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Maestría en Economía Política con mención en Economía Argentina
Tesis de Maestría
“El rol del Estado en los procesos de concentración y centralización
en la siderurgia argentina:
El caso Siderar, 1993-2001”
Alumno: Martín Astarita
Director de tesis: Dr. Andrés Wainer
Buenos Aires, julio de 2013
Agradecimientos
Quisiera agradecer a una serie de personas que de distintas formas han contribuido a
que esta investigación logre finalmente concretarse. Por supuesto, las menciones que siguen a
continuación no implican compromiso alguno por los errores u omisiones, que son de entera
responsabilidad del autor.
A Andrés Wainer, mi director, quien supo en todo momento oficiar de guía, sabiendo
trasmitir acertadamente sus consejos y sugerencias, sin que en ello se manifieste jamás el
mínimo interés por imponer sus puntos de vista. Así, su acompañamiento permanente fue en
paralelo a la más absoluta libertad para que en este trabajo queden reflejadas mis propias ideas.
No menos importante ha sido su predisposición para leer los borradores tantas veces como
fuera necesario.
A Daniel Azpiazu, un agradecimiento especial y un sentido homenaje. Fue él quien en los
inicios de esta empresa me dio una gran ayuda en la tarea de definir certeramente los objetivos
y alcances de la investigación. Invalorables también han sido sus enseñanzas como docente. En
mi condición de alumno, hago extensivo este agradecimiento a Eduardo Basualdo, y a todos los
profesores de la maestría de FLACSO.
A Victoria Basualdo, quien fue mi profesora durante el taller de tesis, y que con sus
valiosos y numerosos aportes, permitió que esta investigación tome forma definitiva. Conversar
con ella en distintos momentos de este trabajo, además, representó en mi un poderoso
estímulo.
A Martín Scalabrini Ortiz, por haberme asesorado en cuestiones técnicas propias del
mundo siderúrgico.
A Mariano Barrera, a Facundo Picabea, y a Juan Manuel Padín, que en distintas
ocasiones, con charlas más o menos informales y discusiones más o menos acaloradas, me
aportaron su conocimiento, su experiencia, sus ideas.
A Francisco Márquez, Federico Arenoso, y Rodolfo Arbe, amigos que desde sus
respectivas disciplinas contribuyeron a concretar este proyecto.
A mis viejos y mis hermanos.
Índice
Introducción....................................................................................................................................1
Presentación de Siderar ..................................................................................................................7
Estructura de la investigación.........................................................................................................9
Capítulo 1. ¿Cómo estudiar una empresa?.......................................................................................11
1.1.
El enfoque neoclásico .......................................................................................................12
1.2. El enfoque neoinstitucionalista..............................................................................................16
1.3. El enfoque heterodoxo ..........................................................................................................23
Capítulo 2. Dos visiones contrapuestas sobre el régimen de convertibilidad..................................29
2.1. La fórmula de la ortodoxia neoliberal: menos Estado y más mercado..................................29
2.2. Una interpretación heterodoxa .............................................................................................32
Capítulo 3. Notas sobre el desarrollo de la industria siderúrgica.....................................................42
3.1. La revolución industrial y la hegemonía británica decimonónica..........................................42
3.2. La era del acero y del gran capital .........................................................................................44
3.3. La crisis de los años setenta...................................................................................................47
3.4. La siderurgia en los años noventa..........................................................................................49
Capítulo 4. Las reformas estructurales en el mercado siderúrgico argentino..................................55
4.1. El proceso de desestatización y el nacimiento de Siderar .....................................................56
4.1.1. El momento pre-privatización.............................................................................................56
4.1.2. La privatización de SOMISA ................................................................................................59
4.2. El marco institucional y regulatorio del mercado siderúrgico ...............................................66
4.2.1. El Estado como eje ordenador de la actividad....................................................................66
4.2.2. La apertura y la desregulación del sector en los años noventa..........................................67
4.3. El desempeño del sector siderúrgico argentino en los años noventa ...................................73
4.3.1. Los ochenta, ¿La década perdida? .....................................................................................73
4.3.2. La etapa 1993-2001 ............................................................................................................75
Capítulo 5. Las estrategias de Siderar...............................................................................................79
II
5.1. Hacia la especialización..........................................................................................................79
5.2. El mercado interno como preludio hacia el mercado mundial..............................................86
5.3. La absorción de empresas en el mercado local .....................................................................91
5.4. La internacionalización productiva ........................................................................................99
Síntesis y reflexiones finales ...........................................................................................................106
Anexo. Las características del proceso productivo de la siderurgia ...............................................115
Bibliografía ......................................................................................................................................120
Libros y revistas...........................................................................................................................120
Documentos consultados............................................................................................................125
Artículos en diarios .....................................................................................................................125
III
Índice de cuadros y gráficos
Cuadro 1 - Utilización de convertidor a oxígeno, horno eléctrico y otros, por región, 1991 y 2000 (en
porcentajes) ..........................................................................................................................................52
Cuadro 2- Composición empresaria de la oferta siderúrgica, 1990 .....................................................57
Cuadro 3 - Composición empresaria de la oferta siderúrgica, 1994 ....................................................65
Cuadro 4 - Niveles de protección nominal y efectiva, en Hierro y Acero, y promedio general de la
economía argentina, en 1990 y 1995 (en porcentajes) ........................................................................68
Cuadro 5 - Denuncias por competencia desleal: Dumping y subvenciones, 1992-1994 (en valores
absolutos y en porcentajes)..................................................................................................................69
Cuadro 6 - Importaciones investigadas por Dumping y por subvenciones, según sector industrial,
1992 y 1993 (en dólares estadounidenses y en porcentajes). .............................................................70
Cuadro 7 - Medidas antidumping, impulsadas por denuncias de Siderar, 1998-2001.........................71
Cuadro 8 - Tasa de crecimiento anual de la producción siderúrgica, 1993-2001 (en miles de toneladas
y en porcentajes) ..................................................................................................................................76
Cuadro 9 - Consumo Aparente de producto terminado, 1992-2001 (en miles de toneladas).............76
Cuadro 10 - Producción de Aceros Paraná, según tipo de productos, diciembre de 1991-junio de
1992 (en valores absolutos y porcentajes) ...........................................................................................80
Cuadro 11 - Producción de Siderar, según tipo de producto, 1993-2001 (en miles de toneladas y en
porcentajes). Ejercicios cerrados al 30/06 de cada año .......................................................................80
Cuadro 12 - Producción siderúrgica, según tipo de producto, 1993-2001 (en miles de toneladas y en
porcentajes) ..........................................................................................................................................82
Cuadro 13 - Inversiones de Siderar, 1993-2001 (en millones de dólares y en porcentajes) ................84
Cuadro 14 - Producción siderúrgica, consumo aparente, nivel de actividad económica, y despachos
de Siderar, 1993-2001 (en miles de toneladas y en porcentajes) ........................................................87
Cuadro 15 - Rentabilidad de Siderar. Utilidad neta/ventas y posición de Siderar dentro de las 200
empresas de mayor facturación, 1993-2001 (en millones de dólares y en porcentajes).....................89
Cuadro 16– Rentabilidad (utilidades/ventas) de empresas siderúrgicas y del promedio de la cúpula
industrial y empresarial, 1994-1997 y 1998-2001 ................................................................................90
Cuadro 17 - Evolución del nivel de precios de la chapa laminada en Frío Full Hard, vendida por
Siderar a COMESI y a OSTRILLON, 1994-1998 (base 100=diciembre de 1994) ....................................94
Cuadro 18 - Evolución del nivel de precios de la venta del producto final galvanizado por parte de
Siderar, 1994-1998 (Base 100=diciembre 1994)...................................................................................95
IV
Cuadro 19 -Diferencia entre el precio de venta del producto final por parte de Siderar a diversos
clientes y el insumo a COMESI y a OSTRILION ......................................................................................96
Cuadro 20 - Compras de laminados en frío Full-Hard por parte de COMESI, 1995-1997 (por
cuatrimestre, en toneladas y en porcentajes) ......................................................................................96
Cuadro 21 - Incidencia de las importaciones en la oferta siderúrgica local de laminados en caliente,
1993-2001 (en miles de toneladas y en porcentajes)...........................................................................98
Cuadro 22 - Incidencia de las importaciones en la oferta siderúrgica local de laminados en frío, 19932001 (en miles de toneladas y en porcentajes) ....................................................................................98
Gráfico 1 - Inversiones por empresa, 1993-2001 (en millones de dólares)..........................................83
Gráfico 2 - Destino de la producción de Siderar: mercado interno y exportaciones, 1993-2001 (en
porcentajes). .........................................................................................................................................88
V
Introducción
“Contar la historia de la gran empresa sin
aludir al Estado es como contar la historia
de Hamlet sin el príncipe, o al menos sin la
reina” (McCraw, 1997: 67).
El presente trabajo se propone investigar la trayectoria de la empresa siderúrgica Siderar
S.A. (en adelante Siderar), perteneciente al Grupo Techint y que se especializa en la producción
de aceros planos, en el período 1993-2001. La etapa a considerar se inicia con el nacimiento
mismo de la firma, tras la privatización de la Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina (en adelante
SOMISA), y llega hasta el fin del régimen de convertibilidad, en enero de 2002.
Aún con posturas ideológicas diametralmente opuestas, existe un extendido consenso
en torno a que la década de 1990 en la Argentina constituye un período de importantes
transformaciones estructurales, tanto en el plano económico, como político y social1. De
conjunto, dichas transformaciones, inspiradas en el paradigma neoliberal condensado en el
Consenso de Washington, tuvieron como sello distintivo la redefinición de las fronteras entre el
Estado y el mercado (Oszlak, 1994), con un manifiesto predominio a favor de este último como
procurador de las necesidades sociales.
Si bien la última dictadura militar (1976-1983) había llevado adelante de manera
incipiente reformas de esta naturaleza (apertura económica, privatización periférica de activos
públicos, liberalización financiera, entre otras), fue recién durante el gobierno de Carlos Menem
(1989-1999), en base al triunfo electoral y al consenso social obtenido luego de las traumáticas
experiencias hiperinflacionarias de fines de los ochenta y principios de los noventa, en el que
estas tendencias cobran un impulso decisivo.En un plazo relativamente breve, la administración
menemista llevó adelante un ambicioso programa de reformas cuyos componentes centrales
fueron las privatizaciones de empresas públicas, la apertura económica y la desregulación de
diversos mercados.
Entre quienes defendieron estas transformaciones, el por entonces ministro de economía, Domingo Cavallo,
señalaba: “Quiero explicar qué es la convertibilidad. Porque lo que inició en 1991 no fue un cambio más de
política económica. Se trató de un cambio de organización económica, de reglas de juego, casi un cambio de
sistema” (citado en Bonnet, 2008). En forma similiar, Gerchunoff y Llach sostienen: “Los cambios operados en
el Estado y la apertura comercial y de capitales fueron los pilares de lo que resultó ser una de las mayores
mutaciones del capitalismo argentino en todo el siglo” (1998:446). Desde una visión crítica, por su parte,
Azpiazu y Schorr (2010:140) sostienen que con “(…) Menem se puso en marcha un vasto y acelerado programa
de reformas estructurales, sin dudas uno de los más intensos y drásticos de los aplicados en la región”.
1
1
El proceso privatizador, plasmado en sus lineamientos generales en la ley de Reforma
del Estado de 1989 (Nº 23.696), ha sido destacado tanto por su alcance como por el ritmo con el
que fue implementado (Banco Mundial, 1996). En efecto, en los primeros años de la década de
1990 fueron vendidos al capital privado una gran cantidad de activos públicos ubicados en
distintas áreas estratégicas de la economía: compañías petroleras, siderúrgicas y petroquímicas;
generación, transmisión y distribución de energía eléctrica; transporte y distribución de gas
natural; infraestructura vial (rutas nacionales y redes de acceso a las grandes ciudades); el
servicio postal; el sistema nacional de aeropuertos; los ferrocarriles de pasajeros y de carga; el
servicio de telefonía; las terminales portuarias; el sistema de agua y saneamiento, entre otras
(Azpiazu y Shorr, 2004).
La desregulación fue otro de los componentes centrales de las reformas en este período.
La sanción en 1989 de la ley de Emergencia Económica (Nº 23.697) significó la suspensión de la
mayor parte de los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones, y de los
beneficios a la producción local derivados del “compre nacional” por parte del Estado. Esta
orientación fue profundizada con la sanción, dos años más tarde, del decreto de desregulación
(Nº 2.284/91), por medio del cual se derogaron regímenes de promoción industrial,
regulaciones al comercio interior y exterior, intervenciones y controles de precios, entre otros
aspectos importantes (Azpiazu, 1999).
El tercer componente de estas modificaciones estructurales se vincula con la apertura
económica, política que había sido iniciada por la dictadura militar, pero que bajo el gobierno
menemista alcanzó una mayor intensidad y profundidad y, al igual que en el caso del proceso
privatizador, se caracterizó por su celeridad. Al respecto, entre 1989 y 1991 el arancel promedio
de la economía argentina descendió de 26,5% a 11,7% (Azpiazu, 1995).
Esta tríada de reformas estructurales fue complementada en 1991 con la sanción de la
ley de Convertibilidad (Nº 23.928), mediante la cual se estableció la paridad de la moneda local
con el dólar. Aunque su objetivo inmediato fue la estabilización de precios y la lucha antiinflacionaria, su aplicación tuvo una lógica similar a la subyacente en las reformas estructurales
antes mencionadas, en el sentido de haber redefinido el rol del Estado. En efecto, al anclar por
ley el valor del peso argentino, quedó vedado todo tipo de intervención estatal en el mercado
cambiario, o lo que es lo mismo, fue anulada en la práctica la política cambiaria y también la
monetaria, ya que la emisión estaba atada a la variación de las reservas.
2
En resumidas cuentas, el período durante el cual rigió la convertibilidad estuvo signado
por la modificación o supresión de diversas modalidades de intervención estatal en la economía,
que habían sido características centrales del modelo de industrialización sustitutiva de
importaciones (ISI). Así, pues, el paquete de medidas de reestructuración llevado adelante por la
administración Menem significó un cambio trascendental en el contexto operativo en el que se
habían desempeñado históricamente las empresas en la Argentina. El tradicional esquema de
economía cerrada, con profusas regulaciones y una activa participación de las empresas
públicas, dejó paso, en muy poco tiempo, a una economía mayormente desregulada, abierta e
integrada a los flujos del comercio mundial, y con una ínfima tenencia de activos en manos del
Estado.
En términos agregados, el nuevo contexto macroeconómico trajo aparejadas
consecuencias sumamente negativas para el grueso de las firmas industriales, profundizándose
de tal forma la tendencia que se había iniciado a mediados de los años setenta hacia la
desindustrialización del país. Al respecto, tanto en los tiempos de bonanza de la economía
argentina (en los primeros años de la década), como a partir de la crisis iniciada en 1998, el
desempeño del sector industrial fue inferior al registrado para el conjunto de las actividades
económicas. Así, entre 1989 y 2001, el coeficiente de industrialización del país, que mide la
participación de la industria en el PBI global, descendió del 18,8% al 15,3% (Azpiazu y Shorr,
2010).
En estrecha asociación con el punto anterior, se verifica en el transcurso de los años
noventa la consolidación de un tejido industrial cuyo núcleo más dinámico aparece ligado con la
explotación de los recursos naturales y, en general, con bienes de escaso valor agregado. Ello
redundó en una tendencia hacia la reprimarización de la economía argentina (Basualdo, 2006a).
Otro aspecto a tener en cuenta respecto del sector industrial se vincula con el proceso
de extranjerización que se registra durante la etapa en cuestión. Mientras que en 1991 los
distintos tipos de empresas extranjeras que actuaban en el sector explicaban en forma conjunta
el 44% de la facturación agregada de la elite manufacturera (conformada por un total de 100
empresas), en 2001 dicho porcentaje había ascendido a casi el 80%. Como contracara de este
proceso, se observa una pérdida significativa de la gravitación ejercida por las empresas de
origen nacional, que pasaron del 32,1% al 20,8% (Azpiazu y Schorr, 2010).
3
Un último aspecto a destacar de la evolución del sector industrial reside en la
profundización de los fenómenos de la concentración y centralización del capital. Ambas
tendencias, manifiestas en la economía e industria argentinas en forma creciente desde
mediados de los años setenta, se ven acentuadas durante los noventa y generan como resultado
una gran heterogeneidad en el mundo fabril, pues un extendido universo de empresas
industriales perdedoras (con cierres de establecimientos como modalidad principal de
expresión) convivirá con un reducido grupo de empresas ganadoras (Basualdo, 2000).
A pesar de este contexto desfavorable, tanto para la industria en términos agregados
como en particular para los capitales de origen nacional, Siderar ha ostentado un desempeño
sumamente positivo durante este período, expresado no sólo en la adquisición de una posición
dominante en el mercado siderúrgico argentino, sino también en su creciente inserción en el
mercado internacional. Tal desempeño llama la atención, además, en virtud de que fue
alcanzado en un sector, el siderúrgico, en el que la Argentina, al no poseer recursos naturales
relevantes como el hierro o el carbón, no cuenta con “ventajas estáticas”.
Esta investigación tiene como objetivo indagar en las causas que operaron para que
Siderar alcance este desempeño positivo y diferencial. Una primera explicación podría
obedecer, en principio, a cuestiones de eficiencia microeconómica de la empresa.
Investigaciones de esta naturaleza, ya no referidas exclusivamente a Siderar, han proliferado en
el último tiempo en la Argentina2. El presupuesto subyacente en muchos de estos estudios
reside en la admisión -explícita o no- de que las reformas “pro-mercado” de los años noventa
han instaurado un marco operativo homogéneo para el conjunto de las empresas. Por fuerza,
entonces, deben ser factores individuales (capacidad de innovación, eficiente organización
administrativa, facilidad de adaptación ante el nuevo contexto) los determinantes de
trayectorias diferenciales.
Una explicación alternativa sobre la buena performance de Siderar, que será la adoptada
en esta investigación, consiste en tomar como punto de partida a la empresa en su carácter
capitalista, sujeta, por tanto, a las tendencias propias de acumulación que emanan de dicho
sistema. Dichas tendencias son justamente las que en su desenvolvimiento fijan las condiciones
Véase al respecto, los estudios de Omar Toulan (1997), Bernardo Kosacoff et al (2007), Claudio Castro (2007)
y Alejandro Artopoulos (2006). Otros dos trabajos en los que las cuestiones micro adquieren vital importancia
son los de Jorge Katz (2008) y Andrés López (2006), si bien en estos casos dichas cuestiones aparecen
interrelacionadas con los factores macro.
2
4
de diferenciación entre las firmas. En concreto, la dinámica propia de la competencia entre
capitales genera los procesos de concentración y centralización, y con ello, la heterogeneidad en
el mundo empresarial.
Ahora bien, estas tendencias, aunque inherentes a la acumulación capitalista, no operan
en forma mecánica. Los modos en que se expresan, la intensidad y los ritmos que adquieren,
varían de acuerdo con cada contexto histórico, y con la orientación general de las políticas
públicas adoptadas.
En tal sentido, la hipótesis central que guiará este trabajo es que el Estado argentino,
mediante políticas públicas específicas y, más en general, con la adopción del modelo
económico implementado en los años noventa, ha cumplido un rol fundamental en la
aceleración de los procesos de concentración y centralización del capital que están en la base de
la posición de privilegio obtenida por Siderar dentro del mercado siderúrgico. Este planteo
supone,
en
consecuencia,
desestimar
la
supuesta
homogeneidad
en
el
entorno
macroeconómico en el que compitieron las empresas una vez implementadas las reformas “promercado”.
A su vez, el desentrañamiento de las formas concretas asumidas por la dinámica de
acumulación capitalista durante el período en cuestión implica también estudiar las
características propias de la rama siderúrgica en la que se desenvuelve Siderar. En tal sentido, se
podrá observar que, por sus configuraciones técnicas y productivas, la siderurgia posee una
tendencia intrínseca hacia la concentración y centralización, y por tanto, a la emergencia de
grandes firmas.
Finalmente, la asunción de esta perspectiva metodológica no significa desconocer la
influencia que pueden haber tenido factores “micro” en la buena performance de Siderar, sino
más bien en integrarlos en una visión analítica más amplia, en la que quede establecido un
determinado orden de prioridad en la pluralidad de aspectos que caracteriza a una realidad
siempre compleja. En definitiva, de lo que se trata en toda investigación, siguiendo a E.h. Carr,
es de “establecer cierta jerarquía causal capaz de fijar las relaciones entre unas y otras” (2010:
155).
Como ejemplo de lo dicho hasta aquí respecto de la estrategia metodológica que se
adotará en esta investigación, interesa hacer referencia a algunos trabajos sobre Siderar o sobre
5
el Grupo Techint en los que se privilegia una visión “micro”. Al respecto, Omar Toulan (1997)
enfatiza en las capacidades de gestión (management) de Siderar para explicar la
internacionalización creciente de la empresa durante la década de 1990. Claudio Castro (2007),
por su parte, atribuye la performance positiva de Techint durante la ISI a cuestiones de
eficiencia y a la capacidad de adaptación del Grupo ante determinados cambios en el contexto
marcoeconómico. Alejandro Artopoulos (2006), asimismo, al analizar la evolución de Tenaris
(perteneciente al Grupo Techint) en el período 1976-1993, destaca que el éxito de esta empresa
se debe al desarrollo de capacidades distintivas propias de la sociedad del conocimiento, como
por ejemplo, la adopción de estructuras corporativas flexibles.
Como fuera mencionado, desde la perspectiva analítica adoptada en esta investigación
el desempeño empresarial no puede ser comprendido meramente desde un enfoque microeconómico. El contexto sectorial y macroeconómico, y la relación con el Estado, entre otras,
resultan variables que necesariamente deben considerarse para comprender la trayectoria
económica de una determinada empresa. En función de esta línea interpretativa, y aunque no
constituyan estudios de empresa en sentido estricto, en esta investigación se tomarán en
cuenta, entre otras, las importantes contribuciones que significaron los estudios sobre el sector
siderúrgico argentino realizados por Bisang y Chidiak (1995), y por Azpiazu, Basualdo y Kulfas
(2007). Asimismo, en el aspecto metodológico referido estrictamente al modo en que se debe
estudiar la trayectoria de una empresa en particular, se ha tomado como referencia el estudio
de Schorr y Wainer (2006).
Esta investigación pretende constituirse en un aporte para la reflexión acerca de las
potencialidades y las limitaciones del desarrollo capitalista en nuestro país. La adopción del
enfoque teórico-metodológico explicitado líneas arriba permitirá abordar dicha temática desde
tres ejes distintos aunque vinculados entre sí. El primero de ellos, ya mencionado, se vincula con
la indagación de la naturaleza de la competitividad de una empresa, Siderar, que ha logrado
constituirse en una de las firmas más grandes del país, ejerciendo un nítido liderazgo dentro del
sector siderúrgico nacional y con inserción a escala internacional. Estudiar las razones de su
éxito, entonces, puede ofrecer valiosas conclusiones sobre la factibilidad de que otros capitales
de origen local logren replicar una trayectoria semejante. El segundo eje pondrá luz sobre la
naturaleza y las implicancias de las políticas públicas implementadas durante la década de 1990.
El análisis concreto del programa privatizador, de la desregulación económica y de la apertura
comercial servirá como evidencia para precisar la lógica de actuación de un Estado que, según el
6
paradigma neoliberal reinante en aquella época, debía restringir al mínimo sus funciones, al
menos en el plano económico. El tercer eje, finalmente, invita a reflexionar explícitamente sobre
la naturaleza de las relaciones entre Estado y empresas, cuestión central para un país en
desarrollo como el nuestro en el que los capitales de origen local suelen precisar del empuje
estatal para poder despegar o sobrevivir.
Presentación de Siderar
Siderar, hoy en día Ternium3, es una empresa siderúrgica perteneciente al Grupo
Techint, fundada en 1993 y que se especializa en la producción de aceros planos. En su breve
existencia, la firma se ha expandido hasta convertirse en la principal empresa siderúrgica del
país, ostentando una posición dominante en el mercado local e incursionando también, con una
presencia cada vez más importante, en mercados externos, sea a través de sus exportaciones o
con la internacionalización de sus procesos productivos.
Desde su nacimiento, la historia de Siderar ha estado vinculada estrechamente con el
accionar estatal. Su origen mismo es el resultado de la privatización de SOMISA, en septiembre
de 1992. Cabe recordar que para aquél entonces, el gobierno menemista había decidido crear
Aceros Paraná con el objetivo de sanear las cuentas de la ex SOMISA y tornar su venta más
atractiva para el capital privado. Un consorcio encabezado por Propulsora Siderúrgica (del
Grupo Techint) ganó la licitación y se hizo adjudicatario de la compañía estatal. Un año más
tarde, en 1993, se produjo una fusión entre Aceros Paraná, Propulsora Siderúrgica y otras
empresas menores del Grupo Techint, que dio como resultado el nacimiento de Siderar.
La privatización de SOMISA, junto a la de Altos Hornos Zapla, concretada también en
1992, determinará importantes cambios en la configuración del mercado siderúrgico argentino,
entre los cuales se destacan los elevados niveles de concentración y centralización del capital.
En efecto, a partir de ese momento el mercado siderúrgico argentino quedará segmentado en
tres sectores, con una clara hegemonía por parte de una sola empresa en cada uno de ellos:
Siderar en los productos planos, Siderca (también del Grupo Techint) en los tubos sin costura, y
Acindar en los no planos.
3En
octubre de 2005 Siderar se fusionó con otras dos empresas siderúrgicas, Hylsa de México y Sidor de
Venezuela, dando origen a Ternium (también perteneciente al Grupo Techint). En la actualidad, la casa matriz
se ubica en Luxemburgo.
7
En el transcurso de los años noventa, los procesos de concentración y centralización del
capital se intensificarán, en buena medida motorizados por las políticas públicas adoptadas
(Basualdo, 2000). Siderar será no solo un activo protagonista de dichos procesos sino también
uno de sus principales beneficiarios. Al respecto, en 1997, absorbió a uno de sus competidores
en el mercado local, COMESI, una empresa productora de metales comunes. Ese mismo año,
además, logró internacionalizar sus procesos productivos a partir de la compra de una empresa
estatal venezolana, Sidor. Por último, hacia finales de la década, en un contexto recesivo de la
economía argentina, Siderar encontró en sus exportaciones una salida contracíclica a su
producción, morigerando los efectos negativos de la depresión del mercado interno.
Además de las características salientes del modelo de acumulación y las políticas
públicas adoptadas, otra dimensión a tener en cuenta en nuestro estudio será la pertenencia de
Siderar al Grupo Techint. Escapa a los límites de esta investigación indagar en detalle en la
evolución del Grupo desde sus inicios (a fines de los años cuarenta) hasta el presente. Aquí
interesa fundamentalmente destacar, por un lado, que a lo largo de su historia ha sido
beneficiado sistemáticamente por el Estado para lograr constituirse en la actualidad en uno de
los mayores grupos empresarios del país, y por otro, que la performance de Siderar se
encuentra íntimamente condicionada por la estrategia de crecimiento adoptada por el Grupo.
Al respecto, durante los años noventa, Techint tuvo como uno de sus lineamientos
centrales para expandirse la participación en el proceso de privatizaciones. Así, la incursión en el
mercado siderúrgico con la compra de SOMISA no resultó una excepción en el ámbito
doméstico. El Grupo se involucró en telefonía básica, en transporte de cargas ferroviario, en las
concesiones de rutas por peaje, y en el sector energético (petróleo, gas y energía eléctrica)
(Basualdo, 2000; Manzetti, 1999). Cabe destacar que estas adquisiciones significaron para
Techint una expansión y consolidación de sus posiciones en la economía real argentina, y la
obtención de una fenomenal masa de recursos, ante todo, pues, porque durante los años ’90 las
empresas privatizadas estuvieron mayoritariamente entre las de más alto nivel de rentabilidad
de toda la economía (Basualdo, 2006b). En el caso específico de Siderar, deben considerarse las
ventajas obtenidas por la integración vertical alcanzada por el Grupo en un rubro tan sensible
para la siderurgia como es el de la provisión de energía eléctrica y de gas.
Del mismo modo, la internacionalización de Siderar hacia finales de los años noventa,
peculiar en el mercado de su especialización (productos planos), también puede ser
8
comprendida teniendo en cuenta la estrategia de crecimiento adoptada por Techint, pues la
expansión en el exterior constituye uno de los rasgos distintivos del Grupo. En efecto, tras
adquitir experiencia en el proceso de privatizaciones acaecido en la Argentina en los inicios de la
década de 1990, Techint decidió incursionar en la compra de activos estatales en otros países
latinoamericanos, que no se circunscribieron exclusivamente al mercado siderúrgico.
Estructura de la investigación
Además de esta introducción, la presente investigación se compone de cinco capítulos, y
una última sección con síntesis y reflexiones finales. El primer capítulo está dedicado a indagar
en detalle las cuestiones teórico-metodológicas más importantes para el estudio de una
empresa.
Para
ello,
se
discutirán
críticamente
tres
enfoques:
el
neoclásico,
el
neoinstitucionalista, y el heterodoxo.
El segundo capítulo estudia el marco operativo y el contexto macroeconómico en el cual
se da el desarrollo de Siderar. Básicamente, se trata de indagar en las causas, la naturaleza y las
implicancias de las reformas estructurales “pro-mercado” que caracterizaron a la década de
1990 en la Argentina. Para ello, se realizará una contraposición entre las visiones ortodoxa y
heterodoxa.
El tercer capítulo se encarga de analizar las implicancias de ciertas características de la
producción del acero en la dinámica asumida por el sector a nivel mundial, especialmente, en lo
referente a las innovaciones tecnológicas, al tipo y naturaleza de empresas predominantes, y a
los niveles de competencia vigentes en el mercado siderúrgico. El objetivo es poner de relieve la
incidencia de los factores “técnicos” en la emergencia de los fenómenos de la concentración y
centralización del capital.
Los dos últimos capítulos están dedicados a estudiar en concreto la trayectoria de
Siderar en la década de 1990. En el capítulo 4, se pone especial énfasis en vincular su evolución
con las principales políticas públicas implementadas en el sector siderúrgico durante este
período. Se analiza, por un lado, la privatización de SOMISA, que dio origen a Siderar, y por otro,
las principales regulaciones estatales sobre la actividad sectorial, incluidas las que pesan sobre
el comercio exterior, pues serán fundamentales para determinar el entorno macroeconómico
en el que se insertará la empresa. A lo largo de este capítulo, la indagación sobre la performance
de la empresa se hace en forma integrada junto con la marcha del sector siderúrgico argentino.
9
En el capítulo 5, asimismo, se estudian las estrategias implementadas por Siderar
durante los años noventa, que le permitieron, expandirse no solo a nivel local sino también a
nivel internacional. En base al enfoque teórico adoptado en esta investigación, se evidenciará la
estrecha vinculación entre las políticas públicas adoptadas, la evolución del sector siderúrgico, y
las estrategias adoptadas por Siderar.
En la última sección se ofrece una síntesis y unas reflexiones finales que surgen de la
investigación efectuada y se delinean nuevos interrogantes que surgen a partir de ella. Además
de los mencionados capítulos, se adjunta un anexo con consideraciones técnicas del proceso
siderúrgico.
10
Capítulo 1. ¿Cómo estudiar una empresa?
En este capítulo se analizarán críticamente tres enfoques teóricos: el neoclásico, el
neoinstitucionalista, y el heterodoxo, con el objetivo de responder un interrogante surgido en
los inicios de esta investigación: ¿Cómo estudiar una empresa?
Una posible respuesta, acaso la más inmediata, se desprende luego de una somera
revisión bibliográfica de la literatura especializada actual, en la que se constata que existe una
disciplina científica, la historia de empresa, que toma precisamente a la empresa como unidad
de análisis, y que se inscribe en forma predominante dentro de la corriente teórica conocida
como neoinstitucionalismo.
Unas pocas referencias históricas permiten, sin embargo, demostrar que la hegemonía
neoinstitucionalista en este campo de estudio es un producto relativamente reciente. En efecto,
los orígenes de la historia de empresa como disciplina científica se remontan a la década de
19204, y hasta los años setenta estuvo centrada en estudios de casos meramente descriptivos,
sin teoría económica que la sustente5. Su desarrollo exigía la incorporación de un armazón
teórico que le permitiera superar las insuficiencias de una visión en exceso empirista. Ese
armazón teórico es el que proveerá en los años setenta el neoinstitucionalismo, enfoque que en
aquel momento estaba en su apogeo. Esto prueba que no existe un vínculo natural ni necesario
de esta corriente con la historia de empresa; en todo caso, el neoinstitucionalismo ha vigorizado
y consolidado a esta disciplina. Conviene entonces indagar en las razones epistemológicas para
que así haya ocurrido.
Previo a ello, en la próxima sección se analizarán las causas por las cuales el paradigma
neoclásico no podía servir de guía teórica a la historia de empresa. Luego, se estudiarán los
aportes del neoinstitucionalismo al desarrollo de esta disciplina, así como sus insuficiencias.
4
Fraile (1993) sostiene que en esa fecha puede ubicarse el nacimiento de la disciplina en el plano académico,
aunque sus raíces se remontan al siglo XIX. El autor identifica dos escuelas de pensamiento como
antecedentes de la disciplina: una, la tradición “anti-empresa” de los historiadores económicos de Inglaterra y
Estados Unidos (como John Hobson y Thorstein Veblen); y la otra, la escuela histórica alemana.
5
Donald Coleman mencionaba en tono crítico por aquél entonces: “Las historias individuales de empresas son
a la Historia Económica de la empresa lo que las biografías son a la Historia Económica” (Coleman, 1987; citado
en Fraile, 1993).
11
Finalmente, se expondrán los lineamientos centrales del enfoque heterodoxo, que será el
adoptado para el estudio de Siderar.
1.1. El enfoque neoclásico
Ante la diversidad de posturas que conviven dentro del enfoque neoclásico, aquí se
tomará como referencia de esta corriente algunos textos básicos de microeconomía, tales como
“Análisis micro-económico”, y “Microeconomía Intermedia”, ambos de Hal Varian (1992 y 1999,
respectivamente); y “Microeconomics”, de Robert Pindyck y Daniel L. Rubinfeld (2000).
