Download la coyuntura económica guatemalteca y prospectiva 2015

LA COYUNTURA ECONÓMICA
GUATEMALTECA Y
PROSPECTIVA 2015:
UN ANÁLISIS HETERODOXO
Edgar Balsells
Guatemala, mayo 2015
Contenido
aclaraciones preliminares
5
I. apuntes sobre el pensamiento heterodoxo en ciencias sociales para
analizar la actual coyuntura
6
ii. comprendiendo la coyuntura económica: la racionalidad de
la política económica actual 13
iii. la coyuntura económica actual: un análisis para la futura
formulación de propuestas alternativas 18
El entorno económico internacional 18
El entorno centroamericano 19
La economía real productiva en la coyuntura actual
20
Una mirada a los desequilibrios externos 21
La lógica monetaria del sistema: la provisión endógena del dinero y el crédito, y
el surgimiento del nuevo desequilibrio externo 24
El papel regresivo de las finanzas públicas en el mantenimiento del sistema
26
IV.
conclusiones y recomendaciones: 29
Propuestas para una política económica al servicio de la población y el desarrollo
sostenible 29
Bibliografía 39
3
ACLARACIONES PRELIMINARES
en la gobernabilidad, en el manejo de la política económica en forma integral y en el apego a
estrategias de largo plazo, entre las cuales sobresalen para Guatemala el Plan K¨aktún 2032
que está inmerso en el “Plan de la Alianza para
la Prosperidad del Triángulo Norte”.
El presente documento consiste en una actualización de otro con igual título publicado a finales del primer semestre 2014, el cual tuvo como
sustento un marco teórico más amplio y profundo, intentando con ello llevar al lector hacia
las nuevas visiones prevalecientes en América
Latina y el mundo en relación con el tratamiento de la política económica y de los asuntos de
interés colectivo. A partir de marzo del presente
año, se consolida el Área de política económica
en FLACSO-Guatemala con la participación de
varios profesionales de esta disciplina.
Es importante partir de algunas consideraciones
con miras hacia el largo plazo vinculadas con la
ampliación del acervo de bienes públicos para
amplios sectores poblacionales rezagados y en
altos niveles de pobreza. Además de la búsqueda
de soluciones a temas tales como: el desempleo,
los niños migrantes, la mayor participación de las
mujeres en la actividad económica, la reducción
de la desigualdad, el fomento de los sectores
productivos, el control y regulación de las esferas
del consumidor, la competencia en los mercados
y otros temas relevantes en América Latina, siendo ese el cometido final de este esfuerzo.
En virtud de que la dinámica de la coyuntura es
tan cambiante, el presente documento actualiza
lo referente a la nueva realidad internacional. Los
precios más bajos del petróleo y la recuperación
de Estados Unidos han proporcionado cierto impulso en la demanda interna en algunas partes
de la región, sobre todo a Guatemala por ser un
país importador de petróleo y al ser Estados Unidos su principal socio comercial.
Los escenarios internos son cambiantes respecto del informe del año pasado. El presente
documento plantea una revisión de la crisis institucional derivada de las acciones de las Fiscalía
contra Impunidad y de la Comisión Internacional
Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) en
relación con el desmantelamiento de una red
de corrupción conocida como “la Línea”. Dicha
red operaba dentro de la Superintendencia de
Administración Tributaria (SAT), inmersa en la
estructura aduanera. Dichos hallazgos han dado
como resultado una crisis institucional y política.
Bajo este escenario se plantea un conjunto
de reflexiones de política económica que apuntan a transformaciones de fondo, dejando a un
lado las viejas nociones de eficiencia y reingeniería que privaron en la época del Consenso
de Washington. Hoy en día es crucial enfocarse
5
I. APUNTES SOBRE EL PENSAMIENTO HETERODOXO EN CIENCIAS
SOCIALES PARA ANALIZAR LA ACTUAL COYUNTURA
Al analizar la coyuntura económica y principalmente las medidas de política económica, la
postura heterodoxa se preocupa por consolidar
criterios de tipo regulatorio en la actividad económica.
En esta época, por ejemplo, los temas de protección al consumidor y el fomento de la competencia están en un primer plano, y un autor
como Lekachman, que pertenece a esta escuela
propuso lo siguiente, desde hace ya varias décadas:1
Que las campañas políticas debieran ser lanzadas tan sólo con base en pequeñas contribuciones de los votantes, y no sujetas al financiamiento de los grandes monstruos corporativos y
al lobby de Washington.
Las asociaciones industriales debieran admitir
que el gigantismo de las corporaciones es dañino, precisamente para la competencia y para el
consumidor.
Los subsidios del Departamento de Agricultura
distorsionan los precios y a la larga destruyen la
eficiencia.
Que la educación siga siendo pública y de calidad, y que se eliminen las desigualdades de incorporación del alumnado.
Gremios como los de los médicos y los abogados debieran ser re acreditados periódicamente,
con participación del público, y depurados en sus
integrantes cuando se trate de miembros incompetentes y deshonestos.
Se adversa la postura neoclásica moderna de
proveer bonos escolares a los padres de familia,
provenientes de la fuente del Impuesto sobre la
Renta
Para la mayoría de las democracias capitalistas, es preferible expandir los derechos que ampliar los mercados: jubilación con pensiones de
seguridad social incrementalmente liberales, beneficios de compensación de cesantía, cupones
de alimentos, e incluso, a pesar de sus humillaciones el bienestar público.
En el caso de los contratos de planta de los
profesores universitarios, ello daña la calidad de
la Facultad.2
1 Se efectúa aquí un análisis de las reflexiones de
Lekachman sobre el capítulo en torno a “la socialización
de los economistas”, págs. 77-119. Véase a este respecto:
Lekachman, Robert (1991) Jaque a los Economistas. Por
qué los expertos nunca resolverán nuestros problemas, editorial Cuatro Vientos, Venezuela.
2 Nótese el alcance de esta aseveración. Si bien la
lógica apunta a que debe existir carrera administrativa y
académica, ello debe ser impulsado bajo estrictas evaluaciones del desempeño, y de cara a la sociedad, siendo que
Lekachman pareciera perseguir la proliferación de “cuerpos
autónomos” por doquier, asociados a prácticas gremiales
de mercado, pero que a la larga permean el performance
organizativo.
En relación con los grandes conglomerados
económicos Lekachman afirma que las distorsiones que genera su accionar dominante mundial
amerita regulaciones, para fines de competencia
e impositivas. Por ejemplo, subraya el fenómeno de los Precios de Transferencia,3 que es de
3 En inglés “Transfer Pricing”, es explicado en el libro
6
suma actualidad alrededor de la discusión tributaria guatemalteca actual.
Para analizar la coyuntura guatemalteca debemos resaltar la importancia del tratamiento del
tema de lo dinerario. Subrayamos lo anterior en
virtud de que ha sido un tema casi olvidado por
las ciencias sociales, que se preocupan por el
habitus, el poder, la interacción, las estructuras
sociales, pero sin adentrarse en el fetiche dinerario que constituye uno de los temas torales de
toda relación social.
El autor alerta que la complacencia por esas
distorsiones es probablemente una lamentable equivocación: “porque los conglomerados
juegan misteriosos juegos de fijación de precios,
los que arrojan serias dudas acerca de la eficiencia técnica de sus operaciones. El objetivo financiero del juego es el de desplazar tanta utilidad
como sea posible desde jurisdicciones altamente
impositivas a países de tributación baja. Aquí
es donde entran en juego las maravillas de las
transferencias de precios”.4
Y es aquí en donde surgen grandes divergencias entre los enfoques ortodoxo y el heterodoxo:
el conocimiento de lo dinerario, principalmente
en el tratamiento del mismo a través de las políticas monetarias, cambiarias y crediticias; es decir, de las que tratan sobre la trillada “estabilidad
macroeconómica”.
Como se observa, lo que se está buscando es
precisamente “hacer mercado”, pero bajo marcos
ordenados, en el sentido de evitar la depredación
de los competidores más débiles, o los que están
entrando, con diversas desventajas, en una actividad económica determinada; siendo entonces
que la postura heterodoxa o alternativa, aboga
por una política económica activa, y por la planificación del desarrollo.
Solemos dejarle este campo de estudio y
sistematización a la economía institucional y
ortodoxa, mientras que los expertos en ciencias
sociales analizan otros campos sin indagar las
imbricaciones que tienen, por ejemplo, la política
monetaria y la financiera con el tema del desarrollo económico y social.
El tema de las posturas y mentalidades y el examen de los juicios de valor resulta ser entonces
un ejercicio esencial para el análisis crítico y heterodoxo, principalmente cuando los neoclásicos
aseveran que sus principios, ideas y propuestas
de política navegan por el terreno de la neutralidad y la asepsia de “lo político”.
Es importante admitir la notable vigencia de la
escuela monetarista en el estudio de la coyuntura económica, su prospectiva y las recomendaciones de política económica. En Guatemala
dicha escuela ha sido dominante a lo largo de
estos veinticinco años de historia democrática,6
y ello deviene del hecho que la opinión pública y
la tecnocracia reinante desviaron la atención del
tratamiento del empleo y la renta, sustituyéndolo
por un tratamiento ortodoxo al tema de la estabilidad y de las políticas antiinflacionarias.
Y es que “para toda clase de investigación social la visión establece el escenario, y las personas el reparto”.5 Este tema es esencial para
la economía y el análisis económico heterodoxo,
si bien otras disciplinas sociales lo dan por sentado desde hace mucho tiempo, al igual que la
economía política. Y es que cuando se cree que
la fuerza tan sólo centrada en el individuo constituye el núcleo y la base sobre la que se apoya
todo el análisis ulterior, estamos ya en problemas.
Es así como la injerencia de los bancos centrales en el diseño de la política macroeconómica fue determinante, pasando sus tecnócratas a
ocupar las más importantes poltronas ministeriales, e incluso las de las antiguas oficinas vinculadas con la planificación nacional, las finanzas
como la manipulación de precios que se cobran entre sí
las subsidiarias de una misma multinacional en distintos
países, con el fin de disminuir impuestos.
4 Ibid, pág. 136.
5 Ibid, pág. 18.
6 Véase: Balsells, Edgar (2012), Evolución de las teorías
económicas de los tecnócratas guatemaltecos y su repercusión en el desarrollo del país en la historia reciente, Tesis
de Grado para optar al título de doctor en ciencias políticas
y sociología, Pontificia Universidad de Salamanca, Madrid.
7
públicas y los gabinetes económicos, así como
del pensamiento académico predominante.
persisten en el mundo desarrollado y en desarrollo.9
Las recomendaciones eran entonces, y lo
siguen siendo en Guatemala: apegarse a
reglas monetarias y fiscales, y dejar de lado la
discrecionalidad de las políticas. Es así como
la moda de “constitucionalizar” candados restrictivos tocó
a Guatemala, con
la introducción en
1994 de un nuevo
artículo constitucional 133, en el que se
prohíbe el financiamiento del Banco de
Guatemala al Gobierno Central.
La ventaja de la visión heterodoxa es que se
pueden identificar y asociar más fácilmente los
estrechos vínculos entre política y economía, y
de éstas con la sociedad y las instituciones. Y
es que la economía de
mercado no es un fin en sí
misma, sino un medio para
otras finalidades de un corte más democrático y de
contenido social.10
Las sociedades necesitan de un rol activo por
parte del mercado, y esa
función requiere de decisiones políticas; no puede
reducirse a una función
técnica, afirma Polanyi,
o administrativa. Y es por
eso que nos interesa tanto el papel del dinero en la
economía, pues los monetaristas pretenden trabajar
con reglas y evitar la discrecionalidad, pero como
frecuentemente fallan en
Una tesis central
de la economía heterodoxa se refiere
precisamente a que
“nunca han existido
los mercados laborales o de bienes en
verdad libres”:7
“Hoy pocos defienden siquiera el libre tránsito de la mano de obra, y mientras los países industriales avanzados sermonean a los subdesarrollados sobre los vicios del proteccionismo
y los subsidios gubernamentales, ellos mismos
han estado más dispuestos a abrir mercados
en países en desarrollo que a abrir los propios
a los bienes y servicios que representan ventajas comparativas al mundo en desarrollo”.8
9 La controversia de “stickywagestory” versus “flexible
wagestory”, es quizás uno de los temas predominantes
dentro del formalismo de los modelos matemáticos utilizados entre neokeynesianos y heterodoxos y ortodoxos,
respectivamente. La primera se refiere al reconocimiento
de que en el mundo moderno los trabajadores sindicalizados y organizados son toda una realidad que no se puede
negar; mientras tanto, los neoclásicos defienden la necesidad de que los precios, los salarios y principales variables
macroeconómicas sean flexibles y encuentren su equilibrio
en el juego de los mercados. Autores neokeynesianos de
gran talla como Richard Clarida y Jordi Galí, exponentes
de la economía monetaria, aceptan incluso el uso del modelo de expectativas racionales, su principal diferencia con
la escuela neoclásica es el uso del postulado de “salarios
pegajosos” o “stickywages”; lo que tiene importantes repercusiones econométricas y de política económica y pública.
10 Recomendamos el reciente estudio de la Fundación
Friedrich Ebert: Manual de la Democracia Social, en donde
se toman en cuenta criterios políticos y de organización,
para adaptar la economía al entorno de las modernas sociedades actuales del hemisferio occidental.
