Download 1er. CONGRESO INTERNACIONALDE POLÍTICAS PÚBLICAS

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL
DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL
UNICIENCIA
2014
BUCARAMANGA
COLOMBIA
1er. CONGRESO INTERNACIONAL
DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL
COMPILACIÓN PONENCIAS
ORGANIZADORES
UNICIENCIA
PNUD
IMEBU
Bucaramanga,
21, 22 y 23 de octubre de 2.013
Biblioteca Nacional Gabriel Turbay
Auditorio Pedro Gómez Valderrama
Calle 30#26-117, Bucaramanga
Corporación Universitaria de ciencia y desarrollo –UNICIENCIA- Bucaramanga
Facultad de Administración de Empresas
2014
Rector
Diego Otero Prada
Vicerrector Administrativo y Financiero
Hernán Rodríguez Hernández
PRODUCCION EDITORIAL
Departamento de Comunicación y Publicaciones
Dirección: Beatriz Acuña Acevedo
Corrección de estilo: UNICIENCIA
COMPILACION PONENCIAS
1er. CONGRESO INTERNACIONAL
DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL
Organizadores y Compiladores
Carlos Arturo Tamayo Sánchez
Oscar Javier Zambrano Valdivieso
Emisión Anual
ISBN: 978-958-46-4555-5
Abril 2014
Año 1 – Volumen 1
Bucaramanga, Colombia
Diseño y diagramación: Corporación Universitaria de ciencia y desarrollo –UNICIENCIABucaramanga
Diseño de la Portada Carlos Arturo Tamayo Sánchez
PRESENTACION
Este Congreso surge como una iniciativa conjunta de instituciones públicas y privadas que
vienen trabajando en el ámbito educativo y productivo en la búsqueda de estrategias y
políticas publicas en Pro de garantizar el desarrollo local y regional. El trabajo de campo
nos ha permitido conocer las distintas realidades que coexisten en el Área Metropolitana
de Bucaramanga y del Departamento de Santander, que suponemos tienen su
especificidad pero al mismo tiempo mucho en común con el resto de las realidades de
desarrollo económico y empresarial de Latinoamérica.
Creemos que un debate académico con los grandes especialistas sobre el tema de
“POLITICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL-Análisis de las
experiencias investigativas, de intervención y transformación para consolidar un
Desarrollo a Escala Humana” permitirá un escenario para el diagnostico, diseño e
implementación de estrategias y políticas publicas orientadas a garantizar un desarrollo a
Escala Humana inclusivo y acorde a las realidades del siglo XXI.
JUSTIFICACION
Hoy en día la dinámica del entorno económico y empresarial desde lo local hacia lo
regional ha permitido encontrar una senda de crecimiento ya no solo desde el punto de
vista cuantitativo sino que también desde el punto de vista cualitativo; todos los actores
que integran la responsabilidad política, social, económica y empresarial orientan todos
sus esfuerzos en Pro de garantizar además de crecimiento, desarrollo; pero, este
desarrollo esta direccionado al mejoramiento de la calidad de vida del ser humano. En los
planes de desarrollo, las políticas macroeconómicas ya no solo buscan mantener el
equilibrio del mercado y establecer directrices microeconómicas bajo las tendencias
organizacionales y administrativas que se encuentran a la vanguardia de la innovación,
comunicación, emprendimiento y responsabilidad empresarial, ahora,, las políticas
públicas generalmente apunta al crecimiento continuo y sostenido, y la extensión de la
economía local, regional y nacional de modo que 'los países en vía de desarrollo' se hagan
“países desarrollados”.
Es por tal motivo que el desarrollo humano se debe entender como el proceso por el que
una sociedad mejora las condiciones de vida de sus ciudadanos a través de un incremento
de los bienes con los que puede cubrir sus necesidades básicas y complementarias, y de la
creación de un entorno en el que se respeten los derechos humanos de todos ellos. El
Desarrollo Humano podría definirse también como una forma de medir la calidad de vida
del ser humano en el medio en que se desenvuelve, y una variable fundamental para la
calificación de un país o región. Así pues el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) define hoy al desarrollo humano como "el proceso de expansión de las
capacidades de las personas que amplían sus opciones y oportunidades". Tal definición
asocia el desarrollo directamente con el progreso de la vida y el bienestar humano, con el
fortalecimiento de capacidades relacionadas con todas las cosas que una persona puede
ser y hacer en su vida en forma plena y en todos los terrenos, con la libertad de poder vivir
como nos gustaría hacerlo y con la posibilidad de que todos los individuos sean sujetos y
beneficiarios del desarrollo.
Este Desarrollo humano fortalece su aplicación de la teoría del Desarrollo a Escala
Humana, la cual plantea en forma general la necesidad de promover un desarrollo
orientado a la satisfacción de las necesidades humanas, es una teoría que trasciende las
posiciones convencionales tanto económicas como sociales, políticas, culturales, porque
visualiza al ser humano como el ente primordial y dinamizador de su desarrollo, y este
desarrollo debe estar articulado al plan global de cada nación. Este enfoque asigna un rol
protagónico al ser humano como promotor del desarrollo local, regional y nacional, en el
que el Estado actúa como estimulador de soluciones creativas surgidas de todos los
espacios, las cuales emergen de abajo hacia arriba y no son impuestas por leyes o
decretos, estableciéndose un modelo de auto dependencia; a diferencia de la realidad
actual, la cual se caracteriza por considerar a la persona como un objeto, sin participación
protagónica, comandados por los grupos económicos, políticos y militares dominantes, en
donde el Estado ejerce un rol de Estado paternalista y/o dominante, generándose con esta
situación un modelo de dependencia.
OBJETIVO DEL CONGRESO
El objetivo de este encuentro internacional es generar y promover un espacio académico
para analizar desde perspectivas multidisciplinarias la situación actual del entorno local y
regional a partir del diagnostico, diseño e implementación de estrategias y políticas
publicas orientadas a garantizar un desarrollo a Escala Humana inclusivo y acorde a las
realidades del siglo XXI.
DIRIGIDO A:
Toda la Comunidad Académica, líderes políticos, funcionarios y contratistas de la
administración pública, investigadores, profesionales y demás actores pertinentes en el
desarrollo de la región.
METODOLOGÍA
El Congreso se llevó a cabo en una jornada de tres días, con ponencias centrales,
disertaciones magistrales y sesiones de discusión con un moderador; la participación del
auditorio será posible través de preguntas escritas a los panelistas.
LINEAS TEMATICAS DEL CONGRESO
Las líneas temáticas se centraron en los nuevos roles desempeñados por el Estado y las
políticas públicas orientadas al desarrollo local y regional, las entidades intermedias, la
academia, y las empresas en su relación con la construcción de una identidad de
desarrollo integral; Asimismo, este Congreso apunta a conocer y debatir sobre el modelo
de sociedad económica y empresarial que está emergiendo en la región.
A) Ponencias Académicas:
-Enfoques y perspectivas del Desarrollo Local (Regional).
-Políticas, instrumentos y mecanismos de construcción de una identidad de desarrollo
integral.
- Mercado de Trabajo y Desarrollo Humano
B) Investigación aplicada:
-Experiencias de Desarrollo local y regional.
-Cooperación público-privada, innovación y participación ciudadana.
Tabla de contenido
PARTICIPACIÓN CIUDADANA .............................................................................................................. 1
EL ENFOQUE DEL “DESARROLLO LOCAL ENDÓGENO” LÍMITES Y POSIBILIDADES DE LAS POLÍTICAS
DE DESARROLLO .................................................................................................................................. 3
LAS ESTRATEGIAS DE ARRANQUE AUTOMÁTICO UNA OPCIÓN PARA LOS DESOCUPADOS EN
BUCARAMANGA ................................................................................................................................ 15
LA IMPORTANCIA DEL EMPRENDIMIENTO PARA EL DESARROLLO DE UNA SOCIEDAD ................... 30
EL OBSERVATORIO DE MERCADO LABORAL, UNA APUESTA PARA EL DESARROLLO........................ 34
EL TRABAJO DECENTE Y LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO A ESCALA HUMANA ........................... 53
EL ESTADO ESTRATEGA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA ................................... 66
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PONDERACIÓN - UNA REVISIÓN DEL ACUERDO 100 DE 2009 DE
BUCARAMANGA ................................................................................................................................ 73
CICLO DE PONENCIAS
APERTURA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Dr. Diego Otero Prada
Rector Corporación de Ciencia y Desarrollo
UNICIENCIA Bucaramanga
Bucaramanga, 30 de octubre de 2013
Hay un tema que siempre me ha preocupado y que muchos expertos de la ciencia política
y de la sociología han venido estudiando, y es el que tiene que ver con la participación
ciudadana en la definición de las políticas públicas a nivel nacional, regional y local. Yo lo
considero clave para consolidar una verdadera democracia donde los ciudadanos
participen real y efectivamente en los asuntos que los afectan.
En Colombia, en la constitución de 1991 se encuentran mecanismos de participación
ciudadana, como la iniciativa popular, el referendo, el plebiscito, la iniciativa legislativa
popular, los cabildos abiertos y las revocatorias populares de los alcaldes y gobernadores.
A nivel local hay dos aspectos que reclaman la atención de los ciudadanos. La definición
del plan de desarrollo municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial-POT.
Ni en la teoría ni en la práctica, se da una verdadera participación ciudadana. Hay dos
puntos. Primero el que se refiere al papel de estos entes. Y segundo, como se integran los
miembros de los mismos.
La Ley 152 de 1994 por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de desarrollo
determina los mecanismos de participación a nivel nacional, regional y local. Se crean el
Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación. Pero estos
entes son meramente consultivos, no tienen un poder de decisión.
Por otra parte, la conformación de los Consejos Territoriales depende de los gobernadores
y de los alcaldes de ternas que presentan los sectores económicos, sociales, ecológicos,
educativos, culturales y comunitarios, pero en la realidad los miembros son elegidos por
razones políticas, y la mayoría de las veces por personas con muy poca formación
profesional y política, para que analicen concienzudamente los planes presentados para
su análisis y produzcan observaciones relevantes. No conozco un plan que haya sido
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negado por la acción de estos Consejos Territoriales o que haya dado lugar a cambios
fundamentales.
En realidad, lo que ocurre es lo que llaman socialización de las políticas, más por razones
de imagen y políticas, pero no por un deseo de participación ciudadana que dé lugar a
discusiones y acuerdos. De ahí que en mi opinión la participación colombiana en estos
temas es una mascarada que no lleva a nada.
También hay que mencionar, la apatía popular, que es producto de ignorancia, de falta de
educación, de falta de cultura y desconocimiento de la normatividad, pero también del
fenómeno de lo que el sociólogo Pierre Bourdieu llamaba la dominación, es decir, del
poder de los dominantes, las clases elitistas y ricas, para imponer a los dominados sus
intereses, no solo a través de la violencia física, sino por la violencia simbólica
(económica, cultural, social).
Concluyo, al lado de los representantes de la ciudadanía, que son los concejales y los
diputados, que están perdiendo legitimidad, fenómeno que se extiende al Senado y la
Cámara de Representantes, hay que fortalecer los entes de planeación municipal y
mecanismos de democracia directa, que hoy se facilitan por las nuevas tecnologías de
información. El problema no es simplemente técnico, no es un asunto de tecnócratas, en
el fondo es político, de una concepción social, de buscar verdadera participación de la
ciudadanía en la definición de las políticas públicas.
Hay una crisis de la democracia representativa que no se puede desconocer. Nuestro
papel como investigadores comprometidos con la sociedad es el de dar nuevas
alternativas para recrear y fortalecer una verdadera democracia participativa e incluyente.
Esta, en nuestra opinión, está en la de darle poder directo al ciudadano a nivel local.
Marzo 27 de 2014
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EL ENFOQUE DEL “DESARROLLO LOCAL ENDÓGENO” LÍMITES Y
POSIBILIDADES DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO
Autor: Fernando Bedoya Barco
Economista, universidad La Gran Colombia; Magister en Economía, UNICAMP, Brasil; Ex Profesor universitario (Universidad de Nariño, Facultad de Economía, Pasto, Nariño;
Universidad Nacional Colombia, sede Manizales, Facultad de Administración; Universidad
Santo Tomas, sede Bucaramanga, Facultad de Economía.)
E- mail: [email protected]
Resumen
No obstante las diversas contradicciones y limitaciones de un nuevo paradigma de
desarrollo, “El Desarrollo Local Endógeno”, este referente teórico se ha constituido como
la principal alternativa con la cual se intenta dar respuesta a las demandas de la sociedad
ante los graves problemas que enfrentan las localidades urbanas, principalmente, los
grandes centros urbanos y áreas metropolitanas de los países en vía de desarrollo. En el
presente artículo se hace una síntesis de los fundamentos básicos de este paradigma de
desarrollo, de algunas de las principales críticas relacionadas con las contradicciones y
limitaciones de política pública que presenta y una breve referencia a una de las
alternativas planteadas, la de promover y fortalecer el desarrollo y fortalecimiento de
aglomeraciones productivas locales.
Palabras claves
Desarrollo local endógeno, competitividad, cooperación y solidaridad y aglomeraciones
productivas locales
Contenido de la ponencia
-
-
Introducción
El surgimiento de un nuevo paradigma de desarrollo, El Desarrollo Local Endógeno
Síntesis de los aspectos más importantes de este nuevo paradigma, estrategias y
políticas sugeridas, con atención especial a las aglomeraciones productivas de
pequeñas y medianas empresa
Síntesis de las más importantes reflexiones críticas al nuevo paradigma en donde
se destacan las limitaciones y posibilidades de las políticas sugeridas
Caminos para la identificación y aprovechamiento de oportunidades en el ámbito
de la actividad productiva
Consideraciones finales, y
Bibliografía y web grafía
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Introducción
Hoy en día, frente a lo que se considera el fracaso de las teorías de desarrollo
convencionales, el “Desarrollo Local Endógeno” se ha constituido como el principal
referente teórico con el cual se intenta dar respuesta a las demandas de la sociedad ante
los graves problemas que enfrentan las localidades urbanas, principalmente, los grandes
centros urbanos y áreas metropolitanas de los países en vía de desarrollo.
Se considera que el nuevo concepto surge como una alternativa en el marco de las
propuestas para la modernización del Estado y reestructuración productiva, para hacer
frente al fenómeno de la globalización. Es en efecto una alternativa a los efectos de la
globalización, aunque algunos analistas lo interpretan como que “la globalización puso en
evidencia la importancia de los territorios” (Maillot, 2.001:1).
El nuevo enfoque teórico parte del supuesto, que el crecimiento y desarrollo de
localidades y regiones puede lograrse a partir de la identificación y aprovechamiento de
sus potencialidades y que los sistemas territoriales de producción, impulsados por un
medio innovador, pueden ser los más aptos para llevar a cabo procesos de desarrollo y
adaptarse a la competitividad global.
El presupuesto más importante del desarrollo endógeno es el potencial de desarrollo de
los territorios conformado por los recursos que pueden ser económicos, como estructura
productiva, capacidad de de generar innovación tecnológica, capacidad empresarial,
mercado de trabajo dotado de mano de obra calificada, recursos naturales e
infraestructura. Pueden ser también culturales, político- institucionales o humanos
(Vásquez Barquero, 2.000).
El desarrollo local seria, entonces, aquel inducido por la movilización del potencial
endógeno al fortalecerse las capacidades técnicas, financieras y gerenciales locales, la
asociatividad y potencial emprendedor, la democracia participativa y asociación entre
actores sociales e instituciones (Jara, 1.996, citado por Moreira Braga, 2.002:4).
Se plantea que el control de los procesos económicos y de inversión estaría en manos de
actores locales por lo que el proceso de desarrollo se denominaría también, de “abajo”
hacia “arriba” .
Uno del los aspectos centrales de paradigma de desarrollo local lo constituye el creciente
interés por las aglomeraciones productivas de pequeñas y medianas empresas al punto
que hoy no se concibe un proceso de planificación regional y urbana sin tener en cuenta la
relación entre las oportunidades
construidas en torno de las aglomeraciones
empresariales y el desarrollo local. Es, precisamente por este aspecto que se ha
revalidado y sobre- valorizado el papel de lo regional y lo local en el tema del desarrollo,
ante todo porque se plantea una asociación compleja entre competitividad empresarial y
cooperación, asociatividad y solidaridad. Y, porque es a este nivel, de lo local, y en, este
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aspecto, de las aglomeraciones productivas locales donde se plantea el núcleo de las
Políticas Públicas, diseñadas para ayudar a las empresas a percibir rápidamente los
cambios, (en los mercados, nuevas tecnologías, nuevos modelos administrativos,
mercados, entre otros,) y reaccionar a ellos, en lugar de el proteccionismo aislacionista de
modelos de desarrollo convencionales.
Después de otorgarle atención especial a este aspecto se entra a discutir las posibilidades
y los limites de las políticas públicas en un tema complejo como es la relación entre
competitividad, cultura, instituciones y desarrollo.
La ponencia comprende, entonces, en primer lugar, la presentación de los principales
aspectos y explicaciones acerca del origen y generalización del nuevo modelo de
desarrollo; en segundo lugar, se presenta una síntesis de los aspectos más importantes
de la propuesta, estrategias y políticas sugeridas, con atención especial a lo relacionado
con las aglomeraciones productivas de pequeñas y medianas empresas. Como tercer
punto se hace una síntesis de las principales reflexiones críticas al nuevo concepto que
ponen en evidencia las limitaciones de las estrategias y política propuestas. Y, finalmente,
se plantean las alternativas, que en medio de las grandes limitaciones, pueden explorarse
para identificar y construir oportunidades en las aglomeraciones productivas asociadas y
competitivas
El surgimiento del nuevo paradigma
El surgimiento del nuevo paradigma se asocia con las grandes transformaciones que se
generan a raíz de la crisis económica de los años setenta, al surgimiento de un nuevo
patrón de acumulación como resultado de dicha crisis, al declive y fracaso de las teorías
de desarrollo convencionales, entre otros.
Dentro de las diversas explicaciones a la crisis de los años setenta se destaca aquella que
señala el agotamiento del modelo de acumulación predominante, denominado patrón de
acumulación fordista-keynesiano, como el factor determinante de dicha crisis. A su vez, a
las grandes transformaciones que se generan a partir de dicha crisis, se atribuye el
surgimiento de en un nuevo patrón de acumulación o paradigma productivo denominado
patrón de acumulación pos fordista, o régimen de acumulación flexible. Este patrón de
acumulación flexible se basa en la permanente innovación y en equipos polivalentes o
plantas multipropósito, tecnologías de la información y comunicación y una nueva
capacidad funcional, definida por la agilidad de las empresas en modular las tareas de sus
empleados en concordancia con los cambios de volumen y composición de la demanda,
de la tecnología o de la política de Marketing . Además de la adopción de formas flexibles
de producción, a través de la flexibilidad de plantas o de fuerza de trabajo, se caracteriza
también por la adopción de nuevos modelos de administración y nuevas técnicas de
organización y control de la producción.
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Paralelamente al surgimiento de un nuevo modelo de acumulación, un nuevo modo de
regulación fue paulatinamente construido a partir de los cuestionamientos al modelo
fordista- keynesiano. El nuevo consenso que condicionó el surgimiento de un Nuevo orden
Económico Internacional - NOEI – se denominó globalización y neoliberalismo.
Dentro de las razones que se anotan para explicar el declive de los modelos de desarrollo
convencional se destacan aquellas que señalan la insuficiencia de dichas teorías para
resolverlos los graves problemas del subdesarrollo y desigualdad que hay en el mundo, los
serios inconvenientes teóricos por el énfasis, de dichos modelos, en los aspectos
económicos y el desconocimiento de ámbitos sociales, políticos, culturales, considerados
fundamentales en las nuevas propuestas de desarrollo. Se destaca también el papel
secundario de esta área de conocimiento, la teoría del desarrollo, respecto a la teoría
económica dominante o maistream.
Son, en síntesis algunas de las principales razones que explican el surgimiento del nuevo
modelo “El desarrollo Local Endógeno” que viene a constituirse en el nuevo referente
teórico del tema de la planificación urbana y regional. Se llega, incluso, a una valorización
extrema de local debido a que, como resultado de los aspectos mencionados, se produce
también, una desestructuración de las formas de desarrollo con la eliminación de
instrumentos, instituciones, financiación, entre otros.
Síntesis de los aspectos más importantes de este nuevo paradigma (estrategias y
políticas sugeridas, con atención especial a las aglomeraciones productivas).
El concepto de Desarrollo Económico Local
De acuerdo con Vásquez Barquero (2.000), se puede definir el “Desarrollo Económico
Local” como un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización
del potencial existente en el territorio conduce a la mejora del bienestar de la población
de una localidad o una región. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso
de cambio estructural, la forma de desarrollo se puede convenir en denominarla
“Desarrollo local Endógeno”.
La hipótesis de partida es que las localidades y territorios tienen un conjunto de recursos
(económicos, humanos, institucionales y culturales) y de economías de escala no
explotadas, que constituyen su potencial de desarrollo. Cada localidad o territorio se
caracteriza, por ejemplo, por una determinada estructura productiva, un mercado de
trabajo, un sistema productivo, una capacidad empresarial y conocimiento tecnológico,
una dotación de recursos naturales e infraestructura, un sistema social y político, una
tradición y cultura, sobre los que se articulan los procesos de crecimiento económico
local.
Este concepto de desarrollo reúne un conjunto de rasgos y características que le dan una
configuración específica. Ante todo, hay que decir que el desarrollo local hace referencia a
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procesos de acumulación de capital en ciudades, comarcas y regiones concretas. La
disponibilidad de una mano de obra, suficientemente cualificada para las tareas que
realiza, y poco conflictiva, unido a una capacidad empresarial y organizativa, fuertemente
articulada a la tradición productiva local y a una cultura atenta a las innovaciones y al
cambio, favorece la acumulación de capital en los sistemas productivos locales.
Se trata de procesos de desarrollo económico, que se caracteriza por la organización
sistémica de las unidades de producción, que favorece la competitividad de las empresas
locales en los mercados nacionales e internacionales. La organización del sistema
productivo local formando redes de empresas propicia la generación de economías de
escala y la reducción de costos de transición y, por lo tanto, rendimientos crecientes y
crecimiento económico.
En este enfoque de desarrollo local se identifican tres dimensiones: Económica,
caracterizada por el sistema de producción, la sociocultural y la política administrativa
que le sirve de base al proceso de desarrollo (Vázquez Barquero, 2.000:5).
Este enfoque tiene como elemento central otorgarle a lo local una situación preferencial
de la inserción económica en una economía globalizada, sustituyendo la competencia
entre empresas y naciones por la competencia entre localidades (entendidas como
ciudades o como microrregiones). Para esto en lo local se privilegia ciudadanía,
articulación social y solidaridad. Significa incorporar al instrumental económico neoclásico
(la lógica del mercado, el individualismo, la eficiencia económica) variables como
participación y gestión local.
El desarrollo local seria, en la visión de sus defensores, un proceso de cambio y
crecimiento estructural basado en la utilización del potencial existente en un determinado
territorio en donde los factores determinantes son la capacidad de liderazgo del propio
proceso de “adentro hacia afuera” y la movilización del potencial y recursos locales para
favorecer los rendimientos crecientes y la creación de externalidades positivas.
El potencial de desarrollo de los territorios, presupuesto más importante del desarrollo
endógeno, es constituido por un conjunto de recursos que, apoyado en la generación de
economías de escala en el nivel local, generaría externalidades positivas de magnitud
correspondiente a aquellas generadas por grandes empresas. Tales economías de escala
serian generadas a través de redes de empresas y de relaciones personales que
constituyen el núcleo de pequeños negocios, induciendo de esa forma el crecimiento y el
cambio estructural en la economía local (MOREIRA BRAGA, 2.002:3)
Estrategias y políticas sugeridas (con atención especial a las aglomeraciones productivas)
De forma simplificada, las localidades y regiones necesitan reestructurar el sistema
productivo para aumentar la competitividad en los mercados locales e internacionales.