El punto de partida para comprender la naturaleza analítica del enfoque neoclásico
sobre las firmas es la noción de competencia perfecta. Con ella se hace referencia a un
escenario caracterizado por la presencia de un conjunto de empresas que compiten entre sí
asumiendo los precios y el estado de la técnica como dados (no pueden modificarse), por lo que
cada una de ellas tiene como tarea, meramente, decidir aquél volumen de producción que
maximice sus ganancias, aplicando con tal fin los factores de producción disponibles.
Para que el comportamiento de las empresas sea “precio aceptante”, se requieren tres
condiciones que -según los neoclásicos- se satisfacen en condiciones de competencia perfecta.
La primera de ellas se relaciona con el tamaño de cada firma, que se supone infinitesimal en
relación con el mercado total en el cual se inserta. En otros términos, la contribución de cada
firma en la oferta global debe ser insuficiente como para influir en la determinación de los
precios. La segunda condición es que las numerosas empresas que coexisten en dicho mercado
fabriquen un producto idéntico. La tercera condición es que las firmas cuenten con información
completa y veraz. Cumplidas estas tres condiciones, la conducta de las firmas será precio
aceptante: “(…) el precio ya viene dado, y lo único que hay que decidir es la cantidad a producir”
(Varian, 1999: 386).
Cada empresa tiene que decidir el volumen de producción y la forma de alcanzarlo, esto
es, cómo combinar los factores de producción: trabajo y capital. Aún antes de conocer estas
decisiones, se puede adelantar que el resultado de las mismas será satisfactorio, pues en la
visión neoclásica los mercados se encuentran en equilibrio, es decir, toda oferta es absorbida
por su correspondiente demanda.
12
El mecanismo para que así ocurra consiste en que la curva de demanda presenta una
pendiente negativa (el concepto de utilidad marginal asocia mayores cantidades consumidas
con una disminución en los precios), mientras que la curva de oferta tiene una pendiente
positiva (la productividad marginal vincula mayores cantidades ofrecidas con suba de precios).
Se entiende, entonces, que el nivel de equilibrio será aquél en el que la productividad marginal
se iguale a la utilidad marginal.
En este esquema, el concepto de utilidad marginal es clave, no sólo porque explica los
determinantes de la demanda, sino también porque sobre él se asienta una teoría subjetiva del
valor (y de determinación del precio) con implicancias en la esfera de la oferta. En principio, el
concepto de utilidad marginal significa que a medida que aumenta la cantidad consumida de un
bien, disminuye el nivel de utilidad que proporciona. Para que el concepto sea operativo,
empero, deben realizarse una serie de operaciones consecutivas. En primer lugar, suponer que
cada bien puede ser divisible en ínfimas porciones, a las que se les atribuye grados decrecientes
de utilidad a medida que la cantidad consumida aumenta. En segundo lugar, para que lo
anterior sea posible, considerar la oferta como dada, es decir, suponer que cada bien es escaso.
De lo contrario, es decir, aceptar que la cantidad puede variar, modificaría completamente la
explicación. En ese caso, la cantidad producida de un bien se podría ajustar a la demanda de los
consumidores6. Finalmente, el supuesto de recursos escasos (oferta dada) implica una nueva
operación abstractiva, consistente en limitar el análisis al momento del intercambio. Esto es,
omitir la esfera de la producción de bienes. Así, queda delineada una teoría de precios centrada
en el intercambio puro. El precio de un bien, en definitiva, se fija en el mercado y no en el
proceso de producción.
El equilibrio neoclásico se asienta también en la denominada ley de rendimientos
decrecientes, que se deriva a su vez de la noción de productividad marginal. Se supone que a
medida que una empresa aumenta la escala de producción el costo unitario aumenta, o de otra
manera, que hay costos marginales crecientes (el costo de producir una unidad adicional tiende
a aumentar). La ley de rendimientos decrecientes es vital en el esquema neoclásico. En primer
lugar, porque asegura que los mercados se encuentren en equilibrio. En efecto, aceptar su
contrario, la existencia de rendimientos crecientes, significa “que a medida que crece la escala,
6
“Para realizar esta división en porciones que luego serán valoradas según su utilidad, es necesario suponer
que la cantidad del bien en cuestión está fija. Caso contrario, la pregunta sería otra: ¿cuánto se desea de cada
bien a la hora de producirlo? Así, la cantidad sería variable” (Kicillof, 2010).
13
los costos unitarios se reducen y puede que no se encuentre ningún nuevo equilibrio entre la
oferta y la demanda” (Kicillof, 2010:224). En términos gráficos, la oferta en ese caso tendría
igual pendiente que la demanda, es decir, sería negativa. En segundo lugar, la ley de
rendimientos decrecientes salvaguarda la noción de competencia perfecta, ya que subyace en
ella la idea de que no hay diferencias en el tamaño de las empresas. Así, la teoría de los
rendimientos decrecientes aparece no como el resultado de evidencias empíricas, sino como un
postulado, una necesidad del modelo, que contribuye decisivamente a su sostenimiento.
El enfoque neoclásico supone además que las empresas, al ser meras tomadoras de
precios, compiten entre ellas en forma pacífica. Se excluye de raíz, por ejemplo, la posibilidad de
que una empresa busque bajar sus precios en forma transitoria a fin de conquistar posiciones de
mercado: “Para el profano, el término ‘competencia’ tiene una connotación de intensa rivalidad.
Ésa es la razón por la que los estudiantes suelen sorprenderse de que la definición del
economista parezca tan pasiva: decimos que un mercado es puramente competitivo si cada una
de las empresas supone que el precio de mercado es independiente de su propio nivel de
producción” (Varian, 1999: 386). Por ende, la consecución del objetivo de maximizar ganancias
no genera una rivalidad dañina entre las empresas.
En resumen, en un mercado competitivo, la empresa se encuentra con los precios y el
estado de técnica dados. Su tamaño también se encuentra definido (infinitesimal). Tiene que
tomar una decisión (el volumen y forma de producción), pero su resultado se encuentra
previamente estipulado: con un comportamiento dado (racional), con un escenario definido
(información perfecta, es decir, nula incertidumbre), la decisión resultará indefectiblemente
acertada.
Con estos supuestos, el enfoque neoclásico queda imposibilitado para realizar un
análisis centrado en características y capacidades propias de las firmas que expliquen
diferencias entre ellas. En definitiva, una firma es como cualquier otra; estudiar el
comportamiento de una es equivalente a estudiar las firmas en general. Esto explica que en los
manuales de texto de microeconomía se haga uso del concepto de “firma representativa”. En
suma, con este marco analítico no es posible elaborar una teoría sobre las empresas.
Esta breve y tal vez esquemática exposición se abstrae explícitamente de mencionar las
sucesivas reformulaciones que ha sufrido el andamiaje teórico neoclásico, ante las críticas a las
que ha sido sometido a lo largo del tiempo. Tal decisión se funda en que así como la noción de
14
competencia perfecta constituye la génesis de gran parte de las inconsistencias y problemas que
enfrentan los neoclásicos, prescindir de ella parecería una salida poco viable. Como afirma John
Hicks, uno de los padres fundadores de la microeconomía: "...habremos de reconocer que el
abandono general del supuesto de competencia perfecta (…) ha de tener consecuencias muy
destructoras para la teoría económica.(…) A mi modo de ver sólo puede salvar algo del naufragio
-y recuérdese que el desastre que amenaza abarca la mayor parte de la teoría de equilibrio
general- si podemos suponer que los mercados que se ofrecen a la mayor parte de las empresas
no se apartan mucho de aquellos en que rige la competencia perfecta" (Hicks, 1968).
Esta dependencia de la noción de competencia perfecta explica el lugar marginal que
ocupan dentro del enfoque neoclásico las distintas reformulaciones que se han hecho como
intento de superar sus evidentes falencias. Así, por ejemplo, Alfred Marshall, uno de los
máximos exponentes de la microeconomía actual, ha teorizado sobre la ley de rendimientos
crecientes, pero dicho concepto no ha sido incorporado al cuerpo principal de la teoría
económica, y nunca podrá hacerlo, pues su aceptación pondría en peligro el resto de las
categorías económicas que en última instancia dependen del presupuesto de una competencia
perfecta.
En suma, el enfoque neoclásico no puede asignarle ningún rol relevante a las firmas, ni
tampoco puede advertir -o aceptar- la existencia de empresas de diferente tamaño. Su
idealización de la competencia como una lucha pacífica entre empresas atomísticas le impide
aprehender además los efectos más visibles de la guerra competitiva, como son los procesos de
concentración y centralización.
Cabe agregar, por último, que en la concepción neoclásica subyace también una
particular mirada sobre las relaciones entre el mercado y el Estado. En efecto, la noción de
competencia perfecta implica que el libre juego de las fuerzas del mercado, sin ningún tipo de
intervención estatal, garantiza una eficiente asignación de los recursos. En una de las versiones
más sofisticadas de esta visión, la teoría de la elección pública (o neoutilitarista), se considera
que para su correcto funcionamiento, el Estado debe ser mínimo, esto es, abocarse
exclusivamente a la protección de los derechos individuales civiles y de propiedad, y a hacer
cumplir voluntariamente los contratos negociados privadamente (Buchanan et al., 1980).
El individualismo metodológico distingue a la teoría de la elección pública. El Estado es
entendido como un conjunto de funcionarios dotados de una racionalidad en nada distinta a la
15
del resto de los actores sociales, y regidos, por ende, por la maximización de beneficios. Desde
esta óptica, Anne Krueger (1974) ha introducido el término “rent-seeking society” para analizar
cómo la intervención del gobierno en países en desarrollo genera incentivos para que los
agentes privados inviertan en actividades improductivas (lobby y corrupción) para obtener las
rentas derivadas de la intervención. El proceso de creación de rentas a partir de la intervención
estatal es auto-reforzante, ya que los beneficiados se hacen dependientes de su existencia y
desvían recursos para mantener o expandir los rental havens. A su vez, dado que los retornos
del rent–seeking se distribuyen básicamente entre quienes realizan la actividad de búsqueda, el
poder político relativo de esos grupos se incrementa. Con este diagnóstico, resulta evidente que
la recomendación es la de restringir al mínimo la esfera de actuación estatal.
Aunque en los siguientes capítulos esta visión será revisada críticamente a la luz de la
experiencia argentina en los años noventa, resulta interesante destacar aquí que, desde un
punto de vista estrictamente teórico, un Estado no interventor resulta una mera abstracción,
imposible de ser concretada cabalmente. El Estado siempre interviene, y ello por su carácer
esencialmente capitalista (ver más adelante). Asimismo, como sostiene Evans (2007) en clave
crítica, es posible utilizar los propios fundamentos teóricos de los neoutilitaristas para
cuestionar la idea misma del Estado mínimo. En definitiva, ¿qué es lo que impide que ese
Estado, aunque reducido a su mínima expresión, se dedique al rent seeking? Finalmente, el
individualismo metodológico no parece adecuado para comprender el funcionamiento y la
lógica de acción del Estado, pues incluso sus objetivos más básicos, para ser cumplidos, precisan
de un mínimo de coherencia y organización colectiva que no pueden reducirse a -ni derivarse
de- las motivaciones particulares de sus funcionarios.
1.2. El enfoque neoinstitucionalista
El neoinstitucionalismo tiene como rasgos salientes la diversidad, el pluralismo y el
eclecticismo científico (Guerrero, 2008). Tales características se manifiestan, en lo que respecta
a la teoría sobre las firmas, en la apropiación de distintos enfoques, que incluyen, entre otros, la
teoría de los costos de transacción expuesta por Ronald Coase (1937) y continuada por Oliver
Williamson (1985), la noción de la mano visible de Alfred Chandler (1977), y la teoría
evolucionista de Richard Nelson y Sydney Winter (1982). El neoinstitucionalismo es, además,
16
multidisciplinario: dentro de la ciencia política y la sociología se destacan los trabajos de Douglas
North (1993) y de Peter Evans (2007).
Las obras de Coase y Williamson contribuyeron decisivamente en la elaboración de una
teoría de la firma que, como se vio, estaba ausente en el paradigma neoclásico. De acuerdo con
la metáfora usada por Coase, en medio del océano de cooperación inconsciente que se deriva
del mecanismo de precios, existen islas de poder consciente organizados por las empresas. Esto
significa, en otros términos, que la coordinación ejercida por las empresas constituye una
alternativa a la regulación que supone el mercado. Coase sostiene que estas“islas de poder
consciente” surgen por la existencia de lo que él denominó costos de transacción por operar en
el mercado. Así, la organización de una empresa responde a la necesidad de operar a más bajo
costo que si se lo hiciera mediante mecanismos mercantiles.
Williamson, por su parte, explica que los costos de transacción surgen por fallas de
mercado: los precios, en efecto, no siempre cumplen exitosamente su papel de transmisores de
información para que ocurra un eficiente intercambio de bienes y servicios. Hay fallas de
distinto tipo y naturaleza, como por ejemplo, la racionalidad limitada, el oportunismo de los
agentes, la incertidumbre e inestabilidad de los mercados, y la especificidad de los activos. Así,
pues, ante la existencia de estas fallas, la empresa puede decidir evitar el mercado y recurrir a
mecanismos alternativos.
Alfred Chandler, considerado “el patriarca de la historia de la empresa” (Carmona,
1992), ha establecido también, a su modo, una ruptura con el concepto neoclásico de “firma
representativa”, al poner énfasis en las diferencias que existen entre las empresas debido a las
estrategias y estructuras organizativas particulares que poseen. La tesis básica de Chandler
consiste en que el éxito o fracaso de una estrategia empresarial depende en gran medida del
tipo de estructura organizativa que adopte. Al analizar el surgimiento de la gran empresa
moderna en Estados Unidos hacia fines del siglo XIX, Chandler señala que el cambio decisivo
consistió en el pasaje de empresas dirigidas directamente por sus dueños a una progresiva
separación entre gestión y propiedad, por medio de la cual los propietarios comenzaron a
contratar especialistas para que gestionen los destinos de la empresa.
El evolucionismo (Nelson y Winter) fue otro de los enfoques de los que se nutrió el
neoinstitucionalismo. Frente a la idea neoclásica según la cual las firmas reaccionan de manera
homogénea ante cambios en el entorno, la teoría evolucionista sostiene que tales respuestas
17
serán diferenciales en cada empresa, debido a que ellas se encuentran en gran medida
condicionadas por sus capacidades y experiencias previas (path–dependence). El enfoque
evolucionista hace hincapié, además, en que el carácter heterogéneo de las firmas resulta
positivo en términos macroeconómicos, porque acrecienta el número de fuentes de
conocimiento y las oportunidades para innovar.
El neoinstitucionalismo, decididamente ecléctico, retoma y combina muchas de las ideas
pertenecientes a los enfoques antes expuestos que, pese a sus diferencias, tienen como
denominador en común el cuestionamiento al concepto neoclásico de firma representativa7. Al
apartarse de la noción de competencia perfecta y asumir la existencia de costos de transacción,
el neoinstitucionalismo se encuentra en condiciones de reconocer que las empresas poseen
capacidades, estrategias y desempeños heterogéneos8. En tal sentido, en esta perspectiva se
han revalorizado los grupos económicos y, más en general, las grandes empresas, como eficaces
respuestas para morigerar las imperfecciones de mercado, especialmente en los países en
desarrollo donde los costos de transacción de intensifican (López, 2006).
Como se observa, el neoinstitucionalismo plantea la necesidad de analizar el
comportamiento de las firmas, no sólo por su heterogeneidad, sino también porque en base a él
se puede explicar el desarrollo económico de una nación. En tal sentido, no será neutro el tipo
de estrategias que adopten las empresas, por ejemplo, si se insertan en actividades productivas,
innovadoras o de carácter especulativo.
Ahora bien, las relaciones entre lo micro -el comportamiento de las firmas- y la dinámica
macroeconómica no son unidireccionales. En efecto, en la visión neoinstitucionalista la tesis
básica es que la adopción de un determinado comportamiento -y estrategia- por parte de las
firmas dependerá en gran medida del marco institucional y macroeconómico en el cual operen.
Las instituciones9 funcionan como un mecanismo selectivo, a través del cual premian y castigan
las conductas micro. Por ende, el tipo de marco institucional será el que determine si las
7
Para un análisis sobre las diferencias entre la teoría de los costos de transacción y la teoría evolutiva ver
Hodgson (2007).
8
Al respecto, Katz (2008) afirma que la metáfora de firma representativa debe abandonarse por su poca
utilidad: “Es sólo un “robot”, “no tiene vida propia", “es sólo una instrumentalidad”.
9
Las instituciones se refieren a las “reglas de juego” vigentes en una sociedad en un momento dado.
Comprende instituciones formales (sistemas políticos y legales, derechos de propiedad, estructura de
contratos,) e informales (rutinas, costumbres, tradiciones culturales) (North, 1993).
18
estrategias de las firmas serán socialmente “productivas” (esto es, aquellas en las que las
empresas buscan ganar dinero vía innovación, productividad, etc.) o “improductivas” (i.e.,
“rent–seeking”, corrupción, etc.) (López, 2006). Asimismo, las firmas no son sujetos pasivos, sino
que apuntan a modificar o influir en el modo en que se estructuran los mecanismos de
selección.
Por su carácter ecléctico el neoinstitucionalismo posee un poderoso atractivo. Su
intención de abordar la teoría de la empresa desde una perspectiva analítica plural, en la cual se
integran diferentes enfoques y se exponen relaciones de influencia bi-direccionales y multicausales, resulta atrayente debido a que genera la apariencia de lograr captar el fenómeno bajo
estudio en toda su complejidad. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que aquí se han expuesto
los lineamientos centrales del enfoque neoinstitucionalista en lo que respecta principalmente a
la teoría de la firma. Aunque en esta temática en particular resulta claro el distanciamiento con
los neoclásicos, una evaluación global permite vislumbrar una serie de elementos de
continuidad entre ambos enfoques. De hecho, Douglas North reconoce explícitamente que el
objetivo de esta corriente no es constituir un cuerpo teórico alternativo al neoclásico10: “Definir
las instituciones como las limitaciones que los humanos se imponen a sí mismos convierte esta
definición en complementaria a la elección del enfoque teórico de la teoría económica
neoclásica” (North, 1993, 16).
Al respecto, el punto de partida en el neoinstitucionalismo, al igual que en la teoría
neoclásica, sigue siendo el mercado y no la producción. Es en las relaciones de intercambio, de
hecho, donde se generan los costos de transacción. Así, las diferencias en el tamaño de las
firmas, la existencia de mercados altamente concentrados, la centralización de capitales, son en
esta perspectiva respuestas a fallas de mercado, y no consecuencia de las condiciones mismas
que rigen en el ámbito de la producción.
Nótese, en línea con lo anterior, que en la visión neoinstitucionalista subyace una
concepción de la competencia idéntica a la neoclásica, según la cual la lucha entre los capitales
es pacífica, y ninguna empresa ostenta suficiente poder de mercado como para dañar al resto.
Sea explicitada o no, los neoinstitucionalistas hacen suya esta concepción, pues todo fenómeno
10
Debe advertirse, de todas maneras, que esta posición no es compartida por otros autores que se reivindican
neoinstitucionalistas. Al respecto, López (2006) sostiene que el neoinstitucionalismo sí posee la pretensión de
constituirse en una alternativa al paradigma neoclásico. En nuestra opinión, estas diferencias no son más que
el reflejo de las consecuencias adversas que conlleva adoptar un enfoque decididamente ecléctico.
19
que se escapa a esta ajustada idealización es calificado como competencia imperfecta. Como se
verá más adelante, el enfoque heterodoxo cuestiona esta versión idílica de la competencia. En
tal sentido, la lucha violenta entre capitales y los procesos de concentración y centralización que
de ella se derivan no constituyen meras imperfecciones o fallas de mercado, sino que responden
al curso normal que asume la competencia capitalista misma.
Una última cuestión relevante dentro del neoinstititucionalismo consiste en la relación
que se establece entre las empresas y el Estado. También en este punto existe un apartamiento
de la concepción neoclásica según la cual el Estado es lisa y llanamente un obstáculo para la
iniciativa privada. Aunque el carácter ecléctico del neoinstitucionalismo dificulte delimitar con
exactitud el conjunto de visiones sobre el Estado que corresponden a esta corriente11, aquí se
privilegiará el análisis realizado por Peter Evans, por ser quien ha logrado concitar un amplio
respaldo académico en el último tiempo.
No sin admitir la existencia de Estados predatorios -e incluso las causas de su
emergencia invocadas por los neoclásicos-, Evans (2007) enfatiza en la necesidad de incorporar
al análisis otro tipo de experiencias en las que los Estados han cumplido un rol propulsor del
éxito económico12. Según Evans, que un Estado sea predatorio o desarrollista depende del tipo
de organización y configuración institucional que adquiere, y de los vínculos externos que
establece.
La teoría de Evans se inscribe en la tradición weberiana según la cual el Estado, a
diferencia de los neoclásicos, es el complemento ideal de la empresa capitalista13. En efecto, los
rasgos que identifican a la burocracia moderna según Weber (el saber técnico, el
profesionalismo, el reclutamiento en base al mérito, la estabilidad y la promoción de carreras a
largo plazo) garantizan las condiciones de acumulación capitalista. En clara contraposición con lo
planteado posteriormente por el enfoque neoutilitarista, Weber señala que la captación de
rentas por parte de los funcionarios públicos era justamente un atributo de formas
preburocráticas (el Estado patrimonialista); el Estado burocrático moderno, por el contrario,
11
Por ejemplo, en este aparatado se ha mencionado a Douglas North como un representante del
neoinstitucionalismo. Este autor, sin embargo, es calificado por el propio Peter Evans (2007) como un
economista neoclásico partidario de un Estado mínimo.
12
Evans toma, entre otros, a Japón, Corea del Sur y Tailandia como ejemplos de Estados desarrollistas exitosos.
13
“El capitalismo y la burocracia se encontraron uno al otro y son íntimamente el uno para el otro” (Weber,
citado en Evans, 2008).
20
tiene como una de sus características salientes el aislamiento de sus funcionarios con respecto a
las presiones y demandas sociales. Dicho aislamiento es que lo que permite al Estado funcionar
con coherencia.
Evans considera de todas formas que estos atributos de la burocracia weberiana son una
condición necesaria, aunque no suficiente, para un Estado desarrollista. En su visión, debe
reformularse el concepto de “autonomía” o aislamiento tal como se entiende en la visión
weberiana. Aunque un cierto aislamiento de las presiones y demandas sociales es importante
para que la burocracia pueda tomar decisiones y sea coherente, Evans señala que igual de
importante para una intervención estatal exitosa es la existencia de vínculos estables y fluidos
con los diversos sectores sociales involucrados. En definitiva, Evans (2007) sostiene que la
capacidad de los Estados de acelerar el crecimiento económico depende de lo que él denomina
“autonomía enraizada”.
Ana Castellani (2009), quien ha estudiado la relación entre empresas y Estado en
nuestro país mediante la incorporación de distintas tradicciones teóricas14, considera que la
noción de autonomía enraizada no se aplica al caso argentino, al menos en el período 1966198915. Para explicar la falta de desarrollo, en su lugar, introduce una nueva categoría analítica,
los ámbitos privilegiados de acumulación (APA), definidos como espacios en los que las
empresas obtienen ganancias extraordinarias derivadas de privilegios establecidos por el
Estado.
Según Castellani, dos factores son centrales en la formación de los APA. El primero
refiere a la pérdida de autonomía relativa del Estado argentino y ligado a ello, la falta de
coherencia y cohesión en su estructura burocrática. En estas condiciones, la elite económica
14 Castellani recupera la propuesta analítica de Hugo Notcheff, en la que sobresalen categorías del marco
teórico shumpeteriano y del economista Michael Kalecki. Asimismo, incorpora conceptos relacionados con el
Estado y las políticas públicas, especialmente los provenientes de Guillermo O’Donnell, Alfredo Pucciarelli y
Ricardo Sidicaro, y ciertos elementos provenientes del neoinstitucionalismo. Debido a su concepción teórica
plural y en cierta forma ecléctica, su mención en este apartado no obedece tanto a su pertenencia al campo
neoinstitucional, sino más bien a la relevancia que su obra tiene respecto de la relación entre Estado y
empresas, y su tratamiento en particular del concepto de autonomía enraizada.
15 “(…) lejos de construirse una autonomía enraizada en diversos vínculos sociales, existe un proceso de
difusión de anillos burocráticos sostenidos por lazos clientelares. Es más, en algunos períodos históricos ciertos
reductos del aparato estatal fuern colonizados por empresarios o personas estrechamente comprometidas en
la defensa de sus intereses (Castellani; 2009: 43).
21
pudo colonizar ciertos reductos del aparato estatal en provecho propio. El segundo factor se
vincula con dos rasgos que han distinguido históricamente al empresariado argentino: la
sistemática búsqueda de cuasi-rentas de privilegio y la adaptación a las ventajas generadas en
el contexto externo. Este tipo de comportamiento no puede atribuirse, según Castellani, a una
conducta irracional ni a factores culturales, sino que “(…) es el resutado de un proceso histórico
de articulación muy particular entre el Estado y los capitalistas, que se dio en el marco de un
deterioro progresivo de los niveles de autonomía relativa del Estado y que permitió mantener el
perfil adaptativo del patrón de acumulación” (Castellani, 2009:44).
Uno de los méritos de Castellani consiste en analizar la naturaleza de la intervención
estatal ya no meramente por el contenido de las políticas públicas, sino a partir de la interaccion
compleja que se establece entre los actores públicos y privados. En tal sentido, en su estudio
sobre el modo en que se conforman los APA, se integran tres dimensiones que serán tenidas en
cuenta en nuestra investigación, a saber: la intervención económica estatal, la acción
empresaria y el desempeño empresarial. De todas formas, cabe aclarar que la performance de
Siderar será evaluada en función no solamente de sus niveles de rentabilidad16, sino que se
incorporarán otros elementos, tales como las cuotas de mercado que ostenta en la producción
de aceros planos, la absorción de otras empresas a nivel local e internacional, y la expansión del
Grupo Techint en aquellas actividades económicas vinculadas con la siderurgia y que
beneficiaron a Siderar.
Aunque luego se tratará en detalle esta cuestión, interesa finalmente adelantar aquí un
aspecto esencial de la crítica hacia las visiones neoinstitucionalistas del Estado. Al tomar al
mercado y no a la producción como punto de partida, los factores institucionales aparecen
desligados del marco en el cual operan, es decir, se encuentran en desconexión con el régimen
de producción capitalista17. En definitiva, un aspecto central de la crítica hacia los
neoinstitucionalistas reside en la equívoca relación de jerarquía que establecen entre las
distintas dimensiones analíticas. En tal sentido, el marco institucional no constituye una variable
independiente capaz de explicar por sí misma la trayectoria económica de una empresa. En
16
En el estudio de Castellani el desempeño de las empresas es valorado esencialmente por los niveles de
rentabilidad. Ello se vincula con la propia definición de los APA, entendidos como espacios en los cuales las
empresas obtienen ganancias extraordinarias.
17
Como resaltara Palloix (1975), todo concepto, para adquirir sentido, debe estar ligado al marco dentro del
cual opera, y en economía, dicho marco fundamental es el de modo de producción.
22
última instancia, (…) “tanto las condiciones jurídicas como las formas de Estado no [pueden]
comprenderse por sí mismas (…) sino que radican, por el contrario (…) en las condiciones
materiales de vida (…) El modo de producción de la vida material condiciona el proceso de la
vida social, política y espiritual en general” (Marx, 1985: 214, 215).
1.3. El enfoque heterodoxo
El estudio de la empresa desde un enfoque heterodoxo resulta distinto e incluso
opuesto a los mencionados hasta el momento. Como se ha visto, en el esquema neoclásico, a
pesar de su pretendido individualismo metodológico, no se concede ningún rol relevante a las
firmas, que son meras tomadoras de precios. Asimismo, en estrecha vinculación con el punto
anterior, la noción de competencia perfecta imposibilita visualizar a) la dinámica de
acumulación capitalista, caracterizada por la competencia entre capitales; b) los efectos de esta
competencia, que no son otros que la concentración y centralización; y por ende, c) la evolución
desigual y heterogénea entre las firmas. Es decir, al pretender homogeneizar el
comportamiento, estrategia y desempeño de las firmas -todo por la hierática noción de
competencia perfecta- el marco analítico neoclásico no ofrece explicación alguna acerca de las
diferencias entre empresas (en tamaño, en cuotas de mercado, en capacidad de acumulación,
en métodos de producción): “Un equilibrio perfectamente competitivo deja por fuera todas las
contradicciones inherentes a la mercancía, así como todas las inherentes al capital. Anula (…) el
capital fijo, la concentración y centralización, la ganancia de empresa, así como la rivalidad y
colusión entre firmas” (Shaikh, 2006:110).
El neoinstitucionalismo, por su parte, se propone -y en parte lo logra- superar las
debilidades del paradigma neoclásico. Para ello, deja de lado el supuesto de competencia
perfecta y la noción de firma representativa que de él se deriva, resaltando el desempeño
heterogéneo de las firmas producto de las imperfecciones del mercado y de las propias
capacidades diferenciales que desarrolla cada empresa. A ello le agrega una visión dinámica de
los procesos económicos, según la cual los factores institucionales constituyen el motor del
cambio histórico, e impactan decisivamente en el desempeño empresarial.
Como fuera dicho anteriormente, así como los méritos del neoinstitucionalismo, en lo
que hace a la historia de empresa, se encuentran asociados con un distanciamiento del enfoque
neoclásico, las líneas de continuidad entre ambos enfoques muestran al mismo tiempo sus
23
limitaciones. En efecto, el punto de partida en el neoinstitucionalismo, al igual que en la teoría
neoclásica, sigue siendo el mercado y no la producción. Ello implica, en consecuencia, que los
procesos de concentración y centralización del capital, y la heterogeneidad reinante en el
mundo empresarial, sean visualizados como el resultado de fallas de mercado, y no producto de
las condiciones mismas que rigen en el ámbito de producción capitalista.
En función de las insuficiencias que presentan los dos enfoques hasta aquí analizados, en
este trabajo adoptamos una perspectiva heterodoxa, en la que se estudia a la empresa en tanto
capitalista, sujeta por ende, a las tendencias propias de acumulación que emanan de dicho
sistema. Lo contrario, esto es, situar a la empresa al margen de tales tendencias, significaría una
operación de abstracción no sólo arbitraria sino inconducente. Así, pues, se pondrá de relieve en
primera instancia el carácter homogéneo de las empresas. Sin embargo, como se verá, son estas
mismas tendencias las que generan capacidades, desempeños y estrategias heterogéneas entre
las firmas: “En cualquier industria dada, diferentes métodos de producción de distintas edades
coexisten y tanto las diferencias en edad como en método producen variaciones en las tasas de
ganancias anuales. (…) [E]n el interior de una industria la dinámica de la competencia tiende
constantemente a reproducir las diferencias entre las tasas de ganancia de capitales
individuales” (Shaikh, 2006 -resaltado nuestro-).
En definitiva, estudiar la evolución de una empresa -por ejemplo Siderar- desde un
enfoque heterodoxo supone una doble tarea, que consiste en: a) situar a la firma como parte de
una totalidad más amplia, que es el sistema capitalista en su desarrollo concreto en un
determinado país, lo cual implica que el modo en que se desenvuelve la firma se encuentra
condicionado en gran medida por la dinámica del régimen de acumulación; b) reconocer que las
firmas son heterogéneas (no responden todas por igual a la dinámica del régimen de
acumulación), y que ello pone de manifiesto la necesidad y relevancia de estudiar la evolución
de una firma en particular.
La adopción de una postura heterodoxa revela el carácter unilateral de los neoclásicos y
de los neoinstitucionalistas en lo que respecta a sus teorías de las firmas. Frente al énfasis que
ponen los primeros en el carácter homogéneo de las firmas, los segundos, como respuesta,
resaltan solamente sus diferencias: “Las empresas son, en una economía de mercado real, un
conjunto heterogéneo que exhibe conductas, estrategias y desempeños altamente diversos.
24
Cualquier generalización y/u homogeneización de su tratamiento -sea bajo la noción de ‘clase
capitalista’ o de ‘firma representativa’- implica desconocer esta diversidad” (López, 2006: 35).
En suma, vincular la dinámica empresarial con el régimen de acumulación capitalista
implica poner de manifiesto el doble carácter de las firmas: entre sí resultan homogéneas y al
mismo tiempo heterogéneas.
Ahora bien, al considerar de esta manera a la empresa cobran vital importancia los
fenómenos de la concentración y la centralización del capital. Basualdo, tomando como
referencia el análisis de Marx, resume las características de cada uno de ellos: “(la
centralización) alude a los procesos en los cuales unos pocos capitalistas acrecientan el control
sobre la propiedad de los medios de producción con que cuenta una sociedad, mediante la
expansión de su presencia en una o múltiples actividades económicas basándose en una
reasignación del capital existente (compras de empresas, fusiones, asociaciones, etc.). [Según
Marx] No se trata ya de una simple concentración, idéntica a la acumulación, de los medios de
producción y del poder de mando sobre el trabajo. Se trata de la concentración de los capitales
ya existentes, de la acumulación de su autonomía individual, de la expropiación de unos
capitalistas por otros, de la aglutinación de muchos capitales pequeños para formar unos
cuantos capitales grandes. Este proceso se distingue del primero en que sólo presupone una
distinta distribución de los capitales ya existentes y en funciones, en que, por tanto, su radio de
acción no está limitado por el incremento absoluto de la riqueza social o por las fronteras
absolutas de la acumulación. El capital adquiere, aquí, en una mano, grandes proporciones
porque allí se desperdiga en muchas manos. Se trata de una verdadera centralización, que no
debe confundirse con la acumulación y la concentración” (Basualdo, 2006a:141).
