trato nacional (art. III GATT); listas de desgravación; eliminación de subsidios, subvenciones y bandas de precios; eliminación de medidas no arancelarias (MNA), “ojo por ojo” en producto, en valor o en arancel;
ayuda interna condicionada; medidas sanitarias y fitosanitarias con base
en OMC; creación de “Comisión de agricultura”.
Compras del sector público: mercado único de compras a nivel hemisféricos
principios de no discriminación, transparencia, impersonalidad, igualdad,
etcétera trato de nación más favorecida (NMF) y trato nacional; prohibición
de uso de condiciones compensatorias; no denegación de beneficios; procedimientos de licitación; creación de “Comité de compras del sector público”.
Acceso a mercados: trato nacional (y regional); programa de liberación
arancelaria; no condicionar acceso a requisitos de desempeño; eliminación
de MNA; requisitos para aplicar medidas de salvaguarda; definición, aplicación, control y sanciones para normas de origen; creación del “Comité de
comercio de mercancías”, del “Comité de integración regional de insumos”,
del “Comité de reglas de origen” y del “Comité de obstáculos técnicos al
comercio”.
Subsidios, antidumping y derechos compensatorios: mecanismos para determinar la existencia de dumping y daño; procedimientos de investigación y resolución; creación del “Comité en materia de antidumping”.
Solución de controversias: mecanismos de primera instancia y de apelación; elección del foro; etapas de los procedimientos (aviso, consultas, mediación conciliación buenos oficios, nombramiento de grupo neutral, entrega y aplicación de informe final; órgano de apelación).
Servicios: trato NMF o trato nacional (lo que más convenga); acceso pleno a
mercados; creación de “Comité sobre comercio de servicios”.
Derechos de propiedad intelectual: Apoyo en TRIPS; trato nacional y NMF;
transparencia; regulación para marcas de fábrica, denominación de origen,
derechos de autor y conexos, protección al floklore, topografías de circuitos
integrados, patentes, modelos de utilidad, dibujos y modelos industriales,
obtenciones vegetales, secretos comerciales; creación de “Comité de propiedad intelectual”.
Políticas de competencia: eliminación de prácticas anticompetitivas (con
251
tesis de corchetes; los más altos se encuentran en los capítulos
de inversiones (1,103); derechos de propiedad intelectual (713);
compras del sector público (486); solución de controversias (429);
medidas de salvaguardia (369); agricultura (367); servicios
(334); mientras que entre los más bajos se encuentran los capítulos de disposiciones medioambientales (7) y diferencias en
los niveles de desarrollo (9). A esto hay que agregar que las
negociaciones se encuentran a la fecha suspendidas, lo que
veremos más adelante.
3. Las asimetrías y el rechazo
a las negociaciones del ALCA
En los años sesenta la CEPAL propugnaba por el establecimiento de un mercado común con base en el principio de reciprocidad en las relaciones económicas entre los países de América
Latina, así como en el reconocimiento de las asimetrías entre
éstos. La reciprocidad no sólo debía mostrarse en la desgravación tarifaria, sino también en el mantenimiento de un cierto
equilibrio de las exportaciones y las importaciones entre los
miembros de un esquema de integración, así como en un esfuerzo de cooperación especial de los países más adelantados
con los rezagados, para lograr su paulatina convergencia con
los primeros. Sin embargo, con el advenimiento del nuevo regionalismo, la reciprocidad se restringe y las asimetrías se hacen a un lado en muchos casos.
Las asimetrías pueden provenir de factores estructurales o
de políticas económicas de algunos de los miembros del esquema de integración. Así, de acuerdo con Giordano et al. (2004: 2):
Las asimetrías estructurales se originan en factores tales como el
tamaño económico, la posición geográfica, el acceso a la infraestructura regional, la calidad de las instituciones o el nivel de desarrollo condicionan la capacidad de las economías de beneficiarse de una mayor integración de los mercados. Las asimetrías de
políticas se originan en diferencias en las preferencias sociales
nacionales con respecto a la provisión de bienes públicos. Estas
últimas asimetrías pueden generar externalidades negativas y
252
redundar en pérdidas de eficiencia y alimentar problemas con respecto a la cohesión política del grupo.
En el ámbito del ALCA existen disparidades de tipo estructural no sólo entre los países de América Latina y el Caribe,
sino también entre éstos y Estados Unidos. Además de las
asimetrías provenientes del tamaño de las economías y del nivel de desarrollo de éstas, las asimetrías de políticas que se
presentan en la negociación del ALCA y sus posibles consecuencias futuras en caso de entrar en vigor el Acuerdo adquieren
una gran importancia en vista de que pueden mantener las
asimetrías estructurales o aun exacerbarlas.
Como se expresó en el tercer capítulo, al examinar el TLCAN,
Estados Unidos cuenta con una legislación que le permite gestionar un comercio internacional administrado y selectivo que
le da oportunidad de tener un comportamiento neoproteccionista. En la negociación del ALCA, Estados Unidos se ha negado a cambiar su legislación comercial de carácter punitivo,7
por lo que esto representaría costos para los países latinoamericanos que pueden aumentar las asimetrías.8 Al final de cuentas este país piensa dar un tratamiento “igualitario” a los “desiguales”, como se puede constatar en su propuesta al respecto:
Estados Unidos reconoce que el ALCA es un asunto complejo, particularmente en vista de las amplias diferencias en los niveles de
desarrollo y el tamaño de las economías en nuestro hemisferio, y
hemisférico, incluyendo el sector agrícola. En materia de servicios se hizo un
preámbulo común pero las ofertas por separado. Paraguay y Uruguay ya hicieron una oferta inicial y Argentina y Brasil hicieron la presentación en abril
de 2003 (Informe ALCA, no. 7, marzo 2003).
7 Esta consiste en Leyes de Alivio Comercial (como en el caso de las medidas antidumping, cuotas compensatorias, restricciones voluntarias y la cláusula de salvaguardia) y de disposiciones legales de presión a otros países para
abrir sus mercados: Leyes de Reciprocidad (Sección 301, Super 301, Sección
1306, etcétera) (cf. Saavedra 2003).
8 Por ejemplo, las medidas antidumping impuestas por Estados Unidos
en el decenio de 1990, una vez comprobado el dumping, hicieron variar los
costos de exportación a ese país entre 50% y 70%, y cuando no revelaron
prácticas desleales, de todas maneras causaron pérdidas a los exportadores
entre 15% y 20% ad valorem (Prusa 1999: 235, citado por De la Reza 2003:
772). Este último autor propone que: “en vista de que las medidas antidumping
constituyen una práctica proteccionista, éstas deben reemplazarse en el ALCA
253
reconocemos la necesidad de acomodación, donde sea apropiado,
debido a tales diferencias. Al mismo tiempo, sin embargo, notamos que los derechos y obligaciones del ALCA van a ser compartidos por todos los países [...] por ejemplo, todos tendrán que asumir el conjunto completo de obligaciones. Por tanto, mirando o
teniendo en cuenta cualquier provisión sobre la transparencia
mejorada o los procesos debidos, aunque la asistencia técnica o
periodos de transición pueden ser apropiados en algunos casos,
nosotros no contemplamos el establecimiento de excepciones o
reglas separadas para ciertas economías (Jaime Estay (2004: 26),
sobre la base de FTAA Negotiating Group on Subsidies, Antidumping and Counter-Vailing Duties. Public Summary of U. S. Position. Gobierno de Estados Unidos).
Sin embargo, Estados Unidos estima correcto conservar su
legislación comercial, la cual da lugar a prácticas discriminatorias. Entre éstas se encuentran: las restricciones voluntarias
de exportaciones a ese país, aplicadas a naciones que considera que tienen prácticas “desleales”; las compensatorias; las
medidas ejercidas contra países que no protegen los derechos
intelectuales frente a la piratería; el embargo a la exportación
de ciertos productos (e.g. el aguacate y el atún mexicanos); medidas fitosanitarias y ambientales, y barreras técnicas, entre
otras. Estas prácticas, que muy probablemente serán aplicadas si el ALCA entra en vigor, reforzarían las asimetrías entre
Estados Unidos y los países latinoamericanos.
Otro de los problemas que tienen las economías latinoamericanas es que sus estructuras arancelarias son heterogéneas
y en la mayoría de los países sus niveles son más altos que en
Estados Unidos. Las exportaciones de América Latina a este
último están gravadas en un promedio de 1.1%, mientras que
el arancelario de América Latina es superior a 10% (De la Reza
2003: 769). Esto lleva a señalar que el desmantelamiento arancelario que promoverá el ALCA, tendrá un costo mayor para los
países latinoamericanos pequeños que para Estados Unidos,
sobre todo para trece de los primeros que dependen entre 15%
y 60% de sus ingresos fiscales, de los impuestos al comercio
exterior (ibid.: 770). Si se acepta la propuesta estadounidense
de liberar la mayor parte de los aranceles en cinco años, se des-
254
equilibrarán las finanzas públicas y se pondrán en riesgo las
industrias más vulnerables de muchos países de la región (ibid.)
