Download Estudio de Caso Completo - Instituto de Estudios Internacionales

Universidad de Chile
Instituto de Estudios Internacionales
Magíster en Estrategia Internacional y Política Comercial, MEIPC
Estudio de caso
“La política de la Política Comercial. Brasil y Estados Unidos
durante la negociación del Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA)”
Autor: Juan Cristóbal Marín Silva
Profesor Guía: Alberto Van Klaveren
Julio de 2012
Índice
I. Introducción…………………………………………………………………………… 2
II. Para entender el ALCA. El contexto de las negociaciones…………………………... 13
III. El Área de Libre Comercio de las Américas y sus negociaciones……………...….... 15
IV. La política de la Política Comercial, casos de estudio…..………………………….. 32
Brasil…………………………………………………………………………………... 32
El gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso………………………...… 33
El gobierno del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva……………………………… 38
Estados Unidos……………………………………………………………………….. 41
Objetivos en el ALCA…………………………………………………………….... 41
Resistencias internas hacia el ALCA………………………………………………. 44
Política comercial e intereses durante la negociación del ALCA………………….. 47
V. Conclusiones…………………………………………………………………...…….. 51
VI. Anexos……………………………………………………………………………… 56
VII. Bibliografía………………………………………………………………………… 57
1
I.
Introducción
Durante el siglo XIX hubo diversos intentos por integrar políticamente a los países
latinoamericanos. El más notable de ellos fue el Congreso de Panamá, realizado en junio y julio
de 1826, convocado por Simón Bolívar, entonces Jefe de Estado de la Gran Colombia. Bolívar
creó un conjunto de ideas que inspiraron diversas iniciativas regionales, como el Congreso
Americano de Lima, en 1847, o el Congreso Continental de Santiago, en 1856. Estos encuentros
poseían varios puntos en común. En primer lugar, posibilitaban el establecimiento de algún tipo
de unión política entre sus participantes. En segundo lugar, no se trataba de iniciativas de
regionalismo económico, toda vez que no incorporaban el concepto de integración comercial,
aunque ello podía ocurrir como consecuencia de una eventual integración política. Finalmente,
eran iniciativas acotadas a un cierto grupo de países, principalmente del área andina.1
Desde la creación de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en 1948,
América Latina fue testigo de la generación de múltiples experiencias de integración económica.
En 1960, mediante la firma de los Tratados de Montevideo y Managua, se establecieron la
Asociación
Latinoamericana de
Libre Comercio
(ALALC)
y el
Mercado Común
Centroamericano (MCCA), respectivamente. Por su parte, en 1969 se originó el Pacto Andino.
Sin embargo “la impronta común a todos estos emprendimientos estuvo dada por un fuerte
voluntarismo político que se traducía en un proceso del tipo topdown, caracterizado por el fuerte
compromiso estatal que apuntaba a una vinculación de los procesos de integración regional con
el modelo de industrialización sustitutiva de importaciones, orientado al mercado interno. La
meta planteada era la superación de las limitaciones de dicho modelo a nivel nacional a través de
la creación de mercados regionales. Además, partiendo de una valoración más bien negativa con
respecto al rol de la inversión extranjera directa y de las multinacionales, se definieron estrictas
regulaciones dentro de los esquemas regionales”.2 Si bien estos acuerdos generaron expectativas,
hacia la década de 1970 habían entrado en crisis.
Pese al fracaso de estas iniciativas, desde mediados de la década del 80 el ideario
integracionista se vio beneficiado por una coyuntura más favorable. En esa línea, “los acuerdos
1
Ideas extraídas de FERREIRA, Simões. A ALCA no limiar do século XXI: Brasil e a EUA na negociação
comercial hemisférica. Buenos Aires, INTAL – ITD – STA, 2002, p. 5. Traducción personal.
2
GIACALONE, Rita. Venezuela en el ALCA, entre realidades y fantasías. Mérida, Facultad de Ciencias
Económicas y Sociales de la Universidad de Los Andes, 2005, p. 34.
2
de complementación económica negociados en el marco de la ALADI (Asociación
Latinoamericana de Integración, que en 1980 sustituyó a la ALALC) dieron paso a proyectos
como el del Mercosur. Por su parte, el Pacto Andino, convertido en 1995 en la CAN (Comunidad
Andina de Naciones), reformuló sus objetivos y estableció una unión aduanera imperfecta,
mientras que el MCCA apuntó a su revitalización por medio de su reordenamiento institucional
entre 1991 y 1993. En forma paralela, en el norte del hemisferio se dieron desarrollos similares
con el tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá, que constituyó el punto de
partida para la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que incluyó
también a México. En general, el surgimiento de nuevos proyectos integracionistas coincidió con
un cambio de percepción general respecto de las estrategias de desarrollo que conllevaba la
necesidad de superar la concentración en el mercado interno y acentuaba la orientación
exportadora y la integración activa en el mercado internacional”.3
Concluida la década de 1980, recogida por la literatura como la “década perdida”,
marcada por la crisis de la deuda y el agotamiento de una estrategia de desarrollo basada en la
industrialización por sustitución de importaciones (modelo ISI), el decenio de 1990 estuvo
caracterizado por el retorno a la democracia y la adopción de un modelo de apertura comercial
(unilateral, bilateral y/o multilateral) en prácticamente todos los países del Continente
Americano. En opinión de Armando di Filippo, “era la primera vez, en la historia de América
Latina que comenzaba a existir tan alto grado de coincidencia en la vigencia simultánea de las
instituciones del capitalismo (a escala nacional, regional y global) y de la democracia (a escala
nacional)”.4 En efecto, el Consenso de Washington, como se denominó a este cúmulo de ideas,
sentó las bases para emprender diversas reformas estructurales que pretendieron cambiar el
rumbo económico de la región.
En este contexto, recogiendo una iniciativa propuesta por el Presidente de Estados Unidos
William Clinton, con ocasión de la I Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno
de todos los países del Continente Americano, a excepción de Cuba, plantearon el
establecimiento de un Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), que abarcaría desde
Alaska hasta Tierra del Fuego. Según se indicó, el objetivo de esta zona de libre comercio sería
3
Ibídem p. 35.
DI FILIPPO, Armando. Área de Libre Comercio de las Américas: origen, desarrollo y propuestas de futuro.
Trabajo presentado al Seminario sobre Modelos de Integración y Procesos Integradores en América Latina: 26 – 28
de marzo de 2007. Valencia, Fundación del Área Mediterránea Latinoamericana (AMELA), Fundación Cañada
Blanch y Colegio de Altos Estudios Miguel Servet, pp. 7 – 8.
4
3
“la eliminación de las barreras al comercio y los flujos de capitales, a lo que se agregaban
diversas disciplinas complementarias como propiedad intelectual, tratamiento a las inversiones,
liberalización del comercio agrícola y de servicios, compras del sector público, establecimiento
de normas técnicas y fitosanitarias, estándares laborales y medioambientales, y la creación de
mecanismos supranacionales de solución de diferencias”.5 El ALCA pretendía crear la mayor
zona de libre comercio del mundo, abarcando una población de 780 millones de habitantes, un
producto interno bruto (PIB) que superaba los 11 billones de dólares, 30% superior al de la
Unión Europea, lo cual constituía más de un tercio del producto mundial y más de un quinto del
comercio mundial.
En opinión de Axel Huelsemeyer, la propuesta de conformación de un Área de Libre
Comercio de las Américas representaba la primera oportunidad en que un esquema de
integración pretendía abarcar una zona geográfica compuesta por cuatro acuerdos preferenciales
existentes (NAFTA, Mercosur, Comunidad Andina y CARICOM). A su juicio, ello resultaba
relevante por dos motivos: en primer lugar, la integración variaba a lo largo de un eje Norte Sur. Mientras el NAFTA era un área de libre comercio con numerosos períodos de transición y
sectores exceptuados, los otros tres acuerdos preferenciales eran, de forma muy limitada, uniones
aduaneras. Esta diferenciación llevó a la existencia de diversos puntos de vista sobre el alcance
de la integración hemisférica. En términos generales, el Sur, bajo el no siempre bien tolerado
liderazgo de Brasil, se resistía a la idea de Estados Unidos de establecer una agenda hemisférica
como una simple extensión del NAFTA. En segundo lugar, mientras los acuerdos preferenciales
existentes tenían una membrecía reducida, el ALCA deseaba incorporar una gran cantidad de
países.6
Según se estableció durante la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las
Américas, la negociación del ALCA debía estar concluida para el año 2005 y presentar avances
sustanciales para el año 2000. Se determinó que se trataría “de un proceso balanceado,
5
PUERTA R., Hilda. El entorno externo latinoamericano: análisis comparativo de los patrones de las relaciones
económicas de Estados Unidos y la Unión Europea con la región. Economía y Desarrollo 133 (2): 89 – 112, julio –
diciembre 2003, p. 94.
6
Profesor asociado del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Concordia, Canadá. En:
HUELSEMETER, Axel. Goliath vs. Goliath? The role of the U.S. and Brazil in Shaping the FTAA. [En línea] En:
46th Annual Convention of the International Studies Association. Honululu, Hawaii, 1 – 5 marzo, 2005.
<http://citation.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/9/9/6/pages69964/p69964-1.php>
[consulta: 20 abril 2012], p.1.
4
comprensivo, congruente con la Organización Mundial del Comercio (OMC), y coexistente con
todos los acuerdos bilaterales y subregionales de integración en los que participan los países del
hemisferio occidental. Además, se aclara que se tomará en cuenta el nivel de desarrollo de las
economías más pequeñas, el punto de vista de la sociedad civil, y que los acuerdos se alcanzarán
por consenso y mediante un compromiso único (single undertaking)”.7
Debido a las importantes asimetrías y diferencias de desarrollo que existían entre los
países que formaban parte de la negociación, autores como Roberto Bouzas estimaban que
“había pocas razones para pensar que el ALCA iría más allá de un ejercicio de retórica, tal como
había ocurrido con la Iniciativa para las Américas.8 En efecto, en sus inicios era difícil ver como
esta propuesta de política podría transformarse en una negociación sustantiva. Las divergencias
de intereses, las percepciones disimiles y el fracaso del Ejecutivo norteamericano para obtener
una autorización del Congreso para negociar acuerdos comerciales bajo el mecanismo de la "vía
rápida" minaban su credibilidad”.9 Sin embargo, en el periodo que transcurrió desde esa fecha
hasta el 2005, cuando la iniciativa fracasó y fue abandonada, las negociaciones atravesaron por
diversas etapas, marcando un hito en las relaciones comerciales del hemisferio, ya que
simultáneamente convocaban a más de 1.000 negociadores de 34 equipos.
En consideración de lo anterior, el presente estudio de caso tiene por finalidad abordar la
negociación del Área de Libre Comercio de las Américas desde el punto de vista de las posturas,
intereses y dificultades de los dos principales actores del proceso de gestación del acuerdo, Brasil
y Estados Unidos. En ese sentido, se pretende identificar la política de la Política Comercial de
ambos Estados.
Para un desarrollo armónico, se ha estimado conveniente estructurar la investigación en
cinco capítulos. El primero de ellos corresponde a una introducción, donde se describen los
temas a analizar; se señalan los objetivos, generales y específicos; se enumeran las preguntas de
investigación; se formula la hipótesis; se define el marco teórico; se expone la metodología; y se
7
ARÁUZ L., Alejandro. ALCA y Tratados de Libre Comercio. Oportunidades y retos para la integración
Centroamericana. Managua, Fundación Friedrich Ebert, 2002, p.22.
8
Para mayores detalles sobre la Iniciativa de las Américas véase el tercer capítulo del presente estudio “El Área de
Libre Comercio de las Américas y sus negociaciones”.
9
BOUZAS, Roberto. El proceso del ALCA: incertidumbres y desafíos. Quórum: revista de pensamiento
iberoamericano (4): 121 – 133, otoño 2002, p. 121 – 122.
5
analiza brevemente la bibliografía consultada. El segundo repasa, de manera general, el contexto
internacional de las décadas de 1990 y 2000, a fin de situar adecuadamente las diversas etapas de
la negociación del ALCA. El tercero realiza una descripción del proceso de negociación del
ALCA, abarcando desde sus antecedentes en 1990, hasta el fracaso de la iniciativa, el 2005. El
cuarto constituye el corazón del trabajo. En él se estudian las posturas de negociación de Brasil y
Estados Unidos, los dos países que desempeñaron los roles más relevantes durante la
negociación. Este capítulo constituye un esfuerzo por identificar la política de la Política
Comercial de esos Estados, analizando sus posiciones, dificultades, intereses y aproximaciones
hacia el proceso de conformación del acuerdo regional. El quinto y último capítulo corresponde a
la conclusión, donde se retoman algunas ideas abordadas durante el desarrollo del trabajo, a fin
de intentar responder las preguntas de investigación.
El objetivo general del estudio de caso es realizar un análisis de la política de la Política
Comercial, reseñando la negociación del ALCA y situándola en el contexto de las posturas y
particularidades de los dos actores más relevantes del proceso. Como objetivo específico se
pretende determinar si el proyecto de ALCA significaba, de manera implícita, adoptar un
determinado concepto de regionalismo; y analizar los intereses y dificultades de Brasil y Estados
Unidos durante la negociación de un Área de Libre Comercio de las Américas.
Para lo anterior se han estructurado las siguientes preguntas de investigación:
•
¿Existía un modelo de regionalismo implícito en la negociación del ALCA?
•
¿Cuáles fueron las posturas, intereses y dificultades de Brasil y Estados Unidos durante el
proceso de negociación del ALCA?
•
¿Cómo esas posturas, intereses y dificultades afectaron la negociación general del
acuerdo?
La hipótesis de trabajo es que el Área de Libre Comercio de las Américas significaba más
que una zona de libre comercio entre 34 países del Continente Americano. En su trasfondo se
configuraba como un acuerdo económico y político, mediante el cual se establecía un modelo de
regionalismo basado en relaciones preferenciales con Estados Unidos.
La negociación del ALCA es abordada desde la perspectiva teórica del “nuevo
regionalismo”. En este sentido, cabe señalar que desde mediados de 1980 los países de América
Latina comenzaron a suscribir diversos acuerdos preferenciales de comercio.10 Dicha tendencia
10
En general se trataba de Acuerdos de Complementación Económica (ACE), firmados en el marco de la ALADI.
6
no fue algo completamente novedosa, sin embargo, la diferencia radicaba en que la modalidad de
discriminación comercial difería de métodos aplicados en el pasado, basándose en lo que se ha
denominado como “nuevo regionalismo”.11 Este concepto es recogido por Rita Giacalone, quien
señala que “otro rasgo que lo diferencia de su antecesor [el viejo regionalismo] es que lo
impulsan intereses económicos y actores privados que se convierten en motores de la integración
y de la construcción de instituciones regionales, las cuales denotan un menor grado de desarrollo
y una mayor variedad que sus antecesoras”.12
Este “regionalismo moderno” sufrió algunos cambios de contexto y contenido que lo
apartaban del “viejo regionalismo”. En cuanto al contexto, se trataba de un ambiente normativo
menos aislacionista y con un renovado interés en profundizar la integración con la economía
mundial. En lo concerniente al contenido, se incorporó una cobertura más amplia de disciplinas y
se establecieron acuerdos norte-sur, que vincularon economías con grandes disparidades de
ingreso per cápita.13
Los beneficios del “nuevo regionalismo” se relacionaban con los cambios mencionados.
Debido al nuevo marco normativo del comercio, las políticas menos aislacionistas habían
reducido los costos económicos del comercio para los miembros y la discriminación negativa
para los no miembros. Los acuerdos norte-sur ayudaban a los países menos desarrollados,
permitiéndoles obtener acceso preferencial a grandes mercados de altos ingresos, convirtiéndolos
en poderosos incentivos a las exportaciones. Adicionalmente, dichos acuerdos podían ofrecer
mayor certidumbre al régimen de políticas y atraer mayores flujos de inversión extranjera hacia
los países con serias restricciones de balanza de pagos. La cobertura de un mayor número de
disciplinas planteada por el “nuevo regionalismo” podía crear condiciones más estables de
acceso a mercado para las economías de menor desarrollo.14 Sin embargo, para que los países
obtuvieran dichas oportunidades, los acuerdos norte-sur debían cumplir cuatro desafíos: asegurar
la reciprocidad efectiva; ayudar al país en desarrollo a cubrir los costos de transición y ajuste;
impedir la consolidación de dinámicas de polarización y asegurar que los efectos institucionales
indirectos sean positivos; y que el socio en desarrollo pueda asimilarlos de manera eficaz.15
11
Idea extraída de BOUZAS, Roberto. El nuevo regionalismo y el Área de Libre Comercio de las Américas: un
nuevo enfoque menos indulgente. Revista de la CEPAL (85): 7 – 18, abril 2005, p. 8.
12
GIACALONE, Rita. Op. Cit. p. 35.
13
Véase BOUZAS, Roberto. El “nuevo regionalismo”… Op. Cit., p.9.
14
Íbidem.
15
Ibídem.