Definitivamente, en el tratamiento de los
mercados laborales están las más importantes
diferencias entre un enfoque ortodoxo con similitudes al perteneciente al ya rebasado “Consenso de Washington”, y un enfoque que se
apegue al reconocimiento de las rigideces que
7 Ibid, pág. 11.
8 Ibid, pág. 11.
8
ello, se oscurece el vasto papel político de los
bancos centrales, que tienen una autoridad cuasi
religiosa y oracular.11
ia, independientemente del período histórico.13
Continuando con Girón, se plantea que el debate en torno del poder monetario hegemónico
se basa en una economía que está inserta en
un circuito monetario internacional y tiene que
transferir sus ganancias, para cerrar este circuito, en divisas no creadas por la autoridad
central.
El papel de la banca central y del dinero resultan ser clave, y a su vez retratan de cuerpo
entero las contradicciones entre el monetarismo
de Friedman, preocupado por el férreo control
monetario y las utópicas ideas libertarias de Ludwing von Mises:
La banca central redujo el automatismo del
patrón oro a una mera pretensión. Ello significaba un circulante centralmente administrado; la manipulación sustituía el mecanismo
autorregulado de provisión de crédito, aunque el dispositivo no era siempre deliberado
y consciente. Cada día se reconocía más que
el patrón oro internacional podría ser autorregulado sólo si los países singulares renunciaban a la banca central. El único defensor
consistente del patrón oro puro que en efecto
aconsejó este paso desesperado fue Ludwing
von Mises; si se hubiese seguido su consejo,
las economías nacionales se habrían convertido en un montón de ruinas.12
En el análisis de coyuntura vemos con tanto
interés la posición financiera del sector externo, que incluso compensa el déficit en el sector
real, conocido como “déficit de la balanza comercial”. Y es que como se observa a lo largo del discurso tecnocrático reciente, que optó
por el paradigma del ajuste estructural desde el
segundo lustro de los ochenta: la escasez de
divisas es lo peor que le puede pasar a la estabilidad macroeconómica moderna, en virtud
de que el sistema se basa en exportaciones de
bajo valor agregado y abundante importación
para el consumo y las existencias de insumos,
equipo y maquinaria que sostienen la producción agroindustrial y de industrias livianas
orientadas a la región centroamericana.
Coincidimos entonces con Alicia Girón, investigadora y profesora de la Universidad Nacional
Autónoma de México, UNAM, quien es quizás
una de las más connotadas exponentes de estas preocupaciones en torno de lo monetario y la
economía real:
En el medio se oyen por ejemplo las contradicciones entre la economía austríaca, comandada por Ludwing von Mises y el monetarismo, comandado por Milton Friedman, y es que
dichas contradicciones surgen precisamente
porque el tema monetario es uno que rebasa
el común denominador de las preocupaciones
por la inflación.
En América Latina se requiere una discusión
más profunda en torno al poder monetario
que tiene una economía que recibe empréstitos en una divisa no creada por la autoridad monetaria local. En este trabajo se
parte de la visión post-keynesiana del dinero endógeno; es decir, el poder monetario
de la autoridad central circunscribe el circuito productivo de la expansión capitalista
en el país respectivo, y es el dinero-crédito
el que caracteriza a una economía monetar-
El Estado garantiza el valor de la moneda y
fija la tasa de interés14 y la eficiencia marginal
13 Girón, Alicia (2006), “Poder y Moneda: Discusión
Inconclusa”, en Confrontaciones monetarias: marxistas
y post-keynesianos en América Latina, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales –CLACSO-, Buenos Aires, pág. 30.
14 Esta es una afirmación de Alicia Girón, op. cit., pág.
34; nosotros la aplicamos al medio, aseverando que uno
de los instrumentos determinantes de fijación es el de la
denominada “tasa líder, de política monetaria”, que constituye el punto de partida de las demás tasas de interés,
11 Véase Greider, William (1987), Secrets of The Temple: How the Federal Reserve Runs the Country, Simon &
Schuster, New York.
12 Ibid, pág. 255.
9
de la sociedad: “Tales postulados son totalmente contrarios a la posición ortodoxa del pensamiento hegemónico actual, donde el manejo
monetario y cambiario aparenta ser “neutro”,
impoluto y técnicamente manejado por órganos
tecnocráticos autónomos y donde el dinero es
exógeno al circuito económico, y el Banco Central tiene como misión única controlar la inflación”.15
análisis de la realidad de la economía monetaria
y productiva y con el desenvolvimiento del sistema y, por ende, con los procesos de financiación
del desarrollo.
Uno de los puntos y preocupaciones centrales
del modelo ortodoxo reside en su descanso en
la flexibilidad cambiaria, en la masiva entrada de
importaciones y el influjo de divisas. Ello obliga a
políticas fiscales y hacendarias restrictivas que
expelen mano de obra de los empleos formales y
contraen la demanda agregada.
El gran problema es que los círculos
académicos se pliegan a la ortodoxia en materia de la naturaleza del dinero, como una mercancía “neutra”, que juega un papel fuera de la
dinámica del Estado y del poder político; y al
mostrarse indiferentes de su tratamiento, les
cuesta edificar y proponer políticas vinculadas
a la búsqueda de empleo y de dignificación del
nivel de vida de las grandes mayorías de la población. Y es que si no se visualiza el epicentro
de la crisis, las propuestas son meramente paliativos. Tal y como lo hace ver Alicia Girón:
Si acudimos a la observación, estos procesos
contractivos vienen después de otros procesos
en dirección inversa, siendo que el sistema se
regulariza mediante expulsión de mano de obra,
cierre de empresas, incremento de deudas privadas y públicas, y diversos impactos en materia
de acrecentamiento de la pobreza de grandes
masas poblacionales.
Concluimos entonces en que “la Moneda” es
una creación del Estado. La moneda es poder y
el poder es “monetario”. Concluimos también en
que “el dinero es endógeno”, siendo que la banca
central existe para asegurar la convertibilidad del
dinero17bancario; es decir, acomoda dinero para
préstamos por parte de los bancos del sistema.
…las reformas financieras y económicas,
predominanteme nte de carácter ortodoxo,
han penetrado hondamente en las características de las políticas monetarias, fiscales y financieras, en cuanto a tasas de
interés, tipos de cambio, estas políticas
promovidas por los organismos financieros
internacionales con ayuda de los estados
han llevado a largos períodos alternativos
de crecimiento, recesión y deflación de las
economías.16
En relación con las crisis y las políticas actuales, partimos de la premisa que con tipos de
cambios flexibles y libre movilidad internacional
de capitales, la política monetaria se convirtió en
el factor determinante del equilibrio externo, en
tanto que la política fiscal se encarga del interno.18
Lo más importante y motivante para la
investigación es la conclusión sobre esta situación: la necesidad de que los círculos académicos se interesen por escudriñar en la No Neutralidad del Dinero, y su funcionamiento como
“institución social” estrechamente ligada con el
Los modelos de endogeneidad del dinero rompen con el paradigma central de la ortodoxia y
17 Véase el interesante estudio de Parguez, Alain (2006),
“Moneda y Capitalismo: La Teoría General del Circuito”, en
Girón, Alicia, coordinadora, Confrontaciones monetarias:
marxistas y post-keynesianos en América Latina, editorial
CLACSO, Buenos Aires, pág. 51.
18 Véase Mantey Bastón María y Noemí Levy, coordinadoras (2005), Inflación, Crédito y Salarios : Nuevos Enfoques De Política Monetaria para Mercados Imperfectos,
pág. 5.
y es a la vez determinante, como medida del riesgo país,
y de la cotización de los bonos públicos, siendo a la vez
un refugio atractivo para el masivo influjo de capitales,
provenientes de los réditos de los grandes capitalistas
guatemaltecos, quienes han estado huyendo de las bajas
rentabilidades financieras en el mundo desarrollado.
15 Ibid, pág. 34.
16 Girón, Alicia, op. cit. pág. 41.
10
del control de la inflación por razones como las
siguientes:
sido adelantado en forma por Raúl Prebisch y la
Escuela de la CEPAL desde los años cincuenta.
Adicionalmente, los compromisos del banco
central con la estabilidad financiera, y la conveniencia de otorgar el préstamo de última
instancia antes de que las crisis se manifiesten, han determinado que la oferta de base
monetaria responda a la demanda de crédito,
y en última instancia al nivel de la actividad
económica; y que la causalidad no se dé en
la dirección contraria, como supone el modelo
convencional de política de la banca central.19
Por otra parte, es importante redimensionar la
importancia de lo productivo, a efectos de revalorizar un nuevo modelo alternativo para el futuro,
que se sustente en el empleo y en la sostenibilidad de la balanza comercial como factores de
primer orden.
A este respecto, debemos recordar que el fin
de la etapa de sustitución de importaciones que
impulsó la industrialización latinoamericana dio
lugar, a través de las políticas del consenso de
Washington, a un proceso de liberalización de
los mercados y la minimización de la intervención
estatal. Ello derivó en crisis financieras, y hoy la
reactivación latinoamericana se ha observado
con base en la antañona “etapa de crecimiento
hacia afuera”; es decir, vendiendo productos primarios principalmente a las pujantes economías
asiáticas.
Tal y como lo vienen demostrando diversos esfuerzos de economía heterodoxa, al invalidarse
la cuasi sagrada teoría cuantitativa del dinero,20
pilar del pensamiento neoclásico, se deben buscar otras explicaciones posibles a la inflación; así
también se deben reconsiderar las políticas vinculadas al desarrollo económico y social, y principalmente al proceso de su financiación.
Estos pensamientos chocan en contra de los
postulados predominantes neoclásicos al no
considerar la inflación como un fenómeno esencialmente monetario, sino como uno determinado por el marco institucional y del poder sobre
el dinero. Cuando se considera esta rigidez y se
admiten las fallas del mercado y la inflexibilidad
salarial las explicaciones son muy distintas, y por
tanto las soluciones se vuelven más integrales y
profundas.
Esta etapa, en su definición actualizada, consiste en la intensificación de los vínculos comerciales de América Latina con Asia, especialmente
China e India. Por ejemplo, los intercambios
comerciales entre Brasil y China se han triplicado
entre 2006-2010, según lo apunta Salama;21 sin
embargo, bajo una relación asimétrica de vendedor de materias primas el primero y exportador
manufacturero el segundo.
Y es que cuando se leen las revistas empresariales, éstas avizoran el cúmulo de oportunidades
que van desde el Río Bravo hasta la Patagonia,
tomando ventaja de la ansiada inversión extranjera directa. Los empresarios hablan de oportunidades vastas; por ejemplo, en el norte de México, tomando ventaja de dicha deslocalización,
pero cuando se analizan los estudios serios de
economistas mexicanos, también subrayan el
tema de la desindustrialización de este país.
En tal sentido, la inflación en el modelo heterodoxo es un fenómeno que es parte de la pugna
distributiva del sistema, tema éste que ya había
19 Ibid, pág. 7.
20 La teoría cuantitativa del dinero es quizás el pilar fundamental de la política neoliberal, junto a la concepción del
Estado como “Estado gendarme”; es decir, con una función
obligatoria de tener el control de la seguridad y el monopolio
de la fuerza. La teoría cuantitativa plantea que la inflación
tiene una sola causa: la monetaria y, por lo tanto, hay que
controlar todas las raíces de monetización, salvo la entrada de capitales externos, que es a la larga la única fuente
de creación de masa monetaria, cuando la economía esté
totalmente liberada. Esto último se conoce como Enfoque
Monetario de la Balanza de Pagos, siendo su pionero Harry
Johnson de la Universidad de Chicago.
21 Véase a este respecto: Salama, Pierre (2012) “Preguntas y respuestas sobre la crisis mundial”, en Revista
Nueva Sociedad, N0. 237, Buenos Aires, pág. 51.
11
Por ejemplo, René Villareal, un experto
mexicano en industrialización, asevera en
su libro más reciente,22 que México ha caído
en un estancamiento estabilizador crónico
(estabilidad sin crecimiento), producto del
agotamiento del modelo aperturista macro estabilizador y del Estado minimalista.
tractivista, basado en el monocultivo, la minería y
la proliferación de proyectos de generación eléctrica, buscando primero mejorar la recaudación
de ingresos no tributarios, e insertarse en el campo diplomático y globalizador de las economías
en transición, con la República Popular de China
a la cabeza.
Nótese cuán parecidas son esas apreciaciones para la Guatemala actual, que ha seguido diversos patrones de políticas y de apertura
semejantes a las del caso mexicano, siendo
que ambos países, junto a El Salvador y Honduras, se encuentran fuertemente acoplados a
la economía estadounidense.
Villareal plantea un nuevo modelo de crecimiento, que sea competitivo e incluyente,
basado en la reindustrialización como un motor
del desarrollo, tema éste sobre el cual hemos
venido insistiendo para Guatemala desde hace
varios lustros.23
La temática de la economía del conocimiento,
que se ocupa del desarrollo de las fuerzas productivas, plantea que la industria es el pivote
del crecimiento económico, lo que inspiró desde la década de los años cincuenta los esfuerzos de la escuela económica latinoamericana
en pro de la industrialización. Sin embargo,
en el nuevo reacomodo de la globalización y
las “políticas heterodoxas” que actualmente se
practican en Ecuador, Bolivia y otras latitudes,
subyace la preocupación sobre si éstas son
sostenibles, debido a que el patrón material
que las sustenta se basa en una acumulación
extractivista, fundada en el modelo primario exportador.
Para finalizar, lo cierto es que dentro de la actual coyuntura, Guatemala necesitaría de, por
lo menos, una definición de su modelo neoex22 Véase Villareal, René (2013), El Modelo Económico
del Cambio: Crecimiento competitivo e incluyente y la reindustrialización de México, Amazon, México, D. F.
23 El autor de este trabajo ha sido miembro de la
Comisión de Industria de CONCYT y su tesis de grado
fue precisamente sobre industria y política industrial.