Para referirnos a las medidas que tienden a eliminar las
asimetrías, es útil distinguir el trato especial y diferenciado
otorgado a los países rezagados en el ámbito de acuerdos comerciales, de las políticas estructurales que se orientan a promover la convergencia entre los países miembros de acuerdos
más complejos que el ALC, como las UA o los mercados comunes. De acuerdo con Giordano et al. (2004), las medidas de trato especial y diferenciados son las siguientes:
• Derogaciones de tiempo limitado y plazos más largos para
cumplir con las obligaciones. Estas medidas se aplican a
programas de reducción/eliminación arancelaria y a programas de convergencia hacia AEC, postergación al cumplimiento de ciertas reglas, o la exención temporal a prácticas prohibidas como subsidios o requisitos de desempeño para la
IED.
• Umbrales diferenciados para cumplir ciertos compromisos;
por ejemplo, varios niveles para cumplir con las reglas de
origen, el periodo de tiempo para accionar salvaguardias,
etcétera.
• Flexibilidad en las obligaciones y en los procedimientos, por
ejemplo, el uso de instrumentos de protección o de apoyo
doméstico prohibidos, o simplificación de procedimientos administrativos para aplicar ciertas disciplinas.
• Asistencia técnica para remover los obstáculos en la capacidad de cumplir con las obligaciones recíprocas.
Ahora bien, en cuanto a las políticas estructurales y de cohesión, se puede tomar como ejemplo el proceso de integración
de la Unión Europea. Para construir un mercado común que
eliminara las diferencias de desarrollo entre ciertas regiones,
el Tratado de Roma preveía la creación de un Fondo Social
Europeo (FSE), destinado a fomentar el empleo y favorecer la
movilidad de los trabajadores (Giordano et al. 2004: 7). Posteriormente, con la entrada a la UE de otras economías con menores niveles de desarrollo, además del FSE, se crearon otros
fondos denominados “estructurales”, cada uno con objetivos
específicos (para la agricultura, el desarrollo regional y la pesca) y desde 1993, un Fondo de Cohesión que financia infraes-
255
tructura de transporte y de medio ambiente en los estados
miembros más rezagados (ibid.). Se estima que en 1999 los fondos estructurales y de cohesión representaban un tercio del
presupuesto comunitario, equivalente a 0.5% del PIB de la UE
(y 4% del PIB para Grecia y Portugal). Además, los fondos estructurales se complementan con recursos nacionales que aumentan el apoyo a las zonas más deprimidas (ibid.: 8).
Sin embargo, en el caso del ALCA, a pesar de las declaraciones de las reuniones ministeriales y de las cumbres de las américas, de que se tomarán en cuenta las asimetrías entre las
grandes y pequeñas economías, en el borrador tan sólo se matizan al ortorgar plazos mayores, diferenciados y de gracia para
la desgravación de las economías pequeñas, y no se habla de
fondos estructurales y de cohesión para favorecer la convergencia. Como apuntan la CEPAL (1996) y otros autores (de la
Reza 1998, Escaith y Pérez 1999, Saavedra 2003), las economías latinoamericanas y del Caribe no tienen el grado homogéneo de preparación para participar en forma ventajosa en
un acuerdo hemisférico, además, que Estados Unidos pertenece ya a otros esquemas y está negociando nuevos acuerdos de
integración, por lo que no está claro su nivel de compromiso
con el ALCA. En este contexto, de acuerdo con de la Reza (2003:
778), es menester “adoptar mecanismos eficaces de cooperación, calendarios acordes a las necesidades de las industrias
vulnerables, así como reglas que limiten el uso de las barreras
no arancelarias, para que el ALCA pueda evitar el desenlace
asimétrico al cual parece dirigirse”. Además, a pesar de la reticencia de Estados Unidos, es indispensable que este país y después las economías más fuertes de América Latina, establezcan fondos sociales y de cohesión para el desarrollo de las
economías más rezagadas.
3.1 El rechazo a la posición de Estados Unidos
en las negociaciones del ALCA
La lucha contra el neoliberalismo y los tratados de libre comercio comenzó con la negociación del TLCAN y el proceso para in-
256
fluir en las características del Mercosur, y tuvo un momento
significativo en Bello Horizonte en mayo de 1997, paralelamente
a la reunión ministerial de comercio del ALCA, cuando la ORIT y
la CUT brasileñas convocaron a una reunión de sindicalistas de
las Américas a la que acudieron redes multisectoriales que
habían trabajado el tema. Entre éstas se encuentran Fronteras Comunes de Canadá, la Red Quebequense por una Integración Continental, Alianza por un Comercio Responsable de
Estados Unidos, la Red Mexicana de Acción Frente al Libre
Comercio (estas cuatro ya organizadas como una red trinacional) y la entonces Red Chilena por la Integración de los Pueblos, ahora Alianza Chilena por un Comercio Justo y Responsable, así como la Red Brasileña por la Integración de los
Pueblos, fueron núcleo inicial para formar la Alianza Social
Continental y sus propuestas alternativas al libre comercio (ASC
2002: 3).
Los movimientos sindicales y sociales agrupados alrededor
de la ASC rechazan que los funcionarios gubernamentales y las
grandes corporaciones privadas sigan decidiendo las negociaciones del ALCA, sin tomar en cuenta sus preocupaciones sobre:
medio ambiente, derechos de los trabajadores, precariedad salarial, desempleo, pobreza, exclusión social, aumento del desequilibrio entre las economías del continente, proteccionismo
agrícola y subsidios estadounidenses a la exportación que afectan a los países de América Latina y el Caribe, deuda externa y
democracia, reclamando a los gobiernos la organización de una
consulta sobre el ALCA, además, el respeto a los derechos humanos y a las comunidades indígenas, así como la eliminación
de la explotación infantil (Comité Económico y Social Europeo
2004: 13).
Otra de las organizaciones sociales con gran convocatoria
es Oxfam Internacional, que ha lanzado una cruzada denominada “Comercio con Justicia para las Américas”, en la cual se
expresa que la eliminación de la pobreza y la promoción del
desarrollo requieren cambios radicales en las reglas del comercio y la inversión internacionales, por lo que ha priorizado tres
temas: agricultura, inversiones y propiedad intelectual.
257
Con relación a la agricultura, la actual política y práctica
del comercio agropecuario y la acelerada liberalización propuesta por el ALCA, ignoran la seguridad alimentaria, la supervivencia de los pequeños agricultores, la conservación ambiental
y el incremento de la pobreza en la región latinoamericana. La
política actúa a favor de la producción en gran escala para la
exportación e incrementa la dependencia de alimentos importados (Oxfam 2003: 4). Por detrás de la liberación agrícola
indiscriminada, están los dobles estándares de Estados Unidos, del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM), que por un lado promueven ésta y por otro apoyan el
mantenimiento de políticas de subsidio y protección a la agricultura de los países ricos. En Estados Unidos, la Ley Agrícola
de 2002 aumentó en 80% los subsidios agrícolas con respecto a
la Ley de 1996, superando los 180 mil millones de dólares. 60%
de estos se destina a las grandes compañías exportadoras, mientras que el resto, que es la gran mayoría, recibe poco o ningún
apoyo. Los subsidios le permiten producir y exportar granos a
40% por abajo del costo de producción, causando estragos entre pequeños productores tanto de Estados Unidos como de los
países en desarrollo (ibid.: 5). A esto se suman las medidas no
arancelarias que aplica el gobierno de ese país, que encarecen
las importaciones procedentes de América Latina y el Caribe.
En cambio los países latinoamericanos han bajado de manera sustancial los aranceles y han eliminado las medidas no
arancelarias, tales como los permisos de importación, cuotas y
precios mínimos, que les permitían mecanismos para manejar
los niveles de importación. La asistencia técnica y el crédito
agrícola han ido desapareciendo o disminuyendo en el mejor
de los casos, empujadas por los programas de ajuste estructural promovidos por el FMI, que buscaban equilibrar las finanzas públicas con criterios de austeridad extrema. En este contexto, los dobles estándares de Estados Unidos, de la Unión
Europea y de las agencias financieras internacionales han llevado a un incremento del dumping agrícola con la caída de
precios y deterioro de los medios de vida de los pequeños agricultores de los países menos desarrollados, a un creciente control corporativo de la agricultura y la concentración de la ri-
258
queza, así como a un aumento de la pobreza y la desnutrición
en las áreas rurales (ibid.: 6).
En el segundo borrador del ALCA, el capítulo sobre agricultura perpetúa la asimetría entre Estados Unidos y los países
latinoamericanos, al plantear una acelerada eliminación de
aranceles, de impuestos y otras herramientas de la política
agrícola nacional, la no utilización de la salvaguarda existente
en la OMC y el mantenimiento de los programas de crédito para
la exportación. El tratamiento especial y diferenciado sólo es
considerado para ofrecer un plazo más largo para la eliminación de los subsidios en los países menos desarrollados, y permitir la no derogación de los derechos de apoyo interno que los
países más pequeños de la región reciben de la OMC (ibid. 11).
