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45 Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas- UNC-2012
Modernización del Estado. El caso de la provincia de Buenos Aires
Pedro Ariel Aramburu
[email protected]
Depto. de Economía de la Facultad de
Ciencias Económicas-Universidad Nacional de La Plata; y
Gobierno de la Provincia de Buenos Aires
Walter Rosales
[email protected]
Depto. de Economía de la Facultad de
Ciencias Económicas-Universidad Nacional de La Plata
I. Introducción
La teoría tradicional de las Finanzas Públicas define el rol del Estado en las siguientes
funciones: (i) función de asignación; (ii) función de distribución; y (iii) función de estabilización.
Para cumplir con estas funciones esenciales, el Estado asigna recursos de la economía que son
escasos y tienen un uso alternativo. De ahí la importancia de la modernización del Estado, toda
vez que permitiría proveer más y mejores servicios dados ciertos recursos disponibles. Este
enfoque ha cobrado fuerza en los últimos años ocupando un lugar en la literatura académica,
siendo objeto de atención de los organismos internacionales y dando lugar a agencias
gubernamentales que se ocupan especialmente de atender a la reforma y modernización del
Estado.
La modernización del Estado supone entre otros aspectos al fortalecimiento de sus
instituciones. Uno de los aspectos más importante en el desarrollo de un país es su
Gobernabilidad. Se entiende por gobernabilidad a las tradiciones e instituciones mediante las
cuales es ejercida la autoridad en un país (Kaufmann, Kraay y Zoilo-Lobatón, 1999).
Estrechamente vinculado con el principio de gobernabilidad, está el de responsabilidad fiscal,
que comprende todos los aspectos de la gestión pública. Es decir, no solo se circunscribe a
tópicos fiscales, presupuestarios y financieros, sino que se contempla la participación del
ciudadano, la transparencia en la gestión, y mecanismos de control más claros. Por lo tanto, los
conceptos de responsabilidad fiscal se encuentran estrechamente relacionados con los de
transparencia (Kopitz, 2000). El Manual de Transparencia Fiscal (FMI, 2001) sigue estos
lineamientos para formular criterios aplicables a la administración financiera y transparencia
de la gestión pública.
En Argentina, los antecedentes de reforma del Estado más claros se encuentran a partir de
principio de la década de los 90 con la Ley de Administración Financiera 24.156, la cual fue un
punto de partida para la reforma de aspectos contables, financieros, de control y de gestión en
general. Esta norma supuso cambios en todas las instituciones. Estas continuaron entre otros
aspectos con el avance tecnológico, permitiendo la implementación de conceptos como el e1
government, firma digital y demás aspectos asociados con la transparencia fiscal. Luego, la Ley
de Responsabilidad Fiscal de 2004 establece reglas fiscales promoviendo mejorar la
estabilización de variables fiscales y la transparencia fiscal. Al adherir la mayoría de las
provincias, implicó además la necesidad de las provincias de armonizar y modernizar sus
administraciones financieras. Sin embargo, los cambios en aspectos relacionados con la
modernización del Estado en general han sido más lentos y dispares entre las jurisdicciones.
En la literatura se encuentra una línea de investigación que vincula el grado de desarrollo de
las instituciones (fiscales y políticas) con el desempeño fiscal. Entre ellos se encuentran
trabajos como el de Alesina, Hausmann, Hommes y Stein (1996) que construye un índice de
calidad de instituciones fiscales y encuentra cierta relación con variables fiscales (tamaño del
gasto, prociclicidad, endeudamiento y equilibrio financiero). En la misma línea, Stein, Talvi y
Grisanti (1998) analizan las instituciones políticas y presupuestarias y la relación que tienen
con indicadores de desempeño fiscal. Para el caso argentino se encuentran trabajos como el
de Tommasi (2000) el cual analiza aspectos políticos, institucionales y su influencia sobre el
desempeño fiscal a nivel de provincias.
En este trabajo se proponer (i) revisar la literatura en cuanto a la modernización del estado y
sus implicancias en términos de eficiencia y equidad; (ii) analizar las instituciones fiscales y su
relación con el desempeño fiscal; (iii) los problemas de agencia aplicados al sector público; (iv)
estudiar el caso de la provincia de Buenos Aires, analizando el estado actual de su estructura
de gestión e identificando principales lineamientos a seguir.