12
II. COMPRENDIENDO LA COYUNTURA ECONÓMICA:
LA RACIONALIDAD DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
ACTUAL
En lo que respecta a la política económica
convencional, que hemos venido analizando,
calificándola como “ortodoxa”, destaca la fuerte
apreciación del quetzal, que se ha venido cotizando al gran público en el sistema bancario a
Q7.52 por dólar.
Cámara de Comercio,25 hicimos referencia a un
interesante análisis de los mercados internacionales, firmado por Neil Irwin en el New York
Times, en donde se destaca el fantasma de la
deflación y las recesiones, y la caída de los precios del petróleo.
Cabe aclarar al respecto que los informes oficiales del Banco de Guatemala descansan en
promedios, los que son jalados por los grandes
tenedores de dinero, siendo que hemos venido advirtiendo que Guatemala es un país con
desigualdades extremas. Ello amerita trabajar
con patrones estadísticos modales; es decir,
cómo los tipos de cambio, las tasas de interés y
otras variables afectan a los sectores populares.
Como bien se sabe dentro del análisis económico, una caída de un insumo tan importante como
el petróleo, si bien impacta en diversas variables
de países petroleros, como Venezuela y México,
tiene un impacto favorable en países en desarrollo no petroleros como Guatemala. Y si ello se
suma a las tendencias de apreciación monetaria,
hay factores propicios para una baja generalizada de precios por estas vías, y a un incremento
de las importaciones.
En tal sentido, los diversos informes oficiales
hablan de que el tipo de cambio ha llegado a un
mínimo de apreciación de Q7.62 por dólar; sin
embargo, tan sólo falta acudir a cualquier agencia
bancaria del Banco Industrial o BANRURAL,
para darse cuenta que cualquier ciudadano de a
pie, que quiera cambiar dólares es castigado con
tasas que incluso llegan a Q7.52. Vale la pena
indicar, que las casillas de casas de cambio que
se encuentran en el aeropuerto internacional La
Aurora, son incluso más especulativas, pues toman ventaja de su posición monopólica.
En el artículo de referencia, mencionamos el
tema coyuntural de la baja de los precios del
petróleo y la gasolina, así como la baja del dólar
estadounidense, y la baja en diversos productos
de consumo básico, tal es el caso de los metales
y diversos insumos básicos para la construcción
y la infraestructura.
Desde el punto de vista de la economía mundial, y específicamente la europea, el analista
Moisés Naim comenta los impactos de la caída
del euro y de los precios del petróleo.26 Naim
señala que en julio de 2014 un barril de petróleo
costaba 114 dólares; ahora cuesta 57. Mientras
tanto, en el último año el euro se ha devaluado un
23 por ciento respecto al dólar estadounidense.
El fenómeno de la apreciación guatemalteca
contrasta con la acelerada devaluación del peso
mexicano, lo que impacta en el comercio, principalmente en las zonas fronterizas de San Marcos
y Huehuetenango. Según el diario Prensa Libre,
por ejemplo,24 en febrero último, por cada dólar
se entregaban 14 pesos, mientras que en las últimas semanas, la cotización es de 15.42 pesos.
Entendemos entonces que si el quetzal se ha
apreciado respecto al dólar estadounidense, dicha apreciación ha viajado a mayor velocidad en
En un artículo reciente, publicado por la
25 Véase a este respecto: “¿Qué hacer cuando todo
baja?”, por Edgar Balsells, Revista de la Cámara de Comercio, Número 168, 2015.
26 Véase al respecto: “Cae el euro, sube Europa”, El País,
España, 14 de marzo de 2015.
24 Prensa Libre, 17 de marzo de 2015.
13
relación con el euro; por lo tanto, al menos en
teoría, serían más baratos los productos importados de Europa, que de Estados Unidos.
gados en moneda local, según la misma fuente.
Por el lado de la recaudación fiscal, la prospectiva plantea de nuevo la ocurrencia de una
brecha, que incluso ha venido a ser contenida
de forma muy tempranera, siendo que el propio
Presidente de la República, en lugar del Ministro
de Finanzas Públicas, anuncia un proceso más
agresivo de contención del gasto.
Las opiniones de Naim apuntan, como era de
esperarse, a la reactivación de la capacidad productiva europea, pues una devaluación favorece
la capacidad exportadora de la región, y como
asistimos a una coyuntura de baja inflación, y
de precios bajos del petróleo, la situación no se
agrava por la vía de importaciones más caras.
En efecto, el pasado 18 de marzo la Presidencia de la República anunció diversas medidas,
entre las que destaca la de un aviso para no más
negociaciones colectivas laborales en el sector
público. En síntesis, las declaraciones presidenciales apuntan a lo siguiente:
Por otra parte, otra variable que sigue de baja
son las tasas de interés. Por ejemplo, las tasas
de los bonos del tesoro del gobierno de Estados
Unidos, a largo plazo, se encuentra cotizada en
2.8 por ciento, viniendo de un 4 por ciento a finales de 2013.
Si bien pareciera ser que la Reserva Federal,
el banco central de Estados Unidos, ya se está
preparando para un encarecimiento de las tasas
de interés debido a mejores prospecciones en
el mercado laboral, el mundo se encuentra aún
entre dos aguas: por una parte, jalado en estos
momentos por ciertos niveles de reactivación
estadounidense; pero por otra, los mercados
europeos, y el propio banco central europeo, intentando remar más rápido, para acercarse un
poco más a los avances logrados por Estados
Unidos en materia de dejar las malas costas de
la crisis del 2008-2009.
•
Prohibición de nuevos pactos colectivos y de mayores beneficios laborales en el sector público.
•
Supresión de viajes al exterior y de otorgamiento
de viáticos extraordinarios.
•
Revisión de gastos superfluos en todas las instituciones del Estado.
Si bien lo anterior, como suele suceder en la actual coyuntura oficial, pudiera tener más que todo
un efecto mediático, ya que lo declara de forma
directa el propio Presidente, quien no cuenta con
todos los insumos y experiencia sobre el tema,
pues se ignora hasta el momento la proyección
de los ahorros por lograrse; sí llama la atención
el freno que se coloca en la celebración de pactos colectivos en las entidades estatales, tema
éste que está significando un impacto fiscal de
grandes dimensiones.
Para el caso guatemalteco cabe resaltar que la
apreciación puede representar diversos riesgos.
Por ejemplo, es común escuchar en los asesores
bancarios, la recomendación de que la baja del
dólar es un buen momento para aprovechar tomar créditos en esa preciada divisa.27
Quien esto escribe participó junto al viceministro de finanzas públicas Edwin Martínez, en una
entrevista de análisis de las finanzas públicas,
dirigida por Gustavo Berganza y Juan Luis Font;28 de la misma, se desprenden las siguientes
conclusiones sobre la apremiante situación de
las finanzas públicas:
Los analistas recomiendan, además, efectuar
inversiones financieras de corto plazo, a la par
de tomar préstamos en dólares. La dolarización
es notable en el momento actual, en virtud de
que se estima que los préstamos en esta divisa
representan un 38 por ciento de los créditos otor-
•
27 Véase por ejemplo: “Baja del dólar propicia época para
financiarse”, Prensa Libre, 16/3/2015.
28 Nos referimos al programa “A las 8:45” de Canal Antigua, celebrado el pasado 18 de marzo del presente año.
14
El ritmo del gasto no está en consonancia con el
tes desconcentrados y descentralizados, tal es el
caso de la Universidad de San Carlos, el Organismo Judicial, el Banco de Guatemala y otros no
menos importantes, provoca efectos de desplazamiento de la inversión social, principalmente de
las regiones rurales y marginales urbanas, hacia
el segmento urbano de la ciudad capital y de las
ciudades intermedias, organizado en sindicatos
públicos.
ritmo de los ingresos, y ello incluso fue advertido
en la exposición de motivos del proyecto de presupuesto 2015.
•
•
La base de ingresos se concentra en los tributarios, cuya estimación asciende a Q 54,701 millones; sin embargo, hay descuentos en esta cifra,
y quedan libres Q 52,430 millones, que se denominan Ingresos Tributarios Netos. En tal sentido
hay Q 2,271 millones que quedan pignorados de
acuerdo con disposiciones de política económica,
tal es el caso de la acreditación del Impuesto al
Valor Agregado a los exportadores.
A partir del 2009, los niveles de déficit fiscal han
oscilado en montos que van de Q 8,000 a Q 9,000
millones, siendo el mismo financiado en 2015 con
bonos (deuda bonificada) y con préstamos externos para apoyo presupuestario, provenientes
principalmente del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).
•
El endeudamiento público total asciende a US$
15,000 millones, repartidos casi en forma equitativa entre préstamos externos y deuda bonificada
en poder de los bancos del sistema.
•
La creciente adquisición de deuda bonificada se
está reflejando de forma significativa en los balances de los cuatro principales bancos del país:
Banco Industrial, BANRURAL, Banco Granai &
Townson y Banco Agromercantil. Por ejemplo en
el caso del Banco Industrial, el nivel de tenedurías
en instrumentos financieros públicos es de casi la
mitad de su cartera total, en términos de monto.
•
Una de las principales presiones de gasto proviene de las demandas laborales de los trabajadores de los ministerios de Educación y Salud. En
el caso del Ministerio de Educación, por ejemplo,
el monto asignado para 2014-2015, pasó de
Q 11,741 millones a Q 12,295.6 millones. Si
bien esta asignación tuvo una tasa anual de crecimiento cercana al cinco por ciento, las primeras
estimaciones del impacto de las nuevas negociaciones laborales anuncian un incremento del rubro de sueldos y prestaciones del 12%. Por consiguiente, ello tiene un efecto de desplazamiento
de la inversión social en educación.
•
El desorden del servicio civil guatemalteco y la
presencia en el sector público de numerosos en15
•
Si bien el tema del desorden del servicio civil es
una variable que obliga a repensar la reforma del
Estado, una gran parte de las fugas y drenaje de
las finanzas públicas es el de la rigidez del gasto,
y la presencia de diversas iniciativas de ley que
han abultado el denominado rubro “Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro”. Actualmente,
dicho rubro asciende a Q 23,553.4 millones; es
decir que una tercera parte del presupuesto se
canaliza por esta vía.
•
Ahora bien, veamos entonces cómo se mueve el
rubro de obligaciones del Estado a cargo del tesoro: un 18.2% del mismo es canalizado hacia las
clases pasivas del Estado; un 26% va hacia aportes constitucionales, mientras que un 29% se canaliza hacia aportes institucionales, y el restante
es un misceláneo de rubros pequeños de gasto.
Tanto este misceláneo, como los aportes institucionales, significan una activa puja de las más diversas y variopintas organizaciones privadas, de
sociedad civil y de origen estatal, que intentan,
año con año, financiarse con algo del presupuesto general de la nación.
•
Dentro del nexo Estado-finanzas públicas, destaca
el ritmo acelerado de endeudamiento público. Según información proporcionada por el economista
Edgar Durini, a través del portal de información
del Instituto Guatemalteco de Economistas (IGE),
de los pagos del 2015 (Q 9,308 millones), sólo el
30.4% se pagará con ingreso corriente; el 25.4%
se hará con bonos, mientras que la sorprendente
proporción del 44%, será pagada con la fuente de
financiamiento de préstamos externos.
•
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de presupuesto, los préstamos de apoyo
presupuestario son: BCIE 2138 –Apoyo a proyectos de inversión en infraestructura social y
productiva del BCIE, por Q 800 millones, a ser
ejecutado por el Ministerio de Comunicaciones,
Infraestructura y Vivienda; BIRF-8385 GT- Préstamo para políticas de Desarrollo de Manejo Fiscal
y Financiero Mejorado para lograr Mayores Oportunidades, del Banco Mundial, por Q 2,659.8 millones, que permitirá el cumplimiento de aportes
al Fideicomiso de transporte público de la ciudad
de Guatemala, el apoyo al PINFOR Y PINPEP,
y pagos por servicios de la deuda pública y, finalmente, BID –MEJORA GASTO- Programa de
Mejora en la Asignación y Efectividad del Gasto
Social, del BID, por Q 2,003.5 millones, que contribuirá también a solventar los compromisos de
la deuda pública.
•
Como se observa, se continúa con la práctica
iniciada en tiempos del gobierno de Jorge Serrano, cuando el Ministro de Finanzas de turno
abrió las relaciones hacia el ajuste estructural, y
los gobiernos de corte neoliberal se adentraron
en reformas estructurales y sectoriales, apoyadas
financieramente por préstamos de apoyo a balanza de pagos y presupuestario. En suma, se trata
de Q 5,372.5 en concepto de desembolsos, que
vienen a contribuir al pago de deuda y solventar
algunos subsidios prominentes como el forestal y
el del transporte urbano citadino.
•
Bien valiera la pena, dentro del marco de la economía heterodoxa, repensar más adelante subsidios como el del PINFOR-PINPEP y el del transporte público citadino. En ambos casos, se trata
de temas polémicos, en donde hay que recurrir,
forzosamente, al concepto del “costo de oportunidad” y a las técnicas de ingeniería financiera y
de novedosos instrumentos financieros, que hoy
en día están a la disposición de los procesos de
financiación del desarrollo. La actual moda en
América Latina es la de proceder a diversos apoyos de financiación con mayor sustentabilidad e
ingeniería financiera.
•
Guatemala, las propuestas de ley de “inversión
y empleo”, la condonación de multas de moras
impositivas, por parte del Presidente de la República, y otros no menos importantes.