7
La reciprocidad era un principio básico de este postulado, no obstante, no fue fácil de
aplicar en el sistema multilateral de comercio. Algunas características estructurales de la
integración regional norte-sur parecían dificultar este proceso. En primer lugar, los países
industrializados suelen tener instituciones democráticas sólidas, que hacen que los votos de sus
ciudadanos tengan mayor relevancia en el proceso político interno que en los países en
desarrollo. Mientras que el sector privado generalmente está mejor organizado y promueve sus
intereses con mayor eficacia que en los países en desarrollo, los actores no empresariales de los
países desarrollados también participan activamente en el proceso de elaboración de políticas. En
segundo lugar, algunos temas controvertidos, muy delicados para algunos países en desarrollo,
surgen del juego de fuerzas en la economía política mundial. En tercer lugar, la aplicación de la
reciprocidad en los acuerdos preferenciales norte-sur también depende de la dinámica del
proceso de negociación.16
Los acuerdos de preferencia comercial suscritos bajo el paradigma del “nuevo
regionalismo” presentaban algunas ventajas en comparación con los acuerdos del pasado, sin
embargo, éstas van acompañadas de algunas dificultades que no permiten afirmar
necesariamente su superioridad. De hecho, muchos de los desafíos y oportunidades de la
discriminación comercial se magnifican en los acuerdos norte-sur. Los beneficios a los que
podría aspirar un país en desarrollo dependen del contenido del acuerdo, la agenda bilateral, las
características estructurales de los socios y las políticas internas. 17 En ese sentido, “en el caso del
nuevo regionalismo se trata de un proceso de compleja y prolongada puesta en práctica que
requiere a la vez de una clara visión acerca de sus oportunidades y riesgos, de una férrea y
persistente voluntad política y de una ponderación acertada acerca de los caminos por los cuales
debe encauzarse.”18
En opinión de Roberto Bouzas, el ALCA es uno de los principales y más complejos
ejemplos del nuevo regionalismo, ya que “los problemas que surgen con respecto a su
16
Ibídem. p. 9 y 10.
Íbidem p. 12.
18
ALZUGARAY T., Carlos. Regionalismo, integración y relaciones interamericanas. En: PRECIADO C., Jaime
(Coord.). La integración política latinoamericana y caribeña: un proyecto comunitario para el siglo XXI. México,
editado por la Asociación por la Unidad de Nuestra América (Cuba), la Universidad de Guadalajara (México), y la
Universidad Michoacana, 2001, p. 145.
17
8
arquitectura y contenido regulador son representativos de los obstáculos y las ventajas que ofrece
la nueva modalidad de discriminación comercial”.19
La metodología de investigación se basa en el análisis de fuentes primarias y secundarias.
Las primeras incluyen la revisión del sitio web oficial del proceso del ALCA y entrevistas
realizadas a la académica Alicia Frohmann, quien se desempeñó como Jefe del Departamento de
ALCA y América del Norte de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales
(DIRECON) durante la negociación del acuerdo, y al profesor
Roberto Bouzas, quien ha
publicado numerosos artículos sobre el ALCA. Las segundas se relacionan principalmente con la
abundante cantidad de libros, artículos de revista y papers de diversa índole que se han escrito
sobre el Área de Libre Comercio de las Américas. De esa forma, el análisis bibliográfico
constituye la principal fuente de información del presente estudio de caso.
El sitio web oficial del ALCA es la fuente primaria más relevante de información
utilizada.20 Allí es posible encontrar gran abundancia de material, entre el que se incluye:
Declaraciones de las cinco Cumbres de las Américas que se realizaron durante el proceso de
negociación del ALCA; los Planes de Acción que las acompañaron; las Declaraciones Conjuntas
de las ocho Reuniones Ministeriales de Comercio que se efectuaron entre 1995 y 2003; los tres
borradores del acuerdo; información sobre las reuniones y el trabajo del Comité de
Negociaciones Comerciales; las actividades de los nueve grupos de negociación; y antecedentes
respecto de los cuatro Comités Especiales que se conformaron (Grupo Consultivo sobre
Economías Pequeñas, Comité de Representantes Gubernamentales sobre la Participación de la
Sociedad Civil, Comité Técnico de Asuntos Institucionales y Comité Conjunto de Expertos del
Gobierno y del Sector Privado sobre Comercio Electrónico); entre otra información relevante.
Mucho se ha escrito sobre el Área de Libre Comercio de las Américas, tanto en Chile
como en el extranjero, en español, portugués e inglés. En ese sentido, la bibliografía utilizada
puede ser agrupada, arbitrariamente por cierto, en tres categorías. En la primera se incluyen los
textos relacionados con las perspectivas teóricas sobre el regionalismo, que ayudaron a definir el
enfoque conceptual. En este grupo destaca el trabajo de Rita Giacalone21, quien dedica un
capítulo de su investigación para analizar el marco teórico del ALCA, abordando el proceso
desde las perspectivas del neo-realismo, la interdependencia estructural y la globalización, el
Véase BOUZAS, Roberto. El “nuevo regionalismo”… Op. Cit., p.8.
http://www.ftaa-alca.org/alca_s.asp
21
GIACALONE, Rita. Op. Cit. Pp. 33 a 56.
19
20
9
neofuncionalismo, el institucionalismo neoliberal y el constructivismo; y el artículo de Roberto
Bouzas22, quien aborda las características de este “nuevo regionalismo” y sus desafíos y ventajas
con respecto a los acuerdos preferenciales del pasado. Otros textos utilizados fueron los de
Alberto Rocha Valencia23, quien analiza las compatibilidades del ALCA con diversos foros
subregionales y las dinámicas políticas internas de estos procesos, y Carlos Alzugaray24, quien
aborda el fenómeno del “nuevo regionalismo” en las relaciones internacionales y la integración
neoliberal neopanamericana.
El segundo grupo se encuentra comprendido por trabajos que describen el proceso de la
negociación del ALCA. Aquí es posible ubicar los trabajos de Juan Manuel Rodríguez25; Paulo
Moraes26; Esteban Tomic27; Armando di Filippo28; Roberto Bouzas y Gustavo Svarzman29; Aída
Lerman30; y el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).31 Si bien existe
abundancia de artículos o papers sobre el ALCA, la gran mayoría fue escrita antes del término
de las negociaciones.
Por último, un tercer grupo está constituido por los artículos que analizan las posturas,
intereses y dificultades de negociación, tanto de Estados Unidos como de Brasil. Para el caso del
primero destacan el trabajo de Gary N. Horlick y Claire R. Palmer32, quienes explican la
22
BOUZAS, Roberto. El “nuevo regionalismo”… Op. Cit.
ROCHA V., Alberto. El dilema político de la integración regional latinoamericana y caribeña. [En línea] Instituto
de Estudios Económicos e Internacionais (IEEI), 2003. <http://www.ieei-unesp.com.br/portal/wpcontent/uploads/2011/08/El-dilema-politico-de-la-integracion-regional-latinoamericana-y-caribena-AlbertoValencia.pdf> [consulta: 2 mayo 2012].
24
ALZUGARAY T., Carlos. Op. Cit.
25
RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Para entender el ALCA (orígenes, estructura, principales decisiones, visiones
nacionales, problemas políticos y coyuntura frente a la Cumbre de Quebec). En: XI Conferencia Regional de la
Alianza Cooperativa Internacional: Asunción del Paraguay, 2 al 4 de octubre de 2002. PP. 1 – 63.
26
MORAES, Paulo. A Área de Livre Comércio das Américas numa perspectiva do Mercosul. Lisboa – São Paulo,
Fórum Euro-Latino-Americano, Instituto de Estudos Estratégicos e Institucionais (IEEI) e Instituto Roberto
Simonsen da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (IRS/FIESP), 2000. 31p.
27
TOMIC E., Esteban. El Área de Libre Comercio de Las Américas: descripción, estado actual y perspectivas.
Estudios internacionales (138): 107 – 117, julio–septiembre 2002.
28
DI FILIPPO, Armando. Op. Cit.
29
BOUZAS, Roberto, SVARZMAN, Gustavo. “El Área de libre Comercio de las Américas: donde está y hacia
dónde
va?
[En
línea]
Boletín
Informativo
Techint
306,
abril
Junio
2001
<http://www.netamericas.net/researchpapers/documents/bouzas/Bouzas8.pdf> [consulta: 7 mayo 2012].
30
LERMAN, Aída. El Área de Libre Comercio de las Américas: antecedentes y perspectivas. Comercio exterior 54
(9): 822 – 832, septiembre 2004.
31
CONSEJO Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Informe “Área de Libre Comercio de las
Américas”. Primera entrega. Buenos Aires, diciembre 2000. <http://www.cari.org.ar/alca/alca1.html> [consulta: 7
mayo 2012].
32
HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. La negociación de un Área de Libre Comercio de las Américas.
Integración & comercio (13): 163 – 177, enero–abril 2001.
23
10
situación política interna de Estados Unidos, los objetivos que este país deseaba alcanzar con la
creación del ALCA y su posición hacia los principales temas de negociación; el documento de
Juan Manuel Rodríguez33, que aborda las razones por las cuales el país norteamericano impulsó
el ALCA y repasa las condicionantes que formuló el Congreso para otorgar el fast track al
Presidente estadounidense; el artículo de Claudio Katz34, que entrega su visión respecto de los
objetivos inminentes e intereses subyacentes de Estados Unidos hacia el ALCA; y el escrito de
Christian Deblock y Sylvain F. Turcotte35, que aborda los temas relacionados con las iniciativas
comerciales de Estados Unidos en la región latinoamericana, que pueden ser considerados como
antecedentes del ALCA, los cambios producidos por los atentados del 11 de septiembre de 2001
en la política comercial del país norteamericano, la globalización y sus consecuencias respecto al
comercio y los intereses estadounidenses. Para analizar el “fast track” o “Trade Promotion
Authority” se utilizaron los textos de Marco Romero36; José Manuel Salazar-Xirinachs37; y
Joaquín Roy38.
Para el caso de Brasil también existe abundante bibliografía, la cual puede ser agrupada
en dos enfoques. El primero se refiere a la política exterior de Brasil durante el período de
negociación del ALCA. Allí destacan los trabajos de Raúl Bernal-Meza39; Alcides Costa40; Luiz
Alberto Moniz41; y Paulo Roberto de Almeida42. El segundo se relaciona con los intereses de
Brasil hacia el ALCA, donde se pueden encontrar artículos como el de José Augusto Guilhon43,
RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. pp. 1 – 63.
KATZ, Claudio. Free Trade Area of the Americas. NAFTA marches south. Report to Post Cold War Latin
America XXXV (4): 27 – 45, febrero 2002.
35
DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain. Estados Unidos, Brasil y las negociaciones hemisféricas: el ALCA
en modalidad bilateral. Foro Internacional XLV (1): 5 – 34, enero – marzo 2004.
36
ROMERO, Marco. ¿Integración frente al unilateralismo? La economía política del ALCA. Comentario
Internacional: revista del Centro Andino de Estudios Internacionales (3): 115 – 133, 2002.
37
SALAZAR – XIRINACHS, José Manuel. El proceso del ALCA: De Miami 1994 a Quebec 2001. [En línea]
<http://www.sedi.oas.org/DCTC/TRADE/PUB/Books/Free_Trade/ftch14_s.pdf> [consulta: 18 junio 2012].
38
ROY, Joaquín. El ALCA: origen, evolución, consecuencias. Politica internazionale (1-2): 157 – 168, enero – abril
2003.
39
BERNAL-MEZA, Raúl. A política exterior do Brasil: 1990 – 2002. Revista Brasileira de Política Internacional
(RBPI) 45 (1): 36 – 71, 2002.
40
COSTA V., Alcides. El Gobierno de Lula ¿Una nueva política exterior? Nueva Sociedad (187): 139 – 152,
septiembre – octubre 2003.
41
MONIZ B, Luiz. Política Exterior de Brasil: de Fernando Henrique Cardoso a Lula. [En línea] La onda digital.
Primera revista electrónica de reflexión y análisis 31/08/2004 – 06/09/2004, N° 201,
http://www.laondadigital.com/laonda/laonda/201-300/201/B3.htm> [consulta: 18 junio 2012].
42
DE ALMEIDA, Paulo Roberto. A diplomacia da era Lula. Balanço e avaliação. Revista Política Externa 20 (3):
95 – 114, noviembre –diciembre 2011, enero 2012.
43
GUILOHN A., José. El ALCA en la política exterior brasileña. Política exterior 16 (85): 174 – 188, enero–febrero
2002.
33
34
11
que da cuenta de las reservas que generó la iniciativa y del mayor interés a contar de 1997; el
texto de Fátima V. Mello44, que narra la posición de diversos sectores de la economía y la
sociedad civil brasileña hacia el acuerdo; el trabajo de Clarisa Giaccaglia45, que identifica a los
diversos actores domésticos involucrados en la formulación y ejecución de la política exterior
brasileña, resaltando su aumento en cantidad desde el final de la Guerra Fría; y el escrito de
María Julieta Cortes46, que entrega una aproximación sobre la continuidad histórica de la política
exterior de ese país, resaltando que el modelo de Cardoso generaba mayores sintonías con la
negociación del ALCA, mientras que el planteamiento de Lula era más contestatario del enfoque
neoliberal.
Uno de los principales aportes de este estudio de caso es la perspectiva histórica que
entrega el paso del tiempo. Poco se ha escrito sobre el ALCA desde el año 2005 – 2006, cuando
la iniciativa fue abandonada. En ese sentido, se estima que faltan análisis posteriores, sobre todo
si se considera la recurrencia de los procesos de integración en América Latina.
MELLO, Fátima V. Brasil y el ALCA – El estado del debate desde la victoria de Lula. [En línea] Estudios sobre
el ALCA. N° 2, Santiago, Friedrich-Ebert-Stiftung, noviembre 2002. < http://library.fes.de/pdffiles/bueros/chile/01438.pdf> [consulta: 10 abril 2012].
45
GIACCAGLIA, Clarisa. La influencia de los actores domésticos en la política exterior brasileña durante el
gobierno de Lula da Silva. Confines 6 (12): 95 – 121, agosto – diciembre 2010.
46
CORTES, María Julieta. El ALCA en la política exterior de Brasil durante las presidencias de Cardoso y Lula.
Convergencias
y
diferencias.
[En
línea]
<http://www.saap.org.ar/esp/docs-congresos/congresossaap/VI/areas/03/cortes.pdf> [consulta: 19 junio 2012].
44
12
II.
Para entender el ALCA. El contexto de las negociaciones
Para analizar las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas, es necesario
comprender el contexto internacional en que éstas se desarrollaron.
La década del 90 estuvo marcada por el “triunfo” de la globalización como consecuencia
del fin de la Guerra Fría y la caída del bloque soviético; el surgimiento de la Organización
Mundial de Comercio (OMC) en 1995, como resultado del término de la Ronda Uruguay; y la
profundización de la integración de los mercados europeos luego de la firma del Tratado de
Maastricht. Adicionalmente, este decenio presenció el crecimiento de Japón y de las economías
del sudeste asiático; la creación del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC); y la
existencia de una abundante oferta de capital que financiaba el acelerado crecimiento de las
economías en desarrollo.
Latinoamérica se encontraba inserta en un proceso de transición hacia gobiernos
democráticos. Adicionalmente, se estaba adoptando un modelo de apertura comercial, que
buscaba superar la denominada “década perdida” A ello debe sumarse la creación del Mercosur;
el fin de los conflictos revolucionarios en Centroamérica, que habían recibido gran parte de la
atención que Estados Unidos brinda a América Latina; y la incorporación de Canadá y los países
del Caribe a la Organización de Estados Americanos (OEA), permitiendo que por primera vez
este organismo represente al hemisferio en su conjunto.
Estas y otras transformaciones del sistema internacional de fines de los ochenta y
comienzos de los noventa, posicionaron a los temas comerciales como el eje de las relaciones
entre Estados Unidos y América Latina, en reemplazo de temas geopolíticos o ideológicos. En
ese sentido, el contexto de la década de 1990 resultaba bastante favorable para el
multilateralismo comercial.
El cambio de decenio vino acompañado de cambios significativos, ya que desde fines de
los noventa comenzó a apreciarse un mayor escepticismo y cuestionamiento respecto de los
beneficios de la globalización. Ello tuvo su punto más álgido en violentos enfrentamientos
durante la Reunión Ministerial de la OMC en Seattle, en noviembre de 1999. Se evidenciaba una
mayor reticencia hacia las iniciativas multi y plurilaterales que durante la década anterior,
cuestión que se manifestó en el fracaso de la Reunión Ministerial de la OMC en Cancún el 2003
y la falta de acuerdo respecto de la Ronda Doha. A ello habría que sumar el derrumbe del
13
mercado asiático en 1997, el desplome bursátil de Estados Unidos hacia fines del año 2000 y el
atentado de las Torres Gemelas en Nueva York en septiembre de 2001, que generó una
modificación en los intereses internacionales de Estados Unidos.
Por último, en término políticos en algunos países de América Latina se estaba
produciendo un viraje hacia la izquierda, que conllevó el establecimiento de posturas críticas
hacia la agenda económica neoliberal. Como señala Armando di Filippo, este “proceso empezó
con el colapso de la economía argentina a fines del 2001 y la toma del mando por parte de
Eduardo Duhalde, primero, y Néstor Kirchner después; siguió con la asunción al poder de Juan
Ignacio Lula en Brasil, y ha continuado a lo largo del último quinquenio con la elección de
Tabaré Vázquez en Uruguay, la consolidación de Chávez en Venezuela, la elección de Correa en
Ecuador”.47
47
Di Filippo. Op. Cit. p. 12
14
III.