II. Aspectos conceptuales
La teoría tradicional de las Finanzas Públicas define el rol del Estado en las siguientes
funciones: (i) función de asignación; (ii) función de distribución; y (iii) función de estabilización.
Para cumplir con estas funciones esenciales, el Estado asigna recursos de la economía que son
escasos y tienen un uso alternativo. De ahí la importancia de la modernización del Estado, toda
vez que permitiría proveer más y mejores servicios dados ciertos recursos disponibles. Este
enfoque ha cobrado fuerza en los últimos años ocupando un lugar en la literatura académica,
siendo objeto de atención de los organismos internacionales y dando lugar a agencias
gubernamentales que se ocupan especialmente de atender a la reforma y modernización del
Estado.
II.A. La modernización del Estado, gobernabilidad y la eficiencia
Lora (2007) reconoce como el origen del proceso actual de modernización del Estado a la crisis
en que este entró en los años ’80 en toda la región latinoamericana. La crisis del Estado
intervencionista, paternalista y centralista comprendió aspectos económicos (problema fiscal,
crisis de la deuda, monetización de los déficits, entre otros) pero también se trató de una crisis
de legitimidad política y administrativa (burocratización, exceso de empleo público, deterioro
de la calidad de los servicios prestados, corrupción).
El proceso de reforma que siguió, estilizadamente consistió en los países latinoamericanos en
la democratización, la estabilización macroeconómica y la apertura al comercio internacional.
2
Estas reformas estratégicas dieron lugar a cambios en los sistemas electorales y de
funcionamiento de los partidos políticos, cambios en los sistemas judiciales, el fortalecimiento
de los sistemas tributarios y la reforma de los diversos sistemas de gerenciamiento del Estado.
A partir de la observación de los hechos sucedidos puede caracterizarse al proceso de
modernización del Estado. Desde un punto de vista, esta modernización puede verse como un
cambio tecnológico. Es decir, que el Estado a través de sus órganos gubernamentales emplea
menos recursos para producir cierta cantidad de bienes y servicios. El proceso de
modernización permitió avanzar en la cobertura y calidad de servicios tales como educación,
salud y justicia.
Desde otro punto de vista, también comprende un proceso de fortalecimiento de las
instituciones1 públicas en un sentido amplio. El fortalecimiento de las instituciones
gubernamentales contribuye al crecimiento de la Economía en su conjunto. En general,
instituciones como el derecho de propiedad y las instituciones legales para protegerlos son los
principales elementos institucionales que hacen al crecimiento económico (Fukuyama, 20072).
La evidencia sugiere que la calidad de las instituciones se encuentra relacionada con el
desarrollo económico a través de un mayor estímulo de la inversión. La evidencia sugiere que
un mejor desempeño institucional podría mejorar el crecimiento económico al incrementar el
volumen de inversión, a través de la simplificación de las burocracias administrativas, que
permiten mejorar la eficiencia de la inversión. Aron (2000) encuentra alguna evidencia en este
sentido. Esta idea es consistente con Coase (1937) que argumenta que las instituciones que
reducen los costos de transacción, al igual que aquellas que protegen los derechos de
propiedad, son fundamentales para el desarrollo económico.
Kaufmann y Kraay (2002) observan una fuerte correlación entre ingreso per cápita y calidad de
la gobernabilidad. Estos autores analizan esta relación econométricamente y encuentran una
doble relación: (i) una relación positiva entre gobernabilidad e ingreso per cápita, la cual se
interpreta como un círculo virtuoso donde el crecimiento propicia una mejora en la
gobernabilidad y a su vez ésta propia un mayor crecimiento; (ii) una relación negativa entre
ingreso per cápita y calidad de la gobernabilidad. Este último efecto es estadísticamente más
débil y se interpreta como que una mejora en la gobernabilidad no viene automáticamente
con el crecimiento. Cuando un país crece, no necesariamente va a demandar más desarrollo
institucional. Puede ocurrir que las empresas se beneficien de una baja calidad institucional.
II.B. La gobernabilidad y su relación con la pobreza y equidad
“Un aparato estatal que no acompaña y facilita el crecimiento y que no sirve adecuadamente a
los ciudadanos constituye un impedimento para la solución de la pobreza y las desigualdades
económicas y sociales, lo que pone en cuestionamiento y hace vulnerable el sistema
democrático” (CONFIEP, 2008).