Para favorecer un genuino desarrollo, el acuerdo de integración hemisférico, según la propuesta de Oxfam (2003: 1314), debería permitir a los países menos desarrollados:
— Que se establezcan programas de apoyo a la producción
de alimentos y cultivos básicos a través del desarrollo rural.
— Exoneración de la reducción de aranceles de los cultivos
básicos, así como de las medidas de apoyo interno vinculadas a
la seguridad alimentaria.
— Creación de un fondo especial para apoyar la producción
y comercialización de los pequeños productores, con énfasis en
la eliminación de toda barrera que excluya a las mujeres de
sus beneficios.
— Prohibir cualquier subsidio que permita exportar por
debajo del costo de producción, y regular las políticas de apoyo
interno de los Estados Unidos para eliminar el dumping de
exportación. A la vez, permitir a los importadores elevar los
aranceles como defensa contra el dumping y establecer salvaguardas para defender sus mercados de importaciones
subsidiadas.
Los Estados Unidos y Canadá deberían desistir de sus demandas de mayor acceso a los países de América Latina y el Caribe, renunciado incluso a la obligación de acceso mínimo codificado ahora por la omc. Además, esos dos países deberían reducir
unilateralmente los aranceles sobre los productos que provienen de la región y eliminar los aranceles escalonados.
259
Instituir normas disciplinarias sobre el comportamiento monopolizador del comercio agrícola transnacional y la distorsiones que pueda producir.
La inversión extranjera directa (IED) se ha incrementado
en forma significativa en los países de América Latina y el
Caribe a partir de la apertura comercial y financiera en la década de 1990 —salvo en los años de crisis—. Sin embargo, la
IED ha ido al expediente de comprar empresas rentables existentes, por lo que su magnitud efectiva es menor de lo que reportan las cifras estadísticas. Estas compras, por ejemplo en
México, han repercutido en la invasión de la IED en sectores
como el de comercio al menudeo, de los seguros, de universidades privadas y el de la banca, entre otros, anteriormente de
propiedad mexicana.9 Más de la mitad de la IED en México ha
ido a las manufacturas, las cuales se caracterizan por un elevado porcentaje de importación de insumos y partes principalmente de Estados Unidos, exportando el producto ensamblado
a este último país. En el capítulo cuatro hemos expuesto la
tesis de la “maquilización” de la economía mexicana, la cual ha
sido reforzada con el advenimiento del TLCAN, en la que tanto
maquiladoras como no maquiladoras de propiedad extranjera,
especialmente de Estados Unidos, han contribuido a exacerbar este fenómeno. La maquilización, inclusive, ha empezado
a invadir la producción para el mercado interno.
En el ALCA, el mandato al Grupo de Negociación sobre Inversiones fue el establecimiento en “un marco legal transparente para promover la inversión a través de la creación de un
medio ambiente estable y predecible que proteja al inversionistas, sus inversiones y flujos vinculados a ésta, sin crear obstáculos a inversiones de fuera del hemisferio”. El ALCA retoma
el contenido del capítulo 11 del TLCAN y está influido también
por el Acuerdo Multilateral sobre Inversiones (AMI), rechazado
en 1996 por la OMC y en 1998 por la OCDE (Barlow 2001: 8).
El capítulo sobre inversión del ALCA incluye: a) además de
la IED, la inversión de cartera y financiera, la cual a menudo
por políticas de competencia o salvaguardas”, aunque reconoce que esto es un
proceso lento, porque el reemplazo (como en la Unión Europea) se implementa
en el largo plazo, lo cual en el caso del ALCA sucedería hasta 2015-2020, cuando todo el comercio estaría libre de aranceles.
260
tiene características especulativas; b) protección de los
inversionistas contra leyes y reglamentos locales, las que en
caso de interferir con la obtención de ganancias futuras puede
considerarse como “expropiación indirecta”; c) el trato nacional para los inversionistas y un trato igualitario a estos, a través de la cláusula de Nación Más Favorecida (NMF); d) la prohibición del uso de requisitos de desempeño; e) el derecho a
demandar a los gobiernos por la supuesta ruptura de las reglas de inversión, invadiendo la soberanía jurídica de los países; f) La protección a los inversionistas sobrepasa los derechos
laborales, el medio ambiente y los medios de vida (Oxfam 2003:
19-21).
Para que el Estado nación pueda regular la inversión extranjera no prioritaria o nociva se requiere: a) que se reimplanten
los requisitos de desempeño para las ET; b) que la transferencia de tecnología sea efectiva y provechosa para los países de
menor desarrollo; c) que se protejan los derechos de los trabajadores y el medio ambiente; d) medidas de control de la inversión financiera especulativa en términos de tiempo de permanencia, tasas de interés, etcétera; e) proteger de la privatización
y extranjerización a los servicios de educación, salud y seguridad social, agua potable, industrias culturales, etcétera; f) excluir el concepto de expropiación indirecta y limitar la posibilidad de que inversionistas extranjeros demanden en instancias
internacionales a los estados nacionales; g) obtener un compromiso efectivo por parte de los gobiernos de Estados Unidos
y Canadá para que sus ET cumplan con las leyes laborales, los
derechos humanos y el medio ambiente (ibid.: 22).
En cuanto a la propiedad intelectual (PI), plasmada en el
Acuerdo de los Aspectos Relacionados con el Comercio y la Propiedad Intelectual (TRIPS por sus siglas en inglés), en 1995 por
la OMC, su implementación ha intensificado la monopolización
del conocimiento y profundizado las diferencias entre ricos y
pobres, ya que privilegia el interés corporativo en detrimento
del interés público. En vista de ello, la Oxfam sostiene que: a)
la PI debe quedar fuera de las negociaciones del ALCA; b) Los
Estados Unidos deben acabar con el uso permanente de la Sección 301 de su Ley de Comercio, y debe firmar la Convención
261
sobre Diversidad Biológica (CDB); c) el TRIPS Plus propuesto
por Estados Unidos es inaceptable ya que incrementa las propuestas del TRIPS en materia de patentes y derechos de las
empresas farmaceúticas; d) las patentes de recursos genéticos
de plantas para la alimentación y la agricultura no deben ser
permitidas bajo ningún acuerdo comercial; e) los países de la
región deben respetar la declaración de Doha y promover mayores reformas en el acuerdo TRIPS y armonizar éste con la CDB
que requiere a los dueños de patentes obtener el consentimiento de los dueños originales de materiales biológicos, así como
de las comunidades y los pueblos indígenas (Oxfam 2003: 30).
4. La estrategia de México
en las negociaciones del ALCA
En los primeros años de negociación del ALCA, México tuvo poco
interés en éste, ya que se consideraba que con la entrada en
vigor del ALCA podría perder una buena parte de las ventajas
que el TLCAN le dio en el acceso al mercado estadounidense.
Sin embargo, esto cambió cuando el congreso estadounidense
aprobó la TPA en julio de 2002, que le facilitó al gobierno de
Bush la firma del TLC con Chile y tiene ahora una vía más libre
para la aprobación del ALCA por el poder legislativo cuando las
negociaciones concluyan. Esto le ha dado un ritmo más activo
a las negociaciones para un TLC con Centroamérica y que probablemente abran la puerta a negociaciones bilaterales con otros
países latinoamericanos. Como apuntan Blanco y Zabludovsky
(2003: 18):
Hoy en día, México ya no es el único beneficiario latinoamericano
del libre comercio con la potencia mundial. Más aún, de continuar
con la estrategia de negociar bilateralmente con la región, Estados Unidos se convertiría en el centro estratégico para la inversión en el continente, pues no sólo es el principal mercado interno,
sino que a partir de él se tendría acceso preferencial a un número
creciente de países en el hemisferio [...] Una agenda negociadora
de Estados Unidos concentrada en el frente bilateral tendría otras
implicaciones para México. En particular dificultaría la incorporación de insumos mexicanos en las exportaciones latinoamerica-
262
nas al mercado estadounidense, que se realizaran en el marco de
acuerdos de libre comercio bilaterales. En contraste, el ALCA, al
concretar una zona de libre comercio hemisférica que permita la
acumulación de origen entre sus miembros, abriría la puerta para
que los insumos mexicanos participen en las exportaciones preferenciales a Estados Unidos provenientes de otros países de la
región.