Asimismo, Shaikh, también apoyándose en Marx, enfatiza que la propia dinámica de
acumulación capitalista conlleva un aumento de la tasa de capital invertido por trabajador; por
ende, origina una creciente concentración del capital con respecto al proceso de trabajo
(concentración). También aumenta la porción de la riqueza social en manos del capitalista
individual (centralización). Sin embargo, señala el autor, existen otros factores que contrarrestan
esta última tendencia: la división de la propiedad entre los miembros de una familia, la separación
de los capitales nuevos de los viejos y el nacimiento de nuevos capitales. El resultado, según Shaikh,
es que a medida que el capital se concentra respecto del proceso de trabajo, se desconcentra en
relación con la porción de riqueza social en manos del capitalista individual. Ahora bien, la
25
competencia y el crédito producen un incremento de la concentración del capital en sus dos
aspectos: sobre el proceso de trabajo y sobre la propiedad. La competencia (por favorecer
inversiones en gran escala) y el sistema crediticio (que permite realizar tales inversiones) dinamizan
la acumulación del capital y generan una mayor concentración del capital respecto del proceso de
trabajo. Asimismo, los capitalistas más débiles son eliminados producto de la competencia y el
sistema crediticio. Por ende, se produce una concentración de la propiedad del capital
(centralización) que, según Shaikh, compensa con creces las tendencias descentralizadoras propias
de la simple acumulación.
Como se observa, en la visión heterodoxa los procesos de concentración y centralización
del capital surgen en el seno de la producción, como consecuencia de la propia lógica de
acumulación del capital y, por tanto, de la lucha competitiva entre los capitales. Lejos de la
panacea que suponen neoclásicos y neoinstitucionalistas, la competencia no es pacífica sino
violenta, no es entre empresas atomizadas sino entre grandes capitales (Shaikh, 2006).
Más allá de este enfoque común, de todas formas, subsisten diferencias no
despreciables en el campo heterodoxo. Aquí interesa rescatar dos de ellas. La primera tiene que
ver con las implicancias de los procesos de concentración y centralización. En el análisis de
Basualdo, aunque dichos fenómenos aparecen ligados en su surgimiento con la competencia
entre capitales, una vez manifestados parecieran anular la competencia. Es decir, en la
interpretación de este autor se plantea una asociación (no siempre explícita) entre
concentración y centralización, y el surgimiento de monopolios u oligopolios. Por el contrario,
Shaikh sostiene que la concentración y la centralización no sólo emanan de la competencia, sino
que la intensifican en una lucha entre capitales cada vez más grandes.
La segunda diferencia importante, que también se puede plantear entre los dos autores
recién mencionados, tiene que ver con la forma en que cada uno de ellos considera la influencia
que tienen las contra-tendencias hacia la concentración y centralización del capital. Mientras
que en Shaikh, como fuera planteado líneas arriba, el resultado neto de la dinámica de
acumulación es, a la larga, la concentración y centralización, en Basualdo pareciera haber un
efecto indeterminado -al menos a priori-. Ambas posturas tienen implicancias en la forma en
que se visualiza el rol del Estado. Si las tendencias antedichas resultan inevitables, como
pareciera entreverse del análisis de Shaikh, pocas esperanzas abriga cualquier tipo de
intervención estatal (a lo sumo el Estado podrá retardar su emergencia o morigerar su
26
intensidad). En el planteo de Basualdo, por el contrario, pareciera resultar decisiva la
intervención del Estado, ya no meramente para atenuar sino para revertir los procesos de
concentración y centralización del capital.
Al margen de estas diferencias, ambos autores coinciden en que los fenómenos de
concentración y centralización del capital, si bien son inherentes a la acumulación capitalista, no
operan en forma mecánica. Los modos en que se expresan, la intensidad y los ritmos que
adquieren, varían de acuerdo con cada contexto histórico.
Por lo expuesto, y teniendo en cuenta que uno de los propósitos centrales de este
trabajo consiste en desentrañar las formas concretas que asumió la dinámica de acumulación
capitalista en los años noventa en la Argentina y en particular en su industria siderúrgica, se
recurrirá a lo largo de esta investigación al concepto de régimen de acumulación, entendido
como una determinada configuración de las variables económicas, vinculada con una estructura
económica definida, una peculiar forma de Estado y, las luchas entre clases y fracciones de clase
(Basualdo, 2006b).
Antes de indagar en las características salientes del régimen de acumulación imperante
en la Argentina durante los años noventa, tarea que será abordada en el siguiente capítulo,
interesa especificar la concepción del Estado que subyace en la perspectiva heteorodoxa aquí
adoptada, y en qué aspectos sustantivos se diferencia de las visiones neoutilitaristas y
neoinstitucionalistas.
Tal como sugiere la propia definición del régimen de acumulación, el Estado debe ser
concebido, ante todo, en su carácter capitalista, y por ello, analizado en su conexión con el
modo de producción. Ello no implica negarle especificidad ni determinaciones propias; por el
contrario, contribuye a develar sus posibilidades objetivas de acción. Este tipo de abordaje
sobre la naturaleza estatal se aparta considerablemente de la visión pregonada por el
neoinstitucionalismo, cuya noción de “marco institucional” es concebida como una
“exteriorioridad” respecto del modo de producción. Desde una perspectiva heterodoxa, en
cambio, el Estado constituye una forma política diferenciada de las relaciones sociales
capitalistas. Específicamente, es la instancia política que articula la dominación en la sociedad, y
dicha instancia se materializa en un conjunto interdependiente de instituciones que permiten su
ejercicio. En definitiva, el Estado es al mismo tiempo relación social y aparato institucional
(Oszlak, 1997). Así, Estado y capital no guardan entre sí una relación de exterioridad sino más
27
bien de “unidad-en-la-separación, como formas analítica e históricamente diferenciadas de unas
mismas relaciones sociales capitalistas y atravesadas por el mismo antagonismo entre capital y
trabajo inherente a esas relaciones sociales” (Bonnet, 2008:308).
Ahora bien, la identificación del Estado como forma diferenciada de las relaciones
sociales capitalistas, conlleva implícita la separación entre lo político y lo económico, o si se
quiere, entre el Estado y el mercado (la sociedad). Dicha separación, constitutiva del Estado
capitalista, adquiere diversas modalidades históricas, que son a su vez las que determinan las
diversas mutaciones que asumen las formas estatales. De lo anterior se desprende que la
separación entre Estado y mercado no constituye por sí misma una forma de Estado particular como por ejemplo, la forma de Estado liberal o neoliberal-, sino que es constitutiva del Estado
como forma de las relaciones sociales capitalistas en general, mientras que las distintas
modalidades históricas que adopta esa separación sí son características de las distintas formas
de Estado particulares (Bonnet, 2008). Así, al asumir esta persectiva teórica se pone en cuestión
también la idea neoutilitarista del Estado mínimo, pues ella se sirve de un rasgo característico de
todo Estado capitalista -la separación entre lo político y lo económico- para definir una forma
particular e histórica del Estado.Pero además, dicha separación, en la visión neoutilitarista,
contiene el mismo problema evidenciado en el enfoque neoninstitucional, pues es concebida,
erróneamente, a partir del supuesto según el cual el Estado constituye una entidad externa al
modo de producción. En el siguiente capítulo, la crítica hacia la perspectiva neoutilitarista se
completará al poner en evidencia la falacia que representa definir como Estado mínimo al que
rigió en la Argentina en los años noventa, si por ello se entiende una reducida -por no decir nulacapacidad de intervención en los “asuntos económicos”.
28
Capítulo 2. Dos visiones contrapuestas sobre el régimen de convertibilidad
La hipótesis central que guía este trabajo es que el Estado, mediante políticas públicas
específicas y, más en general, con la adopción del modelo económico implementado en los años
noventa, ha cumplido un rol fundamental en la aceleración de los procesos de concentración y
centralización del capital que están en la base de la posición de privilegio obtenida por Siderar
dentro del mercado siderúrgico.
Este planteo supone rechazar la idea según la cual las reformas pro-mercado de los años
noventa instauraron un marco operativo homogéneo para el conjunto de las empresas. De tal
forma, la hipótesis esbozada se enmarca en un enfoque teórico determinado, referido a la
naturaleza de los procesos políticos, económicos, y sociales acaecidos en el período bajo
análisis. En esa dirección, las causas, el carácter y las implicancias de las reformas estructurales
implementadas serán abordadas mediante la adopción de un enfoque “heterodoxo”, haciendo
referencia con ello a una visión distinta y opuesta a la sustentada por la ortodoxia neoclásica
(neoliberal) de quienes las impulsaron y defendieron.
2.1. La fórmula de la ortodoxia neoliberal: menos Estado y más mercado
El punto de partida para analizar las reformas desde una visión ortodoxa se vincula con
la crisis económica de 1989, interpretada como la manifestación inequívoca del colapso de un
modelo centrado en un Estado distribucionista e ineficiente, que había distorsionado el normal
funcionamiento económico con sus nocivas y profusas intervenciones: “(…) el modelo de
economía cerrada y con fuerte presencia de un Estado multifacético había entrado en una fase
crítica en el primer lustro de los años setenta. Los síntomas de agotamiento fueron haciéndose
visibles, uno a uno, durante los quince años que siguieron a 1975” (Gerchunoff y Llach; 1998:
434).
Este diagnóstico, común a la ortodoxia neoliberal, motivó la elaboración de un conjunto
de propuestas para escapar de la situación de “atraso económico”, “inestabilidad política”, y
“persistente inflación” que el Estado “ampliado” había generado. Básicamente, el plan de
reformas, que incluyó entre sus componentes centrales la privatización de activos públicos, la
desregulación y la apertura económica, se orientó a consagrar un mayor protagonismo del
mercado, en desmedro del Estado, como procurador de las necesidades sociales.
29
El fundamento teórico neoliberal básico en el que se fundamentó este programa
consiste en suponer que el Estado es el principal responsable de las fallas de mercado, cuando
con sus acciones va más allá de garantizar la propiedad y las condiciones de libre movimiento
entre la oferta y la demanda. Sin la “opresiva” intervención estatal, las fuerzas del mercado son
capaces, por sí mismas, de generar un sistema de competencia perfecta que conduce a
maximizar la eficiencia productiva y el bienestar social.
Es posible comprender entonces por qué resultaba prioritario, en el programa
neoliberal, desmontar el profuso marco regulatorio que pesaba sobre la economía argentina
hacia fines de los años ochenta. Sguiglia y Delgado lo formulaban en estos términos: “La relación
entre desregulación económica y competitividad está dada por la productividad de los factores
productivos. El argumento es directo: las medidas de desregulación tienden a mejorar la
eficiencia en la asignación de los recursos y esto a su vez induce un aumento en la productividad
del trabajo y/o del capital y, por extensión, de la competitividad global” (Sguiglia y Delgado,
1993: 12).
Además de promover la eficiencia y la competitividad, la desregulación tenía una
importancia vital en este enfoque pues implicaba neutralidad y transparencia en el
funcionamiento de los mercados, es decir, no confería privilegios ni beneficios particulares a
ningún sector o actor determinado. Por ello, Sguiglia y Delgado (1993) afirman que una de las
características básicas del proceso desregulatorio es su uniformidad, en el sentido de no elegir
ganadores y perdedores ex ante como en los escenarios regulados. En la misma línea,
Domeniconi señala que el objetivo de la desregulación tuvo como finalidad estructural “(…) la
eliminación de distorsiones y sobrecostos en la economía global (…) e introducir transparencia y
flexibilidad en los mercados” (Domeniconi, 1992:49).
La política privatizadora fue otro de los componentes centrales en el programa de
reformas neoliberales. Su instrumentación, desde esta perspectiva, permitiría poner fin a los
monopolios estatales y recrear con ello condiciones competitivas en los distintos mercados,
logrando mejoras de eficiencia en la provisión de los bienes y servicios, con el consecuente
beneficio para los consumidores. Así, Gerchunoff y Llach, enfatizan que con el programa
privatizador “empezó a cerrarse la brecha tecnológica y organizativa abierta durante años de
desinversión y desfinanciamiento en las ex empresas públicas, lo que a su vez impactó
favorablemente sobre la productividad general de la economía” (Gerchunoff y Llach, 1998:447).
30
En la misma línea fue interpretada la necesidad de implementar una política de apertura
económica. En la óptica neoliberal, uno de los grandes problemas que ostentaba la economía
argentina era el excesivo proteccionismo que distorsionaba los precios relativos y generaba
ineficiencias por la falta de competencia. Al eliminar las diversas restricciones que pesaban
sobre el comercio exterior, la economía argentina se abriría al mundo permitiendo e
incentivando la oferta de productos importados y, con ello, se gestarían óptimas condiciones
para que las empresas compitan entre sí vía mejoras en la productividad y en la eficiencia, todo
lo cual redundaría en beneficios concretos para los consumidores. Al mismo tiempo, la apertura
traía beneficios para la política de estabilización y lucha antiinflacionaria, pues se entendía que
la competencia de productos extranjeros funcionaría como limitación a los precios nacionales.
Por último, las mejoras en la competitividad logradas en la economía doméstica, vía aumentos
en la productividad, funcionarían como acicate para una expansión de las exportaciones
argentinas.
Finalmente, el programa de reformas se completaría con la instauración, a partir de abril
de 1991, del régimen de convertibilidad, que estableció por ley (Nº 23.928) un tipo de cambio
fijo en el que la moneda local quedó atada a partir de ese momento a la divisa norteamericana,
en una relación de un peso por dólar. Asimismo, en la misma ley quedó estipulado que la base
monetaria debía subordinarse al movimiento de reservas internacionales, y se prohibió la
indexación automática de los contratos, incluidos los laborales.
El objetivo inmediato y formalmente declarado del nuevo régimen fue la estabilización
de precios a fin de conjurar el peligro inflacionario18. Pero además, el nuevo sistema cambiario
se acopló al objetivo principal subyacente en las reformas estructurales, que apuntaba a reducir
la incidencia del Estado en la economía. La convertibilidad, en efecto, significó ante todo
suprimir de raíz la posibilidad de aplicar todo tipo de política monetaria y cambiaria, y en buena
medida fiscal. También fue en línea con otras metas perseguidas por la ortodoxia neoliberal,
como la mejora en la eficiencia y en la competitividad de la economía argentina. En palabras del
padre de la criatura, el por entonces ministro de Economía Domingo Cavallo: “La convertibilidad
tiene la virtud de llevar a los agentes económicos a ocuparse de los verdaderos determinantes
de la productividad en toda la economía. Al calcularse los costos, y al preocuparse todos por
bajar los costos de producción, de inversión, de mano de obra, estamos llevando a que aumente
18
Cabe recordar que en 1989 la inflación había alcanzado la cifra de 5.000% anual.
31
la productividad de la economía. Y al aumentar la productividad aumenta de manera sostenible
la competitividad externa” (Cavallo, citado en Bonnet, 2008:330).
En síntesis, el programa de reformas neoliberales fue sustentado en una mirada que
responsabilizaba al Estado de la crisis económica, y consagraba al mercado como protagonista
exclusivo para su superación. A través de la instauración del libre juego de la oferta y la
demanda, los actores económicos podrían entablar una lucha competitiva vía aumentos de
productividad y eficiencia, lo cual redundaría en una mejora de la competitividad de la
economía en su conjunto. En esta lógica maniquea, las intervenciones estatales eran
visualizadas como selectivas y arbitrarias (por ende, nocivas) mientras que, por el contrario, el
mercado aseguraba neutralidad y objetividad, en el sentido de no determinar resultados
(ganadores o perdedores) a priori. En este entorno macroeconómico, supuestamente
homogéneo, las impersonales señales del mercado determinarían la eficiencia relativa de los
distintos capitales, y su capacidad de supervivencia ante las nuevas reglas de juego.
2.2. Una interpretación heterodoxa
En contraposición con esta lectura apologética del neoliberalismo, en la presente
investigación se adoptará un enfoque heterodoxo en la indagación de las causas, la naturaleza y
las implicancias del programa de reformas estructurales de los años noventa.
Una de las mayores objeciones que puede formularse en contra de la postura neoliberal
reside en la interpretación pretendidamente “economicista” y técnica que hace sobre las
transformaciones salientes del período en cuestión, vacías de todo contenido social y político.
Ello se pone de manifiesto, ante todo, en el modo de abordaje de la crisis de 1989, interpretada
por la ortodoxia neoclásica como la inevitable consecuencia de una lógica de acción estatal
inherentemente ineficiente, que habría conducido al deterioro de las cuentas fiscales y al
desborde inflacionario. Esta sesgada lectura omite considerar los determinantes sociales y
políticos que condujeron a la crisis económica y al quebranto fiscal19.
19 Levit y Ortiz (1999: 65) señalan: “La lectura que se impuso sobre lo sucedido en el proceso
hiperinflacionario, tanto al nivel político y social, cuanto al discurso académico, legitimó la existencia de un
Estado ineficiente, yuxtaponiéndose con las características propias del Estado que predominó en la Argentina
entre la década del cuarenta y mediados de la del setenta. Esta mirada evitó contextualizar históricamente las
razones estructurales de la ineficiencia estatal o las atribuyó a la existencia de un gasto público elevado cuyos
beneficiarios sociales quedaban ocultos tras el mismo discurso”.
32
En tal sentido, el déficit y la ineficiencia estatal no fueron más que la expresión de
procesos sociales y políticos en los que determinadas clases y fracciones de clase tuvieron un rol
trascendental. Como sostiene Basualdo, en la génesis de los sucesos hiperinflacionarios se
encuentra la puja dentro de los sectores dominantes (acreedores externos versus grupos
económicos locales) por adueñarse del excedente generado por los sectores asalariados: “(…) el
colapso estatal se generó por la imposibilidad de mantener las crecientes transferencias hacia
los sectores dominantes (…) no se podía seguir pagando los intereses y subsidiando los
programas de capitalización de la deuda externa, y al mismo tiempo, continuar con los subsidios
implícitos en los regímenes de promoción industrial, mantener los sobreprecios a los
proveedores estatales y enfrentar los intereses de la deuda interna” (Basualdo, 2006b: 309).
En definitiva, detrás del discurso fuertemente crítico hacia un Estado ineficiente e
improductivo, que sirvió para legitimar de cara a la sociedad el proceso de reformas
subsiguientes, quedó eclipsado un intenso proceso de puja distributiva entre clases y fracciones
de clases. Como se verá, el desenlace de esta puja, vinculado centralmente con la reforma del
Estado, tendrá importantes repercusiones, pues significará una profunda reestructuración de las
condiciones de producción capitalista, tanto en lo que se refiere a una regresiva distribución de
ingresos en contra de los trabajadores y a favor de la clase capitalista en su conjunto, como a
una igualmente importante redistribución de ingresos operada en el interior de la clase
capitalista misma, acentuándose así los fenómenos de la concentración y la centralización del
capital.
La naturaleza del programa de reformas estructurales, así como sus implicancias,
adquieren entonces un nuevo significado cuando se realiza un análisis integrador de los
fenómenos económicos, sociales y políticos acaecidos, alejado de las interesadas abstracciones
como el “Estado” y el “mercado” a secas que se desprenden del enfoque neoliberal.
Esta falencia interpretativa de los neoclásicos se encuentra vinculada con su concepción
neoutilitarista del Estado -ya analizada en el capítulo anterior-, sustentada en el individualismo
metodológico y en la que brilla por su ausencia cualquier tipo de consideración clasista. Un
problema adicional de esta concepción reside, se ha dicho, en que al identificar como rasgo
peculiar del Estado neoliberal (mínimo) la separación entre lo político y lo económico (entre el
Estado y el mercado) presupone al mismo tiempo que ambos polos, Estado y mercado, se
encuentran en una relación de mutua exclusión, donde la expansión de uno supone un
33
retraimiento en igual magnitud del otro. De tal forma, el avance del mercado en la subsunción
de distintos aspectos de las relaciones sociales durante los años ’90 en la Argentina fue
correspondido, según esta lectura neoutilitarista, con la conformación de un Estado mínimo que
cedió gran parte de sus funciones y atribuciones. Sin embargo, como se verá a continuación, la
efectiva mercantilización acaecida en aquél entonces no se produjo en paralelo con el tan
mentado “retiro” del Estado de la economía (al menos no en la forma anunciada por el discurso
neoliberal). Aunque más no sea por omisión, el Estado siempre interviene y genera efectos que
no son neutros en términos de clases y fracciones de clase. Por ello, el reclamo por un Estado no
interventor, tomando como fundamento la existencia de funcionarios maximizadores que
buscan rentas propias, constituyó una simple abstracción que no se concretó y que sirvió
meramente para legitimar y encubrir un intenso proceso de redistribución de ingresos entre las
clases sociales.
El programa de reformas estructurales, es cierto, importó una drástica reforma del
Estado y al mismo tiempo, un crecimiento de las actividades regidas por el mercado. Sobre esta
base se asienta la fórmula abstracta de menos Estado y más mercado, detrás de la cual queda
eclipsada la profunda redefinición en la relación entre capital y trabajo operada por aquél
entonces. Veamos entonces cómo los tres componentes centrales de las reformas estructurales
(las privatizaciones, la desregulación y la apertura económica) sirvieron como vehículo para
llevar adelante dicha redefinición, en la que fue expropiada parte sustancial de los ingresos de
los trabajadores, y en la que el Estado cumplió un rol fundamental y activo, especialmente al
acentuar los procesos de concentración y centralización del capital.
Bonnet (2008) sostiene que la política de privatizaciones significó una transferencia de
ingresos en contra de la clase trabajadora a través de tres mecanismos fundamentales: la
racionalización del empleo público, el nuevo esquema de precios y tarifas, y topes salariales
para los trabajadores del Estado. En cuanto al primer mecanismo, la racionalización del empleo
público fue profunda: en el transcurso de una década el Estado nacional pasó de 900.000 a
260.000 empleados (Abal Medina, 2006)20. En otro orden, pero en igual sentido, las
privatizaciones generaron un nuevo esquema de precios y tarifas con incidencias negativas
20
Cabe señalar, de todas formas, que una parte importante del personal pasó a formar parte de las
administraciones públicas provinciales (como efecto de la descentralización), y a las propias empresas
privatizadas (Oszlak, 2003).
34
sobre los ingresos de los trabajadores. El ingreso destinado por los hogares a pagar servicios
públicos como porcentaje del total de sus gastos aumentó significativamente (en teléfonos,
gas). En tercer lugar, durante el período inicial de racionalización y privatización del sector
público se establecieron topes para los salarios de los trabajadores del Estado. Asimismo, los
aumentos de salarios del sector privado quedaron atados a aumentos de la productividad
(cláusulas de productividad del decreto 1.334/91).
La contracara de este proceso son las elevadas ganancias de las empresas que
participaron en el proceso privatizador. De hecho, se ubican muy por encima del resto de las
empresas (Azpiazu, Forcinito y Schorr, 2001). Y, como sostiene Bonnet (2008), la clase capitalista
en su conjunto recompuso la tasa de ganancia. En definitiva, por medio de los mecanismos
antedichos, las privatizaciones actuaron como un masivo proceso de redistribución de ingresos
que arrojó como saldo una expropiación de ingresos de la clase trabajadora.
El “retiro del Estado” tampoco fue neutro, en términos sociales, en lo que hace al
proceso de desregulación de la actividad económica. Ello cobra especial relevancia en el
mercado del trabajo, pues es en este campo donde la “destrucción de las funciones básicas y
estratégicas del Estado (…) alcanzó su mayor profundidad, por la organicidad que detentó para
la consolidación del proyecto dominante (Basualdo, 2006b: 320). En tal sentido, durante la
vigencia del régimen de convertibilidad se desplegó una política sistémica orientada a modificar
estructuralmente el mercado laboral argentino y desregular la relación capital-trabajo (Beccaria
y Galin, 2002).
En procura de ese objetivo, se instrumentaron nuevas regulaciones normativas
tendientes a precarizar las condiciones de empleo y abaratar el costo salarial21. Asimismo, y en
paralelo a dichos cambios normativos, durante el período en el que rigió la convertibilidad se
registró un aumento del desempleo y subempleo, factores que en conjunto facilitaron la
precarización laboral y las políticas de desregulación en dicho mercado.
Cabe decir que en este contexto de disciplinamiento de la fuerza laboral, y como
expresión de la desregulación del mercado laboral, proliferaron además los acuerdos suscritos
21
Pueden citarse la ley de Empleo (Nº 24.013/1991), la ley de la Pequeña y Mediana Empresa (Nº 24.467/94),
y la ley de Reforma Laboral (Nº 25.250/2000).
35
en forma directa y sin intermediación entre patronales y sindicatos, que incluyeron medidas de
precarización de las condiciones de trabajo e incluso recortes salariales. Al respecto, en los
últimos años del régimen de convertibilidad, más del 80% de los convenios colectivos de trabajo
tuvieron como ámbito de aplicación a la empresa y no a la actividad (Ministerio de Trabajo,
2002).
Finalmente, la apertura económica también fue uno de los mecanismos por medio de
los cuales fue viabilizada la ofensiva del capital sobre el trabajo. En efecto, como ya fuera
señalado, la apertura significó afectar sustancialmente a los sectores transables de la economía,
entre ellos, principalmente, la industria. La crisis y reestructuración que atravesó el sector no
solo trajo como resultado una gran heterogeneidad en el mundo fabril, sino también, y en lo
esencial, importó una creciente expulsión de mano de obra. Es decir, la crisis del sector
industrial fue absorbida en gran medida por los trabajadores: en el período 1991-2001, la
ocupación disminuyó un 3,9%, el salario involucionó un -0,3%, mientras que la productividad se
incrementó un 4,9% (Basualdo, 2006b).
Ahora bien, esta ofensiva del capital sobre el trabajo no agota las transformaciones y
procesos puestos en marcha durante la convertibilidad. En efecto, en paralelo a la redistribución
de ingresos entre clases, ocurrió un intenso proceso de transferencia de ingresos en el seno
mismo de la clase capitalista, a través del cual se profundizaron las tendencias hacia la
concentración y centralización del capital. Nuevamente, las reformas estructurales tuvieron un
papel clave en este proceso.
Se han visto en el Capítulo 1 las razones teóricas por las cuales el paradigma neoliberal
resulta incapaz de abordar los fenómenos de concentración y centralización del capital, que
están en la base de la expansión de Siderar. Su pobreza analítica apenas le permite sostener que
la libre competencia garantiza la eficiencia de los capitales, aunque no puede advertir ninguna
diferencia entre ellos, ni en tamaño, ni en cuotas de mercado, ni en capacidad de acumulación.
La adopción de un enfoque heterodoxo permite comprender que las diferencias entre
los capitales, incluso de una misma rama, son esenciales a la dinámica misma de acumulación
del capital. En tal sentido, la concentración y centralización son tendencias inherentes a la
acumulación capitalista. Ahora bien, dichas tendencias no operan mecánicamente. Sus modos
de manifestación, sus intensidades, los capitales específicos que logran imponerse por sobre
36
otros, dependen de una serie de condiciones concretas que deben ser estudiadas en cada etapa
histórica. En tal sentido, resulta necesario indagar en las especificidades del régimen de
acumulación que imperó en los años noventa en la Argentina, y especialmente, el rol
desempeñado por el Estado.
Las privatizaciones significaron, paradójicamente, una profundización de los procesos de
concentración y centralización del capital, pues en conjunto fueron relativamente pocas
empresas las que adquirieron los activos públicos. En ello influyó decisivamente la estipulación
legal según la cual los consorcios debían estar integrados por tres fracciones empresarias, todas
pertenecientes al capital más concentrado: empresas y grupos económicos locales, que
aportaron su capacidad de lobby; los bancos extranjeros, como proveedores financieros; y las
empresas extranjeras, con experiencia y “know how” en el manejo de los servicios técnicos.
Asimismo, el marco normativo también facilitó el proceso de concentración pues impuso
condiciones patrimoniales que difícilmente podían contribuir a cumplir el objetivo formalmente
declamado de descentralizar la propiedad (Basualdo, 2006b). A ello se le sumaron una serie de
arbitrariedades en la adjudicación de las licitaciones que operaron en el mismo sentido
concentrador.
Al servir en la comunión de intereses entre estas distintas fracciones del capital, la
política privatizadora fue una efectiva manera de dar un cierre a la crisis de fines de la década de
1980 producto de la puja desatada en el interior de los sectores dominantes. La venta de activos
públicos permitió ante todo recobrar la capacidad de pago del Estado argentino, que era la
demanda principal de los acreedores externos. Al mismo tiempo, la inclusión en el negocio de
los grupos económicos locales fue un mecanismo destinado en lo fundamental a asegurar su
anuencia al proceso privatizador, y sirvió además como una compensación por las pérdidas
ocasionadas tras la quita de subsidios, incentivos fiscales, etc., que habían sido eliminados con la
política de desregulación.
Esta peculiar conformación de los consorcios, estipulada por ley y que obligaba la
inclusión de los grupos locales, pone de manifiesto una vez más las motivaciones políticas del
proceso de reformas estructurales, pues desde el punto de vista de la capacidad económica
resultaba por demás evidente la inferioridad del capital nacional respecto del extranjero. De
esta manera, queda claro que no fue el “mercado” quien rigió el mecanismo de selección y
adjudicación de las empresas públicas.
37
Finalmente, un aspecto no menor que hace a los resultados del proceso privatizador se
vincula con que en su gran mayoría, los activos públicos vendidos estaban ubicados en
mercados monopólicos y oligopólicos. Ello, en conjunción con marcos regulatorios muy
favorables para los oferentes, explica ante todo los elevados márgenes de rentabilidad que
tuvieron las empresas privatizadas a lo largo de los años noventa, y constituye otro elemento
que incidió en la profundización de los niveles de concentración y centralización del capital.
En el mismo sentido, el proceso de desregulación ha conducido por distintas vías a la
intensificación de la concentración y centralización del capital. Ya se ha visto cómo operó este
proceso en el mercado del trabajo. La descentralización de la relación capital-trabajo sirvió para
intensificar el nivel de explotación de la clase obrera en su conjunto. En un contexto con altos
niveles de desocupación y subocupación, era difícil imaginar otro resultado en negociaciones
donde el Estado dejaba librado a la fuerza relativa de cada parte para imponer condiciones.
Cabe agregar que en este proceso, las grandes firmas fueron las que mayores ventajas
obtuvieron, potenciando los niveles de explotación y así obteniendo mejores condiciones con
respecto al resto.
La desregulación aplicada en la Argentina, por otra parte, no cumplió con los propósitos
declarados inicialmente por los reformadores, que no eran otros que la instauración de
mecanismos objetivos y transparentes de mercado, en reemplazo de la discrecionalidad estatal
característica de los escenarios regulados. El ejemplo más significativo al respecto, aunque no el
único, es el de las privatizadas, que gozaron de un marco regulatorio muy favorable, que
aseguraba la obtención de altos niveles de rentabilidad, superiores al resto de los sectores
económicos. Azpiazu (1999) señala otros casos, como la sanción del régimen especial que
beneficia a la industria automotriz y la no remoción de espurios regímenes de promoción
regional, entre otros. En definitiva, como señala el autor, este escenario no se condice con la
uniformidad y la inexistencia de ganadores ex ante, sino más bien con una reconfiguración del
marco regulatorio. Estas asimetrías, huelga decirlo, incidieron una vez más en acentuar la
concentración y centralización del capital.
Finalmente, la apertura económica también aparece como un elemento fundamental en
las diferentes trayectorias que ostentan los diversos capitales en la Argentina durante los años
noventa. Ante todo, marcó un sesgo claramente a favor de los “servicios”, en desmedro de los
sectores transables de la economía, entre los cuales, naturalmente, se encontraba la industria.
38
Asimismo, aún dentro del mundo fabril, la apertura económica generó una profunda crisis y
reestructuración, en la que se delinearon claramente un amplio grupo de “perdedores”, que
convivió con un selecto grupo de “ganadores”. Este resultado se vio motivado en primera
instancia por las asimetrías en el nivel de apertura que sufrieron los distintos sectores y
actividades económicas. Al respecto, el sector automotriz, la siderurgia, la industria del papel
para diario, el calzado deportivo, entre otros, contaron a lo largo de los años noventa con
protecciones especiales frente a la competencia externa (Azpiazu, 1999). Este tratamiento
diferencial, en muchos casos, respondió a la capacidad de lobby de las empresas líderes en cada
uno de los sectores beneficiados.
Otra fuente de heterogeneidad se vincula con la celeridad y el escaso gradualismo que
caracterizó al proceso de apertura económica. En este caso, se observa claramente un efecto
perjudicial para las empresas de menor tamaño, con baja capacidad de respuesta frente al
nuevo entorno económico. En tal sentido, las grandes firmas disponían de una variedad de
recursos para enfrentar en mejores condiciones la competencia externa, como por ejemplo, la
posibilidad de financiarse a menores tasas en el mercado local e incluso internacional, estar
insertas en actividades de por sí más competitivas (vinculadas con los recursos naturales), o
controlar los canales de importación y comercialización.
En definitiva, se ha puesto de manifiesto a lo largo de esta sección que las consecuencias
de las reformas estructurales sobre la economía argentina resultan de una naturaleza muy
diferente a lo pregonado por la concepción neoclásica. Lejos de estimular la competencia,
garantizar condiciones uniformes para que los actores compitan vía aumentos de productividad
y eficiencia y, en general, instaurar al mercado como mecanismo objetivo de asignación de
recursos, se verifican, por el contrario, profundas asimetrías y políticas estatales guiadas por una
misma lógica: la intensificación de los procesos de concentración y centralización del capital. De
esta forma, durante los años noventa, las grandes firmas aumentaron su incidencia económica
en prácticamente todos los sectores productivos y se registró al mismo tiempo un aumento
significativo de las fusiones, adquisiciones y absorciones entre empresas, que redundaron en
una intensificación sin precedentes de la centralización del capital en nuestro país.
Este proceder estatal dio sustento a la visión neoutilitarista del rentseeking. En efecto,
este modo interpretativo, en un principio aplicado para elaborar el programa de reformas
estructurales, fue utilizado posteriormente para justificar los magros resultados de dichas
39
reformas en términos de competencia, eficiencia y desconcentración de la economía argentina.
Así, la corrupción gubernamental y no la naturaleza misma de las reformas estructurales fue
percibida como la problemática central de la Argentina en los años noventa. Esta lectura resulta
coherente con el individualismo metodológico que pregona, y en tal sentido, muestra todas sus
insuficiencias al no poder percibir el profundo proceso de reestructuración del orden capitalista
acaecido en nuestro país durante este período, y que implicó una modificación estructural de las
relaciones no solo capital-trabajo, sino también dentro del mismo capital.
También resultan cuestionables aquellas visiones neoinstitucionalistas que suponen que
los fenómenos de concentración y centralización del capital son el resultado de la insuficiencia
de determinadas capacidades estatales22. Más bien, como se ha podido constatar a lo largo de
este capítulo, el Estado parece haber buscado con sus intervenciones dicho resultado, y en tal
sentido, ha sido realmente eficaz y coherente en su accionar. Esta lógica de actuación estatal se
pondrá claramente de manifiesto al analizar el proceso de privatización de SOMISA, en el que el
Estado se encargó de realizar el “trabajo sucio” que posibilitó mejorar las condiciones para la
naciente Siderar y junto con ello incrementar los niveles de concentración y centralización del
mercado siderúrgico (Capítulo 4).