Por último, resulta vital platicar de lo que hemos
llamado “los grandes drenajes de la política económica”, y es que desde los inicios de la modernización económica de los años sesenta, el sector
privado organizado y los tecnócratas afines, han
moldeado al Estado para su captura, por la vía
de subsidios, modernizaciones institucionales,
exenciones fiscales y demás instrumentos que
significan notables sacrificios fiscales. Entre los
más importantes están: el crédito fiscal a los exportadores, las pérdidas operativas del Banco de
16
•
Veamos tan sólo unas cifras significativas, que
tienen que ver con mentalidad económica, posiciones proclives a la baja de costos del sector
corporativo, así como reformas de instituciones
públicas de reciente data, como la creación de
la Superintendencia de Administración Tributaria
(SAT): las deficiencias netas últimas de la banca
central, que impactan en el presupuesto, ascienden a cerca de Q 1,500 millones; se habla de una
nueva iniciativa de inversión y empleo que significará un sacrificio fiscal cercano a Q 1,200 millones anuales, el crédito fiscal a los exportadores
programado para 2015 es de Q 2,594 millones;
el aporte para la manutención de la SAT es de
Q 1,000 millones. En conjunto, estamos hablando de una abultada cifra de Q 6,294 millones,
que son en su mayoría para procesos de funcionamiento bancario, o en empresas importantes
del sector corporativo privado, con excepción del
tema SAT.
•
Nótese cómo esta forma de análisis del gasto,
nos desvía de los trillados distractores de la calidad del gasto, que asumen que con eliminar ciertas corruptelas y con impulsar diversos procesos
de austeridad y de mayor empuje y eficiencia administrativa de la SAT todo estaría solucionado. Si
bien todo ello es necesario, no es suficiente para
consolidar una política fiscal de nuevo cuño.
•
El impacto macroeconómico que tienen las pérdidas del Banco de Guatemala es significativo,
en virtud de que durante el último lustro tales
pérdidas no bajaron de Q 1,000 millones. La Ley
Orgánica del Banco de Guatemala prescribe que
a partir del año 2001 tales pérdidas se vayan incluyendo dentro del presupuesto anual, y sean
pagadas con fondos del presupuesto. Sin embargo, partiendo del 2001, las pérdidas de los años
2002, 2011 y 2012 no fueron incorporadas, por lo
que el monto de patrimonio por cobrar al Estado
en estos momentos asciende a Q. 20,158.4 millones, que incluye el costo acumulado de la política
monetaria, cambiaria y crediticia correspondiente
al periodo que va de 1989 al 2001, más los años
no cubiertos ya descritos.
En las propuestas de este escribiente, referentes a ¿qué hacer cuando todo baja?, una referencia especial se dirige a la necesidad de que
los mecanismos de transmisión de la política
monetaria se hagan más efectivos, a efecto de
que la inversión privada y el crédito puedan dinamizar la demanda agregada de la economía,
tomando ventaja de la situación externa.
Por ejemplo, los créditos en el mercado hipotecario para segmentos medios y populares no
bajan del 9%-10% en sectores urbanos, mientras
que tanto cooperativas, como el sector de microfinanzas rondan tasas del 18% y más. En tal sentido, no se percibe en los mercados, la baja de la
tasa de interés líder, que en estos momentos es
del 4%, para plazos cortos, siendo además que
la tasa de interés de los bonos a 15 años ronda
el 7% en quetzales.
De acuerdo con las posiciones oficiales sobre
política económica,29 las autoridades se vanaglorian de la baja inflación que se ubicó en el 3.4%
a noviembre de 2014, acompañada de “expectativas de estabilidad y confianza de los agentes
económicos”.30 De acuerdo con Arévalo la prospectiva de crecimiento apunta a la tradicional y
trillada cifra del 4%, que a menudo es revisada
trimestralmente a la baja, si nos atenemos al último lustro.
29 Véase por ejemplo, la entrevista que El Economista
realiza a José Alejandro Arévalo, actual Superintendente
de Bancos, y muy reciente ex diputado al Congreso de la
República, y ex designado por el Congreso de la República ante la Junta Monetaria, El Economista, febrero-marzo
2015, págs. 28-29.
30 En varias oportunidades hemos hecho análisis crítico
del discurso de las autoridades monetarias principalmente,
y vale comentar que tales palabras se repiten con insistencia en el discurso: estabilidad, confianza y la subjetividad
del “agente económico”, siendo éste un individuo anónimo,
que representa el comportamiento de los mercados, que a
la vez son mercados muy imperfectos, y con fuertes
resabios oligopólicos.
17
III. LA COYUNTURA ECONÓMICA ACTUAL: UN ANÁLISIS PARA LA
FUTURA FORMULACIÓN DE PROPUESTAS ALTERNATIVAS
El entorno económico internacional
ta típico es evidente dentro de las filas del Fondo
Monetario Internacional, siempre se irá advirtiendo de la necesidad de los ajustes fiscales, aun
cuando se acepta que la volatilidad de los mercados financieros no permite una recuperación
deseada cuanto antes.
Es importante saber de dónde venimos en materia de proyecciones sobre la economía internacional. El informe de octubre de 2014 del Fondo
Monetario Internacional,31 revisa hacia la baja el
cierre del año en materia del producto mundial.
En efecto, pasando de una proyección hecha en
abril del 3.7% a un 3.3%.
Lo cierto es que las profecías apuntan a una
recuperación que es preciso identificarla país por
país, colmada de las bien conocidas incertidumbres de la economía global postcrisis, aun cuando
en América Latina la mayor preocupación desde
Octubre de 2014 era Brasil, cuya economía hoy
en día se resiente profundamente de factores
institucionales que permean la recuperación, tal
es el caso del descontento evidente del gran país
del sur, respecto a su clase política, envuelta en
múltiples acusaciones de corrupción.
Ello obedece, de acuerdo con el informe, a temas como tensiones geopolíticas, mayores factores de prima de riesgo en diversos países importantes y cautela observada en los mercados
financieros. Adicionalmente, la previsión para
el cierre del año 2015 también es revisada a la
baja, y se ubica en un 3.8%.
El lenguaje técnico del Fondo Monetario, al
igual que el de los bancos centrales es ambivalente, pero al analizar el discurso del informe,
todo apunta a que las cosas no están bien, y que
el subibaja de las expectativas de inversión continúa y afecta de manera diversa a cada país.
Pero sigamos un poco más con el informe oficial del Fondo Monetario Internacional, para luego pasar a un proceso crítico de análisis, con la
ayuda de autores más heterodoxos, como es el
caso de Paul Krugman, Joseph Stiglitz y quienes
escriben para sitios especializados como el de
Project Syndicate, e incluso en The Economist,
así como diversos Journals o revistas académicas de gran prestigio internacional.
En pocas palabras, las pitonisas fondomonetaristas aplauden tímidamente la ejecución de
políticas monetarias expansionistas, como mecanismo contra cíclico, principalmente en los
países desarrollados, y pronostican mayores inversiones públicas en infraestructura, como un
mecanismo de recuperación, aun cuando advierten, como siempre, que no hay mucho espacio
para mayor déficit fiscal, principalmente en países vulnerables como los que están en vías de
desarrollo.
Gráfica 1
Y es que en materia de políticas macroeconómicas, si bien, el abandono del marco monetaris31 Véase al respecto: “International Monetary Fund” (October 2014), World Economy Outlook, Legacies, Clouds,
Uncertainties, Washington
18
El informe oficial del Fondo Monetario Internacional presenta proyecciones de crecimiento
económico con actualizaciones cada dos meses.32 La situación cambia con lo acontecido en
materia de diversos factores de la producción y,
principalmente, la baja de los precios del petróleo.
se deben principalmente al decaimiento de la influencia cartelizada del crudo, y al decaimiento de
la demanda mundial.
Ahora bien, el informe resulta ser tajante al indicar expresamente que el empuje recibido de
esa baja es contrarrestado por las expectativas
disminuidas de la inversión privada, tanto en el
mundo de las economías avanzadas, como las
emergentes. Adicionalmente, la prospectiva de
crecimiento es de nuevo revisada hacia la baja
respecto al informe de abril, cerrando en un 3.7 %,
y tan sólo en un 3.8% en 2016. ¿A qué se debe
ello?: a las alicaídas expectativas de crecimiento que privan en China, Rusia, Europa, Japón y
principalmente en diversas economías en desarrollo que dependían del alza de los precios del
petróleo y de sus derivados.
Citemos entonces los grandes rasgos de la coyuntura internacional, según la mira oficial de la
catedral de los organismos financieros internacionales: el Fondo Monetario Internacional:
•
•
•
Mientras que Estados Unidos repunta su crecimiento, en Japón ocurre lo contrario, así como en
otras economías avanzadas. El Fondo recurre a
la etiqueta de “diminished expectations” o “expectativas disminuidas, las que han sido estudiadas
ampliamente por autores como Paul Krugman en
fechas anteriores.33
•
La apreciación del dólar respecto a monedas
fuertes es otro factor de divergencias entre países
avanzados. El dólar se ha apreciado un 6% respecto al informe de octubre de 2014. Adicionalmente, las economías exportadoras de productos
básicos se han venido debilitando.
•
Las brechas de tasas de interés se han ampliado
y los riesgos financieros han venido aumentando. Además, los réditos esperados de los bonos
a largo plazo de las economías avanzadas han
declinado.
El entorno centroamericano
En relación con el contexto centroamericano,
la gráfica 2 muestra la dinámica que ha tenido el
Producto, con la que se han estrechado relaciones comerciales, a partir del RD-CAFTA. El Salvador, que ha optado por un modelo monetario
dolarizado, es el país con menores tasas de crecimiento, mientras que Guatemala se muestra en
medio de las dinámicas de los países vecinos.
Según el informe para América Latina y el Caribe se proyecta que el crecimiento regional sea de
0,9% este año, 1 punto porcentual menos que la
última previsión, antes de recuperarse a 2% en
2016. Los precios más bajos del petróleo y la recuperación de Estados Unidos han proporcionado cierto impulso en algunas partes de la región.
Sin embargo, la revisión a la baja se debe a que
los países exportadores de materias primas de
la región se han visto afectados por la caída de
precios de esos productos, de la crisis económica
en Venezuela y el debilitamiento de la demanda
interna en Brasil. Las ventajas del abaratamiento
del petróleo se verán contrarrestadas en parte por
el debilitamiento de los tipos de cambio.
Véase la alta correlación que tienen todas las
economías con el área dólar, siendo que la crisis
del 2009 afectó a todas por igual, aun cuando las
de El Salvador, Costa Rica y Nicaragua fueron
las más afectadas, mostrando incluso una tasa
negativa de crecimiento.
El caso de El Salvador es de importantes implicaciones para Guatemala. La economía se
encuentra con fuertes presiones recesivas, y la
deuda pública ya ha llegado a la mitad del Pro-
Los precios del petróleo han declinado muy rápido: un 55% desde septiembre. Dichos precios
32 Ver a esterespecto: International Monetary World Economic Outlook, Update, Washington, (January 2015) y (April
2015).
33 Véase al respecto: Krugman, Paul (1990) The Age of
Diminished Expectations,US Economic Policy in the 90s,
MIT, Press, Boston.
19
ducto Interno Bruto. Al igual que en los demás
países de Centroamérica, principalmente Costa
Rica, se oye mucho sobre la necesidad de emprender reformas tributarias. En costa Rica, por
ejemplo, la relación entre el saldo de la deuda
pública y el Producto es del 60 %.
res presiones sobre el uso de los recursos y la
participación desigual en el gasto social y en los
frutos del crecimiento.
Se sabe que El Salvador comenzó un agresivo
proceso de apertura y acoplamiento con la economía estadounidense a partir de la dolarización
del año 2001. Uno de los objetivos de dicho proceso era el de caminar con una baja tasa de inflación y evitar riesgos cambiarios. Sin embargo,
la ansiada Inversión Extranjera Directa (IED), no
ha arribado al país tal y como se esperaba.
La coyuntura guatemalteca en términos de la
actividad económica ha sido cíclica, confirmando
con ello las tesis heterodoxas en referencia a la
inestabilidad de modelo y sus rigideces intrínsecas, que impactan fundamentalmente en el consumo y el empleo. El conocimiento de las leyes
de los ciclos económicos y de negocios es fundamental para los empresarios que formulan planes a mediano y largo plazo, y para las gremiales
sindicales que están atentas a la variación de los
salarios reales, o la pérdida de empleos formales.
La
economía real productiva en la coyuntura
actual
¿Qué nos muestra la gráfica?, pues sencillamente
la uniformidad en patrón de crecimiento y de
oscilaciones cíclicas que tiene la subregión.
La misma se mueve al unísono, pero hay que
diferenciar aspectos institucionales y demográficos:
los países del triángulo norte son una realidad,
mientras que los del sur son otra. Estos últimos
ofrecen un modelo de atracción a la Inversión
Extranjera Directa (IED) más agresivo, así como
hacia el turismo.
Nótense dos momentos vitales de la historia reciente: el período 2006-2007 y el período
2008-2009. Cualquiera con dos dedos de frente
y un tanto de conocimiento de la dialéctica de
los ciclos económicos, se preguntaría si ambos
períodos no son dos caras de la misma moneda:
el paroxismo y la exuberancia irracional de los
mercados fue una causa importante de la crisis
a través del crédito bancario y el empuje a un
crecimiento con base en deuda, que al no poder
realizar las mercancías, conllevó a importantes
quiebras empresariales y financieras.
Gráfica 2
En el caso de Guatemala, recordemos que los
años de la administración Berger fueron también
los de la quiebra de importantes entidades financieras, y de diversos desórdenes monetarios,
como el de la escasez de medios de pago, luego
de la quiebra de BANCAFÉ, Banco de Comercio
y otras empresas financieras ligadas con el sector conocido como “banca paralela”.