De cualquier manera, la situación de México no es fácil en
vista de que las exportaciones manufactureras mexicanas han
alcanzado un alto nivel (85%) y el mercado potencial más importante es el del Mercosur, con el que no tiene un TLC y México también ha establecido aranceles NMF elevados. Las exportaciones mexicana al Mercosur enfrentan las tarifas más altas
de la región (15.1%). Como contraparte, los países que no tienen acuerdos comerciales con México enfrentan aranceles altos por parte de éste. En dicho entorno, una estrategia que
equilibre los intereses ofensivos y defensivos de la industria
mexicana no es fácil. Sin embargo, México no está negociando
con suficiente vigor en temas como servicios, compras de gobierno, propiedad intelectual, en los que Estados Unidos puede avasallarlo más allá del TLCAN, ni se atreve a rechazar abiertamente la posición de este país respecto a los subsidios
agrícolas. Más bien, los negociadores mexicanos se han alineado por completo a la posición de Estados Unidos en la negociación del ALCA.
5. El estancamiento
de las negociaciones del ALCA
La desaceleración de las negociaciones del ALCA en 2003 es en
buena parte producto de las posiciones opuestas de Brasil y
Estados Unidos respecto a los temas a negociar. La posición
estadounidense pone el énfasis en los temas de servicios, compras gubernamentales, inversiones y propiedad intelectual,
mientras que Brasil está centrado en el comercio agrícola y el
acceso a mercados. El énfasis de los negociadores de estos dos
países ha puesto obstáculos a las negociaciones, lo cual se reflejó en la VIII Reunión Ministerial sobre Comercio en Miami
263
en noviembre de 2003. En esta Reunión surgió la propuesta
del gobierno brasileño llamada “ALCA light”, la cual, sin mencionarla de manera explícita, se expresa en la Declaración Ministerial de Miami del 20 de diciembre de ese año (citada por
Vigevani y Passini 2004: 1):
Tomando en cuenta y reconociendo los mandatos existentes, los
ministros entienden que los países pueden asumir diferentes niveles de compromiso. Buscaremos desarrollar un conjunto común
y equilibrado de derechos y obligaciones, aplicables a todos los países. Además de eso, las negociaciones deben permitir que los países
que así lo decidan, en el ámbito del ALCA, acuerden obligaciones y
beneficios adicionales. Una de las posibles líneas de acción sería
la de que esos países realicen negociaciones multilaterales en el
ámbito del ALCA, definiendo las obligaciones en las respectivas
áreas individuales.
A diferencia de Brasil que pugna por un acuerdo mínimo o
“light”, Canadá, Chile y México defienden uno “profundo”, que
incluya también los temas que interesan a Estados Unidos, ya
que con anterioridad han tomado la opción de integración
económica con este país. En cambio, la estrategia brasileña ha
sido la de revitalizar el Mercosur y extender éste a otros países
del Cono Sur, para fortalecer su posición negociadora frente a
Estados Unidos.10 En esta línea el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social Brasileño (BNDES) está apoyando
proyectos de infraestructura, transporte, energía y telecomunicaciones. Además, ha iniciado pláticas para crear un fondo de
inversiones para los países del Mercosur y decidió aumentar
su participación en la Corporación Andina de Fomento (ibid.:
4). También Brasil ha realizado esfuerzos para estructurar el
G20 (Grupo de los Veinte) durante las negociaciones de la OMC en
Cancún, así como las discusiones para un acuerdo trilateral
en los temas de comercio, salud y tecnología militar entre Brasil, India y Sudáfrica, intentando, inclusive, discutir posibilidades de asociación con China y Rusia como forma de fortalecer
9 Entre 1993 y 2002, la IED que entró a México alcanzó un total de 126,373
millones de dólares, de la cual 67% corresponde a inversiones de Estados
Unidos. La inversión extranjera en cartera acumuló en ese periodo 60,905
millones de dólares (Banco de México, Informe Anual 2002).
264
posiciones conjuntas en la OMC y la serie de viajes presidenciales,
colocando al Mercosur como la base de acuerdos futuros (ibid.: 5).
En la XVII Reunión del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), realizado en Puebla, México del 2 al 6 de febrero de
2004, las partes presentaron propuestas tanto para el ALCA light
o de “primer piso” como para el ALCA profundo o de “segundo
piso”, estancándose de facto las negociaciones en vista de la
fragilidad de los acuerdos. En cuanto al segundo piso, se presentaron dos propuestas preponderantes: por una parte, la presentada por cinco países (Estados Unidos, Canadá, Chile, Costa Rica y México) a la que se adhirieron otros nueve (Colombia
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras Nicaragua, Panamá, Perú y República Dominicana), conformando lo que se
conoce como G-14. Y por otra parte, la presentada por los países del Mercosur. El G-14 sólo quiso tratar los subsidios a las
exportaciones agrícolas, pero estableciendo salvaguardas especiales, mientras el Mercosur insistió en la eliminación de
subsidios y de otros incentivos como créditos, seguros y garantía de crédito a las exportaciones. El Mercosur propuso el trato de
NMF en acceso a mercados, independientemente de la participación en las negociaciones de segundo piso. Estados Unidos propuso avanzar en propiedad intelectual más allá de la OMC, lo
cual fue rechazado por el Mercosur, Venezuela y Bolivia. En
políticas de competencia el G-14 exigió incluir a) principios generales para las legislaciones y políticas en esta materia; b)
medidas que prohiban conductas anticompetitivas; y c) disciplinas sobre las empresas estatales y monopolios, lo cual fue
rechazado por el Mercosur y el Caricom (Outro Brasil 2004: 37).
En las propuestas de segundo piso, el G-14 sufrió la deserción de cuatro países (Colombia, Ecuador, Panamá y Perú), lo
cual lo redujo en este nivel a G-10. Este propuso un conjunto
único de negociaciones plurilaterales entre los países interesados en participar, mientras que el Mercosur contempló la necesidad de más de una negociación plurilateral, cada una con
grupos de países diferentes. Este último propuso que los países
observadores intervengan cuando las negociaciones afecten de
forma negativa sus derechos, pero el G-10 lo rechazó. En las
265
reglas de transparencia y la participación de la sociedad civil, el
Mercosur propuso que las normas existentes se apliquen a cualquier negociación plurilateral y que los documentos de éstas estén
disponibles para todos los países del ALCA. El G-10 no tocó este tema
(ibid.: 7-9).
En mayo 21 de 2004 se realizó otra ronda de negociaciones
del ALCA en Washington, a la cual fueron invitados los negociadores brasileños para romper el impasse creado por los desacuerdos en cuanto a agricultura, servicios y propiedad intelectual, y para convenir una nueva reunión luego del encuentro
que fue suspendido en Puebla. Posteriormente, se tenían programadas negociaciones del ALCA en Buenos Aires, pero Estados Unidos informó, el 3 de junio de 2004, que Brasil solicitó
un aplazamiento de una nueva ronda de negociaciones con el
Mercosur (Informe ALCA, no. 21, junio 2004).
Al final de la reunión, las partes llegaron a un frágil acuerdo sobre el importante tema de acceso a mercados, estableciendo que “todo el universo está sujeto a negociación”, pero
nadie tiene muy en claro si con esta frase se llegó a un acuerdo
profundo sobre el tema o si sólo sirvió para disimular el fracaso
de las negociaciones. En servicios continúa en corchetes (sin
acuerdo) la posibilidad de establecer “compromisos adicionales” a los establecidos por la OMC, propuesta por el G-14 y rechazada por el Mercosur. En propiedad intelectual, políticas
de competencia, subsidios, antidumping y derechos compensatorios, todo está entre corchetes. En donde sí hubo acuerdo prácticamente total fue en materia de inversiones y compras gubernamentales, limitando la negociación a cuestiones de
transparencia, tal como proponía el Mercosur. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre todos los temas en negociación, las partes decidieron que se volverían a reunir en Puebla.
El Acuerdo marco alcanzado por los países que integran la
OMC, el pasado 31 de julio de 2004, que preveé reformulaciones
al intercambio de productos agrícolas y la reducción paulatina
de los subsidios a las exportaciones por parte de los países desarrollados, se dijo que daría un nuevo impulso a las negociaciones del ALCA. El presidente brasileño Luiz Inácio Lula da
Silva expresó que “logramos sensibilizar el corazón y mente de
266
norteamericanos y europeos” (Informe ALCA, núm. 23, agosto
2004). No obstante, tanto Washington como Brasil no muestran optimismo sobre las perspectivas para un acuerdo regional, a pesar de que Robert Zoellick, representante comercial
de Estados Unidos, considerara que los avances de la OMC son
“un paso crucial para el comercio internacional” (ibid.).
6. Reflexiones finales
El lanzamiento del ALCA por parte de Estados Unidos para conformar un bloque continental, obedece a la creciente competencia con europeo y asiático, así como a la estrategia de establecer normas y procedimientos en el intercambio internacional
que podrían servir para orientar las negociaciones en la OMC.
En cambio, a los países de América Latina y el Caribe les interesa asegurar el acceso al mercado de Estados Unidos, así como
atraer la inversión directa proveniente de este país, aun cuando los miembros del Mercosur, liderados por Brasil, han puesto el acento en la reciprocidad en el acceso a mercados, así como
en la reducción y eventual eliminación de subsidios agrícolas
por parte de Estados Unidos.