El Área de Libre Comercio de las Américas y sus negociaciones
En junio de 1990 el Presidente de los Estados Unidos, George Bush, lanzó la “Iniciativa
para las Américas”, proyecto que buscaba establecer una zona de libre comercio en todo el
Continente Americano. Sus objetivos eran “primero, la conformación en el largo plazo de una
zona hemisférica de libre comercio y, en el corto y mediano plazo, la paulatina liberalización
comercial de las economías latinoamericanas mediante la suscripción bilateral de acuerdos de
comercio e inversión con Estados Unidos; segundo la promoción de reformas a los regímenes de
inversión para favorecer los procesos de privatización y de regulación “simpáticos” al mercado.
Provisión de ayuda técnica y financiera apoyada con 1,5 billones de dólares provenientes
mayoritariamente de EEUU, y complementariamente de otros países de la OECD; y tercero la
reducción negociada de la deuda oficial o gubernamental de los países latinoamericanos que se
fueran adhiriendo al “espíritu” de la Iniciativa”.48 Durante ese mismo periodo, otras zonas del
mundo transitaban hacia la conformación de diversos bloques regionales. En Europa avanzaba el
proceso de consolidación de un mercado común y se proyectaban las bases de una futura unión
económica y monetaria. En Asia proliferaban los acuerdos regionales, como el Foro de
Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), creado en 1989, el East Asia Economic Caucus
(EAEC), propuesto por el Primer Ministro de Malasia en 1990, y el ASEAN Free Trade Area
(AFTA), establecido en 1992. Paralelamente, entre 1986 y 1994, se efectuaron las negociaciones
de la Ronda Uruguay.
Por esos años la economía de Estados Unidos presentaba un menor crecimiento que otras
regiones desarrolladas del mundo, perdiendo participación en los mercados internacionales. En
ese contexto, “la Iniciativa para las Américas lanzada apenas dos semanas después que el
Presidente Bush anunciara la intención de negociar con México un acuerdo de libre comercio,
constituyó una respuesta política de los EUA al nuevo ambiente internacional definido por la
superación de la guerra Fría, la difusión de la regionalización y los cambios internos en los
países de América Latina: liberalización comercial y reformas estructurales en el plano
48
DI FILIPPO, Armando. Área de Libre Comercio de las Américas: origen, desarrollo y propuestas de futuro. En:
SEMINARIO sobre Modelos de Integración y Procesos Integradores en América Latina: 26 – 28 de marzo de 2007.
Valencia, Fundación del Área Mediterránea Latinoamericana (AMELA), Fundación Cañada Blanch y Colegio de
Altos Estudios Miguel Servet, p. 8.
15
económico, democratización en el plano político."49 Sin embargo, por diversas razones, la
propuesta del Presidente Bush no prosperó.50
Recogiendo una propuesta del Presidente de Estados Unidos, William Clinton, en
diciembre de 1994, con ocasión de la I Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de
Gobierno de todos los países de América Latina, Norteamérica y el Caribe, a excepción de Cuba,
decidieron establecer un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). 51 Como fuera
señalado en la introducción, el propósito de esta iniciativa no consistía sólo en eliminar las
barreras al comercio, sino que abarcaba diversas disciplinas complementarias, como propiedad
intelectual, inversiones, liberalizaciones agrícolas, comercio de servicios, compras públicas,
normas técnicas y fitosanitarias, temas laborales, estándares medioambientales y solución de
controversias, entre otros.
En la Declaración de Principios de la I Cumbre de las Américas los Jefes de Estado y de
Gobierno expresaron que el progreso económico de sus países dependía “de políticas económicas
sólidas, del desarrollo sostenible y de un sector privado dinámico. Una clave para la prosperidad
es el comercio sin barreras, sin subsidios, sin prácticas desleales y con un creciente flujo de
inversiones productivas. La eliminación de los obstáculos para el acceso al mercado de los
bienes y servicios entre nuestros países promoverá nuestro crecimiento económico. Una
economía mundial en crecimiento aumentará también nuestra prosperidad interna. El libre
comercio y una mayor integración económica son factores clave para elevar el nivel de vida,
mejorar las condiciones de trabajo de los pueblos de las Américas y proteger mejor el medio
ambiente. Por consiguiente, decidimos iniciar de inmediato el establecimiento del "Área de
Libre Comercio de las Américas" en la que se eliminaran progresivamente las barreras al
comercio y la inversión. Asimismo, resolvemos concluir las negociaciones del "Área de Libre
Comercio de las Américas" a mas tardar en el año 2005, y convenimos en alcanzar avances
49
CONSEJO Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Op. Cit.
Para mayores referencias sobre la Iniciativa de las Américas véase CEPAL. La conformación del Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA): aspectos institucionales y comerciales. LC/MEX/L.405, 12 de octubre de 1999,
p. 3.
51
Los 34 países que participaron en la negociación fueron: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados,
Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de
América, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y
Tobago, Uruguay y Venezuela.
50
16
concretos hacia el logro de este objetivo para el final de este siglo”.52 Sin embargo, en la misma
Declaración se reconoció que la integración económica y la creación de un área de libre
comercio eran tareas complejas, especialmente en atención de las grandes diferencias de
desarrollo y disparidades de tamaño entre las economías del Continente Americano.
La aludida Declaración de Principios fue acompañada de un Plan de Acción, el cual
abordó el Área de Libre Comercio de las Américas, estableciendo las siguientes medidas de
acción:
“Instruimos a nuestros ministros responsables del comercio a que adopten los siguientes
pasos concretos iniciales para lograr el "Área de Libre Comercio de las Américas".
6) Con el objetivo de garantizar una discusión plena y cabal entre las partes de los
diversos acuerdos comerciales en el Hemisferio, ordenamos que se celebren reuniones en el
marco de los foros de comercio e inversión existentes. Los miembros de estos foros determinaran
las áreas de coincidencia y divergencia en los acuerdos particulares bajo estudio, y deberán
considerar los medios de mejorar las disciplinas entre ellos y hacerlos más parecidos. Instruimos,
asimismo, a los miembros de estos foros a que informen a los ministros sobre el estado de sus
discusiones y formulen recomendaciones para lograr el "Área de Libre Comercio de las
Américas".
7) […] Instruiremos a la Comisión Especial sobre Comercio de la OEA, con el apoyo del
BID, de la CEPAL y de otras organizaciones regionales y subregionales especializadas, a que
asista en la sistematización de datos en la región y a que continúe su labor de estudio de los
arreglos de integración económica del Hemisferio, incluyendo descripciones comparativas
breves de las obligaciones en cada uno de los acuerdos comerciales existentes en el Hemisferio.
8) Instruimos a nuestros ministros responsables del comercio a: a) revisar el progreso de
la labor emprendida en los foros mencionados en los párrafos 6 y 7; b) ofrecer orientación con
respecto al trabajo posterior; y c) considerar las áreas que requieren atención inmediata, tales
como la facilitación aduanera, y pruebas y certificaciones de productos con miras a alcanzar
acuerdos de reconocimiento mutuo, que puedan ser debatidos en los foros pertinentes.
52
SITIO web oficial del proceso del ALCA. Declaración disponible en http://www.summit-americas.org/miamidecspanish.htm
17
9) Por consiguiente, hoy lanzamos el "Área de Libre Comercio de las Américas,"
mediante el inicio del siguiente proceso. Instruiremos a la OEA a que asista al país anfitrión en la
organización de las reuniones ministeriales.
Enero de 1995. Inicio de los programas de trabajo y establecimiento de calendarios en los
foros contemplados en el párrafo 6 y en la Comisión Especial sobre Comercio.
Junio de 1995. Reunión de los ministros responsables del comercio (Informe preliminar
sobre el estado de los trabajos en los foros descritos en el párrafo 6; informe preliminar de la
Comisión Especial sobre Comercio; y áreas para consideración inmediata)
Marzo de 1996. Reunión de los ministros responsables del comercio (informe final a los
ministros de la Comisión Especial sobre Comercio; informes finales a los ministros de los foros
descritos en el párrafo 6; y calendario para el trabajo posterior)”.53
En 1990 Estados Unidos había suscrito el Tratado de Libre Comercio con Canadá, el cual
se extendió a México en 1994, conformando el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN o NAFTA, por sus siglas en inglés). En diversos aspectos, el NAFTA rompió con la
lógica tradicional de los acuerdos comerciales, por cuanto fue “el primer proceso integracionista
de envergadura que incorpora a países con tan desiguales niveles de desarrollo y que sienta bases
en el tratamiento de determinados temas relativamente novedosos para este tipo de esquemas,
como es el caso de la liberalización de las inversiones. A partir de este momento los esquemas de
este estilo han tomado este modelo como referencia y mantienen como una constante la
incorporación de cuestiones no propiamente comerciales tales como la liberalización de los
flujos de capital y la apertura a las compras gubernamentales, entre otros”.54 En ese sentido,
durante la negociación del ALCA Estados Unidos buscó seguir patrones similares a los
acordados en el NAFTA, que no sólo abordaban temas de liberalización comercial, sino que
abarcaban materias de índole política, como democracia y gobernabilidad.55
Como fuera instruido en el Plan de Acción, finalizada la I Cumbre de las Américas
comenzó lo que se ha denominado como fase preparatoria del ALCA. En este período, que
53
SITIO web oficial del proceso del ALCA. Plan de Acción completo disponible en http://summitamericas.org/miamiplan-spanish.htm#9
54
PUERTA R., Hilda. El entorno externo latinoamericano: análisis comparativo de los patrones de las relaciones
económicas de Estados Unidos y la Unión Europea con la región. Economía y Desarrollo 133 (2): 89 – 112, julio –
diciembre 2003. P. 107.
55
Véase FERNÁNDEZ, Luis; HERNÁNDEZ, Jorge. Estados Unidos y El ALCA: La institucionalización de la
hegemonía hemisférica del siglo XXI. [En línea] Centro de Estudios sobre Estados Unidos (CESEU)
<http://www.uh.cu/centros/ceseu/Articulos/ALCA%20Cuba%20Soc.pdf> [consulta: 7 mayo 2012] p. 9
18
comprende hasta abril de 1998, los ministros responsables del comercio de cada uno de los 34
países definieron el programa de trabajo técnico para preparar las negociaciones. Así, los
mecanismos de ejecución de la etapa preparatoria fueron definidos de la siguiente forma:

Reuniones Ministeriales (desarrollaban el plan de trabajo completo para el ALCA).

Reuniones Viceministeriales (dirigían y coordinaban los grupos de trabajo, asesorando a
los Ministros de Comercio).

Grupos de Trabajo. (Se encargaban del levantamiento de inventarios de la información
relevante en cada una de las áreas temáticas, de la identificación de necesidades de
cooperación y de la elaboración de recomendaciones sobre las negociaciones
hemisféricas.)

Comité Tripartito (formado por la OEA, el BID y la CEPAL, debían otorgar apoyo
técnico a las labores de los Grupos de Negociación.).56
En la I Reunión Ministerial, efectuada en junio de 1995 en Denver, Estados Unidos, los
Ministros de Comercio de los 34 Estados acordaron desarrollar un programa de trabajo para dar
inicio a las negociaciones. Se decidió el establecimiento de siete Grupos de Trabajo en las
siguientes áreas: Acceso a mercados; procedimientos aduaneros y reglas de origen; inversión;
normas y barreras técnicas al comercio; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios,
“antidumping” y derechos compensatorios; y economías más pequeñas.57
Durante la II Reunión Ministerial, celebrada en marzo de 1996 en Cartagena, Colombia,
se aprobaron los informes presentados por los Presidentes de los siete Grupos de Negociación y
se instruyó a los Viceministros de Comercio para que dirigieran, evaluaran y coordinaran la labor
de todos los Grupos de Trabajo, a fin de asegurar un avance significativo antes de la reunión
Ministerial de 1997. Adicionalmente, se decidió la conformación de cuatro nuevos Grupos de
Trabajo en compras del sector público; derechos de propiedad intelectual; servicios; y política de
competencia.58
56
Véase CONSEJO Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Op. Cit.
Para mayores detalles sobre las tareas encomendadas a cada uno de estos grupos véase la Declaración Conjunta de
la
Primera
Reunión
Ministerial
de
Comercio,
disponible
en
http://www.ftaaalca.org/Ministerials/Denver/denver_s.asp
58
Para mayores antecedentes de la evaluación realizada y las tareas encomendadas a los cuatro nuevos Grupos de
Trabajo véase la Declaración Conjunta de la Segunda Reunión Ministerial de Comercio, disponible en
http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/Cartagena/Cartagena_s.asp
57
19
La III Reunión Ministerial, realizada en mayo de 1997 en Belo Horizonte, Brasil, marcó
un punto de inflexión respecto de las dos anteriores. No obstante la polarización que se generó en
diversos temas de la negociación,59 durante este encuentro se estableció un duodécimo Grupo de
Trabajo sobre solución de controversias y se lograron importantes definiciones sobre algunos de
los principales criterios que guiarían las negociaciones del ALCA, a saber:
 “El consenso constituye el principio fundamental en la toma de decisiones del proceso del
ALCA, que procura preservar y promover los intereses esenciales de nuestros 34 países
de manera equilibrada y comprensiva;
 El resultado de las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas constituirá
un compromiso único comprensivo (single undertaking) que incorpora los derechos y
obligaciones que se acuerden mutuamente. El ALCA puede coexistir con acuerdos
bilaterales y subregionales, en la medida que los derechos y obligaciones bajo tales
acuerdos no estén cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA;
 El ALCA será congruente con los acuerdos de la OMC;
 Los países podrán negociar y adherir al ALCA individualmente o como miembros de un
grupo de integración subregional que negocie como una unidad;
 Debería acordarse especial atención a las necesidades, condiciones económicas y
oportunidades de las economías más pequeñas, a fin de asegurar su plena participación en
el proceso del ALCA;
 La necesidad de establecer una Secretaría administrativa temporal a fin de apoyar las
negociaciones;
 A más tardar el año 2005 como fecha para la conclusión de las negociaciones”.60
59
Mientras los delegados del Mercosur respaldaban un proceso gradual de negociación, donde el tratamiento de las
cuestiones de acceso a los mercados se pospondrían para el final, los delegados norteamericanos favorecían la
discusión de este tema desde el comienzo. Del mismo modo, mientras que los representantes del Mercosur
respaldaban un single undertaking, Estados Unidos y otros países proponían resultados tempranos (early harvest)
que implementaran acuerdos parciales o sectoriales, mientras proseguían las negociaciones sobre temas más
conflictivos. Véase BOUZAS, Roberto, SVARZMAN, Gustavo. Op. Cit. p. 3 (pie de página).
60
Para mayores detalles sobre los términos de referencia del Grupo de Trabajo sobre Solución de Controversias y el
resto de los acuerdos adoptados durante este encuentro, véase la Declaración Conjunta de la Tercera Reunión
Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/Belo/Belo_s.asp
20
En la IV Reunión Ministerial, efectuada en marzo de 1998 en San José, Costa Rica, los
Ministros de Comercio de los 34 Estados definieron los objetivos y principios generales del Área
de Libre Comercio de las Américas, así como la estructura, organización y diversos aspectos
administrativos que debían orientar el proceso. De esa forma, se acordó recomendar a los Jefes
de Estado y de Gobierno iniciar las negociaciones del ALCA durante la Segunda Cumbre de las
Américas, a realizarse en Santiago de Chile durante los días 18 y 19 de abril del mismo año. Para
ello se reafirmaron los principios establecidos durante la III Reunión Ministerial, en el sentido
que el acuerdo sería balanceado; comprensivo; congruente con los principios de la OMC;
constituiría un compromiso único; tomaría en consideración las necesidades, condiciones
económicas y oportunidades de las economías más pequeñas; adoptaría sus decisiones por
consenso; y coexistiría con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida en que los
derechos y obligaciones de dichos acuerdos no estuvieran cubiertos o excedieran los derechos y
obligaciones del ALCA. Se mantuvo la meta de concluir las negociaciones a más tardar el 2005,
realizando avances concretos para el logro de este objetivo hacia finales de siglo.
Se acordó que las negociaciones mantendrían una estructura flexible, la cual podría ser
modificada durante el proceso. Se estableció que los Ministros de Comercio se reunirían al
menos una vez cada 18 meses. Se conformaron nueve Grupos de Negociación, que reemplazaron
a los doce Grupos de Trabajo, sobre acceso a mercados; inversión; servicios; compras del sector
público;
solución
de
controversias;
agricultura;
subsidios,
antidumping
y derechos
compensatorios; propiedad intelectual; y política de competencia.61 A nivel de Viceministros, se
creó el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), con la responsabilidad de guiar el trabajo
de los Grupos de Negociación; decidir sobre la estructura general del acuerdo y los asuntos
institucionales; asegurar la plena participación de todos los países en el proceso del ALCA; y
garantizar que las preocupaciones de las economías más pequeñas y de los países con distintos
niveles de desarrollo fueran tratadas al interior de cada grupo de negociación. Adicionalmente, se
conformó un Grupo Consultivo sobre Economías más pequeñas, abierto a todos los países del
ALCA; se creó una Secretaría Administrativa de Negociaciones; se mantuvo el Comité Tripartito
conformado por la OEA, el BID y la CEPAL; se incorporó un Comité de Representantes
61
Para más información respecto del trabajo de los nuevo Grupos de Negociación véanse los siguientes trabajos:
WITKER, Jorge. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Ciudad de México, Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2004. 295 p.; HORLICK, Gary N.,
PALMER, Claire R. Op. Cit.; y MORAES, Paulo. Op. Cit.; entre otros.