1
El término “instituciones” desde el punto de vista de los economistas es entendido no solo como reglas
formales tales como constituciones y sistemas legales, sino también normas y hábitos informales que
interactúan con las leyes y normas formales en formas complejas, las cuales son aun más difíciles de
observar y tranformar. (Fukuyama, 2007).
2
Ver Prólogo de “El Estado de las reformas del Estado en América Latina” (BID, 2007). E. Lora Editor.
3
El impacto del una mejor calidad institucional sobre la pobreza y la distribución del ingreso
puede ser explicado por distintos canales. Una mejor calidad institucional presenta las
condiciones para un mayor crecimiento 3 y de esta forma combatir la pobreza.
Por otro lado, una mejor gobernabilidad es la contracara de la corrupción. La corrupción
reduce la inversión, disminuye los ingresos tributarios, y afecta el gasto social. En
consecuencia, empeora la distribución del ingreso y desvía recursos que se podrían destinar
para reducir la pobreza. Asimismo, la corrupción puede aumentar la pobreza urbana y rural, ya
que los pobres cuentan con pocos medios para acceder a los beneficios del soborno y la
corrupción (kauffmann, 2000).
En general, donde prevalece la corrupción se puede esperar que los pobres cuenten con
servicios sociales de menor calidad; que la inversión en infraestructura se sesgue en contra de
proyectos que los beneficien; que enfrenten impuestos más altos o menores servicios; que se
vean desfavorecidos en la venta de sus productos agrícolas, y se limite su capacidad
empresarial (Rose-Ackerman, 1997).
Li, Colin Xu y Zou (2000) muestran en base a modelos teóricos de Murphy, Shleifer y Vishny
(1991) una relación no lineal entre desigualdad y corrupción. Al analizar el caso de países
latinoamericanos, observan un mayor impacto de la corrupción sobre la desigualdad.
Asimismo encuentran que la corrupción tendría un impacto negativo en el desarrollo.
Una gobernabilidad más fuerte permite un mayor control de la corrupción. La evidencia
muestra que esto se traduce en el largo plazo en un incremento en el ingreso per cápita, una
reducción en la mortalidad infantil y en una disminución del analfabetismo.
II.C. Gobernabilidad, transparencia y responsabilidad fiscal.
La reforma del Estado es sinónimo de reforma para la consolidación de la gobernabilidad
democrática. En tal sentido, se apunta a “un Estado democrático, moderno y eficiente que
promueva el crecimiento económico proporcionando un marco regulatorio apropiado para el
funcionamiento de los mercados; que garantice un ambiente de estabilidad macroeconómica y
de confianza y seguridad jurídica y política; que sea capaz de adoptar políticas económicas y
sociales apropiadas para la reducción de la pobreza y la conservación del ambiente; y que
implemente esas políticas de una manera eficiente, transparente y responsable (BID, 2003).
Gobernabilidad es la forma en la que es ejercido el poder. Se entiende por gobernabilidad a las
tradiciones e instituciones mediante las cuales es ejercida la autoridad en un país (Kaufmann,
Kraay y Zoilo-Lobatón, 1999). Esta definición comprende (i) los procesos por el cual los
gobernantes son seleccionados, monitoreados y reemplazados, (ii) la capacidad de los
gobernantes para formular e implementar políticas públicas, y (iii) el respeto de los ciudadanos
y el estado por las instituciones por las cuales ambos sectores interactúan 4.
Las tres dimensiones de la definición de gobernabilidad comprenden, a su vez, los siguientes
aspectos: (1) “voice and external accountability” en el sentido que los ciudadanos y las
3
Esta relación ha sido medida estadísticamente por diversos trabajos (Kaufmann y Kraay, 2002, 2003).
Siguiendo la misma idea, Kaufmann y otros (2003) asocian el control de la corrupción con la gobernabilidad,
entendiendo como corrupción el abuso de las instituciones públicas para beneficio privado.
4
4
instituciones democráticas pueden ejercer el control sobre del gobierno; (2) estabilidad
política, libre de violencia, crimen, y terrorismo; (3) efectividad del gobierno (teniendo en
cuenta la calidad de los gobernantes, la burocracia y la provisión de servicios públicos); (4) la
no existencia de exceso de regulación; (5) protección de los derechos de propiedad e
independencia judicial; (6) control de la corrupción.