La exposición sobre la naturaleza de estos procesos contribuye, asimismo, a rechazar las
concepciones mecanicistas en torno a los procesos de concentración y centralización del capital.
Desde la perspectiva que aquí se defiende, dichas tendencias no operan en forma mecánica, sin
intervención de lo que podríamos denominar “la esfera política”. Aunque son tendencias
manifiestas en la propia acumulación del capital, sus modos de manifestarse varían en cada
etapa histórica, entre otros factores, por el modo en que el Estado interviene en el proceso de
acumulación. Es en función de esta concepción, en la que los fenómenos económicos, políticos y
sociales están mutuamente imbricados, que se ha decidido estudiar la trayectoria de Siderar,
poniendo especial énfasis en el modo en que las políticas públicas impactaron en su evolución.
22
Esta interpretación es adoptada por Castellani (2009). La autora asocia los fenómenos de concentración y
centralización del capital que afloran en la economía argentina especialmente a partir de 1976 con la pérdida
de autonomía y coherencia por parte del Estado (y con ello, las manifiestas incapacidades en su accionar).
Aunque su estudio no comprende específicamente el período de la convertibilidad (culmina en 1989), los
atributos estatales mencionados son distintivos, según la propia Castellani, del modelo de valorización
financiera, categoría analítica utilizada por Basualdo (2006b) para analizar el régimen de acumulación en la
Argentina entre 1976 y 2001.
40
Como fuera señalado anteriormente, además del rol del Estado y de las políticas
públicas, la dinámica concreta que asume la acumulación del capital en un período determinado
se ve influenciada por factores ténicos propios de cada rama o actividad productiva. En función
de ello, el próximo capítulo está centrado en indagar en las características de la producción del
acero.
41
Capítulo 3. Notas sobre el desarrollo de la industria siderúrgica
No es el objetivo aquí esbozar una historia de la siderurgia, pues ello excedería los
límites de este trabajo. Interesa por el contrario establecer ciertos puntos de inflexión en la
evolución de esta industria, que contribuyan a una mejor comprensión sobre el período en el
cual se estudiará la trayectoria de Siderar, los años noventa. Asimismo, se buscará poner en
evidencia las implicancias de ciertas características técnicas de la producción del acero en la
dinámica asumida por el sector, especialmente, en lo referente a las innovaciones tecnológicas,
al tipo y naturaleza de las empresas predominantes, y a los niveles de competencia. En tal
sentido, asume vital importancia para nuestro estudio poner de manifiesto la vinculación que
existe entre los altos costos fijos que demanda la producción siderúrgica, las economías de
escala que ello genera y, finalmente, la constitución de grandes firmas sectoriales como forma
empresarial predominante.
3.1. La revolución industrial y la hegemonía británica decimonónica
Los prolegómenos de la industria siderúrgica deben ubicarse en Europa, al calor de la
revolución industrial, especialmentedurante la segunda fase, entre los años 1850-1870, es decir,
en el período “(…) en el que el mundo se hizo capitalista y una significativa minoría de países
desarrollados se convirtieron en economías industriales” (Hobsbawm, 1998: 16).
En el momento pre-industrial, en tiempos de los Tudor, Inglaterra ya poseía algunos
grandes hornos en la industria del hierro (Dobb, 1999). Asimismo, hacia fines del siglo XVIII,
durante la primera fase de la revolución industrial, se realizaron importantes innovaciones. El
carbón vegetal fue reemplazado por el carbón de piedra, cambio clave para superar la escasez
de combustible que había hasta ese momento para la fundición de hierro, y que significaba un
serio obstáculo para ampliar la capacidad productiva de los hornos. Además, fueron patentados
nuevos procedimientos para refinar el hierro, como el pudelaje y el laminado, ambos a cargo del
inglés Henry Cort en 1784; la máquina de vapor fue utilizada en los altos hornos; y en 1829, nace
el horno con inyección de aire caliente. Estas innovaciones redundaron en un aumento de la
capacidad productiva, que sirvió para atender no solo la demanda en el mercado local sino
también la de otras economías con incipientes industrias: se calcula que hacia 1810/1820, entre
el 15 y 20% de la producción británica de hierro se exportaba.
42
Sin embargo, el principal limitante para el crecimiento de esta industria era la ausencia
de un mercado lo suficientemente amplio capaz de absorber los incrementos productivos. Este
exceso de oferta imprimirá una característica a los productores que, advertida por Hobsbawm
en esta temprana época, se repetirá como una constante en el mundo siderúrgico, y consiste en
la tendencia hacia la búsqueda incesante de nuevos usos para el metal producido, y la
formación de cárteles para mantener precios y/o reducciones en la producción.
En función de lo dicho, se comprende el consenso extendido que existe entre los
historiadores en señalar que el verdadero despegue para el hierro, y que significa al mismo
tiempo el nacimiento de la industrial del acero, se da con el inicio de la era del ferrocarril hacia
mediados de siglo XIX. En efecto, la difusión de este medio de transporte por el mundo significó
un aumento exponencial en la demanda de hierro. Según Hobsbawm (1998), la era del
ferrocarril fue la que triplicó la producción de carbón y hierro en veinte años. Sin menospreciar
su importancia, Dobb (1999) señala que la expansión del ferrocarril no fue la fuente exclusiva de
demanda de hierro por esta época. Agrega, en tal sentido, importantes proyectos de
construcción realizados en dicho período. En conjunto, entonces, el mercado del hierro se vio
ampliamente potenciado y ello sirvió como poderoso estímulo para las mejoras técnicas y
productivas que se desarrollaron de allí en adelante.
No casualmente es en esta época en la que el hierro tendrá su propia revolución
industrial, con dos innovaciones tecnológicas de importancia. En 1855, primeramente, en la
ciudad de Sheffield (Inglaterra), Henry Bessemer patentó con su nombre el primer
procedimiento que sirvió para la fabricación de acero barato y masivo. A partir de arrabio, el
convertidor de Bessemer tenía la capacidad de producir en serie acero fundido en lingotes de
buena calidad y a bajo costo. El otro gran descubrimiento de la época tiene que ver con el horno
Siemens Martin (1864), que será incorporado en forma progresiva al mundo siderúrgico hasta
alcanzar una posición dominante durante gran parte del siglo XX. El procedimiento básico de
este horno se divide en dos etapas: primero, se obtiene arrabio extraído del mineral de hierro.
En segundo término, el arrabio es mezclado con caliza, y se funde hasta convertirse en acero
mediante el calor del horno Siemens.
Con estos avances tecnológicos, y una demanda en franca expansión, la producción
mundial de carbón y hierro entre 1850 y 1870 creció significativamente: la de carbón se
multiplicó dos veces y media, y la de hierro unas cuatro veces.
43
De todas formas, cabe señalar que este período aún no puede considerarse como de
apogeo para la industria del acero. Como sostiene Hobsbwam, esta es más bien la época del
hierro, dominada por Gran Bretaña, el “taller del mundo”, que ostentó un nítido liderazgo a
nivel mundial en la producción industrial, y especialmente en la elaboración de hierro y de
acero. Al respecto, Hobsbwam calcula que en el período bajo análisis (1850-1870) la mitad de la
producción en el mundo, tanto de carbón como de hierro, procedía de este país.
Sin embargo, conforme avance el siglo XIX, la supremacía industrial inglesa comenzará a
declinar en forma progresiva y ello se tornará elocuente en la industria del hierro. Francia,
Alemania, y especialmente Estados Unidos acortarán distancias, y en las postrimerías del siglo,
el liderazgo británico se verá seriamente cuestionado.
Muchas teorías distintas e incluso opuestas han intentado explicar este declive de la
industria británica del acero. Burn (1940) puso especial énfasis en el retraso tecnológico ingles
que supuso conservar las plantas Bessemer, frente al dinamismo experimentado por el acero
Siemens, dominante en otros países como Estados Unidos. Asimismo, McCloskey (1973) señaló
que la pérdida de competitividad inglesa radicó en la excesiva fragmentación de su industria,
que impidió la necesaria integración vertical y la creación de economías de escala.
Más allá de las causas del declive británico, lo cierto es que en el siglo XX la realidad de
la industria del acero cambiará notablemente.
3.2. La era del acero y del gran capital
Durante el siglo XX, el acero se convirtió en un insumo decisivo para lograr el desarrollo
económico y militar. Su disponibilidad permitía acceder a los modelos fordistas de producción,
originados en la industria automotriz estadounidense pero que, con el tiempo, fueron
expandiéndose por el mundo y se aplicaron en una amplia gama de sectores productivos. En
tiempos de la producción en serie, con bienes de consumo masivo, la estructura industrial tuvo
como núcleo dinámico a la actividad metalmecánica, sobresaliendo el complejo automotriz y los
bienes de consumo durables electromecánicos. Es por ello la era del acero, en la que el
consumo por habitante servirá como indicador de la situación económica de un país.
44
Un factor fundamental para la instauración y consolidación de este modelo fordista, y
que contribuyó decisivamente a la gran expansión de la industria del acero, fue la disponibilidad
de petróleo barato, especialmente en el período 1950-1973.
Otra característica saliente de la siderurgia en este período se vincula con el reemplazo
del liderazgo decimonónico inglés por el estadounidense. De todas formas, cabe destacar que,
en líneas generales, todos los países avanzados (Alemania, Japón, Francia, entre otros)
alcanzaron un alto nivel de desarrollo siderúrgico. En el mismo sentido, el liderazgo
norteamericano se verá crecientemente amenazado por el surgimiento de un rival de peso, la
Unión Soviética, que tras la revolución y en base a una estricta planificación estatal, tendrá un
salto cualitativo en la producción siderúrgica.
Otro de los rasgos sobresalientes durante este período se vincula con la estandarización
de los procesos productivos siderúrgicos, a partir de la difusión a nivel mundial de los Hornos
Siemens-Martin hasta los años cincuenta, y a partir de allí, los hornos BOF (ver Anexo). Con esta
disposición tecnológica, el esquema productivo quedó estructurado en tres etapas: altos
hornos, convertidores, y laminación. Sobre dicho esquema se asentó el desarrollo siderúrgico de
las potencias industriales, y dada la imposibilidad de desarrollar tecnologías alternativas,
también el de los países menos desarrollados.
Estas características productivas condicionarán notablemente el tipo y naturaleza de
empresas siderúrgicas predominantes. Al respecto, los grandes capitales, con capacidad de
integrar en un mismo establecimiento industrial las tres fases productivas (reducción, aceración
y laminación), lograrán en base a economías de escala obtener grandes ventajas respecto de las
firmas no integradas, dedicadas exclusivamente a algunas de las fases en particular (laminación
generalmente). Dichas ventajas no solo están asociadas a la disminución de los tiempos entre
las distintas fases productivas. Un aspecto esencial del proceso siderúrgico integrado es que
permite la producción continua, necesaria para evitar el enfriamiento de los hornos y lograr un
significativo ahorro de energía. En tal sentido, “la existencia de restricciones físicas en la fase de
la reducción (temperatura mínima, tipo de revestimiento de los hornos, etc.) implica grandes
volúmenes físicos por “lotes” y un sistema continuo de producción, dado los elevados costos de
stop and go de la planta” (Gutman y Bisang, 1989:111). A la vez, las consecuencias derivadas de
los rasgos básicos de la etapa de reducción (grandes cantidades de arrabio) se trasladan a la fase
45
siguiente (la acería), en la que se requieren capacidades similares de producción para no
discontinuar el proceso.
Finalmente, otras dos características del proceso siderúrgico, y que se replican en otros
sectores basados en el modelo fordista, son el uso intensivo de combustibles (petróleo y
carbón), y un bajo nivel de diversificación en la obtención de productos finales (al ser una
producción en serie, los aceros conseguidos son básicos).
Los rasgos técnicos señalados tendrán importantes repercusiones en el modo en que se
desarrolle la siderurgia en los países menos avanzados, entre ellos los latinoamericanos. La
incapacidad de la iniciativa privada local para reunir los enormes volúmenes de capital que la
producción siderúrgica demandaba, tendrá como consecuencia una activa y decisiva
participación estatal en el mercado. Ya se ha dicho en líneas anteriores la importancia de la
metalmecánica en los modelos fordistas de producción. En los países latinoamericanos, el acero
era un insumo escaso y clave para lograr integrar el incipiente tejido de una débil industria que
había surgido en lo fundamental por las nuevas condiciones internacionales tras la crisis de los
años treinta. De hecho, el grueso de los desequilibrios del balance de pagos durante los
procesos de industrialización sustitutiva de importaciones estaba relacionado, entre otros
temas, con la casi nula producción de insumos industriales básicos, entre los cuales el acero era
el de mayor importancia (Azpiazu, Basualdo y Kulfas, 2007).
En función de ello, desde mediados de los años cincuenta, en el ámbito latinoamericano
fueron adoptadas políticas económicas encaminadas a desarrollar la industria siderúrgica sobre
la base de una activa participación estatal. El propósito central era establecer grandes plantas
siderúrgicas, muchas de ellas estatales, que aseguraran la obtención de economías de escala.
Además de lograr la autosuficiencia económica y consolidar los procesos de industrialización, se
perseguía el objetivo de satisfacer necesidades estratégicas desde el punto de vista militar,
centralmente la defensa nacional. Como se verá más adelante, muchos de los proyectos
siderúrgicos más importantes en el ámbito latinoamericano maduraron recién en los años
setenta, cuando las condiciones del mercado habían cambiado radicalmente respecto del
momento en el que habían sido elaborados.
Cabe decir, de todas formas, que por la magnitud de las inversiones requeridas, no todos
los países de la región pudieron transformarse en productores de acero. En efecto, el grueso de
la producción siderúrgica latinoamericana provino históricamente de Brasil, México, y en menor
46
medida la Argentina23. El liderazgo regional ejercido por Brasil se debe, entre otras razones, a
que es un productor directo (y uno de los grandes exportadores del mundo) de hierro, insumo
decisivo para la industria del acero.
3.3. La crisis de los años setenta
Las características que adquirió el mercado siderúrgico en los años noventa comienzan a
delinearse a mediados de la década de 1970, momento que marca un verdadero punto de
inflexión en el devenir de esta industria. En tal sentido, la crisis del petróleo que se inicia en
1973 determinará una serie de transformaciones estructurales en el sistema capitalista mundial,
con fuertes repercusiones en el plano siderúrgico.
Como efecto inmediato, la suba en el precio del petróleo afectará directamente a las
empresas siderúrgicas, que utilizaban en forma intensiva dicho insumo, y a las que les resultaba
sumamente costoso readecuar la producción ante cambios en la demanda, por las cuantiosas
inversiones en activos fijos y la rigidez en su oferta. Las resonancias negativas se amplificarán en
los países centrales, pues la merma en la demanda de acero será una tendencia duradera y
estructural, reflejo de un profundo proceso de reconversión industrial por el que atravesarán a
partir de la crisis.
Un elemento adicional que afectará la demanda siderúrgica será la consolidación de
bienes sustitutivos al acero, como el plástico y el aluminio, utilizados en la elaboración de
productos finales como la industria automotriz, la aeronavegación y la metalmecánica en
general.
Ante este cuadro de situación, las empresas siderúrgicas líderes, ubicadas especialmente
en los países centrales, buscarán reordenar su oferta productiva. Al respecto, tanto Estados
Unidos como los países de la Comunidad Económica Europea recortan su capacidad instalada y
modernizan su industria a fin de obtener flexibilidad en la oferta y no sobredimensionar el
mercado.
De allí en más se abrirá una etapa caracterizada por el estancamiento en los niveles
totales de producción, que recién culminará en el nuevo siglo. De hecho, la producción mundial,
23
Para el año 2009, Brasil y México concentraban tres cuartos de la producción latinoamericana (CEPAL, 2009).
47
entre 1970 y 1999, creció a razón de un 0,1% anual acumulativo (Azpiazu, Basualdo y Kulfas,
2007).
La reestructuración del mercado siderúrgico se da en el marco de un cambio de
paradigma desde el punto de vista tecnológico a nivel mundial (la revolución japonesa del chip)
con la aparición de la electrónica aplicada a los métodos productivos y que permitió tener stocks
menores, producir lo suficiente para atender en el momento a los compradores (“just in time”),
y tener una capacidad mucho mayor de adaptarse a corto plazo a los cambios en la demanda
(Hobsbawm, 1999:404). En ese marco, la siderurgia atravesará un acelerado cambio
tecnológico, con la introducción de sistemas computarizados en los procesos de convertidor,
laminadores y altos hornos, y la implantación de mini-plantas, de menor tamaño que las
anteriores y con mayor flexibilidad para enfrentar modificaciones de la demanda. No menos
importantes fueron los impactos positivos que generan los nuevos métodos productivos en el
cuidado del medio ambiente. El creciente predominio de hornos eléctricos, y el uso cada vez
más frecuente de colada continua, permitió en conjunto incrementar significativamente la
eficiencia energética24.
A ello se agrega una serie de transformaciones significativas en la organización
industrial, en los procesos de comercialización, y mejoras en la calidad y en la estandarización
de los productos. Finalmente, y ante la consolidación de bienes competitivos, los cambios
tecnológicos permiten diversificar la producción mediante el desarrollo de nuevos productos, de
mayor valor agregado25. Cabe agregar, además, que estos cambios tecnológicos se verán
diseminados a escala mundial por el surgimiento de empresas dedicadas a vender las nuevas
tecnologías, generando así un aumento significativo en los niveles de productividad y una mayor
competencia en el mercado internacional (Azpiazu, Basualdo y Kulfas, 2007).
Ahora bien, el estancamiento productivo que caracteriza a la siderurgia a partir de los
años setenta esconde en verdad situaciones diferentes en función de los países que se
considere. En efecto, mientras que en las economías centrales se producía una reducción en la
El uso intensivo en energía y materias primas para la fabricación del acero resultan dañinos para el medio
ambiente, principalmente por las emisiones de dióxido de carbono.
24
La tendencia en los últimos años fue la de una constante innovación y creación de nuevos tipos de acero,
que apuntan a satisfacer demandas y usos cada vez más específicos. Un informe de la World Steel Association
de 2008 señala que el 75% de los aceros usados en aquél momento no existía 20 años antes (World Steel
Association, 2008).
25
48
capacidad instalada ante la brusca contracción en la demanda, la situación en los países
subdesarrollados resultaba la opuesta. A partir de los años setenta, en muchos de los países
latinoamericanos, entre ellos la Argentina, comenzaron a madurar grandes proyectos de
inversión que tenían por objetivo ampliar sustancialmente la capacidad productiva de las firmas
siderúrgicas, y que habían sido elaborados en un contexto muy diferente al escenario planteado
a partir de la crisis internacional. Así, estas tendencias contrapuestas, iniciadas en los setenta
pero que se consolidan en las dos décadas siguientes, marcarán un cambio significativo en la
división internacional del trabajo del mercado siderúrgico, con el incremento en la participación
de los países dependientes en la producción mundial y, como contracara, una merma en el
aporte de las economías centrales. Cabe decir que en la consolidación de esta tendencia influirá
decisivamente la incorporación al comercio mundial, a partir de los años noventa, de los países
pertenecientes al ex bloque socialista.
El incremento de la oferta siderúrgica por parte de los países periféricos, en un contexto
general de retracción de la demanda, determinará un incremento significativo en los flujos del
comercio mundial del acero. Al no poder ubicar los productos en sus respectivos mercados
internos, estos países intentarán colocar sus excedentes en el mercado mundial, por lo que
desde fines de los años setenta y principios de los ochenta se registra una sostenida expansión
de la exportación de acero que supera la evolución de la producción. América Latina en
particular, por la conjunción de estas dos tendencias contrapuestas (la caída en el consumo
regional y la entrada en operación de proyectos de ampliación y construcción de nuevas
plantas), pasó a ser un exportador neto de productos siderúrgicos (De Paula, 2009).
3.4. La siderurgia en los años noventa
En este marco, es posible plantear las características y tendencias salientes del mercado
siderúrgico mundial en los años noventa.
•
Estancamiento productivo
Se ha visto que el estancamiento productivo se inicia en los años setenta, y recién
comenzará a revertirse en el nuevo siglo. Entre 1970 y 1999, cabe recordar, la producción
mundial creció a razón de un 0,1% anual acumulativo. Al observar lo ocurrido en cada una de
estas tres décadas, se registra una tendencia declinante de la tasa de crecimiento anual
49
acumulativa: en los años setenta fue de 1,9%; en los años ochenta de 0,7%; y en los años
noventa de apenas un 0,3%.
•
Cambios en la división internacional del trabajo
Durante los años noventa se consolida la tendencia hacia un incremento en la participación
en la producción mundial del acero de los países periféricos, y como contracara, una merma en
la de los países centrales. Como fuera dicho, en ello contribuyó la irrupción de los países del ex
bloque socialista, que transformó abruptamente el esquema de producción y comercio de
acero. De todas formas, más allá de los grandes avances en materia tecnológica y el nuevo rol
de las empresas productoras en los mercados periféricos, la industria siderúrgica de los países
desarrollados mantiene reservada para sí la fabricación de los productos de más alto valor
agregado (Campos, 1999).
•
Incremento del comercio mundial
En un contexto de crisis y contracción de la demanda, los países productores de acero,
especialmente los subdesarrollados, buscaron el mercado externo a fin de volcar sus
excedentes, con frecuencia a precios de dumping. Así, en este período, la tasa de crecimiento de
las exportaciones de acero fue muy superior a la registrada por la producción (Otero, 2002). Esta
dinámica estuvo motivada principalmente por el estancamiento de la economía japonesa y por
la crisis del sudeste asiático y de Rusia. Justamente estos países fueron los que, al volcar grandes
volúmenes de productos siderúrgicos en el mercado mundial, produjeron un efecto depresivo
en los precios. Para el año 2000, las exportaciones en su conjunto representaron cerca del 30%
de la producción agregada a escala mundial (Otero, 2002).
•
Comercio desleal
Frente al aumento de los saldos exportables, durante este período se registró un notable
incremento de las prácticas desleales en materia de comercio exterior. En especial, los países
del ex bloque soviético operaron con precios de dumping o subvencionados. Según las
estadísticas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), entre 1998 y 2001 las
investigaciones antidumping originadas en la siderurgia representaron entre el 38% y el 41% del
total, destacándose como el sector líder en esta materia (Cruz Soto, 2003). Cabe agregar,
además, respecto de estas investigaciones, que en su gran mayoría se pudo comprobar la
existencia de prácticas comerciales desleales, dando lugar a la adopción de medidas
antidumping.
50
•
Disminución del precio del acero
En todo el período considerado, el precio del acero, tomando como referencia el mercado
norteamericano, ha sufrido una sensible baja. De un valor de 720 dólares la tonelada, pasó a
ubicarse en torno a 569 dólares en 1999, es decir, una merma del 20% (Azpiazu, Basualdo y
Kulfas, 2007).
•
Privatización de empresas siderúrgicas
Durante los años ochenta y noventa se registra a nivel mundial un proceso de
reestructuración siderúrgica mediante la privatización de las empresas estatales del sector. El
neoliberalismo, hegemónico durante esos años como discurso político-económico, instauró la
idea de que la presencia del Estado como productor industrial impedía que las empresas dieran
respuestas a las nuevas demandas que imponía el mercado globalizado. Este fenómeno incluyó
tanto a las economías centrales como a los países en vía de desarrollo, incluidos los
pertenecientes al ex bloque soviétivo. La importante cantidad de privatizaciones que tuvieron
origen en algunos países centrales como Alemania, Francia, Italia y Suecia, luego se extendieron
a otras regiones, entre ellas, Latinoamérica: en la Argentina, SOMISA y Aceros Zapla; en Chile, la
Compañía del Acero del Pacífico (CAP); en Brasil, Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais; en
México, Sicartsa y AHMSA; en Perú, Sider Perú; y en Venezuela, Sidor.
La intensidad de este proceso puede calibrarse con el siguiente dato: para 1996, se estimaba
que en Europa tan solo el 14% de la capacidad de producción continuaba en manos estatales, y
en América latina, para esa misma fecha, no llegaba al 7% (Bermúdez, Clarín, 31/10/1996).
•
Difusión y uniformidad en los procesos productivos
Durante los años noventa se produce una notable uniformidad en términos de los procesos
utilizados para la fabricación de acero. La utilización de la tecnología más moderna (convertidor
a oxígeno y horno eléctrico) es absolutamente predominante sobre los otros procesos que son
tecnológicamente obsoletos (especialmente el horno abierto).
51
Cuadro 1 - Utilización de convertidor a oxígeno, horno eléctrico y otros, por región, 1991 y 2000 (en
porcentajes)
1991
2000
Regiones
CO
HE
Otros
CO
HE
Otros
69
30,5
0,5
60,3
39,7
0
Otros países europeos
56,6
28,8
14,6
56,6
41,6
1,7
Ex URSS
35,3
13,8
50,8
54,6
12,5
32,9
Norteamérica
58,8
39,4
1,7
51,0
49,0
0,0
Sudamérica
66,8
31,9
1,3
65,6
33,2
1,1
África
57,3
40,8
1,1
50,4
49
0,6
Medio Oriente
34,6
65,4
0,0
20,4
79,6
0
Asia
58,2
29,5
7,3
62,1
28,6
9,3
Oceanía
90,4
9,6
0,0
83,3
16,7
0
Total Mundial
56,7
28,6
13,0
58,4
33,9
7,7
Unión Europea
Fuente: Elaboración propia en base a IISI, informe anual, año 2000.
En el mismo sentido, durante los años noventa se difunde la utilización del proceso de
colada continua, el cual permite pasar directamente del acero líquido a la elaboración de
productos semi-terminados, disminuyendo el uso de energía, minimizando desperdicios, y
aumentando la velocidad de fusión (ver Anexo).
•
Aumento de la productividad
El proceso de cambio tecnológico, sumado a la reestructuración que atraviesan muchas de
las empresas estatales al ser privatizadas, produjo una acentuada y generalizada expulsión de la
mano de obra sectorial, y con ello un aumento notable en la productividad física a nivel
mundial. Cabe enfatizar que durante este período, que es de estancamiento productivo, el
aumento de la productividad sectorial estuvo motivado en lo esencial por la expulsión de mano
de obra (Azpiazu, Basualdo y Kulfas, 2007; y Otero, 2002).
•
Internacionalización de los procesos productivos
Durante los años noventa, se acentúa la internacionalización de las industrias siderúrgicas.
En el caso de Latinoamérica en particular, las empresas adoptan en muchos casos estrategias de
52
internacionalización orientadas al mercado regional del que forman parte. Dichas estrategias se
ven consolidadas, pues muchas empresas consumidoras de acero (especialmente la automotriz),
se instalan en los países de menor desarrollo económico aprovechando las ventajas ofrecidas
por la conformación de mercados regionales. Esta tendencia asume importancia en el ámbito
del MERCOSUR, y lleva a que las empresas siderúrgicas se especialicen en productos específicos
a fin de atender la demanda de las empresas internacionalizadas. Campos (1999) señala que a
partir de estas reestructuraciones se produce un notable incremento del comercio internacional
del acero y un nuevo posicionamiento de la industria en el mercado regional del MERCOSUR.
•
El nivel de competencia
Otro aspecto a considerar respecto de la evolución de la industria siderúrgica a nivel
mundial se refiere al tipo de competencia que caracteriza al sector durante el período que
comprende esta investigación. Azpiazu, Basualdo y Kulfas (2007) estudian en forma concreta las
tendencias y contratendencias evidenciadas en la dinámica de acumulación del capital en esta
industria. Al respecto, los autores señalan que la política privatizadora a nivel mundial, la
incorporación de los países que integraban el bloque socialista a las economías de mercado, así
como las innovaciones tecnológicas y con ellas, la difusión de pequeñas plantas, han generado
efectos de desconcentración sobre la acumulación del capital. En sentido contrario, por su
parte, han operado las numerosas fusiones y adquisiciones de firmas siderúrgicas. Según estos
autores, el resultado neto de este choque de tendencias hacia finales de los años noventa ha
sido la desconcentración de la producción. Ello queda evidenciado al comparar el estado de
situación de la siderurgia con respecto a lo acontedido en otros sectores. Al respecto, para el
año 1998 los autores indican que una de las actividades donde las cinco mayores empresas de
mayor facturación tienen la incidencia más reducida es la elaboración de acero (15%), mientras
que la misma cantidad de firmas en algunas de sus principales actividades demandantes (como
es el caso de la fabricación de automóviles), que elaboran productos competitivos (elaboración
de aluminio) o materias primas demandadas para su fabricación (mineral de hierro) exhiben una
importancia relativa significativamente más elevada.
Asimismo, para el año 2000, se estima que la oferta mundial de productos siderúrgicos
(básicamente finales) ha quedado atomizada en un gran número de empresas con escaso poder
de mercado que opera a escala internacional (Otero, 2002). La producción mundial de acero se
realiza con una cantidad importante de empresas que, individualmente, ostentan una pequeña
porción de la oferta global (en ningún caso poseen una participación superior al 4%).
53
Consecuentemente, ven limitada la posibilidad de afectar los precios internacionales a través de
sus políticas comerciales, aun cuando desarrollan estrategias de exportación muy agresivas
tendientes a evitar los costos asociados a la existencia de capacidad ociosa y parada de plantas.
Consumada la tarea de caracterizar los aspectos salientes de la evolución siderúrgica a lo
largo del tiempo, y en especial, los rasgos que adquiere en los años noventa, los próximos dos
capítulos están dedicados a estudiar en detalle la trayectoria de Siderar.
54
Capítulo 4. Las reformas estructurales en el mercado siderúrgico argentino
El estudio en concreto sobre la trayectoria de Siderar en la década de 1990 consta de
dos partes. En la primera, plasmada en este capítulo, se pondrá especial énfasis en vincular su
evolución con las principales políticas públicas implementadas en el sector siderúrgico durante
este período. Se analiza, por un lado, la privatización de SOMISA, que en última instancia dio
origen a Siderar y por otro, las principales regulaciones (y desregulaciones) estatales sobre la
actividad sectorial, incluidas las que pesan sobre el comercio exterior, pues serán
fundamentales para determinar el entorno macroeconómico en el que se insertará la empresa.
Por lo dicho, estas cuestiones resultan imposibles de analizar sin tener en cuenta su impacto
sobre el sector siderúrgico en general, ya no solo sobre Siderar. De tal forma, a lo largo de este
capítulo, la indagación sobre la performance de la empresa se hará en forma integrada junto
con la marcha del sector siderúrgico argentino.
En la segunda parte, contenida en el Capítulo 5, se estudiarán las estrategias
implementadas por Siderar durante los años noventa, que le permitieron expandirse no solo a
nivel local sino también a nivel internacional. Como se explicará luego, en base al enfoque
teórico adoptado en esta investigación, existe una estrecha vinculación entre las políticas
públicas adoptadas, la evolución del sector siderúrgico y las estrategias adoptadas por Siderar.
De igual modo, no es posible comprender cabalmente el comportamiento de Siderar sin considerar
su pertenencia al Grupo Techint.
Antes de emprender el estudio, cabe efectuar una aclaración introductoria. La
participación estatal en el mercado siderúrgico argentino, por sí misma, no puede considerarse
una novedad. Aunque la actividad siderúrgica tiene sus inicios en nuestro país a fines del siglo
XIX26, hasta los años cuarenta los avances, exclusivamente por iniciativa privada, se reducían a
las etapas finales de laminación o fundición (Bisang y Chidiak, 1995). A partir de ese momento, y
al igual que lo acaecido en otros países latinoamericanos, el Estado argentino desplegará una
activa presencia en el sector, motorizando diversas iniciativas, entre ellas, la creación de
26
Un estudio sobre la historia de la siderurgia en la Argentina se encuentra en Villanueva (2008).
55
empresas a su cargo, como Altos Hornos Zapla en 1943 y SOMISA en 194727, con el objetivo de
promover la producción siderúrgica en el país y así consolidar y profundizar el modelo ISI.
Aunque de larga data, la actuación del Estado argentino en la industria siderúrgica
revistió cambiantes modalidades, vinculadas estrechamente con el modelo de acumulación
vigente en cada etapa histórica. Así, pues, hacia mediados de los años setenta, el tránsito del
modelo ISI al neoliberalismo se corresponde, en el sector siderúrgico, con una modificación en
la lógica de intervención estatal. Si hasta ese momento, el Estado había establecido un vínculo
de complementación con el sector privado, progresivamente, en el transcurso de las décadas de
1970 y de 1980, se forjará una relación de tipo competitiva, que culminará, a principios de los
noventa, con la privatización de Altos Hornos Zapla y de SOMISA.
En la década de 1990, en un contexto signado por la profundización del modelo
neoliberal, Siderar fue uno de los grandes ganadores de la etapa, y en la consecución de este
resultado el Estado ha sido un actor decisivo. Mediante un variado conjunto de instrumentos y
de políticas públicas, como el impulso a la privatización de SOMISA, la modalidad en que se
concreta la venta del complejo estatal siderúrgico, y las regulaciones específicas que rigieron la
actividad sectorial a lo largo de toda la década, la intervención del Estado ha generado
condiciones sumamente propicias para el crecimiento y expansión de la empresa.
4.1. El proceso de desestatización y el nacimiento de Siderar
4.1.1. El momento pre-privatización
El nacimiento de Siderar es el resultado de la venta de la empresa siderúrgica SOMISA en
1992. En los inicios de esa década, antes de la privatización, el mapa de la oferta siderúrgica
argentina estaba estructurado de la siguiente manera. Las empresas estatales, SOMISA y Altos
Hornos Zapla, ostentaban líneas de producción integradas: a partir del arrabio, producían semielaborados, y productos planos, y tenían una presencia significativa en los no planos. Dentro del
sector privado, a su vez, existían otras dos empresas integradas, que se especializaban en
productos no planos: Acindar, en hierro redondo, alambres y derivados, y Siderca (del Grupo
Techint) en tubos de acero sin costura. El mapa siderúrgico se completaba con Aceros Bragado,
empresa semi-integrada; Propulsora Siderúrgica (también del grupo Techint), que producía
27
Por distintos problemas y dilaciones, SOMISA entró en funcionamiento recién en la década de 1960.