El modelo del ALCA, de acuerdo con las pretensiones de Estados Unidos, trata de ser una copia mejorada del TLCAN, siguiendo la forma ALC (acuerdo de libre comercio), cuya negociación es, políticamente, menos complicada que la de una unión
aduanera, aunque de cualquier manera, los diversos intereses
y posiciones de 34 países complejizan la negociación. El principio de “trato igualitario” a economías desiguales, impuesto por
Estados Unidos, constituye una característica central de las
negociaciones del ALCA.
La institucionalidad trata de ser menos complicada, evita
incluir en el diseño organismos supranacionales para dirigir
las operaciones del Acuerdo. Los órganos de carácter intergubernamental, se dice, que preservan la soberanía de los estados
nación, sin embargo, la preponderancia de los derechos que se
dan a la inversión y a la propiedad intelectual privadas, que
267
pueden demandar y hacer juzgar a los gobiernos, por paneles
internacionales privados, atenta contra dicha soberanía.
Las rondas de negociación han desembocado en la elaboración de tres borradores, pero cuyo nivel de acuerdo no es satisfactorio, en vista de que están plagados de corchetes (más de
cinco mil), que muestran una multitud de diferencias entre los
países. La falta de acuerdo se refleja también en el estancamiento de las negociaciones que se ha dado a partir de febrero
de 2004. Para ocultar el fracaso de las mismas, se dio paso a
dos propuestas, la de un ALCA ligero (“light”) por parte de Brasil y la de un ALCA profundo por parte de Estados Unidos. Esto
llevaría a un ALCA de dos velocidades, lo cual significaría un
proceso de integración más lento, sobre todo para los países de
América del Sur que están alrededor del ALCA ligero.
Desafortunadamente, México se ha alineado con Estados
Unidos y Canadá, mostrando, al principio de las negociaciones, una actitud de desinterés y, después, cuando Estados Unidos empezó a firmar acuerdos bilaterales con otros países de la
región,11 no ha hecho sino aceptar, sin una negociación que
defienda los sectores que peligran, las posiciones de sus socios,
estimando erróneamente que estando dentro del Acuerdo los
beneficios van a venir por añadidura.
Tal como se presenta el contenido del tercer borrador del
Acuerdo, se estima que en lugar de disminuir las asimetrías
existentes entre las economías de los países, es probable que
aumenten. Por una parte, las naciones latinoamericanas efectuaron una apertura unilateral a principios de los años noventa y el ALCA pugnará por llevar rápidamente a la desgravación
total, mientras que Estados Unidos se niega a desmantelar su
política comercial de carácter punitivo, que en los hechos representa una práctica proteccionista desventajosa para los otros
10 La oposición de Brasil guarda memoria de las falsas promesas de Estados Unidos en la Ronda Uruguay del GATT, de flexibilizar su Ley de Comercio
y de no usar represalias, a cambio de que Argentina, Brasil e India no se
opusieran al tema de la propiedad intelectual y los servicios.
11 Después del acuerdo de libre comercio con Chile, vino el acuerdo con los
países de América Central y luego los países andinos fueron beneficiados por
la extensión de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas en 2002 y con los
caribeños favorecidos por la Iniciativa para la Cuenca del Caribe y por la
ampliación del NAFTA, sólo le restan las firmas de las economías del Mercosur
(Bustos 2003: 3). Pero, esta estrategia estadounidense, por querer asegurar
su preponderancia en el hemisferio, divide a los países y debilita de manera
paralela las negociaciones del ALCA.
268
miembros del Acuerdo. Por otra parte, los países latinoamericanos y del Caribe perderán buena parte de los ingresos fiscales provenientes de impuestos al comercio exterior, a diferencia
de Estados Unidos cuyas tarifas ya eran bajas desde antes del
Acuerdo, además de que continúa subsidiando las exportaciones de productos agrícolas, lo cual atenta de forma significativa contra la soberanía alimentaria de los primeros.
Con base en la experiencia del TLCAN, varias organizaciones sociales, algunas de carácter internacional como la Alianza Social Continental y Oxfam, han analizado las desventajas
del Acuerdo para los países de América Latina y el Caribe, llegando a la conclusión de que la integración causará más desintegración, sobre todo en el sector agrícola, aunque también la
IED puede traer el problema de la “maquilización” de la economía, como en el caso del TLCAN, y la privatización de los servicios en las áreas de salud, pensiones, educación, prestaciones
financieras, etcétera, que pueden causar un deterioro a los servicios públicos básicos, un aumento de la pobreza y una estratificación social nociva. Como indica Pablo Bustos (2003: 3),
se percibe que el recurso al unilateralismo de Estados Unidos en
diferentes terrenos, pero particularmente en la política comercial,
debilita el liderazgo del propio país que lanzó el proyecto de integración hemisférica. Los Estados Unidos no muestran la disposición a
ejercer un liderazgo que signifique asumir los costos que supone involucrar en un acuerdo de libre comercio de “nueva generación” a 34
países con abismales diferencias en sus grados de desarrollo.
Las organizaciones sociales al evaluar el posible impacto
del ALCA en los países de América Latina y el Caribe, han expresado que si el Acuerdo se quiere sea integrador y no desintegrador, Estados Unidos debe cambiar su política de comercio administrado y selectivo; extinguir los subsidios a la agricultura;
ser favorable a establecer requisitos de desempeño para las
empresas transnacionales y a eliminar la excesiva protección
a la inversión extranjera que atenta contra la soberanía y el
desarrollo de los pueblos; coadyuvar a frenar la privatización
de servicios públicos básicos, y apoyar la gradual eliminación de
las asimetrías por medio del establecimiento de trato comercial favorable a las economías rezagadas, así como el estableci-
269
miento de fondos estructurales para estimular su desarrollo
económico y social. Las economías latinoamericanas más grandes también deben coadyuvar a la convergencia de las economías pequeñas del hemisferio y trabajar por una integración
regional justa y eficiente.
CAPÍTULO 7
UN RECUENTO FINAL
A MANERA DE CONCLUSIÓN
La globalización económica actual se puede visualizar como la
principal estrategia política del capitalismo para salir de la crisis
del patrón de acumulación de corte “fordista”, crisis que emergió
a mediados de los años setenta y que propició, por una parte,
un significativo esfuerzo de desarrollo tecnológico para racionalizar la producción, bajar costos, crear nuevos mercados y
fuentes de ganancia y, por otra, acciones violentas para romper los “compromisos institucionalizados” plasmados en el Estado del bienestar (Hirsch 1996: 89). La salida de la crisis capitalista ha desembocado en un nuevo régimen de acumulación,
cuyo objetivo es la valorización a escala mundial del capital
financiero. El rasgo distintivo de los ingresos generados por
las inversiones financieras es que constituyen créditos sobre la
producción futura, es decir, proporcionan un derecho a apropiarse de plusvalía y de partes del valor (Chesnais 2003: 48).
Para hacer viable la instauración del nuevo régimen de acumulación, una parte importante de la estrategia ha sido la liberación comercial y financiera a escala mundial.
A la vez, la intensificación de la competencia intercapitalista
promovida por la globalización, ha creado fuerzas opuestas que
han desembocado en la conformación de los grandes bloques
de la Triada, lo que en turno ha impulsado la multiplicación de
acuerdos de integración regional al interior de los bloques. En
el continente americano, bajo el liderazgo de Estados Unidos
se constituyó el TLCAN en enero de 1994, como una nueva forma de integración regional, que ha servido de prototipo para el
lanzamiento de un acuerdo continental, el ALCA, a través del
cual se propone la construcción de un bloque regional bajo la
hegemonía estadounidense, que entraría en vigor en 2005.
Desde los años ochenta, Estados Unidos ya preparaba una
mayor inserción económica en América Latina y el Caribe, a
271
través de la intensificación del comercio y la inversión, lo cual
converge con la aceptación de la ideología globalizadora por
parte de los gobiernos de la región, que los llevó a una apertura
unilateral y precipitada de las economías, así como al establecimiento de múltiples acuerdos de comercio bilaterales en los
años ochenta y noventa, como una manera de salir del estancamiento económico y de la crisis de los antiguos esquemas de
integración subregionales. Es en este contexto propicio que
Estados Unidos lanza el TLCAN y poco después, la propuesta
del ALCA.
En vista de que la integración económica es un medio para
impulsar el crecimiento económico, la teoría de la integración
debe enmarcarse como parte de una teoría más general que es
la del desarrollo económico y social. En esta línea, la CEPAL, en
su teoría de la integración de los años sesenta, realizó una vinculación de la teoría de la integración a la del desarrollo económico y, además, puso por delante los principios de gradualidad,
reciprocidad y equidad, los cuales deben orientar a la integración regional. Una teoría promisoria para ubicar la integración dentro de un contexto de desarrollo económico, como veremos más adelante, es la de la regulación, la cual trata de explicar
cómo la red de formas institucionales (FI) que articulan el funcionamiento de una economía, pueden o no promover el crecimiento. Este crecimiento se logra cuando la articulación de las
FI dan lugar a una regulación global virtuosa, es decir, cuando
las regulaciones parciales “hacen sistema”.