La falta de gobernabilidad implica que el Estado no pueda cumplir con sus funciones y deriva
en inestabilidad institucional. Diversas investigaciones muestran que la inestabilidad asociada
con estados débiles es el resultado de gobiernos inefectivos, los cuales no están en
condiciones de proveer bienes públicos demandados por la comunidad (Ozong Agborsangaya
Fiteu, Banco Mundial, 2009). Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2003) encuentran que los ingresos
per cápita y la calidad de la gobernabilidad están estrechamente correlacionados entre los
países. La evidencia empírica aportada por los diagnósticos de países también apoya la noción
de que los mecanismos para promover la transparencia y la “voz” de los ciudadanos juegan un
papel importante en mejorar la gobernabilidad de las instituciones en los países. En el mismo
sentido, Kaufmann (2000) presenta evidencia empírica sobre la relación negativa entre
corrupción y los niveles de inversión interna y externa directa.
Los principios de responsabilidad fiscal comprenden todos los aspectos de la gestión pública.
Es decir, no solo se circunscribe a tópicos fiscales, presupuestarios y financieros, sino que se
contempla la participación del ciudadano, la transparencia en la gestión, y mecanismos de
control más claros. Por lo tanto, los conceptos de responsabilidad fiscal se encuentran
estrechamente relacionados con los de transparencia (Kopitz, 2000).
Kopitz (2000) distingue las siguientes causas de la falta de transparencia y responsabilidad: (i)
el ocultamiento deliberado con la intención de postergar y eludir un ajuste macroeconómico
cuando el país lo necesita; (ii) la dificultad de cumplir ciertas metas (especialmente metas
cuantitativas de política económica); (iii) la protección de intereses particulares como causa de
la ocultación deliberada; (iv) la falta de capacidad técnica para preparar y proveer datos
oportunos y fiables.
El trabajo de Kopits y Craig (1996) derivó en un posterior trabajo del FMI (2001) conocido
como el Manual de Transparencia Fiscal. En el Manual se formulan 4 principios generales, y en
cada uno de ellos se identifican un conjunto de principios específicos, y a su vez para cada
principio específico, se enumera un conjunto de buenas prácticas.
Los principios generales son los siguientes:
•
•
•
El primer principio general: Clara definición de funciones y responsabilidades. Se
refiere a la delimitación de la estructura y las funciones del gobierno, las
responsabilidades del gobierno y las relaciones entre el gobierno y el resto de la
economía.
El segundo principio general: Acceso del público a la información. Destaca la
importancia de publicar información fiscal completa en fechas claramente
especificadas.
El tercer principio general: Transparencia en la preparación, ejecución y publicación del
presupuesto. Abarca el tipo de información que se hace pública sobre la preparación
del presupuesto.
5
•
El cuarto principio general: Garantías de integridad. Se refiere a la calidad de los datos
fiscales y a la necesidad de una rigurosa evaluación independiente de esa información.
II.D. Corrupción y modernización del Estado
La falta de gobernabilidad se encuentra estrechamente relacionada con la corrupción.
Se entiende por corrupción al abuso del poder público en beneficio privado. En este sentido, la
corrupción está asociada con la debilidad de los sistemas de contrapesos y equilibrios
institucionales a través de los cuales se logra la transparencia y rendición de cuentas
(Echeberría, 2009).
Existe consenso en la literatura de que la corrupción tiene un impacto negativo en el desarrollo
de los países, ya que afecta la credibilidad de las instituciones gubernamentales, altera los
incentivos de los agentes económicos, aumenta la ineficiencia en la prestación de servicios
sociales, reduce la capacidad de cobrar impuestos.
Entre sus factores determinantes se encuentran los factores socio-políticos (partidos políticos,
el sistema de gobierno y el régimen político), factores institucionales (asimetría en el poder del
Estado, debilidad de los organismos de control, ciertas características de la gestión
administrativa), factores jurídicos (énfasis excesivo en el derecho penal, legislación penal
incompleta y obsoleta), factores económicos (excesiva intervención del Estado en la economía,
debilitamiento de la capacidad operativa del Estado, reformas económicas sin los debidos
resguardos institucionales, entre otros) y factores ético-culturales.
Los problemas relacionados con el funcionamiento del sistema democrático pueden propiciar
el fenómeno de la corrupción (Larraín, 2000). La debilidad del sistema democrático es la
resultante de diversos factores como la debilidad y poca independencia de los medios de
comunicación, la escasa participación ciudadana, y la falta de independencia efectiva de los
demás poderes del Estado.