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Para ello no solo se requiere la transformación del sistema económico sino que propone
también ajustar el modelo institucional, cultural y social de cada territorio a los cambios
del entorno y de la competencia. Los objetivos a alcanzar son productividad y
competitividad, pero también, equidad y ecología.
Para lograr estos objetivos se señalan dos caminos o alternativas: Una alternativa de
cambio radical para el aumento de la competitividad a cualquier costo en términos de
empleo y deterioro ambiental; y, u otra de pequeños pasos, que combina las acciones que
persiguen los objetivos de eficacia y equidad a corto y a largo plazo.
El documento citado (Vásquez Barquero, 2.000:17-19) menciona que las iniciativas locales
más frecuentes son las dirigidas a estimular la capacidad empresarial y organizativa en el
territorio; que los pilares de la política de desarrollo local lo constituyen aquellas
iniciativas que favorecen la difusión de las innovaciones en el tejido productivo y la mejora
de la cualificación de los recursos humano; y, que el centro de la nueva política de
desarrollo regional están las acciones dirigidas a mejorar la organización del desarrollo
(Cf. Vázquez Barquero: 17-19).
Dentro de las diversas estrategias propuestas de desarrollo local en las que
competitividad y ciudadanía son las palabras claves, se destacan dos: El emprendimiento
local, cuyo énfasis reside en generar un caldo de cultivo favorable al surgimiento de
negocios que provean a la economía local de una base dinámica y avanzada; y la atracción
de inversiones externas por medio de estimulo a la competitividad local y marketing
urbano.
El presupuesto más importante, respecto al potencial de desarrollo, está constituido por
recursos con la posibilidad de generación de economías de escala a nivel local para
generar externalidades positivas de la magnitud correspondiente a aquella generada por
grandes empresas. Tales economías de escala serian generadas a través de redes de
empresas y relaciones interpersonales de empresarios de pequeños negocios, induciendo
de esta forma el crecimiento y el cambio estructural en la economía local.
Los recursos que conforman ese potencial de desarrollo local pueden ser económicos,
como estructura productiva, capacidad de generar innovación tecnológica, capacidad
empresarial, mercado de trabajo dotado de mano de obra calificada, recursos naturales e
infraestructura. Pueden ser también culturales, político institucionales y humanos
(Vásquez Barquero, 2.000).
El desarrollo local seria entonces, aquel inducido por la movilización del potencial
endógeno al fortalecerse las capacidades técnicas, financieras y gerenciales locales, la
asociatividad y el potencial emprendedor, la democracia participativa y asociaciones entre
actores sociales e instituciones.
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En suma, competitividad y ciudadanía son presupuestos básicos en la mayoría de las
propuestas de desarrollo local en la actualidad.
Lo local se coloca como el principal nivel para la búsqueda de la convergencia entre los
objetivos económicos y aquellos relativos a la ciudadanía, incremento de la participación
popular y mejoramiento de la calidad de vida. Se clama porque las políticas de desarrollo
sean diseñadas y adoptadas en el plano local y la búsqueda de justicia social y mayor
calidad de vida se uniría y sobrepondría a los objetivos de crecimiento económico
(MOREIRA BRAGA, 2.002:5)
Como se anoto arriba, el nuevo paradigma productivo surgió en la fase en donde la
competitividad se originaba principalmente en el predominio de nuevas tecnologías y se
consolidaba el neoliberalismo. En este contexto, en América Latina, las políticas de largo
plazo tales como industrialización o estrategias de desarrollo nacional y/o regional, se
eliminaron de la agenda de los formuladores de políticas públicas.
Se desconoció el papel de las políticas públicas en los procesos de industrialización y
desarrollo destacándose que el éxito de los “nuevos espacios productivos” se debía
fundamentalmente a su dinámica endógena. Surgió, entonces, una diversidad de estudios
y tentativas de replicar las experiencias internacionales exitosas, en los contextos
nacionales. “Como consecuencia la literatura especializada fue invadida por una gama
variada de nomenclaturas: Parques tecnológicos; Clusters; Polos de tecnologías; distritos
industriales Marshallianos; Sistemas Productivos Regionales; Zonas Industriales; Sistemas
Productivos locales; Industria Endógena Local, entre otros”.
En común, estos estudios enfatizaban la explicación de los fenómenos económicoterritoriales buscando en los factores endógenos de las aglomeraciones productivas los
determinantes de su desarrollo, incorporando, por tanto, variables antes no consideradas
en los anteriores modelos: Infraestructura económica y sistemas de logística;
infraestructura de educación e investigación; Calificación de la mano de obra; Nivel
tecnológico de las empresas locales y capacidad de innovación; factores culturales,
sociales y políticos locales; recursos productivos locales; capacidad de generar y controlar
localmente la acumulación; y, existencia de interdependencias productivas intra e
intersectoriales.
Esta gran variedad de estudios constató que las innovaciones organizacionales que
ocurrieron con el agotamiento del modelo fordista-keynesiano entraron a ganar cada vez
más importancia a través de los proceso de desintegración vertical e integración
horizontal de las empresas, que se presentaron en gran parte, dentro de aglomeraciones
de pequeñas y medianas empresas del mismo eslabón o de la misma cadena productiva.
Estos procesos podían ser interpretados como un intento de aprovechamiento de ventajas
de localización arraigadas en determinantes históricos, culturales e institucionales, la
disminución de la incertidumbre y el aumento de la competencia competitiva. (MONEIRO
da COSTA, 2.010:18)
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Síntesis de las más importantes reflexiones críticas
Son diferentes los sentidos que encierra la palabra Desarrollo. No hay una sola forma de
entender y proponer el Desarrollo. Es un tema ampliamente complejo y los debates son
interminables respecto a: ¿Qué es el desarrollo?; ¿Cómo conciben el desarrollo en los
modelos convencionales de desarrollo?; ¿Qué desarrollo plantea el nuevo modelo de”
Desarrollo Local Endógeno”? ¿Qué desarrollo se quiere o se requiere? No es el propósito
de esta ponencia concentrarse en este debate, tan solo se pretende, con la formulación
de estos interrogantes evidenciar su complejidad y la existencia de un filón de críticas y
diversidad de teorías existentes. Si es el proposito concentrar la atención en las
reflexiones críticas al modelo de desarrollo local.
En primer término, es de destacar el debate sobre las posibilidades de conciliación (o
contradicción) entre, de un lado, ciudadanía, participación y solidaridad y de otro,
competitividad. De acuerdo con Moreira, 2.006, lo que se encuentra al respecto es una
amplia gama de barreras y limitaciones al diseño y adopción de políticas de desarrollo
local. Si la lógica predominante en las acciones que se adopten es de solidaridad, la
participación y la gestión local salen favorecidas, preservando su contenido de ciudadanía
y equidad. Sin embargo, cuando lo preponderante es la lógica individualista, competitiva y
de mercado, hay el riesgo de transformar la participación en legitimación de los intereses
dominantes despojando el desarrollo de sus aspectos de inclusión y equidad social.
La consideración de que los actores locales, públicos y privados, son responsables por las
inversiones y por el control del proceso de desarrollo es altamente cuestionable puesto
que contrasta fuertemente con la realidad actual de centralización y concentración
económica y de poder en la cual los actores que controlan los procesos de desarrollo son
las grandes empresas transnacionales y los grupos de interés fuertemente incrustados en
los gobiernos de los países centrales (Moreira, 2.006:5)
Si la lógica preponderante es de solidaridad, la participación y gestión local salen
favorecidas, preservando su contenido de equidad y solidaridad. Si por el contrario, si
predomina la lógica individualista, de competencia y de mercado, hay el riesgo de
transformar la participación en estrategias de legitimación de los intereses dominantes,
descentralización en fragmentación y despojar el Desarrollo de sus de sus aspectos de
inclusión y equidad social.
Otro cuerpo de críticas son la que se hacen a algunas vertientes del desarrollo local de
considerar la la posibilidad de replicar el éxito alcanzado por ciertas experiencias
localizadas de desarrollo no obstante la inmensa diversidad histórica, cultural, estructural
entre ciudades y regiones en el mundo (cf. Monteiro da costa, 2.010:185-186).
Finalmente cabe señalar que incluso los mismos defensores del modelo perciben
fragilidades como las que se pueden elaborar a partir de los siguientes interrogantes:
¿Cómo se aborda el tema de integración entre regiones?; ¿Se cuenta con amplia
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autonomía e independencia del poder político y económico del nivel nacional?, entre
otros
Caminos para la identificación y aprovechamiento de oportunidades en el ámbito de la
actividad productiva
Indudablemente que, no obstante las dificultades y limitaciones señaladas, sigue vigente
la inquietud y el reto de cómo garantizar que un proyecto de desarrollo económico local
tenga un carácter redistributivo tanto en términos políticos (poder político) como en
términos económicos (riqueza y renta) y asociar el desarrollo con el dinamismo de las
pequeñas y medianas empresas para que “Las políticas de Desarrollo Local” no queden
reducidas a programas de asistencia pública.
Pero solo el término pequeña y mediana empresa abarca a un conjunto amplio y
heterogéneo de unidades de producción. Esto significa que es necesario un análisis
detenido de la naturaleza de las actividades que estas empresas desempeñan dentro de
un sistema productivo, no estrictamente local, establecer con que otras empresas se
relacionan, cuales son las características de unas y otras, la naturaleza de la relación y que
posición ocupan en el mercado.
Se impone entonces, caracterizar la dinámica económica por sectores y subsectores
estableciendo si se presentan o no procesos de innovación, cooperación, intercambio de
información y aprendizaje entre empresas, número de establecimientos, empleos, perfil
de trabajadores y empresarios, articulación con la economía nacional e internacional.
Para sugerir intervenciones de política pública es necesario, no solo tener claridad de el
enfoque teórico de referencia, sino también, tener conocimiento de la estructura
socioeconómica de la localidad y como funciona.
El desafío es entender como la economía funciona y como se encuentra articulada al
contexto nacional e internacional.
Se sugiere entonces, hacer radiografía de las aglomeraciones industriales de la localidad a
partir, no solamente de trabajo de campo, también de datos secundarios, en un ejercicio
como, por ejemplo: Identificar las aglomeraciones productivas existentes en la localidad;
elaborar diagnósticos sintéticos intentando: establecer localización geográfica; su historia;
principales productos de la cadena productiva; grado de tecnología incorporada en los
productos y en los procesos; información sobre la calidad y la imagen del producto; la
asociación entre el producto y la región; el tamaño y la importancia del aglomerado para
la economía local y regional; distribución de las empresas por tamaño; clasificación en
cuanto su estructura (Vertical u horizontal); clasificación en cuanto su grado de
consolidación; principales mercados atendidos; fuentes de ventajas competitivas;
presencia de instituciones públicas y privadas en la formación, operación y desarrollo del
11
aglomerado; las instituciones internas y externas al aglomerado; y, finalmente, las
principales oportunidades, amenazas y desafíos para la consolidación del aglomerado y
promoción y fortalecimiento de asociatividad y cooperación. Todo esto implica que: Se
requieren estudios para la elaboración de diagnósticos. Se requiere fortalecimiento de la
institucionalidad local para construir externalidades de aglomeración y la predisposición
para la cooperación y ejecución de acciones conjuntas. Ante todo si se parte un grado
muy bajo de capital social. Esto genera una baja capacidad de gobernabilidad de las
aglomeraciones y no logra construir un pacto a favor del desarrollo.
Con referencia a los aglomerados productivos específicamente del Área Metropolitana de
Bucaramanga se puede, en principio, considerar que están conformados por pequeños y
micro productores. En general Son muy importantes para la economía local porque
generan buena parte del empleo y renta. Sin embargo, el grado de informalidad, laboral y
empresarial es bastante alto: los principales aspectos o determinantes de esa
informalidad son: Cargas tributarias, carga de prestaciones laborales, baja productividad,
baja capitalización de los empresarios; falta de información e interés de los empresarios.
Aunque haya innumerables aglomeraciones productivas, tanto en el contexto nacional
como en el local los sujetos de las micro y pequeñas empresas no tienen la capacidad de
conducir a la localidad a dar un salto o una cultura organizacional para consolidar un
aglomerado productivo, principalmente porque la cultura que prevalece es normalmente
la de una competencia perjudicial para el propio desarrollo local. No hay condiciones que
les permitan a los “empresarios” de micros y pequeñas empresas construir una
institucionalidad ni la construcción de externalidades de aglomeración como lo sugiere el
Desarrollo Local
Consideraciones finales
-
-
-
Algunas de las más importantes críticas a la teoría de desarrollo convencional, son
lecciones que no pueden perderse de vista, tales como la necesidad de la mayor
claridad teórica y amplios diagnósticos, para una adecuada formulación de la parte
normativa
Es necesario continuar estudiando la idea de desarrollo desde una perspectiva
crítica, con la participación y el compromiso de la academia en sus aéreas de
economía y ciencias afines
Es necesario seguirle la pista al desarrollo teórico para relativizarlo y vislumbrar
mejor sus posibles perspectivas
Todo lo anterior implica que: Se requieren estudios para la elaboración de
diagnósticos; se requiere fortalecimiento de la institucionalidad local para la
promoción de la cooperación, ante todo si se parte un grado muy bajo de capital
social
12
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14
LAS ESTRATEGIAS DE ARRANQUE AUTOMÁTICO UNA OPCIÓN PARA
LOS DESOCUPADOS EN BUCARAMANGA
Autores: David William Brasset y Jorge Enrique Saenz Castro
Resumen
Arranque automático (“AA”) es una técnica de organización social y económica que se
aplica en una determinada sociedad o población, con el fin de generar el pleno y
productivo empleo y facilitar el buen desempeño de los tres sectores de la sociedad
pluralista, de modo que confiera un avance integral de la población y de la sociedad en
general. La propuesta se orienta en ofrecer una estrategia alternativa de empleo e
ingresos laborales que permita la creación de trabajo digno, útil y productivo a los
desocupados que diariamente engrosan las filas de la improductividad, el ocio y la
pobreza. Esta técnica de desarrollo alternativo que tiene como elementos estratégicos
tres principios considerados fundamentales e indispensables para el progreso integral del
ser humano y las sociedades y como son: la ayuda propia, la coordinación y
sistematización de la mano de obra, y la participación universal; permitirá a la sociedad
encontrar un camino hacia el desarrollo y la satisfacción personal y además producirá un
cambio sustancial en los participantes y en el bienestar general de la colectividad.
Palabras claves
Desempleo, Pobreza, Desarrollo, Participación, Solidaridad, Prosperidad
1. Introducción
Entre los más importantes problemas socio-económicos que enfrentan el mundo hoy en
día, sobresale el del sector informal que viene creciendo de forma sostenida, no sólo en
Colombia, sino en gran parte del mundo. Y las masas que laboran en este sector están
cobrando cada vez más fuerza frente a la economía formal que, en su turno, se encuentra
vacilante en muchos países.
Revertir esta tendencia exclusivamente mediante procesos económicos, políticos o
ideológicos, no es la solución, entre otras razones, porque la correlación de fuerzas
políticas no siempre es compatible con un proyecto de carácter popular. Además, la
reconocida incapacidad del modelo neoliberal para trasladar los frutos del crecimiento
económico en empleo a la población y los repetidos intentos de los gobiernos de salir de
este problema con poco más que el gasto de dinero, muestran la urgencia de encontrar
soluciones que se alejen de las recetas tradicionales.
Se requiere entonces una estrategia de largo plazo, de consolidación de nuevos actores
políticos populares, sin los cuales la democracia resulta deformada. La tesis principal de
15
esta propuesta es que esa consolidación requiere a su vez la estructuración de procesos
auto-sostenidos contra-restantes desde la misma economía, nuevas estructuras
económicas auto-sostenidas que florezcan congruentes con los valores, identidades,
actitudes y comportamientos que propugnan los grandes objetivos de democratización y
desarrollo humano1.
Naturalmente, si no se procede desde instancias extraeconómicas para impedirlo, el
proceso de globalización, que es más amplio que la apertura de los mercados, tenderá a
dualizar sociedades ya altamente polarizadas económica y socialmente. Esto afectará no
sólo la equidad sino la estabilidad de las instituciones democráticas que de por si son
limitadas desde la perspectiva de una democracia sustantiva2.
En este sentido, lo que presentamos en esta propuesta, es la integración y
autocentramiento relativo del conjunto de agentes económicos populares que, en su
conjunto, tienden a ser excluidos, o corren un alto riesgo de serlo, por las nuevas
dinámicas de producción y comercio a escala mundial. Se trata de un conjunto inorgánico,
atomizado y poco articulado, pero como agregado cuenta con niveles de actividad
económica y recursos materiales y humanos importantes, aunque con niveles técnicos y
organizativos que pueden ser sensiblemente mejorados.
Para referirnos más específicamente, lo que se busca con esta propuesta es la puesta en
marcha de una realidad ejemplar de economía popular para Bucaramanga, de tal forma
que integre, organice, vincule y articule, a un porcentaje significativo de la población
desocupada e informal a una estrategia altamente útil y productiva.
2. Antecedentes del problema:
1
Ver: PNUD, Human Development Report, PNUD, Nueva York, 1993, y los tres informes
anuales anteriores. Allí se define el desarrollo humano como el proceso de ampliación de las
opciones reales de la gente, lo que supone la formación de capacidades individuales y colectivas
y un medio que brinde equitativamente la oportunidad de ejercerlas, incluido el acceso a
recursos materiales.
2
En América Latina, la acción en el terreno de la cultura -donde se suele postular que la
educación es lo central- debe ser también una acción sobre las bases económicas de la sociedad.
16
A mediados de 1950, el economista Arthur Lewis3presentó un modelo económico acerca
del desarrollo basado en la hipótesis de que había una cantidad prácticamente ilimitada
de mano de obra en los países en desarrollo, la cual sería absorbida paulatinamente por el
conjunto de industrias nacionales mientras los países crecían económicamente. Se
suponía entonces, que el sector popular, compuesto por los comerciantes, productores y
trabajadores ocasionales, sería gradualmente integrado a la economía formal y
desaparecería como tal.4
Pero contrariamente a las expectativas de los economistas influenciados por estas
ideas, la industria en esos países resultó insuficiente para absorber toda la mano de obra,
y el sector popular no tardó en crecer a buen ritmo durante las siguientes décadas, ya que
masas de gente empezaron a emigrar del campo a la ciudad en búsqueda de algún tipo de
trabajo aun fuera para mera supervivencia. Así se formó la base de una nueva economía
popular, la cual coge el foco de atención de nuestra propuesta.5
En Colombia la economía popular que tiene un comienzo similar, abarca una variedad de
situaciones de empleo, como son algunos acomodados empresarios independientes que
compran artículos de alto y medio valor, como bienes raíces, y los venden a contactos
directos, junto con los más numerosos trabajadores puramente informales como los
vendedores ambulantes. Esta gama de actividad productiva y comercial, cuyos
participantes en la mayoría de las veces carecen de los elementos básicos como la
seguridad social, estabilidad laboral y protección legal, constituyen una fuerza a tener en
cuenta por el número de participantes y su enorme potencial productivo, bajo las
indicadas disposiciones de organización6.
3Lewis
fue recipiente del Premio Nobel en economía compartido con Theodore W. Schultz, de la
Universidad de Chicago. Fueron honrados por suinvestigación pionera enel desarrollo
económico, especialmente en lo que respectaa los problemas delos países en desarrollo.
4Estas
ideas forman la base del enfoque conocido como Modernización.
Una forma de economía popular se originó con las culturas más antiguas de la prehistoria;
mientras estas culturas llevaban a cabo sus prácticas ancestrales de trueque y otras formas de
intercambio y comercio, se establecieron las primeras economías informales.
5
6
Esta idea tiene alta relación con el pensamiento de Red No Cooptada expuesto por Reveiz
(2003) en su artículo acerca de Una agenda tributaria de largo plazo, economía y desarrollo,
volumen 2 número 2, septiembre 200 y donde afirma que la Red No Cooptada, ….. actúa
sometida a las leyes de la competencia en los mercados. No coincide necesariamente con la
sociedad civil que se consolidó paso a paso en los países industrializados, o sea, aquella que
emergió de la liberación de la sociedad civil (la burguesía) con respecto al Estado en el
nacimiento del capitalismo (Baechler, 1995). De ella hacen parte en Colombia los empresarios
medianos y pequeños, los profesionales independientes, el tercer sector, los campesinos, el sector
17
Se estima que la producción de este sector en Colombia para 1999 alcanzó el 39.1% del
PIB7. A nivel global, un estudio de Federich Schneider (2002), para 110 países muestra que
un 30% en promedio de la producción de bienes y servicios de dichos países hace parte de
la economía popular8.
En cuanto al empleo popular y su participación dentro del total, las cifras a nivel global
muestran que entre el 50 y el 75 por ciento del empleo no agrícola es popular. Los datos
por países según WIEGO,9 reflejan lo siguiente: en el norte de África esta cifra alcanza el
48%. En el caso de Asia esta cifra redondea el 65%, mientras que en África subsahariana
representa el 72% y en América Latina el 51%.
Si se excluye Sudáfrica, la proporción de empleo popular en el empleo no agrícola en esta
parte, se eleva al 78 por ciento. Si se incluyen los datos comparables disponibles para
otros países de Asia del Sur, además de la India, el promedio regional para Asia sería
mucho mayor. Si el empleo popular en la agricultura se incluye, como se hace en algunos
países, la proporción de empleo popular aumenta considerablemente: de 83 por ciento de
empleo no agrícola y el 93 por ciento del empleo total en la India y del 55 a 62 por ciento
en México.10
De acuerdo al Dane, las ciudades que presentaron mayor proporción de población
ocupada en el empleo popular en 2011, fueron Cúcuta (71,0 por ciento), Montería (67,2
por ciento) y Villavicencio (66,3 por ciento). Por el contrario, las ciudades con menor
proporción de economía popular, fueron Bogotá (45,4 por ciento), Medellín (46,2 por
informal de la economía que está marginado de las instituciones y de las libertades
instrumentales…
Según el DANE, de todos los empleados de las trece ciudades más importantes de Colombia en
2007, la mayoría, un 56.6%, se integraban en la economía informal y las figuras oficiales se
mueven sólo ligeramente año tras año.7 Y un titular de El Tiempo el Domingo, 18 de marzo,
2012, proclamó que la tasa de informalidad en el país está ahora en un 62% de toda la población
laboral.
7
8Federich
Schneider, Size and Measurement of the Informal Economy in 110 Countries around
the World, July, 2002 pp. 8 – 14.
9[DOC]
de wiego.org Marilyn Carr y Martha Alter Chen, Globalization and the Informal
Economy, How global Trade and Investment Impact on the Working Poor
10Kristina
Flodman Becker, World Bank Publications The Informal Economy: Fact finding
study, March, 2004 p. 17- 20.
18
ciento) y Manizales (47,0 por ciento). En Bucaramanga la tasa de informalidad se aproxima
al 57 por ciento en 2012 con un 11% ocupando el rango de desempleados.11
3. Algunos intentos para resolver el problema:
Cuando los economistas se dieron cuenta de la presencia de importantes economías
populares en los países pobres en los años setenta, muchos suscribieron a la idea de que
era algo marginal y periférico y nada vinculado al sector formal o al desarrollo capitalista
moderno. Algunos siguieron creyendo que la economía popular en los países en desarrollo
desaparecería una vez que estos países alcanzaran un cierto nivel de crecimiento
económico e industrialización.
Entonces históricamente, esta realidad se calificaba como una engorrosa problemática
social que pronto desvanecería debido a su carácter de improvisación, temporalidad, falta
de pago de impuestos, su incursión en el espacio público y la competencia desleal que
arroja contra las empresas más legítimas.
Esta forma de apreciar el sector popular persistió hasta la actualidad y en la reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2001 una afirmación temática de la
colectividad decía: "El reto fundamental que plantea la economía popular es cómo
integrarla en la economía formal. Las políticas deben promover el abandono de la
economía popular. Apoyo a los grupos expuestos en la economía popular debería ser
financiado por la sociedad en su conjunto."12
4. Una nueva mirada al problema:
El grueso de la evidencia ahora13 es que esta forma de pensar es un gran error, que la
economía popular ya no puede ser considerada un fenómeno inverosímil o temporal,
sobre todo en los países donde los ingresos y activos no se distribuyen equitativamente;
además, si el crecimiento económico no va acompañado de mejoras en los niveles de
empleo y distribución del ingreso, la economía popular nunca va a encogerse. La situación
es que la economía popular está creciendo continuamente en la mayoría de países en
Fuente: http://www.acontable.com/noticias/53-titulares/7008-el-509-de-ocupados-tienenempleo-informal.html
11
http://www.ilo.org.ilc 89.a Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo,
Ginebra 5-21 de junio de 2001.