56
chapa laminada en frío28; y finalmente un heterogéneo grupo de laminadores independientes
(Azpiazu, Basuado y Kulfas, 2007).
A continuación, se describe la estructura de la oferta siderúrgica argentina hacia 1990, es
decir, en el momento previo a la privatización.
Cuadro 2- Composición empresaria de la oferta siderúrgica, 1990
Empresas
Tipo de proceso
Empresas
Integradas
Total de Empresas
Estatales
Privadas
Altos Hornos
Zapla;
Siderca
(Techint);
SOMISA
Acindar
4
Semiintegradas
Aceros
Bragado
1
Laminadores,
chapa
Propulsora
Siderúrgica
(Techint)
1
Laminadores,
flejes en frío
Cañar;
Fortuny;
Hermac;
ILFA; Lamina
Basconia;
Satz y
Álvarez;
Trafilam;
Laminfer.
8
S/D
22
Laminadores,
productos no
planos en
caliente
S/D
Total
2
35
37
Fuente: Elaboración propia en base a Bisang y Chidiak (1995).
En sus rasgos generales, esta estructura de la oferta productiva, caracterizada por un mix
de empresas estatales y privadas, se había ido delineando desde mediados del siglo pasado,
cuando desde el Estado se impulsó la creación de Altos Hornos Zapla y SOMISA, a los efectos de
28
Por iniciativa de Agostino Rocca, por aquél entonces presidente del Grupo Techint, se creó en 1961
Propulsora Siderúrgica. El objetivo inicial del Grupo era conformar una empresa totalmente integrada, y para
ello se solicitó ayuda estatal para financiar la inversión. Sin embargo, además de retrasos y dilaciones, las
autoridades gubernamentales decidieron comprometer su ayuda a un proyecto similar liderado por Acindar.
De tal forma, Propulsora decidió suspender sus planes de integrarse, y se dedicó a la producción de laminados
en frío. Cabe decir, de todas formas, que a partir de 1967, el Grupo Techint logró establecer un acuerdo con el
gobierno por medio del cual el mercado de laminados en frio quedó distribuido entre SOMISA y Propulsora
(Rougier, 2004).
57
lograr economías de escala en insumos siderúrgicos básicos, debido a que esta fase productiva
demandaba niveles de capital y de tecnología que en aquél momento no eran cubiertos por la
iniciativa privada local, y se debía recurrir a la importación. Así, al menos hasta mediados de los
años setenta, se forjó un vínculo entre las empresas estatales y las privadas que era en lo
fundamental de complementación. Al respecto, SOMISA, y en menor medida Altos Hornos
Zapla, funcionaban como proveedores de insumos siderúrgicos básicos para un variopinto
conjunto de laminadores independientes y para empresas privadas dedicadas a los bienes
finales, en los que se requerían menores cantidades de capital en comparación con los
productos básicos.
En resumen, la lógica subyacente de la actuación estatal en el mercado siderúrgico
residía en la obtención de economías de escala en las fases iniciales de la producción,
generando externalidades positivas e incentivando la inversión privada en el resto del sector. El
objetivo mayor era superar las insuficiencias de la oferta siderúrgica que actuaban como un
poderoso limitante para la profundización dela ISI, al ser uno de los principales factores causales
de los recurrentes estrangulamientos externos de la economía argentina por aquél entonces.
En forma progresiva, desde mediados de los años setenta, este vínculo de
complementación fue abandonado y, en su lugar, se estableció una relación competitiva entre
el sector siderúrgico público y el privado, que terminará finalmente con la privatización del
complejo estatal en 1992. Amparadas en las generosas condiciones derivadas de los regímenes
de promoción industrial, tanto Acindar en 1976, como Siderca en 1978, lograron adquirir una
estructura productiva totalmente integrada, con la instalación de hornos de reducción directa,
efectivizando de tal forma la posibilidad de independizarse de los insumos provistos por las
empresas estatales.
Estos cambios implicaron a su vez una modificación en la manera en que a partir de ese
momento se concretó la transferencia de recursos públicos al sector privado siderúrgico: “(…)
Los subsidios (explícitos o implícitos) que las empresas buscaron no fueron ya los provenientes
de la expansión de la siderurgia estatal, canalizados a través de la oferta y los precios de los
insumos básicos sino por el contrario la preponderancia decisiva de los subsidios a sus
inversiones competitivas antes que complementarias de la expansión de la siderurgia estatal”
(Azpiazu, Basualdo y Kulfas, 2007). En definitiva, se revela que en el tránsito de un modelo de
acumulación a otro (de la ISI al neoliberalismo) el Estado modifica su proceder en lo que hace al
58
mercado siderúrgico. Pasa de ser productor directo y generador de externalidades para el resto
del sector, a subsidiar la inversión privada incluso en aquellas actividades que -paradójicamenteeran competencia de la siderurgia estatal.
Con la integración productiva de Acindar y Siderca, SOMISA perdió a dos de sus
principales clientes, justo en el momento posterior a haber ampliado su capacidad productiva
(en 1974 había inaugurado su segundo alto horno) y en un contexto general en el que la
instauración del nuevo modelo neoliberal tiene como uno de sus rasgos salientes la caída de la
demanda interna de los principales productos siderúrgicos. Así, junto con el creciente
protagonismo que adquiere el sector privado, a lo largo de la década del ochenta se verifica otro
cambio significativo en el sector siderúrgico: las empresas (tanto públicas como privadas), ante
la depresión del mercado local, comenzarán a reorientar su actividad al mercado de
exportación. De tal forma, el nuevo vínculo de tipo competitivo entre firmas estatales y privadas
operará tanto a nivel interno como externo.
En resumen, desde finales de los años setenta y a lo largo de la década de 1980, SOMISA
evidenciará un rumbo declinante debido, principalmente, a la pérdida de sus dos principales
clientes, Acindar y Siderca. El deterioro de la empresa se manifestará, con el paso del tiempo,
en la caída en sus niveles de producción y en el rezago tecnológico (por falta de inversiones),
situación que contrastará con el palpable dinamismo tanto de Siderca como de Acindar, que
logran en el mismo período aumentos significativos de productividad (Bisang y Chidiak, 1995),
alcanzando estándares tecnológicos internacionales (Azpiazu, Basuado y Kulfas, 2007).
4.1.2. La privatización de SOMISA
Pese a su marcha declinante, hacia finales de la década de 1980 SOMISA operaba casi a
pleno de su capacidad instalada, tenía en funcionamiento sus dos Altos Hornos, y destinaba
aproximadamente el 50% de su producción al mercado externo.
En los inicios de la década de 1990, sin embargo, la situación de la firma empeora. A la
falta de inversión estatal sufrida en los últimos años, se agrega el ya mencionado cambio en las
condiciones internacionales del mercado siderúrgico, caracterizado por la caída en los precios y
la contracción de la demanda externa. En virtud de estas razones, el camino exportador, que
había fungido como solución en los años ochenta ante el deprimido mercado interno, queda
seriamente comprometido y la situación económica-financiera de la empresa se torna crítica: a
59
pesar de que históricamente había sido rentable, los balances económicos financieros de 1990 y
1991 fueron negativos; y se estima que en sus peores momentos, llegó a perder un millón de
dólares diarios (Bisang y Chidiak, 1995).
Por lo expuesto, la performance negativa de SOMISA en términos microeconómicos en
el período inmediatamente anterior a su privatización se encuentra estrechamente vinculada
con el curso que tomó el modelo económico en nuestro país a partir de mediados de los años
setenta, y con el deterioro de las condiciones internacionales del mercado siderúrgico que se
registra en la última etapa. Aunque baste dicha explicación para rechazar la idea -ampliamente
difundida por aquél entonces- sobre una supuesta ineficiencia congénita del Estado en el
manejo de los recursos públicos, resulta indispensable agregar un tercer factor que incidió en
forma decisiva en la crisis de SOMISA, y fue la política gubernamental que se aplicó en el manejo
de la empresa desde que fue intervenida, en 1989. En efecto, como se verá en detalle más
adelante, SOMISA comenzó a dar pérdidas en sus balances justamente en el período en el que
rigió la intervención en la empresa, y su precaria situación sirvió como argumento para justificar
y generar consenso en torno a la necesidad de su privatización.
Por ello, la transferencia de SOMISA al capital privado no debe ser entendida como la
inevitable consecuencia de su ineficiencia microeconómica. Más bien fue parte de la ambiciosa
política menemista de privatizaciones, cuyo objetivo inmediato era paliar el grave déficit fiscal
imperante, pero que, en rigor, desde una perspectiva de más vasto alcance, contribuyó -junto
con otros instrumentos y medidas, como la apertura y la desregulación económica y la fijación
del tipo de cambio- a profundizar el modelo económico neoliberal que se había iniciado con la
última dictadura militar, en 1976. Así, la privatización de SOMISA, al igual que la de Altos Hornos
Zapla, se inscribe en el programa general de reformas estructurales de la economía argentina,
cuyas características y naturaleza fueron estudiadas en el Capítulo 2.
Es en este marco neoliberal, sumado al deterioro en las cuentas públicas del Estado
argentino, que el gobierno menemista impulsa la privatización de SOMISA, proceso que consta
de distintas etapas signadas, sin embargo, por una misma lógica, verificada también en otras
privatizaciones: la asunción por parte del Estado del “trabajo sucio”, que consistía en sanear la
empresa y mejorar sus condiciones de venta, a fin de tornarla más atractiva para el capital
privado. Desde este punto de vista, la actuación del Estado ha sido eficaz. En tal sentido, las
condiciones de privilegio que obtiene Siderar al comprar SOMISA y la aceleración en los
60
procesos de concentración y centralización en el mercado siderúrgico que resultan de ello, lejos
de responder a insuficiencias y debilidades en sus capacidades, han sido objetivos
deliberadamente buscados por la burocracia estatal.
El primer paso para sanear la empresa fue la sanción de la Ley de Reforma del Estado (Nº
23.696), en agosto de 1989, mediante la cual quedaron establecidas las condiciones y
modalidades generales a aplicar en la privatización de los activos públicos. Este marco jurídico
general declaró en estado de emergencia la situación económico-financiera de las empresas del
Estado, y autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a disponer su intervención por un plazo de 180
días (prorrogable por una sola vez y por igual término); a asumir el pasivo total o parcial de la
empresa a privatizar “a efectos de facilitar o mejorar las condiciones de contratación”; y a
constituir sociedades a las cuales poder afectar el patrimonio a ser transferido al sector privado.
Además, estableció el programa de propiedad participada, por medio del cual se habilitaba a los
empleados de la empresa a adquirir un porcentaje del capital accionario.
El segundo paso consistió en el proceso de racionalización de SOMISA, que se inicia
con la asunción de Juan Carlos Cattáneo como interventor de la empresa (ocupará su cargo
desde el 23 de abril de 1990 hasta el 21 de mayo de 1991), y es continuado por su sucesor, el
sindicalista y en ese momento ministro de Trabajo, Jorge Triaca (desde mayo a diciembre de
1991). En sendas intervenciones, el Estado se encargó de “sanear” la empresa: ajustó los niveles
de producción (cierre de un Alto Horno incluido), y a través de programas de “retiros
voluntarios”, redujo a la mitad el plantel de trabajadores (pasó de 12.700 a 5.900 personas).
Cabe agregar que, por su gestión en SOMISA, Cattáneo fue denunciado por
defraudación al Estado, acusado de provocar una crisis económica financiera que involucró
supuestas irregularidades en la concesión de los fletes que SOMISA pagó a la empresa Astramar,
ventas de productos al exterior por debajo de los precios de los mercados internacionales, y
compras de carbón y de chatarra a valores muy superiores a los registrados en ese momento en
el mercado. Según un peritaje judicial, en el transcurso del año en el que estuvo al frente de
SOMISA, la empresa pasó de una ganancia del 5% a un déficit del 7,2%29. Una suerte parecida
corrió Triaca, quien fue removido de su cargo de Interventor por un escándalo de corrupción
29
Años más tarde, Cattáneo también sería procesado por administración fraudulenta en el escándalo de
corrupción vinculado con el contrato firmado entre IBM-Banco Nación.
61
ligado a una compra-venta de inmuebles de SOMISA, y por ventas de productos a precios
inferiores de los valores vigentes en el mercado. Más allá del proceso judicial contra ambos
funcionarios, los déficits de SOMISA contribuyeron a generar consenso para impulsar y justificar
su transferencia al capital privado y, además, para subvaluar a la compañía y tornar más
atractiva su venta (Azpiazu y Schorr, 2001).
Hacia fines de 1991, el Poder Ejecutivo declaró a SOMISA, junto a una larga lista de
empresas estatales que se encontraban también dentro de la órbita del Ministerio de Defensa,
como sujeta a privatización (decreto 1.398/90, refrendado luego por el Parlamento con la
sanción de la ley 24.045); y nombró como interventora, en diciembre de ese mismo año, a María
Julia Alsogaray, quien tiempo después también será procesada por su actuación al frente de la
compañía.
A continuación, en julio de 1992, y amparado por la ley 23.696, el Estado dispuso la
creación de una nueva empresa, Aceros Paraná, a la que le fueron transferidos equipos e
instalaciones de SOMISA, un reducido pasivo (del orden de los 110 millones de dólares) y un
equipo de trabajo integrado por aproximadamente 5.900 personas. Mientras que la nueva firma
era saneada para hacer más atractiva su venta, el Estado se hizo cargo de la denominada
"SOMISA residual", lo que en la práctica implicó, entre otras obligaciones, hacer frente al grueso
del pasivo (estimado, para el año 1995, en alrededor de 1.800 millones de dólares) y a los
“retiros voluntarios” (Bisang y Chidiak, 1995).
En septiembre de 1992 salieron a la venta los pliegos de la licitación, en los que se
estipuló un sistema de venta en bloque, con compromisos de inversiones por parte de los
adquirentes de alrededor de 100 millones de dólares, y la prohibición de que participaran en
forma asociada productores locales. Esta última cláusula tenía por objeto evitar que los dos
grandes productores del mercado local, Acindar y Techint (Siderca y Propulsora), se asociacen
en la compra de SOMISA y conformacen un duopolio.
Finalmente, el 26 de noviembre de 1992 se concreta la privatización del 80% de Aceros
Paraná, quedando el 20% restante en poder de empleados de la firma a través del programa de
propiedad participada. El consorcio que resultó adjudicatario30 estaba integrado por Propulsora
30
El otro consorcio que se había presentado, conformado por capitales alemanes e italianos (Thyssen e
Iritecnia, respectivamente) no fue aceptado.
62
Siderúrgica y Siderca (es decir Techint, con el 69% de la participación accionaria), Usiminas
(empresa siderúrgica de Brasil), Compañía Vale do Río Doce (Brasil), Corporación de Aceros del
Pacífico (Chile) y el Banco Chartered West LB Limited (Inglaterra).
El precio total de la empresa fue de 202,8 millones de dólares; el consorcio encabezado
por Techint adquirió el 80% (162 millones), de los cuales 140 fueron en efectivo, 12,1% en
títulos de deuda pública, y el resto correspondiente a deudas salariales básicamente. Cabe
señalar que el precio pagado fue sensiblemente inferior al que la propia intervención había
señalado (alrededor de 450 millones de dólares)31.
Asimismo, aunque en un principio fue cumplida la restricción del pliego de licitación, que
prohibía la participación de dos empresas siderúrgicas locales (fundamentalmente Acindar y
Techint) en un mismo consorcio, pocos meses después de efectuada la privatización, Acindar
ingresó al adquirir las tenencias accionarias -minoritarias, del 6%- que se encontraban en poder
del banco inglés (el Chartered West LB Limited), desvirtuando así las condiciones originales de la
privatización, y con significativas implicancias en la reconfiguración productiva de la ex SOMISA
(Azpiazu y Basualdo, 1993).
En 1993, Techint decide la fusión entre Propulsora Siderúrgica, Aceros Paraná, y otras
empresas recientemente adquiridas por el Grupo (Aceros Revestidos, Sidercolor y Sidercrom),
que tiene como resultado el nacimiento de Siderar. Además de sus implicancias en los niveles de
competencia, esta operación, signada por un aumento patrimonial significativo de la naciente
firma, supuso la disminución hasta su insignificancia en el porcentaje de acciones que los
trabajadores habían adquirido gracias al programa de propiedad participada.
Cabe agregar que en 1992, el gobierno nacional también concreta la privatización de
Altos Hornos Zapla. La empresa adjudicataria fue Aceros Zapla S.A. (un consorcio integrado por
Citicorp, Equito Investment, Aubert, Duval, y PENSA), única oferente en la licitación, por un valor
de 33,2 millones de dólares, abonado en un 90% en títulos de deuda pública y sólo un 10% en
efectivo. Al igual que en el caso de SOMISA, el Estado se encargó de realizar el “trabajo sucio”
31 Juan González analizó lo efectivamente pagado por Techint en la compra de SOMISA, pues al precio fijado
de venta, ya de por sí bajo, hay que restarle el stock de producción acumulado: “Para el diputado José Novau y
Eduardo Santin el stock se calculó en 270 millones de dólares, con este nuevo valor el precio real de venta fue
de 144,6 millones de dólares. ¿Un regalo no?” (González, 1996:20).
.
63
previo, con la racionalización de la empresa, mediante una reducción de casi la mitad de los
empleados (1.500 personas).
Estos cambios de titularidad en las firmas siderúrgicas, asociados con la transferencia de
activos estatales al capital privado, fueron acompañados por transformaciones trascendentes
desde el punto de vista productivo. Al respecto, Siderar decidió discontinuar la producción de
productos no planos, que a partir de ese momento quedó bajo el dominio casi exclusivo de
Acindar, y pasó a especializarse en productos planos. En forma progresiva, a su vez, una gran
cantidad de laminadores independientes, clientes tradicionales de SOMISA, serán absorbidos
por Acindar y por Siderar.
La privatización del complejo estatal redundó en consecuencia en un mercado altamente
concentrado: mientras que en 1990 existían 37 empresas (Cuadro 2), en 1994 pasan a ser 19
(Cuadro 3). El índice de Herfindahl-Hirschman (IHH)32, en el período 1990-1995, pasó de 2.785 a
6.640 en el caso de los laminados no planos (el máximo de concentración es 10.000) y de 5.003
a 10.000 en los laminados planos, mientras que se mantuvo en 10.000 en el caso de los tubos
sin costura (Azpiazu, Basualdo, Kulfas, 2007).
32
El índice Herfindahl-Hirschman se calcula sumando la participación porcentual al cuadrado de cada una de
las 50 empresas más grandes que operan en un mercado, o de todas si son menos de 50. Si el IHH es inferior a
1.000 el mercado es competitivo, si se encuentra entre 1.000 y 1.800 es moderadamente competitivo; y por
encima de 1.800 está concentrado. El máximo de concentración es 10.000.
64
Cuadro 3 - Composición empresaria de la oferta siderúrgica, 1994
Tipo de proceso
Empresas Integradas
Semi-integradas
Empresas
Aceros Zapla; Siderar (Techint); Siderca (Techint);
Acindar
Aceros Bragado
Total de
Empresas
4
1
Laminadores, chapa
Laminadores, flejes en
Cañar; Fortuny; Hermac; ILFA; Laminfer*; Lamina
frío
Basconia
6
Laminadores,
productos no planos en
S/D
8
caliente
Total
19
* Adquirida en 1992 por Acindar.
Fuente: Elaboración propia en base a Bisang y Chidiak (1995).
Aunque estos indicadores cuantitativos resultan de por sí elocuentes, un análisis
cualitativo permite vislumbrar que el mercado siderúrgico post-privatización queda bajo el
dominio de un reducido grupo de actores (dos en términos estrictos, considerando los titulares
de cada una de las empresas), todos ellos de capital privado, y con una clara hegemonía en cada
uno de los productos en los que se especializan: Siderca (Techint) en la producción de tubos sin
costura; Acindar, en el mercado de los productos no planos; y Siderar (también Techint), en el
mercado de los productos planos (Bisang y Chidiak, 1995).
Resulta interesante destacar, además, que el predominio que pasa a ejercer Techint en
el mercado siderúrgico con la compra de SOMISA se vincula con una estrategia más amplia que
despliega el Grupo en otros procesos de privatización en la Argentina, y que consiste en la
adquisición de empresas estatales que operan en el mismo sector de actividad en el que está
inserta alguna de sus firmas vinculadas o controladas. Siguiendo dicha estrategia, denominada
por Basualdo como de concentración (2006b), Techint participó por ejemplo de la privatización
de áreas de explotación petrolífera siendo propietario de una empresa en dicho sector
(Tecpetrol). Cabe agregar, además, que en el proceso de privatizaciones Techint recurrió a otras
65
dos estrategias. Una de ellas, denominada como de “integración”, consiste en ingresar en
mercados proveedores de un insumo clave para la producción de una de las empresas del
Grupo. Al respecto, las empresas siderúrgicas de Techint pudieron integrar la producción y
distribución de energía eléctrica y gas, insumos clave en sus procesos productivos. La otra
estrategia es la de de la conglomeración, esto es, la diversificación de las actividades del Grupo
hacia diferentes servicios privatizados con escasa relación entre sí. En tal sentido, resulta amplio
y diverso el espectro de actividades y sectores en los que adquirió presencia Techint tras su
participación en el proceso de privatizaciones: generación y distribución de energía eléctrica,
exploración petrolífera, transporte de gas, telecomunicaciones, ferrocarriles, rutas nacionales y
siderurgia.
4.2. El marco institucional y regulatorio del mercado siderúrgico
4.2.1. El Estado como eje ordenador de la actividad
La participación del Estado en el mercado siderúrgico argentino desde mediados del siglo
pasado no se redujo a su rol de productor. En efecto, desde la sanción del Plan Siderúrgico Nacional
(Ley Savio) en 1947, y a lo largo del período en el que rigió la ISI, el Estado se convirtió en un actor
determinante al instaurar una vasta estructura regulatoria sobre diversos aspectos de la actividad
siderúrgica.
Así, la citada ley Savio, además de disponer la creación de SOMISA, confirió grandes
atribuciones a la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), que incluían por ejemplo, la
autorización para exportar productos siderúrgicos, la administración del Registro Especial de
Entidades Industriales del Plan Siderúrgico Argentino, (que en la práctica funcionaba como una
barrera a la entrada de nuevos capitales), y la concesión de distintos beneficios a la producción del
sector privado (principalmente a las grandes empresas), tales como, eximiciones de gravámenes y
de derechos de importación, facilidades crediticias, e incentivos fiscales (Azpiazu, Basualdo y Kulfas,
2007).
La intervención estatal abarcaba también diversas leyes en materia arancelaria: la
producción siderúrgica nacional gozaba de altos niveles de protección frente a la competencia
externa, y al mismo tiempo se veía beneficiada por las facilidades -mediante desregulaciones y
bajos aranceles- que se le otorgaba para la importación de insumos y bienes de capital.
66
Este marco institucional, aunque en un principio asociado con el modo de funcionamiento
dela ISI, se va a mantener incluso más allá de ella. En efecto, durante el período en el que la última
dictadura militar inició una gradual política de apertura y desregulación de la economía, el sector
siderúrgico mantuvo prácticamente invariante su estructura proteccionista.
Los principales cambios de este esquema regulatorio se producen recién a partir de los
años noventa, en coincidencia con la profundización del modelo neoliberal que se registra en la
economía argentina. De todas formas, el proceso de apertura y de desregulación de la actividad
siderúrgica presentará algunas especificidades que conviene analizar en detalle, pues tendrán
importantes consecuencias para el desempeño de Siderar durante esta etapa.
4.2.2. La apertura y la desregulación del sector en los años noventa
A finales de los años ochenta y principios de los noventa se inicia el proceso tendiente a
desregular la actividad del sector siderúrgico y a habilitar la entrada de productos del exterior. El
primer paso se dio con la sanción del decreto Nº 345/88, orientado a eliminar restricciones a la
importación de bienes competitivos de la producción nacional33. Tiempo después, ya durante el
gobierno menemista, se dictó el decreto de desregulación económica (Nº 2.284/91), que tuvo
como objetivo general la eliminación de las regulaciones que pesaban en los distintos mercados de
la economía argentina, entre los cuales figuraba el siderúrgico. Para este sector en específico, el
decreto en cuestión suprimió exenciones y franquicias especiales a la importación de insumos y
bienes de capital por parte de las empresas siderúrgicas; y estableció la derogación de los
principales regímenes promocionales que viabilizaron tales franquicias así como la remoción del
requerimiento de inscripción en el Registro de Industrias Siderúrgicas.
Al mismo tiempo, las desregulaciones generales que se produjeron en la economía
argentina por aquélla época también implicaron cambios significativos para el sector siderúrgico.
Ello se vio reflejado especialmente en el rubro exportaciones, ya que con la eliminación de toda
una serie de requisitos y trámites (la Tasa de Estadística, el gravamen destinado al Fondo Nacional
33
El artículo 4 del citado decreto dice: “Exímese del pago de los derechos de importación a las maquinarias,
sus repuestos y accesorios, materiales, y productos, no producidos localmente que se importen con destino a
plantas siderúrgicas”.
67
de Marina Mercante, entre otros), hubo una mejora sensible en el tipo de cambio real de
exportación34.
A pesar de estos cambios institucionales, que indican que en conjunto el mercado
siderúrgico perdió los antiguos niveles de protección en los que operaba, los resultados resultan
más ambiguos si se incluyen en el análisis otras variables.
En primer lugar, interesa comparar el nivel de apertura del mercado siderúrgico con lo
ocurrido en el resto de la economía argentina. Al respecto, Leiras y Soltz (2006) muestran que la
tasa de protección nominal y efectiva de la industria siderúrgica, en los primeros años de la
convertibilidad, fue superior a la media registrada en los otros sectores35 (ver Cuadro 4). Ello
siginifica que las empresas vinculadas con la producción de hierro y acero tuvieron el peculiar
privilegio de no haber sufrido la falta de gradualismo en la apertura importadora.
Cuadro 4 - Niveles de protección nominal y efectiva, en Hierro y Acero, y promedio general de la economía
argentina, en 1990 y 1995 (en porcentajes)
TPN
TPE
1990
1995
1990
1995
Hierro y Acero
22,2
19,6
28,3
25,0
Promedio
General
18,4
12,9
20,3
13,9
Fuente: Elaboración propia en base a Leiras y Soltz (2006).
En segundo lugar, el sector siderúrgico mantendrá una posición diferencial en lo que
respecta a las importaciones provenientes de los países del MERCOSUR, fundamentalmente de
Brasil. Cabe recordar que a partir de marzo de 1991, con la firma del Tratado de Asunción, se inicia
un proceso de liberación comercial con desgravaciones progresivas, lineales y automáticas, que
debía finalizar en 1994, con la creación de una zona de libre comercio entre los países miembro. Sin
embargo, en diciembre de ese año, en la cumbre de Ouro Preto, Brasil, se decidió la adopción de
un régimen especial para productos considerados sensibles, a los que se les aseguró el
34
En su estudio, Azpiazu, Basualdo y Kulfas (2007) calculan que la mejora fue de alrededor del 5%.
35
La protección nominal indica la relación entre el precio de un bien en el mercado internacional y el precio de
un bien similar en el mercado local. Por su parte, la tasa de protección efectiva mide la relación entre el valor
agregado de un bien en el mercado internacional y en el local.
68
mantenimiento de niveles de protección hasta finales de siglo. La Argentina incluyó a los bienes
siderúrgicos en una lista de 200 productos que gozaron de este régimen especial. Así, los aranceles
para los productos siderúrgicos dentro del MERCOSUR fueron bajando gradualmente a lo largo de
esos años, hasta llegar a 0% recién en 1999. Cabe decir que dentro de ese régimen también fue
incluido el sector automotriz, uno de los principales mercados abastecidos por la siderurgia y
particularmente por Siderar.
En tercer lugar, el sector siderúrgico mantuvo una posición diferencial en lo que respecta al
nivel de protección externa, en virtud de la interposición de medidas antidumping36. Aunque la
recurrencia a este tipo de instrumento fue un denominador común de diversos sectores
industriales a lo largo de los años noventa (aquejados por la apertura económica y la apreciación
cambiaria), la siderurgia argentina se destacará del resto no solo por la cantidad de solicitudes por
dumping realizadas (que ya de por sí desalientan las importaciones), sino también por la resolución
favorable que tomaron muchas de ellas.
Cuadro 5 - Denuncias por competencia desleal: Dumping y subvenciones, 1992-1994 (en valores absolutos y
en porcentajes)
En Nº
En %
Denuncias presentadas
116
100
Denuncias con aplicación de medidas
16
13
Denuncias presentadas por el sector
siderúrgico
16
13
Denuncias con aplicación de medidas, en
el sector siderúrgico
10
62,5
Fuente: Elaboración propia en base a la Comisión Nacional de Comercio Exterior (1994), y Azpiazu,
Basualdo y Kulfas (2007).
Como se observa en el cuadro anterior, en el período 1992-1994 resulta bajo el porcentaje
de denuncias que tuvieron resolución favorable: de un total de 116 denuncias, tan solo en 16 de
ellas, esto es un 13%, la autoridad de aplicación aplicó medidas. La situación resulta
diametralmente opuesta en el caso del sector siderúrgico: sobre un total de 16 denuncias, en 10 de
ellas (más del 60%) hubo resolución a favor del denunciante.
36
De acuerdo con las normas de la OMC, el dumping es considerado una práctica comercial desleal, consistente en
la exportación por parte de una empresa de un producto a un precio inferior al de venta en su mercado interno.
69
Otra forma de evaluar el tratamiento especial que tuvo la industria siderúrgica en lo que se
refiere a medidas antidumping tiene que ver con los valores de las importaciones involucradas en
las investigaciones, cuyos montos, tanto en 1992 como en 1993 (en 1994, en rigor, no hubo
ninguna presentación ni investigación) resultan significativamente altos en comparación con el
resto de los otros sectores.
Cuadro 6 - Importaciones investigadas por Dumping y por subvenciones, según sector industrial, 1992 y 1993
(en dólares estadounidenses y en porcentajes).
1992
1993
Sector
US$
%
US$
%
Productos industria siderúrgica
58.103.893
64,1
37.686.472
30,6
Total de los sectores
90.644.522
100
123.701.680
100
Fuente: Elaboración propia en base al Informe anual 1994 de la Comisión Nacional de Comercio Exterior.
La aplicación de medidas antidumping para el sector siderúrgico es una característica que
se mantendrá, con ciertas fluctuaciones, a lo largo de todo el período en el que rigió el régimen de
convertibilidad. Así, por ejemplo, en el período 1997-2001, la proporción de importaciones
siderúrgicas beneficiadas con medidas de la Comisión Nacional de Comercio Exterior (en adelante,
CNCE) promedió el 13,1% del total (CNCE, 2002). En tanto, según un informe elaborado por la
Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC), las medidas antidumping constituyeron
el principal factor por el cual el sector externo no actuó durante los años noventa como regulador
de precios en el mercado siderúrgico argentino (CNDC, 2003).
Se ha hecho referencia en el capítulo anterior que el dumping es una práctica habitual en la
actividad siderúrgica, por ser una industria que opera con economías de escala, y en función de
ello, requiere mantener operables ciertos niveles mínimos de producción. Así, ante una caída en la
demanda interna, es frecuente que las empresas busquen ubicar sus productos en el exterior, aún
a precios por debajo de los costos medios totales.
Estas características del proceso siderúrgico, aunque podrían explicar el tratamiento
diferencial recibido con respecto a otros sectores, no agotan sin embargo la cuestión. Un elemento
adicional sobre las tendencias imperantes en la aplicación de medidas antidumping surge cuando
se analiza lo ocurrido con cada una de las firmas del sector, pues se comprueba la existencia de
70
diferencias significativas en el tratamiento recibido por cada una de ellas. Al respecto, en el período
1992-1994, las solicitudes que tuvieron curso favorable (10) corresponden en su totalidad a las
grandes empresas del sector (Acindar y las pertenecientes al Grupo Techint, entre ellas Siderar),
mientras que las únicas dos denuncias desestimadas corresponden a dos laminadores
independientes. De manera similar, hacia el fin de la convertibilidad, todas las solicitudes de
investigación realizadas por Siderar tuvieron un curso favorable.
Cuadro 7 - Medidas antidumping, impulsadas por denuncias de Siderar, 1998-2001
Año
1998
Tipo de producto
Aceros laminados planos en
caliente
Origen
Rusia, Ucrania, y Brasil
Resolución
Determinación positiva
de daño
1999
Aceros laminados planos en
frío
Brasil, Rusia
Determinación positiva
de daño
2000
Aceros laminados planos en
caliente
Sudáfrica, Kajajstan,
Rumania, Eslovaquia
Determinación positiva
de daño
2001
Aceros laminados planos en
frío
Sudáfrica, Corea
Republicana, Kajajstan,
Ucrania
Determinación positiva
de daño
2001
Aceros laminados planos
galvanizados
Sudáfrica, Corea
Republicana, Taiwán, India,
Rusia, Australia
Determinación positiva
de daño
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la CNCE.
El tratamiento diferencial, entonces, ocurre no solo entre los distintos sectores de la
economía argentina, sino también dentro de la rama siderúrgica, y este último fenómeno se vincula
con el modo en que se encuentra regulada la práctica del dumping. La tarea de sanción recae en el
país importador, quien debe probar no solamente el dumping, sino también que éste cause daño -o
amenace con hacerlo- a una rama de producción nacional de un producto similar al que importa.
Hay coincidencia entre los especialistas en que el punto crítico de “las investigaciones antidumping
es comprender el nexo causal entre las importaciones con dumping y el daño a la industria nacional
(…) pues no existe en la legislación nacional e internacional una regla uniforme para determinar el
daño (…) tampoco hay precisión acerca de los efectos que se quieren medir en la relación causal
(Delgado, 1998:8). Así, pues, el marco institucional referido habilita un margen de discrecionalidad
significativo a la autoridad que debe aplicar derechos de dumping.
71
Con esta estructura regulatoria, es dable suponer que aquellas firmas con mayor poder de
lobby se encuentran en mejores condiciones para incidir en la determinación que tomará la
autoridad de aplicación. En el caso concreto de Siderar, resulta difícil no atribuir a su capacidad de
lobby e influencia el haber resultado beneficiada sistemáticamente en el tratamiento de sus
denuncias.