La teoría pura del comercio internacional no satisface el
objeto de estudio de la integración económica, en vista de que
tan sólo se interesa en el intercambio dentro de un contexto de
competencia perfecta, dejando fuera del análisis tanto la estructura real de los mercados como el aspecto de la producción,
el Estado y las instituciones.
De las nuevas teorías del comercio internacional, que han
sobrepasado a la teoría pura realizando el análisis en un contexto de competencia imperfecta, habrá que rescatar el análisis de las economías de escala y los costos decrecientes, las economías externas, el comercio intraindustria e intraempresa,
teniendo en cuenta los límites y ambigüedades a que está suje-
272
to el análisis, dado que siguen dejando fuera los aspectos
institucionales y políticos de la integración. Muchos de estos
conceptos son utilizados por la economía del espacio y se pueden vincular a la economía del desarrollo. No obstante, como
se analizó anteriormente, en algunos casos es difícil predecir
cómo se comportará la geografía de la integración, por ejemplo
las economías de escala pueden trastocar el patrón de comercio intraindustrial y hacer emigrar las ventajas comparativas
a otro país.
1. Hacia una alternativa teórica
Para un análisis más realista, se necesita una teoría “paraguas” en la que lo económico, lo político y lo institucional puedan vincularse orgánicamente, y que también tenga en cuenta
la dimensión espacial, para delinear un modelo de análisis de
la integración económica más coherente y que sea capaz de
bajar a lo concreto. Esta teoría incluyente podría ser la de la
“regulación”. Además, para situarnos en la configuración actual de la economía internacional, la teoría de la integración
deberá privilegiar el análisis de la integración asimétrica (entre países del centro y la periferia) que ha irrumpido con fuerza desde los años noventa en el escenario mundial, la cual es
de especial interés para los países en desarrollo de América
Latina y el Caribe. El vacío que encontramos en la teoría convencional podría empezarse a llenar con el concurso de la teoría de la regulación, la cual puede complementarse con otros
enfoques como es el del régimen internacional, el sistema productivo internacional y el de la gobernación.
La coordinación a nivel macroeconómico se da por medio
del modo de regulación de cada país, al que contribuyen las
formas institucionales (FI), incluyendo la red institucional del
Estado, las cuales orientan y cohesionan el comportamiento de
los actores económicos y sociales dentro del patrón de acumulación y aseguran su reproducción. Los modos de regulación de
cada país dentro del esquema de integración interactúan y dan
273
lugar a ajustes en las FI y en el patrón de acumulación de cada
uno de ellos.
En la regulación económica y social intervienen de manera
fundamental el Estado y su red de instituciones, así como las
grandes empresas, sobre todo las transnacionales. En el proceso de liberalización económica, las grandes corporaciones han
conquistado un lugar privilegiado a través de una estrategia
global y, a su vez, el Estado-nación ha dejado de ser el punto de
referencia exclusiva de la economía mundial, aun cuando sigue teniendo un papel importante en la regulación de la economía doméstica, ahora influida por las políticas emanadas de la
globalización.
La coordinación a nivel microeconómico se realiza por la conformación de redes por parte de las grandes empresas con medianas y pequeñas. En el ámbito mesoeconómico se desarrolla una
gobernación corporativa, a través de la cual se conforman relaciones jerárquicas, de subcontratación, de cooperación, de alianzas estratégicas entre las empresas y de asociaciones de industria y de interacción de éstas con las agencias gubernamentales,
lo cual ayuda a explicar la coordinación del sistema productivo.
En lo que se refiere al esquema de integración propiamente
dicho, es necesario caracterizar el modelo que toma éste (un
ALC, una UA, o un mercado común), los objetivos, la estructura
normativa y órganos de gobierno que desarrolla y cómo el proceso de integración construye gradualmente un sistema productivo internacional, que para considerarse como tal, debe
tener la capacidad de reproducirse en forma dinámica. La estructura institucional del esquema de integración, junto con el
sistema productivo, pueden ir conformando un régimen internacional de integración (RII), el cual, generalmente, constituye
un orden parcial. Dentro de un RII se confrontan y complementan los patrones de acumulación de los países miembros de un
esquema de integración económica, en vista de que los componentes de estos, i.e. la inversión, la tecnología, la fuerza de
trabajo, la producción y la distribución del ingreso, se relacionan de diferentes maneras, tratando de aprovechar la eliminación de los aranceles y la sinergia de las economías de escala
y externas, así como la ampliación de mercados, para lograr un
274
mayor crecimiento. Éste, sin embargo, no garantiza que la distribución de la producción, del empleo y del ingreso sea equitativa entre los territorios de los países miembros.
El TLCAN, por ejemplo, se puede considerar como un régimen internacional de comercio, inversión y servicios en formación, que ha logrado un alto grado de integración comercial (la
desgravación es casi total, aunque persisten las barreras no
arancelarias de Estados Unidos), la IED estadounidense está
más integrada con Canadá que con México y los servicios comienzan apenas a constituirse. Pero todavía el RII del TLCAN
forma un orden parcial.
En el ámbito macroeconómico, en un RII no se puede hablar
de que exista un modo de regulación internacional completo o
acabado, sino más bien de una configuración o regulación débil
que se logra a través de las articulaciones y ajustes económicos, promovidos por el modo de regulación de cada uno de los
países miembros. Cuando en un RII existe una economía
hegemónica, que a través de su patrón de acumulación impone
pautas dominantes a las otras, esto se refleja en la imposición
de ciertos rasgos dominantes en la regulación económica a nivel del conjunto.
En la etapa actual de globalización económica, el regionalismo y el multilateralismo se han visto desbordados por nuevas formas de asociación entre los países del Norte y del Sur,
como una estrategia librecambista del capitalismo actual para
relanzar el crecimiento económico, pero que a la vez revisten
una nueva forma de dominación de los países periféricos por
parte de los países centrales, implementando la apertura económica de los primeros y manteniendo barreras no arancelarias los segundos. De acuerdo con Regnault, estas nuevas formas de asociación giran alrededor del ALC, el cual se erige como
rival del modelo de integración regional europeo, que al
aglutinarse alrededor de núcleos de integración, forman redes
plurilaterales, las cuales están a medio camino entre el regionalismo y el multilateralismo.
El tipo de ALC, inaugurado por Estados Unidos a través del
TLCAN, es un modelo de amplio espectro económico que evita la
construcción de bienes públicos entre los miembros del esque-
275
ma, es decir, que no se inmiscuye en el logro de acuerdos políticos profundos que necesitarían ser gestionados por órganos
supranacionales, sino tan sólo un amplio acuerdo económico
orientado por las grandes corporaciones y el establecimiento
de cuerpos intergubernamentales y de reglas para solucionar
los diferendos. La fuerza política y económica del país hegemónico suple la necesidad de órganos supranacionales para administrar y orientar la trayectoria del ALC.
La proliferación de ALC entre países del Norte y del Sur nos
obliga al estudio de la integración económica en condiciones de
asimetría. Esta problemática ha vuelto a ser debatida en vista
de la entrada en operación del TLCAN y ha cobrado más fuerza
a raíz del inicio de las negociaciones para establecer el ALCA.
La discusión está centrada en la mayoría de los estudiosos que
abordan el tema, en el análisis de la relación entre los países
pequeños y el grande, dejando de lado las relaciones de preponderancia que se dan en los esquemas de integración, como
nos recuerda De la Reza (1998). En este contexto, el modelo de
integración asimétrica de Francois Perroux constituye un acercamiento realista a la problemática de los esquemas de integración en los que las relaciones de preponderancia del país
hegemónico nos llevan a comprender ¿Quién es el que integra?
¿Y en beneficio de quién se opera la integración?
2. Evaluación del TLCAN
El TLCAN es una forma institucional (FI) múltiple, que va más
allá de la recopilación de reglas y procedimientos para el funcionamiento del Tratado, ya que convoca a una serie de actores, como son los tres gobiernos y sus dependencias aduaneras
y económicas, las grandes empresas productoras de los tres
países y las redes de subcontratación y alianzas estratégicas
que éstas han organizado. Las acciones promovidas a nivel
microeconómico por los actores van desde el establecimiento
de oficinas de promoción y representación en el extranjero y la
realización de misiones de promoción comercial, hasta programas de capacitación técnica, gestiones crediticias, incentivos
276
fiscales, apoyo en el proceso de reubicación, programas de simplificación de trámites y desregulación, entre otros.