Las soluciones a este fenómeno complejo vienen de distintos lados simultáneamente. Uno de
los caminos es a través del fomento de la participación social como mecanismo de control se
ataca la falta de transparencia pública, que es una de las causas de la corrupción. Esto puede
efectivizarse a través de un mejor acceso a la información y a través de instituciones de
participación ciudadana (audiencias públicas, participación ciudadana en órganos consultivos,
figuras como la iniciativa popular, referéndums, etc.).
Por el lado de las medidas político administrativas, se puede promover una mayor
responsabilidad y transparencia a través de un proceso de descentralización política y
administrativa, lo que supone un acercamiento del Estado hacia el ciudadano.
Por el lado de medidas jurídico institucionales, la lucha contra la corrupción puede lograrse a
través de una modernización del derecho penal y administrativo (contemplando nuevas figuras
delictivas como son el tráfico de influencia o enriquecimiento ilícito, etc.), fortalecimiento de
las instancias de control e investigación, a través del fortalecimiento del poder judicial,
modernización de la gestión pública (nuevos modelos de gestión, incentivos al personal, etc.),
6
la simplificación de trámites administrativos, la eliminación de gastos reservados, creación de
organismos de control interno, entre otros aspectos.
Por el lado económico, el combate contra la corrupción se aborda a través de reformas de los
procedimientos de compras y contrataciones, la modernización de los procesos
presupuestarios y de control financiero, entre otros.
II.E.
Los problemas de agencia en las políticas públicas
El modelo principal-agente es un enfoque muy versátil para explicar cierta problemática
asociada al logro de objetivos en el sector público.
En general, y muy intuitivamente, el modelo principal-agente puede ser caracterizado como
una situación en la cual un individuo, llamado el Principal encomienda la realización de
determinada tarea a otro individuo, el Agente. En esta relación principal-agente se distingue
dos fenómenos:
1. divergencia de objetivos entre ambos, tal que el principal pretende maximizar el
beneficio del logro de la actividad que delega, mientras que el agente maximiza su
propia utilidad, en función del pago que recibe y el esfuerzo que realiza.
2. Asimetría de información: la decisión del agente puede no ser observable. Es decir,
puede que el esfuerzo que el agente decide realizar no sea observable por el principal.
En este contexto, el principal debe establecer incentivos para que el agente elija la acción
deseada en pos del logro de los objetivos perseguidos. En relación a estos objetivos, aparecen
dos cuestiones a tener en cuenta: (i) la capacidad efectiva de otorgar incentivos, (ii) el trade-off
entre incentivos y cobertura de riesgo. Asumiendo que el agente es averso al riesgo, debe
compensarse el riesgo asumido para poder vincular el pago con la producción y de esta forma
implementar los mecanismos de incentivos.
Ante un esquema de salario fijo (independiente del esfuerzo realizado por el agente y de los
resultados obtenidos) el agente maximiza su utilidad minimizando el esfuerzo. Este esquema
no sería deseable. Entonces, un esquema de pago que permita alcanzar los objetivos, es aquel
tal que los incentivos vinculen esfuerzo con productividad, pero que a su vez compense
(parcialmente) el riesgo asumido por el agente.
Urbiztondo (1995) emplea este enfoque para analizar el sector público y la posibilidad de
implementar incentivos. En el sector público los problemas de agencia son múltiples. Puede
verse al votante como principal y al gobierno como agente, y a su vez, el gobierno hace las
veces de principal de los directores (agentes). Al mismo tiempo, esta relación se extiende hacia
jerarquías inferiores. También es válido para las empresas públicas donde el gobierno es el
principal de los directores de las empresas públicas.
En el sector público, el objetivo del principal no es maximizar beneficios, sino que coexisten
distintos objetivos tales como maximizar el excedente de los consumidores o maximizar la
función de bienestar social.
7
El punto central es que es muy difícil implementar mecanismos de incentivos, tal que se
vincule los premios con los resultados. Por un lado, el esfuerzo no siempre es observable. Por
otro, los mecanismos de incentivos suelen ser resistidos, ya que se desconfía de los intereses
de los principales.