En síntesis, el sector siderúrgico, y en particular Siderar, se han desenvuelto durante los
años noventa en un mercado semiprotegido, o semiabierto según Bisang (1995), distinguiéndose
de las condiciones -generalmente desfavorables- en las que operó la mayoría de los sectores
productivos del país. Las firmas siderúrgicas locales no solo gozaron de barreras arancelarias
superiores al promedio; también tuvieron un tratamiento diferencial en lo que respecta al
comercio dentro del MERCOSUR.
Asimismo, en 1999, cuando finalmente los aranceles intra-zona se redujeron al 0%, y era de
prever un aumento de las importaciones provenientes de Brasil -pues los términos de intercambio
favorecían a este país por la devaluación del real-, las medidas antidumping presentadas, con
Siderar como protagonista, sirvieron como una efectiva barrera de protección.
Cabe agregar, finalmente, que las medidas antidumping presentadas por Siderar sirvieron
también para forzar a las firmas siderúrgicas brasileñas a suscribir acuerdos en los que se
comprometían a cumplir con ciertas restricciones comerciales, como por ejemplo, precios mínimos
y cupos a las importaciones (Nudler, Página 12:02/09/2000). Estos acuerdos en algunos casos
contaron con la homologación por parte de las autoridades argentinas y brasileñas, y en otros,
simplemente, fueron suscritos entre las firmas privadas37, pero sus efectos, de todas formas,
tuvieron el mismo sentido restrictivo sobre las importaciones del país vecino, y contribuyeron en la
conformación de un mercado siderúrgico argentino semi-protegido.
37
En diciembre de 1999, el gobierno argentino suspendió la aplicación de derechos antidumping a empresas
brasileñas, con el compromiso de éstas de limitar sus exportaciones de laminados en caliente a la Argentina,
por un plazo de 5 años, y con precios mínimos. A principios de junio de 2000, un acuerdo similar se dio para los
laminados en frío.
72
Por último, aunque no menos importante, la siderurgia argentina en general, y Siderar en
particular, también se vieron beneficiadas por la protección especial de la que gozó la industria
automotriz, uno de los principales sectores a los que destinan sus productos38.
4.3. El desempeño del sector siderúrgico argentino en los años noventa
En esta sección se analizarán la dinámica y la performance del sector siderúrgico entre 1993
y 2001. Se trata, en concreto, de evaluar su desempeño una vez consumada la reestructuración
sectorial efectuada en los inicios del gobierno menemista, que incluyó, como se ha visto
anteriormente, la privatización del complejo siderúrgico estatal, la desregulación y un
contradictorio proceso de apertura económica. Dado que estas reformas estructurales generaron
un elevado grado de concentración y centralización dentro de la industria siderúrgica, el estudio de
las tendencias del sector constituye una forma aproximada de comprender la evolución de Siderar
en el período considerado.
4.3.1. Los ochenta, ¿La década perdida?
En primera instancia, conviene precisar cuál era la situación de la industria siderúrgica hasta
antes del proceso de reestructuración. Como tendencias generales, cabe decir que durante los años
ochenta, y en particular entre 1984 y 1989, se registra una expansión del sector. En efecto, la
producción siderúrgica creció en el quinquenio referido más del 45% (en 1984 se produjeron 2.677
toneladas, y en 1989, 3.908). Este crecimiento no resulta nada despreciable, máxime si se considera
que se da en el marco de lo dio en llamarse la década perdida, con un magro desempeño de la
economía argentina en general, y en especial del sector industrial.
Ya se ha indicado en esta investigación que la expansión de la producción siderúrgica en
este período se debe, en lo fundamental, a la maduración de ciertas inversiones realizadas en años
anteriores: principalmente, la integración productiva de Acindar y Siderca hacia fines de los años
setenta, y la puesta en funcionamiento en 1984 de los dos altos hornos de SOMISA en
38
A diferencia de la casi totalidad de los restantes sectores de la industria, la producción automotriz gozó de un
régimen especial de promoción y protección durante toda la década de 1990. No obstante, cabe señalar que
las actividades de dicho complejo productivo fueron circunscribiéndose crecientemente a tareas de armaduría
y/o ensamblado de partes con escasa producción propia. Para un análisis de las características centrales de
dicho régimen consultar Kosacoff (1999) y Vispo (1999).
73
simultáneo39. Este aumento de la capacidad productiva se da justo en un momento de contracción
de la demanda interna de los productos siderúrgicos (fruto de la recesión económica local), por lo
que se acentuará a partir de entonces el perfil exportador del sector. Con la crisis económica y el
estallido hiperinflacionario, en 1989, se evidencia una profundización del desfase entre la
producción (en expansión) y el consumo aparente40 (en caída), por lo que el nivel de
autoabastecimiento supera el 200%, y los saldos exportables alcanzan el punto máximo de toda la
década: mientras que en 1980 las exportaciones de acero fueron de 157 millones de dólares, en
1989 habían ascendido a 970 millones de dólares (Azpiazu, Basualdo y Kulfas, 2007; y CIS).
Este positivo ciclo expansivo de la siderurgia se agotará hacia fines de la década, en
conjunción con la aguda crisis económica argentina y el estallido hiperinflacionario, y el deterioro
de las condiciones en el mercado siderúrgico mundial. Hacia 1989, en efecto, la producción
comenzará a registrar una tendencia declinante, que recién culminará en 1992. La producción
siderúrgica pasará de 3.908 toneladas en 1989 a 2.700 en 1992 (una reducción de 1.208 toneladas,
es decir, un 30% menos). A nivel de productos, el estancamiento productivo afectó principalmente
a los aceros no planos, y en menor medida, a los planos, mientras que los tubos sin costura tendrán
un desempeño positivo. Asimismo, durante este trienio también se modificarán los flujos del
comercio exterior: las exportaciones de acero en 1992 decrecerán a la mitad respecto de 1989
(pasan del pico de 970 millones a 455 millones de dólares). Las importaciones, por el contrario,
ostentan la tendencia inversa: en 1989 totalizaron 484 millones de dólares, mientras que en 1992
ascendieron a 949 millones.
Estas variables, analizadas en conjunto, ilustran que durante esta etapa el sector
siderúrgico atraviesa una crisis que está ligada, indudablemente, con la marcha declinante de la
economía argentina y, más en general, con la crisis del mercado siderúrgico internacional. En
paralelo a ello, como se señala en el estudio de Azpiazu, Basualdo, y Kulfas (2007), este período es
de reestructuración del sector siderúrgico argentino, en virtud que es durante estos años que se
aplican las medidas estructurales más importantes.
39
Si bien en 1974 SOMISA puso en funcionamiento el segundo alto horno, ese mismo año paralizó el primer
horno para su reacondicionamiento. Será recién entonces en 1984 cuando la empresa decida poner en
funcionamiento los dos altos hornos a la vez.
40
El consumo aparente se obtienemediante el siguientecálculo: producción bruta más importaciones, menos
exportaciones.
74
Hacia 1993, que es el año en el que se inicia el período de investigación sobre Siderar, se
completó el programa de reestructuración sobre el sector. Interesa entonces poner de relieve las
tendencias de la industria siderúrgica local que predominarán a partir de ese momento y hasta el
fin de la convertibilidad.
4.3.2. La etapa 1993-2001
Tras el proceso de reestructuración por el que atravesó en los inicios del gobierno
menemista, el sector siderúrgico argentino aparecerá como uno de los “ganadores” del período en
el que rigió la convertibilidad. Este desempeño positivo resulta una de las grandes excepciones
dentro de la industria local, pues diversas condiciones macroeconómicas, como el tipo de cambio
apreciado y la avalancha importadora, entre otras, significaron adversidades y obstáculos difíciles
de sobrellevar para el empresariado industrial argentino. Por el contrario, tal como se vio
anteriormente, el sector siderúrgico en general, y Siderar en particular, fueron beneficiados de
manera especial por el modo en que se aplicaron las políticas macroeconómicas centrales en esta
etapa. Es por ello que el sector presenta una dinámica expansiva, y la mayoría de los indicadores
evidencian una positiva performance.
Crecimiento de la producción. Entre 1993 y 2001, la producción siderúrgica creció 1.222
mil toneladas, esto es, un 42%. Aunque en forma desigual, todos los principales productos
siderúrgicos -laminados planos (en caliente y en frío) y no planos, y tubos sin costura- crecieron en
esta etapa. Estos indicadores positivos cobran significación cuando se los compara con la etapa de
reestructuración, que fue de crisis y estancamiento. Ahora bien, cuando se los coteja con la
situación de la década de 1980, los resultados no parecen tan contundentes. Al respecto, en el año
2001, la producción total de acero crudo (4.108 miles de toneladas) fue apenas superior a la
registrada 12 años antes, en 1989, cuando se produjeron 3.908 miles de toneladas.
Asimismo, entre 1993 y 2001 pueden distinguirse dos etapas diferentes, que en cierta
manera se corresponden con la evolución global de la economía argentina. En efecto, en el
quinquenio 93-98, la producción siderúrgica crece a un buen ritmo, en un contexto general de
crecimiento y reactivación económica. Por el contrario, en los últimos años (1999-2001), la
siderurgia tendrá una marcha declinante, acompañando así la crisis del régimen de convertibilidad:
en 1999 la producción cae significativamente respecto de los niveles del año anterior, y aunque en
2000 se evidencia un repunte importante, el crecimiento neto en este trienio es nulo.
75
Cuadro 8 - Tasa de crecimiento anual de la producción siderúrgica, 1993-2001 (en miles de toneladas y en
porcentajes)
Año
Producción
siderúrgica
Tasa de
crecimiento
Anual
1993
2886
1994
3289
14,0
1995
3580
8,8
1996
4076
13,9
1997
4170
2,3
1998
4215
1,1
1999
3805
-9,7
2000
4479
17,7
2001
4108
-8,2
Fuente: Elaboración propia en base a CIS.
Consumo aparente. Si se toman los años entre puntas del período se podría concluir que el
nivel de consumo aparente apenas se modificó, e incluso, muestra una tendencia a la baja, pues en
1993 era de 2.945 miles de toneladas, mientras que en 2001 fue de 2.693 (Cuadro 9). Sin embargo,
esta leve merma no refleja la tendencia predominante en el período considerado, que fue de
crecimiento y de expansión. En efecto, previo a la crisis del régimen de convertibilidad a finales de
los años noventa, el consumo aparente tuvo un impulso ascendente, con picos en los años 1997 y
1998 de 4.553 y 4.711 miles de toneladas respectivamente.
Cuadro 9 - Consumo Aparente de producto terminado, 1992-2001 (en miles de toneladas)
Año
Consumo
Aparente
Directo
Consumo
Aparente
Indirecto
Consumo
Consumo
Aparente Total per
Aparente Total
cápita (Kg/hab.)
1992
2.562,6
383,2
2.945,8
88,0
1993
2.457,0
481,1
2.938,1
86,0
1994
2.998,4
609,5
3.607,9
105,0
1995
2.737,3
299,3
3.036,6
87,3
1996
3.166,4
550,0
3.716,4
105,6
1997
3.784,9
768,6
4.553,5
127,9
1998
3.837,2
873,9
4.711,1
130,8
1999
2.999,3
588,2
3.587,6
98,6
2000
2.845,8
531,3
3.377,1
91,8
2001
2.428,5
264,4
2.693,0
72,5
Fuente: Elaboración propia en base a CIS.
76
Exportaciones: Entre 1993 y 2001 el sector siderúrgico acentuó el perfil exportador que
había comenzado a desarrollar en forma incipiente durante los años ochenta y que había mermado
en el período de crisis y reestructuración. Al respecto, mientras que en 1993 las exportaciones
totalizaron 503 millones de dólares, en 2001 dicha cifra ascendió a 1.120 millones de dólares, lo
que representa un salto del orden del 122%.
Importaciones: Al tomar como referencia para la comparación los años en los extremos del
período analizado, se observa que las importaciones tuvieron una tendencia declinante: pasaron de
los 543 millones de dólares en 1993 a los 341 millones en 2001. Sin embargo, la consideración
entre puntas omite reflejar que ha habido un comportamiento disímil en estos años. En efecto,
hasta 1998 el valor de las importaciones creció sostenidamente (ese año ascendieron a 1.144
millones de dólares, un crecimiento del 110% respecto de 1993). Así, la tendencia a la baja en el
valor de las importaciones se produce recién con la crisis del régimen de convertibilidad y la caída
en el nivel de actividad, a partir de 1999.
Aumento de la productividad: Entre 1993 y 2001 otra tendencia relevante es el aumento
pronunciado de la productividad del sector siderúrgico, fundamentalmente por la caída en el
número de puestos de trabajo. Ya se ha indicado en esta investigación que durante la fase de
reestructuración a principios de los años noventa, concretamente durante el proceso privatizador
de SOMISA, el mercado laboral siderúrgico sufre un profundo ajuste: mientras que en 1990 se
empleaban en toda la industria 30.730 trabajadores, tras el proceso de reestructuración esa cifra se
redujo a alrededor de 17.000 (solo en SOMISA el ajuste fue de 6.000 trabajadores). Entre 1993 y
2001, el ajuste sobre empleo continuó, a pesar del aumento en los niveles de producción: hacia el
año 2000, el total de trabajadores era la mitad que en el año 1990: 15.148 trabajadores. Así, el
aumento de la productividad fue notable en todo el período analizado: mientras que en 1993, se
producían 335 toneladas por ocupado, en 2001 alcanzaba las 603 toneladas por ocupado, es decir,
un incremento del 80%. Cabe decir que en los ochenta la tasa media anual acumulativa del
aumento de la productividad fue del 4,8%, mientras que, según señala el estudio de Azpiazu,
Basualdo y Kulfas (2007), en la fase de reestructuración fue del 16,5%, en la fase de oro de la
convertibilidad fue del 10%, y en la crisis del 2,2%.
Una vez completado el análisis sobre las principales políticas públicas implementadas en el
sector siderúrgico que han ejercido influencia decisiva en la evolución de Siderar, es posible pasar a
77
considerar las estrategias adoptadas por la empresa en la década de 1990 que le han permitido
expandirse no solo a nivel local sino también a nivel internacional.
78
Capítulo 5. Las estrategias de Siderar
Se han identificado cuatro estrategias que ha adoptado Siderar en el período bajo estudio,
que le permitieron obtener una positiva performance, no solo para crecer en forma sostenida
prácticamente durante toda la etapa sino también para expandirse a nivel local e internacional.
Dichas estrategias son: la especialización productiva; el aprovechamiento del mercado interno
como preludio hacia su orientación externa; la adquisición de empresas locales competidoras; y la
internacionalización productiva.
5.1. Hacia la especialización
Como fuera dicho, la privatización de SOMISA trajo aparejados importantes cambios en la
configuración productiva del mercado siderúrgico argentino. En efecto, desde que Propulsora
Siderúrgica (Techint) compra Aceros Paraná, en noviembre de 1992 (es decir, antes incluso del
nacimiento de Siderar), se decidió discontinuar la producción de aceros no planos (se desactivó el
alto horno Nº 1 de la planta General Savio) y especializarse en los productos planos. A partir de ese
momento, entonces, el mercado siderúrgico argentino quedará, progresivamente, conformado por
tres actores principales con una clara hegemonía por parte de ellos en cada uno de los productos
en los que se especializan: Aceros Paraná (luego Siderar) en el rubro de laminados planos; Acindar
en productos no planos; y Siderca en los tubos sin costura. Desde el punto de vista de la propiedad,
el mercado quedó aún más concentrado, pues dos de las tres empresas son del Grupo Techint.
La decisión de discontinuar la producción de productos no planos fue tomada, cabe
enfatizar, en forma previa al nacimiento de Siderar. De hecho, Aceros Paraná llevó adelante el
proceso de reestructuración productiva, entre otras razones, en base a la recomendación surgida
de un informe técnico de la Consultora Braxton Associates, que había asesorado al Estado nacional
con vistas a reacondicionar SOMISA y mejorar las condiciones de venta en el proceso de
privatización. Así, en el breve período de su existencia bajo el control de Propulsora Siderúrgica,
Aceros Paraná redujo su producción en el rubro de los no planos y concentró los esfuerzos en
aumentar la producción de productos planos. Según los datos que surgen del balance de la propia
firma, estos objetivos fueron cumplidos con creces en un corto plazo: Aceros Paraná alcanzó los
719.538 millones de toneladas en el período diciembre de 1992-junio de 1993, incrementando la
producción un 93% respecto del mismo período del año anterior (diciembre de 1991-junio de
1992). Como se observa en el siguiente cuadro, además, los aceros no planos representaron tan
79
solo el 7% de la producción total de la empresa, manifestándose una clara voluntad por
especializarse en la producción de planos, tanto en caliente como en frío.
Cuadro 10 - Producción de Aceros Paraná, según tipo de productos, diciembre de 1991-junio de 1992 (en
valores absolutos y porcentajes)
Cantidad
Porcentaje
Laminados en
caliente
452.918
62,9
Laminados en frío
182.839
25,4
41
Hojalata
29.217
4,1
No planos
54.566
7,6
Total
719.539
100
Fuente: Elaboración propia en base a Balances de la empresa.
A partir de este momento, la decisión de abandonar la producción de aceros no planos será
irreversible. Al nacer, Siderar liquidará las últimas existencias de este rubro, y no reiniciará su
producción, centrándose en los productos planos con el objetivo de mejorar su eficiencia y
aumentar su participación en este mercado.
Cuadro 11 - Producción de Siderar, según tipo de producto, 1993-2001 (en miles de toneladas y en
porcentajes). Ejercicios cerrados al 30/06 de cada año
93/94
1.000
1.085
94/95
1.513
1.461
95/96
1.693
1.706
96/97
1.897
1.858
97/98
2.057
1.922
98/99
1.987
2.070
99/00
2.107
2.156
00/01
2.171
2.223
Tasa de
crecimiento
(En %)
93-01
117,1
104.9
1.254
1.562
1.718
1.909
2.083
1.920
2.120
2.134
70,2
Nivel de producción
Período
Altos Hornos
Colada Continua
Laminación en
Caliente
Laminación en Frío
921
1.092
1.209
1.213
1.306
1.380
1.374
1.384
50,3
Estañado
electrolítico
42
Galvanizado
91
103
94
100
109
125
109
179
117
351
124
351
108
435
132
421
45,1
309,0
Electrogalvanizado
20
28
50
54
53
76
87
93
Fuente: Elaboración propia en base a Balances de Siderar.
365,0
41
La producción de hojalata no es representativa en este período, pues su ínfima participación no se debe a
una estrategia de Aceros Paraná sino a un problema estacional: al comenzar las operaciones a fines de
noviembre de 1992, la mayoría de los fabricantes de envases ya habían realizado sus compras.
42
Incluye a partir de 1997-98 la producción de COMESI, absorbida por Siderar.
80
Como evidencia el cuadro anterior, en el transcurso de los años noventa Siderar logrará
aumentar notablemente su producción, tanto la de acero crudo como la de aquellos productos
planos elaborados y, por tanto, de mayor valor agregado. De tal forma, en poco tiempo,
incrementará su dominio en el rubro de aceros planos: según lo informado por la propia compañía,
en el período 1995-1996 su participación en este mercado llegará al 82%, mientras que en el
ejercicio 1993-1994 era del 75%. En el mercado de laminados en caliente en particular, la firma
ostentará a partir de ese momento un nítido liderazgo; con excepción de un 10% correspondiente a
la producción de flejes por parte de Acindar, el resto será controlado por Siderar (Schvarzer y Papa,
2005).
También resulta interesante destacar que los laminados planos, en el período 1993-2001,
fue el rubro más dinámico de los tres principales productos siderúrgicos elaborados. Tal como se
observa en el Cuadro 12, en 2001 la producción de productos planos creció casi un 60% en
comparación con 1993, mientras que la de tubos sin costura lo hizo en un 29%, y los no planos
apenas un 2,7%. Estas cifras, de todas formas, podrían resultar sesgadas teniendo en cuenta la
crisis por la que atraviesa el mercado siderúrgico a partir de 1999. A fin de evitar posibles
distorsiones, se ha calculado también la tasa anual acumulativa (TAA) de crecimiento de cada uno
de los segmentos productivos para el período 1993-1998, confirmando las tendencias
mencionadas: los productos planos presentan una TAA del 6% entre 1993 y 2001, muy superior a la
de los no planos (0,3%), y el doble de la de tubos sin costura (3,3%).
81
Cuadro 12 - Producción siderúrgica, según tipo de producto, 1993-2001 (en miles de toneladas y en
porcentajes)
Período
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Crecimiento
1993-2001
(En %)
Planos
1.280
1.633
1.791
2.002
2.144
2.152
2.201
2.273
2.046
No planos
1.008
1.148
1.051
1.223
1.304
1.337
1.095
1.142
1.035
Tubos sin costura
586
638
736
793
803
634
486
756
759
59,9%
2,7%
29,5%
TAA 93-01
6,0%
0,3%
3,3%
TAA 93-98
10,9%
5,8%
1,6%
Fuente: Elaboración propia en base a CIS.
Por el predominio que ejerce cada una de las tres firmas líderes (Siderar, Siderca y Acindar)
en sus respectivos rubros, es posible inferir, con los datos que surgen del cuadro anterior, que
Siderar ha sido la empresa más dinámica en el período analizado.
Este desigual dinamismo productivo se encuentra en cierta forma vinculado con la política
inversora que cada una de estas empresas adoptó en el período analizado. En efecto, entre 1993 y
2001, las inversiones en conjunto de Siderar, Siderca y Acindar ascendieron a 1.532 millones de
dólares, aunque tal como puede observarse en el Gráfico 1, existe una gran diferencia en el
esfuerzo inversor de cada una de ellas. El capital desembolsado por Siderar (839 millones)
representa más de la mitad del total invertido (54,7%); seguido por Siderca (27,5%), y muy por
debajo figura el capital invertido por Acindar (tan solo el 17,7%). Estas diferencias se magnifican al
analizarlas desde el punto de vista de la propiedad. En tal sentido, se constata que el Grupo Techint
ha efectuado más del 80% de las inversiones.
82
Gráfico 1 - Inversiones por empresa, 1993-2001 (en millones de dólares)
Fuente: Elaboración propia en base a CIS y Balances de las empresas.
En principio, los datos sobre inversiones que refleja el Gráfico 1 indicarían que, a pesar de
contar con una posición hegemónica en un mercado cautivo (al ser el principal productor local de
laminados planos, con fuertes restricciones a las importaciones de dichos productos), Siderar ha
realizado importantes esfuerzos para modernizar y lograr mayor eficiencia en los procesos
productivos. Así, pues, la imagen de una empresa “parasitaria” que meramente aprovecha las
prebendas estatales debería desecharse; en su lugar, se erige una empresa dinámica que apuesta y
arriesga capital para mejorar su performance y tornarse más competitiva. Esta es la visión que la
propia empresa ha construido de sí misma, y que muchos analistas e investigadores han
adoptado43.
Sin embargo, una serie de consideraciones adicionales sobre las inversiones realizadas en
este período permiten poner en cuestión esta visión apologética. Al respecto, la mayoría del capital
invertido por las tres principales firmas siderúrgicas -entre ellas Siderar- en la etapa bajo análisis ha
sido destinado a lograr mejoras de eficiencia en los equipos y maquinarias previamente instalados,
y no, en rigor, a nuevas instalaciones. Es decir, fueron inversiones que en lo sustancial estuvieron
dirigidas a aumentar la capacidad productiva operable. Al respecto, en 1992, último año del
período de reestructuración del sector siderúrgico, el nivel utilizado de capacidad instalada
43
Al respecto, Leal Perales sostiene que “tras la licitación exitosa por adquirir SOMISA, (…) a través de grandes
inversiones en recursos tecnológicos, humanos y físicos, la nueva empresa pudo mejorar significativamente su
eficiencia operativa, hasta posicionarse en el cuadro superior de los productores del mundo en tan sólo dos
años” (Leal Perales, 2007:12).
83
ascendía a 53,5%; mientras que hacia 2001 se había elevado a 84,3%, mostrando además picos
superiores al 90% en varios años (en 1996, 1997, 1998, y 2000).
Esta orientación general que sigue el capital en la industria siderúrgica asume vital
importancia para calibrar la magnitud del esfuerzo inversor realizado por Siderar, pues en su caso,
gran parte del capital desembolsado estuvo dirigido a modernizar las antiguas plantas de la ex
SOMISA, que no está de más recordar, había adquirido a precio vil en el proceso de privatización.
Por otra parte, el análisis de las inversiones realizadas por Siderar desde su nacimiento en
1993 hasta 2001 permite reconocer dos etapas claramente diferentes. En la primera de ellas, que
abarca desde 1993 hasta 1998, la empresa desarrolla el grueso de las inversiones. En efecto, en
dicho quinquenio, Siderar desembolsa casi el 80% del capital total invertido en el período; mientras
que en el trienio subsiguiente (1999-2001), el monto de las inversiones decrecerá
significativamente. Estas tendencias se encuentran estrechamente relacionadas con la evolución de
la economía argentina en general y en particular con la del sector siderúrgico. Así, pues, el
dinamismo inversor de la primera etapa se condice con el crecimiento económico y siderúrgico que
se evidenció en los primeros años del régimen de convertibilidad; mientras que el pronunciado
descenso en el monto invertido que se registra en la segunda etapa parece acompañar la crisis y
recesión económica de fines de siglo.
Cuadro 13 - Inversiones de Siderar, 1993-2001 (en millones de dólares y en porcentajes)
Monto de las
Inversiones
En Nº
En %
1993
44
5,1
1994
78
9,1
1995
232
27,0
1996
103
12,0
1997
85
9,9
1998
120
14,0
1999
66
7,7
2000
66
7,7
2001
65,1
7,6
Total
859,1
100
Fuente: Elaboración propia en base a CIS.
Período
Como fuera dicho, parte fundamental del esfuerzo inversor de Siderar se destinó, durante
el primer quinquenio, a reacondicionar y modernizar la antigua planta de SOMISA, el Centro
84
Siderúrgico General Savio, ubicado en San Nicolás, provincia de Santa Fe. Así, en su nacimiento,
Siderar lanzó el “Plan Maestro 1993/1998”, que insumió aproximadamente un total de 400
millones de dólares, y sirvió para reformar integralmente el Alto Horno Nº 244. Cabe mencionar que
este proceso de modernización fue parte esencial de la especialización a la que apuntó Siderar para
lograr un dominio completo del mercado de productos planos.
La empresa, siempre en este primer quinquenio, produjo además importantes mejoras en
los trenes de laminación y coquería, y aunque en menor medida que en San Nicolás, invirtió
también en la modernización de otras plantas. Por ejemplo, en Florencio Varela, se inauguró una
nueva línea de electrozincado de Sidercolor en 1994-95, que permitió duplicar la producción de
revestidos. A fin de lograr la especialización, además, Siderar tercerizó varias actividades que
conformaban parte de las operaciones de la empresa (Bisang y Chidiak, 1995)45.
El capital desembolsado por Siderar en estos primeros años, es decir, en la fase más
dinámica, se destinó también a absorber otras empresas competidoras en el mercado local, como
el caso de COMESI en 1997 (adquirida en 65 millones de dólares); y a la internacionalización del
proceso productivo, por ejemplo, en Venezuela, cuando Siderar, como parte integrante del
Consorcio Siderurgia Amazonia LTD (Amazonia), participó del proceso de adjudicación de la
empresa venezolana Sidor.
En la segunda etapa del ciclo inversor, ya en tiempos de crisis del modelo de
convertibilidad, Siderar redujo significativamente el capital invertido. Los pequeños montos
ejecutados, en comparación con la etapa anterior, se destinaron en lo fundamental a mantener las
condiciones productivas, mejorar la performance de algunas instalaciones, y desarrollar nuevos
productos con el objetivo de conseguir nuevos mercados. Así, por ejemplo, con la reestructuración
de las líneas de producción de hojalata en la planta Sidercrom, en Ramallo, provincia de Santa Fe,
con una inversión de 45 millones de dólares, amplió la capacidad de la línea de estañado
electrolítico a 135 mil toneladas al año, y también comenzó a realizar cortes especiales. A su vez, se
invirtió en una nueva línea de aplanado en la planta General Savio, donde se procesa todo el
44
Una de las cláusulas en el contrato de privatización de SOMISA obligaba al adjudicatario a realizar
inversiones no inferiores a los 100 millones de dólares durante los primeros dos años.
45
Por ejemplo, la Central Termoeléctrica del Centro Siderúrgico General Savio fue adjudicada a la firma
Houston Industries Energy por un período de 20 años.
85
material laminado en frío, buscando mejorar la calidad. Por último, fueron ampliadas las plantas de
galvanizado de Canning, en Ezeiza, y de la ex COMESI, en San Luis.
Este análisis en detalle de las inversiones realizadas por Siderar matiza un poco la imagen
de una empresa dinámica que asume riesgos adoptando una conducta típicamente
“schumpeteriana”. Las inversiones, en su gran mayoría, se dieron en un contexto de reactivación y
de crecimiento económico, apuntaron a un mercado (el de aceros planos) cautivo y hegemonizado
por la firma, y estuvieron destinadas a aprovechar el gran “empuje” estatal que significó la
adquisición de los activos de SOMISA a un precio irrisorio.
Lo dicho sobre Siderar puede hacerse extensivo al sector siderúrgico en su conjunto. Al
respecto, Schwarzer y Papa (2005) comparan las inversiones efectuadas en los años noventa y en la
década anterior (la década perdida), y constatan que entre ambos períodos no se observa un
cambio de magnitud relevante, pese al entorno favorable del que gozó el capital privado durante el
régimen de convertibilidad.
5.2. El mercado interno como preludio hacia el mercado mundial
Como fuera dicho anteriormente, la evolución del sector siderúrgico durante los años
noventa reconoce dos etapas distintas, que en cierta forma expresan y se corresponden con el ciclo
general de la economía argentina. Así, durante el quinquenio 1993-1998, la producción siderúrgica
se expandirá en un contexto general de reactivación económica; mientras que en los últimos años
del siglo la siderurgia entrará en una fase descendente, en correspondencia con la crisis del
régimen de convertibilidad.
En este marco, la evolución de Siderar resultará peculiar, pues su expansión y trayectoria
positiva se dará no solo durante el primer quinquenio, sino también posteriormente, en el período
de crisis. Así, es posible afirmar que el ciclo de crecimiento de Siderar hacia fines de los años
noventa adquirió cierta independencia del ciclo económico local. Ello, como se verá a continuación,
lo logrará aprovechando su condición hegemónica en el mercado local, que potenciará su
acumulación y le permitirá acentuar hacia fines de siglo su perfil exportador, vital para amortiguar
el efecto de la crisis del mercado interno. No puede soslayarse, además, las ventajas que obtuvo
Siderar por su pertenencia al Grupo Techint. En efecto, como se ha dicho anteriormente, durante
los años noventa el Grupo participó activamente del proceso de privatizaciones acaecido en la
86
Argentina. Ello se manifestó no solo en la compra de empresas públicas dedicadas a actividades en
las que ya estaba inserto (lo que se denomina estrategia de concentración), sino también en la
adquisición de activos públicos en actividades relacionadas verticalmente con Siderar (como la
producción y transporte de gas y en energía eléctrica). En definitiva, el desembarco de Techint en
empresas estatales proveedoras de insumos básicos de la actividad siderúrgica reforzó la posición
de Siderar.
La marcha de Siderar durante los años noventa puede dividirse entonces en dos etapas
diferentes. En la primera, desde su nacimiento en 1993 hasta 1998, dirigirá sus esfuerzos a
incrementar la producción de aceros planos para abastecer en lo fundamental al mercado interno,
aprovechando así las condiciones favorables producto de la reactivación económica argentina. En la
segunda etapa, iniciada en 1999, es decir, cuando la crisis económica comenzó a golpear con más
fuerza, Siderar orientará en forma progresiva su producción al mercado externo.
Cuadro 14 - Producción siderúrgica, consumo aparente, nivel de actividad económica, y despachos de
Siderar, 1993-2001 (en miles de toneladas y en porcentajes)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Producción
Siderúrgica
2.886 3.289 3.580 4.076 4.170 4.215 3.805 4.479
Consumo Aparente 3.326 4.102 3.463 4.237 5.204 5.407 4.155 3.899
PBI (Base
100=1993)
236,5 250,3 243,2 256,6 277,4 288,1 278,4 276,2
Variación PBI
100
5,8% -2,8% 5,5%
8,1%
3,9% -3,4% -0,8%
Despachos de
Siderar: Mercado
70,8% 76,8% 61,5% 71,0% 76,8% 69,8% 51,6% 49,6%
Interno
Despacho de
Siderar: Mercado
29,2% 23,1% 38,4% 28,9% 23,2% 30,2% 48,4% 50,4%
Externo
Fuente: Elaboración propia en base a CIS y a balances de la empresa.
2001
4.108
3.103
264,0
-4,4%
47,5%
52,5%
En el cuadro anterior se observa el dinamismo de la siderurgia en los primeros años de la
convertibilidad: entre 1993 y 1998, con una economía en franco crecimiento, la producción
siderúrgica crece a una tasa promedio del 8%, alcanzando incluso el último año (1998) el pico de
producción de toda la década (4.215 toneladas). Asimismo, con la crisis del tequila de 1995 y la
caída del producto ese año, cercana al 3%, de todas maneras el sector siderúrgico logró expandirse.
En esta etapa Siderar apuntará sus mayores esfuerzos a abastecer el mercado interno.
Entre 1993 y 1998, en promedio, la compañía dirigió más del 70% de su producción al mercado
local, y el 30% restante al mercado externo. La excepción a esa tendencia ocurre en 1995, con la
87
crisis del tequila, cuando Siderar aumenta su saldo exportable para compensar la caída en la
demanda interna. El predominio de los despachos hacia el mercado interno por parte de Siderar se
vincula con el dinamismo que evidencia la economía argentina en dicho período, y especialmente
los principales sectores demandantes de acero, como la industria automotriz y la construcción.
Como se vio en el capítulo anterior, el trienio 1999-2001 forma parte de la segunda etapa
para el sector siderúrgico, que inicia su fase descendente en clara correspondencia con la crisis
económica del régimen de convertibilidad. Cabe observar que en el año 2000 la producción
siderúrgica logra un repunte importante, pero de todas formas, considerado en su totalidad, el
trienio es de crisis y estancamiento para el sector: la tasa de crecimiento promedio para esos tres
años es nula. En ese marco, Siderar logrará amortiguar el impacto de la crisis a partir del
incremento de sus saldos exportables. En efecto, los despachos al mercado internacional en esta
etapa alcanzan en promedio el 50% de la producción total de Siderar.