Sin embargo, también hay que decir que las modalidades
de las FI del TLCAN, también han sido proclives a los desequilibrios de la economía y la sociedad mexicanas, y han dado
lugar a una dualidad de integración y desintegración simultáneas. La apertura comercial unilateral y el TLCAN, desembocaron en la desaparición no sólo de miles de empresas medianas
y pequeñas, sino también de cadenas enteras de producción
para el mercado interno, que despidieron cientos de miles de
trabajadores y promovieron de manera importante la pobreza.
En cuanto a contención de la migración de trabajadores
mexicanos, el TLCAN ha fracasado, considerando que el flujo
anual migratorio neto a Estados Unidos correspondiente a la
última década, es diez veces superior al registrado dos décadas
atrás. Esto constituye una extraordinaria sangría de recursos
humanos, cada vez con un mayor nivel de educación, que no se
compensa con las remesas de dólares a México de parte de los
migrantes, ni con el alivio de la presión social que significa el
desempleo reinante en el país.
La política agropecuaria de las administraciones neoliberales, junto con los cambios promovidos por el TLCAN, han profundizado la dependencia alimentaria de la población mexicana.
El gobierno mexicano ha realizado una desgravación arancelaria anticipada, al permitir una creciente importación de granos de Estados Unidos que sobrepasan las cuotas, lo que causó
el desplome de los precios internos de éstos, el empobrecimiento de sus productores, lo cual amplía la dependencia alimentaria
de México.
Con la entrada del Tratado, las industrias culturales en
México han visto declinar su radio de acción, no sólo por la
competencia estadounidense, sino también por el obligado retiro de los subsidios gubernamentales. La industria de la música grabada ha visto reducir sus ventas en cerca de la mitad;
la industria editorial está en declive y la producción cinematográfica mexicana ha bajado de 60 cintas anuales a 28, entre
1994 y 2003, mientras que la importación de cintas estadounidenses se ha incrementado significativamente. Ahora, las polí-
277
ticas culturales públicas y colectivas se construyen desde las
necesidades privadas de la reproducción del capital, más no desde las necesidades de avance y humanización de la población.
El pobre desempeño de la economía mexicana proviene, más
que del TLCAN, del modelo de estabilización con base en un tipo
de cambio sobrevaluado, elevadas tasas de interés y financiamiento externo de los desequilibrios macroeconómicos. Donde
la influencia del TLCAN es significativa, es sobre el crecimiento
o rezago de los sectores y ramas de la economía, sobre el sesgo
en el desarrollo regional, la desnacionalización de las ramas
industriales y de servicios más rentables, así como sobre la trayectoria dependiente y satelizada que está imprimiendo a la
economía
Se puede afirmar que el TLCAN ha sesgado, junto con el
modelo de estabilización, el desempeño agregado de la economía mexicana. Por una parte el comercio exterior ha crecido a
tasas anuales del triple (más de 15%) que la producción bruta
(4.55%), mientras el consumo privado y el de gobierno en conjunto languidecen a tasas cercanas 2.5%
Una de las influencias importantes del TLCAN durante su
vigencia, es que ha reforzado la reubicación de la actividad industrial hacia la frontera norte, cuyo resultado se refleja en un
aumento de 2% en su participación en el PIB nacional. El de las
regiones centro y centro norte se ha incrementado 0.5%, en
cambio la región capital y el resto de las regiones han perdido
2.5% en conjunto.
También, el Tratado está promoviendo una especialización
en las industrias manejadas por las ET y las maquiladoras, como
son los productos textiles, los metálicos, la maquinaria y equipo de transporte, equipos eléctricos y electrónicos. La especialización más importante se está dando en las industrias intensivas en trabajo, cuyos coeficientes de exportación han aumentado
70%, mientras que las intensivas en capital han avanzado 64%,
aunque los coeficientes de estas últimas son de la mitad de las
primeras.
La maquilización creciente de la economía constituye un
problema preocupante, en vista de que por cada peso que exportan las maquiladoras necesitan importar 76 centavos de
278
insumos, mientras que por cada peso de exportaciones industriales no maquiladoras se importan 58 centavos. Aún en las
industrias que abastecen el mercado interno los insumos importados han llegado a 10% de cada peso de producto.
La influencia del modelo de estabilización junto con las
limitantes impuestas por el TLCAN han llevado a un debilitamiento de las finanzas públicas. Por una parte los ingresos del
gobierno federal han bajado, sobre todo el impuesto sobre la
renta y los impuestos al comercio exterior. Por otra, el mantenimiento artificial de los equilibrios macroeconómicos mediante los recursos externos de corto plazo tiene límites estrechos y
mantiene un alto nivel de riesgo de caer en crisis financiera.
Los desequilibrios vuelven, como ha sucedido después de la
crisis de 1994-95, en la que la macrodevaluación y el
apuntalamiento crediticio de Estados Unidos mantuvieron por
dos años el equilibrio, pero desde 1998 los déficit externo y
fiscal están presentes.
El modelo económico actual ha sido incapaz de producir los
empleos formales necesarios para el bienestar de la población.
Se afirma que alrededor de la mitad de los empleos formales
creados están vinculados a las actividades exportadoras, sin
embargo, los puestos formales creados entre 1993 y 2002 (2.9
millones), fueron insuficientes para incorporar 7 millones de
entrantes al mercado de trabajo en dicho periodo. A través de
las cifras del INEGI se puede constatar que 4.1 millones de trabajadores tuvieron que ir a los sectores informales, lo cual explica el aumento inexorable de la pobreza.
3. Evaluación del Mercosur
En sus primeros siete años de vida (1991-1997) el Mercosur
tuvo un éxito impresionante, ya que sus exportaciones totales
pasaron de 46 mil millones de dólares (md) a más de 83.5 mil
md, mientras que el comercio intramercosur se cuadruplicó en
ese periodo, pasando de 5 mil a 20.3 mil md.
Sin embargo, el debilitamiento de la voluntad política de
los países del Mercosur para avanzar en la administración del
279
arancel externo común y en la institucionalización, así como
para resolver los problemas comunes producidos por los choques externos y la caída en crisis de las economías de Argentina y Brasil, se reflejó en el desplome del intercambio intraMercosur, sobre todo en 2001 y 2002, después del fallido
relanzamiento del año 2000. No obstante, las exportaciones
totales del Mercosur crecieron 17%, entre 2000 y 2002.
Tanto Argentina como Brasil no tuvieron la capacidad para
promover una política común para el Mercosur, privilegiando,
en los hechos, sus relaciones económicas con Europa y Estados
Unidos, así como sus problemas macroeconómicos coyunturales. Estas posiciones unilaterales han dificultado la recuperación del intercambio al interior del Mercosur.
Afortunadamente, los acercamientos entre los gobiernos de
los países del Mercosur han comenzado a rendir frutos en cuanto
al refrendo de la voluntad política para relanzar el proceso integrador. Se ha llegado a varios acuerdos para mejorar la institucionalidad del Mercosur y su acercamiento a la ciudadanía,
así como a propuestas de creación de un área de estabilidad
macroeconómica que, eventualmente, conduzca a una moneda
única. También el Mercosur ha estado muy activo negociando
acuerdos de integración con la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y con el Mercado Común Centroamericano (MCCA), y
está cerca de cerrar la negociación con la Unión Europea.
El modelo de integración del Mercosur se acerca más al
modelo europeo, en términos de que ha llegado a constituir
una unión aduanera imperfecta, tiene como objetivo llegar a
formar un mercado común, además, ya existen propuestas para
formar en el futuro una unión monetaria. Si bien la estructura
institucional del Mercosur es de carácter intergubernamental,
tiene más órganos y funciones que el TLCAN, con posibilidad de
pasar a formas de organización supranacional a diferencia de
éste. El Mercosur tiene un consejo en el que intervienen los
presidentes de los países miembros y un grupo mercado común de carácter ejecutivo, órganos que no tiene el TLCAN, además de un foro consultivo económico y social en el que están
representados varias organizaciones de carácter social.
280
4. Evaluación del ALCA
El lanzamiento del ALCA por parte de Estados Unidos, para
conformar un bloque continental, obedece a la creciente competencia con los bloques europeo y asiático, así como a la estrategia de establecer normas y procedimientos en el intercambio
internacional que podrían servir para orientar las negociaciones en la OMC. En cambio, a los países de América Latina y el
Caribe les interesa asegurar el acceso al mercado de Estados
Unidos, así como atraer la inversión directa proveniente de
este país.
La institucionalidad del ALCA trata de ser menos complicada, evitando incluir en el diseño organismos supranacionales
para dirigir las operaciones del Acuerdo. Los órganos de carácter intergubernamental, se dice que preservan la soberanía de
los estados nación, sin embargo, la preponderancia de los derechos que se dan a la inversión y a la propiedad intelectual privadas, que pueden demandar y hacer juzgar a los gobiernos,
por paneles internacionales privados, atenta contra dicha soberanía.