En consecuencia, ante la dificultad de implementar incentivos, la delegación de tareas va
acompañada de mayor supervisión de las acciones del agente. Esto puede requerir de mayores
relaciones jerárquicas dentro del sector público, lo que da lugar a burocracias. El mayor
número de escalones en la jerarquía y la menor discreción otorgada a los agentes públicos,
pasa a ser una solución a la dificultad de implementar mecanismos de incentivos.
Existen antecedentes de implementación de mecanismos de incentivos en el sector público. En
el sector de la salud pública argentina existe el Plan Nacer en el marco del Ministerio de Salud
de la Nación, cuyo objetivo es dar cobertura de salud a mujeres embarazadas y niños hasta los
6 años que no tengan cobertura de salud. Esta cobertura se implementa con criterios
innovadores de financiamiento en el sector de la salud en Argentina vinculando los pagos con
resultados sanitarios. No obstante su implementación presenta muchas dificultades y desafíos.
Por un lado, asociar los incentivos a las prestaciones médicas realizadas supone manejar una
cantidad considerable de información, siendo relativamente costosa generarla donde no se
tiene la cultura ni los medios para generarla. Por otro lado, existen algunas restricciones para
el pago de incentivos a nivel de efectores. En algunas provincias la normativa limita la
posibilidad de pagar incentivos al personal, o bien la influencia de sindicatos impone
condiciones que desvirtúan el alcance de los incentivos.
II.F. La importancia de las instituciones fiscales y políticas. Relación
con el desempeño económico
Existe una línea dentro de la literatura de la Economía positiva que estudia las instituciones
políticas y fiscales y su relación con el desempeño económico. En este enfoque se encuentran
autores tales como Alesina y Perotti (1995), Alesina, Hausmann, Hommes y Stein (1996), Stein,
Talvi y Grisanti (1998), Tommasi, Sanguinetti y Jones (2000) entre otros.
El desempeño económico puede ser caracterizado a través de alguna de sus dimensiones. Una
de ellas es el tamaño del sector público. Existe toda una discusión sobre las mediciones del
tamaño del sector público, pero en general se observa que los países de la OECD han crecido
hasta alcanzar niveles de alrededor del 49%. En América Latina el tamaño del sector público ha
crecido de manera dispar entre países5.
Otra dimensión es el déficit fiscal y el stock de la deuda. En general el nivel de endeudamiento
en países de la OECD es mayor al de países latinoamericanos. Estos últimos han dejado atrás
una historia de déficits crónicos e inestabilidad macroeconómica, para consolidar sus finanzas.
5
Al menos conceptualmente no hay ningún problema a priori con el crecimiento del tamaño del sector
público, al menos que dicho crecimiento venga acompañado de (i) aumentos en la distorsión del
impacto de la imposición necesaria para financiarlo; (ii) aumentos en las falencias costo-efectividad del
gasto público; (iii) se traduce en una amenaza a la libertad. (Cullins y Jones, 1987).
8
Otra variable es la prociclicidad de la política fiscal6. La evidencia muestra que países
industriales muestran una política fiscal más parecida al enfoque clásico. En cambio, los países
de Latinoamérica se caracterizan por una política fiscal procíclica.
Los estudios vinculan estas variables de desempeño fiscal con las instituciones
presupuestarias. Se entiende por instituciones presupuestarias al conjunto de normas y
procedimientos a través del cual el presupuesto es formulado y ejecutado. El presupuesto es el
resultado de decisiones colectivas. Conceptualmente se identifican 3 agentes: (i) el ministro de
hacienda cuyo objetivo es resguardar el equilibrio presupuestario; (ii) los ministros sectoriales
cuyos objetivos es priorizar el gasto en sus sectores (salud, educación, etc.); (iii) los legisladores
(que representan a distintas jurisdicciones y priorizan proyectos en las jurisdicciones que
representan).
Las instituciones presupuestarias estarían comprendidas por reglas numéricas, que son
restricciones o límites típicamente aplicados sobre el nivel del gasto, el déficit fiscal, el
endeudamiento, etc.
Por otro lado, existen las reglas de procedimiento. De esta forma, una regla de formulación
presupuestaria jerárquica concentraría el poder en el ministro de hacienda, quien definiría los
techos a los demás ministros y legisladores. En cambio, una regla de formulación
presupuestaria colegiada reparte el poder entre todos los agentes.
Otro grupo de reglas son aquellas asociadas a la transparencia del proceso presupuestario.