Gráfico 2 - Destino de la producción de Siderar: mercado interno y exportaciones, 1993-2001 (en
porcentajes).
Fuente: Elaboración propia en base a Balances de Siderar
Cabe decir que aunque el mercado externo representó para Siderar un paliativo importante
ante el deprimido mercado interno, ello no significa que sus niveles de rentabilidad no se hayan
visto afectados, especialmente si se los compara con los registrados en el primer quinquenio. Tal
como se observa en el Cuadro 15, al calcular la rentabilidad de la empresa (en base a las utilidades
sobre ventas) se distinguen dos etapas distintas: la primera, entre 1993 y 1998, donde el margen de
rentabilidad es claramente positivo: tras un magro inicio en 1993 (Siderar nace en septiembre de
88
aquél año), la empresa logra una muy buena performance, mejorando año a año su rentabilidad.
Cabe destacar que en este quinquenio Siderar logra escalar posiciones dentro de la cúpula
empresaria (las 200 empresas de mayor facturación del sector no financiero): pasa del puesto 48 en
1993, al 18 en 1998. En la segunda etapa (1999-2001), la empresa siente el cimbronazo de la crisis
económica, signada, entre otros factores, por una pérdida de dinamismo de los principales sectores
demandantes de acero, como la industria automotriz y la construcción. Es por ello que en los
primeros dos años los márgenes de rentabilidad de Siderar son apenas positivos, y en 2001, pasan a
ser negativos (Cuadro 15).
Cuadro 15 - Rentabilidad de Siderar. Utilidad neta/ventas y posición de Siderar dentro de las 200 empresas
de mayor facturación, 1993-2001 (en millones de dólares y en porcentajes)
Año
Ventas
Utilidad
Utilidades / Ventas
Posición
1993
328,4
-9,7
-3,0
48
1994
698,8
31,6
4,5
24
1995
870,4
60,3
6,9
18
1996
938,71
61,0
6,5
19
1997
1034,9
90,9
8,8
19
1998
1230,5
109,6
8,9
18
1999
1015,4
0,6
0,1
21
2000
960,2
3,2
0,3
21
2001
923,4
-32,3
-3,5
25
Fuente: Elaboración propia en base aÁrea de Economía y Tecnología de la Flacso
La evolución de los niveles de rentabilidad de Siderar se encuentra en estrecha vinculación
con las modificaciones en las condiciones de venta de productos en las que la firma opera en una y
otra etapa. En efecto, entre 1993 y 1998, Siderar destinó el grueso de su producción a un mercado
cautivo, en donde ejercía plena hegemonía y podía mantener un nivel de precios de venta que le
reportaran altos márgenes de ganancia. Por el contrario, en el trienio 1999-2001, ante la caída en la
demanda interna por la crisis económica, Siderar orienta parte de su producción hacia el exterior,
pero justo en aquél momento, dicha orientación tiene lugar en conjunción con una crisis de
sobreproducción siderúrgica mundial, que se manifestó en una caída en los precios del acero y en
una intensificación de la competencia (ver Capítulo 3). Así reflejaba la situación la propia compañía
en su balance en 2001 (junio): “La Sociedad redobló sus esfuerzos y logró mantener un buen
volumen de exportaciones en un mercado alterado por una crisis de sobreoferta (…). El mercado
internacional no presentó las mejores condiciones para realizar operaciones ya que los precios
internacionales evolucionaron en baja como consecuencia de la sobreoferta de acero existente”.
89
Otro problema adicional con la inserción internacional de Siderar tiene que ver con que los
productos que logra exportar son de menor valor agregado. La propia compañía así lo reconoce:
“En el plano interno la crisis financiera afectó el nivel de despachos desde el inicio del último
trimestre y si bien rápidamente se incrementaron las operaciones con destino al mercado externo,
el menor valor agregado característico de los productos comercializados en este mercado no
permitió compensar en forma total la situación” (Balance Siderar 1998).
Para apreciar en su justa medida la performance de Siderar a lo largo del período bajo
estudio, interesa comparar también los niveles de rentabilidad de la empresa con los alcanzados
por otras firmas del sector siderúrgico, y con los de la cúpula industrial y empresaria. En el Cuadro
16, dicho análisis se realiza distinguiendo dos sub-períodos, vinculados con la evolución del sector
siderúrgico argentino46. En la fase expansiva (1994-1997) sindicada por Azpiazu, Basualdo y Kulfas
(2007), Siderar ostentará, en promedio, los mayores niveles de rentabilidad, no sólo en
comparación con los que evidencian otras firmas siderúrgicas sino también respecto de los que
presentan la cúpula industrial y la empresaria. Por su parte, en la fase crítica (1998-2001), los
márgenes de rentabilidad de Siderar, como ya se ha hecho mención, se reducen pero siguen siendo
positivos (en este caso se considera como parte de la fase crítica el año 1998). Cabe destacar que la
firma siderúrgica que presenta mejor rendimiento en esta etapa es Siderca, cuyo principal mercado
era hace tiempo el de exportación.
Cuadro 16– Rentabilidad (utilidades/ventas) de empresas siderúrgicas y del promedio de la cúpula industrial
y empresarial, 1994-1997 y 1998-2001
Período
1994-1997
Siderar
Acindar
Siderca
Promedio
Empresas
siderúrgicas
Promedio
cúpula
industrial
Promedio
cúpula
empresaria
6,9%
-12,8%
5,8%
1,5%
1,8%
5,1%
1998-2001
2,0%
-9,1%
11,7%
3,3%
0,5%
2,2%
Fuente: Elaboración propia en base a Azpiazu, Basualdo y Kulfas (2007)
46
Azpiazu, Basualdo y Kulfas (2007) identifican el año 1998 como el del inicio de la crisis del sector siderúrgico.
En nuestro estudio, tal como se ha podido observar líneas arriba, en verdad, el comienzo de la crisis es en
1999, año en el que se observa una caída en los niveles de producción siderúrgica y del consumo aparente, en
consonancia, también, con una caída del PBI de la economía argentina.
90
5.3. La absorción de empresas en el mercado local
“Estudia detenidamente los movimientos
propios, se adelanta a los del adversario y fija
el objetivo en comer piezas ajenas. Paolo
Roccano es un ajedrecista, aunque su
estrategia, como tomada de un tablero de
ajedrez, es elsello que caracteriza su gestión
(…)”. (Luis García, CNN Expansión.Com, en
“Paolo Rocca,
lcazador de empresas”.
10/08/2007).
En el programa de desregulación y de apertura económica de los años noventa subyacía, al
menos en el plano discursivo, una lógica idéntica a la que sustentaba la política privatizadora:
conferir al mercado un papel creciente en la asignación de recursos, en desmedro del Estado.
En el caso del mercado siderúrgico en particular, además, existía una visión integral sobre
los tres componentes que fueron parte de las reformas estructurales implementadas en la
Argentina en la década de 1990. En efecto, a partir de la desestatización del complejo siderúrgico
en 1992, los reformadores -y sus ideólogos- aspiraban a que sea el sector externo -apertura y
desregulación mediante- quien cumpla el crucial papel de regulador de precios, otrora ejercido por
SOMISA. En un contexto favorecido por la apreciación cambiaria, la apuesta consistía en alentar las
importaciones a fin de que las firmas siderúrgicas no integradas, dedicadas a la producción de
bienes finales, contaran con la opción de abastecerse de los insumos siderúrgicos provenientes del
exterior. Así, los objetivos -al menos formalmente declarados- cuando fue privatizada SOMISA,
consistentes en promover la competencia y la eficiencia, solo podían ser cumplidos cabalmente con
la implementación del programa de apertura y de desregulación económica.
En este marco, no es difícil imaginar cuáles han sido las consecuencias que trajo aparejadas
la apertura asimétrica y desigual acaecida en los años noventa en el funcionamiento del sector
siderúrgico. En concreto, con un mercado semi-protegido, y con la desaparición de SOMISA como
proveedor de insumos siderúrgicos básicos, las empresas no integradas del sector quedaron en
inferioridad de condiciones para competir en el mercado de bienes finales con los productores
integrados, y como consecuencia de ello, serán gradualmente absorbidas por éstos o directamente
perecerán. Los resultados en este sentido indican que el sector siderúrgico registra un notable
proceso de concentración y centralización del capital durante toda la etapa considerada. Siderar ha
sido un actor protagónico en esta historia, ejerciendo su doble papel como empresa integrada, al
desempeñarse como proveedor de insumos siderúrgicos básicos para el resto de la industria, y
91
compitiendo a su vez con muchos laminadores independientes a los que ella misma proveía. Esta
favorable situación le permitió, a lo largo de la década de 1990, desplazar o absorber a muchas de
las empresas que hasta ese momento competían con ella. Este es el caso de COMESI, adquirida en
1997 por Siderar, y que a continuación se analiza.
92
5.3.1. La absorción de COMESI por parte de Siderar
COMESI era un productor independiente de chapa galvanizada de acero a partir de chapa
laminada en frío del tipo full-hard. La mayoría del paquete accionario pertenecía a capitales
nacionales (propiedad de las familias de Fernando Aranda y Joaquín Schembri), y una parte
minoritaria a la firma mexicana Industria Monterrey S.A. (IMSA).
Durante años, su desarrollo, al igual que el del resto de los laminadores no integrados,
estuvo estrechamente asociado con SOMISA, que actuaba como paraguas protector con la
provisión de insumos a precios subsidiados. Por ello, la situación para COMESI cambia radicalmente
con la privatización de la siderúrgica estatal, pues a partir de ese momento, pasará a depender,
para la adquisición del insumo fundamental en el que se basa su producción, la chapa full hard, de
Siderar, único oferente a nivel local, y quien a su vez, era su competidor en el mercado de chapa
galvanizada. En resumen, tras la privatización de SOMISA, COMESI pasará a desempeñarse en una
actividad basada en dos mercados de productos vinculados verticalmente: el de chapa laminada en
frío “full-hard”, que es el insumo básico para la elaboración de chapas revestidas y en el que Siderar
es el único productor a nivel local; y el de chapas revestidas, en el que COMESI compite con Siderar.
Asimismo, mientras que el de chapa galvanizada era un mercado concentrado pero con algún
grado de competencia, en el que tres firmas se repartían el dominio (Siderar, 45%, COMESI, 45%, y
Ostrillón, 10%), por el contrario, en el mercado del insumo Siderar monopolizaba la oferta, al
menos en el plano local.
En un período de aproximadamente cinco años, esto es, desde la privatización de SOMISA
hasta la venta de COMESI en abril de 1997, la estructura y el modo de funcionamiento del mercado
de chapa galvanizada cambiarán radicalmente, al quedar bajo el control prácticamente absoluto de
Siderar, quien a su vez seguirá manteniendo el monopolio en la oferta de chapa full hard.
De acuerdo con el modo en que estaban configurados cada uno de los dos mercados
analizados, y conociendo el resultado final del proceso (la absorción de COMESI), la hipótesis que
surge es que Siderar pudo haber utilizado su doble condición de proveedor y competidor para
deteriorar la situación de COMESI y así generar las condiciones para su posterior compra.
Concretamente, Siderar pudo haber implementado una política de estrangulamiento de precios
(price squeeze), consistente en incrementar el precio del insumo vendido a COMESI (chapa
laminada en frío full-hard) y simultáneamente reducir el precio del producto final (chapa
93
galvanizada). Cabría esperar, con dicha política, un estrechamiento en los márgenes de ganancia de
COMESI.
Esta hipótesis, planteada en una denuncia contra Siderar por parte de tres firmas
siderúrgicas, mereció una investigación por parte de la CNDC, cuyo dictamen fue emitido en 2003.
Aunque la conclusión de dicho dictamen fue exculpar a Siderar de toda responsabilidad por
supuestas prácticas anticompetitivas (entre ellas, el estrangulamiento de precios), lo interesante
aquí es reflejar una serie de datos surgidos de la auditoría de la CNDC.
•
Aumento en el precio del insumo pagado por COMESI
Tomando como referencia los precios de chapa laminada en frío full hard vigentes en
diciembre de 1994 (base 100) pagados por COMESI a Siderar, se observa un incremento de los
mismos del orden de 13 puntos porcentuales en los 6 meses previos a la venta de COMESI.
•
Discriminación de precios contra COMESI
Al considerar el mismo período (1994-1998), se observa que el precio del insumo pagado
por OSTRILLION a Siderar también sube, pero en menor medida que en el caso de COMESI.
Asimismo, tras la venta de COMESI, se invertirá la situación: bajará el precio pagado por COMESI, y
subirá el de OSTRILLION.
Cuadro 17 - Evolución del nivel de precios de la chapa laminada en Frío Full Hard, vendida por Siderar a
COMESI y a OSTRILLON, 1994-1998 (base 100=diciembre de 1994)
Período
Previo a la venta de
COMESI
Posterior a la Venta de
COMESI
1994
(Diciembre)
1995
(Marzo)
1996
(Octubre)
1997
(Febrero)
1998
(Octubre)
COMESI
OSTRILLON
100
100
106
106
113
107
113
107
104
112
Fuente: Elaboración propia en base al dictamen de la CNDC (2003)
•
Disminución del precio del producto final, por parte de Siderar
94
La auditoría de la CNDC también puso en evidencia una disminución, en el período
analizado, en el precio de la chapa galvanizada comercializada por SIDERAR. Al tomar diciembre de
1994 como base 100, el precio registra una caída de 4 puntos porcentuales en febrero de 1997
(antes de la venta de COMESI). Por el contrario, en enero de 1998 (luego de la venta), el precio de
la chapa galvanizada vuelve a subir dos puntos porcentuales (Cuadro 18).
Cuadro 18 - Evolución del nivel de precios de la venta del producto final galvanizado por parte de Siderar,
1994-1998 (Base 100=diciembre 1994)
Precio de Venta
Producto Final
Fecha
1994
100
(Diciembre)
1995
100
(Marzo)
1996
96
(Octubre)
1997
96
(Febrero)
1998
98
(Octubre)
Fuente: Elaboración propia en base al dictamen de la CNDC (2003)
Ante esta situación, los márgenes de COMESI se estrechan progresivamente. La auditoría
de la CNDC revela esta cuestión, al calcular el diferencial entre el precio del insumo vendido por
SIDERAR a COMESI (y a OSTRILLION) y el precio al que SIDERAR vendía el producto final (la chapa
galvanizada). Tomando nuevamente a diciembre de 1994 como base 100, el diferencial ese año,
tanto para COMESI como para OSTRILLION, era del 35% (es decir, el valor del insumo representaba
el 65% del total); en febrero de 1997, en cambio, empeora la situación de COMESI, incluso más
profundamente que la de OSTRILLION: el diferencial para la primera se reduce al 23%, y para la
segunda, al 27%. Esta situación, además, se invertirá tras la venta de COMESI (Cuadro 19).
95
Cuadro 19 -Diferencia entre el precio de venta del producto final por parte de Siderar a diversos clientes y el
insumo a COMESI y a OSTRILION
Fecha
COMESI
OSTRILION
1994
35%
35%
(Diciembre)
1995
31%
31%
(Marzo)
1996
23%
27%
(Octubre)
1997
23%
27%
(Febrero)
1998
31%
26%
(Octubre)
Fuente: Elaboración propia en base al dictamen de la CNDC (2003)
Frente al efecto negativo producido conjuntamente por el encarecimiento de los insumos y
por la baja en el precio del producto final, COMESI recurrirá a dos estrategias que, aunque distintas
entre sí, tendrán en miras el mismo objetivo: encontrar una fuente alternativa de insumos que
reemplace a Siderar.
Una de estas estrategias será el aprovisionamiento de chapa full hard vía importaciones. En
efecto, como se observa a continuación, las compras de COMESI en el exterior de laminados en frío
full-Hard aumentan significativamente a lo largo de todo el período considerado, llegando a
alcanzar casi el 80% del total de sus compras en el primer cuatrimestre de 1997, es decir, en el
momento inmediatamente anterior a su venta.
Cuadro 20 - Compras de laminados en frío Full-Hard por parte de COMESI, 1995-1997 (por cuatrimestre, en
toneladas y en porcentajes)
Año/ cuatrimestre
1995
1996
1997
1
2
3
Total
1
2
3
Total
1
Total
Compras a
Importaciones
Siderar
Compras
totales
Participación
de las Compras
a Siderar
18.602
5.809,3
24.411,3
24.132
4.085,3
28.217,3
21.331
8.115,2
29.446,2
64.065
18.010
82.074,8
18.897
13.838,4
32.735,4
21.307
18.817,3
40.124,3
20.517
11.371,5
31.888,5
60.721
44.027
104.748,2
7.253
25.308,2
32.561,2
7.253
25.308,2
32.561,2
Fuente: Elaboración propia en base al dictamen
96
Participación
de la
Importación
76,2%
23,8%
85,5%
14,5%
72,4%
27,6%
78,1%
21,9%
57,7%
42,3%
53,1%
46,9%
64,3%
35,7%
58,0%
42,0%
22,3%
77,7%
22,3%
77,7%
de la CNDC (2003)
Con estas evidencias, podría inferirse que COMESI tuvo la capacidad de enfrentar de
manera exitosa la política de “estrangulamiento” llevada adelante por Siderar, recurriendo al
aprovisionamiento externo. De hecho, esta es la conclusión a la que arribó el dictamen de la CNDC.
En sus fundamentos, el organismo sostiene que, si bien carece de datos concretos, todo hace
suponer que la chapa full hard importada por COMESI resultó más barata que la ofrecida por
Siderar; por ello, concluye la CNDC, “el posible estrangulamiento por parte de Siderar no tuvo como
efecto el encarecimiento del insumo de COMESI (…) ya que la misma dirigió su aprovisionamiento
al mercado externo por ser el producto importado más barato que el que le proveía Siderar”
(Dictamen de la CNDC, 2003:46). Al margen de este argumento, atendible en principio, el punto
nodal reside en que la vía importadora no significó para COMESI una reversión de su situación
declinante. Prueba de ello son sus balances negativos: al momento de su venta, en el último
balance como firma independiente, COMESI arrojó pérdidas por 29 millones de pesos.
Como fuera dicho anteriormente, la siderurgia argentina durante los años noventa, a
diferencia de lo acaecido en la mayoría de los otros sectores económicos, se desenvolvió en un
mercado semiprotegido. Ello es particularmente notable en el caso de los laminados planos: las
importaciones, sobre las que pesaban distintos obstáculos y limitaciones, difícilmente podían
constituir una alternativa conveniente a la oferta de Siderar. A los obstáculos ya señalados, tales
como la protección arancelaria especial del MERCOSUR, tanto dentro del mercado regional como
extrazona; las denuncias antidumping iniciadas por Siderar; y los acuerdos con competidores
brasileños, socios del Grupo Techint en la empresa; se agregan otros específicos, incluidos en el
propio dictamen de la CNDC, como por ejemplo, el riesgo cambiario que implica el
aprovisionamiento externo; el costo financiero en la necesidad de acumular stocks de producto
importado para asegurarse disponibilidad permanente; y la situación de vulnerabilidad frente al
proveedor local ante un eventual encarecimiento de la oferta externa por devaluación. Al
considerar estos factores limitantes, reales y potenciales, se comprende la escasa incidencia que
ostentan las importaciones de laminados planos (tanto en caliente como en frío) en la oferta local a
lo largo de toda la década de 1990 (Cuadros 21 y 22).
97
Cuadro 21 - Incidencia de las importaciones en la oferta siderúrgica local de laminados en caliente, 19932001 (en miles de toneladas y en porcentajes)
Consumo
Consumo Abastecido con
Año Producción Importaciones Exportaciones
Aparente Producción local
(En %)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1265
1627
1793
2004
2147
2151
2202
2271
2046
2100
Consumo Abastecido
con Importación
(En %)
185
97
1353
86
167
31
1763
91
79
43
1828
96
185
28
2160
91
227
14
2360
90
513
19
2645
81
286
199
2289
87
169
260
2180
92
227
289
1984
89
127
312
1915
93
Fuente: Elaboración propia en base al dictamen de la CNDC (2003)
14
9
4
9
10
19
13
8
11
7
Cuadro 22 - Incidencia de las importaciones en la oferta siderúrgica local de laminados en frío, 1993-2001
(en miles de toneladas y en porcentajes)
Año
Producción
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
780,2
1078,6
1168,6
1222
1303,2
1322,8
1408,3
S/D
S/D
Consumo
Abastecido
Consumo
Consumo
con
Abastecido con
Importaciones
Exportaciones
Aparente
Producción
Importación
local
(En %)
(En %)
66,65
108,82
738,03
91,0
9,0
75,51
193,04
961,07
92,1
7,9
56,24
389,37
835,47
93,3
6,7
76,16
334,41
963,75
92,1
7,9
82,14
296,01
1089,33
92,5
7,5
58,8
303,64
1077,96
94,6
5,5
102,35
487,6
1023,05
90,0
10,0
S/D
S/D
S/D
S/D
S/D
S/D
S/D
S/D
S/D
S/D
Fuente: Elaboración propia en base al dictamen de la CNDC (2003)
En definitiva, en los cuadros anteriores se evidencian las restricciones que pesan sobre las
importaciones de laminados planos. Así, solamente en un momento crítico, producido por la suba
de precios discriminatoria que hace Siderar, COMESI se verá obligada a aumentar su caudal
importador. Al margen de haber podido conseguir la chapa full hard más barata que la ofrecida por
Siderar, lo cierto es que ello no sirvió para detener su marcha declinante.
98
Un argumento adicional que refuerza esta interpretación reside en la segunda estrategia
adoptada por COMESI para encontrar una alternativa al abastecimiento de Siderar, y que consistió
en el intento por integrar su producción líneas atrás, mediante la elaboración propia de laminados.
Para ello, recurrió en noviembre de 1996 a un acuerdo con la firma mexicana IMSA, mediante el
cual esta última se comprometía a invertir casi 50 millones de dólares para instalar una planta de
laminado en frío. Hasta antes del acuerdo, IMSA tenía el 15% de las acciones de COMESI, mientras
que con la ejecución del plan de inversión previsto, pasaría a controlar el 51% del paquete
accionario, lo que en la práctica equivalía a tomar las riendas de la compañía. Por sí misma, la
apuesta de COMESI por lograr la integración vertical evidencia que la salida importadora no
representaba una opción sustentable en el tiempo.
Ante el anuncio del acuerdo, y con la posibilidad de perder el dominio monopólico en la
eleaboración de laminados, Siderar iniciará las gestiones tendientes a adquirir COMESI. En abril de
1997, finalmente, se concretará la compra, que abarcó la totalidad del paquete accionario, e
implicó el pago de casi 65 millones de dólares.
5.4. La internacionalización productiva
La expansión de Siderar mediante fusiones y adquisiciones no solo ocurre en el plano local.
El 13 de noviembre de 1997, es decir, algunos meses después de haber adquirido COMESI, Siderar
pasará a formar parte del Consorcio Siderurgia Amazonia Ltd., creado con el objetivo de participar
en el proceso de privatización de la empresa venezolana Siderurgia del Orinoco (Sidor)47. Integrarán
dicho Consorcio, además de Siderar (con el 17,5% del paquete accionario48), Usiminas, de Brasil
(10%), Sivensa, de Venezuela (20%), Tamsa, del Grupo Techint, e Hylsamex, ambas de México (con
el 22,5% y el 30% respectivamente).
El 18 de diciembre Amazonia resultó ganadora de la licitación, adquiriendo el 70% de las
acciones de la empresa, mientras que el Estado venezolano mantuvo el 30% restante. La oferta por
el 70% de las acciones de Sidor fue de 1.202.020.202 dólares, cuyo pago se efectuó el 27 de enero
de 1998 mediante los fondos aportados por cada uno de los accionistas de Amazonia en proporción
a sus participaciones (702.020.202 dólares) y financiación bancaria (500.000.000 dólares),
47
Cabe hacer notar que el Grupo Techint, propietario de Siderar y de Tamsa, poseía en total el 40% de las
acciones del consorcio.
48
La participación de Siderar en el Consorcio Amazania se dio a través de Prosid Investments Inc.
99
garantizada con las acciones de Amazonia y las adquiridas de Sidor. Por lo mencionado
anteriormente, Siderar realizó un aporte de 122.853.535 dólares. Tiempo después, Siderar
incrementaría el control sobre Sidor hasta el 35%, al hacerse cargo de parte de los pasivos de la
compañía venezolana.
En el momento de su privatización, Sidor era una empresa dedicada a la elaboración de
productos de acero planos y no planos; poseía una planta integrada de reducción directa (3,6
millones de toneladas de acero bruto); un laminador que producía laminados planos al carbono
(2,4 millones de toneladas) y laminados largos al carbono (1,2 millones de toneladas). Se calcula
que hacia fines de 1996, la empresa estatal tuvo pérdidas por alrededor de 70 millones de dólares
(Giacalone, 2004). Es por ello que en el contrato de compraventa se estableció el compromiso no
solo por los activos sino también por las deudas, cercanas en aquél momento a los 600 millones de
dólares49. Asimismo, se fijó la obligación de los adquirientes de realizar inversiones para modernizar
los procesos productivos y asegurar la provisión de acero en el mercado doméstico.
En su estudio sobre el Consorcio Amazonia, Giacalone (2004) señala que la integración
entre empresas de la Argentina, México, y Venezuela para la compra de Sidor puede considerarse
ejemplo de un proceso liderado por el mercado antes que por los gobiernos. Efectivamente, el
Consorcio Amazonia surgió sin haber mediado antes un acuerdo regional entre los tres países a los
que pertenecen las empresas. Al respecto, Siderar había desarrollado con cada uno de los
integrantes del Consorcio relaciones previas y “autónomas” de las voluntades estatales: con
Usiminas, por ejemplo, ya había participado en forma asociada en el proceso de privatización de
SOMISA; con TAMSA, la relación se basaba en la pertenencia al mismo grupo económico; con Sidor,
incluso, Techint había trabajado anteriormente en la optimización de sus procesos productivos50.
Esta perspectiva, según la cual el proceso de integración está motorizado por el sector
empresarial y no por el Estado, conduce a investigar las razones por las cuales cada una de las
empresas tomó la decisión de ser parte del Consorcio Amazonia. Cabe señalar, previo a ello, que la
aceptación de una perspectiva de esta naturaleza, de todas formas, no debería soslayar la
49
Recién en 2003 concluyó el proceso de reestructuración financiera de Sidor.
50
Antes de la participación en la privatización de Sidor, Techint ya había constituido una empresa de ingeniería
en Venezuela en 1978, la cual había llevado a cabo la construcción de una acería eléctrica de palanquillas y la
ampliación de la planta de laminado en frío para la misma Sidor, de manera que conocía internamente las
posibilidades y limitaciones de la empresa estatal venezolana.
100
influencia que ha tenido, al menos en el caso argentino, el Estado en el proceso de acumulación de
Siderar, aspecto fundamental que en última instancia fue el que permitió que la empresa logre
expandirse e internacionalizarse. En tal sentido, Peres (1998) sostiene que las empresas
siderúrgicas argentinas pueden tipificarse como “oligopolios en camino a su internacionalización”
que ejercen una influencia fuerte en la economía doméstica. Como se ha visto anteriormente, en
efecto, para el momento de la compra de Sidor en 1997, Siderar había logrado plenamente la
especialización en los productos planos y ejercía una clara hegemonía en el mercado local.
La adquisición de Sidor resultaba atractiva para las firmas integrantes del Consorcio
Amazonia pues aseguraba el control de materias primeras e insumos fundamentales a bajo costo,
como el mineral de hierro (Venezuela era productor directo) y los combustibles (electricidad y gas).
Además, poseía una ubicación estratégica para entrar a otros mercados de exportación de acero,
fundamentalmente con el usufructo del Pacto Andino, que constituía un amplio mercado integrado
por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, y Venezuela. Estas ventajas, de todas maneras, podían ser
aprovechadas solo en un mediano plazo, pues Sidor se encontraba endeudada y requería además
de una modernización de sus procesos productivos. Como afirma Giacalone (2004), todo parece
indicar que el punto en común de los integrantes de Amazonia para decidirse a adquirir Sidor fue
evitar la presencia de empresas extraregionales, también interesadas en la compañía estatal
venezolana.
Por fuera de este objetivo general, los objetivos y estrategias de cada una de las firmas eran
diferentes. Así, las mexicanas buscaban satisfacer necesidades insatisfechas tanto en el mercado
doméstico como en el exterior (Estados Unidos y en menor medida Canadá). Cabe destacar que
hubo cuatro empresas de origen mexicano (Hilsa, IMSA, GAN, y AHMSA), en tres de los cinco
consorcios que aspiraban a adquirir Sidor. Ello evidencia, según Giacalone, que para las empresas
siderúrgicas de México era cuestión de vida o muerte hacerse de Sidor, pues ese país carecía de
suficiente acero y de hierro para abastecer la demanda interna: “Si una empresa mexicana no se
quedaba con Sidor, el sector siderúrgico de México debería hacer inversiones por el doble de lo que
costaría esa compra para adecuar y ampliar sus plantas” (Giacalone, 2004: 166).
Para Siderar, en cambio, la entrada al mercado venezolano constituía una forma de allanar
el camino hacia un objetivo más amplio, consistente en adquirir una posición de dominio en el
101
mercado regional latinoamericano51. Esta estrategia ofensiva de internacionalización por parte de
Siderar resulta peculiar y poco común dentro de la industria siderúrgica, y especialmente en el
rubro de su especialidad, el de los aceros planos52. Ello queda de manifiesto al analizar los distintos
determinantes que facilitan u obstaculizan la asunción empresaria de una estrategia hacia la
internacionalización de sus procesos productivos.
En tal sentido, los cambios registrados en los últimos años en la división del trabajo del
mercado siderúrgico a nivel mundial parecen haber facilitado los procesos de internacionalización
de las firmas oriundas de los países en vías de desarrollo, pues los países desarrollados han
abandonado algunos segmentos de estos mercados. Sin embargo, dichos cambios entrañaron
también que el tipo de industria siderúrgica predominante en los países en vías de desarrollo sea
de un nivel tecnológico medio-bajo, en comparación con los altos niveles de desarrollo tecnológico
que imperan en los países desarrollados, en los que en forma permanente se desarrollan nuevos
tipos y calidades de acero (ver Capítulo 3). Así, pues, “(…) la capacidad tecnológica de las
transnacionales rara vez ha sido un factor determinante en su expansión internacional, como
tampoco ha habido fusiones ni adquisiciones motivadas por adquirir tecnología” (CEPAL,
2009:174).
Además del nivel tecnológico, otra característica productiva decisiva que no facilita ni
promueve la internacionalización de las firmas siderúrgicas, especialmente en Latinoamérica, tiene
que ver con las economías de escala y los elevados niveles de inversión fija que se requieren. En
efecto, los altos niveles de concentración de las plantas siderúrgicas han frenado la expansión
internacional de muchas empresas que consideran excesivamente arriesgado hacer inversiones
importantes en capital fijo en el extranjero. Estas han preferido limitar su expansión internacional a
otras fases del proceso productivo siderúrgico menos intensivas en capital y, como resultado, han
51
La propia compañía así lo reconocía: “La actual tendencia mundial hacia la globalización exige a las empresas
procesos de crecimiento, expansión y modernización constante. Siderar es consciente de esta transformación
en las condiciones mundiales y con el objetivo de consolidar su posicionamiento estratégico en el mercado
latinoamericano decidió participar en la licitación de la compañía SIDOR” (Balance de la empresa, 1998).
52
Cabe destacar que esta estrategia ofensiva de internacionalización por parte de Siderar se diferencia no solo
del curso de acción que tomaron las empresas mexicanas, sino también del de las brasileñas. Todo parece
indicar que el tamaño del mercado en Brasil ha sido un factor que morigeró, al menos durnate la década de
1990, el carácter expansivo de las compañías locales. Por ejemplo, Usiminas, si bien es cierto que participa de
la compra de SOMISA en 1992, y de Sidor en 1997, en ambos casos sus participaciones son escasas y realizadas
bajo el liderazgo del Grupo Techint.
102
mantenido la mayor parte de sus activos en el país de origen. Es por ello que en el mundo de la
siderurgia, las empresas especializadas en los procesos menos intensivos en capital son las que más
se han internacionalizado.
Cabe destacar, en tal sentido, que las empresas que se especializan en laminados planos,
como es el caso de Siderar, por las características mismas del proceso productivo, son las que
requieren una mayor intensidad de capital. Como señala Kosacoff (1999), en general estas
empresas tienen pocos activos fuera de sus países de origen, normalmente limitados a laminación
o minería. En tal sentido, Siderar aparece como una excepción, pues ha apuntado a mantener una
gran parte de sus activos en el extranjero, mediante una política agresiva de fusiones y
adquisiciones. Es decir, no solo se expande a nivel internacional, sino quelo hace a través de la
adquisición de empresas ya instaladas (y no mediante la instauración de plantas nuevas).
Para ratificar que esta estrategia de Siderar resulta peculiar, cabe señalar que la
internacionalización para muchas empresas y grupos económicos aparece como una necesidad
incluso para su propia supervivencia y expansión, bajo el dilema comprar o ser compradas. Es decir,
en general subyace una estrategia defensiva en las estrategias de internacionalización productiva
(Chudnosky y López, 1998).
Para comprender este modo peculiar de expansión por parte de Siderar es necesario
considerarlo como parte de una estrategia general del grupo económico al que pertenece. Así, se
constata que Techint tiene como una de sus características salientes, desde sus orígenes, la
internacionalización de sus procesos productivos. Esta característica del grupo, asimismo, se ha
profundizado en los años noventa: mientras que en los ochenta Techint tenía 14 subsidiarias en el
exterior, se calcula que para 1997 ya tenía la mitad de sus activos fuera de la Argentina (Kosacoff,
1999). En el mercado siderúrgico en particular, de hecho, el Grupo Techint ha apostado a la
internacionalización no solo con Siderar, sino también con su otra gran empresa siderúrgica,
Siderca. Al respecto, en 1993, luego de aumentar el nivel de sus acciones en TAMSA (México) el
grupo Techint asumió directamente el control de la compañía y, en 1996, de Dálmine, en Italia,
conformando la empresa DST (Dálmine, Siderca, Tamsa), líder mundial en la fabricación de tubos
sin costura. El objetivo, según representantes de la propia empresa, era desarrollar una red
globalizada convirtiéndose en jugador internacional de primer nivel (Giacalone, 1994).