El modelo del ALCA, de acuerdo con las pretensiones de Estados Unidos, trata de ser una copia mejorada del TLCAN, siguiendo la forma ALC, cuya negociación es, políticamente, menos complicada que la de una unión aduanera, aunque las
negociaciones entre 34 países complejizan el proceso. Estados
Unidos ha impuesto dos principios en la negociación: el “trato
igualitario” a economías desiguales y la negociación “uno a uno”,
excepto con el bloque de países del Mercosur, que rechazó la
negociación país por país.
La convicción de los países del Mercosur de actuar como
bloque frente a los Estados Unidos en las negociaciones del
ALCA, se vio fortalecida por el mal trato que tanto el FMI como
Estados Unidos le dieron a la crisis financiera argentina. La
gota que derramó el vaso fue el trato discriminatorio que dio
Estados Unidos al Mercosur, con ofertas de desgravación más
bajas que las hechas a otros países. El estancamiento de las
negociaciones del ALCA se debe en buena parte a la posición del
Mercosur, que exige a Estados Unidos equidad en la negocia-
281
ción, sobre todo en cuanto a eliminar los cuantiosos subsidios a
sus productores agropecuarios que los pone en ventaja respecto a los del Mercosur.
Las negociaciones del ALCA avanzaron hasta un tercer borrador de acuerdo (todavía con puntos de desacuerdo entre corchetes) y el gobierno de Bush consiguió que el Congreso aprobara un fast-track que le daría rapidez a la aprobación del
acuerdo. Sin embargo, la oposición del Mercosur a Estados
Unidos en algunos de los temas de la negociación, han llevado
el proceso a un impasse. Se intenta destrabar la negociación
por medio de las propuestas de un ALCA “light” y un ALCA “profundo”, que de llevarse a cabo, a todas luces limitaría la integración del Cono Sur a las demás subregiones del hemisferio.
De cualquier manera, Estados Unidos se ha prevenido al
firmar acuerdos con países y grupos de países, a excepción de
los del Mercosur, que le garantizarán su hegemonía en la mayor parte del continente americano.
México, desafortunadamente, se ha alineado con Estados
Unidos y Canadá, mostrando, al principio de las negociaciones
una actitud de desinterés y después, cuando Estados Unidos
empezó a firmar acuerdos bilaterales con otros países de la
región, en lugar de realizar una negociación que defienda los
sectores que peligran, acepta las posiciones de ese país, estimando erróneamente que estando dentro del Acuerdo, los beneficios llegan por añadidura.
Tal como se presenta el contenido del tercer borrador del
Acuerdo, se estima que en lugar de disminuir las asimetrías
existentes entre las economías de los países, es probable que
aumenten. Con base en la experiencia del TLCAN, varias organizaciones sociales, algunas de carácter internacional, como la
Alianza Social Continental y Oxfam Internacional, han analizado las desventajas del Acuerdo para los países de América
Latina y el Caribe, concluyendo que la integración causará más
desintegración, sobre todo en el sector agrícola, aunque también la IED puede traer el problema de la “maquilización” de la
economía, como en el caso del TLCAN, y la privatización de los
servicios en las áreas de salud, pensiones, educación, servicios
financieros, etcétera, causarían un deterioro a los servicios pú-
282
blicos básicos, un aumento de la pobreza y una estratificación
social nociva.
5. Evaluación del modelo
“Acuerdo de Libre Comercio” (ALC)
Un ALC es un acuerdo preferencial en el que las tarifas entre
los miembros deben llegar a cero, aunque las externas pueden
alcanzar tasas diferentes para los diversos miembros del acuerdo. Generalmente incorpora reglas de origen (RDO) para evitar
la “triangulación” de productos importados por un país miembro con derechos aduaneros más bajos, que se destinen a otro
participante con aranceles mayores.
De acuerdo con Krugman y Obstfeldt (1999: 195) “la diferencia entre un ALC y una Unión Aduanera (UA) es, en pocas
palabras, que el primero es políticamente sencillo, pero un quebradero de cabeza administrativo, mientras que la UA es lo contrario”.
La UA tiene una operación administrativa arancelaria más
sencilla y económica, mientras que en un ALC, a pesar de que
establece una zona de libre comercio, el intercamcambio entre
los miembros debe seguir a través de una inspección de aduanas. El papeleo que acarrean las RDO puede ser un obstáculo
importante para el intercambio, en vista de que genera gastos
significativos. Por ejemplo, en el EFTA el costo administrativo
se estimaba de 3 a 5% del precio f.o.b.
En síntesis, de acuerdo con el análisis efectuado en el primer capítulo, las RDO incorporan serias desventajas para el
intercambio: 1) aumentan de manera sensible los costos de transacción; 2) pueden exportar protección entre los países miembros; 3) también brindan la oportunidad de lobbying para protegerse de manera fácil y poco transparente.
En este contexto, la decisión de Estados Unidos de abrazar
un modelo de integración menos eficiente en lo económico (por
ejemplo que la UA), no puede ser explicada tan sólo por la lógica económica. El establecimiento de un ALC ahorra problemas
de negociación política a los miembros, sobre todo al país
283
integrador (Estados Unidos), es un modelo de constitución más
rápida y atractivo para los países con economías más débiles,
en términos del acceso al mercado más grande del país con
economía más avanzada, aún cuando la realidad no confirma
las ventajas económicas que se le atribuyen.
El ALCA, a imagen del TLCAN, es un modelo ALC de integración neoliberal promovido por Estados Unidos, que se caracteriza por una amplia temática que incluye no sólo el libre comercio de bienes y la inversión, sino también los servicios en los
que destacan los financieros; además incluye entre otros temas, la propiedad intelectual (incluida la creación de derechos
artísticos y culturales), las compras de gobierno, las normas de
origen y las medidas antidumping. Esto constituye una estrategia estadounidense de amplia envergadura para facilitar la
succión de un cierto excedente de los países miembros en todos
los sectores dinámicos.
El modelo de ALC se ha distanciado de los principios propuestos por la CEPAL de relativa simetría y paridad económica
de los países miembros, el cual ha sido reemplazado por la búsqueda de integración con los socios naturales (De la Reza 1998:
16), en el caso del TLCAN y el ALCA, bajo el poder integrador del
socio natural que es Estados Unidos. El tratamiento de “igualdad” entre desiguales, que se ha incorporado en estos esquemas de integración, hace más visible el problema de la asimetría entre el coloso del norte y los demás países, sobre todo los
más pequeños.
La política emanada del consenso de Washington ha sido
abrazada por el TLCAN y el ALCA, en los que se pregona que la
integración y el crecimiento económico son una función del grado de apertura económica y del nivel de participación en el
comercio exterior, pero Estados Unidos conserva su legislación
neoproteccionista. Cualquier obstáculo al libre comercio y a la
circulación del capital debe eliminarse, pero se impide el libre
tránsito de la fuerza de trabajo. Ambos esquemas son insensibles a la integración social, ya que no contienen normas para el
resguardo de la protección social y de la cultura, asimismo, son
impermeables a la inclusión de una carta social. Aun cuando el
ALCA comprende una cláusula democrática, ha sido alérgico a
284
la participación de organizaciones sociales y sindicales en las
negociaciones.
En el caso de Estados Unidos, por detrás del TLCAN y el
ALCA, además de las ventajas para la inversión foránea de sus
grandes empresas, están los objetivos políticos de reforzar su
seguridad nacional, limitar la acción del narcotráfico y controlar la inmigración de trabajadores latinoamericanos, sobre todo
de México y América Central. Si se toma en cuenta el poder
hegemónico de Estados Unidos, este país no ve la necesidad de
establecer organismos supranacionales en el tratado para hacer prevalecer sus políticas y decisiones, tanto coyunturales
como de largo plazo. De conseguir la constitución del ALCA, esto
redituaría a Estados Unidos la consolidación del bloque económico en las Américas.
Al evaluar el posible impacto del ALCA en los países de América Latina y el Caribe, las organizaciones sociales han expresado su deseo de que el Acuerdo sea integrador y no desintegrador. Para ello, Estados Unidos debe cambiar su política de
comercio administrado y selectivo; extinguir los subsidios a la
agricultura; ser favorable a establecer requisitos de desempeño para las empresas transnacionales y a eliminar la excesiva
protección a la inversión extranjera, que atenta contra la soberanía y el desarrollo de los pueblos; coadyuvar a frenar la
privatización de servicios públicos básicos y apoyar la gradual
eliminación de las asimetrías por medio del establecimiento de
trato comercial favorable a las economías rezagadas, así como
el establecimiento de fondos estructurales para estimular su
desarrollo económico y social.
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Integración económica y social en las Américas.
Una evaluación del libre comercio,
de Víctor M. Soria Murillo, se terminó de imprimir
en los talleres de Impresiones Integradas
del Sur, S. A. de C. V., en mayo de 2005.
Se tiraron 1000 ejemplares. La edición estuvo
al cuidado de David Moreno Soto.
Formación de originales: Karina Atayde