Distintos estudios muestran que instituciones más transparentes y jerárquicas (es decir,
instituciones que promueven una más comprensiva visión de los costos y beneficios de la
actividad estatal) resultaría en un mayor grado de disciplina fiscal. Stein, Talvi y Grisanti (1998)
construyen un índice de instituciones presupuestarias y muestran que países que presentan
mayor transparencia y formas de formulación jerárquicas, evidencian pequeños niveles de
gasto, bajos déficits fiscales y de endeudamiento. No obstante, no encuentran evidencia
robusta entre instituciones fiscales y el grado de prociclicidad de la política fiscal. Por su parte,
Alesina, Hausmann, Hommes y Stein (1996) concluyen que la presencia de reglas fiscales que
limitan el tamaño del déficits, procesos jerárquicos de formulación presupuestaria y
presupuestos más transparentes, promovería la disciplina fiscal.
III.
El caso de la provincia de Buenos Aires
A lo largo de los últimos 20 años la provincia viene desarrollando iniciativas orientadas a
modernizar su sistema de Gestión Pública. Recién en el año 2007 logró sancionarse una nueva
Ley de Administración Financiera que está en línea con los estándares vigentes en la materia.
6
Desde un enfoque keynesiano, se esperaría que la política fiscal disminuya los impuestos y aumente los
gastos en periodos de recesión para aumentar la demanda agregada (y viceversa en periodos de auge a
efectos de neutralizar una presión inflacionaria). Por su parte, en un enfoque clásico la política fiscal
debería ser fijada independientemente de los ciclos, solo teniendo en cuenta consideraciones de largo
plazo.
9
Sin embargo, la capacidad de gestión pública de la Provincia de Buenos Aires se encuentra
condicionada por dos factores primordiales: i) la insuficiencia crónica de espacio fiscal y ii) un
alto grado de rigidez dentro de su sistema burocrático que restringe la mejora de los modelos
de gestión, a pesar de las importantes reformas normativas introducidas en el Sistema de
Administración Financiera.
La insuficiencia de espacio fiscal se origina en el doble juego de insuficiencia de recursos
fiscales derivada del actual arreglo de distribución de la renta federal y, por otro lado, la
dinámica de las negociaciones salariales que ha llevado asignar una parte sustantiva del
presupuesto provincial al pago de salarios. Estos factores pueden considerarse como exógenos
a la política administrativa provincial.
Sin embargo la reforma del modelo administrativo, sería una de las variables de control de la
política administrativa provincial y puede ser útil preservar el espacio fiscal indispensable para
el cumplimiento de los objetivos de las políticas prioritarias.
III.A. Marco Normativo e Institucional de la Provincia de Buenos Aires
Existen algunos antecedentes en materia de administración financiera, que ha impulsado los
cambios en la provincia de Buenos Aires y hoy actúan de marco para la reforma administrativa.
Se pueden mencionar:
Ley Nacional de Administración Financiera N° 24.156: esta ley implementó un sistema de
información integrado, en el marco de un proceso de modernización del Estado. Los principios
rectores son los de centralización normativa y descentralización operativa.
Ley Nacional de Responsabilidad Fiscal N° 25.917: esta ley crea el Régimen Federal de
Responsabilidad Fiscal que tiene como objetivos: (i) establecer reglas de comportamiento
fiscal; (ii) dotar de transparencia a la gestión pública. En su artículo 9 manifiesta: “Los
gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires implementarán un Sistema
Integrado de Información Fiscal compatible con el nacional. Los gobiernos provinciales, de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno nacional modernizarán sus sistemas de
Administración Financiera, Administración de Recursos Humanos y Administración Tributaria”.
La provincia de Buenos Aires adhiere a este régimen a través de la Ley Provincial N° 13.295.
Crea el Consejo Provincial de Coordinación Presupuestaria y Fiscal Municipal previéndose la
incorporación gradual de las municipalidades.
El antecedente de la Ley de Administración financiera nacional y el régimen federal de
responsabilidad fiscal impulsó la creación de la Ley Provincial de Administración Financiera
N°13.767 en el año 2007, dando el marco normativo para un nuevo modelo de gestión basado
en 4 subsistemas coordinados por un órgano rector.