12Fuente:
13Esto
es un argumento fundamental del presente documento es que la evidencia de una
persistente y vigorosa economía informal requiere una reconsideración alternativa de la realidad
económica del mundo..
19
desarrollo, incluso en las zonas rurales y la autoridad pública no sabe qué hacer al
respecto.14
Considerando estas realidades - el tamaño y la persistencia de la economía popular en
diferentes partes, su creciente presencia en países avanzados, su autoridad moral como
principal proveedora de empleo de las sociedades en desarrollo y sus antiguos orígenes
históricos - llevan a la conclusión de que la economía popular tiene una presencia
inquebrantable en el mundo contemporáneo.
Al mismo tiempo uno reconoce que la economía popular en su presentación en Colombia,
es en gran medida, ineficiente, desorganizada, caótica y derrochadora, debido al hecho de
su improvisación y carencia de personalidad jurídica. En efecto, en su forma actual carece
de estos elementos que podrían convertirla en un instrumento central, no sólo en la
autosuficiencia de este importante grupo sino en la búsqueda del progreso nacional.
Estos hechos exigen una intervención en forma de un importante esfuerzo de
reorganización. En esto se proponen unas medidas que sean a la altura del problema y por
medio de las cuales la economía popular asuma una dimensión que trascienda a la
obtención de ganancias materiales por estar vinculada a la reproducción ampliada de la
vida, de hecho estableciendo relaciones sociales arraigadas en los valores de camaradería,
reciprocidad, cooperación y responsabilidad individual y compartida. Los participantes
desarrollan estrategias de trabajo y supervivencia que buscan no sólo la obtención de
ganancias monetarias y excedentes que puedan ser intercambiados en el mercado, sino
también la creación de las condiciones que favorezcan algunos elementos más
fundamentales en el proceso de formación humana, como la socialización del
conocimiento y talento, la cultura, la salud y el medio ambiente.
Manuel Javier Fierro Patiño15 explica el significativo de estas medidas, anotando que los
enfoques tradicionales también subestiman el papel dinamizador que puede cumplir la
población pobre organizada y no le ofrecen oportunidades concretas. Algunas
experiencias enseñan que la clave de las políticas contra la pobreza está en aplicarle un
plan de organización socio-económica que aproveche de las habilidades, las ganas, el
empeño y capacidad de emprendimiento de la población pobre y que la coloque allí
directamente en la corriente económica del país. Esto es lo que se propone llevar a cabo
en este proyecto para diseñar y activar esta renovada economía popular.
http://rru.worldbank.org/Documents/PapersLinks/Sida.pdf Kristina Flodman Becker,
World Bank Publications The Informal Economy: Fact finding study, March, 2004
14Fuente:
15Manuel
Javier Fierro Patiño, Libre Opinión en el Meta, Blog, 03, 2011
20
“Una sociedad comienza a ser libre”, según Rodrigo Villar en 2008, “cuando es capaz de
darse orden a sí misma, de auto-controlarse y de generar las normas y reglas que quiere
vivir para su propia dignidad. La libertad no es posible sino en el orden, pero el único
orden que produce la libertad es la que uno mismo construye, en cooperación con los
otros y para la dignidad de todos. Esto es lo que significa ser ciudadano: ser capaz de crear
o transformar orden social, político, económico y cultural, para hacer posibles y cotidianos
los Derechos Humanos para todos.”16
De hecho, todos los avances y grandes pasos adelante en la condición humana comienzan
con esta clase de organización y ayuda propia, hasta el punto que surge para algunos algo
de una verdad universal relacionada con el valor del trabajo con propósito. Alemania,
después de la Segunda Guerra Mundial, estaba en ruinas, con colapso total de la
infraestructura física, industrial, política, económica, social, fiscal y comercial. Los
ingenieros de las Fuerzas Aliadas estimaron que se necesitarían 30 años sólo para despejar
los escombros. Pero las mujeres, niños y ancianos empezaron el trabajo el día después de
los Armisticios en 1945 y lograron despejarlos antes de que sus hijos y hermanos/soldados
regresaran a casa unos meses después. La historia posterior hace referencia al "milagro
económico" que el país realizó en menos de 10 años, resulta de su capacidad de trabajar
de forma organizada. Israel, curiosamente, tiene una historia similar. Fue construido a
partir de prácticamente nada más que unos pueblos polvorientos y aislados del desierto
en 1948 y hoy es la resistente y orgullosa superpotencia del Medio Oriente y un
contribuidor al los programas de desarrollo internacional (como para este proyecto) en
Colombia y en partes del mundo entero.
Estamos hablando aquí de milagros que se logran por el trabajo y la organización de la
mano de obra. El progreso se logra entonces, no por la inyección de capital financiero ni
por algún acuerdo internacional que prometa ayuda al país o a algún dichoso grupo, sino
por la voluntad y el compromiso de la gente. Todo lo que queda por hacer entonces es
darles una oportunidad. Vale la pena repetir lo expresado por Villar: “Una sociedad
comienza a ser libre cuando es capaz de darse orden a sí misma….cuando transforme el
orden social, político, económico y cultural.” Entonces, siguiendo las prioridades
identificadas por la Administración distrital en el Plan de Desarrollo 2012 - 2015
'Bucaramanga Capital Sostenible' en cabeza del Alcalde Luis Francisco Bohorquez, este
proyecto propone diseñar, propagar y poner en marcha, un modelo de economía popular,
basado en la Estrategia de Arranque Automático como instrumento para permitirle a los
que participan, mejorar su estándar de vida y construir un modelo para guiar el progreso
de la sociedad en Bucaramanga y en el país.
5. Problemática en Bucaramanga:
16Inés
González Bombal & Rodrigo Villar, Organizaciones de la Sociedad Civil e Incidencia en
Políticas Públicas (Zorzal, Buenos Aires 2008)
21
La pobreza es un fenómeno multidimensional que, en todos los casos, limita las
oportunidades y opciones disponibles para la gente. Superarla significa eliminar estas
restricciones que reducen las libertades de las personas para que puedan lograr lo que
valoran, una condición indispensable para el desarrollo humano y el progreso nacional.
Además, la única manera legítima para superar condiciones de pobreza generalizada es a
través del trabajo útil, productivo y con propósito.
Bucaramanga, sin lugar a dudas, ha hecho un gran esfuerzo para crear empleo y bienestar
entre la población, haciendo acrecentar una extensa industria artesanal dedicada a la
fabricación y venta de calzado y artículos de cuero como prendas de vestir, y en buscar
acceso para estos productos a los importantes mercados nacionales e internacionales.
Pero la dependencia de cualquier economía de un solo producto como fuente de empleo,
constituye un riesgo y los empleados fácilmente se ven afectados por los caprichos del
mercado y por industrias competitivas como la china, que suele abastecer a los
consumidores de bajos ingresos en todo el mundo. Esta realidad pone de relieve los
severos límites de la economía tradicional en cuanto a su capacidad de proporcionar
empleo a todo el mundo y de solucionar el problema de la pobreza, ya sea aquí o en
cualquier otra parte.
Bucaramanga en 2012 tiene una tasa de desempleo oficial en un 11% pero de la población
oficialmente ocupada, el 57% se dedica a las muy redundantes y poco productivas labores
informales. Pero con o sin la inclusión del sector informal, la ciudad de Bucaramanga es
netamente comercial con una alta concentración de informalidad y de PYMES. Pero
también es el eje de un importante sector agropecuario, cuyas principales actividades son
la ganadería y la avicultura, que se llevan a cabo en zonas aledañas del departamento,
pero manteniendo su administración y comercialización en la ciudad. Para algunos, sobre
todo los con acceso privilegiado a los productivos recursos terrenales y a mercados
estables, se concentran importantes cantidades de capital pero la riqueza personal
tampoco es garantía del empleo generalizado. Existen otros renglones tales como la
confección, la prestación de servicios de salud, finanzas y educación y un creciente
número de centros de investigación tecnológica en diversos tópicos, como la energía, el
gas, el petróleo, la corrosión, los asfaltos y las herramientas de desarrollo agroindustrial.
Pero tal vez la industria de fortaleza en la ciudad después del comercio es la hospitalidad.
Se ha posicionado como ciudad de congresos y eventos al contar con infraestructuras
como el Centro de Ferias y Exposiciones que se ha constituido en la mayor vitrina
comercial del oriente colombiano, ya que allí se realizan ferias y exposiciones en todas las
ramas del comercio nacional.
La reducción de la pobreza en la ciudad se puede comparar con lo alcanzada en otras
regiones a lo largo de las últimas décadas. En Bucaramanga aproximadamente 11% de los
hogares tienen una necesidad insatisfecha y 1.8% tiene dos necesidades insatisfechas, lo
22
que designa a los afectados a vivir en condiciones de miseria. Mientras que en
Bucaramanga la miseria cayó entre 2002 y 2003 e incrementó entre 2003 y 2005, a una
tasa mucho más acelerada que otras ciudades grandes. Paradójicamente a los resultados
de pobreza, la incidencia de la miseria cayó de manera importante en Bogotá para el
período 2004-2005, pero aumentó otra vez en Bucaramanga, siendo ésta la ciudad la que
tiene una mayor incidencia de la pobreza de las tres ciudades estudiadas.
6. Modelo Propuesto
6.1. El Arranque Automático:
El Arranque Automático es ante todo una estrategia de organización social y educación
que crea empleo basada en un sistema de ayuda propia y progreso compartido. Este
programa se fundamenta en tres valores principales: la ayuda propia, la organización,
coordinación y sistematización del trabajo de la colectividad y la participación universal. Y
aplicados conjuntamente, estos principios forman la base del progreso de todas las
poblaciones y de los grandes avances en la condición humana.
La ayuda propia implica que el ser humano debe buscar su propio bienestar por medio de
los esfuerzos disponibles y que el sector público sólo le debe al ser una oportunidad para
hacerlo. La sistematización del trabajo es un elemento clave en la consecución del
progreso y significa que los trabajos de diferentes participantes deben ser útiles y
complementarios y así destinados a promover la eficiencia de la producción global, lo que
implica la organización. La participación universal es un recordatorio a los diferentes
sectores de que el progreso colectivo se produce, siempre y cuando cada sector cumpla
con su responsabilidad.17 Pero no implica más que el simple cumplimiento de las legítimas
y reconocidas obligaciones de estos sectores.
6.2. La Propuesta
Tomando en cuenta lo anterior, lo que sopesa la presente propuesta es la activación de un
proyecto que diseñe, organice, vincule, articule e impulse un modelo de economía popular
para Bucaramanga, fundamentado en un modo de activar la capacidad productiva de los
sectores que carecen de ingresos, aprovechando su Capital Humano e involucrándolos en
un proceso productivo mediante la autoayuda, la organización y la participación de los
sectores, que combinados con otros capitales disponibles (físico, natural, institucional, y
social), crean un modo de desarrollo que surge de las propias comunidades y que tiene
como consecuencia, la creación de una economía paralela y exclusiva para la población
desocupada y carente de ingresos (economía popular). Esta forma de desarrollo coincide
17Y
la responsabilidad del sector público consiste principalmente en diseñar, mejorar, difundir y
enseñar el sistema.
23
con la lógica que el profesor Lauchlin Currie, planteó en 198818 y que catalogó,
hábilmente, como la construcción de ciudades dentro de las ciudades. La estrategia de
“Arranque Automático”, busca poner en marcha y ejecutar micro y macro proyectos
productivos que incorporen a todos los actores sociales de una localidad, región o ciudad
en las áreas de: producción, preparación, conservación, distribución y comercialización de
alimentos con atención a la excelencia en cada paso; la producción y preparación de
artículos y servicios para el uso personal y doméstico con énfasis en la calidad;
construcción y mantenimiento de la vivienda popular y la infraestructura urbana y
comunitaria, poniendo énfasis principal, como en todas las instancias, en las obras de
calidad; trabajos para la protección y recuperación del medio ambiente (trabajos
realizados en conjunto con la Secretaría del Medio Ambiente y el Departamento del
Medio Ambiente; trabajos sociales, dirigidos a la protección de la niñez, del adolescente,
de poblaciones de edad avanzada y de poblaciones en situación de riesgo; talleres
técnicos y de Ingeniería Aplicada, dedicados a proyectos de tecnología simple y avanzada,
para la investigación, experimentación y producción de artículos prototipos y para la
producción, fabricación y re-fabricación de productos mecánicos y electrónicos de
consumo popular; y, transporte y comercialización de productos dentro de las
denominadas redes de venta y distribución.
La estrategia está articulada a una Red Global de Intercambio,19 que se acciona con una
moneda social, bono gastable y/o tarjeta inteligente de intercambio, que tiene como
unidad de cuenta, un hibrido entre la economía de trueque y el dinero.20 El valor de la
nueva divisa entonces provendrá directamente de los esfuerzos productivos de los nuevos
empleados, así estableciendo un sistema económico justo, aceptable y fácil de
comprender. De ese modo, se proporcionará a los que participen en el plan, una
18El
profesor Currie en 1988, planteo su propuesta como una alternativa a la propagación de las
formas existentes de transporte masivo, y la solución más radical a escala nacional de los polos
de crecimiento o descentralización, es urgente realizar un estudio serio del diseño urbano al que
se ha denominado ciudades dentro de las ciudades… Las principales características del diseño de
agrupamiento son que cada unidad en el grupo puede ser planificada completamente desde el
principio en cuanto uso de la tierra, la densidad, la altura de los edificios, los espacios abiertos,
las áreas comerciales, los campos de juego y los sistemas de transporte internos y externos”.
19
Con la articulación de Esta estrategias se espera encontrar instrumentos que permitan poner
en marcha un sistema de producción, distribución, comercialización y compensación que no
solamente de paso a la producción e intercambio de los bienes y servicios, sino además permita
multiplicar las alternativas para la generación de ingresos para las poblaciones objeto de la
estrategia.
Esta “moneda paralela” se produce en diferentes denominaciones por una ONG holandesa con
el motivo de apoyar a las comunidades necesitadas en diferentes partes del mundo que expresen
el deseo de avanzar por sus propios medios.
20
24
oportunidad muy transparente para avanzar por medio de sus propios esfuerzos y por la
cooperación con otros grupos productivos. Así, lo que se establezca es un plan de ayuda
propia y la coordinación de la mano productiva. Y con la participación de los otros sectores
se reafirman los principios del progreso establecidos en la filosofía de Arranque
Automático. Además, será posible, en algunos casos, combinar el uso del “bono” con la
moneda nacional o de sustituir ítems del trueque para facilitar el comercio dentro del
sistema, sobre todo en los primeros meses de funcionamiento. Entonces, lo que resulta de
la aplicación del plan es que los que trabajen, recibirán su pago en bonos o certificados
valorizados por completo por la productividad de ellos mismos porque la nueva “devisa”
se gasta en lo que el grupo produzca en los establecidos centros de venta.
Como resultado, se espera identificar y aplicar una modalidad para mejorar la calidad de
vida de la población, mediante la oferta de empleo útil y productivo y la iniciación de
costumbres y hábitos que rigen una vida armoniosa, solidaria y sosegada en comunidad.
Pero tal mejoramiento se extiende más allá que la población objetivo y afecta a la
sociedad en su conjunto. Se prevé el fortalecimiento de la capacidad institucional, el
reconocimiento de sus responsabilidades y de la necesidad de cumplir con ellas y la
coordinación y sistematización de la mano de obra productiva, de modo que la
mencionada población emprenda un rol más importante, útil y reconocido dentro de la
economía y la comunidad regional.
6.3. Objetivos Generales de La Propuesta
Contribuir a la creación de una economía dinámica, productiva y estable mediante la
plena participación de la mano de obra en labores productivas y sistematizadas y la
coordinación de los esfuerzos de los sectores formal, empresarial y civil que
conjuntamente conforman la sociedad democrática de la ciudad de Bucaramanga.
Asegurar un sentido de seguridad, dignidad, felicidad y bienestar a la población
desempleada y subempleada, ofreciéndole los medios necesarios para contribuir
positivamente al interés común con sus labores, productos y capital humano, para así
poder adquirir los servicios, artículos y recursos que, en su totalidad, comprenden los
elementos esenciales de una vida digna y decente en la época contemporánea.
Participar en la creación de un plan para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del
departamento, contribuyendo directamente a la recuperación de la confianza de los
ciudadanos y la restauración de las normas básicas de una sociedad pacífica y próspera,
complementando y extendiendo los objetivos sociales del gobierno departamental y
municipal a través de la inclusión de un programa de pleno y productivo empleo y una Red
Global de Intercambio para Bucaramanga –RGIB-.
25
6.4. Objetivos Específicos
Extender la producción y el empleo más allá de un nivel marginal.
Establecer una Red Global de Intercambio para Bucaramanga como motor de cambio para
un orden social más justo, democrático y equitativo para nuestras poblaciones
marginadas, excluidas cada vez más por los vaivenes del mercado.
Satisfacer las necesidades básicas de la población participante y sus familiares.
Recuperación de la solidaridad comunitaria e institucional en la ciudad.
Formación de un importante capital social e institucional.
Dinamización y empuje de la demanda agregada de la economía.
Estimular la producción tradicional como consecuencia del incremento del consumo por
parte de las poblaciones pobres.
Cambios positivos en la mentalidad y comportamiento de la población hacia un aprecio de
la filosofía de ayuda propia y solidaridad social.
Erradicación del hambre y de las condiciones de indigencia y necesidad entre la población.
Fortalecer los programas públicos de atención en salud, educación y atención psicosocial;
Incrementar el nivel de ingresos mediante la constitución de empresas productivas;
Facilitar el acceso del ciudadano a la vivienda digna, dentro de un ambiente sano;
Promover la participación ciudadana y fortalecer las instituciones públicas en torno a la
atención de la población económica y socialmente excluida.
Acordemente con lo anterior, se ofrecerá a la población un plan de empleo productivo,
variado y sistematizado que les permita iniciar actividades de ayuda propia y desarrollo
personal y colectivo.
6.5. Mecanismos que se utilizarán para el Logro de los Objetivos
Para el logro de los objetivos planteados, las estrategias de Arranque Automático, de
manera articulada con las organizaciones gubernamentales y demás instituciones locales,
municipales, departamentales y nacionales, propone desarrollar acciones tendientes a la
26
generación del valor agregado para fortalecer el conjunto de la acción gubernamental y de
la comunidad desde los componentes de:
Desarrollo Humano, fortaleciendo los programas y estrategias de atención en salud
integral, educación, atención psicosocial y bienestar familiar.
Desarrollo Productivo, incrementando los niveles de ingresos, articuladas a la dinámica
económica local.
Fortalecimiento de las organizaciones e integración de comunidades, promoviendo la
participación de los distintos sectores privados y públicos, la legitimidad y el
fortalecimiento de sus organizaciones; estructurando ciudadanía (deberes, derechos y
responsabilidades).
Fortalecimiento Institucional, generando un modelo de desarrollo público y privado, que
permita articular y fortalecer a las instituciones en torno a la atención de la población
económica y socialmente excluida.
Conclusion
Arranque Automático (AA) es una propuesta creada por los profesores David Brasset,
Albert Berry, Jorge Saenz, como una propuesta para enfrentar la crisis económica que
afecta la población de los países en desarrollo. Su objetivo está orientado hacia la
generación de empleo y la búsqueda del bienestar de la población donde la palabra clave
es la competitividad.
La metodología se originó con estudios realizados en universidades de Canadá y en el
Centro de Investigaciones del Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional de Colombia. La
estrategia promete una serie de beneficios de largo alcance para las poblaciones que
tienen problema de desempleo e inadecuada generación de ingresos. La estrategia busca
generar empleo útil y productivo; aumentar la producción y proporcionar la posibilidad de
satisfacer las más esenciales necesidades, materiales, sociales y psicológicas de la
población. El modelo tiene una orientación hacia los resultados concretos y con el
incuestionable discernimiento que el legítimo desarrollo, es un proceso que se consigue
en saber explotar los recursos de la Nación y de la población. Básicamente la propuesta
ofrece las “Estrategias de Arranque Automático”, en forma de un programa de desarrollo
integral con enfoque inicial en la población desocupada. AA propone afrontar la
problemática social aplicando tres principios fundamentales que subrayan el auténtico
progreso integral de las sociedades. 1) La ayuda propia, 2) La coordinación y
sistematización de la mano de obra y 3) La participación universal. Estos principios
combinan un método de ayuda propia, coordinación y estructuración de la labor
productiva y participación de los sectores en una estrategia de progreso colectivo, que
proviene principalmente de teorías de la organización humana.
27
Las “Estrategias de Arranque Automático” son, más bien, un modo para alcanzar un
avance general en la condición humana, usando los activos y aportes de la comunidad
para crear una sociedad en donde todos tendrán oportunidades de contribuir a la
construcción de una naciente cultura de justicia, concordia, paz y prosperidad.
La iniciativa busca un cambio radical en la cultura actual y tradicional del mercado. Es un
modelo basado en la primicia de que es a través de la educación, la capacitación, la
solidaridad y el correcto uso de los recursos disponibles la gente puede ser productiva y
puede ingresar a una cadena virtuosa del trabajo y sustento a través del propio esfuerzo.
AA propone que a través de la cooperación en una Red de Intercambio, se puede entregar
nuevas herramientas y oportunidades para sus participantes. La estrategia se fundamente
en el hecho que la competencia en el mercado demanda unidades productivas flexibles,
resistentes y capaces de adecuarse rápidamente a las nuevas cadenas de valor. En este
caso, como son pocos los productores que pueden reunir todos los elementos para el
éxito; La Red propone combinar los esfuerzos individuales para que el conjunto de estos
sea mayor que la suma de las partes. Así, la Red se convierte en una masa crítica de
productores e instituciones ligadas (desde proveedores, productores, academia,
universidades y agencias gubernamentales) permitiendo generar un entorno de
conocimiento mutuo para maximizar la competitividad y suplir las necesidades regionales.
Este modelo de “Red de Intercambio Solidario”, tiene un enfoque regional y/o geográfico
que tiene como fin principal satisfacer las necesidades básicas de las personas y acelerar el
despegue de la economía local a través de la generación de empleo, aprovechando los
recursos, las oportunidades.
Por lo anterior, se desprende que “Arranque Automático” ofrece convertirse en una
especie de hilo conductor de la política de empleo gubernamental para darle dinamismo,
vitalidad y energía a los diferentes programas de gobierno que tienen como objetivo, la
lucha contra la pobreza y el hambre.
Proponentes
David Brasset, BA St. Francis Xavier University, Antigonish, Canadá: Filosofía. MA
Dalhousie University, Halifax, Canadá: Psicología Social. PhD University of Bristol, Bristol
R.U. Teoría de la Organización Humana y estudios posdoctorados en la Università Italiana
per Stranieri. David tiene amplia experiencia en docencia e investigaciones en
universidades del Canadá y de Colombia. Es autor de varios artículos e investigaciones
publicadas en revistas del Reino Unido, Canadá y Colombia. Autor de “Democracy and the
Global Crisis” esperando publicación por la University of Toronto Press, libro dedicado al
análisis de los problemas de las diferentes democracias del mundo, desde el punto de
vista de la organización social. Oficial de Programas (proyectos) del ACNUR en El Salvador
entre 1989 y 1992. Idiomas: Inglés, francés, español, italiano.
Jorge Sáenz Castro. Economista, Universidad de la Salle, Bogotá, Colombia; Magíster en in
Economía de la Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia. And Seminar and Specialization
28
in Economic Law and Economic Law Social Development, Carleton University. Ganador del
Primer Premio Internacional de estudiantes en economía egresados de universidades
colombianas 1994, Especialista en Capital Humano; Conferencista y autor de numerosos
artículos en revistas de Colombia, Estados Unidos y México.