En contraste, los del Triángulo Norte muestran niveles de inseguridad ciudadana alarmantes, fuerte presencia y cooptación institucional
de grupos paralelos y adscritos a la economía
subterránea, y tasas de crecimiento demográfico
más altas, siendo que muestran a la vez mayo-
En el caso de la etapa postcrisis, que abarca
el período 2010-2013, resulta positivo que el
país no haya caído en una recesión persistente y
más acentuada. En diversos análisis efectuados
por la Junta Monetaria en esos tiempos se hacía mención de cierta estructura primitiva de los
20
bancos del sistema y de la bolsa de valores,que
impidió un acoplamiento mayor a las tendencias
de la crisis, tema éste que no se comportó de tal
manera en México, en donde el acoplamiento e
impactos fueron mayores.
el 16.1 %. Mientras tanto, el comercio lo hace
con el 11.7 %.
Gráfica 4
Participación sectorial en el PIB
Años 2014
Si partimos de ello, no resulta extraordinario el
crecimiento del 4.2 % en 2011, teniendo en cuenta que en 2009 se encontraba en los niveles casi
negativos. Lo cierto es que tampoco la economía
continuó con repunte alguno y se ubicó en el ritmo de crecimiento promedio del período.
Gráfica 3
Fuente: elaboración propia con base en cifras del Banco de Guatemala
Una mirada a los desequilibrios externos
La balanza comercial refleja el sustento que
tiene la economía para hacerle frente a un ahorro
en divisas, que se debiera complementar con ingresos diversos de capital privado; por ejemplo,
proveniente de utilidades de empresas o familias
guatemaltecas en el exterior.
Cabe subrayar que a diferencia de lo visto a
través de la historia reciente, basado en las cuentas nacionales con precios de 1958, las nuevas
cuentas le otorgan a la industria un peso mayor
del 17.9 %,34 mientras que la agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca participa con el
13.6 %. El segundo lugar en materia de participación lo ocupa el sector de los servicios privados, en donde se encuentran nuevas actividades
económicas como el sector de callcenter, los servicios de logística, los médicos y profesionales y
otros no menos importantes, que participan con
Comparando el año 1980 que, como lo hemos
aseverado, representa una época de fuga de
capitales y de declive del viejo modelo de desarrollo, observamos que el déficit de la balanza comercial tan sólo representó un 4% de las
exportaciones. Por contraposición, si acudimos
al año 2013, notamos que esa relación es del
42%. ¿Qué nos dice ese simple indicador? Simplemente nos advierte que somos una economía
que no ha cumplido con la vieja promesa del
ajuste estructural de transformar paulatinamente
bienes no transables en bienes transables internacionalmente. Recordemos que, huyendo de
los temores de la falta de divisas, a finales de
los años ochenta, los ideólogos de la banca central principalmente, primero recomendaron nuestro
tránsito a la liberalización total del tipo de cambio
y luego al paso de un régimen cambiario con las
intervenciones que se tienen en la actual coyun-
34 La metodología de las nuevas cuentas, denominada
Sistema de Cuentas Nacionales 1993 –SCN93– incorpora
30 actividades económicas adicionales a la anterior base,
para un total de 58, siendo que se incorporan las actividades de maquila y zonas francas, producción y conservación de carne, de azúcar, de aceites y grasas de origen
vegetal y animal, textiles y fabricación de prendas de vestir,
adobo y teñido de pieles, fabricación de maletas, bolsos y
calzado, además de elaboración y conservación de frutas,
legumbres y hortalizas.
21
tura. Adicionalmente, se recomendó la libe­
ralización de las tasas de interés: esta fórmula se constituyó así en el mayor avance del
modelo del ajuste estructural.
del producto, y se constituye en el rubro de exportación líder del país.
Ello nos trae a reflexión en torno al tema del
empleo e ingresos, y la primera conclusión apunta a lo siguiente: el modelo de ajuste estructural
ofrecía la ampliación de la oferta de bienes transables. Si bien ello ha ofrecido algunos cambios,
el monocultivo sigue apuntando a exportaciones
tradicionales, principalmente de azúcar, palma
africana y banano. Adicionalmente a los bienes,
aparece el factor de producción “trabajo” como
la mejor oferta exportable guatemalteca, produciendo además un ingreso internacional que sostiene la variable del consumo y, con ello, apuntala el Producto Interno Bruto.
Hay gráficas que hablan por sí solas y la que
se presenta a continuación es una de ellas: la
economía guatemalteca enfrenta la amenaza
creciente de la escasa sostenibilidad del sector
real de bienes, para hacerle frente al consumismo de las importaciones y a la dependencia
del sector productivo de materias primas y bienes intermedios para la producción:
Grafica 5
Importaciones CIF y exportaciones
comercio general
Años: 1980-2014
–Millones de quetzales–
Gráfica 6
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco del Guatemala.
¿Cuál es entonces el secreto que, a lo largo del
ajuste estructural y de esta etapa, que podríamos denominar postajuste, ha logrado man­tener
esa capacidad para importar? La emergencia de
las mágicas “remesas”, y lo entrecomillamos, en
virtud de que mediante el análisis heterodoxo
hay una invitación a escudriñar sobre este opaco
indicador, que el Banco de Guatemala antepone
como “el esfuerzo de los migrantes”; es decir, de
la diáspora guatemalteca. Habrá que adentrarse
más en el tema y las fuentes de información para
determinar si no hay otros factores que provocan
la magia de la sostenibilidad por la vía del influjo
de dólares.
En términos del análisis histórico, vemos las
grandes diferencias en magnitudes y en proporciones respecto de los años ochenta, siendo que
a principios de dicha década ni siquiera existía
un registro específico de esta variable.
Véase, entonces, que la remesa es un fenómeno distintivo del ajuste estructural, empezando
a repuntar precisamente a mediados de la década de los años noventa, cuando las tasas de
interés también repuntan, persistiendo una duda
por resolver en futuros estudios respecto de las
remesas y su relación con el retorno de capitales
de corto plazo, y la posible existencia de imprecisiones en la provisión de información por parte
del Banco de Guatemala:
Ahora bien, acudiendo tan sólo al indicador de
las remesas, nótese su crecimiento sorprendente a la largo de la década: el ingreso de divisas
por remesas está representando más del 10%
22
Distíngase, además, que este es un fenómeno
sintomático de la parte norte de la región, aun
cuando es preciso afinar los estudios en relación
con el papel que desempeñan las remesas de
trabajadores nicaragüenses en Costa Rica y su
aporte al sostenimiento del consumo en Nicaragua:
aquí citar algunos elementos de la racionalidad
de este modelo económico y, para ello, nos valemos de los valiosos aportes del economista
mexicano Arturo Huerta, actual director de la
Unidad de Estudios de Postgrado de la Facultad
de Economía de la UNAM. Huerta menciona lo
siguiente:
Se estabiliza la moneda para satisfacer las
condiciones de confianza exigidas por el
capital financiero, y para tener acceso a los
mercados financieros internacionales. Ello
se logra a costa de renunciar a políticas que
favorezcan el crecimiento económico, y de
acentuar el proceso de extranjerización de
la economía. De tal forma, la reducción de la
inflación y la estabilidad del tipo de cambio
descansan esencialmente en la entrada de
capitales, por lo que la política económica se
subordina a las exigencias de éstos.36
Gráfica 7
Contexto internacional
Remesas familiares anuales y su relación con el PIB
Años: 2005-2013
Variación porcentual
Nótese si ello no es una gran verdad respecto
del legado del trillado enfoque de “metas de inflación”. El enfoque se muerde la cola, porque al
atraer divisas monetiza la economía, y ello obliga a esterilizar dinero. Como la Junta Monetaria
ha ordenado que los réditos de las remesas se
inviertan en “dinero seguro” del exterior, la inversión se hace en bonos del tesoro del gobierno de Estados Unidos. Como esos réditos están
por los suelos, los ingresos del Banco de Guatemala merman considerablemente y entonces
surgen las significativas pérdidas operativas de
tal institución, que son otro tabú de la discusión
económica “a la guatemalteca”.
Fuente: Elaboración propia con datos de SECMCA 2015.
Un indicador más amplio que el de las
remesas está representado por el movimiento de las reservas monetarias internacionales,
en términos del alimento de divisas. Y lo es por
diversas razones. En primer lugar, constituyen el
territorio sagrado del Banco de Guatemala, entidad que las administra y que goza de los productos de tales inversiones.
En el análisis de la historia económica reciente
nos referimos al incentivo de la banca central y
de las finanzas públicas para atraer capital golondrina con tasas de interés, lo que tiene una
respuesta positiva a todas luces, pues subrayamos el hecho de que Estados Unidos ha vivido
con una trampa de liquidez en los últimos cinco
años. No hace falta ser un genio de administración financiera para asumir que los grandes capitalistas guatemaltecos repatrian temporalmente
sus capitales.
A este respecto, conviene también mencionar la
conclusión que respecto de estos modelos efectúa el conocido economista uruguayo Alberto Curiel:37
de las teorías económicas de los tecnócratas guatemaltecos y su repercusión en el desarrollo del país en la historia
reciente”, tesis doctoral, Universidad Pontificia de Salamanca, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Madrid.
36 Véase el análisis efectuado sobre la obra de Huerta en la Revista Economía (UNAM), número 12, septiembre-diciembre 2007.
37 Véase Curiel, Alberto (2001), “Una alternativa a la modernización de América Latina en los noventa”, en Alicia Girón
Este fenómeno lo hemos venido advirtiendo
desde hace ya un buen tiempo.35 Vale entonces
35 Véase, por ejemplo, Balsells, Edgar (2012), “Evolución
23
La
En los modelos económicos prevalecientes
se supone que los equilibrios macroeconómicos de carácter financiero, con énfasis en el
déficit fiscal y en el descenso de la inflación,
mecánicamente van a generar descensos en
las tasas de interés, una mayor entrada de
capitales y, por lo tanto, mayores niveles de
inversión, de crecimiento, de empleo, y consecuentemente mejoras sociales. Sin embargo, no hay demostración teórica ni empírica
de resultados positivos en esta teoría […] se
viene aplicando un modelo que no atiende
ni las especificaciones de los países de la
región ni contempla las principales demandas
de la sociedad y que, a nuestro entender, no
resuelve los grandes problemas económico-sociales de los países de la región.
lógica monetaria del sistema: la provi-
sión endógena del dinero y el crédito, y el
surgimiento del nuevo desequilibrio externo
Una controversia importante entre las escuelas económicas es determinar si el dinero
es exógeno o endógeno al sistema. Para nosotros la endogeneidad es lo que cuenta, principalmente cuando el patrón oro ha desaparecido
y el sistema no se alimenta precisamente por el
“horror a acumular bienes”, como era la lógica de
los mercantilistas coloniales.
Nuestros migrantes se arremolinan en una
diás­pora incontenible de mi­gración-deportación.
Ellos reciben dólares por su retribución al trabajo en Estados Unidos. Envían un activo que
el Banco de Guatemala convierte a quetzales y
monetiza la economía: la banca central asegura
la existencia de medios de pago para esta
actividad y, por supuesto, para que los banqueros puedan dotar de crédito a sus clientes. Así,
el circuito monetario está asegurado: la sagrada
divisa está contante y sonante, y no se producen los desabastecimientos que hoy se observan en las ciudades venezolanas.
Se trata entonces de la imposición de un modelo de pensamiento único, ortodoxo y dogmático,
que muestra resultados como los que se observan en la actual coyuntura para el caso guatemalteco. Es evidente que el modelo se sustenta
por ideología.
Notemos entonces el comportamiento de las
reservas monetarias internacionales:
Percátese cómo el crédito al sector privado se
dispara a partir del inicio del ajuste estructural. Y
es que en Guatemala, la moderna fisonomía es
identificable si no se conocen las leyes del ajuste,
principalmente los grandes cambios monetarios,
Grafica 8
Gráfica 9
Crédito bancario al sector privado
Años: 1980-2014
–Cifras en millones de quetzales–
y Eugenia Correa (2001), Estructuras financieras y cambio,Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, México,
D. F. pág. 11.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco del Guatemala.
a/ A partir de 2000, incluye crédito en moneda nacional y moneda extranjera.
24
cambiarios y crediticios de ampliación del espacio
financiero.
Grafica 10
Ritmo inflacionario
Años: 1980-2014
A partir del 2002, con diversos cambios a las
leyes financieras, se oficializa la política macroeconómica básica de “metas de inflación” y se
evidencian los éxitos, aun cuando siguiendo a diversos autores heterodoxos, la acción deliberada
de los bancos centrales para frenar la inflación
es un tema relativo, debido a razones como las
siguientes: i) en los últimos tres lustros, la gran
productividad china quebró los parámetros de la
curva de Phillips;38 ii) la economía mundial, tal
y como se ha venido mencionando reiteradamente en este estudio, tiende más bien hacia
el estancamiento económico, que a todas luces
contrarresta la expectativa inflacionaria; iii) si se
observan las gráficas de la inflación mundial incorporando a países desarrollados y China y los
países en vías de desarrollo, existe una correlación sorprendente en el comportamiento de esta
variable.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco del Guatemala.
[….] The belief that anything as complex, as
diverse and by its nature personally as important as money can be guided by well-discussed but painless decisions emanating
from a pleasant, unobtrusive building in the
nation’s capital belongs not to the real world
but to that of hope and imagination.”
~ John Kenneth Galbraith | The Economics of
Innocent Fraud | p.60-64
El tema de las tasas de interés resulta interesante para el estudio de la lógica del modelo. El
enfoque ortodoxo anima a una diferencia interna
de tasas, respecto de la internacional. Ello plantea la atracción de capitales, pero conlleva el
problema del “capital golondrina”, de corto plazo,
que busca un refugio a problemas crónicos como
la trampa de la liquidez.