La profundización de esta tendencia hacia la internacionalización por parte del Grupo
Techint durante los años noventa se encuentra en estrecha relación con la oleada privatizadora que
103
se da no solo en nuestro país sino también en el ámbito latinoamericano. Ya se ha visto que, en el
caso argentino, la privatización de SOMISA permitió a Siderar adquirir una posición dominante en el
rubro de los productos planos y, a su vez, por el modo en que quedó configurado el mercado a
partir de ese momento, contribuyó en forma decisiva a que el Grupo Techint adquiera un nítido
liderazgo en el mercado siderúrgico argentino.
Asimismo, la entrada de Siderar en Venezuela también se encuentra asociada con la
privatización de una empresa estatal, en este caso Sidor. Por fuera del sector siderúrgico, el Grupo
Techint ha apostado a internacionalizarse en otras áreas mediante la inversión extranjera directa a
través de la compra de activos estatales en otros países. Kosacoff (1999) atribuye el hecho a que la
experiencia de privatización en la Argentina comenzó anticipadamente con relación a las mismas
tendencias que luego se iniciaron en otras economías latinoamericanas. Así, las empresas en
sectores como petróleo, gas, siderurgia, correo, comunicaciones y transporte, adquirieron
conocimientos que le permitieron intervenir con éxito en procesos de privatización de otras
naciones de la región.
Las cuatro estrategias empresariales identificadas, como fuera dicho anteriormente, se
encuentran estrechamente asociadas con las políticas públicas adoptadas durante los años
noventa, y con la evolución del sector siderúrgico local e internacional. De igual forma, deben ser
analizadas en consideración de la pertenencia de Siderar al Grupo Techint. Así, por ejemplo, la
especialización productiva de Siderar es parte esencial del proceso de racionalización y
reestructuración a la que es sometida SOMISA previo a su privatización. Asimismo, la hegemonía
que detentará a partir de ese momento en el rubro de los productos planos en el mercado local es,
por un lado, la base sobre la cual la empresa podrá expandirse a nivel internacional (vía
exportaciones e internacionalización productiva) y, por otro, no puede entenderse sin tener en
cuenta las restricciones a las importaciones que pesan a lo largo de todo el período analizado. Más
en general, no es posible analizar la absorción de otras empresas locales, como COMESI, y la
incursión productiva en otros países latinoamericanos (SIDOR) sin tener en cuenta las condiciones
de privilegio (en cierta forma monopólicas) de las que gozó Siderar en el mercado local,
especialmente en los primeros años del régimen de convertibilidad. Finalmente, se ha podido
observar que el nacimiento de Siderar tras la compra de SOMISA y su posterior internacionalización
productiva forman parte de una política de más amplio alcance adoptada por el Grupo Techint en
los años noventa, que tuvo como dos de sus ejes principales la participación en el proceso de
privatizaciones -tanto en la Argentina como en otros países latinoamericanos-, y la
104
internacionalización de sus empresas siderúrgicas. De igual modo, la expansión que registra el
Grupo durante este período en núcleos neurálgicos de la economía argentina, algunos de ellos
vinculados verticalmente con el mercado siderúrgico, ha significado condiciones sumamente
propicias para el crecimiento y expansión de Siderar.
El análisis en conjunto de estas cuatro estrategias permite visualizar, finalmente, que la
performance de Siderar ha resultado sumamente positiva no solo por la evolución en sus
márgenes de rentabilidad, que le es favorable a lo largo de prácticamente todo el período
considerado. El creciente predominio adquirido en el mercado de productos planos, la aborsión
de empresas tanto a nivel local como internacional, y la expansión registrada por el Grupo
Techint a lo largo de la década del noventa, constituyen indicadores de suma importancia para
calibrar el derrotero de Siderar.
105
Síntesis y reflexiones finales
En esta investigación se estudió la trayectoria de Siderar en el período 1993-2001, es
decir, desde su nacimiento tras la privatización de SOMISA hasta el fin del régimen de
convertibilidad. Se ha revelado una performance sumamente positiva: la empresa no solo ha
logrado crecer en el mercado local, donde pasó a hegemonizar en poco tiempo el sector de
aceros planos, sino que también pudo expandirse a nivel internacional, vía exportaciones y
mediante la creciente internacionalización de sus procesos productivos. El éxito de Siderar
quedó corroborado al analizar sus balances financieros: a lo largo de la etapa considerada, sus
márgenes de rentabilidad evidenciaron una clara tendencia ascendente (exceptuando los
últimos tres años, con la crisis y posteriormente el colapso del régimen de convertibilidad), y en
promedio, llegaron a ser superiores no solo a los alcanzados por otras firmas siderúrgicas, sino
también a los de la cúpula industrial y empresaria.
Esta trayectoria exitosa resulta peculiar para la época, pues la mayoría de los sectores
industriales se vieron perjudicados por las reformas estructurales implementadas en los inicios
del gobierno menemista. En particular, la apertura y desregulación económica, sumado a la
apreciación cambiaria tras la sanción en 1991 de la ley de convertibilidad, generaron una
avalancha importadora frente a la cual sucumbió gran parte del empresariado industrial
argentino. Las actividades fabriles exceptuadas de esta debacle fueron principalmente las
vinculadas con los recursos naturales y las protegidas institucionalmente, como la armaduría
automotriz. En ese contexto, resulta llamativa la prosperidad que alcanza Siderar, no solo por
ser un capital de origen local e industrial, sino también porque se ha destacado en un sector, el
siderúrgico, en el que la Argentina, al no poseer recursos naturales relevantes (como mineral de
hierro y carbón), no cuenta con “ventajas estáticas”.
En la indagación de los factores que contribuyeron a que Siderar alcance este
desempeño positivo y diferencial se han priorizado en esta investigación aspectos “macro” y
“meso” económicos, tales como el modelo económico en el cual se insertó la firma en el
período bajo estudio, su relación con el Estado y la evolución sectorial, subordinando otro tipo
de causas de carácter micro-económico, en las que por lo general se hace hincapié con el
presupuesto de que las reformas pro mercado de los años noventa han instaurado un marco
operativo homogéneo para el conjunto de las empresas.
106
El punto de partida en nuestro análisis fue considerar a Siderar como una empresa
capitalista, sujeta por tanto, a las tendencias propias de acumulación que emanan de dicho
sistema: la concentración y la centralización de capitales, y derivado de ellas, la heterogeneidad
empresarial. Dichas tendencias, empero, no operan en forma mecánica. Los modos en que se
expresan, la intensidad y los ritmos que adquieren, varían de acuerdo con cada contexto
histórico, con la orientación general de las políticas públicas adoptadas, y con las características
particulares de cada una de las ramas o actividades económicas.
En tal sentido, la hipótesis central que guió este trabajo es que el Estado, mediante
políticas públicas específicas, y más en general, con la adopción del modelo económico
implementado en los años noventa, ha cumplido un rol fundamental en la aceleración de los
procesos de concentración y centralización del capital que están en la base de la posición de
privilegio obtenida por Siderar dentro del mercado siderúrgico.
Esta hipótesis ha sido en gran medida corroborada. En su corta existencia, en efecto, el
derrotero de Siderar aparece vinculado estrechamente con el accionar estatal. Ello se ha puesto
de manifiesto, primeramente, al analizar la privatización de SOMISA. Al respecto, ya en las
décadas previas a que se decidiera su venta, el Estado contribuyó, mediante generosos
subsidios, a la expansión y consolidación de las principales firmas siderúrgicas de capital
privado, Siderca (Techint) y Acindar, que hasta ese momento eran los grandes clientes de
SOMISA y, aunque en menor medida, de Propulsora Siderúrgica (también de Techint). Al lograr
la integración productiva, a mediados de los años setenta, Siderca y Acindar lograron
independizarse de los insumos provistos por la compañía estatal, y pasaron a tener con ella un
vínculo ya no de complementación sino de tipo competitivo. La contracara del fortalecimiento
de las firmas privadas fue naturalmente el declive progresivo de la situación económicofinanciera y productiva de SOMISA.
El gobierno menemista, por su parte, tuvo temprana conciencia de la doble
funcionalidad que representaba para sus fines privatizadores una compañía estatal en crisis. Con
ello, no solo lograba devaluar su precio de venta y atraer compradores, sino que también
generaba legitimidad social en base a un discurso centrado en una supuesta ineficiencia
congénita del proceder estatal. Esta estrategia fue visible en el modo en que se llevó adelante la
intervención gubernamental en SOMISA. Aunque históricamente superavitaria, en dicho
período la compañía pasó a ostentar elevados déficits, y no casualmente, sus tres interventores
107
fueron procesados por la justicia por su actuación al frente de la empresa. Posteriormente, el
gobierno creó Aceros Paraná, haciéndose cargo de la SOMISA residual, es decir, asumiendo los
costos de sanear y racionalizar la empresa. Ello implicó, entre otras cosas, reducir a la mitad el
plantel de empleados de la nueva firma.
Esta activa participación estatal en el momento pre-privatización, de la cual el Grupo
Techint -a través de sus firmas siderúrgicas- se vio claramente beneficiado, se hizo extensiva al
momento mismo en que se realizó la venta de la ex SOMISA. Por un lado, el precio que pagó el
consorcio adjudicatario fue sustancialmente inferior en comparación con el que habían
dictaminado las propias autoridades interventoras un tiempo antes. Por otro lado, el único
requisito importante fijado en los pliegos licitatorios que podía contribuir a generar condiciones
realmente competitivas en el mercado siderúrgico, esto es, la imposibilidad de que dos
empresas argentinas formen parte del consorcio, se incumplió poco tiempo después de
concretada la privatización, con la entrada de Acindar al grupo adjudicatario liderado por
Propulsora Siderúrgica. Ello sentó las bases, asimismo, para que Siderar decidiera discontinuar la
producción de productos no planos, y que el mercado siderúrgico argentino quedase dividido en
tres subsectores, cada uno de ellos hegemonizado por una empresa líder: Siderar en aceros
planos, Siderca en tubos sin costura, y Acindar en los no planos. De tal forma, el objetivo
declarado formalmente de privatizar SOMISA para generar condiciones competitivas no se
cumplió sino que agravó el problema.
Otro aspecto importante de la actuación estatal tiene que ver con el marco regulatorio
que imperó en los años noventa. Un primer acercamiento a esta cuestión invita a afirmar que,
en líneas generales, el peso e influencia del Estado en el sector siderúrgico disminuyó
sensiblemente a lo largo de este período. Con la privatización de SOMISA (y también de Altos
Hornos Zapla), el Estado no solo dejó de ser productor directo de acero, sino que, con ello,
también abandonó su tradicional papel de regulador de precios mediante el abastecimiento de
insumos a otras firmas privadas del sector que no estaban integradas. Asimismo, por esta época,
y en consonancia con las reformas estructurales implementadas en otros sectores de la
economía, la siderurgia vio reducidos los antiguos niveles de protección frente a la competencia
externa.
Sin negar estas transformaciones, se ha constatado de todas formas que el Estado no ha
sido neutro en el trascurrir de la siderurgia argentina en este período. Aunque de distinto modo
108
y con otros instrumentos y objetivos, y en aparente paradoja en función del contexto de
hegemonía neoliberal reinante, el Estado ha dejado sentir los efectos de sus intervenciones. Al
respecto, la siderurgia se desarrolló durante los años noventa en un mercado semiprotegido, a
diferencia de lo acaecido en la gran mayoría de los sectores industriales. En ello influyó, en
primer lugar, la existencia de aranceles para la actividad siderúrgica superiores al promedio de la
economía, a pesar de haber bajado en comparación con los niveles de décadas pasadas. En
segundo lugar, aunque vinculado con el punto anterior, el sector gozó de un programa especial
de protección dentro del MERCOSUR, aspecto fundamental a considerar si se tiene en cuenta la
mayor productividad y competitividad de las firmas siderúrgicas de origen brasileño. En tercer
lugar, la siderurgia argentina se vio protegida de la competencia externa debido al curso
favorable que tuvieron muchas de las solicitudes antidumping presentadas por compañías
argentinas. En este caso, no solo se observa una diferencia con respecto a lo sucedido con otros
sectores productivos, sino también entre los propios actores siderúrgicos: las grandes firmas,
entre ellas Siderar, tuvieron mayor éxito en sus presentaciones que las de menor tamaño. Todos
estos elementos, así reunidos, configuraron un marco institucional de “excepción” para el sector
siderúrgico en general, pero en particular, para Siderar. Así, resulta difícil avalar empíricamente
la tesis neoliberal del retiro del Estado de la economía, y su reemplazo por los impersonales
mecanismos de mercado.
No es posible minusvalorar las consecuencias de haber restringido las importaciones de
productos siderúrgicos. En sus fundamentos, el programa de reformas estructurales esgrimía
que tras la privatización del complejo siderúrgico estatal, los productos del exterior cumplirían el
rol de reguladores de los precios domésticos, papel otrora desempeñado por SOMISA. De tal
forma, el camino importador fungiría como herramienta capaz de generar condiciones
competitivas en el mercado siderúrgico argentino, evitando que las firmas locales no integradas
pasasen a depender exclusivamente de los insumos y productos de las firmas integradas. Con el
caso de COMESI se pusieron de manifiesto las consecuencias nocivas que trajeron aparejadas las
diversas restricciones a las importaciones, en términos de competencia para el mercado
siderúrgico. En un ambiente semi-protegido, Siderar pudo valerse de su condición de único
productor local de ciertos insumos vitales para la supervivencia de COMESI, a fin de
“estrangularla”, debilitarla y finalmente absorberla.
La desaparición de COMESI y de otros laminadores independientes (muchos absorbidos
por Acindar) conllevaron una profundización de los fenómenos de concentración y
109
centralización del capital en el mercado siderúrgico argentino. Su abordaje en particular
confiere sustento empírico al modo en que en esta investigación se ha enfocado teóricamente la
cuestión de la dinámica de acumulación del capital. La necesidad de contextualizar
adecuadamente la forma e intensidad que asumen las distintas tendencias del sistema
capitalista queda justificada, pues al contrario de lo que sucedió en la mayoría de los sectores
industriales en los que la vía importadora fue el vehículo de aceleración de los procesos de
concentración y centralización del capital, en el caso siderúrgico, como se dijo, fueron
justamente las restricciones a esa vía las que garantizaron similares resultados en términos de
los niveles de competencia. Por lo mismo, ciertos condicionamientos técnicos y productivos,
propios de la siderurgia, tales como la existencia de economías de escala y de empresas
integradas y no integradas, se revelaron también como importantes factores que influyeron en
el modo en que se concretaron los procesos de concentración y centralización en la industria
siderúrgica argentina.
Por otra parte, el enfoque teórico heterodoxo adoptado en esta investigación contribuyó
a comprender la naturaleza de las intervenciones estatales a lo largo del período considerado.
Ante la sucesoria de beneficios concretos que recibió Siderar a través de distintas políticas
públicas no era difícil caer en la tentación de asumir una concepción neoutilitarista que haga
hincapié en la existencia de un Estado prebendario. Una interpretación alternativa, que en
principio también podría ajustarse a los fenómenos estudiados, consistiría en suponer, desde
una visión neoinstitucionalista, que el trato diferencial recibido por Siderar se debió más bien a
la falta de capacidades de un Estado que no supo intervenir adecuadamente. Desde una postura
heterodoxa, en cambio, el rol que el Estado argentino asumió durante los años noventa fue
asociado con la dinámica del proceso de acumulación capitalista. Ello no significa negar lo
evidente, como por ejemplo, la corrupción generalizada que hubo durante el gobierno
menemista, o bien, la incapacidad de una institución estatal que, producto de las
privatizaciones, la desregulación, y la descentralización administrativa, entre otros factores,
había sido diezmada de su personal más idóneo y preparado. Se trata, más bien, de percibir que
en las políticas que beneficiaron a Siderar subyace una lógica de actuación estatal similar a la
registrada en otros ámbitos de la economía argentina, que tiene que ver con la profundización
de los procesos de concentración y centralización del capital.
El estudio sobre los modos de intervención estatal que contribuyeron en el crecimiento y
expansión de Siderar no implicó, de todas formas, desestimar las conductas individuales de la
110
firma que pudieron haber influido en la consecución de este resultado exitoso. Lejos de
desecharlas, de lo que se trató fue de vincularlas con el régimen de acumulación y las políticas
públicas adoptadas durante los años noventa, con la evolución del sector siderúrgico local e
internacional, y con la estrategia asumida por el Grupo Techint. Así, por ejemplo, la
especialización productiva de Siderar es parte esencial del proceso de racionalización y
reestructuración a la que es sometida SOMISA antes de su privatización. A su vez, la hegemonía
que detentará a partir de ese momento en el rubro de los productos planos en el mercado local
es, por un lado, la base sobre la cual la empresa podrá expandirse a nivel internacional (vía
exportaciones e internacionalización productiva), y por otro, no puede entenderse sin tener en
cuenta las restricciones a las importaciones que pesan a lo largo de todo el período analizado.
Más en general, no es posible analizar la absorción de otras empresas locales, como COMESI, y
la incursión productiva en otros países latinoamericanos (SIDOR) sin tener en cuenta las
condiciones de privilegio (en cierta forma monopólicas) de las que gozó Siderar en el mercado
local, especialmente en los primeros años del régimen de convertibilidad. Finalmente, se ha
podido observar que el nacimiento de Siderar tras la compra de SOMISA y su posterior
internacionalización productiva forman parte de una política de más amplio alcance adoptada por
el Grupo Techint en los años noventa, que tuvo como dos de sus ejes principales la participación en
el proceso de privatizaciones -tanto en la Argentina como en otros países latinoamericanos-, y la
internacionalización de sus empresas siderúrgicas. De igual modo, la expansión que registra el
Grupo durante este período en núcleos neurálgicos de la economía argentina, algunos de ellos
vinculados verticalmente con el mercado siderúrgico, ha significado condiciones sumamente
propicias para el crecimiento y expansión de Siderar. En definitiva, se ha constatado que, aun
tomando en cuenta aquellos factores estrictamente microeconómicos que han influido en la
trayectoria de Siderar, éstos no pueden desligarse del contexto macroeconómico en el que
tienen lugar.
Otro punto importante que deja como saldo esta investigación tiene que ver con el
debate, dentro del campo heterodoxo, sobre las implicancias de los fenómenos de la
concentración y centralización del capital. Se ha visto que el punto de divergencia está centrado,
principalmente, en si la emergencia de estos procesos genera conductas monopólicas
(Basualdo) o, por el contrario, una agudización de la competencia (Shaikh). El estudio sobre
Siderar pareciera dar cabida a ambas interpretaciones. En efecto, se ha podido constatar que
tras la privatización de SOMISA, Siderar ha gozado de condiciones monopólicas para operar en
111
el mercado local de productos planos. No solamente se convirtió en el único oferente de ciertos
productos siderúrgicos en nuestro país (ayudado, como ya se ha dicho, por las restricciones a las
importaciones y otras acciones y omisiones estatales), sino que también, como lo prueba el caso
COMESI, se valió de dicha condición para expandirse mediante la absorción de sus
competidores. Podría argüirse, entonces, que ha tenido un comportamiento monopólico. Ahora
bien, aun reconociendo este tipo de prácticas, ello no implica desconocer que el
comportamiento de Siderar se encuentra regido en última instancia por los determinantes de un
sistema capitalista internacionalizado en los que rige la competencia. En tal sentido, pese a las
restricciones, las importaciones funcionan como una amenaza siempre latente que pone límites
a los precios que puede fijar Siderar en el mercado local. Se vio, por ejemplo, con el caso de
COMESI, que ante el aumento sostenido en el precio de insumos ofrecidos por Siderar, la
empresa recurrió a la vía importadora, más allá de que ello no significó una reversión de su
marcha declinante.
Por otra parte, son justamente las condiciones de privilegio en las que operó Siderar
durante los primeros años de la convertibilidad en el plano local, las que posibilitaron potenciar
su acumulación y lograr, hacia fines del período, expandirse a nivel internacional. En plena crisis
de la economía argentina, Siderar encontró en el mercado externo un aliciente para sobrellevar
los efectos de una abrupta caída en la demanda interna. Ello no impidió, sin embargo, que la
empresa viera afectados sus niveles de rentabilidad, pues como ha sido reconocido por la propia
firma en sus balances financieros, en el plano internacional, en el que rige una feroz
competencia entre grandes productores, no se replican las condiciones ventajosas derivadas de
operar como único oferente en el mercado local. Se agrega a ello que los productos elaborados
y exportados por Siderar no tienen un alto valor agregado, sino que más bien se tratan de
commodities de bajo nivel de especialización. En síntesis, en la evolución de Siderar parecen
concurrir ciertas condiciones monopólicas en el plano local, que son las que a su vez facilitan la
expansión de la empresa para competir en un mercado internacional signado por altos niveles
de concurrencia.
Un último aspecto a considerar, finalmente, se vincula con el rol del Estado en los
procesos de concentración y centralización del capital. También se distinguen en este caso dos
visiones distintas dentro del propio campo heterodoxo, que en aras de la simplicidad, pueden
ser representadas nuevamente por los mismos autores antedichos. Al respecto, tanto Basualdo
como Shaikh argumentan, en base a Marx, que los procesos de concentración y centralización
112
del capital están sujetos a tendencias y contratendencias. La diferencia reside en que, según
Shaikh, estos movimientos y contra-movimientos no operan en un pie de igualdad: el capital, a
la larga, logra concentrarse y centralizarse. En el caso de Basualdo, por el contrario, pareciera
que el resultado de la dinámica del capital no está determinado a priori; en última instancia,
depende de factores políticos, es decir, del rol que pueda asumir el Estado en un período
determinado.
En nuestra investigación se ha descrito con cierto detalle la manera en que actuó el
Estado durante los años noventa en el mercado siderúrgico. En tal sentido, se ha podido
comprobar fehacientemente que con sus intervenciones ha logrado motorizar y acelerar la
concentración y centralización del capital. Ello, sin embargo, no inclina la balanza para ningún
lado en la discusión planteada anteriormente, pues lo que queda sin resolver es si el Estado, con
su forma de actuar, ha contribuido a concretar tendencias que de todas formas se hubiesen
manifestado, o por el contrario, con otro modo de intervención, hubiese podido revertir dichas
tendencias.
No es aconsejable entrar en un terreno especulativo o contrafáctico. El interrogante
planteado y su abordaje ameritan que esta investigación se profundice y continúe. En este
sentido, particular importancia reviste ampliar el horizonte temporal del estudio sobre la
trayectoria de Siderar, abarcando el período de la post-convertibilidad. Ello posibilitaría
visualizar, ante todo, el desempeño de la empresa en dos modelos económicos que en principio
se suponen antagónicos. Su estudio, asimismo, implicaría estudiar en forma concreta el modo
en que ha intervenido el Estado en el nuevo siglo dentro del mercado siderúrgico argentino.
Podrá observarse, en consecuencia, de qué manera ha operado el Estado en la dinámica de
acumulación del capital en el nuevo período, y fundamentalmente, compararlo con su actuación
en la etapa precedente. Estas cuestiones cobran vital importancia en la post-convertibilidad,
pues pareciera que existe una cierta reversión del espíritu privatista que predominó en los años
noventa y, en consecuencia, una redefinición de la frontera entre Estado y mercado, donde el
primero pudo asumir un mayor protagonismo. Ello es observable en el mercado siderúrgico
argentino, en el que a partir de 2008 el Estado argentino se convirtió en accionista -minoritariode Siderar, y en el ámbito latinoamericano, donde ese mismo año el gobierno venezolano reestatizó Sidor.
113
La presente investigación y los desafíos que emanan de ella enfrentan, en nuestra
opinión, una cuestión crucial para el funcionamiento de la economía argentina y las
posibilidades de desarrollo en nuestro país, a saber: la relación del Estado con las empresas. En
un país dependiente como el nuestro, insertado de manera subordinada en el sistema
capitalista mundial, los bajos niveles de productividad de los capitales de origen local implican la
necesidad de la intervención sistemática del Estado como propulsor de su despegue o
supervivencia. No es a través de meros postulados teóricos sino mediante investigaciones de
casos concretos con los cuales puede develarse, para cada etapa histórica en particular, las
formas y la naturaleza de las intervenciones estatales y sus consecuencias para el desarrollo
económico.
114
Anexo. Las características del proceso productivo de la siderurgia
La siderurgia es un sector productivo estratégico en el desarrollo económico, debido a
que los insumos que elabora se destinan a múltiples actividades productivas, entre otras, la
industria automotriz, la construcción, electrodomésticos de línea blanca, obras de
infraestructura, maquinaria agrícola y otros bienes de capital.
Por los elevados costos fijos que conlleva, esta industria tiene una estructura con
rendimientos crecientes a escala. En efecto, la puesta en funcionamiento de una empresa
siderúrgica requiere de grandes inversiones en capital, tanto para la instalación de la planta
misma como para la compra de equipo y maquinaria.
El tamaño e importancia de esta industria imponen una constante investigación y
optimización de sus procesos, y aunque subsisten diferencias y particularidades en cada país, en
la actualidad existe un conocimiento común internacional de los procesos productivos para
hacer el acero. La innovación tecnológica permanente plantea a su vez requerimientos de
personal con alto nivel de calificación.
La cadena completa de la producción siderúrgica abarca la fase inicial de la fundición, en
la que se obtiene el acero; la fase de laminación, en la que se elaboran productos laminados en
caliente (como planchones y palanquillas), y en frío (electrodomésticos, automóviles); y las fases
finales, que pueden incluir revestimiento (envases de conserva por ejemplo), o galvanizado
(construcción).
Los insumos fundamentales en la producción de acero varían de acuerdo con las
características de cada proceso productivo. Por ejemplo, el hierro puede ser utilizado como
mineral o en forma de peletz. En tanto, el carbón y el coque son insumos clave para los Altos
Hornos, mientras que los Hornos Eléctricos funcionan en base a gas y electricidad.
Asimismo, los productos de la industria siderúrgica se suelen clasificar, en función de sus
formas básicas, en productos planos y no planos.
Las etapas básicas de la producción siderúrgica
Acería: Es la etapa en la que se elabora el acero. Para ello pueden ser utilizadas distintas
tecnologías y métodos productivos. Tradicionalmente, se utilizaba el Horno Siemens-Martin, hoy
115
prácticamente en desuso por sus altos costos e ineficiencia, en comparación con el Convertidor
a oxígeno y el Horno Eléctrico.
Convertidor a oxígeno (BOF, por sus siglas en inglés):
Es un horno que refina y convierte el arrabio líquido53 y la chatarra en acero. Las proporciones
en la utilización de estos insumos suelen ser un 70% de arrabio y un 30% de chatarra. Los hornos
BOF funcionan en base a la inyección de oxígeno a alta presión con el objetivo de causar
reacciones químicas que separen las impurezas como gases y escoria. Una vez refinado, se
obtiene acero líquido (de calidad, sin impurezas) que es transportado por medio de una cuchara
para ser sometido a otros procesos siderúrgicos (colada). Además del acero líquido, los BOF
obtienen escoria, que se recicla, gases, y aceros aleados con otros metales.
Horno Eléctrico
Es un horno en el que el calor es suministrado por electricidad y permite fundir el material54. En
general, el insumo con el que trabaja es la chatarra, aunque en algunos casos se utiliza el hierro
esponja o peletz, obtenido por medio de lo que se conoce como reducción directa, en base a
mineral de hierro y gas natural. El horno eléctrico permite controlar el porcentaje de carbono
que se desea obtener. Una vez obtenido, el acero líquido es introducido en hornos cucharas
para su posterior tratamiento.
Además de los aspectos técnicos, el Alto Horno y Horno Eléctrico presentan diferencias
desde el punto de vista económico. El Alto Horno requiere una gran inversión en capital y en
maquinarias que insume una enorme inversión inicial, sustancialmente mayor a la tecnología de
hornos eléctricos. Sin embargo, el menor costo variable y la mayor economía de escala mejoran
la perspectiva del Alto Horno, tornando similares en términos de costos a ambas tecnologías.
Las condiciones de costos en cada caso dependen de la disponibilidad de insumos para cada
proceso productivo, como así también del uso de la capacidad de cada tecnología.
Como fuera dicho, tanto los Hornos BOF como los Hornos Eléctricos utilizan el horno
cuchara inmediatamente después de obtenido el acero líquido básico. Esta etapa es relevante
53 El arrabio líquido se obtiene por medio de lo que se conoce como reducción, en la cual el mineral de hierro
se mezcla con coque a elevadas temperaturas en el Alto Horno, y de esta forma logra cambiar su estado.
54 Los hornos eléctricos pueden ser de corriente alterna o de corriente continua. Este último, si bien es más
costoso, consume menos energía y electrodos.
116
porque aquí se define la composición final del acero, es decir, qué cantidad de cada calidad se
va a producir. El horno cuchara es un proceso intermedio por medio del cual el acero se
recalienta y revuelve, y ocurre en forma previa al vaciado, esto es, antes de que sea sometido al
proceso de colada continua. Según la composición química del acero que se haya obtenido, es
posible clasificarlo en dos grupos. Los aceros comunes al carbono y los aceros aleados. Los
primeros son los que poseen carbono, silicio, y manganeso en bajos porcentajes. Estos
materiales les otorgan propiedades necesarias para su posterior uso, como en el caso de hierro
para hormigón armado. Los segundos son los que poseen, además del carbono, otros aleantes
(cromo, níquel, molibdeno, etc.) que les confieren las propiedades particulares requeridas.
Colada Continua
El siguiente y último proceso de la acería es la colada continua, que tiene por objetivo
solidificar el acero finalmente producido. Tras el proceso del Horno Cuchara, el acero es
moldeado con cintas transportadoras hasta adquirir un determinado formato: palanquilla,
planchón, tocho, llantón, etc.
Este método de colada continua, al permitir el enfriamiento directo del acero desde su
forma líquida, significó un aumento significativo de productividad y eficiencia en el mundo
siderúrgico, pues eliminó un paso intermedio en el ciclo productivo de la colada clásica, (el de
los grandes lingotes y trenes desbastadores) con la consecuencia ganancia en tiempo y costos.
Los productos que se obtienen tras completar el proceso de acería, cabe destacar, no
son productos finales, sino insumos que se utilizan en otras industrias (productos terminados), o
dentro de la siderurgia misma (semi-terminados). Entre estos últimos, se encuentran las
palanquillas (cuadradas), los planchones y los llantones. Entre sí, se diferencian en tamaño y
calidad y, por ello, se les da un uso distinto55. Al respecto, los laminados no planos utilizan las
palanquillas, que son lingotes de perfil cuadrado, mientras que en los planos hay slabs o
planchones, según el derivado que se desea obtener. Para los tubos sin costura, finalmente, se
utilizan los tochos.
55
Por ejemplo, para lograr un mejor rendimiento en la producción, en costo y tiempo, resulta óptimo hacer
barras para hormigón con una palanquilla, ya que se debería incurrir en mayores costos para obtener el
diámetro deseado partiendo, por ejemplo, de planchones, por ser estos de mayores dimensiones (CNDC,
2005).
117
Laminación
Como primer aspecto de este proceso, cabe destacar que la laminación consiste en la
deformación del acero a través de dos cilindros que giran en sentido inverso. Esta operación
puede hacerse tanto en frío como en caliente.
El laminado en caliente es un proceso termomecánico que implica la deformación del
acero a altas temperaturas. Para la obtención de los distintos tipos de semi-elaborados, se
requieren distintos tipos de tren de laminación. Así, mientras que los productos planos
necesitan un tren de laminación acorde con el ancho de las chapas o productos finales, los
productos no planos o largos tienen un tren bastante más angosto para que la palanquilla se
traslade mientras se la deforma en busca del producto final.
Algunos productos obtenidos en el proceso de laminación en caliente son productos
terminados en cuanto a la industria siderúrgica. Otros en cambio son sometidos a un proceso
adicional mediante la laminación en frío. La laminación en frío consiste en el proceso mediante
el cual se someten las chapas laminadas en caliente a un proceso de deformación mecánica
donde se logra reducir el espesor y mejorar la calidad y aspecto, logrando así su adaptabilidad
para una amplia gama de aplicaciones. Cabe agregar que el acero laminado en frío es
considerablemente más delgado y resistente que el laminado en caliente, de modo que su valor
por tonelada tiende a ser superior.
Finalmente, concluida la laminación, algunos productos pueden ser sometidos a una
etapa productiva ulterior. Por ejemplo, en la construcción se utilizan chapas de acero
galvanizadas (mediante baño en caliente o electrogalvanizado), que se obtiene al recubrir de
zinc la chapa laminada en frío. La hojalata, en tanto, ampliamente utilizada en la industria
alimenticia, es un acero, laminado en frío, recubierto por una capa de estaño. Otra variedad son
los aceros pintados, esto es, chapas de acero a las que se les puede poner una capa de zinc y
luego se las recubre de pintura.
Modos de integración y tipo de empresas
En el mundo siderúrgico, existen diversos grados de integración vertical y no todas las
empresas actúan en todos los mercados y/o procesos productivos. En este sentido, se puede
hacer una clasificación de las empresas según las etapas productivas que reúnan.
118
Empresas integradas: Se encargan de todas las etapas en la elaboración de productos
terminados, desde que ingresa el mineral de hierro hasta la elaboración de los distintos tipos de
tubos, perfiles, u otros productos finales, incluyendo también el proceso de laminación ya sea
de productos planos o no planos. No necesariamente una empresa integrada fabrica todos los
tipos de productos siderúrgicos; con frecuencia, por el contrario, se especializa en la elaboración
de determinado tipo de productos, por ejemplo, los derivados de laminados planos (o no
planos), o sólo algún subgrupo de estos.
Empresas semi-integradas: Tienen una acería donde obtienen el acero crudo, el único
insumo de hierro que utilizan para este producto proviene de la chatarra. A pesar de tener una
acería no tienen capacidad para producir partiendo de mineral de hierro, ya que carecen del
proceso de reducción o reducción directa.
Empresas no integradas: Actúan en la última etapa de elaboración de tubos y perfiles
cuyos principales procesos de fabricación consisten en el flejado, el soldado y el revestimiento
de la chapa laminada que las empresas integradas les proveen.
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