Albert Berry. B.A., Economics, 1959 - University of Western Ontario.Ph.D., Economics,
1963 - Princeton University. Profesor Emérito de Economía, University of Toronto, Canadá.
Director del Programa sobre la América Latina y el Caribe del Munk Centre de la Universty
of Toronto. Autor de innumerables artículos y libros sobre varios temas de la Economía.
Consultor y asesor a varios gobiernos de América Latina y considerado entre los
economistas más prestigiosos del mundo.
29
LA IMPORTANCIA DEL EMPRENDIMIENTO PARA EL DESARROLLO DE
UNA SOCIEDAD
Autor: Xavier Jolonch,
Docente e Investigador UNAB, Socio-Director Choice Latam, SAS; Barcelona España
Emprendimiento es una palabra que se ha puesto de moda en los últimos 10 años con la
aparición de las empresas punto com, pero en realidad esta palabra se empezó a utilizar
mucho antes y su evolución a lo largo de los años ha ido modificando su significado e
interpretación hasta llegar hasta nuestros días.
A continuación se presenta una breve evolución de la palabra emprendimiento a lo largo
de la historia, el uso que se le ha dado y como la han descrito los distintos autores en
momentos diferentes de la historia. Una vez avanzado en la evolución de la palabra
emprendimiento pasaremos a citar y describir las principales características que debe
tener un emprendedor para ayudar en el desarrollo de una sociedad.
El origen de la palabra emprendimiento se sitúa en el siglo XIII como un derivado del
verbo francés «entreprendre» (hacer algo, hacerse cargo). Dicha palabra proviene
etimológicamente del latín in, en y «prendere», tomar, agarrar. A partir de ahí se acuña la
voz francesa «entrepreneur» (constructor).
Siguiendo este significado, a finales de la Edad Media, el término «entrepreneur» fue
usado para referirse al encargado de grandes proyectos arquitectónicos como la
construcción de las majestuosas catedrales de aquella época, las cuales se demoraban
hasta 30 años en construir e involucraba a gran cantidad de artesanos de distintos
sectores, todos dirigidos por unos personas que eran los llamados emprendedores y que
su misión consistía en llevar a término esas gigantescas obras.
A principios del siglo XVI, la referencia se extiende también a los aventureros que se
arriesgaban a viajar al Nuevo Mundo en busca de oportunidades sin saber qué destino les
esperaba. La primera referencia académica que se conoce de este término viene del
economista irlandés Richard Cantillon, quien en su “Essai sur la Nature du Commerce en
General”, publicado en el 1755, distingue al entrepreneur como aquel capaz de
arriesgarse en un negocio sin tener garantizado un beneficio.
Cincuenta años más tarde, el economista y empresario francés Jean-BaptisteSay
popularizó el término en su “Traitéd' économiepolitique”, identificando al entrepreneur
como aquella persona que crea valor en una economía trasladando recursos de las áreas
de baja productividad hacia las de alta productividad.
30
Cabe destacar en este punto que en una reimpresión del “Traitéd'économiepolitique”
Jean-BaptisteSay en los EEUU en 1880, la palabraentrepreneur fuetraducido como
adventurer. Vemos aquí las referencias a las personas que iniciaban algo sin saber su
destino.
En 1848, John Stuart Mill, economista de la escuela clásica, utiliza el término en su popular
“Principles of PoliticalEconomy”, en el cual destaca que el entrepreneur no sólo asume el
riesgo del negocio como capitalista sino también en su gestión.
En 1911 es Joseph Schumpeter el primero en incorporar formalmente al entrepreneur y al
entrepreneurship (espíritu emprendedor) a la teoría económica en su “Theorie der
WirtschaftlichenEntwicklung” (Teoría del Desarrollo Económico).
Schumpeter considera que el motor de crecimiento y desarrollo de una economía viene
dado por el cambio y la innovación, a partir de un proceso por él bautizado como
“destrucción creadora”, en donde nacen nuevas empresas y otras van quedando
obsoletas. El protagonista central de esta dinámicaes el entrepreneur y su espíritu
emprendedor.
Schumpeter observaba que un emprendedor era una persona extraordinaria que
promovía innovaciones y combinaciones que pudieran renovar un producto.
Para este autor, la función de un emprendedor no es sólo crear algo que no existe si
norevolucionar en busca de otras alternativas para mejorar un producto o servicio;
renovándolo de una manera adecuada y eficaz el cual se pueda explotar y así ayudar a la
economía, el emprendedor es aquella persona que logra conseguir que las cosas se
hagan.
Sin todos estos autores, con sus investigaciones de los emprendedores y
emprendimientos y sin todas las personas, tanto conocidas como anónimas, que han sido
emprendedores a lo largo de la historia, no se podrían haber desarrollado las sociedades
tal y como están a día de hoy, ni habríamos llegado a los niveles de calidad de vida que
tenemos hoy en día y que seguimos mejorando.
Sin la ayuda de todos esos emprendedores, no habríamos salido de las cavernas, no se
habrían construido cosas tan maravillosas como las pirámides de Egipto, la Torre Eiffel,
etc., no se habrían descubierto nuevos continentes y civilizaciones o no se estarían
produciendo los milagros arquitectónicos como los de Dubai u otras ciudades del mundo y
maravillas del mundo. Para tener todos esos emprendedores y emprendimientos existen
una serie de características que se repiten y en las que todos los investigadores
coincidimos. Dichas características no son de ahora, sino que en todos los distintos
momentos de la historia esos emprendedores las han tenido que tener en una u otra
medida.
31
La primera característica y quizás la más importante, sin la cual no habría sido posible dar
ni un paso adelante en el desarrollo de las sociedades es el conocimiento.
Cualquier sociedad se desarrolla gracias al conocimiento de sus ciudadanos, cuanta más
formación tienen las sociedades, cuantas más personas tengan maestrías, post-grados,
especializaciones; cuantos más doctores tenga una sociedad más conocimiento hay, más
emprendedores y emprendimientos hay y más se desarrolla dicha sociedad y todos sus
miembros.
El conocimiento genera más conocimiento y cuando el conocimiento se une y las distintas
áreas del saber se interrelacionan y se mezclan, se generan cosas extraordinarias y
emprendimientos espectaculares. Es en ese momento en que las sociedades pasan de un
estadio a otro y se habla de pasar de una época de cambios a un cambio de época.
Asociado al anterior tenemos la característica de la creatividad y la innovación. El
conocimiento, el saber, genera que las personas quieran innovar y para innovar necesitan
ser creativas. Todo ello lleva al concepto conocido como “lateral thinking” (pensamiento
lateral) o al super-conocido slogan de Apple “thinkdifferent” (piensa diferente).
Creatividad e innovación nos llevan a esos desarrollos de productos, procesos, estilos de
vida, etc., que hacen que las sociedades evolucionan hacia unos mejores modelos de
convivencia, niveles de vida superiores, mejor usabilidad de los recursos, etc.
Para todo emprendedor es fundamental pensar en grande. Vivimos en un mundo
globalizado, llamado por otros autores “mundializado”. Muchos emprendedores iniciaron
en el garaje o en la habitación de su casa y crearon cosas que le sirvió al mundo entero. Ya
no son las grandes empresas con mucho dinero para investigación y desarrollo las que
crean nuevos invenciones. Cualquiera puede hacerlo desde su casa, todos somos
competencia de todos y todos podemos lograrlo, por lo tanto, pensemos en grande.
Los emprendedores deben pensar como empresarios, pues cualquier emprendimiento va
a tener que desarrollarse, en un momento u otro, a través de una empresa. Por ello
debemos pensar, desde el primer momento como empresarios, así seamos nosotros solos
en dicho emprendimiento. Pensar como empresario implica hacer las cosas bien desde el
inicio, desde la formalidad en todos los procedimientos administrativos hasta el trato con
equipo, proveedores, clientes, etc.
Emprendimiento es sinónimo de riesgo. Ya veíamos en las definiciones de los clásicos que
los emprendedores eran personas que conocían el inicio, pero nunca sabían dónde
acabarían. Esa es la naturaleza de los emprendedores y los emprendimientos, sabemos el
inicio pero el futuro es incierto y no sabemos si nuestros emprendimientos saldrán o no
adelante, ni cuándo va a ser ese momento. Ello lleva a que todo emprendedor no debe ser
aprensivo al riesgo y sepa gestionarlo de la mejor manera posible y de forma controlada.
32
No todos los emprendimientos funcionan o por lo menos no funcionan a la primera, pero
no por ello debemos desistir. Tenemos que ser insistentes en nuestros emprendimientos,
pero, como vivimos en un mundo tan dinámico y que evoluciona tan rápidamente,
tenemos que hacer pruebas rápido, que no nos desgaten mucho y que no sean muy caras
para saber si nuestras ideas tienen futuro o no, para poder cambiar rápidamente de
rumbo si no sirven o para acelerar el proceso de desarrollo si realmente creemos que van
a funcionar.
El miedo es gratis por lo que podemos coger todo el que queramos. Si tenemos miedo nos
costará mucho emprender. Hay que quitarse el miedo de encima, sobre todo al fracaso.
Todos los grandes emprendedores del mundo han fracasado y todos han tenido un inicio
en el que nadie los conocía o no les daban crédito, pero es el inicio de la mayoría. Los que
no han tenido miedo y han creído en lo que hacían han triunfado. La persistencia es básica
para superar ese miedo y conseguir el triunfo.
Los grandes emprendedores saben que tienen que reunir a los mejores equipos para
desarrollar sus ideas de negocio. No debemos tener miedo a seleccionar a las mentes más
brillantes en cada uno de los campos que queramos trabajar. Recordemos que los mejores
equipos desarrollan las mejores ideas y las mejores empresas del mundo. Unamos a los
mejores y tendremos la mayor herramienta para desarrollar nuestros emprendimientos.
Pasión es la gran palabra. Si lo que hacemos no lo hacemos con el máximo de pasión será
muy difícil que funcione. La pasión es el motor de todo emprendedor. Sin pasión no se
consigue que el resto del equipo, posibles clientes, inversores, etc., crean en tu
emprendimiento, y sin eso no avanzaremos por el camino deseado.
Existen otras características que podríamos introducir en esta lista, pero estas son las
fundamentales que debe tener cualquier emprendedor para poder ayudar al desarrollo de
la sociedad.
Bibliografía
Cantillon, R. (1755) “Essai sur la Nature du Commerce en General”
Mill, JS (1848)“Principles of PoliticalEconomy”
Say, JB. (1.804) “Traitéd'économiepolitique”
Schumpeter, J. (1911) “Theorie der WirtschaftlichenEntwicklung”
33
EL OBSERVATORIO DE MERCADO LABORAL, UNA APUESTA PARA EL
DESARROLLO
Autor: Nayibe Rodriguez Salamanca1
Centro de Estudios Regionales del Magdalena Medio
Observatorio de Mercado Laboral
Coordinadora: Diana Yurany Estupiñan Paez2
RESUMEN
La presente ponencia busca mostrar la experiencia del Observatorio de Mercado
Laboral en Barrancabermeja (OML), surgiendo como respuesta a la planificación
territorial, convirtiéndose en una apuesta para el desarrollo de Barrancabermeja y la
región del Magdalena Medio. Presentando las diferentes etapas, y mostrando que
derivado de los análisis y estudios realizados por el OML, se han logrado diseñar
estrategias y políticas públicas en busca de mejorar las condiciones laborales de la ciudad
y región
Palabras claves: Mercado Laboral, Desarrollo Territorial
ABSTRACT
This paper aims to show the experience of the Labour Market Observatory in
Barrancabermeja (LMO), arising in response to territorial planning, making a bet for the
development of Barrancabermeja and the Magdalena Medio region.
Presenting the different stages, and showing that derived from the analysis and studies by
the OLM, public policy actors have succeeded in designing strategies and policies in search
of improving the labor conditions of the city and region.
Keywords: Labor Market, Land Development
Prologo
El desarrollo de la región la región del Magdalena Medio y especialmente de
Barrancabermeja está cada vez más, supeditado a la ejecución de un conjunto de grandes
proyectos de infraestructura vial, (terrestre, aérea, férrea y fluvial), y de producción
eléctrica. Debido a esto, las posibilidades de desarrollo local impulsado por la presencia de
estas inversiones, dependen principalmente de las decisiones de los actores que
confluyen en el territorio.
34
Siendo el desarrollo un proceso multidimensional por excelencia (Boisier), no es ajeno
a los ámbitos de formulación e implementación de políticas públicas en gobiernos,
organismos internacionales, empresas y organizaciones de la sociedad civil, así como en el
ambiente académico dando lugar a numerosos proyectos e investigaciones (Madoery).
Dichas políticas van desde los programas sociales y/o laborales de alcance territorial,
planes de desarrollo locales y planes de ordenamiento territorial, hasta planes nacionales
como el plan nacional de desarrollo, todos, construidos - en teoría -a partir de la
interacción entre actores territoriales.
“De este modo, el desarrollo comienza a ser visto como un conjunto de capacidades
generadas endógenamente, ligadas a la calidad de los recursos humanos, la disposición
organizativa de los agentes, la creación de entornos adecuados a diferentes fines
(inversión, residencia, innovación), la calidad institucional territorial, las diversas formas
de cooperación y aprendizaje, los mecanismos de resolución de conflictos y la
coordinación de políticas económico- sociales” (Madoery, pág. 4).
Es claro entonces que “el sistema productivo de las ciudades y regiones crece y se
transforma utilizando el potencial de desarrollo existente en el territorio, mediante
inversiones que realizan las empresas y los agentes públicos bajo el control creciente de la
comunidad local” (García, 2002). Esto es lo que llamaría Vázquez Barquero desarrollo
endógeno, considerándose como respuesta al reconocimiento de nuevas aproximaciones
para abordar el problema del desarrollo de ciudades y regiones y ofreciendo gran
proyección a la hora de enfrentar los retos inherentes a los cambios sociales, políticos y
económicos de los territorios (Madoery). Desde este enfoque, un territorio es un espacio
geográfico que se caracteriza por “la existencia de una base de recursos naturales
específica, una identidad (entendida como historia y cultura locales) particular y unas
relaciones sociales, instituciones y formas de organización propias, conformando un tejido
o entramado socio-institucional (resultado de las diversas interacciones entre los actores e
instituciones) característico de ese lugar y determinadas formas de producción,
intercambio y distribución del ingreso” (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria,
INTA, 2007). Entonces, podemos decir que “el desarrollo territorial ya no responde a un
modelo previo que se impone a los actores, sino a un proceso de construcción social. Por
ello, requiere de una estrategia, de un proyecto político, que incorpore valores y sentidos
a la acción colectiva” (Madoery) y que un propósito macro puede ser la puesta en marcha
de un pacto territorial en virtud del cual los sectores privado y público y la sociedad civil
organizada se unan con el ánimo de construir una visión de territorio única que permita
en un escenario de conversación llegar a acuerdos en medio de las diferencias.
El Gran Acuerdo Social Barrancabermeja Ciudad Región 100 años: Un pacto territorial
como respuesta en la consolidación del desarrollo
Los pactos territoriales son un instrumento de concertación entre fuerzas económicas
y sociales presentes en el ámbito local, con el objetivo de en medio de la diferencia buscar
35
la realización de objetivos comunes de desarrollo. Con esta herramienta, se busca una
programación negociada donde “los distintos actores individualizan una serie de
objetivos, seleccionando los proyectos de intervención compatibles con tales propósitos y
concordando un conjunto de medidas para facilitar y sostener la ejecución de los mismos”
(Carmona, 2006).
Se dirigen fundamentalmente a promover la cooperación entre sujetos públicos y
privados de un territorio determinado, con el objetivo de estimular el diseño y la
realización de proyectos de mejoramiento del contexto local (Carmona, 2006). El GASB es
un pacto territorial dinamizado por ocho instituciones, Gobernación de Santander,
Alcaldía de Barrancabermeja, Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL), Diócesis de
Barrancabermeja, Corporación de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (CDPMM),
Cámara de Comercio de Barrancabermeja, Unión Sindical Obrera (USO) y Concejo
municipal. Estas instituciones asumiendo el logro de un desarrollo sostenible e incluyente,
y teniendo presente que megaproyectos y otras dinámicas en marcha actualmente
tendrán impactos tanto negativos como positivos en la ciudad y la región, decidieron
aunar esfuerzos en un proceso común que se materializó en seis pilares, los cuales han
permitido por temas gruesos la participación de múltiples actores de acuerdo a sus
intereses en la construcción conjunta de aquellas herramientas que lograrán la
consecución de dicho propósito.
El objetivo del Gran Acuerdo Social Barrancabermeja Ciudad Región 100 años, ha
sido “lograr la integración y el consenso de voluntades de actores comunitarios e
instituciones con el fin de promover que el desarrollo humano y económico sea integral y
sostenible para la ciudad región, soportadas en 6 pilares y planes de acción medibles a
través de indicadores de gestión y resultados” (GASB, 2012) Los pilares son: Desarrollo del
talento humano, fortalecimiento económico, infraestructura para la sostenibilidad, cultura
ciudadana, familia como eje de desarrollo y fortalecimiento institucional. Cada uno tiene
un responsable y durante los casi tres años de vida del GASB han realizado talleres en
busca de poner de acuerdo a los actores institucionales y organización participantes sobre
cuales son la estrategias, llámense ideas de proyectos o proyectos ya en ejecución, que
logren alcanzar los objetivo de cada pilar.
Dichas estrategias o pilares son asumidas por el GASB por medio de la
implementación de talleres con diferentes actores en la región, conscientes de que los
ciudadanos y ciudadanas están llamados a ejercer la democracia desde las diversas
racionalidades, intereses y percepciones y consientes que en el marco del diálogo, la
reflexión colectiva y la voluntad de comunicación, se puede construir un interés común.
El Pilar de Talento Humano: Estrategia para el desarrollo integral del talento humano de
la región del Magdalena Medio
36
El pilar de Desarrollo del Talento Humano desde su estructuración ha buscado
ejecutar programas de desarrollo integral del talento humano en la región basado en
estándares internacionales, desarrollo integral, formación en valores individuales y
colectivos, desarrollo del concepto de núcleo familiar y su entorno, entrenamiento y
capacitación en especialidades requeridas por los sectores productivos y consolidación de
un sistema de información a través del seguimiento a la dinámica de empleo,
funcionamiento de cifras de colocación de vacantes y seguimiento a indicadores de
mercado laboral (GASB, 2011).
Éste pilar ha sido quizá pionero y promotor del proceso en la búsqueda de soluciones
a las problemáticas relacionadas con la inclusión, el diálogo y el desarrollo regional
alrededor de los temas como el empleo, la educación, productividad, armonía laboral e
innovación. Siendo participes y articuladores en su construcción Ecopetrol, a través de la
Gerencia General de la Refinería de Barrancabermeja y Alcaldía Municipal de
Barrancabermeja a través de la secretaría de desarrollo económico y social.
Pero además, líderes de entidades y organizaciones influyentes de la región, se han
vinculado progresivamente, establecido compromisos legales y participativos a través del
Comité de Política Pública de Empleo adscrito a la secretaría de desarrollo económico y
fundamentado en el Acuerdo 005 de 2008 que establece la política pública de empleo,
generación de ingresos y defensa de la mano de obra Barranqueña para mejorar la calidad
de vida de la población y garantizar el derecho de los ciudadanos a un empleo en
condiciones de dignidad.
Dichos autores mediante el consenso y diálogo desarrollaron el concepto de empleo,
base central del tema de Talento Humano, así: “El empleo es una oportunidad reconocida
y valorada de manera justa y digna, que permite a personas y comunidades desplegar sus
talentos y capacidades para promover el desarrollo humano integral y el bien común;
fundamentados en una ética que implica responsabilidades, derechos y deberes” (GASB,
2011).
Así mismo, identificaron líneas estratégicas que desarrollaran el concepto y que
agruparan acciones y metas que lograran consolidarse en acuerdos finales y en líneas de
trabajo. Dichas líneas fueron: “Ética, Cultura ciudadana y valores”; “Desarrollo del Talento
Humano”; “Sostenibilidad”; “Desarrollo tecnológico e innovación para la competitividad”;
y “Gestión de la información con Enfoque Prospectivo”.
Ésta última línea estratégica tenía cuatro objetivos claros, 1. Realizar un proceso de
planeación de la demanda de talento humano que reflexionara sobre la vocación del
territorio y la oferta existente, en términos de cantidad y calidad; 2. Identificar un
mecanismo que permitiera la creación de un centro que administrara la información un
sistema de información para monitorear oferta y demanda de empleo y las opciones de
emprendimiento en alianza con entidades de la ciudad; 3. Realizar un proceso que
37
permitiera proyectar, seguir y registrar el comportamiento del empleo; y por cuarto,
Realizar un proceso de planeación estratégica de planeación y prospectiva del empleo en
la región (GASB, 2011).
Para lograr estos acuerdos se estableció la siguiente estrategia: “Estructurar el
Observatorio Laboral y Social de la ciudad-región, el cual debe visionar estrategias de
información relacionada con el desarrollo de los sectores empresarial, comercial y
académico, para fomentar el análisis que permita identificar las oportunidades para
superar las brechas de desarrollo a corto, mediano y largo plazo” (GASB, 2011)
Después de considerar diferentes opciones para alcanzar el objetivo planteado, pasando
desde la creación de una nueva entidad o la adjudicación de dicha tarea a una ya
existente, los participantes coincidieron encomendar a La Corporación Centro de Estudios
Regionales del Magdalena Medio (CER), empresa del territorio, reconocida por su aporte a
la construcción de ciudad y región a través de la realización de trabajos de investigación, la
construcción de una propuesta para la creación del Observatorio Laboral.
El Observatorio de Mercado Laboral: Orígenes y perspectivas
Trabajar es una actividad que diariamente realizan o buscan realizar miles de personas,
muchos trabajadores dedican parte de su tiempo en la consecución de recursos que le
permitan suplir sus necesidades y las de su familia, ingresando o sea retirándose del
mercado laboral. Asimismo muchas empresas contratan personal, algunas quiebran, otras
se redimensionan y otras surgen.
Estudiar las decisiones y desentrañar el quehacer de trabajadores y empleadores,
evidenciar la forma en que éstos se relacionan con otras instituciones y la manera en que
reaccionan ante medidas de política, significa estudiar el mercado laboral. Éste - el
mercado laboral – al igual que todos los mercados tiene la tarea de asignar recursos
escasos a los usos más productivos.
Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en un documento de análisis para
América latina, la magnitud de esta actividad es asombrosa, tanto así que “en promedio,
cada año se crea o desaparece hasta uno de cada cuatro empleos. Un alto porcentaje de
trabajadores se desplaza de un empleo a otro, pasa de una situación de empleo a una de
desempleo o a la inactividad” (BID, 2003).
Ahora, la mayor parte de los mercados presenta dicha rotación, sin embargo, el laboral
es un caso especial porque trata con los bienes más complejos de todos: el esfuerzo y la
destreza de las personas. Significando que los cambios o variaciones en él, afectan
radicalmente a individuos y hogares, razón por la cual los desaciertos del mercado laboral
y de las instituciones que lo respaldan significan mucho más que pérdidas en el producto o
una baja tasa de crecimiento económico: se convierten, además, en graves problemas
sociales.
38
Según el BID “en todos los países los bajos salarios, las escasas o poco equitativas
oportunidades de progreso laboral, el alto desempleo y la baja tasa de creación de empleo
suelen relacionarse con la pobreza, la desigualdad, la marginación de los jóvenes y la
delincuencia. Por lo tanto, parecería que este mercado es demasiado importante como
para fracasar” (BID, 2003).
Siendo tan importante este mercado, no es sorpresa que cada vez más territorios en
el mundo decidan estudiar su comportamiento, conociendo por medio de recolección de
información tanto primaria como secundaria, su comportamiento, estructura, aciertos y
desaciertos; con el ánimo de diseñar políticas públicas orientadas a dar solución a los
desajustes que ocurren en materia laboral.