Ello es magistralmente reflexionado en el libro
póstumo de John Kenneth Galbraith:
In restraining inflation, or what seems such
purpose, the Federal Reserve must be especially cautious; it can not be thought to be in
conflict with economic well-being. If and when
recession returns, the defining forces [….]
will be the consumer spending and industry
investment so called forth. On these, what
follows from central-bank action is minimal.
Business firms respond to diminishing sales.
Here the Federal Reserve has no decisive
role. Only in innocence does it control general
consumer and business spending.
Nótese que en términos de estructura el sistema financiero ha profundizado poco, medido
esto por la ancha brecha entre las tasas de interés que paga a los depositantes y el costo de
los créditos. Aun cuando muchos refinamientos
podrían efectuarse en un estudio más específico,
dado lo relativo de trabajar con tasas ponderadas, para efectos de nuestro análisis ello es suficiente: es de hacer notar que la política regulatoria y de mercados financieros no ha redundado
en mejores estímulos al ahorro a lo largo de la
última década.
Nonetheless, it is thought good to have an
uncontroversial, politically neutral institution
headed as in all recent times by an informed,
confident and respected figure of no slight
theatrical talent.
38 La curva de Phillips es un gran pilar de la economía
convencional (sea esta ortodoxa o más o menos heterodoxa: se refiere a una relación inversa entre desempleo e
inflación; es decir, la existencia de menos desempleo, tiende
a crear presiones inflacionarias por la vía de los costos de la
fuerza de trabajo).
Ello nos lleva a otro tema urgente y necesario
de abordar, que es el de las fallas del mercado y
la presencia de fuerzas monopólicas y de posibles
25
acuerdos de precios entre los grandes bancos.
Las políticas de protección al consumidor y de
fomento de la competencia son una necesidad
impostergable ante esta situación, que representan una transferencia de rentas desde los consumidores y ahorrantes, hacia los banqueros.
se aboga también porque el destino del gasto
esté primordialmente situado en infraestructura y
transferencias a los más pobres.
Esa simple lógica se trastoca, una y otra vez,
cuando se observa la estrecha correlación entre
la política monetaria y la fiscal para mantener la
lógica del sistema de política económica ortodoxa. Las operaciones de mercado abierto del
Banco de Guatemala son quizás uno de los fenómenos menos estudiados y más tergiversados
de nuestro sistema económico.
Una promesa del ajuste estructural, luego de
la liberalización de las tasas de interés y del tipo
de cambio era la relativa a que la ampliación del
espacio financiero y el incremento de la competencia, traería eficiencia en los mercados y ello
Adicionalmente, los tabúes impuestos
por el sistema a las reformas tributarias, como lo comprueba la experiencia
reciente del actual gobierno, alimentan
las fuentes de endeudamiento interno,
que desembocan en acreedurías bancarias, a tasas que, como ya hemos hecho amplia referencia, son mayores que
las tasas internacionales de los grandes
centros de dinero (Money Centers).
Gráfica 11
Tasas de intereses1/
En moneda nacional
Años 1980-2013
Porcentajes
El renombrado profesor de Antropología del Graduate Center of the City University of New York, David Harvey, en
su ya clásico ensayo “El Enigma del Capital”,39 menciona la conformación del
nexo Estado-finanzas (State-Finance
Nexus), que se describe como una confluencia
de poder entre los financieros y el Estado, constituido como una amalgama, que se encuentra en
el centro del sistema de crédito.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco del Guatemala 2015
conllevaría en el mediano plazo a una corrección
de la brecha entre tasas activa y pasiva, conllevando ello a un mayor bienestar para los ahorrantes y los créditohabientes. Tal situación no
ha sucedido, y a pesar de que el encaje no es
ya más el instrumento preferido de la Junta Monetaria, el sistema bancario muestra una brecha
muy amplia, que denota falta de competencia y
presencia de acuerdos de precios.
Esta amalgama que apuntala la creación de
capital y los flujos del circuito monetario también
sirve como un resorte o mecanismo de garantía
para paliar las crisis, o bien, para cubrir costos
privados y mecanismos de garantía de diverso
calado.
El papel regresivo de las finanzas públicas en
Según Harvey, el nexo Estado-finanzas se ha
erigido como el sistema nervioso de la acumulación de capital, y es que mucho de lo que pasa
dentro del Ministerio de Finanzas Públicas y el
el mantenimiento del sistema
La teoría tributaria moderna habla en forma
constante sobre la necesidad de mantener la progresividad del sistema. Ello conlleva un principio
de equidad en el que se aboga por que paguen
los hogares que más perciben. Adicionalmente,
39 Véase Harvey, David (2010), The Enigma of Capital,
Oxford University Press, New York
26
banco central es envuelto en nubes de misterio,
afirma Harvey. A nuestro juicio, la economía ortodoxa fortalece sobremanera el discurso que nos
hace cautos ante pérdidas como las del Banco
de Guatemala, que muy poco se estudian en
nuestro medio, a pesar de sus grandes repercusiones fiscales y sociales.40
Cuadro 1
Activos internos netos del Banco de Guatemala
Principales Cuentas
Años: 1980-2012
–Cifras en millones de quetzales–
Como bien lo asevera el investigador mexicano
José Valenzuela Feijóo:41 “la mayor intervención
estatal no es algo que ocurra contra el capital.
Al contrario, es algo que emerge para preservar
el capitalismo, para evitarle peligros mayores.
Pero este cambio, suponiendo que no es un simple cambio coyuntural, no ocurre al margen de
conflictos[…] hoy por hoy, hasta se empieza a
agradecer a Keynes por sus advertencias y conceptos”.
Desde luego que todas esas acciones tienen
costos fiscales, sobre todo las correcciones
bancarias, los mecanismos de garantía como
la capitalización de seguros de depósitos y, por
supuesto, el endeudamiento público y la esterilización monetaria. Todo ello se centraliza en tres
palabras: mayor gasto presupuestario.
Gráfica 12
40 Al momento de escribir estas líneas las autoridades del
Banco de Guatemala están cobrando la bicoca de Q 3,000
millones al Ministerio de Finanzas, tan sólo por la cobertura
de pérdidas de los últimos dos años de ejercicio monetario.
41 Véase Valenzuela, José (2009), La Gran crisis del
capital: Trasfondo estructural e impacto en México, editorial Universidad Autónoma Metropolitana, México, D.F, pág.
134.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco del Guatemala.
27
Gráfica 13
Al respecto de lo mencionado interesa el tema
de las denominadas “Operaciones de Estabilización Monetaria”. Nótese el repunte de las mismas, precisamente cuando el modelo de ajuste
estructural entra en funcionamiento a finales de
los años ochenta. De especial interés sería estudiar el gobierno de Alfonso Portillo y los porqués
del salto observado en dichas operaciones.
Y llama la atención lo anterior en virtud de que
durante dicha época se observaron importantes
fuerzas recesivas en la economía, y la inflación
no era precisamente un fantasma importante. Lo
cierto es que la coyuntura se desenvuelve con
un gran paquete de papeles públicos, en poder
de los bancos del sistema, que necesita de retribución casi permanente por parte de la banca
central, a efecto de que no caiga de bruces dentro del sistema económico y repunte la demanda
agregada de la economía, por la vía de un mayor
stock de medios de pago.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de Guatemala
Gráfica 14
Deuda pública interna bonificada
1995-2015
–Millones de quetzales–
En estos tiempos de trampa de liquidez internacional, principalmente de Estados Unidos, las
reservas monetarias tienen una baja retribución
y, por ende, el denominado “costo de la política monetaria” tiene una mayor incidencia en las
denominadas “deficiencias netas del banco de
Guatemala”, repercutiendo ello en forma cuantiosa en las finanzas públicas. Se trata de un
mecanismo y una racionalidad que urge de ser
revisada y evaluada en términos de su costo/
beneficio.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de Guatemala
Adicionalmente, la falta de reformas tributarias
de peso durante el período del ajuste estructural
ha planteado la salida lógica de ese proceso de
amalgama que denominamos “Nexo de las finanzas y el Estado”, el creciente endeudamiento público externo e interno (véase gráfica 13).
28
IV CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:
PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA ECONÓMICA AL SERVICIO DE LA POBLACIÓN Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE
fiscal que se calcula aproximadamente en más
de Q 2,000 millones.
Al momento de terminar estas líneas que comprende la última quincena del mes de abril de
2015 se han suscitado una serie de acontecimientos que no pueden pasar desapercibidos, si
se pretende hacer un puente entre las recomendaciones de corto, mediano y largo plazo. Hagamos entonces un breve diagnóstico interpretativo
de lo acontecido:
Cabe mencionar que el Directorio de la SAT
reite­ró su oposición a la denominada iniciativa
44-45, Ley de inversión y empleo, impulsada por
el Ministerio de Economía (MINECO), mucho antes que esta nueva propuesta, conocida también
como “Ley Baldizón”, y que fue diseñada por Edgar Barquín, candidato a la vicepresidencia del
partido Líder.
La campaña anticipada de los partidos políticos y la debilidad de las disposiciones del Tribunal Supremo Electoral, es un factor que afecta
todo el panorama de la ejecución de políticas públicas, y principalmente de la calidad del gasto.
Otro tema polémico relacionado con la coyuntura económica del primer semestre del año ha
sido la propuesta de salarios diferenciados, impulsada por los ministros de Trabajo y Economía, en forma coordinada con diversos alcaldes
de oriente, aglutinados en la Asociación Nacional
de Municipalidades (ANAM).
El propio presupuesto general de la Nación comenzó a ser utilizado desde el primer semestre
para alimentar los compromisos del Ministerio de
Comunicaciones a efecto de encumbrar la imagen del precandidato del partido oficial, Alejandro Sinibaldi. Para ello se canalizó una serie de
transferencias; por ejemplo, Q 800 millones que
estaban asignados al sector de la justicia, hacia
el ramo de la infraestructura.
La propuesta en cuestión reanima las discusiones sobre el mercado de trabajo y el salario mínimo, así como la situación del empleo en el país,
y su vinculación con la atracción de inversión
nacional e internacional y la necesidad de confeccionar una política industrial de nuevo cuño,
que esté más en línea con la globalización y los
tratados de libre comercio, pero respetando las
disposiciones nacionales e internacionales sobre
empleo.
En tal sentido, la campaña electoral comenzó a
exacerbar el escenario de los asuntos del interés
público, mediante alianzas en el Congreso de la
República entre los grandes partidos favoritos en
la contienda: el Partido Patriota y el Partido Líder.
Cabe ampliar sobre la transferencia millonaria
al Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV), el monto formaba parte del
rubro de “Obligaciones del Estado a cargo del
Tesoro”, y mediante acuerdo gubernativo, publicado en el Diario Oficial, el 25 de marzo del
presente, se transfirió al CIV, sin saberse los destinos específicos, pasando así el presupuesto de
dicho Ministerio de Q 4,890 millones a Q 5,890
millones. Dicha aprobación fue la segunda hacia
el CIV, pues el 11 de marzo se habían transferido
adicionalmente Q 965 millones hacia las carteras
de Defensa y Salud Pública.
En el terreno de la coyuntura económica, el
partido Líder remozó la anterior iniciativa de inversión y empleo, y emprendió una campaña
masiva en los medios de comunicación, en torno
a la aprobación de la nueva iniciativa, que busca principalmente generalizar las exenciones
fiscales que provienen de las leyes de fomento
a la maquila y a las zonas francas. A efecto de
cumplir con las exigencias de la Organización
Mundial del Comercio, dicha iniciativa generaliza
las exenciones fiscales, no sólo a la exportación,
sino al comercio interno, generando un sacrificio
29
Teniendo en cuenta los intereses del partido
Líder, y cuyos antecedentes se presentan en un
pasado artículo del autor de esta investigación de
coyuntura,42 resulta nada sorprendente la alianza
entre Alejandro Sinibaldi y Manuel Baldizón, que
a la vez fue utilizada en el congreso para barajar
nombres y nombrar una nueva Corte Suprema
de Justicia, afín a dicho esquema bipartidista.
El 16 de abril de 2015 establece un quiebre
importante en el análisis de la realidad electoral
guatemalteca y, en general, de la situación política e institucional de Guatemala; y es que la
CICIG, con apoyo de la sección del Ministerio
Público vinculada con la misma, revelan la existencia de una mafia incrustada en aduanas y en
la Superintendencia de Administración Tributaria
(SAT), liderada por el Secretario Privado de la
Vicepresidencia.
Ello nos lleva a un análisis de corte político-institucional y de economía política en el que se observa que la propia dinámica económico social
corre no necesariamente a merced de las decisiones de las élites políticas y económicas sino
con base en las contradicciones propias del sistema, y que se exacerban, o se neutralizan mediante los derroteros de decisiones en torno al
modelo económico y político vigente.
Las noticias al respecto abundan en los medios
guatemaltecos e internacionales, pero lo que
queremos resaltar llegados hasta allí, deviene de
la investigación del autor de este trabajo y de entrevistas con miembros del Directorio de la SAT,
participación en foros y discusiones con tanques
de pensamiento, y principalmente de la participación en un programa radial en Radio Punto, el
lunes 20 de abril, en el que estuvieron presentes Enrique Maldonado del ICEFI, y los fiscales a
cargo del caso en cuestión. De todo ello se desprende lo siguiente:
El tema de alcance internacional de la crisis de
los niños migrantes, que cobra fuerza internacional desde agosto de 2014, motivó así a la Casa
Blanca a un diálogo con cancilleres y presidentes
de los tres países del triángulo norte centroamericano, habiéndose diseñado ya unos primeros
documentos de discusión de un “Plan para la
Prosperidad del Triángulo Norte Centroamericano”.