21
Gubernamentales sobre la Participación de la Sociedad Civil (SOC); y se constituyó un Comité
Conjunto de Expertos del Gobierno y del Sector Privado sobre Comercio Electrónico.
En esta Reunión Ministerial también se adoptaron determinaciones sobre otros temas
relevantes para la negociación. Se establecieron los países que ejercerían la Presidencia y la
Vicepresidencia del proceso, acordándose que desde el 1 de mayo de 1998 al 31 de octubre de
1999 las negociaciones serían presididas por Canadá y secundadas por Argentina; entre el 1 de
noviembre de 1999 y el 30 de abril de 2001 la Presidencia sería ejercida por Argentina y la
Vicepresidencia por Ecuador; entre el 1 de mayo de 2001 y el 31 de octubre de 2002 la
Presidencia recaería en Ecuador y la Vicepresidencia en Chile; y entre el 1 de noviembre de 2002
y el 31 de diciembre de 2004 habría una Co-presidencia establecida por Brasil y Estados Unidos.
Se determinó que el país que se encontrara ejerciendo la Presidencia del ALCA sería la sede de
las Reuniones Ministeriales y presidiría el CNC. Adicionalmente, se estipuló que las reuniones
de los Grupos de Negociación se realizarían en una sede única que rotaría de la siguiente forma:
Miami, Estados Unidos, del 1 de mayo de 1998 al 28 de febrero de 2001; Ciudad de Panamá,
Panamá, del 1 de marzo del 2001 al 28 de febrero del 2003; y México D.F., México, del 1 de
marzo de 2003 al 31 de diciembre de 2004 o hasta que concluyeran las negociaciones.62 Para una
mayor comprensión, el Anexo N° 1 es un cuadro que resume la estructura de la negociación del
Área de Libre Comercio de las Américas.
Cabe señalar que para alcanzar consenso en torno a los objetivos, principios y estructura
de la negociación, los 34 países debieron realizar importantes esfuerzos técnicos, humanos,
financieros y políticos. En esa línea, un artículo de Bouzas y Svarzman precisa que “entre las dos
primeras cumbres presidenciales los funcionarios nacionales participaron de cuatro reuniones
ministeriales, catorce encuentros de viceministros y cerca de un centenar de reuniones de grupos
de trabajo. A lo largo de este proceso los gobiernos recolectaron una masa significativa de
información cuantitativa y cualitativa sobre flujos de comercio y regímenes de comercio e
inversión en el hemisferio”.63 Estos autores agregan que la fase preparatoria “puso en evidencia
que los intereses y las prioridades de negociación no eran plenamente convergentes. Se
explicitaron visiones diferentes sobre cómo avanzar en el proceso de liberalización preferencial,
62
Para mayores antecedentes sobre lo acordado durante la IV Reunión Ministerial véase la Declaración Conjunta de
la
Cuarta
Reunión
Ministerial
de
Comercio,
disponible
en
http://www.ftaaalca.org/Ministerials/SanJose/SanJose_s.asp.
63
BOUZAS, Roberto, SVARZMAN, Gustavo. Op. Cit. p. 2.
22
cuánto más allá ir con relación a los compromisos asumidos en la OMC o qué tipo de tratamiento
especial, si acaso alguno, debía darse a las economías más pequeñas y menos desarrolladas. En
buena medida, estas diferencias reflejaban divergencias estructurales de tamaño, patrones de
comercio, niveles de protección y grados de desarrollo. Pero también eran el resultado de
diferentes preferencias de política y de contrastantes economías políticas nacionales”.64
Las recomendaciones formuladas por los Ministros de Comercio con ocasión de la IV
Ronda Ministerial de San José fueron ratificadas en la II Cumbre de las Américas, efectuada en
abril de 1998 en Santiago de Chile. En la Declaración de Principios suscrita por los Jefes de
Estado y de Gobierno de los 34 países se estipuló que “la integración económica, la inversión y
el libre comercio son factores claves para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones
laborales de los pueblos de las Américas y lograr una mejor protección del medio ambiente”, por
lo cual se instruyó a los ministros responsables del comercio que “inicien las negociaciones
correspondientes al ALCA de acuerdo con la Declaración Ministerial de San José, de marzo de
1998. Reafirmamos nuestra determinación de concluir las negociaciones del ALCA a más tardar
en el año 2005 y a lograr avances concretos para finales del presente siglo. El acuerdo del ALCA
será equilibrado, amplio y congruente con la Organización Mundial de Comercio (OMC), y
constituirá un compromiso único”.65 En el Plan de Acción que acompañó a la Declaración se
resolvió que las negociaciones se realizarían de manera tal que “se genere amplio respaldo y
comprensión pública acerca del ALCA, y consideren las opiniones sobre asuntos comerciales
emitidas por diferentes sectores de nuestras sociedades civiles, tales como empresarios,
trabajadores, consumidores, grupos ambientalistas y académicos, que se presenten al Comité de
Representantes Gubernamentales creado en la Cuarta Reunión de Ministros de Comercio
realizada en Costa Rica”.66
Juan Manuel Rodríguez destaca que para la II Cumbre de las Américas se presentaron dos
propuestas sobre la construcción del ALCA, cuya diferencia principal radicaba en el tiempo que
debían durar las negociaciones y en el momento de entrada en vigor del acuerdo. En su opinión,
detrás de esta divergencia se escondían dos estrategias claramente diferenciadas, la del Mercosur
y la de Estados Unidos, contando cada una con el apoyo de diversos países. En ese sentido, “la
Íbidem pp. 2 – 3.
Declaración de Principios de la II Cumbre de las Américas, disponible en http://www.summitamericas.org/chiledec-spanish.htm
66
Véase Plan de Acción suscrito por los Jefes de Estado y de Gobierno asistentes a la Segunda Cumbre de las
Américas, disponible en http://www.summit-americas.org/chileplan-spanish.html
64
65
23
posición americana era que debían acortarse los plazos al mínimo posible y por lo tanto que el
ALCA debía entrar en vigor cuanto antes. La posición del Mercosur había sido acordada en
reuniones de Ministros y de Presidentes del bloque y en lo esencial proponía mantener los plazos
acordados en Miami, es decir terminar las negociaciones en el año 2005. La firme postura del
Mercosur, sumado al hecho que la delegación norteamericana fue a la reunión debilitada porque
el Congreso no había otorgado el fast track al Presidente, que le hubiera permitido concretar
acuerdos con posibilidad de ser aprobados en el Congreso, determinó que la resolución final no
incluyera cambios en los acuerdos anteriores como se pretendía, frustrándose las aspiraciones
norteamericanas”.67
Durante la V Reunión Ministerial, efectuada en noviembre de 1999 en Toronto, Canadá,
los ministros responsables del comercio instruyeron a cada Grupo de Negociación que preparara
un borrador de texto. Se estableció que dichos borradores debían ser remitidos al CNC a más
tardar doce semanas antes de la próxima Reunión Ministerial, a celebrarse en abril del 2001. Al
CNC se le otorgó la responsabilidad de compilar los textos proporcionados por los Grupos de
Negociación y preparar un informe para la sexta Reunión Ministerial. Ello resultó un avance
considerable, ya que los nueve Grupos cumplieron el mandato en el plazo estipulado.
Adicionalmente, se acordaron 18 Medidas de facilitación de negocios, ocho referentes a Asuntos
Aduaneros y diez a Transparencia.68
Con ocasión de la VI Reunión Ministerial, efectuada en abril de 2001 en Buenos Aires,
Argentina, los ministros encargados del Comercio de los 34 países del ALCA recibieron el
primer borrador del acuerdo con múltiples corchetes, lo cual reflejaba la falta de consenso en
diversas materias.69 Adicionalmente, se creó el Comité Técnico de Asuntos Institucionales para
considerar la estructura del acuerdo en sus aspectos generales y se alabó el progreso en la
implementación de las dieciocho Medidas de facilitación de negocios aprobadas durante la V
Reunión Ministerial. Los 34 ministros instruyeron a los Grupos de Negociación que
intensificaran los esfuerzos tendientes a resolver las divergencias y remitir un nuevo borrador al
Comité de Negociaciones Comerciales, a más tardar ocho semanas antes de la próxima
ministerial. Por último, en cumplimiento de la instrucción recibida de los Jefes de Estado y de
67
RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 9.
Para mayor información sobre lo convenido durante la V Reunión Ministerial, véase la Declaración Conjunta de
la
Quinta
Reunión
Ministerial
de
Comercio,
disponible
en
http://www.ftaaalca.org/Ministerials/Toronto/Toronto_s.asp
69
El primer borrador de acuerdo ALCA se encuentra disponible en http://www.ftaa-alca.org/FTAADraft/draft_s.asp
68
24
Gobierno durante la II Cumbre de las Américas, se acordó que después de la III Cumbre de las
Américas se publicaría, en el sitio web oficial del proceso, el primer borrador del acuerdo en los
cuatro idiomas oficiales. Esta medida tenía por objeto aliviar la preocupación pública acerca del
ALCA y establecer nuevos estándares de transparencia en las negociaciones comerciales.70
En la Declaración de la III Cumbre de las Américas, realizada en abril de 2001 en
Quebec, Canadá, los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron que acogían “el progreso
significativo logrado hasta la fecha para el establecimiento de un Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA), incluyendo la elaboración de un borrador preliminar del Acuerdo ALCA. Tal
como se acordó en la Cumbre de Miami, el libre comercio, sin subsidios ni prácticas desleales,
acompañado de flujos crecientes de inversión productiva y de una mayor integración económica,
favorecerá la prosperidad regional, permitiendo elevar los niveles de vida, mejorar las
condiciones laborales de los pueblos de las Américas y proteger mejor el medio ambiente. La
decisión de hacer público el borrador preliminar del Acuerdo ALCA es una muestra clara de
nuestro compromiso colectivo con la transparencia y con una comunicación creciente y sostenida
con la sociedad civil”.71 Adicionalmente, acordaron instruir a sus ministros para que “aseguren
que las negociaciones del Acuerdo ALCA concluyan, a más tardar, en enero de 2005, para tratar
de lograr su entrada en vigencia lo antes posible, y no más allá de diciembre de 2005.72 Esto será
un elemento clave para generar el crecimiento económico y la prosperidad en el Hemisferio, y
contribuirá al logro de los amplios objetivos de la Cumbre. El Acuerdo deberá ser equilibrado,
comprensivo, y congruente con las reglas y disciplinas de la Organización Mundial del Comercio
(OMC), y deberá constituir un compromiso único. Otorgamos gran importancia a que el diseño
del Acuerdo tenga en cuenta las diferencias en tamaño y niveles de desarrollo de las economías
participantes”.73
La Declaración de Quebec incorporó una cláusula democrática, estableciendo que
“cualquier alteración o ruptura inconstitucional del orden democrático en un Estado del
70
Para mayor información respecto de la VI Reunión Ministerial, véase la Declaración Conjunta de la Sexta
Reunión Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/BA/BA_s.asp
71
Declaración de Principios de la II Cumbre de las Américas se encuentra disponible en http://www.summitamericas.org/Documents%20for%20Quebec%20City%20Summit/Quebec/Declaration%20of%20Quebec%20City%
20-%20Span.htm
72
La delegación de Venezuela reservó su posición sobre este párrafo de la Declaración y el párrafo 6-A del Plan de
Acción, en virtud de las consultas que se estaban llevando a cabo entre los diversos sectores del Gobierno nacional,
para dar cumplimiento a los compromisos que se derivarían de la entrada en vigor del ALCA en el año 2005.
73
Declaración de Principios de la II Cumbre de las Américas, Op. Cit.
25
Hemisferio constituye un obstáculo insuperable para la participación del Gobierno de dicho
Estado en el proceso de Cumbres de las Américas. Tomando debidamente en cuenta los
mecanismos hemisféricos, regionales y subregionales, existentes, acordamos llevar a cabo
consultas en el caso de una ruptura del sistema democrático de un país que participa en el
proceso de Cumbres”.74
A fines del 2001 ocurrió un hecho relevante para la negociación. En esa fecha la Cámara
de Diputados de Estados Unidos le entregó su autorización al Presidente Bush para realizar
negociaciones comerciales mediante la vía rápida o fast track, ahora denominado Trade
Promotion Authority (TPA). Posteriormente, en agosto del 2002 el Senado de ese país entregó su
aprobación al TPA, con lo cual concluyó el trámite parlamentario. Luego de nueve años, el
Presidente de Estados Unidos estaba en facultad de negociar acuerdos comerciales sin la
necesidad de discutir cada uno de los capítulos de los acuerdos al interior del Congreso. Sin
embargo, la autorización otorgada contenía importantes limitaciones, que de no ser reflejadas en
el acuerdo final del ALCA supondrían la eventual revisión de todo el contenido por parte del
Congreso norteamericano, pudiendo postergar por mucho tiempo la aprobación del acuerdo.
Este hecho redujo apreciablemente el margen de maniobra del ejecutivo estadounidense,
disminuyendo las expectativas de finalizar con éxito las negociaciones del Área de Libre
Comercio de las Américas.75
Paralelamente, en julio de 2002 tuvo lugar en Guayaquil, Ecuador, la II Cumbre
Suramericana. Allí los de Jefes de Estado acordaron continuar con el proceso de conformación
de un espacio económico común en América del Sur e instruyeron a sus ministros para que a
fines de ese año concluyeran las negociaciones entre la CAN y el Mercosur, a fin de crear un
área de libre comercio en el subcontinente. Según se señaló, el nuevo gobierno de Brasil,
encabezado por Luiz Inácio Lula da Silva, pretendía focalizar sus esfuerzos integracionistas en el
Mercosur, antes de enfocarse en el ALCA.76 Este hecho generó incertidumbre respecto de la
prioridad que algunos países le otorgaban a las negociaciones del ALCA.
La VII Reunión Ministerial, efectuada en noviembre de 2002 en Quito, Ecuador, registró
modestos avances en relación a la Reunión Ministerial de Buenos Aires. Se presentó un segundo
74
Ibídem.
Para mayores antecedentes sobre los alcances del Trade Promotion Authority, véase el capítulo IV de la presente
investigación “La política de la Política Comercial, casos de estudio: Estados Unidos”.
76
Véase ARÁUZ L., Alejandro. Op. Cit. pp. 22 – 23.
75
26
borrador de acuerdo con una mínima eliminación de “corchetes” y se instruyó al CNC para
presentar un tercer borrador, a más tardar ocho semanas antes de la VIII Reunión Ministerial.77
Los ministros reiteraron la necesidad de aumentar la participación de la sociedad civil en la
negociación del ALCA, instando a todos los países del hemisferio a profundizar sus procesos de
consulta. Adicionalmente, se estableció que entre el 15 de diciembre de 2002 y el 15 de febrero
de 2003 se debía proceder al intercambio de ofertas iniciales para el acceso a mercado en bienes
agrícolas y no agrícolas, servicios, inversión y compras del sector público. Entre el 16 de febrero
y el 15 de junio de 2003 debían revisarse dichas ofertas y presentar solicitudes de mejoramiento.
Finalmente, a partir del 15 de julio de 2003, los países propondrían ofertas revisadas e iniciar las
negociaciones.78
El lanzamiento de las negociaciones en esos cinco grupos (agricultura, acceso a mercado,
servicios, inversión y compras del sector público) sembró dudas sobre la capacidad de cumplir
con los plazos establecidos, ya que no se determinaron directrices sobre temas importantes, como
la estructura del capítulo de servicios (“lista positiva” o “negativa”); la relación entre servicios e
inversión; la forma de presentar concesiones arancelarias en bienes (Nación Más Favorecida o
tratamiento diferenciado según países o grupos de países); y el contenido del principio de
tratamiento diferenciado. Como señala Roberto Bouzas “Las ofertas realizadas a partir de
diciembre del 2002 reflejaron esas ambigüedades. Casi todos los países presentaron ofertas
relativas a bienes y servicios antes de la fecha establecida (15 de febrero de 2003), pero no
ocurrió lo mismo en el caso de los capítulos de inversión y compras del sector público. Los
grupos de países que presentaron ofertas conjuntas (el Mercosur, la Comunidad Andina y el
Mercado Común Centroamericano) lo hicieron con diferente formato, cobertura y estructura,
situación que reflejó las dificultades para encontrar un enfoque común. Estados Unidos, a su vez,
presentó cuatro ofertas distintas de acceso al mercado, según el grupo de países destinatarios.