Sin embargo, la información es un conjunto organizado de datos procesados y útiles,
que constituyen un mensaje sobre un determinado fenómeno, que da significado o
sentido a una situación en particular. Los datos se convierten en información cuando
aportan significado, relevancia y entendimiento a determinadas personas, en un tiempo y
lugar determinado. La recolección y análisis de información es un trabajo que requiere de
experiencia y de mucha dedicación debido a que es un ejercicio de ganar confianza y cuyo
principal desafío es asegurarse que el análisis se realice basado en la mejor información
posible.
Debido a que la producción de información tiene costos marginales decrecientes; es
decir, a medida que los actores participantes poseen información, más capacidad tiene de
generar nueva convirtiendo el proceso de producción de información estadística en un
círculo virtuoso. Haciendo necesario la construcción de un organismo que se dedique a
producir información y dar continuidad estableciendo lazos de amistad con las principales
instituciones del territorio, haciendo más dinámica la construcción de documentos
pertinentes para el territorio y permitiendo la toma de decisiones acertadas.
El Observatorio de Mercado Laboral para Barrancabermeja como se dijo
anteriormente surge en el seno de las discusiones de estructuración del pilar de talento
humano del Gran Acuerdo Social, como una necesidad de la ciudad frente al desarrollo y
consolidación de un sistema de información laboral que permitiera fortalecer la toma de
decisiones y la orientación de la política pública de empleo.
En el año 2010 le confían al Centro de Estudios Regionales del Magdalena Medio la
tarea de diseñar la estructura del Observatorio de Mercado Laboral para la ciudad. Con
apoyo de la Fundación para el desarrollo del Magdalena Medio FUNDESMAG, se realiza la
recopilación general de experiencias existentes en los diferentes observatorios del trabajo
en territorio colombiano, revisando metodologías aplicadas y alianzas estratégicas con
diferentes actores de interés.
39
En el mismo proceso, se sostiene reuniones con líderes de instituciones públicas,
privadas y voceros de la comunidad que tienen asiento en el comité de política pública de
empleo de Barrancabermeja 3, y de esta manera lograr estudiar y desarrollar los
lineamientos generales y estrategias que debían contener y estudiar un observatorio que
analizara el comportamiento del empleo en Barrancabermeja y la región.
Con estos elementos generales, se logra determinar que el Observatorio del Mercado
Laboral - OML debía constituirse como elemento fundamental de cualquier política en
materia laboral de la ciudad, y se entendió como un sistema de información sobre el
mercado laboral que permitiera dimensionar el fenómeno laboral de manera integral, con
el propósito de constituirse en una herramienta de consulta para facilitar la toma de
decisiones.
De acuerdo al decreto de la alcaldía municipal de Barrancabermeja 223 de 2009, el
comité de política pública de empleo está compuesto por el alcalde, el secretario de
desarrollo económico y social, un delegado del Concejo Municipal, el coordinador de la
oficina especial del ministerio del trabajo, el subdirector del SENA, representante de
Ecopetrol, representante de sindicatos, representante de asociaciones de trabajadores,
representante de sector académico, representante de la cámara de comercio,
representante de gremios, representante de las juntas de acción comunal y representante
de las juntas administradoras locales.
En octubre de 2011 en el marco de un convenio entre Fundesmag, Ecopetrol, Alcaldía
Municipal de Barrancabermeja y Gobernación de Santander, se contrata nuevamente al
Centro de Estudios Regionales para la puesta en marcha y el desarrollo del Observatorio
de Mercado Laboral. Adquiriendo el reto de materializar:
• Información de tipo cuantitativo y periódica que permitiera el seguimiento del Mercado
de trabajo.
• Información de tipo cuantitativa no periódica que se obtuviera como resultado de los
estudios e investigación.
• Información cualitativa sobre el marco institucional que rige a los mercados de trabajo,
tanto nacionales como regionales y departamentales.
Esta información debía ser comparativa con los organismos del orden departamental y
nacional que desarrollan estudios sobre el mercado de trabajo, por lo que se decide
abordar en un primer momento seis líneas de investigación, las cuales servirían como
línea base para la consolidación del OML en territorio, generando investigaciones que
orientaran las decisiones de los sectores público, privado y sociedad civil.
Sin embargo al finalizar está fase exploratoria de investigación, se realiza una jornada
de evaluación y se plantean dos limitantes.
40
Para estudiar las dinámicas laborales y sociales de Barrancabermeja es necesario hacerlo
desde una mirada regional, dada las redes de dependencia que existentes al interior del
territorio.
Existen líneas de investigación que requieren estructurar su abordaje, dada la naturaleza
del fenómeno de estudio, encontrando que hay unas condiciones de poca variabilidad en
algunas investigaciones que no ameritan estudios de actualización de manera continua.
Se decide entonces, que el observatorio debe continuar su trabajo de investigación
profundizando en algunas líneas en lo local e iniciar el abordaje regional, con el propósito
de hacer una mejor lectura del mercado laboral y con ello realizar mayores aportes de
política pública a los estamentos municipales y regionales. Sin embargo, debe
concentrarse en aquellas que estudian fenómenos laborales de gran dinamismo, no
significando esto que se dejen de lado las demás, solo que se establecen prioridades.
De esta manera el ejercicio define que se deben avanzar en un frente de
profundización local y fase exploratoria regional de la siguiente manera:
Figura 1. Avances del análisis situacional
Fuente: Elaboración propia del autor
41
Ahora bien, el abordaje regional del Observatorio de Mercado Laboral se plantea para
algunos municipios distintos a Barrancabermeja de acuerdo a algunos criterios:
 Existencia de las dinámicas rurales afectadas por proyectos mineros, petroleros,
palmeros y ganaderos existentes en la región.
 La región del Magdalena Medio con fuerte influencia sobre dinámicas laborales y
flujo migratorio desde y hacia Barrancabermeja (permitiendo complementariedad
en los avances desarrollados en Barrancabermeja).
 Actores dispuestos a observar y financiar estudios sobre las problemáticas
laborales (Ecopetrol y Gob. Santander).
Bajo estos criterios y reconociendo que la dinámica del territorio hace necesario
pensar la posibilidad de replicar algunas líneas de investigación realizadas en
Barrancabermeja, se define que el primer abordaje regional debe comprender 9
municipios, que cumplen con los criterios mencionados anteriormente, pero que también
existen actores interesados en conocer las dinámicas de ellos. Siguiente mapa muestra los
nueve municipios escogidos para realizar el abordaje regional:
Mapas 1. Municipios de intervención del OML.
Fuente: Observatorio de mercado laboral: una apuesta para el desarrollo. Centro de
Estudios Regionales Magdalena Medio. Octubre 2013
42
8
Para lograr el objetivo planteado se firma el convenio entre Ecopetrol y el Centro de
Estudios Regionales con el propósito de desarrollar un sistema de Información sobre
dinámica laboral de los municipios de Yondó, San Vicente de Chucurí, San Martín, Puerto
Wilches, Sabana de Torres, Cantagallo, Rionegro, Cimitarra y Puerto Boyacá, que
permitiera dimensionar el fenómeno de trabajo de manera integral, entender claramente
la estructura laboral y educativa de los municipios para facilitar la toma de decisiones de
actores públicos y privados y generar insumos para la construcción de políticas públicas.
Paralelamente, se firma con la fundación Ecopetrol para el desarrollo del Magdalena
Medio un convenio con el objetivo de “Fortalecer el sistema de información de
Barrancabermeja, a través del desarrollo de estudios de seguimiento a la dinámica de
empleo, funcionamiento de cifras de colocación de vacantes, y elaboración de indicadores
de mercado laboral y social”, profundizando así los estudios hechos en la primera fase,
dicho convenio se está ejecutando actualmente.
Líneas de investigación propuestas
Las líneas de investigación son en otras palabras, las áreas de trabajo del Observatorio,
algunas de carácter continuo como la de dinámica laboral, otras periódicas como la de
mercado laboral e informalidad y otras estacionarias como la de intermediación laboral,
armonía y representaciones sociales, que aunque relevantes para el territorio, son poco
dinámicas, por lo que desde el punto de vista de investigación, se hacen entre periodos
superiores a los cinco años o más.
Línea de Demografía
Esta línea de investigación se planteó con el fin de conocer la estructura poblacional
de la ciudad, permitiendo determinar demandas específicas de bienes y servicios, en
temas como educación, salud, oportunidades económicas y laborales, atención a grupos
en situación de vulnerabilidad, protección de la familia y la niñez, entre otros.
Buscando además, caracterizar los diferentes grupos poblacionales por ser esencial
para el desarrollo económico y las condiciones de trabajo, haciendo especial énfasis en las
variaciones ocasionadas en el total de población como resultado de los flujos migratorios
y cómo estos movimientos inciden en la generación de empleo y modifican las
condiciones sociales y económicas de los habitantes.
Su principal aporte fue el conocimiento de la estructura demográfica de la ciudad,
mostrando que Barrancabermeja al atravesar por una transición demográfica que implica
la existencia de un bono demográfico y diminución en el índice de dependencia
económica, tiene la oportunidad de generar crecimiento y desarrollo, pero también tiene
la necesidad de construir políticas públicas tendientes a aumentar el nivel de
43
empleabilidad especialmente en jóvenes y a futuro pensar en implementar planes para la
población que está envejeciendo por este mismo fenómeno.
De acuerdo a las pirámides poblacionales del DANE, el país se encuentra en transición
poblacional, es decir, la base de la pirámide está disminuyendo lo que significa que la
población envejece; explicado esto por la disminución en la tasa de natalidad y
mortalidad. Para el caso de Barrancabermeja de acuerdo al documento de demografía
construido en 2011 por el CER, este fenómeno es más acelerado y tiene que ver con lo
que se conoce como trabajos estacionales.
La demografía como variable independiente permite reflejar los efectos de la actividad
económica sobre el número de habitantes del municipio, y los tamaños de los hogares.
Trabajos golondrina que aumenta la presencia de flujos migratorios e inciden sobre la
población activa, lo cual afecta la composición especifica de los grupos de personas que
están en edad de incorporarse al mercado de trabajo que, estadísticamente, corresponde
al grupo comprendido entre los 15 y los 64 años de edad.
De lo anterior, se deriva el hecho de que al encontrarse mayor número de personas en
este rango de edad, sobre todo entre los 15 y las 30, la presión en el mercado de trabajo
aumenta, es decir, hay más personas buscando empleo en la ciudad, demandando
servicios, transporte, habitación y alimentación, haciendo necesario que el estado deba
intervenir para atender tanto a pobladores locales como nacionales.
Significa además que existe un bono demográfico, que acompañado de la disminución
del índice de dependencia5 como se ve en el gráfico 1 puede leerse como una
oportunidad, ya que desde estas cifras se puede reconocer que se cuenta con una mayor
proporción de población en edad de ahorrar, invertir, trabajar y producir, mientras que
cada vez un menor número de personas requieren de inversiones en educación y salud y si
esto se aprovecha adecuadamente, será posible generar una acumulación de activos y
mejorar el desarrollo económico. Gráfico 1.
Gráfico 1. Índice de dependencia económica
44
Fuente DANE Compilación CER
Esto mismo sin embargo en el largo plazo, significa que Barrancabermeja enfrentará un
envejecimiento demográfico, invitando a las autoridades locales a diseñar desde ya
políticas y programas que conlleven a la promoción y defensa de los derechos de los
adultos mayores, incluyendo esquemas de protección y un marco financiero de largo
plazo para su financiación. Relación porcentual entre la población de 0 a 14 más la
población mayor a 65, entre la población en edad de trabajar que corresponde entre 15 y
64 años.
La recomendación desde el Observatorio de Mercado Laboral fue como acción
inmediata para aprovechar de mejor manera el bono poblacional, implementar programas
de vinculación laboral para la población joven y mejorar la calidad en la educación, por
medio de cuatro llaves para el trabajo con jóvenes (Fondo de Población de las Naciones
Unidas, 2009).
Primera llave: Implementación de políticas públicas focalizadas en los jóvenes.
Segunda llave: Fortalecimiento de una educación basada en habilidades para la vida.
Tercera llave: Promoción de un paquete esencial de servicios de salud sexual y
reproductiva y de insumos que incluyan, por lo menos, la disponibilidad y el acceso
universal a anticoncepción, a prevención del VIH y a servicios de salud materna.
Cuarta llave: Participación y el liderazgo de jóvenes.
Por último, el reto de esta línea en el corto plazo es lograr realizar un estudio que
permita entender a fondo el fenómeno migratorio de la ciudad, buscando conocer las
características de la población itinerante.
45
Línea de Mercado laboral e informalidad
A través de la historia distintas corrientes teóricas en economía han estudiado el tema
laboral desde diferentes miradas buscando solución a temas coyunturales, entendiendo
que el mercado laboral es un espacio económico donde confluyen dos fuerzas: la oferta y
a demanda laboral. Los que compran servicios de trabajo son las empresas o empleadores
de la economía y los que venden servicios de trabajo son los trabajadores.
En esa línea de ideas, el mercado laboral está formado por las oportunidades de
empleo y el conjunto de recursos humanos disponibles, por tal motivo, con esta línea de
trabajo se buscó conocer los comportamientos estructurales y coyunturales del mercado
laboral entendiendo el funcionamiento, evolución y tendencias en sus principales
variables: población ocupada, desocupada, subempleada, inactiva e informal; además, de
determinar la estructura y características de sexo, edad, actividad económica,
características educativas, horas trabajadas, ingresos, seguridad social entre otras.
Siendo ésta quizá la línea con mayor impacto en Barrancabermeja en razón a que de
las conclusiones más importantes se han derivado estrategias y políticas públicas para el
mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del territorio, en este
momento se adelantan dos procesos; la segunda encuesta de hogares, con el fin de
monitorear los cambios entre 2011 y 2013 de la estructura del mercado laboral; y un
estudio de los cuatro sectores que mayor empleo generan en la ciudad.
La Encuesta de Hogares hecha en Barrancabermeja en 2011 mostró que los sectores
que más emplean mano de obra son comercio, servicios, construcción y transporte,
participando con más del 50% del empleo generado en la ciudad, pero también que
presentan las tasas de subempleo e informalidad mas altas. Este fenómeno es similar en el
país si se revisan las cifras derivadas de la Encuesta Continua de Hogares hecha por el
DANE, desvirtuando la apreciación general de que el sector minero energético es el
absorbe la mayor parte de mano de obra.
A este respecto, es importante agregar que si bien el sector minero energético no
absorbe la mayor parte de la mano de obra en la ciudad, es cierto que las dinámicas
propias de la actividad generan distorsiones en el mercado, que van desde los salarios, el
tiempo y permanencia de los trabajadores y nivel de cualificación que requieren.
Por otro lado, el estudio mostró que aunque el 93% de los trabajadores estén afiliados
al sistema de seguridad social en salud, más del 53% hacen parte del régimen subsidiado,
por lo cual no reciben la protección que confiere la legislación laboral, y por lo tanto,
muchos corren el riesgo de perder sus ingresos como consecuencia del desempleo, la
enfermedad o la vejez. Por tal motivo, trabajar en la afiliación masiva de los trabajadores
al sistema contributivos de salud y a fondos de pensiones debe ser una apuesta
permanente de las autoridades locales.
46
De lo anterior se derivan dos cosas, por un lado la necesidad de formalización de las
empresas de la ciudad y de otro la potencializarían de aquellos sectores en donde más se
emplea la mano de obra en la ciudad. Por tal motivo, la alcaldía y Ecopetrol decidieron
realizar la caracterización de la mano de obra en la ciudad, siendo un victoria temprana
del observatorio de mercado laboral.
Otra conclusión de esta línea fue que los jóvenes y las mujeres son las poblaciones que
tienen los índices del mercado laboral más desalentadores, altas tasas de desempleo,
menores salarios y mayores obstáculos para la inserción al mercado laboral. Para 2011 la
tasa global de participación de los jóvenes desagregado por sexo entre los 15 y los 20 años
fue: 25% para los hombres y 21% para las mujeres; la tasa de ocupación fue de 15% y 12%
respectivamente y la tasa de desempleo que se ubicó en este grupo etario en 38%
hombres y 42% mujeres.
La existencia de estas brechas no es particular de Barrancabermeja, Martin
Hopenhayn de la CEPAL, Chile aludiendo al tema de inclusión y exclusión social de la
juventud latinoamericana, muestra que los jóvenes, están accediendo más a la educación
y desarrollan mayores habilidades en las exigencias del trabajo actual, sin embargo, están
siendo excluidos del mundo laboral, lo que constituyen una señal de alerta de los
problemas de inclusión social en la dinámica generacional, ya que ante una mayor
preparación existen mayores aspiraciones laborales, el no ser absorbidos en el mercado
de trabajo “plantea conflictos difíciles de resolver por vía del consenso, infunde
sentimientos de desafección política”(Hopenhayn, 2008) y profundiza problemas sociales
como delincuencia, subempleo e informalidad.
De lo anterior surgió la necesidad de avanzar en una agenda que permitiera que más
jóvenes recién graduados y sin experiencia, puedan acceder a sectores productivos de
manera más fácil, iniciando con estrategias como la de Ecopetrol que en sus término de
referencia incluyó la exigencia de contratar un joven sin experiencia por cada 30 puestos
de trabajo. Siendo esta decisión otra victoria temprana del trabajo del OML.
Línea de educación
Existía una necesidad concreta de conocer las principales cualificaciones de la mano
de obra empleada, así como las labores y profesiones que presentaban la mayor
desocupación, afectando estructuralmente el funcionamiento del mercado laboral.
Los productos de ésta línea se diseñaron para poder ser utilizados por los estudiantes
que aspiran a ingresar a la educación superior para conocer la oferta educativa y así tomar
decisiones mejor informadas. De igual manera que permitiera conocer el capital humano
disponible y las tendencias de demanda de las diferentes profesiones.
Los resultados de esta línea fueron la construcción de dos boletines sobre el ingreso,
47
deserción escolar, graduación en los colegios, institutos y universidades de
Barrancabermeja, mostrando, que son más las mujeres graduadas en ciencias
administrativas y de la salud. Para el caso de los hombres se gradúan principalmente en
oficios asociados a la industria petrolera.
El OML logro poner sobre la mesa la discusión sobre la pertinencia de la oferta actual
en educación de la ciudad, debido a que se envían muchos nuevos trabajadores a sectores
con oferta laboral más alta que la demanda real. Por tal motivo, en la ciudad, se creó la
mesa de la excelencia educativa que todas las semanas se sienta a analizar la ruta que
debe seguir la educación, con base en análisis entregados por el OML.
Línea de percepción y representaciones sociales
La línea de percepciones y representaciones sociales buscaba realizar una
investigación que permitiera analizar, no en términos cuantitativos sino cualitativos los
acontecimientos que históricamente que han tenido relación con la dinámica laboral; no
en una perspectiva “economicista” de medición, sino en un ámbito que da cuenta de
aquello que nos se puede medir, es decir, la relación que los hombres construyen como
seres históricos en una tiempo y espacio determinados; por último, situar el tema de
“dinámica laboral” en la experiencia de los hombres según el ritmo del movimiento de su
sociedad, de deducir enseñanzas del proceso histórico y aun de extrapolarlo, de
proyectarlo hacia el porvenir.
De dicha investigación se derivan las siguientes conclusiones:
La dinámica económica y por tanto la dinámica laboral de Barrancabermeja depende
en gran parte de la industria petrolera, no solo de Ecopetrol, sino alrededor de las
diferentes empresas que se han venido vinculando a los diferentes eslabones de la cadena
del petróleo, sin embargo el papel que juega Ecopetrol en la orientación tanto de políticas
de empleo como de cultura ciudadana y de responsabilidad social empresarial es decisivo,
tanto por el tamaño de las acciones y por su capacidad de incidencia en los sectores
público, privado y comunitario.
La administración municipal debe asumir un papel destacado en la regulación de la
dinámica laboral buscando la formalización del empleo, la dignificación del trabajo y la
ampliación de los horizontes productivos de empresarios y trabajadores, tanto por la
promoción de la preparación de la mano de obra para su mejor inserción en la vida
económica como en el fomento de la cultura empresarial y la configuración de una cultura
ciudadana orientada a la construcción de un imaginario de desarrollo y paz y de
tratamiento idóneo los conflictos en la ciudad y la región.
Hay una relación de dependencia y asistencialista entre la comunidad y Ecopetrol, es
una relación que se ha construido, de pensar que la empresa no se constituyó para la
48
gente, para el municipio, sino desde un lugar que excluye a los pobladores, incluso que los
mira como una amenaza, por lo tanto la base de la relación entre Ecopetrol y la
comunidad se fundamenta en una serie de representaciones sociales que han llevado a la
comunidad a pensar a la empresa como un ente al que hay que sacarle algo ya que no
deja en la región lo que debe dejar, no entrega lo que debe entregar por ser una empresa
estatal, por explotar un recurso que es de la región, que es público y por tanto un recurso
de todos, por eso se ha consolidado la idea de que si se entra en relación es el momento
para poder sacarle algo, en una creencia que se debe pedir y Ecopetrol debe dar,
sustentada en la ausencia de otra vía de relación; a no ser que sea de una relación laboral,
que es una relación formal, y desde allí, incidir en el ser de esta institución en la
configuración de esta misma relación.
La comunidad no participa en otros espacios, de definición de las políticas que
configuran a Ecopetrol y definen su esencia. El no haber fundado las relacione basada en
la libertad, impide que el otro asuma su autonomía, se piense en razón de sí mismo, se
distancie y emprenda su propias búsquedas y horizontes.
Por otro lado hay una representación social sobre el modelo económico que se ha
configurado en Barrancabermeja y la región, reconocido como economía de enclave,
extractiva. Concepto que se evidencia en la idea de que la riqueza sale de la región y no
retorno, no deja recursos para la garantía de vida digna en los habitantes de la región.
Línea de Intermediación laboral
La intermediación laboral como conjunto de acciones que tienen por objeto poner en
contacto a los empleadores con los demandantes de empleo para su colocación, tiene
como finalidad proporcionar a los trabajadores un empleo adecuado a sus características y
facilitar a los empleadores los trabajadores más apropiados a sus requerimientos y
necesidades
Para el caso de Barrancabermeja (como en muchos otros de Colombia) se determinó
que la intermediación laboral está desarticulada y atomizada, es decir, son muchos los
agentes que hacen intermediación laboral formal e informalmente: el SENA, ASOJUNTAS,
Cooperativas de Trabajo Asociado, Corporaciones, Bolsas de empleo externas,
Contratistas, Juntas de Acción Comunal, líderes, e incluso bandas criminales, entre otros.
De allí surgió la necesidad de indagar sobre la problemática de uno de los elementos más
importantes en el buen funcionamiento del mercado laboral <los procesos de
intermediación>.
El boletín de intermediación laboral hecho en 2011 por el CER, ejercicio académico
mostró las siguientes conclusiones.
La intermediación o gestión laboral es una acción necesaria desde el punto vista
49
económico, porque permite acercar la oferta de mano de obra (trabajadores en búsqueda
de empleo) con la demanda de las empresas (vacantes existentes), y legalmente permitida
por el estado a través agencias de servicio temporal y los agentes colocadores como a.
Agencias públicas de empleo, b. Agencias privadas no lucrativas, y c. Agencias privadas
lucrativas de empleo.
De acuerdo a la ley es permitido el pago por servicios de intermediación a través de
las organizaciones avaladas para ello por el Ministerio del Trabajo (organizaciones
privadas con ánimo de lucro), estas cobran por el servicio de ubicar el perfil más adecuado
para las empresas.
En Barrancabermeja, existe gran participación de los medios informales de búsqueda
de empleo cercana al 94%, y aunque es un fenómeno generalizado en todo el país,
estudios de la universidad del valle ubican la participación de estos medios en Colombia
en un 87%, visiblemente más bajos que en Barrancabermeja.
Aunque algunas veces es socialmente legitimada, la intermediación y venta de cupos
(por parte de las comunidades, en especial rurales), donde se presionan a las empresas
para el acceso de personal de la comunidad, no es la mejor manera de operar un sistema
de gestión de empleo; porque no ubica el personal idóneo para las actividades requeridas,
y por consiguiente se presentan dificultades en la competitividad de las empresas.