Dicho plan se interconecta con la continuación
de la Comisión Internacional contra la Impunidad (CICIG), en virtud de que el vicepresidente
Joseph Biden, principal líder del sistema político
estadounidense promotor del plan, condicionó la
llegada de dólares del fisco estadounidense43 a
la continuación de CICIG en Guatemala.
42 Véase al respecto: Balsells, Edgar (2011) Los Grupos
de presión y el Estado como arena de conflicto: hacia una
sociología del poder local, en Cuadernos de Sociología –
UPSA- No. 9 y 10, Guatemala.
43 El plan habla de montos que van desde 1 a 20 mil
millones de dólares que incluyen recursos directos del presupuesto General de los Estados Unidos, más fondos de
cooperación tipo USAID y INL, así como otras agencias
federales, y por supuesto aportes privados del sector privado de los tres países centroamericanos, y finalmente aporte
de los presupuestos estatales de Guatemala, Honduras y
El Salvador.
30
•
La investigación sobre la red de defraudación
aduanera fue llevada en extremo secreto, sin siquiera alertar a la Intendencia de Verificación Especial (IVE), a la Contraloría General de Cuentas
ni a bancos del sistema.
•
Lo anterior refleja la desconfianza generalizada
en el sistema de justicia y de la aplicación de la
transparencia. Organismos como la Contraloría General de Cuentas, la Superintendencia de
Bancos y la propia SAT debieran aportar insumos
valiosos al Ministerio Público para consolidar el
Estado de Derecho, sin embargo, cuando caen
un ex Superintendente y el que en ese momento
ocupaba el puesto de Superintendente de la SAT,
ello refleja el alto grado de corrupción gubernamental.
•
En el período 2013-2014 se estuvo discutiendo
sobre una nueva Ley de Aduanas, la que fue adversada en forma contundente por el sector privado organizado. La propuesta de Ley de Aduanas
que incluso había sido aprobada como parte del
paquete de reforma tributaria contenía avances
importantes en la dirección correcta de homologarse con la de otros ambientes centroamericanos, que incluso tienen tribunales penales aduaneros especializados.
•
•
•
berá ser producto de un nuevo diseño de gober­
nabilidad el estudiar las graves falencias existentes y proponer soluciones.
Del presente análisis se concluye que la democratización y la política económica parecen haber viajado a contrapelo desde 1986, cuando se
inician los gobiernos
El fiscal del Ministerio Público fue explícito en ilustrar que en la defraudación aduanera existen destacados importadores comerciales, que actúan
con gran poder político y de fuerza, y que están
protegidos por verdaderas fuerzas de seguridad,
y operan bajo la protección de los poderes del Estado.
La coyuntura demanda entonces importantes
acciones en materia de rescate de las instituciones del Estado, dado el legado que, en este
momento, los tres poderes del Estado están dejando al país y a la sociedad, siendo uno de los
principales el tema de la Superintendencia de
Administración Tributaria (SAT) y la aplicación de
mecanismos de transparencia y auditoría social
en torno a la calidad del gasto.
El tema de la regulación de los agentes aduaneros adquiere gran notoriedad en estos momentos,
pues son ellos los encargados de actuar en la facilitación de las importaciones y tienen fe pública
respecto al valor declarado de los furgones. Son
una parte importante del sistema aduanero y sus
declaraciones tienen la categoría de cualquier declaración jurada, con las consecuencias administrativas y penales correspondientes.
El tema de la SAT plantea toda una amplia
discusión sobre su sistema de gobierno interno,
debiendo reflexionarse sobre su autonomía y su
relación orgánica con el Ministerio de Finanzas
Públicas; y es que las razones de la creación de
la SAT, durante el reinado de ideas sobre el ajuste estructural y de “modernización económica”,
afines al Consenso de Washington, era el de la
corrupción en la Dirección General de Aduanas.
De acuerdo con declaraciones del Secretario
General del Ministerio Público, esta importante
acción, desarrollada en forma conjunta con la
CICIG constituye una coyuntura aleccionadora
a efecto de que se fortalezca la investigación de
los denominados delitos de “Cuello blanco”, que
incluyen al lavado de dinero, la malversación de
fondos del erario público, los fraudes financieros
bancarios y demás acciones que se protegen gracias al secreto bancario.
•
Es vital a la vez desarrollar acciones en busca del
rescate de la SAT. Aquí, especial referencia debe
hacerse con el tema aduanero. La investigación
del Ministerio Público se centró en los tres recintos más importantes: Puerto Quetzal, Puerto Santo Tomás de Castilla y Aduana Central.
•
En las investigaciones se revela la presencia
de una estructura totalmente corrupta de gober­
nabilidad en diferentes feudos de la SAT, tal es el
caso de la Gerencia de Recursos Humanos y de
la estructura misma del Sindicato, especialmente
en su rama aduanera.
•
La prevalencia de un Directorio de la SAT que
no cumple con sus funciones para las cuales fue
creado ha sido también un tema reiterativo en las
opiniones de los expertos en el tema fiscal. De-
Pareciera ser que la situación cambió muy
poco, y a la vez se descentralizó, siendo además
que el mantenimiento de la SAT significa hoy en
día más de Q 1,000 millones, cifra ésta que se
acrecienta cada año, conforme aumenta el monto nominal del presupuesto del Estado, pues la
ley de creación de la SAT obliga al Ministerio de
Finanzas Públicas a trasladarle 2% de los ingresos tributarios para su propio mantenimiento.
En el marco de la gobernabilidad actual de la
SAT, el Superintendente goza de una serie de
vinculaciones con la Presidencia y Vice Presidencia de la República, que han hecho de dichas
relaciones un abuso de poder, quedando minimizada de diversas formas la rectoría del Ministro
de Finanzas. Ello se observa, por ejemplo, en las
dispensas de multas tributarias, que son negociadas entre el Superintendente y el propio Presidente de la República.
31
Diversos especialistas en el tema SAT, destacando por ejemplo la economista Carolina Roca,44 quien hace énfasis en el fortalecimiento de
la gobernabilidad de la SAT, a través del perfeccionamiento de su autonomía, colocando en todos los niveles “tecnócratas apolíticos”.
se enraíza en las comunidades indígenas,
capaces de irradiar una nueva filosofía sobre la base de la equidad y de enfrentar los
dilemas del individualismo-sociedad, o de la
equidad-eficiencia, por la vía de las visiones
comunitarias de conducción del Estado. Este
factor se concreta en la creciente conciencia de derechos, últimamente visible en las
manifestaciones públicas, que más allá de
inscribirse al interior del sistema legal formal,
se demanda que sean positivos y de plena
vigencia. El incremento de protestas colectivas, consultas comunitarias y acciones judiciales que ponen en el tapete la necesidad
de garantizar los derechos económicos y las
garantías de respeto a la diversidad social,
apelan a repensar el financiamiento del Estado y a proveerlo de más y mejores recursos.
El modelo de tecnocracia apolítica que es dominante en las mentalidades guatemaltecas es
el del Banco de Guatemala y de la Superintendencia de Bancos. A nuestro juicio, los tecnócratas que dominan en ambas instituciones tienen
una estructura mental e ideológica de fuerte raigambre ortodoxa, aun cuando aquí no se está
evaluando su idoneidad ni su grado de profesionalismo.
Actualmente, lo importante a tener en cuenta
es la fragmentación que existe entre la política
fiscal con el Ministerio de Finanzas Públicas, por
un lado, y con la SAT, por el otro, cuyos altos
niveles de gobernabilidad no han podido consolidar los grandes feudos que subyacen en la
institución y que son proclives a la corrupción,
combinado ello con la crisis moral sindical que
subsiste en la institución.
Y valga la anterior cita para introducir variables
no convencionales en el tradicional economicismo de las propuestas de política económica. Y
es que es vital encaminar un proceso de sistematización del conocimiento de la Guatemala
profunda, para captar el apoyo de los sentimientos de la gente, que al final de cuentas es la razón de la existencia de las políticas económicas
y sociales.
Si bien en el corto plazo parece complejo, no
podemos perder de vista el largo plazo y las
propuestas eleccionarias que deben ser parte de otro documento, pero que aquí dejamos
plasmadas su direccionalidad, acudiendo a las
orientaciones del Plan Baktún 32, que ha servido
también de base para orientar las propuestas de
país en relación con el Plan para la Prosperidad
sobre el Triángulo Norte.
La Secretaría de Planificación y Programación
de la Presidencia (SEGEPLAN), órgano técnico
de gobierno en visión estratégica y coordinación,
ha formulado y presentado a la sociedad una
nueva visión para la Guatemala del 2032, que
resulta ser un esfuerzo reconfortante que debe
ser apoyado, no sólo para contribuir a una visión
de largo plazo, sino para implementar nuevas
políticas.
Coincidimos así con autores guatemaltecos,
como es el caso de Edgar Pape, quien a propósito del Estado y la fiscalidad, apunta a lo siguiente:
En efecto, la iniciativa K´atun: Nuestra Guatemala 2032, asevera que: “exige desarrollar un
proceso profundo de planificación de políticas
encaminadas a acelerar el progreso del país
desde las aristas del desarrollo territorial y demográfico”.45
… la crisis actual del neoliberalismo convoca
a revisar los fundamentos teóricos de intervención del Estado en la vía de promover la
solidaridad, que en la Guatemala profunda
45 Véase Secretaría de Planificación y Programación de
la Presidencia (SEGEPLAN), (2013), El nuevo K´atun Una
visión para la Guatemala del 2032: Nota conceptual, Guatemala.
44 Véase al respecto la entrevista concedida a Carolina Roca, a propósito de la SAT, elPeriódico, 21 de abril de
2015, pág. 11.
32
En términos institucionales, dicha iniciativa pretende insertarse dentro del marco institucional
del sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y
rural, tema éste que nos traslada a la temática de
la planificación territorial, descentralización, municipalismo y políticas públicas, que merece también una agenda aparte, pero que está íntimamente ligada con los temas que aquí se abordan.
el mercado laboral cumple una tarea fundamental en materia de inclusión social: el desempleo,
los malos empleos o los bajos salarios imponen
importantes privaciones para los trabajadores y
sus familias.47
El análisis del BID y múltiples agencias internacionales y tanques de pensamiento es contundente al inspeccionar los mercados laborales
latinoamericanos: los empleos de baja remuneración disminuyen en sintonía con el aumento
de los niveles de educación. Es vital, entonces,
cerrar la brecha entre trabajadores calificados y
no calificados, y pasar a inversiones y a un crecimiento económico de inspiración y no de transpiración, para usar las palabras de Amartya Sen,
un tratadista conocido en el tema del desarrollo
humano.
La iniciativa considera los motores estratégicos
del desarrollo centrados en el desarrollo industrial y tecnológico y en la economía verde, así
como una serie de ejes temáticos que se relacionan con la resolución de la problemática que
se inscribe en este documento y que son los siguientes:
•
Integración regional y mundial
•
Desarrollo económico
•
Estado de derecho y democracia
•
Multicultural
•
Bosque, agua y energía
•
Desarrollo humano y bienestar social
La atención apunta entonces a las políticas de
población y empleo, en función de la búsqueda
de mayor productividad, focalizado en mujeres,
jóvenes, residentes en zonas rurales y personas
sin educación universitaria; todos grupos considerados vulnerables.48
Dado lo observado en la coyuntura actual de
la educación media y universitaria en Guatemala, es vital a la vez la reforma universitaria y de
los patrones educativos que la sustentan. Y es
que se observa una masificación en carreras no
apegadas a la economía del conocimiento; más
bien a carreras de apoyo al desenvolvimiento
administrativo y de tramitología organizacional y
personal, siendo el caso típico la proliferación de
facultades de Derecho y notariado, que apoyan y
a la vez incrementan o mantienen los altos costos de transacción de la economía local.
Motores estratégicos al 2032
Es urgente la transición hacia carreras técnicas,
vinculadas con una educación para el trabajo,
centrada en los nuevos motores de crecimiento.
Fuente: SEGEPLAN, K´atun 2032: nota conceptual.
De acuerdo con el informe 2008 sobre el Progreso Económico y Social de América Latina,
que lleva el sugestivo título de “Los de Afuera”,46
47 Ibid, pág. 77.
48 De acuerdo con estudios como el citado, se observa
que, incluidos Estados Unidos y Europa, las características
de los grupos vulnerables, como los trabajadores con bajos
salarios, los trabajadores pobres y los trabajadores con baja
calificación, son mayormente los mismos en todo el mundo.
46 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), (2008), Informe 2008: ¿Los de Afuera?, patrones cambiantes de exclusión en América Latina y el Caribe, Washington.
33
Y si tomamos en serio, como debiera ser, la propuesta K´atun 32, luego de su validación por la
sociedad, vemos que el crecimiento y el desarrollo se centran en la innovación tecnológica y en
una política industrial de nuevo cuño, centrada
en la planificación del desarrollo económico y social, y no en políticas basadas en exoneraciones
fiscales o estímulos neutros o macroeconómicos
al desarrollo productivo. Estas últimas políticas
están pasadas de moda, al menos cuando uno
observa los países exitosos en el plano tecnológico o industrial.
Se habla entonces de varios tipos de políticas,
destinadas a fortalecer las capacidades de la calificación en los mercados laborales. Obviamente, la primera de éstas está ubicada en el tema
educativo, que tiende a verse como una política
social, pero que hoy en día resulta ser uno de los
núcleos de la política económica moderna.