Todos los demás participantes realizaron una única oferta, indicando la posibilidad de algún tipo
de tratamiento especial para las pequeñas economías. Las ofertas relativas a los servicios e
inversiones también se realizaron con distintos enfoques estructurales”.79 Adicionalmente, la
falta de ofertas por parte de Argentina y Brasil en sectores como compras del sector público,
77
El segundo borrador de acuerdo ALCA se encuentra disponible en http://www.ftaaalca.org/FTAADraft02/draft_s.asp
78
Para mayores antecedentes sobre lo acordado durante la VII Reunión Ministerial véase la Declaración Conjunta de
la Séptima Reunión Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/Quito/Quito_s.asp
79
BOUZAS, Roberto. El “nuevo regionalismo”… Op. Cit., pp. 15 – 16.
27
servicios e inversiones reflejaron una creciente preocupación por el equilibrio general de las
negociaciones. En efecto, la reticencia de Estados Unidos por abordar materias como subsidios
agrícolas o antidumping en el ámbito hemisférico, provocó que temas considerados de interés
“ofensivo” por ese país (inversión, servicios y compras del sector público), fueran excluidos de
la negociación. El capítulo sobre inversiones generó dificultades porque la propuesta
norteamericana pretendía reproducir la experiencia del artículo XI del NAFTA, que había sido
cuestionado por numerosos expertos, ya que incorporaba definiciones demasiado amplias
respecto del concepto de inversión y de la protección que ésta debía recibir en los países
receptores.80
Como consecuencia de lo anterior, en mayo de 2003 el Mercosur presentó una propuesta
para continuar la negociación por tres vías paralelas: “una bilateral, para el acceso a mercados;
otra multilateral, donde mandaban a la OMC todos los temas sensibles para ellos pero
importantes para Estados Unidos; y el regional o ALCA, donde se desarrollarían algunas
disciplinas comunes. Esto es lo que se ha conocido como ALCA «light»”.81 Esta fórmula
coincidió con una estrategia de bilateralización del proceso de apertura comercial. En esa línea,
Estados Unidos “firmó un tratado de libre comercio con Chile y concluyó negociaciones con los
miembros del Mercado Común
Centroamericano. También lanzó negociaciones con la
República Dominicana, Perú, Colombia, Ecuador y Bolivia. Desde el punto de vista de los
intereses de los Estados Unidos, estas negociaciones secuenciales apuntaron a consolidar
gradualmente una agenda y una arquitectura coherente con sus objetivos de negociación más
amplios. Esta estrategia no fue sólo de los Estados Unidos. En efecto, el Mercosur intentó con
mucho menos éxito establecer un área de libre comercio en América del Sur, mientras que
México y Chile consolidaron su papel como centros de conexiones en el sistema de “ejes y
rayos” que se estaba construyendo”.82
Convencido que Brasil no modificaría su postura frente al ALCA y preocupado que la
Reunión Ministerial de Miami no fracasara, el 7 de noviembre del 2003 el responsable del
comercio exterior de Estados Unidos, Robert Zoellick, invitó a su colega brasileño, Celso
80
Para mayores antecedentes véase Di Filippo. Op. Cit. pp. 12, 15 y 16.
GIACALONE, Rita. Op. Cit. p. 28. Para más información en relación al ALCA “Light” véase VIGEVANI, Tulio,
PASSINI, Marcelo. ALCA light. Política externa 13 (2): 45 – 52, septiembre–noviembre 2004.
82
BOUZAS, Roberto. El “nuevo regionalismo”… Op. Cit., p. 16. La teoría de ejes y rayos, o hub and spokes, señala
que los países ejes, o hub, disfrutan de una preferencia comercial en el mercado de países rayo, o spoke, mediante
una serie de acuerdos bilaterales separados. Sin embargo, los países rayos no tienen acceso a cada uno de los otros
mercados. Peor aún, deben competir entre ellos para obtener preferencias en el mercado del país eje.
81
28
Amorim, a una reunión privada. El objetivo de este encuentro fue intercambiar opiniones acerca
de la negociación e intentar consensuar posturas entre ambos países. Al día siguiente se efectuó
una mini cumbre con los Cancilleres de16 países de la región (Argentina, Brasil, Canadá, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Jamaica, México, Panamá, Perú,
República Dominicana, Trinidad y Tobago y Uruguay), destinada a destrabar las negociaciones y
evitar el fracaso de la Ministerial de Miami. En dicho encuentro Estados Unidos y Mercosur
acordaron las bases para establecer un ALCA menos ambicioso.
Celebrada sólo semanas después del fracaso de la Quinta Conferencia Ministerial de la
OMC en Cancún, la VIII Reunión Ministerial, que tuvo lugar en noviembre de 2003 en Miami,
Estados Unidos, no logró disipar las dudas respecto del futuro del ALCA. Este encuentro marcó
el abandono del principio de compromiso único o single undertaking, ya que los ministros
reconocieron que los países podían asumir diferentes niveles de compromisos. En efecto, se
acordó desarrollar un conjunto común y equilibrado de derechos y obligaciones que fuesen
aplicables a todos los países, permitiendo además que aquellos que así lo desearan pudieran
negociar, en el contexto del ALCA, beneficios y obligaciones adicionales.83 En líneas generales,
el acuerdo de Miami no resolvió las discrepancias de fondo, ya que se pospuso la negociación
sobre los temas principales, a pesar que sólo faltaban 12 meses para la fecha en que debían
finalizar las negociaciones. Este nuevo esquema del ALCA supuso una victoria diplomática para
Brasil, pero no se lograron superar las diferencias que habían impedido avanzar bajo el esquema
anterior.
En enero de 2004 tuvo lugar en Monterrey, México, una Cumbre Extraordinaria de las
Américas, cuyo objetivo era discutir políticas públicas en torno a tres ejes fundamentales:
desarrollo social, crecimiento económico con equidad y fortalecimiento de la actividad
democrática. Previo al inicio de este encuentro, su principal promotor, el Primer Ministro de
Canadá, Jean Chrétien, había señalado que la reunión no abordaría temas que tuvieran su propio
curso de negociación, como el ALCA. No obstante la oposición brasileña, pero sin el alcance
deseado por Estados Unidos, finalmente la Declaración de Nuevo León incluyó una breve
alusión a la negociación del ALCA, señalando que se acogen “los avances logrados hasta la fecha
para el establecimiento de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y tomamos nota con
83
Para mayores antecedentes sobre lo acordado durante la VIII Reunión Ministerial véase la Declaración Conjunta
de
la
Octava
Reunión
Ministerial
de
Comercio,
disponible
en
http://www.ftaaalca.org/Ministerials/Miami/miami_s.asp
29
satisfacción de los resultados equilibrados de la VIII Reunión Ministerial del ALCA realizada en
Miami en noviembre de 2003. Apoyamos el acuerdo de los ministros sobre la estructura y el
calendario adoptado para la conclusión de las negociaciones para el ALCA en los plazos previstos,
que fomentará, con la mayor eficacia, el crecimiento económico, la reducción de la pobreza, el
desarrollo y la integración, a través de la liberalización del comercio, contribuyendo al logro de los
amplios objetivos de la Cumbre”.84
La IV Cumbre de las Américas, celebrada en noviembre de 2005 en Mar del Plata,
Argentina, marcó el fracaso de las negociaciones que pretendían establecer el Área de Libre
Comercio de las Américas. Debido a la existencia de posturas divergentes en torno al futuro del
ALCA, la Cumbre corrió el riesgo de culminar sin una Declaración. En ese sentido, el
decimonoveno párrafo de la Declaración de Mar del Plata dejó claramente planteadas las
divisiones existentes al señalar que: “reconociendo la contribución que la integración económica
puede efectuar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear trabajo para enfrentar la pobreza y
fortalecer la gobernabilidad democrática:85
A. Algunos miembros sostienen que tengamos en cuenta las dificultades que ha tenido el
proceso de negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y reconozcamos
la contribución significativa que los procesos de integración económica y la liberalización del
comercio en las Américas pueden y deben aportar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear
trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática. Por ello,
mantenemos nuestro compromiso con el logro de un Acuerdo ALCA equilibrado y comprensivo,
dirigido a la expansión de los flujos comerciales y, en el nivel global, un comercio libre de
subsidios y de prácticas que lo distorsionen, con beneficios concretos y sustantivos para todos,
teniendo en cuenta las diferencias en el tamaño y nivel de desarrollo de las economías
participantes, y las necesidades especiales y el tratamiento especial y diferenciado de las
economías más pequeñas y vulnerables. Participaremos activamente para asegurar un resultado
significativo de la Ronda de Doha que contemple asimismo las medidas y propósitos del párrafo
anterior. Continuaremos promoviendo las prácticas y actividades establecidas en el proceso del
84
La
Declaración
de
Nuevo
León
se
encuentra
disponible
en
http://www.summitamericas.org/SpecialSummit/Declarations/Declaration%20of%20Nuevo%20Leon%20-final-span.pdf. Para mayores
antecedentes sobre el proceso del ALCA durante fines del 2003 y comienzos del 2004 véase GENTILI, Rafael.
ALCA y Mercosur: Informe de Coyuntura Vol.1 Laboratorio de Políticas Públicas Buenos Aires – Programa de
Política Internacional. <http://www.lpp-buenosaires.net/LPP_BA/Publicaciones/documentos/EI16_PPI_Vol1.pdf>
Buenos Aires, 2005.
85
Los países del Mercosur se opusieron a que la Declaración explicitara qué países preferían una u otra alternativa.
30
ALCA, que garanticen la transparencia y promuevan la participación de la sociedad civil.
Instruimos a nuestros responsables de las negociaciones comerciales a reanudar sus reuniones en
el curso del año 2006, para examinar las dificultades del proceso ALCA, a fin de superarlas y
avanzar en las negociaciones, de acuerdo con el marco adoptado en Miami, en noviembre de
2003. Asimismo, instruimos a nuestros representantes en las instituciones del Comité Tripartito a
que continúen asignando los recursos necesarios para apoyar la operación de la Secretaría
Administrativa del ALCA.86
B. Otros miembros sostienen que todavía no están dadas las condiciones necesarias para
lograr un acuerdo de libre comercio equilibrado y equitativo, con acceso efectivo de los
mercados, libre de subsidios y prácticas de comercio distorsivas y que tome en cuenta las
necesidades y sensibilidades de todos los socios, así como las diferencias en los niveles de
desarrollo y tamaño de las economías”.87
Por primera vez desde la I Cumbre de las Américas, celebrada en Miami en 1994, el Plan
de Acción que acompañó a la Declaración no contuvo ninguna referencia al Área de Libre
Comercio de las Américas.
86
87
Esta postura era avalada por 29 países, a excepción de Venezuela y los miembros del Mercosur.
Este enfoque era respaldado por Venezuela y los 4 países del Mercosur.
31
IV.
La política de la Política Comercial, casos de estudio
Brasil y Estados Unidos fueron los dos actores más relevantes durante la negociación del
Área de Libre comercio de las Américas. Si bien ambos propusieron caminos alternativos,
muchas veces opuestos, compartían la condición de aglutinar a otros países con intereses
similares. Así, mientras Brasil ejercía sus influencias sobre los miembros del Mercosur, Estados
Unidos hacía lo propio con los del NAFTA. Para Estados Unidos, Brasil era el actor clave del
ALCA, ya que de no lograr beneficios para acceder a ese mercado, el acuerdo no presentaría
grandes ganancias para ellos. Por otra parte, el 60% de las exportaciones brasileñas hacia Estados
Unidos se veían afectadas por algún tipo de obstáculo no arancelario y, de no lograr reducir
significativamente ese porcentaje, Brasil no tenía incentivos para avanzar en un proceso de
integración más allá de las fronteras del Mercosur. En esa línea, este capítulo pretende examinar
las posturas, intereses y dificultades que poseían ambos Estados en relación a la negociación del
ALCA, a fin de intentar responder a los objetivos y preguntas planteadas en la introducción.
Brasil
Hacia comienzos de los años 80, Brasil era considerado como una potencia intermedia
emergente. Poseía esa condición por su dinámica economía, abundante en recursos naturales y
capacidad tecnológica. Sin embargo, las dos décadas siguientes estuvieron caracterizadas por
dramáticos cambios, en los cuales su rol internacional se redujo de manera considerable. La
crisis de la deuda interrumpió cinco décadas de progreso económico, donde la
economía
brasileña fue una de las que más creció a nivel mundial. Con este panorama, y con una inflación
desbordada, Fernando Collor de Mello fue electo Presidente en 1989. Su gobierno se caracterizó
por instaurar un modelo neoliberal, aplicar una política de privatizaciones y desarrollar un
acelerado y desordenado proceso de desgravación arancelaria.
Como ha sido mencionado, en 1990 el Presidente George H. W. Bush lanzó la Iniciativa
para las Américas. A diferencia de otros países de la región, esta propuesta no generó entusiasmo
en Brasil. La diplomacia brasileña criticó su falta de amplitud, sobre todo por no incorporar la
transferencia de ciencia y tecnología. La respuesta de ese país produjo acciones en dos ámbitos,
ya que “de un lado, llevó a un acuerdo con Argentina, dando un paso más en la integración
32
económica y política con sus vecinos, mediante la adopción del Tratado de Asunción que creó
Mercosur en 1991. Del otro, se logró un modelo peculiar de acuerdo con Estados Unidos, el
4+1”.88 El acuerdo con Argentina establecía que los dos países se alinearían en para entregar una
respuesta a la propuesta norteamericana, lo cual protegía al gobierno brasileño de un eventual
aislamiento. La creación del Mercosur también fue una respuesta contundente, ya que ambos
países definieron a la integración regional como su prioridad. El mecanismo del “4+1” reflejó
esta situación, pues sólo se firmó una vez que Estados Unidos aceptó negociar con el Mercosur
como bloque, no aisladamente con cada uno de los cuatro Estados. Lo interesante de esto último
es que Mercosur aún no había sido constituido formalmente como una entidad internacional.89
Como señaláramos, la iniciativa del Presidente Bush no prosperó.
El gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso
En diciembre de 1994, durante la I Cumbre de las Américas, se propuso crear el Área de
Libre Comercio de las Américas. Un mes después, en enero de 1995, Fernando Henrique
Cardoso asumió la Presidencia de Brasil. La posición de su gobierno hacia el ALCA no varió
sustancialmente en relación a la postura hacia la Iniciativa de las Américas. Así, la diplomacia
brasileña buscó descalificar la celebración de la Cumbre, criticando temas de forma.
Según lo establece José Augusto Guilhom, Brasil poseía cinco argumentos en contra de
los procesos de integración continental. “Primero, el argumento global trader: Brasil tiene un
perfil comercial bien equilibrado internacionalmente y posee intereses en todas las regiones del
mundo. Un acuerdo regional como el ALCA no tendría gran relevancia en comparación con el
comercio exterior del país. Segundo, la superioridad del Mercosur: según el Canciller brasileño,
Celso Lafer, mientras Mercosur es un destino el ALCA es apenas una opción. Mercosur es
comercial, político cultural, etc. Tercero, desinterés-unilateralismo de Estados Unidos: su
máximo interés estaría en Europa y en Asia-Pacífico, por lo tanto la negociación de un Área de
Libre Comercio sería una mera acción para dividir y limitar la integración del Cono Sur, o
incluso hacerla inviable, de modo que se mantenga al resto del continente bajo su dependencia.
88
89
GUILOHN A., José. Op. Cit. p. 176.
Ibidem. pp. 176 – 177.
33
Cuarto, la superioridad de la UE: un acuerdo con la UE sería más ventajoso para Brasil por
diversas razones, desde el paralelismo entre los dos modelos de integración hasta el interés
análogo en limitar la hegemonía de Estados Unidos. Quinto, el desmantelamiento: partiendo de
la idea de la mayor competitividad global de la economía de Estados Unidos y el déficit en la
balanza comercial bilateral, se concluye que la industria y el sector servicios brasileños serían
desmantelados en la hipótesis de un aumento de competitividad con Estados Unidos”.90
En diciembre de 1995, luego de la firma del Acuerdo Marco Interregional (AMI), la
Unión Europea y Mercosur emprendieron negociaciones destinadas a alcanzar un Acuerdo de
Asociación Interregional. Así, “mientras resistía las presiones de Estados Unidos para acelerar en
las negociaciones del ALCA, el gobierno brasileño intentaba avanzar en el frente Mercosur-UE,
explorando las oportunidades del paralelismo entre ambos procesos. Al mismo tiempo, asumía
posturas más comprometidas en la defensa de los intereses de los países en desarrollo en la
definición de la agenda de lo que vendría a ser la primera rueda de negociaciones en el marco de
la OMC”.91
El gobierno de Fernando Henrique Cardoso defendía un ALCA en el que todos los países
tuvieran mejores condiciones de acceso a mercado. Es importante señalar que, contrario a lo que
sucedía en otros países del continente, en los cuales las exportaciones eran altamente
dependientes del mercado norteamericano, Brasil era un “comerciante global”, que buscaba
mantener un equilibrio en sus relaciones comerciales con las diversas regiones.92 Para este país,
el acuerdo hemisférico debía seguir el modelo OMC y no el del NAFTA 93, lo cual implicaba no
adherir a cualquier ALCA. Uno de los principales beneficios que el gobierno brasileño observaba
en las negociaciones del ALCA era la posibilidad que sus productos accedieran al mercado de
Estados Unido, donde padecían importantes barreras arancelarias y paraarancelarias.
Ibidem pp. 180 – 181.