Es materia pendiente del estado, fortalecer la presencia institucional que incentive la
participación por medio de los canales formales de manera transparente, de fácil acceso, y
deseablemente gratuita, que garantice el perfil requerido para el contratante.
Todas estas observaciones han logrado que en la ciudad se haya reglamentado la
intermediación laboral. Esto se evidencia con los diferentes acuerdos municipales que
reglamenta la forma y el acceso al empleo, siendo el principal avance en la materia, la
construcción conjunta entre alcaldía, Ecopetrol y SENA del sistema de gestión laboral
(SIGLA) que busca acerca la demanda y oferta, dando prioridad a la contratación de la
población local.
Línea de dinámica laboral
La línea de dinámica laboral se pensó como estrategia para lograr realizar un
seguimiento a la creación y destrucción del empleo en la ciudad, en aquellas entidades
que quisieran voluntariamente unirse al trabajo conjunto del OML. Bajo esta perspectiva
lo que se pretendía era analizar patrones de movilidad, variables e indicadores sociolaborales en un determinado periodo de tiempo.
Los sujetos de medición entonces son aquellas empresas que otorgan información
libre para la medición de los niveles de empleo de forma agregada por sectores
50
económicos, evidenciando cambios en dichos niveles y caracterizando la población de
acuerdo a niveles educativos, género, ubicación geográfica, y otras variables que permitan
identificar patrones y tendencias.
A la fecha, existen publicados 10 boletines, que han evidenciado la creación y
destrucción del empleo en las principales empresas de la ciudad, no queriendo decir, la
mayoría. Estos boletines además, han hecho seguimiento al cumplimiento de los acuerdo
005 de 2008 y 080 de 2013 que reglamenta el acceso al empleo en la ciudad, buscando
favorecer a la mano de obra local.
Convirtiéndose entonces dichos boletines, en una medida de la dinámica del empleo
en la ciudad, y siendo referente para el comité de política pública, en el seguimiento a la
efectividad de las políticas dictadas por las instituciones que lo conforman.
Línea de armonía Laboral
La armonía laboral está asociada con el estudio de la calidad del trabajo, el concepto
de trabajo decente y las relaciones armónicas al interior de una empresa, que afectan el
clima laboral. Los sujetos de estudio de la armonía laboral son directamente los sindicatos,
empresas y empleados, e indirectamente juzgados laborales y centros de conciliación.
Cada una de las líneas registró avances en la totalidad de sus productos, la mayoría de
ellas publicadas con el apoyo técnico y metodológico de entidades nacionales como Cifras
y Conceptos, Ministerio del Trabajo, y Programa de naciones unidas para el desarrollo
PNUD.
CONCLUSIONES
Los mercados laborales tienen cada vez más dificultad para asignar trabajadores a los
puestos de trabajo, aunque con diferencias entre los municipios de la región.
Los salarios en los principales sectores empleadores han aumentado lentamente y uno de
cada dos trabajadores recibe una remuneración que lo coloca en el umbral de pobreza.
Sin embargo, esto no se debe tanto al excesivo poder de negociación de los empleadores
respecto de los trabajadores, sino a la baja y estancada productividad del trabajo.
Aunque la región padece un alto nivel de desigualdad salarial, el mercado laboral –más
que crearla– la refleja.
Las relaciones laborales se caracterizan por conflictos y desconfianzas que pueden
entorpecer el crecimiento de la productividad laboral en la región.
Más de la mitad de los trabajadores no reciben la protección que confiere la legislación
laboral y, por lo tanto, muchos de ellos corren el riesgo de perder sus ingresos como
consecuencia del desempleo, la enfermedad o la vejez.
51
Si bien la política laboral debería esforzarse por mejorar la asignación de los recursos y
ampliar la cobertura contra riesgos, parece haber un conflicto entre esas dimensiones.
El trabajo decente es esencial para el bienestar de las personas. Además de generar un
ingreso, el trabajo facilita el progreso social y económico, y fortalece a las personas, a sus
familias y comunidades. Pero todos estos avances dependen de que el trabajo sea trabajo
decente, ya que el trabajo decente sintetiza las aspiraciones de los individuos durante su
vida laboral y al mismo tiempo ofrecer un seguro adecuado a los trabajadores constituye
uno de los principales retos para la política laboral de la región
52
EL TRABAJO DECENTE Y LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO A
ESCALA HUMANA
Autor: Sergio Armando Rueda Gómez
Economista UIS. Estudiante de la Maestría en Derechos Humanos UIS. Profesional de
investigaciones del centro de Estudios Regionales del Magdalena Medio – CER.
RESUMEN
La presente ponencia es un análisis de la relación que se establece entre el trabajo
decente y el desarrollo a escala humana, en la perspectiva de aportar a la discusión
científica general de la forma como el mercado laboral influye en los procesos de
desarrollo económico. En tal sentido, se concluye que el trabajo decente se configura
como un satisfactor multisinérgico que afecta positivamente la totalidad de necesidades
humanas fundamentales, y de este modo, puede considerarse como un pilar del
desarrollo a escala humana. La formulación de políticas públicas en el ámbito local para la
promoción de este tipo de desarrollo está mediada por la participación democrática de los
actores involucrados y debe hacer uso de la matriz de necesidades y satisfactores como
instrumento básico de este enfoque.
Palabras clave: Desarrollo a escala humana, trabajo decente, políticas públicas.
Clasificación JEL: I31, I38, J08, K31, 021.
DECENT WORK AND THE PROMOTION OF HUMAN SCALE DEVELOPMENT
ABSTRACT.
This paper is an analysis about the relationship established between decent work and
human scale development, with a view to contributing to the general scientific discussion
of the way as the labor market influences the processes of economic development. In this
way, it is concluded that decent work is configured as a multi-synergistic satisfier who
affects positively all fundamental human needs, and so, can be regarded as a pillar of
human development scale. The public policy formulation at the local level to promote this
kind of development is mediated by the democratic participation of the involved actors
and should make use of the needs and satisfiers matrix as a basic instrument of this
approach.
Keywords: Human scale development, decent work, public policy.
JEL Classification: I31, I38, J08, K31, 021.
53
INTRODUCCIÓN.
Pensar la relación entre el mercado laboral (visto desde la oferta) y el desarrollo, más allá
de la idea intuitiva de la obtención de un ingreso para mejorar el nivel de calidad de vida,
implica cuestionar acerca del tipo de trabajo y de desarrollo al que se hace mención. En tal
sentido, no es lo mismo hacer referencia al fomento del trabajo informal para apuntalar
un modelo de desarrollo basado en una economía extractiva, por ejemplo, que hablar del
impulso del trabajo con condiciones de calidad para fortalecer un proceso de desarrollo
más humano. En ambos casos, se estable la relación trabajo-desarrollo, más la diferencia
entre uno y otro devela un trasfondo en absoluto accesorio.
La presente ponencia tiene por objetivo aportar elementos de debate académico
alrededor de dicha relación, destacando la importancia que tiene el trabajo decente en la
promoción del desarrollo a escala humana. Así, se introduce la noción central del trabajo
desarrollada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el esquema teórico del
economista chileno Manfred Max-Neef, identificando los principales elementos que les
son comunes y que permiten caracterizar el trabajo decente como un satisfactor
multisinérgico para el desarrollo a escala humana.
La ponencia se estructura en cinco apartados: el primero define el enfoque del desarrollo
a escala humana y sus conceptos constitutivos; el segundo explica la importancia del
trabajo bajo tres dimensiones: como actividad humana primaria, como derecho
fundamental y como pilar del desarrollo, y sustenta el papel del trabajo decente; el tercer
apartado ofrece un análisis de la manera como el trabajo decente interviene en la
satisfacción de las necesidades humanas fundamentales en un proceso de desarrollo a
escala humana; el cuarto apartado presenta algunos elementos para la formulación de
políticas públicas para el desarrollo a escala humana en el orden local; y finalmente se
encuentra un apartado de conclusiones generales.
El paradigma del desarrollo, uno de los más discutidos en la historia del pensamiento
económico, esconde las más profundas aspiraciones de las sociedades por garantizar
niveles de vida superiores para los sujetos que las conforman. Los aportes que el debate
científico pueda ofrecer para comprender cada vez más este fenómeno se traducirán con
el tiempo en mejores modelos, políticas y decisiones, más democracia y mejor vivir.
Esperamos que el presente análisis sirva a este fin.
1. DESARROLLO A ESCALA HUMANA: EL ENFOQUE.
El desarrollo a escala humana, como enfoque multidisciplinar y alternativo, se basa en tres
conceptos que se interrelacionan entre sí: la auto-dependencia, las necesidades humanas
y las articulaciones orgánicas. En palabras de su autor, el economista chileno Manfred
Max-Neef, el desarrollo a escala humana se refiere a la “satisfacción de las necesidades
humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de autodependencia y en
54
la articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología, de los
procesos globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la
planificación con la autonomía y de la Sociedad Civil con el Estado” (Max-Neef, 1993)
Como punto de partida este enfoque presenta tres postulados básicos, a saber:
 El desarrollo se refiere a las personas, no a los objetos (Max-Neef, 1993). Este es
sin duda la piedra angular del desarrollo a escala humana. Aquí se ubica como fin
y guía del proceso a las personas y su calidad de vida, no a la producción de bienes
o al crecimiento económico, como otros enfoques. El énfasis en la centralidad
humana es explícita y no puede obviarse o tomarse como producto automático de
medios muy bien concebidos.
 Las necesidades humanas son finitas, pocas y clasificables (Max-Neef, 1993). Este
postulado, de gran riqueza teórica, controvierte los enfoques del desarrollo que
otorgan
un carácter subjetivo y relativo a las necesidades humanas,
imposibilitando cualquier clasificación al respecto. De igual modo, se distancia de
la premisa según la cual las necesidades cambian de modo permanente en el
tiempo y el espacio.
 Las necesidades humanas fundamentales son las mismas en todas las culturas y en
todos los períodos históricos. Lo que cambia, a través del tiempo y de las culturas,
es la manera o los medios utilizados para la satisfacción de las necesidades (MaxNeef, 1993). Se introduce entonces el concepto de satisfactores, es decir, los
medios para vivenciar las necesidades.
El desarrollo a escala humana tiene como instrumento central para su aplicación práctica
la matriz de necesidades y satisfactores, tabla 1, la cual ubica las nueve necesidades
humanas fundamentales identificadas según categorías axiológicas y existenciales, así
como los satisfactores más representativos en cada caso:
Tabla 1: Matriz de necesidades y satisfactores
Necesidades
según categorías
existenciales
Necesidades
según categorías
Axiológicas
Subsistencia
SER
1/ Salud física,
salud mental,
equilibrio,
solidaridad,
humor,
adaptabilidad
TENER
2/ Alimentación,
abrigo, trabajo
55
HACER
3/ Alimentar,
procrear,
descansar,
trabajar
ESTAR
4/ Entorno vital,
entorno social
Protección
Afecto
Entendimiento
Participación
Ocio
5/ Adaptabilidad
Cuidado,
adaptabilidad,
autonomía,
equilibrio,
solidaridad
9/ Autoestima,
solidaridad,
respeto,
tolerancia,
generosidad,
receptividad,
pasión,
voluntad,
sensualidad,
humor
13/ Conciencia
crítica,
receptividad,
curiosidad,
asombro,
disciplina,
intuición,
racionalidad
17/
Adaptabilidad,
receptibilidad,
solidaridad,
disposición,
convicción,
entrega,
respeto,
pasión, humor
21/ Curiosidad,
receptividad,
despreocupación,
humor,
tranquilidad,
sensualidad
6/ Sistemas,
seguros, ahorro,
seguridad social,
sistemas salud,
legislaciones,
derechos,
familia, trabajo
10/ Amistades,
parejas, familia,
animales
domésticos,
plantas, jardines
7/ Cooperar,
prevenir,
planificar,
cuidar, curar,
Defender
8/
Contorno vital,
contorno
social, morada
11/ Hacer el
amor, acariciar,
expresar
emociones,
compartir,
cuidar,
cultivar,
apreciar
12/ el Privacidad,
intimidad,
hogar,
espacios de
encuentro
14/ Literatura,
maestros,
método,
políticas
educacionales,
políticas
comunicacionales
15/ Investigar,
estudiar,
experimentar,
analizar,
meditar,
interpretar
18/ Derechos,
responsabilidad
es, obligaciones,
atribuciones,
trabajo
19/ Afiliarse,
cooperar,
compartir,
discrepar,
acatar,
dialogar,
acordar,
opinar
22/ Juegos,
espectáculos,
fiestas, calma
23/ Divagar,
abstraerse,
soñar,
añorar,
fantasear,
evocar,
relajarse,
divertirse,
16/ Ámbitos de
interacción
formativa,
educar, escuelas,
universidades,
academias,
agrupaciones,
comunidades,
familia
20/ Ámbitos
interacción
participativa,
partidos,
asociaciones,
iglesias,
comunidades,
vecindarios,
familia
24/ Privacidad,
intimidad,
espacios
encuentro,
tiempo
libre,
de
de
56
jugar
Creación
25/ Pasión,
voluntad,
intuición,
imaginación,
audacia,
racionalidad,
autonomía,
inventiva,
curiosidad
26/ Habilidades,
destrezas,
método, trabajo
Identidad
29/
Pertenencia,
coherencia,
diferenciación,
autoestima,
asertividad
Libertad
33/
Autonomía,
autoestima,
voluntad,
pasión,
asertividad,
apertura,
determinación,
audacia, rebeldía,
tolerancia
30/
Símbolos,
lenguajes,
hábitos,
costumbres,
grupos
referencia,
sexualidad,
valores, normas,
roles, memoria
histórica, trabajo
34/
Igualdad
derechos
ambientes,
paisajes
27/ Trabajar,
28/ Ámbitos de
inventar,
producción y
idear,
retroalimentación
construir,
talleres,
componer,
agrupaciones,
diseñar,
ateneos,
interpretar
audiencias,
espacios de
expresión,
libertad temporal
31/
32/
Comprometerse, Socio-ritmos,
integrarse,
entornos de la
confrontarse,
cotidianidad,
definirse,
ámbitos
conocerse,
de
reconocerse,
definirse,
actualizarse,
pertenencia
crecer
etapas
madurativas
35/
de Discrepar,
optar,
diferenciarse,
arriesgar,
conocerse,
asumirse,
desobedecer ,
meditar
36/
Plasticidad
espaciotemporal
Fuente: MAX-NEEF, Manfred. Desarrollo a Escala Humana. Conceptos, aplicaciones y
algunas reflexiones. Montevideo: Editorial Nordan-Comunidad, 1993. p. 58.
A su turno, los satisfactores también pueden clasificarse de acuerdo al modo como actúan
sobre las necesidades humanas fundamentales. Así, los satisfactores pueden ser:
 Inhibidores: Por el modo en que satisfacen una necesidad imposibilitan la
satisfacción de otras más.
57
 Singulares: Solo atienden la satisfacción de una necesidad.
 Sinérgicos: Aquellos que pueden satisfacer varias necesidades, aun cuando
atiendan a una en particular. (Max-Neef, 1993)
2. LA TRIPLE DIMENSIÓN DEL TRABAJO Y EL TRABAJO DECENTE.
Del mismo modo que ha ocurrido con el desarrollo, el trabajo también ha sido uno de los
principales paradigmas de las ciencias económicas, y en general, una preocupación
histórica de las ciencias sociales. En economía, diversas corrientes teóricas se han
ocupado de abordar el trabajo y le han otorgado acepciones diferentes: desde los
fisiócratas y la economía política clásica el trabajo fue conceptualizado como fuente de
riqueza; la revolución marginalista y la escuela neoclásica introdujeron la idea –
dominante aún – del trabajo como factor de producción; Keynes ubicó al trabajo – y de
manera especial el pleno empleo – como solución contracícilica a las crisis del sistema
económico y como motor para la promoción del mercado interno; los neoliberales, a su
turno, ubican al trabajo en la esfera del mercado laboral, en tanto mercancía que se
transa en el libre juego de la competencia capitalista.
Lo cierto es que el trabajo, como dimensión económica y antropológica, reviste una
importancia excepcional en la vida de los seres humanos y en el funcionamiento de la
sociedad. En nuestro caso, ubicamos una triple dimensionalidad del trabajo como
categoría de análisis que justifica su relevancia:
 El trabajo como actividad humana primaria. De entre todas las actividades que los
seres humanos ejercemos a diario – y hemos ejercido en el devenir histórico y
evolutivo –, el trabajo constituye una de las actividades primarias, al lado de la
comunicación y muy cerca de los comportamientos eminentemente fisiológicos.
Como lo señala Rieznik, “El trabajo la posibilidad del hombre de adecuar
especialmente el entorno a sus necesidades es, en definitiva, la condición de su
misma supervivencia” (2001).
 El trabajo como derecho fundamental. La Declaración Universal de los Derechos
Humanos señala que el trabajo es un derecho humano que debe ser de libre
elección, debe tener condiciones equitativas y debe existir protección contra el
desempleo (ONU, 1948). Los diferentes tratados y pronunciamientos de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) también se interpretan en el mismo
sentido, pero con un énfasis especial en el trabajo decente. En cuanto a la
legislación nacional – sin detrimento del bloque de constitucionalidad – tanto la
constitución nacional como la jurisprudencia relacionada coinciden en reconocer el
trabajo como un derecho y una obligación social del Estado y que, además, debe
revestirse de condiciones dignas y justas (Constitución Política de Colombia, 1991).
58
 El trabajo como fuente del desarrollo. Esta tercera dimensión hace referencia al
papel del trabajo como motor para la promoción del desarrollo. En el sentido
expuesto, de modo claro la Asamblea Nacional Constituyente de Colombia definió
lo siguiente: “el trabajo es la base del Bienestar Nacional, la fuente principal del
Desarrollo y el medio de la realización material y espiritual de la persona” (1991).
En el caso que nos ocupa es importante destacar como un avance en materia
política, conceptual y de derecho, la definición del trabajo decente como
reconocimiento de la importancia social e individual del trabajo visto de un modo
integral. De acuerdo con la OIT, el trabajo decente “se basa en el reconocimiento
de que el trabajo es fuente de dignidad personal, estabilidad familiar, paz en la
comunidad, democracias que actúan en beneficio de todos, y crecimiento
económico, que aumenta las oportunidades de trabajo productivo y el desarrollo
de las empresas.” (OIT).
El trabajo decente implica el cumplimiento de una serie de condiciones puntuales: acceso
al trabajo productivo, salario digno y justo, seguridad en el trabajo, seguridad social para
el trabajador y la familia, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la
sociedad, libertad de expresión y de sindicación (diálogo social), y equidad de género
(OIT). Esta conceptualización, la más relevante para la labor desempeñada por la
Organización Internacional del Trabajo y guía en términos de defensa de derechos
laborales de los sindicatos a nivel mundial, despunta como bastión de las sociedades
democráticas y constituye un requisito para garantizar el desarrollo a escala humana,
como se explicará en el siguiente apartado.
3. EL TRABAJO DECENTE COMO SATISFACTOR MULTISINÉGICO PARA LA PROMOCIÓN
DEL DESARROLLO A ESCALA HUMANA.
Uno de los aspectos claves para la promoción del desarrollo a escala humana es la
identificación y provisión de los satisfactores que permitan vivenciar de manera efectiva
las necesidades humanas fundamentales, elevando los niveles de autodependencia y
garantizando las articulaciones orgánicas adecuadas. Bajo esta premisa, los satisfactores
sinérgicos y singulares adquieren la connotación de deseables.
En este orden de ideas, el trabajo, bajo la triple dimensionalidad expuesta constituye un
satisfactor de tipo sinérgico que puede apuntar a satisfacer de manera central la
necesidad humana de subsistencia (en tanto salario), pero aporta también a las
necesidades de protección (en tanto seguridad económica) y participación (en tanto
integración socioeconómica).
59
Gráfico 1. El trabajo como satisfactor sinérgico
Fuente: Análisis y elaboración propio realizado a partir del enfoque de desarrollo a escala
humana.
No obstante lo anterior, el acceso al trabajo, como categoría simple, no ofrece suficientes
elementos de análisis para darle una mayor preponderancia en la promoción del
desarrollo a escala humana, e inclusive, bajo un abanico de opciones, el trabajo como
satisfactor puede devenir no deseable, como se analizará más adelante.
En cambio, cuando le otorgamos al trabajo un apellido fuerte y con sentido, cuando le
llamamos trabajo decente, el análisis varía y se enriquece. Se podría afirmar que la
definición de satisfactor sinérgico se quedaría corta, pues hablaríamos de un medio para
satisfacer en algún grado no solo múltiples necesidades, sino todas ellas. Es decir, el
trabajo decente es un satisfactor que afecta de forma positiva la totalidad de las
necesidades humanas fundamentales, y en tal sentido, es un pilar del desarrollo a escala
humana.
Cada uno de los componentes del trabajo decente afecta de forma diferenciada la matriz
de necesidades:
 El acceso al trabajo productivo apunta a la satisfacción de la necesidad de
protección, de creación con relación a las oportunidades de crecimiento en el
60
empleo, de identidad como sujeto social y de participación a partir de la
integración socioeconómica.
 El salario digno y justo garantiza la necesidad de subsistencia, y afecta
positivamente las necesidades de protección (estabilidad económica), de afecto
(relaciones familiares más estables) y de ocio al posibilitar el acceso a bienes y
servicios.
 La seguridad en el trabajo satisface en algún grado la necesidad de protección
 La seguridad social para el trabajador y la familia ayuden a la satisfacción de las
necesidades de protección y afecto (calidad de vida para la familia).
 Las mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad
alimentan la satisfacción de las necesidades de entendimiento (posibilidades de
estudio y formación permanente para el trabajador), identidad a la par del
desarrollo personal y la reafirmación como sujeto social y de participación.
 La libertad de expresión y de sindicación, como derechos humanos y criterios de
eficacia del diálogo social, elevan el grado de satisfacción de las necesidades de
protección como garantía reivindicativa de los derechos laborales, de
participación, de identidad como sujetos políticos activos y reconocidos, y de
libertad.
 La equidad de género en el trabajo contribuye a la necesidad de libertad, puesto
reivindica la igualdad de derechos.
61
Gráfica 2. El trabajo decente como satisfactor multisinérgico.
Fuente: Análisis y elaboración propio realizado a partir del enfoque de desarrollo a escala
humana.
Nótese que, a pesar de lo que se cree acerca de la importancia central del trabajo
respecto a la necesidad de subsistencia, cuando se trata de trabajo decente la necesidad
que más resalta es la de protección, dados los diferentes componentes que le son
favorables. Ahora bien, así como el trabajo decente es un pilar del desarrollo a escala
humana, también existen satisfactores de tipo laboral cuyas características son contrarias
a este enfoque. Por ejemplo:
62
 Flexibilización laboral: Satisfactor de tipo violador o destructor que pretende
aumentar los niveles de trabajo productivo y aportar a la necesidad de subsistencia
a nivel social, pero afecta gravemente las necesidades de protección, afecto,
participación, identidad y libertad.
 Liberalización comercial inadecuada: Satisfactor de tipo violador o destructor que
pretende atender a la necesidad de subsistencia vía competencia y mejores precios
para el acceso a bienes y servicios, pero que en caso de que implique el reemplazo
de trabajo nacional por trabajo extranjero puede afectar negativamente la matriz
de necesidades en su conjunto.
 Trabajo infantil: Satisfactor de tipo violador o destructor que se relaciona con la
necesidad de subsistencia y agrede las necesidades de protección, afecto,
entendimiento, ocio, creación, identidad y libertad.
4. ELEMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO A ESCALA HUMANA A NIVEL
LOCAL.
El análisis realizado permite entrever algunos elementos de aporte a la formulación de
políticas públicas en los ámbitos local y regional, bajo las dos siguientes premisas:
 La promoción al desarrollo, a secas, es una idea ambigua y carente de sentido. Solo
si se especifica de qué tipo de desarrollo estamos hablando es posible avanzar
hacia decisiones y acciones tendientes a resolver problemas públicos.
 Las políticas públicas para el mercado laboral deben tener como premisa la
realización del trabajo decente, si lo que se desea en perspectiva es la promoción
del desarrollo a escala humana.