Fuente: Francisco Albuquerque, el proceso DEL.
La actual propuesta K´atun: Una visión para la
Guatemala del 2012 reconoce la necesidad expresa de la política social, y como se ha mencionado, considera la planificación como un
instrumento que incorpora enfoques como los
siguientes:
Adicionalmente, la capacitación para el trabajo resulta ser fundamental. Pero también es
importante que dicha capacitación se centre en
trabajos y esfuerzos deliberados en inversiones de alta calidad, vinculados con el tema de
las nuevas tecnologías. Es preciso advertir que
las políticas de capacitación, según los análisis
del mercado laboral, tienden a impulsar a los ya
calificados, por lo que las políticas masivas de
una educación pública centradas en el tema de
la innovación productiva son las fundamentales.
Ahora bien, es preciso aclarar que no es sólo la
política sectorial educativa la que es urgente refundar en función de un desarrollo productivo de
nuevo cuño. Existe una confluencia de factores
que incide incluso en el ámbito territorial y que
se expone en el siguiente diagrama del experto
español Francisco Albuquerque, que forma parte de las concepciones predominantes del Desarrollo Económico Local, y que muestra que el
esfuerzo de planificación económica deliberado
es urgente de introducir en ambientes como los
consejos de desarrollo urbano y rural:
34
•
El enfoque de equidad étnica y género como
transversales al plan, subrayando que la equidad
es una variable analítica.
•
Prevalencia del bien común por encima de los
intereses particulares o corporativos. Se invita,
entonces, a la construcción de pactos sociales,
utilizando el rol articulador y facilitador del Estado
y de las instituciones en función de los acuerdos
mínimos.
•
Territorializar la visión de país, implicando ello un
abordaje del diseño e implementación de la política pública, global y sectorial, de la planificación y
de la inversión pública, jugando el territorio y sus
ciudadanos un papel fundamental.
•
Invitación a un diálogo permanente entre autoridades locales, gobernadores y actores de la sociedad civil en el ámbito regional y las autoridades
nacionales y sectoriales del ámbito central.
•
La interacción entre políticas económicas y sociales se reconoce con el hecho de la necesidad de
transformación productiva respaldada por el sector privado, desde un enfoque de responsabilidad
social empresarial.
•
esfuerzos de la política social, pero que de forma
evidente no ha reflejado una adecuada gestión
por resultados.
Se busca del plan un respaldo de los actores protagónicos de la sociedad en general.
Para lograr entonces ese respaldo que pide
SEGEPLAN por parte de actores protagónicos
como FLACSO, bien vale la pena indicar que resulta vital que los planes no se queden en “poesía pública”.
A juzgar por los renovados esfuerzos de política social que se observan en América Latina,
subrayamos, por ejemplo, el caso de Ecuador o
Bolivia, en donde está ampliamente demostrado
que el avance en la erradicación de la pobreza y
la pobreza extrema ha sido importante, al igual
que en Brasil.
Los gobiernos democráticos, desde 1986, se
han caracterizado por la retórica de sus planes.
Quizás el único que se ha cumplido con más resultados inmediatos ha sido el denominado Plan
de Reordenamiento Económico y Social, impulsado por el Gabinete Económico de Vinicio Cerezo, bajo la égida de la banca central y del recordado alto tecnócrata Lizardo Sosa.
En América Latina, las visiones de tercera generación en torno al bien común y las políticas
sociales parten de una variable que le falta al
plan K´atun de SEGEPLAN, y que se refiere a los
movimientos sociales. Es vital la consolidación
de nuevos movimientos sociales que desemboquen en la acción política y que incluso apunten
a la modificación de preceptos constitucionales,
como es el caso del neoconstitucionalismo transformador,49 siendo que la palabra ligada con la
transformación ha sido adoptada por el sociólogo
portugués Boaventura da Souza Santos.
Dicho plan preparó la transición para el ajuste
estructural mediante la implementación de una
serie de medidas macroeconómicas, sumamente eficaces en su contundencia temporal, como
lo fueron: i) el acceso al Acuerdo General de
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), (hoy
Organización Mundial de Comercio (MC)), adquiriendo compromisos expresos de consolidación arancelaria y liberalización de precios en
artículos de consumo interno; ii) liberalización de
las tasas de interés; iii) liberalización del tipo de
cambio.
Esta renovada visión de la política social, territorial y del bien común surge como una respuesta a la crisis global de credibilidad del derecho
vigente. La crisis del derecho tiene tal trascendencia, que rebasa la esfera de la formalidad
jurídica y sus actores, e irradia al campo de lo
social, cultural y, por supuesto, lo institucional.
Esta serie de medidas tuvo una contraparte de
“compensación social” y “subsidiariedad del Estado”, a través del apoyo de la banca multilateral,
para el nacimiento a la vida pública del Fondo
de Inversión Social (FIS) y del Fondo Nacional
para la Paz (FONAPAZ), que impulsaron inversión social y territorial de emergencia, sin mayor
esfuerzo planificador e integrador.
Dicha crisis reduce la legitimidad de la democracia, refuerza el poder arbitrario del Estado,
conduciendo a medidas decisionistas y de excepción, y en lo económico, el mercado triunfa
sobre los derechos. En tal sentido, la búsqueda
del diálogo y los consensos apuntan a promover
la remoción de prácticas generalizadas de exclusión, marginación y discriminación.
El final de tales fondos, y otros no menos importantes, creados durante el período democrático, son un reflejo de la crisis institucional que
subyace en el plano de las políticas sociales, y
que se evidencia hoy en día con la intrascendencia del funcionamiento del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), que significa un segundo
intento en el período democrático por crear un
ente de rango ministerial, capaz de aglutinar los
Los denominados pactos o acuerdos sociales
funcionan sí y sólo sí se apuesta por el iguali49 Véase Avila Santamaría, Ramiro (2011), El neoconstitucionalismo transformador: El Estado y el derecho en la
Constitución de 2008, editorial Universidad Andina Simón
Bolívar, Quito.
35
blicas concretas (la letra chica50) donde se notan
las traiciones al texto constitucional.
tarismo y la redistribución, en aras también de
reducir las disparidades regionales de ingreso y,
por supuesto, las de hogares
Los temas de política fiscal, de promoción de
la competencia, de la protección al consumidor
y del financiamiento del desarrollo resultan ser
fundamentales para un buen tránsito de políticas
del corto y mediano plazo, hacia el largo plazo.
No se trata de una discusión light sobre política social asistencialista. Para que una propuesta
como la de SEGEPLAN tenga vida propia debe
abarcar incluso concepciones de sistemas de
vida y modelos de desarrollo distintos al prevaleciente. De lo contrario, el plan no pasará a la
trascendencia histórica que se necesita en la actual etapa de ralentización y crisis de crecimiento
económico.
Al respecto, cabe resaltar la transformación
que están teniendo los bancos multilaterales de
desarrollo para impulsar la denominada “efectividad del desarrollo”, tema éste que incluso ha
sido objeto de amplias discusiones y de políticas
en el Banco Centroamericano de Integración
Económica (BCIE).51 Ello involucra a los mismos
bancos centrales de la región, al menos para comenzar en un franco diálogo tecnocrático y con
centros de pensamiento en torno a la interacción
de la política monetaria y financiera, en los nuevos marcos del crecimiento.52
De forma clara, la discusión debe pasar por el
tamiz de las visiones de los grupos más vulnerables de la sociedad; en este caso el movimiento
indígena, los campesinos, los vecinos marginales urbanos y sus representaciones tienen mucho que aportar a la visión y, es más, sin ellos, la
visión resulta incompleta, pues si se revisan las
cifras de la informalidad en Guatemala, se observa que son la gran mayoría. Se trata así de
principios que busquen un modelo distributivo e
igualitarista sin llegar a ser homogeneizador.
En esta faceta de propuestas el tema fiscal resulta ser impostergable, por lo que coincidimos
con autores como Edgar Pape,53 quien también
a manera de recomendaciones efectúa una pro-
Por ejemplo, la Constitución ecuatoriana determina que “todos los derechos son inalienables,
irrenunciables, indivisibles, interdependientes y
de igual jerarquía”, con ello incluso se rompe con
la dicotomía entre derechos de primera y segunda generación que está inconclusa en la Guatemala actual, sobre todo en la actual coyuntura de
las decisiones jurídicas.
50 Nos referimos a una frase acuñada por el profesor de
Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona,
Gerardo Pisarello.
51 Por ejemplo, el actual Plan Estratégico del BCIE,
basado en los ejes de competitividad, desarrollo social e
integración, así como diversas resoluciones de la Asamblea de Gobernadores dirigidas a la transformación de dicho banco, llevan el sello de entronizarse en mejor forma
con las políticas financieras y económicas de largo alcance,
tema éste que incluso viene siendo abordado en las agendas centroamericanas internas, bajo la creación de bancos
de fomento de nuevo cuño, dentro de los cuales la futura
agenda de BANRURAL en Guatemala debiera ser discutida
por ser un banco capitalizado con base en un notable esfuerzo social y fiscal.
52 Nos referimos concretamente al enfoque predominante de “metas de inflación”, que tiene debilidades por la
presencia de muy bajos efectos de transmisión de la política
monetaria, por la presencia de una tasa líder que motiva a la
apreciación de la moneda y por la necesidad de fortalecer la
regulación financiera para evitar potenciales crisis bancarias, como las acontecidas en 1998 y 2007.
53 Véase Pape, Edgar (2013), Tributación y Desigualdad
Social en Guatemala, tesis doctorado en tributación, Universidad Galileo.
Para romper dicha dicotomía se introduce el
concepto de “los Derechos del Buen Vivir”, y se
dirige la planificación de las inversiones públicas,
la política fiscal y demás políticas a la obtención
de sistemas de vida más dignos para las grandes
mayorías de la población, pues en Guatemala la
pobreza, incluso, ha aumentado en la última década y las metas del milenio están lejos de cumplirse.
Coincidimos así con tratadistas de lo jurídico
que es en las leyes, los decretos, las políticas pú36
puesta de tributación orientada a reducir la desigualdad, que contiene los siguientes puntos:
•
•
•
ciativas legales que fortalezcan la competitividad
y promuevan el empleo, sin antes la economía
interna contar con patrones regulatorios vinculados a la protección del consumidor y el fomento de la competencia de mercados, evitando los
abusos y su marcada concentración.
Cambios importantes en el Impuesto Sobre la
Renta: estableciendo una tarifa a las personas
naturales con un ingreso mayor a Q1.2 millones
anuales que es un múltiplo 47 veces mayor al ingreso per cápita de los guatemaltecos. La tasa
marginal propuesta para este estrato es del 10 %.
Igual se propone para los dividendos recibidos,
así como a los intereses pagados y acreditados.
En los últimos meses se ha observado un activo papel de la Procuraduría de los Derechos Humanos y de diversas comisiones del Congreso
de la República, que han estado mediando en
una vasta cantidad de denuncias de consumidores afectados por servicios públicos, tarjetas de
crédito, precios de las medicinas y en relación
con el sistema deficiente del transporte público
citadino y de ciudades secundarias.
Aplicación inmediata de los precios de transferencia: se trata de la regulación de normas especiales de valoración de partes relacionadas, para
regular adecuadamente los impuestos que se pagan por parte de empresas que tienen operaciones de carácter global o regional. En las actuales
impugnaciones a la Ley de Actualización Tributaria esta acción se ha ido desvaneciendo a través
de presión política y jurídica.
El denominador común de estas denuncias, su
análisis correspondiente y de las soluciones propuestas es el de la carencia de patrones reguladores que subordinen la actuación de los mercados al artículo 130 de la Constitución Política,
que prohíbe los monopolios y los privilegios: se
prescribe tácitamente que el Estado debe proteger la economía de mercado e impedirá las asociaciones que tiendan a restringir la libertad del
mercado o a perjudicar a los consumidores.
Actualización de la base gravable del Impuesto
Único sobre Inmuebles: es importante una ley
que autorice a los concejos municipales la elevación de los valores catastrales en un rango del 10
al 50 % sobre el valor de mercado de los bienes
raíces y sus construcciones, de manera inmediata. Asimismo, es vital darle cauce a la iniciativa
de Código Tributario Municipal que ha sido consensuada por expertos municipalistas, y se encuentra engavetada en la Comisión de Asuntos
Municipales del Congreso.
•
No más exoneraciones tributarias: este precepto
forma parte de un consenso fiscal en el país, siendo vital no sólo la reducción del Gasto Tributario
sino evitar su ampliación.
•
Mejorar la recaudacion de la actividad minera que
tuvo algunos cambios luego de las reformas a la
ley de la materia, que establece hoy regalias de
hasta el 10%. El régimen de tasas progresivo de
regalías puede iniciar con un mínimo del 5 % hasta un máximo del 25 %. En adición debe contemplarse el aporte social obligatorio y hacer efectiva
la compensación de daños a terceros.
La Constitución Política es expresa en cuanto
a la obligación del Estado para orientar la economía nacional, y para lograr la utilización de los
recursos naturales y el potencial humano, buscando el pleno empleo y la equitativa distribución
del ingreso nacional. Incluso se prescribe que,
cuando sea necesario, el Estado actuará complementando la iniciativa y la actividad privada
para el logro de los fines expresados.
Nada más claro, entonces, que el texto constitucional para demostrar que este estudio no se
encuentra fuera del marco legal constitucional de
una sociedad que se ha caracterizado en los últimos tiempos por el ultraformalismo de las discusiones institucionales.
Finalizamos así con el tema de una agenda vital que fortalezca el monitoreo, los controles y la
regulación de la actividad económica, advirtiendo que es imposible y contradictorio formular ini37
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