COSTA V., Alcides. Op. Cit. p. 142. Se discutía si El Mercosur debía escoger entre negociar un acuerdo con la
Unión Europea o hacerlo en el marco del ALCA. En ese sentido, un estudio señaló que la eliminación de los
subsidios europeos resultaría en un crecimiento de entre un 3,9% y un 6,3% del PIB de Brasil y un aumento de
bienestar del orden de 7 billones de dólares. En defensa de la opción del ALCA se apuntaba que las exportaciones a
la UE poseían bajo valor agregado, se encontraban concentradas en pocos productos y sufrían de mayor volatilidad
de precios debido a la alta participación de commodities. Adicionalmente, las ventas hacia la zona ALCA se basaban
en productos manufacturados, con mayor diversificación y precios más estables. Al respecto, véase MORAES,
Paulo. Op. Cit.
92
MELLO, Fátima V. Op. Cit. p. 2.
93
El NAFTA incorporaba algunos capítulos sobre materias que no formaban parte de establecido en los textos
jurídicos de la OMC, como inversiones, servicios financieros, energía y petroquímica básica, etc.
90
91
34
Hasta 1997, Brasil asumió un bajo compromiso con la etapa preparatoria del ALCA. Su
estrategia consistía en postergar la negociación para ganar tiempo, argumentando que tenían
mucho que perder y poco que ganar con la propuesta norteamericana. Ese análisis se
fundamentaba en una relación entre la vulnerabilidad externa brasileña y el déficit en su balanza
de pagos. Sin embargo, debido a los avances de las negociaciones, hacia 1997 la agenda externa
de Mercosur y Brasil comenzó a verse afectada. Al respecto, Samuel Pinheiros Guimarães señaló
que “la posición defensiva asumida frente al ALCA puede ser vista, desde otro ángulo, como una
posición ofensiva en lo que se refiere a la política regional y global del país. Por lo tanto, yo no
diría que se trata propiamente de estar presenciando una nueva polémica entre Brasil y Estados
Unidos, pero si una búsqueda para negociar los límites de la adhesión brasileña a esa área de
libre comercio”94 Adicionalmente, Brasil comprendió que su falta de entusiasmo no impediría el
avance de los preparativos para la negociación del ALCA. A ello se sumaba que la III Reunión
Ministerial tendría lugar en mayo de 1997 en Belo Horizonte, Brasil, y no deseaban que se
produjera un fracaso. Producto de este mayor compromiso hacia la negociación, comenzaron los
debates sobre qué posición debía asumir el país frente al proceso de integración continental.
Entre los temas de interés para Brasil figuraba la “eliminación de las barreras al comercio
agrícola, en particular los subsidios que otorgaba el Gobierno norteamericano a sus productores;
la reducción consensuada de la aplicación de medidas antidumping por parte de Estados Unidos,
consideradas discriminatorias para sus exportaciones agrícolas y de manufacturas; y el apoyo a
la transferencia de tecnología hacia los países con menor desarrollados”.95 Entre las materias que
le complicaban se encontraban: inversiones; compras públicas; medio ambiente; servicios; y
propiedad intelectual.
Para Brasil, “la administración norteamericana quería consolidar medidas ultra liberales
forzando la apertura unilateral de las economías latinoamericanas para obtener ventajas
comerciales por medio de reducciones en las barreras a sus exportaciones y capitales. Sin
embargo, el Congreso norteamericano no se manifestó dispuesto a hacer concesiones eliminando
los elevados subsidios a la agricultura y manteniendo la legislación antidumping que afecta la
venta de productos manufacturados, entre los cuales se encuentran los siderúrgicos, exportados
94
CORTES, María Julieta. Op. Cit. pp. 10 -11. Pinheiros se desempeñaba como Director del Instituto de
Investigaciones de Relaciones Internacionales de Itamaraty (IPRI)
95
ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 125; MORAES, Paulo. Op. Cit. p. 16.
35
por Brasil”96. Adicionalmente, el Congreso norteamericano había establecido limitaciones para
las negociaciones de mercancías como la carne, el aceite de soja y de otros vegetales, frutas,
legumbres, azúcar, jugo de naranja, cacao, chocolate, preparados de café y té, algodón, cigarros,
etc., productos exportados por Brasil. En referencia a la disputa entre Brasil y Estados Unidos
por la conformación del ALCA, el Presidente Cardoso señaló: “Brasil no tiene fuerza para tanto.
El mundo no debe ser pensado en términos de hegemonía. Lo que sí, Brasil no acepta una
hegemonía absoluta de cualquier otro país y no queremos tampoco imponer la nuestra. Y además
de no tener fuerza, no tenemos anhelo en esa dirección. Brasil tiene una actuación a nivel global.
Estados Unidos no es nuestro primer cliente; es Europa, segundo Estados Unidos, que es más o
menos equivalente a América Latina, y luego está Asia. Es mejor para el mundo, incluso para
Estados Unidos, que exista una redistribución más significativa de poder en el plano mundial y
en esta redistribución queremos ser partícipes junto con otros países de la región”97.
La postura pro-ALCA adoptada por la administración Cardoso a contar de la III Cumbre
de las Américas, efectuada en abril de 2001 en Quebec, produjo quiebres al interior de Itamaraty.
Ello sucedió cuando el Embajador Samuel Pinheiros Guimarães, quien a la fecha se
desempeñaba como Director del Instituto de Investigaciones de Relaciones Internacionales
(IPRI), afirmó en un foro realizado en San Pablo que era un mito que el libre comercio
beneficiase a todos los países por igual. Agregó que Brasil no tenía nada que ganar con la
apertura de su comercio exterior, ya que, a su juicio, las empresas de su país no estaban en
condiciones de competir con las americanas. Expresó que mediante el ALCA, Estados Unidos
deseaba alinear a los países latinoamericanos con su política externa. Celso Lafer, Ministro de
Relaciones Exteriores de Cardoso, reaccionó con molestia y le solicitó su la renuncia. Pinheiros
se negó, pues señaló que había hablado a título personal, respondiéndole “use la navaja si quiere
servir mi cabeza en alguna bandeja en la reunión de Quebec”. Finalmente, fue aparatado del
cargo. Este hecho, aunque puntual, demuestra que Brasil había adoptado la decisión de no
marginarse del proceso. Su estrategia apuntaría a consolidar un bloque latinoamericano para
hacer valer sus posiciones y alcanzar resultados.98
La intervención del Presidente Cardoso durante la Cumbre de Quebec oficializó el viraje
de la política brasileña y dejó claro que su país tenía una agenda para el ALCA, “Brasil quiere
96
CORTES, María Julieta. Op. Cit. p. 12.
Ibídem. p. 13.
98
RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. pp. 49 – 50.
97
36
imponer un límite a los instrumentos unilaterales de proteccionismo; quiere un acceso más libre a
sectores en los que el país es competitivo; quiere patrones mínimos negociados de protección a
los derechos humanos, a los derechos sociales, a la competitividad; y quiere condiciones
factibles de ajuste para los sectores sensibles, más tiempo, más políticas compensatorias”.99 En
su mensaje señaló que el ALCA era factible, pero que podía resultar muy beneficioso o muy
dañino según se negociara.
Es pertinente destacar que durante la negociación del ALCA, Brasil no actuaba como
país, sino que lo hacía a través del Mercosur. En los Grupos de Negociación la posición de Brasil
era manifestada a través de este bloque subregional. En efecto, durante su intervención en la
Cumbre de Quebec, el Presidente Cardoso reiteró la idea que para su país "Mercosur es un
destino y el ALCA es una opción", por lo cual sus mayores esfuerzos apuntaban al
fortalecimiento de este bloque. Se mostró contrario a suscribir el ALCA si sólo respondía a
intereses norteamericanos”.100
Durante la administración de Cardoso ocurriría otro hecho relevante para la negociación.
Como se ha mencionado, en agosto del 2002 el Senado de Estados Unidos le concedió al
Presidente Bush el Trade Promotion Authority para negociar acuerdos comerciales. Sin embargo,
esta autorización contenía importantes limitaciones respecto de las concesiones que los
negociadores podían otorgar, lo cual produjo molestia y frustración en las contrapartes. En
efecto, los representantes brasileños expresaron inmediatamente su preocupación por las
tendencias proteccionistas que predominaban en los legisladores estadounidenses. Al respecto, el
Presidente Cardoso manifestó que “el Congreso americano acaba de aprobar el fast track para
negociaciones como el ALCA. Pero lo aprobó con condicionantes que si fueran llevadas al pie de
la letra significan que no va a haber TLC” Agregó que "el ALCA es sólo una propuesta
comercial. Será aceptada o no dependiendo de nuestros intereses. La cuestión en una negociación
es tener claros los intereses de cada uno, y tiene que ser una cosa recíproca".101 Las críticas al
TPA llegaron inclusive desde la Cámara de Diputados brasileña, ya que allí se preparó una
moción para solicitar la retirada de sus negociadores, ya que “condicionaba las negociaciones del
ALCA al mantenimiento y ampliación de los mecanismos proteccionistas que perjudicaban a las
exportaciones brasileñas, como los subsidios agrícolas y la ampliación indiscriminada de
99
GUILOHN A., José. Op. Cit. p. 184.
ROMERO, Marco. Op. Cit. pp. 124 – 125.
101
Ibidem. p. 126 – 127.
100
37
medidas antidumping".102 La disconformidad por la aprobación del TPA con restricciones fue
compartida por Luis Ignácio Lula da Silva, entonces candidato a la Presidencia.
El gobierno del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva
A fin de disipar la incertidumbre respecto del interés que tendría Brasil hacia el ALCA
durante un eventual gobierno suyo, el candidato a la Presidencia Luiz Inácio Lula da Silva
expresó que “nos sentaremos a negociar en el ALCA con mucha firmeza, luchando mucho, de la
misma manera en que los Estados Unidos son intransigentes en la defensa de sus intereses (…)
Nosotros vamos a ser intransigentes en la defensa de nuestros intereses, y esa lucha va a permitir
que la gente llegue a un acuerdo que interese al Brasil, a los Estados Unidos, y a los demás
países el continente que van a participar en el ALCA (…) Si no creamos un mecanismo por el
cual los países más ricos puedan ayudar a los más pobres, como la UE ayudó a España, a Grecia
y a Portugal a adquirir una infraestructura para que se volvieran competitivos (…) la economía
más fuerte puede sofocar a la economía más débil (…) Yo pienso que un acuerdo de libre
comercio tiene que presuponer la supervivencia de la economía de cada país que forma parte del
bloque”.103 Con esta afirmación buscaba disipar cualquier duda sobre lo que sería su eventual
administración.
En enero de 2003, Lula asumió sin establecer ninguna ruptura directa con el modelo del
Presidente Cardoso, sin embargo, la Política Exterior de su gobierno se construyó sobre la base
de una evaluación crítica de la construcción y resultados alcanzados por su predecesor. Así, con
una postura revisionista, pero sin querer apartarse de forma dramática de los legados de Cardoso,
Lula señaló que su política exterior estaría fundada en “1) la subordinación directa de la política
exterior a los dictámenes del desarrollo, orientado éste por una perspectiva humanista; 2) la
reafirmación de la soberanía y de los intereses nacionales en el plano internacional; 3) la
centralidad y el apoyo al comercio exterior como herramienta esencial para el desarrollo
económico y para la reducción de las vulnerabilidades externas del país; 4) el compromiso en la
construcción de alianzas y sociedades en los planos regional y global simultáneamente, en favor
de objetivos y causas identificadas con las necesidades del desarrollo económico y social; y, por
102
103
Íbidem.
MELLO, Fátima V. Op. Cit. p. 1.
38
último, como rasgo efectivamente distintivo, 5) la acción decidida en favor de la promoción de
un orden político y económico más democrático, justo y equitativo entre las naciones”.104
El nuevo gobierno de Brasil deseaba focalizar sus esfuerzos en el Mercosur antes de
insertarse en el proceso del ALCA. Para Lula, la compatibilidad entre la integración regional o
subregional de los países de América Latina y el Caribe, y la integración hemisférica, era un
problema que no había sido adecuadamente abordado. Al respecto, los socios del Mercosur
estimaban que la plena inserción internacional de sus economías radicaba en una consolidación
previa y profunda del proceso de integración en el Cono Sur. Se estimaba que una integración
continental acelerada podría perjudicar la meta de fortalecer política y económicamente al
Mercosur y establecer relaciones de excesiva dependencia con Estados Unidos.105
Si bien su prioridad estaba destinada a fortalecer los procesos subregionales de
integración, el Presidente Lula señalaba que las negociaciones comerciales poseían una gran
importancia para Brasil, como una forma de integrar completamente al país en las dinámicas del
comercio internacional, respetando, al mismo tiempo, su derecho soberano a tomar decisiones de
acuerdo a su modelo de desarrollo. En ese sentido, el Gobierno de Lula renovó el compromiso de
Brasil de continuar su activa participación en las negociaciones hemisféricas, que entraban en
una etapa decisiva en noviembre de 2002 durante la Reunión Ministerial de Quito, cuando Brasil
y Estados Unidos asumieron la co-Presidencia.106
Frente a la opción de Estados Unidos de negociar su política de defensa comercial y
apoyo a la agricultura exclusivamente en la Organización Mundial de Comercio, Brasil decidió
responder con una medida similar y planteó que los temas relacionados con propiedad
intelectual, compras públicas, servicios, inversiones y medio ambiente, debían ser abordados en
el mismo foro multilateral. En opinión del nuevo Gobierno brasileño, incorporar estas materias a
las negociaciones del ALCA minaría su capacidad para desarrollar políticas públicas de tipo
social, medioambiental y tecnológico.107
A fin de destrabar esa situación y reformular la estructura de la negociación, en mayo de
2003, previo a la VIII Reunión ministerial de Miami, Brasil presentó una propuesta denominada
de “tres trilhos” (tres vías), las cuales podían ser desarrolladas de forma paralela. Así, “la primera
104
ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 125.
MORAES, Paulo. Op. Cit. p. 16. Traducción personal.
106
BARBOSA, Rubens. Perspectivas da ALCA. Política externa 13 (2): 53 – 62, septiembre – noviembre 2004, p.
55. Traducción personal.
107
Ibídem. p. 55 – 56.
105
39
vía se denominó “El ALCA posible”. Esta implica tratar en forma bilateral - entre los países y
Estados Unidos, o entre bloques regionales y Estados Unidos- la apertura de los mercados para la
mayoría de los productos, la reducción de tarifas para las mercaderías y la notificación de los
mecanismos aduaneros utilizados por los países miembros. En esta vía no se consideran temas
controvertidos como salvaguardas o subsidios. La segunda vía consiste en dejar en el seno de la
Organización Mundial del Comercio la resolución de los asuntos complicados como la apertura
agrícola, las compras gubernamentales, servicios, propiedad intelectual e inversiones. Una vez
resueltos estos temas en la OMC se incorporarían al ALCA. La tercera es la vía la hemisférica, el
ALCA propiamente dicho y propone un “ALCA a mediano plazo”, es decir la integración
hemisférica será alcanzada entre los años 2005 y 2015. Acá se incluyen las definiciones
pertinentes a sistemas de origen, armonización de mecanismos aduaneros, barreras no tarifarias,
salvaguardas y solución de controversias”.108 La iniciativa fue rechazada por Chile, México,
Colombia, algunos países centroamericanos y Estados Unidos. Como fuera señalado, durante la
Ministerial de Miami la situación se “salvó” mediante el abandono del principio del single
undertaking y el establecimiento de diferentes niveles de compromisos.
De la mano de la nueva Política Exterior de Lula, hacia el 2003 – 2004, Brasil se había
posicionado como un actor internacional relevante. Ello quedó demostrado mediante los
resultados obtenidos en la Ronda de Doha, “que culminó con un acuerdo para el lanzamiento de
una nueva ronda de negociaciones multilaterales, fueron considerados como muy importantes
para el Brasil y las economías en desarrollo; en dicho desenlace ese país jugó un papel muy
activo, conjuntamente con otros países menos desarrollados, consiguiendo, mediante una
estrategia de alianzas flexibles, acuerdos de principio sobre la limitación de los derechos de
patentes en el caso de las medicinas; la eliminación de las barreras y subsidios al comercio
agrícola; y la discusión de restricciones en el uso de barreras fitosanitarias para limitar las
importaciones”.109 En noviembre del 2004, Robert Zoellick, representante comercial de Estados
Unidos, reconocía el posicionamiento internacional que había alcanzado Brasil al declarar que
“quienes quieren impulsar a Brasil como potencia deben entender que no está listo si no afronta
políticas adecuadas, y deben ayudar a crear incentivos".110
108
109
CORTES, María Julieta. Op. Cit. pp. 23 – 24.
ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 125.
110
GENTILI, Rafael. ALCA y MERCOSUR: Informe de Coyuntura Vol. 1 Laboratorio de Políticas Públicas
Buenos Aires – Programa de Política Internacional. Buenos Aires, 2005.