El enfoque del desarrollo a escala humana fue pensado principalmente para diagnosticar e
intervenir en ámbitos locales, por lo que es pertinente para la formulación de políticas
públicas. Asimismo, tiene como fundamento la participación social en la identificación de
problemas y soluciones, a través del uso de la matriz de necesidades y satisfactores, algo
que es recomendable para dicha formulación.
De manera puntual, se recomienda la participación de los principales actores relacionados
con la dinámica laboral de un municipio o región, en particular de los trabajadores y
trabajadoras, al momento de plantear el inicio de un proceso de formulación de una
política pública de empleo. Dicha participación, de acuerdo al ciclo de las políticas, debe
partir de la identificación misma de la problemática, por medio del uso de la matriz de
necesidades y satisfactores del enfoque de desarrollo a escala humana. La identificación
de los satisfactores que puedan estar afectando las necesidades humanas fundamentales
permitirá realizar un diagnóstico y caracterizar problemas claves para activar la política. A
su turno, la fase formulación también requiere la participación activa de los actores, pero
esta vez en un sentido positivo. En esta etapa se propone la identificación de los
63
satisfactores singulares o sinérgicos que permitan darle solución a los problemas públicos
identificados. En buena medida, el ejercicio de análisis a partir del concepto de trabajo
decente ofrece elementos avanzados en este sentido. Finalmente, ante la aplicación de la
política, el seguimiento y evaluación que debe realizarse también puede hacer uso del
instrumento del enfoque de desarrollo a escala humana, retomando la primera fase
diagnóstica con el objetivo de identificar los avances obtenidos.
5. CONCLUSIONES.
El desarrollo, como concepto ampliamente discutido por la economía y las demás ciencias
sociales, requiere en el ejercicio práctico de su desenvolvimiento la caracterización
semántica en cuanto a sus medios y sus fines. Por tal razón, para la presente ponencia que
tuvo como objeto aportar al análisis de la relación del mercado de trabajo con el
desarrollo se precisó hablar del enfoque del desarrollo a escala humana, el cual sitúa
como centro del proceso al ser humano y sus necesidades fundamentales.
En este orden de ideas, se pudo establecer que el trabajo es un satisfactor sinérgico que
apunta a la satisfacción de la necesidad de subsistencia y en algún grado también ayuda a
satisfacer las necesidades de protección y participación. Sin embargo, es el trabajo
decente, en su sentido amplio e integral, el que en último término aporta de mejor modo,
desde el punto de vista laboral, a la satisfacción de las necesidades humanas
fundamentales en su totalidad, es decir, se constituye como pilar del desarrollo a escala
humana. El trabajo decente se configura entonces como un satisfactor multisinérgico
valioso y deseable.
En cuanto a la promoción del desarrollo a escala humana en el ámbito local, bajo el
análisis expuesto, se destaca el papel de la participación democrática de los actores en la
formulación, implementación y evaluación de políticas públicas sustentadas en el trabajo
decente. El enfoque referido recomienda el uso de la matriz de necesidades y satisfactores
como instrumento de análisis cualitativo que permite orientar el proceso de desarrollo
hacia resultados más satisfactorios.
Finalmente, vale la pena resaltar la importancia de profundizar en el análisis propuesto
por medio de la constatación empírica en procesos de desarrollo local y regional que
permita dilucidar aciertos y dificultades que enriquezcan el debate científico.
BIBLIOGRAFÍA
Constitución Política de Colombia. (1991). Colombia.
Asamblea Nacional Constituyente . (29 de Mayo de 1991). Gaceta Constitucional N° 85.
Bogotá, Colombia.
64
Max-Neef, M. (1993). Desarrollo a Escala Humana. Conceptos, aplicaciones y algunas
reflexiones.
Montevideo : Editorial Nordan-Comunidad. OIT. (s.f.). Organización Internacional del
Trabajo. Recuperado el septiembre de 2013, de
http://www.ilo.org/global/about-theilo/decent-work-agenda/lang--es/index.htm
OIT. (s.f.). Organización Internacional del Trabajo. Recuperado el Septiembre de 2013, de
http://www.ilo.org/global/topics/decent-work/lang--es/index.htm
ONU. (1948). Declaración Universal de los Derechos Humanos. Ginebra, Suiza.
Rieznik, P. (2001). Trabajo, una definición antropológica. Razón y Revolución nro. 7.
65
EL ESTADO ESTRATEGA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN
COLOMBIA
Autor: Edgar Revéiz Roldan
Secretario General de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas (ACCE http://www.acceconomicas.org.co/). Miembro de la ACCE desde 1984
INTRODUCCION
El territorio de Colombia como su sociedad están fragmentados, cooptados y son
excluyentes. Nuestro Estado está cooptado por grandes lobbies y grupos legales e ilegales.
La fuerza unificadora es la corrupción, su “pegante” simbólico ad hoc principal.
La violencia, la codicia, la corrupción, la política de los señores de la guerra y el cambio
climático son amenazas para la democracia, la unidad nacional y el territorio.
Los colombianos, por fortuna, hemos sacralizado el mito del Ordenamiento Territorial
como una verdadera religión civil, quizás de origen indígena, que nos une. Esta utopía
compite duramente con la vieja idea del Territorio- El Dorado, depredadora e inhumana.
Sin embargo, la utopía se ha quedado incompleta: el sueño del Ordenamiento Territorial
(OT) como lucha emergente y sin cuartel entre grupos de intereses legales e ilegales, se ha
convertido en un conjunto de miles de proyectos macro, meso y micro de empresas que
colisionan en desorden como piezas de un juego lego, que se ensamblan en teoría
mediante el influjo magnético de un poder automático, la mano invisible.
No actúa una fuerza estratégica planificadora, la Política Nacional de Ordenamiento
Territorial (PNOT)- que reconozca al mismo tiempo los beneficios del mercado y cristalice
una identidad nacional, regional y local.
Es necesario un nuevo orden territorial, una utopía que contribuya a la formación de
nuestra identidad, a pensar y orientar la acción en la formación de un mundo social en
términos de sistemas urbanos y redes sociales, a eliminar la función emocional de los
violentos que dividen la sociedad, en términos de captura del territorio, en exclusión o
clases sociales.
En el libro insistimos en la necesidad de construir un Estado Estratega que fortalezca las
fuerzas democráticas y consolide nuevas instituciones territoriales.
66
La Política Nacional de Ordenamiento Territorial debe ser capaz de direccionar el esfuerzo
nacional a través de representaciones simbólicas, hechos políticos y acciones concretas
que mejoren el bienestar de los colombianos y armonicen las identidades regionales.
La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y la Política Nacional de
Ordenamiento Territorial (PNOT) deben fortalecer en el imaginario la idea del Estadonación.
La consolidación de la Nación tenía la visión política de una comunidad de ciudadanos que
controlaba un territorio, ligada por la voluntad de vivir y tener una historia común.
Esta visión del Estado-nación está hoy desintegrada en el territorio: la expansión territorial
de la economía visualizada como constelación de negocios –rentables privadamente y con
elevados costos sociales, muchos de ellos ilegales-criminales- no tienen control ciudadano
y está regida por la corrupción y manipulada por políticos depredadores.
La identidad colectiva se ha construido sobre múltiples historias superpuestas de
narración de las violencias, amnistías y perdón y olvido, sin que nadie digo “yo asumo”.
Los recuerdos conmemorativos son los asesinatos (de Gaitán, Galán, Pardo Leal) y las
masacres (de la UP, el Palacio de Justicia…) más que las grandes obras nacionales y
regionales o los actos fundacionales de la política, la ciencia y la cultura.
La más vieja democracia de América ha “nivelado” a los ciudadanos en el territorio pero
con un derecho abstracto. Las desigualdades territoriales y sociales son escandalosas,
pese a que la Constitución de 1991 creó una cierta “tiranía de lo social”, fue un gran
avance ya que otorgo derechos a los ciudadanos en educación y salud, aunque contribuyo
a introducir una presión social permanente sobre las finanzas públicas.
El libro consta de cinco partes:
 En la primera , se configura la crisis territorial de Colombia en la globalización y la
forma como la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y la Política
Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) puede contribuir a conjurarla: la
combinación adecuada del Estado Providencia, el Estado Estratega, el Estado
Protector y el Estado Regulador de Riesgo
 Se analiza cuáles son los principales componentes que debe tener la Política
Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT): el gobierno de la
descentralización a través del Sistema General de Participaciones (SGP) y el
Sistema General de Regalías (SGR); la creación de polos de competitividad
que concentren los incentivos de Investigación y Desarrollo (I&D) y
fortalezcan la responsabilidad social empresarial; la asociación al gobierno
de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), a más del
territorio continental, el subsuelo, las áreas marinas y submarinas; la
67
incorporación del espacio digital-numéricos y el impacto territorial del
sistema de concentraciones
 La Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) debe conciliar en el
territorio la acción de dos núcleos de poder:
El tradicional, que describí en el libro El Estado Regular de Riesgos, que ha
definido en las últimas décadas la políticas económicas y sociales
neoliberales y se ha ocupado de maximizar el crecimiento económico y de
minimizar la inflación.
Sus órganos de poder controlan las reglas de la legitimidad intelectual,
financiera y política de modelo neoliberal, que busca evolucionar para
adecuarse a las nuevas condiciones de la economía y de la sociedad
mundial.
El segundo núcleo de poder, más reciente, nació y se fortifico con la
acelerada “reprimarización” de la economía colombiana que cuenta con el
liderazgo del petróleo y la minería, en respuesta al gran crecimiento de
China e India.
Opera en las nuevas reglas de legitimidad intelectual, financiera, social y
política del sector minero y petróleo, que se ha construido con bajo perfil
en los últimos años en Colombia. Tiene que ver con la de la Política
Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) y actualmente carece de
control político.
 Los conflictos que se han creado se tipifican por el choque de los derechos
especiales sobre el territorio nacional: entre las áreas indígenas y
afrodescendientes, los parques naturales, el crecimiento exponencial de las
concesiones petroleras y mineras, la toma del territorio por los grupos
ilegales criminales, el tráfico de los baldíos de la nación capturados por
intereses privados legales e ilegales, la desaparición de los ejidos en las
ciudades, las zonas de cultivo de droga y sus corredores de exportación
controlados por grupos criminales…
 En la segunda parte, se hace el paralelo entre la experiencia colombiana y la
francesa. Ambas surgieron en la década de los años 60. El proceso evolutivo fue
exitoso en Francia y de fracasos en Colombia, donde surge la necesidad de un
aprendizaje de apertura a las innovaciones para lograr el éxito de una estrategia
deliberada.
Entre experiencias, algunas son meritorias, por ejemplo:
68
En Chile se fortaleció la planificación regional desde 1978 y ya en 2012 cuenta con
15 regiones, 54 provincias y 316 comunas.
En los órganos de gobierno regional, la intendencia es un órgano descentralizado
territorialmente, cuya autoridad representa al presidente de la República en su
jurisdicción, es la autoridad ejecutiva del gobierno regional y preside el consejo
regional.
No existe Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) mi Plan Nacional
de Desarrollo (PND) debido al modelo neoliberal, pero la presión regional, la
apertura económica y al mar y el crecimiento explosivo de concesiones de
acuacultura –principalmente, el salmón- y los proyectos de zonificación del “borde
costero” han fortalecido la planificación regional (PR). Existe una estrategia de
regionalización en donde se aplica el principio de contraflujo entre el
Ordenamiento Territorial y la planificación reguladora local.
Los fundamentos de hoy son la competitividad, la igualdad de derechos y la
protección social.
Alemania genero consenso sobre el ordenamiento territorial, pero produjo
conflictos en la evaluación de los resultados. Existen leyes, reglamentados y
políticas que se aplican en todos los órdenes territoriales suficientemente
articulados, y en cada porción del territorio está definido su uso. El marco jurídico
del Ordenamiento Territorial (OT) es “competencia compartida” de todos los
órdenes territoriales del Estado, aunque no existePolítica Nacional de
Ordenamiento Territorial (PNOT) ni Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en casa
porción del territorio está definido el uso (la densidad de población es muy alta,
229 hab./km2 frente a Colombia 36,8 hab./km2 )
El orden territorial inferior tiene que cumplir reglas superiores, son pena de ser
demandado. No existe “autonomía absoluta” de los municipios y departamentos
como en Colombia.
En definitiva, el Ordenamiento Territorial (OT) busca garantizar una estructura de
asentamientos humanos y de espacios abiertos que tomen en cuenta el medio
ambiente y la naturaleza.
En Inglaterra evolucionó desde la new towns hasta una política menos normativa y
más cooperativa que fortalece el nivel local y el vecindario. No hay política
Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) ni Plan Nacional de Desarrollo (PND).
69
Colombia puede recoger enseñanzas de estas estrategias: crear y fortalecer las
regiones como entidades territoriales, organizar un modelo territorial en que la
competencia sea compartida por todos los órdenes territoriales con contraflujo del
poder decisorio, robustecer la cooperación público-privada (APP) y la asociatividad
del municipio para enfrentar el conflicto y lograr economías de escala en la
prestación de los servicios públicos.
Es, también, fundamental superar la etapa del “municipalismo excesivo” y la
captura de este por los señores de la guerra –la democracia contra sí misma –
mediante la conciliación de estructuras regulatorias y de ejecución de proyectos
con fuerte participación público-privada nacional, local y comunitaria.
 En la tercera parte del libro se muestra la configuración y se analiza la conectividad
en el territorio de los principales sistemas sectoriales nacionales que inciden sobre
el Ordenamiento Territorial y la Política Nacional de Ordenamiento Territorial.
Las reformas del Estado que surgieron con la Constitución del 91 crearon 15
sistemas nacionales como reagrupamiento de las fuerzas sociales y económicas
nacionales, regionales y locales para competir por los recursos del Estado, lo que
aumentó su complejidad y los costos de y transacción entre los diferentes niveles
territoriales.
Esta complejidad se ha incrementado en los últimos años con la creación de otros
nuevos sistemas que tienen gran incidencia sobre la Política Nacional de
Ordenamiento Territorial (PNOT): el Sistema Nacional de Parques Naturales
(SINAP) y el Sistema Nacional Ambiental (SINA) surgidos del convenio de
Diversidad Biológica a través de la Ley 165 de 1994, el Sistema de Identificación de
Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN), Sistema General de
Participaciones (SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR), el Sistema de
Información Minera del Ingeominas (SIMI), el Sistema Nacional para la Gestión del
Riesgo (SNGR), Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios (SISBENNET),
Sistema de Seguimiento a Documentos CONPES (SISCONPES), Sistema de
Seguimiento de Proyectos (SPI), Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas
Públicas (SUIFP)…
La Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) debe hacer inteligible en
los departamentos, municipios, comunidades y ciudadanos la configuración y la
conectividad entre dichos sistemas, la forma apropiada para articular proyectos y
programas de competencia compartida entre el orden territorial y el sector
privado.
70
La profusión, confusión e “inflación” de las normas y del funcionamiento de los
sistemas nacionales hacen incomprensible el juego de los actores y los operadores
en el territorio.
 En la cuarta parte hace énfasis en la acción del Estado como Regulador de Riesgos.
Uno de los mayores riesgos es la paranoia normativa, la regulación y los conflictos
territoriales.
Así, la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) debe repensar
instrumentos simplificados y articulados entre los diferentes órdenes territoriales y
el sector privado para fortalecer la democracia y la sociedad civil, dando solución a
varios tipos de conflicto, reasignar funciones del Estado y articular en territorio las
competencias del Estado Providencia, del Estado Estratega, del Estado Protector y
del Estado Regulador de Riesgos.
Es prioritaria la creación del Ministerio del Ordenamiento Territorial para anticipar
la aparición y la profundización de los conflictos territoriales, para proponer
estrategias de polos de competitividad dentro del marco de las APP y eliminar la
paranoia normativa intergubernamental.
En esta parte se presenta algunos de los conflictos territoriales emblemáticos que
surgieron para la “inflación exponencial” de concesiones petroleras y mineras y el
mal manejo de los derechos especiales de uso y ocupación del territorio nacional.
Debe crearse un Banco de Conflictos Territoriales (BCT) que ilustre las
experiencias exitosas y fallidas de manejo de conflictos en el territorio.
 En la quinta parte, se vindica la incorporación en la Estrategia Deliberada de la
Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), del Gobierno y el
robustecimiento de los sistemas espaciales históricos (deliberados o emergentes) o
prospectivos (deliberados) peculiares de la evolución territorial de Colombia. Los
sistemas espaciales históricos son los sistemas nacionales que fueron creados
mediante la reforma del Estado del siglo XX y XXI – particularmente la Reforma
Constitucional de 1968- que ha mostrado legitimidad, eficacia y eficiencia. ISA es
un ejemplo emblemático.
Los sistemas prospectivos –de alta complejidad – son los sistemas espaciales que
han ido surgiendo de la nueva economía política del territorio, en los cuales es
fundamental hacer pactos y alianzas público-privadas. Se hace referencia a
procesos como la dinámica de los territorios rurales, analizada en el Informe de
Desarrollo Humano o los territorios de reparación y compensación que deberán
desarrollarse dentro del marco de las leyes agrarias, de los procesos de paz que
71
incidan entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC), o el manejo de los puertos de entrada de Colombia a los flujos mundiales
de comercio que resultan de la firma de los tratados de Libre Comercio (TLC).
Por ello hemos propuesto catorce sistemas espaciales que deben ser objeto de la
PNOT:
1.
2.
3.
4.
La jerarquía urbana nacional, las regiones polarizadas y de planificación.
Las redes de ciudades.
La red de metrópolis de equilibrio para la globalización.
Los sistemas metropolitanos integrados como palancas del desarrollo
territorial.
5. La red de ciudades intermedias: de la propagación del desarrollo en las
zonas rurales a la prestación de servicios especializados a las empresas.
6. Los puertos de entrada de Colombia a los flujos mundiales de comercio, al
TLC, a la tecnología y a la cultura.
7. La dinámica de los territorios y polos industriales y de servicios.
8. La dinámica de los territorios rurales.
9. La dinámica de los territorios de reparación y compensación.
10. Los territorios con base económica, turística y residencial.
11. Los territorios con baja densidad de población y gran potencial económico.
12. Los territorios con altos riesgos de depredación ambiental y de violencia y
captura por los grupos IC.
13. Las Ciudades dentro de la Ciudad.
14. De los enclaves mineros y petroleros a las Zonas Especiales Mineras y
Petroleras (ZEMP).
 Las conclusiones resaltan la urgente necesidad de eliminar la corrupción para la
gobernanza territorial, el uso del aprendizaje del pasado para mejorar la
descentralización y el manejo eficiente del Sistema General de Participación ( SGP )
y el Sistema General de Regalías (SGR), que permitan desterrar las disparidades
sociales y territoriales de bienestar, entender que la Política Nacional de
Ordenamiento Territorial (PNOT) es un proceso evolutivo y de largo plazo, abolir el
proceso “marginalista” en las decisiones territoriales, cimentar la intervención
territorial del Estado en sus funciones y símbolos de Estado-Providencia, Protector,
Estratega y Regulador de Riesgos.
72
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PONDERACIÓN - UNA REVISIÓN DEL
ACUERDO 100 DE 2009 DE BUCARAMANGA
LÍNEA TEMÁTICA: Enfoques y perspectivas del desarrollo local y regional
TÍTULO DE LA INVESTIGACIÓN:
Administración pública y ponderación: una revisión del Acuerdo 100 de 2009 de
Bucaramanga21
AUTOR: Carlos Arturo Duarte Martínez22
Estudiante e investigador (Hermenéutica Jurídica) – Universidad Autónoma de
Bucaramanga
[email protected]
Título de Ponencia: La necesidad de articular políticas públicas: el caso del Viaducto de
la Novena
Resumen
A partir de la identificación hecha por Manuel Atienza y Juan Ruíz Manero de las
directrices programáticas se pone de manifiesto el deber de satisfacción conjunta de estos
objetivos constitucionalmente exigidos o a perseguir, lo que implica una labor de
articulación de políticas públicas para que la obtención de uno de ellos no implique el
sacrificio del otro, lo cual resulta garantizable jurisdiccionalmente. Se demuestra en este
escrito cómo lo anterior fue obviado por la administración municipal al exentar en el 50%
del pago de la estampilla pro anciano la construcción del Viaducto de la Novena; lo que
generó la declaratoria de nulidad en primera instancia del Acuerdo 100 de 2009 por parte
del Tribunal Administrativo de Santander.
Palabras clave: Mínimo vital, Desarrollo Urbano, Democracia Constitucional, Garantismo
Constitucional
21
La investigación, de la que se presenta un avance, se desarrolla bajo la dirección del Doctor
Mauricio Rodríguez Delgado dentro del programa de investigación formativa en el marco de la
Especialización en Derecho Público impartida en la Universidad Autónoma de Bucaramanga
22
Abogado Cum Laude de la Universidad Autónoma de Bucaramanga. Actualmente se desempeña
como Auxiliar Judicial en el Tribunal Administrativo de Santander.
73
1. INTRODUCCIÓN
El Estado social de Derecho en el interminable querer ser impuesto por sus creadores
resulta hostigado por demandas en diferentes sectores: salud, educación, vivienda o
trabajo, por solo citar algunas. Los órganos con legitimación democrática –legislador y
administración pública– a quienes en principio les corresponde adoptar decisiones para
satisfacer todas aquellas exigencias se ven conducidos ineludiblemente a planificar su
actuación, previendo los más importantes cursos de resultados a los que la ejecución de
sus decisiones pudieran llevar.
En la nueva estructura constitucional, la administración se ve resuelta no sólo a “ejecutar”
el derecho –función propia en del sistema montesquiano– ya que la toma de decisiones se
hace con amplios márgenes de configuración, perdiéndose la seguridad que antaño le
brindaba el principio de legalidad. La imposibilidad de prever la ley toda actuación de la
administración a causa de las demandas sociales y el deber del Estado de palearlas lleva a
la pulverización del derecho del legislador (Zagrebelsky, 2011, p. 37).
En todo caso, los desafíos en cabeza de la administración deben saldarse con una decisión
conforme a la Constitución de modo que se satisfaga conjuntamente los principios
constitucionales, para lo cual la administración debe indefectiblemente ponderar, de
modo que realice ella también la justicia. De la importancia de realizar la justicia a través
de las decisiones administrativas se desprende que a partir de las garantías
jurisdiccionales de la Constitución, los jueces pueden intervenir en aquellas que desvaríen
la normativa superior. Tener claridad en lo anterior es importante pues a cuenta de la
libertad que se tiene para la escogencia de medios para la satisfacción de las directrices
programáticas, es plausible desde el punto de vista democrático que los jueces sólo
invaliden “los exabruptos, las decisiones desproporcionadas, excesivas y arbitrarias”
(Bernal, 2009, p. 248).
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
3.
Una necesidad sentida desde hace un par de lustros en Bucaramanga ha sido desarrollarse
urbanísticamente. En la última década Bucaramanga ha aumentado significativamente su
parque automotor, por lo que es necesario adecuar y construir nuevas vías. La
administración municipal más ambiciosa en este punto ha sido la del período 2008-2011.
En su programa de gobierno denominado “Bucaramanga ‘Una empresa de todos’” se
planteó la necesidad de construir por los menos tres intercambiadores viales –solo se ha
construido uno–, un teleférico (proyecto desechado por la inestabilidad del terreno donde
se pretendía construir) y un viaducto que se está llevando a cabo. Estas mega-obras harían
atractiva a la ciudad para integrarse como una ciudad global, pues mejorarían su dinámica
vial.
Dicho viaducto es útil en cuanto a que unirá al noroccidente y sur de la ciudad,
permitiendo que su centro no se congestione. Pero también, de todas las obras queridas,
74
es la más costosa. Empero, con todo ello el Municipio de Bucaramanga viene a responder
a la exigencia constitucional de promover el desarrollo económico y social (art. 298 C.P.) y
construir las obras que demande el progreso local (art. 311 C.P.).