40
Estados Unidos
Objetivos en el ALCA
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos desempeñó un papel
importante en la promoción del multilateralismo comercial, liderando diversas rondas
negociadoras del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Su objetivo
era impulsar una fuerte reducción de aranceles, sobre todo en el sector industrial, para eliminar
las barreras al comercio y ampliar sus mercados.111
Hacia fines de los años ochenta, la competitividad de la economía norteamericana había
decrecido sustancialmente. Si bien las principales razones se relacionaban con problemas micro
y macroeconómicos internos, su política comercial necesitaba algunos cambios. En atención a
ello, durante dicha década Estados Unidos promovió la firma de acuerdos comerciales con
algunas regiones y países americanos. El primero de ellos fue la “Iniciativa para la Cuenca del
Caribe”, formulada en mayo de 1982, cuyo resultado fue una ley que otorgó un estatuto
comercial preferencial a los países caribeños. Sin embargo, ello estuvo sujeto a tres condiciones:
“Primero, que los países fueran democráticos. Segundo, que se emprendieran reformas
orientadas hacia el mercado y el libre comercio. Tercero, que se brindara amplia protección a las
inversiones estadounidenses”112. Ese sistema preferencial fue utilizado como un modelo para
promover el crecimiento y la integración económica de los países en desarrollo.
El primer hito de esta nueva estrategia ocurrió en 1988, mediante la firma de un acuerdo
de libre comercio con su principal socio comercial, Canadá. En 1990, Estados Unidos miró hacia
México, país con el cual estableció negociaciones destinadas a ampliar el acuerdo conseguido
con Canadá. Éstas concluyeron a finales de 1992 con la firma del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (NAFTA o TLCAN), el cual entró en vigor el 1 de enero de 1994. La
importancia del NAFTA respecto del ALCA consistía en que sus tres miembros deseaban
utilizarlo como punto de partida para las negociaciones. En efecto, “las cláusulas del TCLAN
seguirán siendo válidas para Canadá, México y los Estados Unidos, que intentarán extenderlas
también a otros países. Cuanto más débil sea el ALCA, más importante seguirá siendo el
111
RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 11.
DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain. Estados Unidos, Brasil y las negociaciones hemisféricas: el ALCA
en modalidad bilateral. Foro Internacional XLV (1): 5 – 34, enero – marzo 2004, p. 9,
112
41
TCLAN para estos tres países. Sin embargo, el proceso del ALCA puede incitarles a aumentar su
grado de integración en el TCLAN más allá de los asuntos comerciales.”113
En junio de 1990, el Presidente Bush anunció el lanzamiento de un proyecto mayor, la
“Iniciativa para las Américas”. Si bien esta empresa no logró materializarse, trajo consigo dos
consecuencias positivas para Estados Unidos: los países latinoamericanos se interesaron en la
propuesta, ya que les otorgaba la posibilidad de obtener mayor acceso al mercado
norteamericano, y Washington logró transmitir un mensaje claro, dirigido tanto a los países del
hemisferio como a los miembros del GATT. Con el terreno así preparado, en diciembre de 1994
se celebró la I Cumbre de las Américas, donde se reunieron 34 de los 35 Jefes de Estado y de
Gobierno de Continente Americano. De esta Cumbre nació un Plan de Acción que “constaba de
23 iniciativas y más de 150 medidas, divididas en cuatro grandes temas: la preservación y
reforzamiento de la comunidad de democracias de las Américas; la promoción de la prosperidad
mediante la integración económica y el libre comercio; la erradicación de la pobreza y de la
discriminación en el continente; y la garantía de un desarrollo sustentable y la conservación del
medio ambiente natural para las generaciones futuras.”114 Uno de los objetivos más importantes
anunciados durante esta Cumbre fue la decisión de crear el Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA). Esta propuesta debe entenderse en el contexto de la estrategia
norteamericana que pretendía consolidar a América Latina como una privilegiada zona de
comercio e inversión.
Frente a la iniciativa del Presidente Clinton, cabe preguntar por qué Estados Unidos
escogió a América Latina. Para Juan Pedro Rodríguez, las principales razones se relacionarían
con factores histórico-económicos; con el reducido número de regiones en el mundo que todavía
no participaban de un proceso de integración comercial con alguna potencia económica; con el
importante crecimiento económico y comercial que registraba América Latina; y con los
acuerdos subregionales que se negociaban en Centro y Sudamérica.115 De esa forma, mediante la
construcción del ALCA, Estados Unidos buscaba obtener una mayor apertura regional, mejores
condiciones para sus inversiones en el extranjero y el crecimiento de su comercio exterior. En
ese sentido, el ALCA buscaba profundizar la tendencia de la década de los noventa, que
113
HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 9.
DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain . Op. Cit. p. 10.
115
RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 11.
114
42
mostraba un aumento de la participación de América Latina en el total de las exportaciones
norteamericanas.116
Algo similar ocurría con la inversión extranjera directa. Si bien como región Europa era
el principal inversor en América Latina, a nivel país esa posición le correspondía a Estados
Unidos. Por lo tanto, el establecimiento de una zona de libre comercio en todo el continente
resultaba comprensible en el contexto de la estrategia norteamericana, que deseaba consolidar en
el campo comercial el dinamismo que su economía retomó en la década de los noventa.117
Los acuerdos subregionales que se negociaban en Centro y Sudamérica constituían otro
argumento para acelerar la interacción comercial. En los años noventa, éste proceso adoptó una
dinámica importante que, de haberse consolidado, habría otorgado preferencias a los países
participantes. Frente a ese eventual escenario, Estados Unidos no deseaba que sus productores se
vieran en una situación desventajosa para acceder a esos mercados. Los exportadores
norteamericanos percibían los costos de la no participación de su país en esos acuerdos
comerciales y estimaban que sus miembros podrían comenzar a utilizar medidas
paraarancelarias.118
Christian Deblock y Sylvain F. Turcotte identifican a la globalización y a sus
consecuencias como las razones que tuvo Estados Unidos para plantear un proyecto como el
ALCA. Los autores afirman que Estados Unidos no estaba al margen de las realidades generadas
por los fenómenos de alcance global. Ello se relacionaría con la apertura de los mercados y el
retorno de las políticas liberales, que convirtió a la integración competitiva en la clave del
crecimiento económico mundial. Así, la globalización sería opuesta al método “negativo” de
negociación, el cual consiste exclusivamente en reducir o suprimir aranceles sin dar paso a la
libre circulación de mercancías y capitales, y proclive a la implementación de marcos normativos
transnacionales “positivos”, que responden a realidades de integración profunda de los espacios
económicos.119 Agregan que “la orientación general de la política económica internacional de
Estados Unidos no puede ser sino global, sin perjuicio de que, para alcanzar más rápida y
eficazmente sus objetivos, pase por la vía regional o bilateral, tanto en el continente como en las
116
Ibidem. p. 12.
Ibidem. p. 13.
118
Ibidem.
119
DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain . Op. Cit. p. 16.
117
43
otras regiones del mundo. Pero es, sin duda, en el Continente Americano donde esta estrategia
puede llegar más lejos.”120
Otra razón importante que explica el interés manifestado por Estados Unidos hacia el
establecimiento de un Área de Libre Comercio de las Américas, tiene relación con el objetivo de
ese país de iniciar una nueva ronda de negociaciones en la OMC. La Casa Blanca deseaba
promover una mayor apertura de los mercados entre los miembros de la OMC, pero no contaba
con el apoyo de todas las Partes de esa organización. De esa forma, Estados Unidos tenía interés
por servirse de unas negociaciones para tratar de influir en otras. El Gobierno norteamericano
habría estimado que el proceso del ALCA, en el cual participaba un elevado número de
miembros de la OMC, impulsarían a su vez las negociaciones en esa organización. Debido a la
mayor facilidad de negociar con un menor número de miembros, 34 en el ALCA versus más de
140 en la OMC, Estados Unidos Estimaba que si las negociaciones del ALCA concluían de
forma exitosa, éstas podrían extenderse al resto de los miembros de la OMC.121 Sin embargo,
después del desastre de Seattle y del fracaso de Cancún, pocos estimaban que las negociaciones
en la OMC podrían reanudarse fácilmente.
Resistencias internas hacia el ALCA
No obstante el mencionado interés de Estados Unidos por desarrollar una política
agresiva que permitiera conformar un Área de Libre Comercio de las Américas, al interior de ese
país también existían resistencias. Para entenderlas, se deben considerar las condiciones
domésticas que enfrentaron los Gobiernos de Bill Clinton y George W. Bush. La expresión más
clara de esta reticencia fue la negativa del Congreso de ese país para otorgar el fast track,
posteriormente denominado Trade Promotion Authority (TPA), al Presidente Clinton.122 Las dos
principales razones para ello tenían que ver con temas laborales y medioambientales, así como
por una visión negativa del NAFTA.
120
Ibídem.
HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 4.
122
El fast track (vía rápida) o Trade Promotion Authority (TPA) significaba que el Congreso de Estados Unidos
cedía parte de su soberanía en materia de comercio exterior a la Casa Blanca. Esta prerrogativa es otorgada l
presidente Bush en agosto del 2002.
121
44
Las organizaciones sindicales y los grupos de presión ecologistas resultaron serios
obstáculos para la administración de Clinton en lo concerniente al ALCA. Posteriormente,
durante el gobierno republicano, esas organizaciones se debilitaron, pese a que no llegaron a
desaparecer por completo. Además, a diferencia de Bush, por motivos electorales Clinton estaba
en deuda con los sindicatos, por lo cual debía incluir disposiciones en materia de empleo en
cualquier acuerdo comercial, medida a la que se oponían con firmeza muchos representantes
republicanos. Por otra parte, especialmente luego de su alejamiento del Protocolo de Kyoto y de
la regulación de emisiones de dióxido de carbono, Bush tampoco tenía la obligación de agradar a
los grupos de presión ecologistas. Sin embargo, los congresistas demócratas seguían
concediendo una enorme importancia a estos asuntos, por lo tanto, Bush tampoco podía
ignorarlos si deseaba obtener el TPA. Sin embargo, no estaba dispuesto a ceder más allá de los
acuerdos complementarios establecidos con motivo del NAFTA, los cuales únicamente
obligaban a los participantes a aplicar su propia normativa ambiental y laboral. Un importante
grupo empresarial estadounidense, la Asociación Nacional de Fabricantes (NAM), se oponía al
establecimiento de sanciones comerciales en aspectos no estrictamente relacionados con el
comercio. Este tema podría haberse convertido en un problema para Estados Unidos, ya que la
mayoría de los países que participaban en la negociación del ALCA se manifestaban en contra de
fijar normas internacionales en materias laborales y ambientales, sobre todo si estaban
respaldadas por un mecanismo de solución de controversias.123
Poco tiempo después de la entrada en vigor del NAFTA, México ingresó en una profunda
recesión que redujo sus importaciones. Así, “el saldo comercial norteamericano con México se
deterioró por la fuerte reducción de las compras de este país y de un superávit de 5,4 mil
millones de dólares en 1992 pasó a un déficit de 15,8 mil millones en 1995 y algo más en 1996.
Esto podía ser explicado por la recesión, pero lo grave es que ahora que México recuperó su
nivel de actividad, sigue teniendo un saldo favorable con los EE.UU. de 14.500 millones de
dólares en 1997. Esto hizo que en los EE.UU. la apertura comercial sea presentada por sus
detractores como sinónimo de desequilibrio comercial”.124 Al respecto, cabe señalar que a
comienzos de los 90 el comercio de Estados Unidos con México era menor a la mitad del
comercio norteamericano con Canadá, sin embargo, cuando se discutió el fast track para el
123
124
HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. pp. 2 – 3.
RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 18.
45
acuerdo con Canadá prácticamente no hubo debate, mientras que si lo hubo con ocasión de la
negociación con México. Para el caso de Chile se volvieron a presentar objeciones. Aunque los
países del ALCA representaban una menor proporción que el comercio que Estados Unidos
mantenía con Canadá y México, y no obstante existía una balanza comercial favorable tanto con
Argentina como con Brasil, el antecedente de lo ocurrido con México dificultó la aprobación de
un nuevo fast track y reflejó la gran sensibilidad que existía en Estados Unidos respecto del
proceso de apertura comercial.125
Joaquín Roy ha afirmado que además de los reiterados problemas para la obtención del
fast track, Estados Unidos presentaba otro escollo interno que dificultaba la negociación de
acuerdos comerciales, la “recurrencia de la dispersión (especialmente durante la Presidencia de
Clinton) negociadora y de influencia en el proceso hacia el libre comercio, repartida entre
diversos departamentos y agencias, cada uno con unas miras y unas presiones diferentes”. 126 Este
inconveniente habría sido drásticamente limitado con el liderazgo de Bush y de su Subsecretario
de Estado, Robert Zoellick.
Los atentados del 11 de septiembre del 2001 generaron cambios relevantes en la Política
Exterior de Estados Unidos y en las relaciones internacionales a nivel global. El establecimiento
y funcionamiento de una coalición antiterrorista se convirtió en el tema principal de la Política
Exterior de ese país, restando importancia a los temas comerciales. Sin embargo, estas materias
no fueron del todo abandonadas, simplemente cambiaron de ritmo y propósito. Prueba de ello es
que hacia el final de su mandato, Bush aumentó las iniciativas en los diversos frentes de
negociación comercial. Como consecuencia de ello, el 6 de agosto del 2002 obtuvo el anhelado
Trade Promotion Authority. Esta autorización fue aprobada por el Comité de Medios y Arbitrios
de la Cámara y por el pleno de la Cámara de Diputados el 6 de diciembre de 2001, por el margen
de un voto, con 215 a favor y 214 en contra. Posteriormente, el Comité de Finanzas del Senado
lo aprobó el 12 de diciembre de 2001, por 18 votos a favor y 3 en contra.127 Finalmente, el 6 de
agosto de 2002 el Senado otorgó su aprobación al TPA, con lo cual concluyó el trámite
parlamentario.
Si bien se esperaba que este hecho reimpulsara las negociaciones del ALCA, diversos
países de América Latina consideraron que la aprobación del TPA reducía las posibilidades de
125
Ibídem.
ROY, Joaquín. Op. Cit. p. 163.
127
ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 120.
126
46
alcanzar acuerdo, ya que creaba asimetrías que no respondían a los intereses de la región. Esta
situación se debía a que el TPA concedido contenía un importante número de limitaciones, que
excluían del “proceso de liberalización en ALCA a una lista de productos agrícolas (293 ítem),
denominados sensibles, entre los cuales están todos los productos exportados por América Latina
que compiten con producción norteamericana; se excluye la posibilidad de restringir el uso de las
disposiciones antidumping; y, para asegurar que estas restricciones se cumplan, se amplía el
poder de supervisión del Congreso en todas las fases de negociación, el cual tendrá sus
representantes en las delegaciones norteamericanas, reduciendo la autoridad de los negociadores
del ejecutivo”.128
Adicionalmente, la Comisión de Finanzas del Senado incluyó condicionamientos
ambientales y laborales que no habían sido considerados por la Cámara de Diputados y que eran
resistidos por muchos países latinoamericanos, por cuanto los consideraban proteccionistas.
Según se interpretó, las disposiciones incorporadas “mantenían abierta la posibilidad para el
unilateralismo norteamericano, como la que establece que el presidente Bush deberá informar al
parlamento sobre el cumplimiento histórico de los derechos laborales por parte de los potenciales
socios comerciales de Estados Unidos”129.
Política comercial e intereses durante la negociación del ALCA
En 1997, el Presidente Clinton presentó al Congreso norteamericano un informe donde se
expresaban los objetivos de política comercial de su país. En él se indicaba que el comercio y el
desarrollo económico se habían convertido en asuntos estratégicos fundamentales desde el fin de
la guerra fría, por lo cual la prosperidad de Estados Unidos dependía de la habilidad para crear y
mantener relaciones comerciales provechosas para ellos y sus contrapartes. Con este argumento
se buscaba fundamentar la mantención de una postura agresiva hacia las negociaciones del
ALCA.130
128
Ibídem. p. 123
Ibídem.
130
RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p 19
129
47
Los objetivos de la delegación estadounidense que asistió a la II Cumbre de las Américas,
realizada en Santiago en 1998, fueron anunciados ante el Congreso norteamericano por el
delegado para el ALCA, Richard Fisher:
“a) Progresiva eliminación de las tarifas vigentes en América Latina, que eran cuatro
veces más altas que las existentes en Estados Unidos.
b) Eliminación de las barreras no arancelarias.
c) Controlar las prácticas distorsionantes del comercio de productos agrícolas incluyendo
aquellas que eran equivalentes a los “subsidios a la exportación”.
d) Promover mecanismos y medidas aduaneras que aseguren que las operaciones sean
conducidas con transparencia, eficiencia, integridad y responsabilidad.
e) Eliminar barreras técnicas “innecesarias” al comercio.
f) Liberalizar comercio de servicios.
g) Asegurar protección adecuada y efectiva a los derechos de propiedad intelectual
tomando en cuenta los cambios tecnológicos.
h) Garantizar que no existan procedimientos empresariales anticompetitivos.
i) Estructura legal justa y transparente para inversiones y flujos relacionados.
j) Hacer que las políticas de liberalización comercial y medioambiental sean mutuamente
sustentables.
k) Asegurar la observancia y promoción de los derechos laborales, renovando el
compromiso del ALCA respecto a los niveles laborales esenciales que son internacionalmente
reconocidos”131.
De los nueve temas que se discutían en los Grupos de Negociación, acceso a mercados;
inversión; servicios; compras del sector público; solución de controversias; propiedad intelectual;
subsidios, política de competencia; antidumping y derechos compensatorios; y agricultura, los
dos últimos complicaban particularmente a Estados Unidos. Por otra parte, sus mayores intereses
se relacionaban con acceder al mercado del Mercosur e impulsar sus exportaciones de servicios y
tecnología hacia Latinoamérica. A su vez, los países de América Latina y el Caribe buscaban la
apertura del mercado norteamericano para sus exportaciones, básicamente agrícolas y primarias,
y la reglamentación del uso de las normas antidumping, que eran utilizadas unilateralmente por
131
Ibídem.
48
Estados Unidos para frenar el flujo de importaciones que competían con su producción
doméstica.132
El 2002, poco después de la Reunión Ministerial de la OMC en Doha, el Senado
estadounidense aprobó la legislación agrícola conocida como “Farm Bill", mediante la cual se
“incrementaba la remuneración para los productores agrícolas norteamericanos entre un 21 por
ciento y un 64 por ciento, dependiendo del producto, en relación con los niveles actuales de
ayuda; esta disposición tiene diez años de duración y significaría una asignación presupuestaria
adicional estimada en 17 mil millones de dólares anuales”.133 Tal medida era claramente un
reforzamiento de las tendencias proteccionistas y enviaba un negativo mensaje a los países que
participaban del proceso de conformación del Área de libre Comercio de las Américas. El
Gobierno de Estados Unidos declaraba que no discutiría sus subsidios agrícolas a nivel
hemisférico, situación que era considerada de especial relevancia por los países del Mercosur, en
especial Brasil y Argentina.
Según se ha señalado, una razón importante por la cual Estados Unidos se negaba a
satisfacer las demandas agrícolas de los países del ALCA era que la mayoría de sus
exportaciones del rubro se destinaban a países que se encontraban fuera de la región. En ese
contexto, para Estados Unidos no resultaba conveniente abordar el tema de los subsidios
agrícolas si otros países, como Japón, China o los miembros de la Unión Europea, no hacían lo
propio en el marco de la OMC. Es pertinente señalar que durante las negociaciones del Acuerdo
de Libre Comercio de comienzos de los 90, Canadá, que destinaba el 75% de sus exportaciones a
Estados Unidos, solicitó limitar los subsidios generales, pero los delegados norteamericanos
rechazaron la medida, ya que Estados Unidos destinaba el 75% de sus exportaciones a otros
mercados. Por razones semejantes, Estados Unidos desestimó recortar su programa de apoyo al
sector agrícola en la negociación del ALCA.134
Otro tema que complicaba a Estados Unidos era el establecimiento de medidas precisas
que regularan el antidumping. Según Claudio Katz, las barreras paraarancelarias aplicadas por
Estados Unidos, principalmente medidas antidumping, afectaban al 34% de los productos
exportados por el Mercosur.135
132
ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 124.
Ibídem, p. 122
134
HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 5.
135
KATZ, Claudio. Op. Cit. p. 30. Investigador y profesor de la Universidad de Buenos Aires y CONICET.
133
49
Si bien los negociadores norteamericanos podían haber tenido una mayor disposición
para flexibilizar algunas cláusulas de la ley de defensa comercial, a cambio de mejor acceso a
mercado o del aumento en la protección de la propiedad intelectual en los países del ALCA, en la
práctica los miembros del Congreso estadounidense estaban estrechamente vinculados con las
industrias de sus Estados, por lo cual reconocían que no resultarían reelectos si eran vistos como
traidores por abrir un sector industrial a los competidores extranjeros.136 Al respecto, Gary
Horlick y Claire Palmer agregan que “los países del ALCA no se pueden permitir un sistema en
el que, cada vez que logran desarrollar una industria que comienza a ser competitiva
internacionalmente, se les deniega acceso a su mercado más amplio mediante la ley antidumping,
con la consiguiente destrucción de la industria. El tamaño relativo de los mercados también es un
componente esencial del problema. Otros países, como Canadá, México, Brasil y Argentina,
también emplean legislación antidumping, pero sus mercados no son lo suficientemente grandes
para destruir una industria estadounidense que se vea apartada de ese mercado por dicha
legislación. La industria estadounidense siempre puede “replegarse” a su mercado interior,
mientras que lo contrario no siempre es cierto para los productos de otros países”.137 Al igual
como sucedía con el tema agrícola, Estados Unidos no estaba dispuesto a realizar concesiones en
materias de antidumping en las negociaciones del ALCA, ya que estimaba que ese era un tema
que debía abordarse en el marco de la OMC.
Durante los últimos años del proceso, las negociaciones se tornaron más complejas y el
avance era cada vez menor. En ese contexto, Estados Unidos optó por priorizar la vía bilateral.
Para ello, Washington firmó un tratado de libre comercio con Chile, concluyó negociaciones con
el Mercado Común Centroamericano y lanzó iniciativas con Bolivia, Colombia, Ecuador,
República Dominicana y Perú. Esta estrategia apuntaba tanto a conseguir lo que no había
alcanzado por la vía multilateral, como a presionar a los países del Mercosur.138
136
HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 27.
Ibídem, p.28
138
Ibídem, p. 7
137
50
V. Conclusiones
El proyecto lanzado por el Presidente Clinton durante la I Cumbre de las Américas en
1994 respondía a un fenómeno típico del mundo globalizado, por cuanto reflejaba la
internacionalización de las estructuras productivas, la transformación de los estándares
tecnológicos y la conformación de acuerdos comerciales basados en temas económicos, sociales,
geográficos y políticos. En general, la participación de los países en iniciativas de integración
responde al interés de acceder a otros mercados, obtener los beneficios que generan las
economías de escala, promover la inversión y consolidar procesos de apertura comercial
mediante el establecimiento de compromisos internacionales.139
En ese sentido, el proyecto que pretendía establecer el Área de Libre Comercio de las
Américas constituyó un buen ejemplo de lo que se ha denominado “nuevo regionalismo”, por
cuanto abordaba temas que tradicionalmente se han considerado internos de los Estados, como
narcotráfico, derechos humanos, y democracia, entre otros. Por esta razón, una de las principales
críticas que se le realizan a los acuerdos comerciales es la incorporación de normas que afectan
las facultades soberanas de los Estados. Ello evidencia la necesaria vinculación que debe existir
entre la Política Comercial y los objetivos de Política Exterior de los Estados, ya que la primera
constituye un elemento fundamental de la segunda.
La negociación del ALCA se caracterizó por involucrar a una gran cantidad de países,
por su disparidad de tamaño, por las asimetrías en los niveles de desarrollo, porque la mayoría de
los involucrados ya pertenecían a algún acuerdo regional de integración y, sobre todo, por su
carácter vertical, al incluir a países desarrollados como Canadá y Estados Unidos.140 Para que
una negociación con estas características pudiera concluir satisfactoriamente se debían abordar
dos problemas de fondo, la flexibilidad y las asimetrías. Así, debido a la gran heterogeneidad de
los países, resultaba fundamental que todos pudieran haberse beneficiado de la liberación
comercial, mediante la incorporación de medidas tendientes a reducir las enormes diferencias de
desarrollo. Adicionalmente, como nos recuerda Aída Lerman, las asimetrías “no sólo se
relacionan con la capacidad para competir en igualdad de condiciones cuando el acuerdo se
perfeccione, sino también con los recursos intelectuales e institucionales para llevar adelante las
139
140
Véase MORAES, Paulo. Op. Cit. p. 6. Traducción personal
Véase LERMAN, Aída. Op. Cit. p. 831.
51
negociaciones”.141 En ese sentido, si bien se estipuló que las necesidades especiales de las
economías más pequeñas serían abordadas durante la negociación, para lo cual se estableció el
Grupo Consultivo sobre Economías más Pequeñas, en la práctica ello no fue debidamente
incorporado, transformándose en una de las críticas más frecuentes que es posible recoger en la
literatura revisada.
En línea como lo señalado en el párrafo anterior, parece pertinente recordar lo expresado
por Herminio Blanco y Jaime Zubbludovsky, en el sentido que existían al menos cinco razones
que hacían del ALCA un proyecto de gran complejidad: “el elevado número de participantes; la
heterogeneidad de los niveles de desarrollo de los 34 países de la zona; la coincidencia de la
negociación hemisférica con la Agenda Para el Desarrollo Doha de la Organización Mundial del
Comercio (OMC); la necesidad de resolver la coexistencia del ALCA con otros acuerdos
subregionales en vigor; y, finalmente, la postura del Congreso estadounidense con respecto a las
iniciativas comerciales”.142
Los nueve años de negociaciones del ALCA, de los cuales más de un tercio se dedicaron
a lograr un acuerdo sobre la estructura de negociación y su alcance, fueron testigos de
importantes cambios al interior del Continente Americano. Los países de América Latina que
comenzaron a negociar el acuerdo en 1994 habían sufrido cambios importantes hacia el 2005, sin
embargo, la negociación no recogió estas diferencias. Durante este periodo, Brasil emergió en la
escena internacional como actor relevante y algunos países “viraron” a la izquierda.
Analizando el caso de Brasil, resulta posible apreciar que existieron diferencias de
aproximación entre las administraciones del Presidente Fernando Henrique Cardoso y el
Gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva. El modelo del primero mostraba mayores sintonías con
una visión neoliberal del crecimiento económico, mientras que la perspectiva del segundo era
menos ortodoxa respecto de ese modelo, por cuanto pregonaba la necesidad de generar un
desarrollo económico y social sustentable.
En relación a su aproximación regional, ambos Jefes de Estado demostraron una
preocupación especial por consolidar y fortalecer Mercosur como objetivo prioritario, luego
estaban las negociaciones del ALCA. Sin embargo, durante la presidencia de Lula este proceso
141
Ibídem. P. 831. Otro texto que aborda de manera adecuada el tema de las asimetrías en la negociación del ALCA
es BUSTILLO, Inés, OCAMPO, José Antonio. Asimetrías y cooperación en el Área de Libre Comercio de las
Américas. Serie Informe y Estudios Especiales. Santiago, CEPAL, 2003.
142
BLANCO M., Herminio, ZUBLUDOVSKY K. Jaime. ALCA, un largo y tortuoso camino. Foreign affairs en
español 3 (4): 115 – 128, octubre–diciembre 2003, p. 115.
52
se acentúa, en especial luego de la elección de Néstor Kirchner en Argentina. En ese sentido, es
pertinente recordar lo expresado por Williams Dymond, para quien “Brasil siempre mostró una
posición tibia en su apoyo a la meta de lograr un acuerdo de libre comercio hemisférico. Su meta
primaria es expandir y consolidar el Mercosur y utilizarlo como una plataforma de lanzamiento
para un acuerdo con toda América del Sur en el cual él sería el protagonista principal. El formar
parte de un acuerdo de libre comercio que sumerge al Mercosur dentro de un acuerdo de libre
comercio dominado por los Estados Unidos resulta poco atractivo para los brasileños”.143
Adicionalmente, cabe recordar que tradicionalmente Brasil ha basado su desarrollo en la
actividad de su gran mercado interno.
Brasil tenía intereses y dificultades propios en la negociación. Sus prioridades se
relacionaban con el acceso de sus productos al mercado de Estados Unidos, de la mano de dos
medidas fundamentales: la eliminación de los subsidios al comercio agrícola y la reducción
consensuada de la aplicación de reglas antidumping. Por otro lado, sus dificultades principales
estaban en temas de inversiones, compras públicas, medio ambiente, servicios, y propiedad
intelectual. Su reticencia a ofrecer propuestas de acceso a mercado en estas materias, y su
postura para abordar estos temas en la Organización Mundial de Comercio fueron una de las
principales causas del fracaso en las negociaciones del ALCA.
Como fuera mencionado, Estados Unidos fue el principal promotor de la negociación
destinada a establecer una zona de libre comercio que comprendiera desde Alaska hasta Tierra
del Fuego. En ese sentido, este país presentó mayor continuidad que Brasil en su política hacia el
ALCA. Tanto el Presidente Clinton como el Presidente Bush estuvieron comprometidos con la
negociación. Sin embargo, el primero fracasó en obtener la autorización del Congreso para
negociar por la vía rápida, mientras que el segundo la obtuvo en agosto del 2002, aunque con
tantas limitaciones que prácticamente eliminaban la posibilidad de llegar a acuerdo.
Estados Unidos deseaba ampliar el mercado para sus exportaciones y abrir posibilidades
en el extranjero para sus inversionistas, por ello estaba especialmente interesado en negociar
capítulos de inversión, compras públicas, servicios, y propiedad intelectual. Por otro lado, era
contrario a abordar la eliminación de sus subsidios agrícolas y la aplicación de medidas
antidumping, por cuanto consideraba que ambos temas debían abordarse en la OMC. Al igual
143
DYMOND, William A. La dinámica regional de las negociaciones del ALCA. [En línea] Banco Interamericano
de Desarrollo, mayo 2001 <http://www.iadb.org/document.cfm?id=596347> [consulta: 7 mayo 2012], p. 9.
53
como sucedía con Brasil, su falta de interés por negociar estas materias fue una de las principales
causas del fracaso en las negociaciones del ALCA.
Luego del fin del bloque socialista, Estados Unidos aparecía como la única potencia
hegemónica a nivel mundial. En esa condición, el interés que muchos países de la región
demostraron hacia el ALCA se basaba en la posibilidad de obtener un mejor acceso para sus
productos en el mercado norteamericano. Por su parte, Estados Unidos tenía interés en expandir
el modelo del NAFTA al resto de los países del hemisferio, razón por la cual se habló de un
acuerdo “NAFTA – Plus”. Los ataques del 11 de septiembre cambiaron las prioridades de
Estados Unidos en materia de Política Exterior. Luego de una década en la cual las posiciones
fundadas en una visión realista de las relaciones internacionales habían cedido protagonismo
frente a aproximaciones de tipo interdependentista, con centro en lo económico – comercial,
estos hechos volvieron a poner el énfasis en las materias de seguridad y defensa. Con todo, el
tema comercial no fue abandonado. Ejemplo de ello es que el Presidente Bush apeló a la
estrategia contra el terrorismo para obtener la aprobación del TPA en el Congreso.
En atención al inminente fracaso de las negociaciones del ALCA, Estados Unidos adoptó
una agenda de diálogo bilateral destinada a suscribir acuerdos comerciales con diversos países de
la región. Como señala Armando di Filippo, “no obstante el congelamiento de las negociaciones,
la filosofía subyacente del ALCA ha seguido muy activa bajo la forma de acuerdos bilaterales de
comercio como los recientemente suscritos por Estados Unidos. Estos últimos acuerdos son una
prueba de que el fracaso de las negociaciones del ALCA, no ha sido el fracaso de la estrategia
perseguida por Estados Unidos desde el lanzamiento de la Iniciativa para las Américas”.144 En
efecto, Estados Unidos inició conversaciones tendientes a firmar acuerdos comerciales con
Bolivia, Colombia, Ecuador, República Dominicana y Perú, concluyó las negociaciones con el
Mercado Común Centroamericano y firmó un tratado de libre comercio con Chile. Resulta
importante señalar que este país fue, junto con Canadá, uno de los grandes promotores del
ALCA. En gran parte ello se debía a que durante la década del 80 decidió abrir de manera
unilateral su economía, lo cual fue complementado de forma bilateral y multilateral en los 90.
Así, Chile ya había “pagado los costos” de su apertura comercial, por lo cual había desarrollado
una estrategia para suscribir la mayor cantidad posible de acuerdos comerciales a fin de cosechar
los beneficios.
144
DI FILIPPO, Armando. Op. Cit. p. 14
54
En atención a lo señalado durante el presente estudio de caso, es posible concluir que
detrás del interés de Estados Unidos por suscribir un acuerdo que generara un Área de Libre
Comercio de las Américas subyacía un modelo de regionalismo. Mediante el ALCA, Estados
Unidos pretendía mantener su hegemonía en el Continente Americano por la vía comercial, en
reemplazo (complemento) de las vías políticas y de seguridad de antaño. El desarrollo de las
economías asiáticas, la globalización de los mercados y el “regionalismo abierto” amenazaban
con menguar su influencia en los países de Latinoamérica y el Caribe. Una frase de Paulo
Moraes resumen muy bien esta idea: “el proyecto e integración hemisférica constituía una
adaptación del estilo intervencionista norteamericano en la región de acuerdo al nuevo contexto
internacional. La posibilidad de obtener un mayor acceso al mercado de Estados Unidos era un
atractivo para que los países de la región se sometieran a las normas macroeconómicas (liberales)
y políticas (good governance) establecidas por Estados Unidos. En la propuesta de cooperación
hemisférica de ese país se escondería un sutil proyecto de dominación de América Latina. No
resultaría difícil caracterizar la iniciativa de Estados Unidos como de corte hegemónico, pero el
hecho es que el enfoque de la Cumbre de las Américas y de todo el proceso se volvió más amplio
de lo que originalmente pretendía ese país”.145
145
MORAES, Paulo. Op. Cit. P. 7.
55
VI. Anexo
Cuadro resumen de la estructura de la negociación del Área de Libre Comercio de las Américas.
Fuente: Roberto Bouzas y Gustavo Svarzman (2001)
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