Sin embargo, lo anterior entra en tensión con el propósito de lograr la igualdad material
de los colombianos (art. 13 C.P.), para cuya obtención, el legislador ha establecido la
creación de los Centros de Vida o Bienestar para los ancianos más pobres que se financian
con impuestos a la contratación estatal. En ellos se debe “mitigar condiciones de
vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social” en que muchas personas llegan
al final de sus vidas. Para financiar estos establecimientos también autorizó a los entes
territoriales establecer la “estampilla pro anciano” impuesto que se cobra sobre todo
contrato que celebre. Y a pesar que no se estableció la tarifa de dicho tributo, el legislador
sí estableció un límite mínimo de recaudo anual variable según la categoría del
departamento y municipio respectivo. A Bucaramanga le corresponde obtener como
mínimo el 2%.
El Gobierno Municipal sabía que la construcción del viaducto de la novena obra tenía un
alto costo, y tasó su fase final en un aproximado de 96000.000.000 millones de pesos, que
actualmente representan casi US 59 millones de dólares. En su estatuto tributario el
Municipio de Bucaramanga previamente había fijado como tarifa de la estampilla pro
anciano el 2% del valor del contrato. Así pues, para los contratos de esta etapa se
deberían pagar $1920.000.000 millones de pesos23. Esta cifra, consideró la Alcaldía
Municipal, entraría directamente a aumentar el costo de la obra, pues a pesar que
formalmente los impuestos sobre la contratación estatal los paga el contratista, la práctica
enseña que éste a fin de no afectar la utilidad que le brinda el ejercicio de su actividad
lucrativa traslada lo que deba pagar por estampillas y demás impuestos al valor del objeto
contractual. Así pues el Estado termina por pagar sus propios tributos sobre la
contratación.
Por lo anterior, el Gobierno Municipal impulsó una exención de esta estampilla
reduciendo su tarifa al 1% del valor para la fase III de la construcción del Viaducto de la
Novena, sin establecer una renta sustituta y desconociendo la posibilidad de construir un
viaducto con un costo menor. De este modo chocan el propósito de garantizar un mínimo
vital de los adultos mayores de Bucaramanga y lograr su desarrollo urbano. Ante esta
situación, el problema de investigación es: ¿Se puede sin establecer renta sustituta
establecer una exención de pagar un impuesto municipal, que financia el funcionamiento
de hogares de atención a los adultos mayores pobres de Bucaramanga, para disminuir el
precio de la construcción de una mega obra, que propende por el desarrollo urbanístico
local, pero que podría no ser la más económica?
23
Con las demás estampillas: previsión social y pro cultura, el valor de la carga tributaria asciende
a 2850 millones. El presente documento se circunscribe a la pro anciano por ser alrededor de la
que giró la discusión en el Concejo Municipal.
75
4. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
Objetivo general
Determinar si es constitucionalmente admisible establecer la exención de impuestos
municipales para la construcción de mega-obras de desarrollo local, cuando éstos
financian programas de atención a adultos mayores de escasos recursos, sin una renta
sustituta que compense lo exentado.
Objetivos específicos
 Determinar a partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y doctrina
europea el modo en que la administración pública pondera para desarrollar los
objetivos a su cargo.
 Identificar los principios que colisionan en el asunto decidido por el Concejo
Municipal de Bucaramanga en el Acuerdo 100 de 2009.
 Describir las razones que llevaron a la administración municipal de Bucaramanga a
la expedición del Acuerdo 100 de 2009.
 Analizar jurisprudencialmente la declaratoria de nulidad del Acuerdo 100 de 2009
proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
 Realizar una crítica jurídica a la decisión tomada en el Acuerdo 100 de 2009.
5. MARCOS DE REFERENCIA
5.1. Los principios: directrices programáticas y principios en sentido estricto
Manuel Atienza junto con Juan Ruiz Manero, profesores de la Universidad de Alicante
(España), han participado activamente en la defensa de la tesis, cada día más aceptada, de
que los sistemas jurídicos actuales se componen por dos tipos básicos de normas: las
reglas y los principios. Ellos distinguen dos tipos de reglas y principios.
En lo que es de interés a la presente ponencia, Atienza y Ruiz Manero (1996) plantean que
es posible distinguir entre directrices o normas programáticas y principios en sentido
estricto. Los principios en sentido estricto expresan valores que se relacionan con aquellos
“derechos que se orientan a la protección de bienes o intereses que se consideran dignos
de igual protección para todos y cada uno de los seres humanos… [esto es] intereses del
propio titular del derecho” (Ruiz Manero, 2005, p. 353). Estos principios como las reglas
de acción, pueden aplicarse a la manera de todo o nada.
Por su parte, las directrices son aquellas normas que “establecen la obligatoriedad de
perseguir determinados objetivos colectivos, esto es, de maximizar ciertos rasgos o
propiedades del mundo social” (Ruiz Manero, 2005, p. 345), y se suelen identificar como
fines constitucionalmente exigidos, en donde la indeterminación es una constante tanto
en sus condiciones de aplicación como en el estado de cosas (económicos, sociales) que se
debe procurar. Además, se caracterizan porque el constituyente no establece cómo
76
lograrlos, dejando, por tanto, en cabeza de sus destinatarios, que suelen ser los órganos
con legitimación democrática –legislativo y ejecutivo–, un amplio margen en la
configuración de los medios idóneos para ello, debido a que su implementación debe
atender a condiciones de oportunidad, capacidad y necesidad.
Estas normas incorporan valores utilitarios, que se refieren a “derechos que se orientan a
la protección o promoción de bienes o intereses colectivos” (Ruiz Manero, 2005, p. 351)
llevan a evaluar las consecuencias, el estado de cosas obtenido de ese fin exigido, sin
preocuparse tanto por los problemas de satisfacción gradual no total que se hayan
generado, pues lo que se valora positivamente es la eficiencia de los medios utilizados
para cumplir las demás directrices. Y las normas programáticas se aplican a través de una
“ponderación de concreción”, cuyo objetivo es el establecer medidas conducentes a
desarrollar cada una de las múltiples directrices exigidas constitucionalmente (articulación
de políticas), que debe terminar con la formulación de una regla de acción, de fin o una
medida concreta. Para comprender el porqué de dicha articulación es necesario tener en
claro cuatro rasgos característicos de los objetivos perseguidos por las directrices; ellas 1)
ordenan un estado de cosas que pueden mantener relaciones causales con acciones
heterogéneas entre sí, es decir, que el objetivo mandado se puede cumplir con diversos
medios; lo cual lleva a que 2) se pueda tener relaciones causales con estados de cosas
ordenados por otra directrices, esto significa que son interdependientes: unos medios
idóneos para obtener determinados fines pueden resultar ayudando o afectando la
consecución de otros objetivos; 3) ese estado de cosas ordenado es graduable, y 4) el
deber de maximización es un deber concluyente (Ruiz Manero, 2005).
Ahora el dúo de alicante plantea que la intervención judicial en el desarrollo de las
directrices es excepcional y sólo puede darse cuando (i) se adopten medios inidóneos para
satisfacer la directriz (desconociendo los principios en sentido estricto) u otras o (ii)
simplemente no se haga nada, o sea no se desarrollen políticas para su cumplimiento
(Atienza y Ruiz Manero, 1996). Sencillez y efectividad son adjetivos que se pueden
predicar de la síntesis formulada por Atienza y Ruíz Manero de un tema que ha suscitado
importantes debates en el plano internacional y desde luego nacional, en defensa de la
justiciabilidad de los derechos sociales.
4.2. La ponderación de la administración pública
Para desarrollar la Constitución, dice Bernal (2007), el legislador cuenta de un “ámbito
para estudiar la información técnica de que disponga… y de un ámbito para evaluar las
razones políticas que resulten pertinentes, para adoptar las medidas que considere
adecuadas para perseguir sus finalidades” (p. 728). A uno y otro los denomina ámbito
legislativo de apreciación fáctica y de apreciación normativa.
En una sociedad que se hace compleja día a día, y en un país en donde la diversidad social
es de una importante magnitud, es imposible que el legislador llegue a regular todos los
77
aspectos que comporta la vida social, de allí la necesidad y justificación de la
descentralización administrativa.
Pues bien en el escenario de configuración social para la administración también la
ponderación se presenta en una escala tríadica. Toda decisión de la administración,
especialmente la que se enmarque en una labor de planificación, debe superar tres
juicios: el de adecuación, el de necesidad, y el de proporcionalidad. A partir del primero
se tiene que el acto administrativo debe ser adecuado para alcanzar los fines que
justifican la decisión, para lo cual debe existir una relación de causalidad entre el fin
perseguido y el medio adoptado en la decisión. El medio debe ser eficaz para alcanzar el
fin. Sólo en cuanto a que la medida sea manifiestamente inadecuado para obtener el
objetivo propuesto, el acto debe ser anulado judicialmente (Sarmiento, 2007).
Con el juicio de necesidad la administración debe estudiar que la decisión que toma “debe
ser la medida menos lesiva posible para alcanzarlos fines que los justifican” (Sarmiento,
2007, p. 19). Deben existir medios alternativos con idoneidad similar que afecten
menormente la esfera jurídica de quienes resultan afectados, para que el acto respectivo
sea anulable. La existencia de alternativa es importante pues anota el profesor español
Daniel Sarmiento, en control judicial, el recurrente debe probarla. Y subraya que al ser un
juicio negativo, no puede “el juez entrar a sustituir la decisión adoptada por la
Administración” (Sarmiento, 2007, p. 190). La elección de una entre varias medidas con la
misma capacidad de idoneidad y afectación, no puede catalogarse como una decisión
arbitraria o desproporcionada que abra las puertas a la intervención judicial. En caso en
que no se cuente con un medio que afecte de manera más leve los derechos o el ámbito
de los principios en contraposición, la medida adoptada por la administración debe ser
catalogada como necesaria.
Sarmiento (2007) precisa que además de este análisis de eficacia y evaluación del daño, se
debe precisar que la medida alternativa esté dentro de la legalidad –esto es que la
administración sea competente para adoptarla– y como mandato de optimización el fin
perseguido debe ser aplicado en grado.
Esta última referencia recuerda que en estos dos juicios de adecuación y necesidad se
sopesan primordialmente las exigencias fácticas de los principios o deberes
constitucionalmente se pretenden desarrollar o cuando más están en pugna. Tras ellos
debe reflejarse un óptimo de Pareto según el cual “una situación es eficiente, cuando no
puede operarse ningún cambio posible que mejor la posición de alguien, sin desmejorar la
posición de otro” (Bernal Pulido, 2007, p. 743).
Finalmente, en el último juicio, el de proporcionalidad en sentido estricto, la
administración debe velar porque la decisión que adopta no restrinja en forma
desproporcionada los intereses de quienes resulten afectados –de los beneficiarios del fin
que se desarrolla en menor grado–. Es un balance de los beneficios del interés público y el
78
coste del sacrificio individual que implica la medida administrativa. Requiere tres pasos: (i)
identificación de las “magnitudes en conflicto” de la relación medio-fin, (ii) asignación de
valor a cada magnitud, (iii) determinar que cuanto “mayor sea el grado de perjuicio al
ciudadano mayor ha de ser la importancia del fin público legalmente tasado” (Sarmiento,
2007, pp. 214 a 215). El acto administrativo debe ser declarado nulo si el perjuicio que
causa es mayor al bien que trae el objetivo perseguido.
De modo se garantiza que todos los fines constitucionalmente a perseguir puedan
satisfacerse de manera conjunta y progresiva, sin que pueda cumplirse uno en un
detrimento excesivo de los demás.
4.3. La eficacia directa de la Constitución de 1991 y sus garantías judiciales
La lucha por el reconocimiento de los derechos no culmina hasta que se cuentan con
mecanismos judiciales para exigir su cumplimiento. La apuesta por un ser imparcial, esto
es ajeno a los intereses de las partes en conflicto, que dé solución objetivamente a los
problemas de la vida social protegiendo los derechos fundamentales aun sobre la voz y el
poder de la mayoría, es un elemento característico del Estado constitucional. Razón tiene
Ferrajoli (2005) cuando señala que “[e]l desarrollo del Estado de derecho es paralelo a la
evolución de la jurisdicción” (p. 87).
La justiciabilidad de los derechos marca un antes y un después entre el Estado legislativo y
el Estado constitucional: en el primero el derecho está supeditado a la Ley y a la política,
lo decidido en el parlamento prevalece. En el Estado constitucional teniendo a la dignidad
como paradigma y eje fundador, los extremos de las relaciones se invierten. El poder
ahora se haya supeditado a los principios constitucionales. Las actuaciones llevadas a cabo
en su ejercicio sólo son válidas si se corresponden con aquellos. La dignidad humana es la
medida del poder, y la jurisdicción constitucional garantiza que sea así.
En esta situación la democracia adquiere una dimensión y una legitimidad sustancial.
Como dice Ferrajoli (2004) “La legitimidad del sistema político aparece, así, condicionada a
la tutela y efectividad de los principios y derechos fundamentales” (p. 11). Uno de los
puntos de mayor reticencia y oposición al paradigma del Estado social de Derecho se
manifiesta con los derechos sociales pues frente a ellos –dice el profesor de Camerino–
“se expande el papel de la jurisdicción” a falta de herramientas jurisdiccionales específicas
de exigibilidad, como ocurre en la Constitución de 1991.
Esa orfandad, sin embargo, no se puede traducir en una excepción a la garantía
jurisdiccional de la Constitución, sino que por el contrario aumenta las cargas del Juez
constitucional de adecuar herramientas para que la dejación de los deberes por quienes
detentan el poder público. Siendo los derechos sociales parte de “aquello que no se puede
dejar de decidir”, la jurisdicción constitucional debe convertirse, de ser necesario, en el
escenario en donde se evalúe la inacción de los poderes públicos frente a la exigencia de
79
las prestaciones necesarias para su satisfacción. Sobre esta situación problemática,
Pisarello (2007) ha dicho que: “no son las garantías concretas que se asignan a un
derecho lo que determina su carácter fundamental sino a la inversa: es su consagración
positiva en aquellas normas consideradas fundamentales lo que obliga a los operadores
jurídicos a maximizar, bien por vía de interpretación… los mecanismos que permitan su
protección” (p. 81).
Sobre el límite de las intervenciones judiciales en las decisiones de la administración
Bernal (2009) ha reclamado que “la jurisdicción debe limitar su actividad a controlar el
medio seleccionado por el legislador o la administración para obtener un objetivo
constitucional legítimo, no sea desproporcionado: que no restringa otro derecho
fundamental más allá de lo debido” (p. 254) puesto los criterios de oportunidad son
propios del carácter político y no de la argumentación judicial, por lo que plantea que los
jueces sólo invaliden “los exabruptos, las decisiones desproporcionadas, excesivas y
arbitrarias” (Bernal, 2009, p. 248).
6. METODOLOGÍA
Esta investigación es eminentemente descriptivo-analítica y se pretende realizar en tres
fases. En la primera se estudia manera general la necesidad de ponderar y la noción de
ponderación, para luego auscultar en las características de la estructura tríadica del
principio de proporcionalidad para la administración pública y los límites del control
judicial a su argumentación ponderativa en la toma de decisiones. A partir de esto se
analizará lo ocurrido con la realización del proyecto del viaducto de la carrera novena, con
el estudio de los proyectos previos a 2008, la propuesta del Alcalde Fernando Vargas, así
como del Acuerdo 100 de 2009 y la sentencia que lo declararía nulo proferida por el
Tribunal Administrativo de Santander. En la tercera y última parte, de crítica jurídica, se
realizará una yuxtaposición de lo estudiado para establecer las conclusiones y enseñanzas
de la experiencia investigada, para la ejecución de políticas públicas.
7. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
7.1. La propuesta de exención
El elevado costo del viaducto de la novena llevó al Gobierno Municipal de Bucaramanga a
proponer al Concejo a realizar una exención tributaria que redujera a la mitad la tarifa
para los contratos de la fase III de la mega-obra. Para tener éxito en lo perseguido,
además del deber de justificar las exenciones tributarias –esto es defender un trato
desigual frente a quienes no resultan exentados–, en virtud del artículo 7° de la Ley 819
de 2003 debía resultar dicha decisión compatible con el marco fiscal del ente territorial
para lo que se debe tasar su costo y, lo más importante, establecer “la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo”. Es decir que los valores que se
dejaran de recibir por una exención deben recuperarse por otro mecanismo o medio. Así
por ejemplo si se quiere promover la realización de obras públicas, puede aumentarse el
80
valor de la tarifa de los contratos de suministro, de modo tal que se alcance el tope
mínimo de recaudo fijado por el legislador frente a la estampilla pro anciano.
Frente a estas exigencias sostuvo la administración municipal que:
el efecto neto de la implementación de esta estrategia de exención en términos de
tributación no tiene impacto negativo, por cuanto lo que previene es el aumento del costo
de inversión en el proyecto, traducidos en pago de estampillas generadas por la
suscripción del contrato, a la vez que dicho no (sic) dejar de causarse y hacerse exigible un
valor significativo que entra a fortalecer de igual modo el presupuesto y los rubros con
destinación específica que mantienen los gravámenes por concepto de estampillas.
Lo anterior implica que lo que se deja de recibir para la financiación de los centros de vida
promueve el desarrollo urbano del municipio. Realmente se eludió el realizar un análisis
juicioso
7.2. El debate dentro del Concejo de Bucaramanga
La discusión del proyecto de acuerdo 139 de 2009 fue por poco decir vertiginoso a razón
del poco tiempo en que se llevó a cabo. La ponente se designó el 02 de diciembre de
200924, y su primer debate se surtió el 24 del mismo mes y año. Se dio en la Comisión
Primera o de Hacienda y Crédito Público y fue aprobado por abrumadora mayoría: 5 votos
a favor, ninguno en contra25.
Si bien esta mayoría se replicaría en el segundo y último debate, surtido en la plenaria del
Concejo de Bucaramanga el 30 de diciembre del mismo año, allí quedaron expuestos los
argumentos que llevaron a aprobar la propuesta gubernativa.
En él se pueden identificar tres posturas. Una opositora a la propuesta que se ahincaba en
los perjuicios que se les haría a los ancianos pobres de la ciudad de adoptarse la exención
pues no se les garantizaría la dignidad en sus vidas, en el trato discriminatorio hacia los
demás contratistas, que podría generar demandas en contra del municipio, y en el
reproche de desechar un proyecto previo para construir ese puente “con voladizo” –
similar a los viaductos de La Flora y García Cadena– del cual se habían hecho estudios
tasándose su valor de construcción en $71989.934.565 millones. Así también, fue un
clamor de los concejales que les explicaran el valor final total del proyecto urbanístico
pues la “oposición” hacía cuentas de que el viaducto atirantado realmente valía
111.924.283.00, y con todos los impuestos entre una y otra propuesta la diferencia
resultante es de 56.873.00.000, suma con la que se podrían hacer muchas obras sin
afectar los ancianatos.
24
25
Oficio sin número de esa fecha suscrito por el Presidente del Concejo Municipal.
Informe de comisión de esa fecha suscrita por sus miembros y la Secretaria.
81
Otra un tanto escéptica que secundaba a la opositora sin tanta firmeza. Una de las
concejales que cabe adscribirla en esta posición presentaba la “contradicción” del
proyecto que se estudiaba. Decía26: se nos presenta como una contradicción, así como
cuando uno le quita la plata a un hijo para darle al otro, eso fue el sentir de todos los
concejales… no tiene sentido que se haya hecho un préstamo de cien mil millones de
pesos ($100000.0000.000) para qué, (Sic) parte de este préstamo se empieza a pagar,
pues obviamente se vaya vía impuestos, eso no tiene sentido, como pasar de un bolsillo a
otro…. no es que se sacrifique uno para mejorar otro.
Lo anterior muestra la colisión de los objetivos constitucionales en el caso en concreto. Sin
embargo, esta tensión se rompería por el lado más débil: los ancianos. La corriente de
apoyo al Alcalde del momento se plantó incondicional con él. La tensi. Si se quería tener
una “ciudad internacional”, que fue lo popularmente decidido por los bumangueses y que
se tradujo en el plan de desarrollo 2008-2011, se debía desarrollar en todos los aspectos,
como el vial, para así atraer a inversionistas extranjeros, para beneficio de todos los
habitantes de Bucaramanga. Además un viaducto de las características y dimensiones de
la novena –poco más de medio kilómetro de distancia y atirantado– seguro que se
convertiría en un “icono” de la ciudad y atractivo turístico; “un puente para llevar a la
familia, que sea bonito y que cualquier ciudad quisiera tener” dijo uno de los concejales 27.
También mostraban que reducir en sólo un 50% la tarifa de la estampilla pro anciano,
tiende tanto a financiar los Centros de vida de atención a los ancianos como a posibilitar el
desarrollo de la ciudad. Manifestaban también que otros programas sociales se estaban
ejecutando en beneficio de la población vulnerable de la ciudad. Además con todas las
mega-obras a realizar nunca antes dichos centros habían recibido tantos recursos
económicos.
Al final, con la inasistencia de seis concejales, es aprobado el que sería el Acuerdo 100 de
2009 por 11 votos positivos contra dos negativos.
El texto finalmente aprobado dice: “ARTÍCULO PRIMERO. El hecho generador de las
Estampillas vigente que se cause en la suscripción del contrato que celebre el Municipio
de Bucaramanga para ´la celebración de los estudios y diseños a la fase III y construcción
del viaducto de la carrera novena y sus obras complementarias’ pagará el uno por ciento
(1%) sobre el valor total de este, mediante recibo oficial de pago al momento de su
legalización. PARÁGRAFO 1°. La tarifa aquí establecida solo se aplicará para el contrato
relacionado en el presente artículo y sus adicionales.”
26
27
Acta No. 192 del 30 de diciembre de 2009 del Concejo Municipal de Bucaramanga.
Ibídem.
82
No se planteó ninguna renta sustituta. Por esta y otras razones el Acuerdo 100 de 2009
fue declaro nulo en primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Santander
mediante Sentencia del 28 de septiembre de 201128.
7. CONCLUSIONES
El Concejo de Bucaramanga y en gran medida el Gobierno Municipal depreció el ámbito
de información fáctica para posibilitar el desarrollo urbano de Bucaramanga sin
desatender sus obligaciones en materia social. La mención a un viaducto con voladizo con
un costo de importante inferioridad que hubiera podido tener la misma función que el
atirantado, demuestra que al menos se contaba con más de una forma para cumplir
simultáneamente los dos objetivos constitucionalmente exigidos en aparente contienda
en este caso, esto es que representaba la misma idoneidad con una menor afectación en
comparación con el puente de tirantas.
Al contrario, la mayoría en el Concejo Municipal decidió moverse en el ámbito de
apreciación normativa, en la que a cuenta de lo dispuesto por el legislador tenía un menor
margen de actuación para poder construir un puente con tirantas, lo cual se manifestó en
la omisión de establecer una renta sustituta a la exención que se daba.
Más preocupante son los argumentos políticos que empujaron la discrecionalidad
administrativa en contra del mínimo vital de los ancianos de Bucaramanga, que resultan
propia de una democracia liberal en exceso formal: el desarrollo urbano fue una
propuesta elegida popularmente y por tanto debe primar. El ámbito sustancial de la
democracia implica que la mayoría también tiene límites, constituidos en los derechos
fundamentales de los más débiles, sobre los cuales no se puede decidir en contra. Para
satisfacer conjuntamente las directrices presentes en el caso en estudio cabía muchas
posibilidades diferentes a la de afectar la parte más débil en esta tensión. Pocos se
atreverían a sostener que para el desarrollo del urbanismo en Bucaramanga, es necesario
que los adultos mayores más débiles asuman las consecuencias gravosas.
Esta actitud fanática desmedida por cumplir con uno de los anhelos del gobernante de
turno desquició la discrecionalidad administrativa municipal haciéndola decidir sin
satisfacer el juicio de adecuación que se exigía en el desarrollo conjunto de las políticas
públicas en materia social. El óptimo de Pareto resultaba realizable en este caso, pero al
final se resolvió por una decisión desproporcionada y excesiva pues causo un perjuicio que
pudo evitarse.
28
Actualmente la apelación se surte ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Consejo de Estado. En el trámite de segunda instancia el Procurador Sexto Delegado conceptuó que se
confirmara el fallo de primera instancia.
83
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