Otro antecedente normativo es la Ley Nacional N° 24.354 de 2004, la cual crea el Sistema
Nacional de Inversión Pública, cuyos objetivos son la iniciación y actualización permanente de
un inventario de proyectos de inversión pública nacional y la formulación anual y gestión del
plan nacional de inversiones públicas. En línea con esta ley de la Nación, en la provincia se
dicta la Ley N° 13.614 de 2007, mediante la cual se da origen al Sistema Provincial de Inversión
Pública.
10
A nivel de municipios de la provincia de Buenos Aires, cabe destacar la experiencia en el
desarrollo e implementación de un sistema integrado de administración financiera municipal
(RAFAM). Los principios rectores son homogéneos con el sistema integrado de administración
financiera nacional (Ley N° 24.156). El proyecto fue impulsado por la provincia en el año 1992
(se plasmaría luego en el Decreto 2980/00). Se desarrollaron los sistemas, y fueron
implementándose en los municipios progresivamente. Actualmente, han sido incorporados
prácticamente la totalidad de los municipios, en un proceso que dura hasta la actualidad. Aún
así, se reconoce la necesidad de mejoras en adaptar los sistemas al funcionamiento operativo
de los municipios y en la capacitación de personal para el adecuado uso de los mismos.
En materia de Administración tributaria, cabe señalar la creación de la Agencia de Recaudación
de la Provincia de Buenos Aires (ARBA) mediante la Ley N° 13.766 de 2007, confiriéndole el
carácter de ente autárquico. De esta forma se separa la política tributaria (que sigue quedando
como responsabilidad del Ministerio de Economía) de la administración tributaria a cargo de
esta nueva agencia, la cual es a autoridad de aplicación del Código Fiscal de la Provincia, de la
Ley de Catastro Territorial y disposiciones legales y complementarias.
Por último, debe destacarse el antecedente más reciente a nivel de la provincia de Buenos
Aires, que es el proyecto de regionalización. Se trata de un proyecto de ley que cuenta con
media sanción en la Cámara de Diputados provincial. Consiste en una descentralización
administrativa que tiene por finalidad fortalecer las autonomías municipales, asegurar el
desarrollo equilibrado del territorio provincial y acercar los servicios a los ciudadanos. Entre los
fines específicos del proyecto de ley se establece: (i) Crear regiones, como instrumento de
desconcentración y descentralización de la Administración Central; (ii) Fortalecer y ampliar la
autonomía municipal, fomentando su asociatividad; (iii) Institucionalizar una gestión integrada
de la Región Metropolitana; (iv) Implantar un modelo de gestión basado en soluciones
tecnológicas; (v) Reestructurar la administración, simplificando trámites y procedimientos.
III.B. Avances y desafíos pendientes
Situación actual. El modelo de gestión pública continúa siendo, esencialmente, el modelo
burocrático. Los avances introducidos en el marco normativo del Sistema de Administración
Financiera a partir del año 2007, aún no han logrado reorientar la administración hacia
prácticas de gestión más modernas, tales como esquemas de gestión por resultado.
Existe una potencialidad de recursos públicos adicionales, asociados en forma específica a
determinadas políticas, que se halla desperdiciada debido a la baja calidad del sistema de
incentivos. Muchos de estos recursos se diluyen con su incorporación a las Rentas Generales
del Sector público y en los casos en que existe una afectación especifica su uso también se ve
limitado por el funcionamiento práctico del sistema de ejecución presupuestaria.
La migración hacia un modelo de gestión por resultados permitiría a la Provincia preservar el
espacio fiscal indispensable para el cumplimiento de los objetivos de las políticas prioritarias.
Esto es, un conjunto de agencias gubernamentales, con temática sectorial o regional, dotadas
de cierta autonomía, con un sistema lógico de planificación, un esquema de incentivos
consistente, un sistema de control interno flexible por auditoría y un sistema de evaluación de
resultados diseñado en forma coherente con los objetivos de la planificación, conformaría un
modelo de gestión superador, respecto del actual canal administrativo, para enfocar los
11
recursos afectados específicamente en los programas considerados prioritarios por la
administración.
Causas. La dificultad de la Provincia en la migración hacia un modelo de gestión por resultados
obedece a múltiples causas. En primer lugar, existe un importante arraigo cultural al modelo
de administración tradicional en el cuerpo de funcionarios del sector público. Este arraigo
alerta contra intentos de reforma radicales estableciendo un marco más propicio para cambios
graduales.
En el plano normativo aún resta dar el marco claro y unificado para el funcionamiento de
Agencias Gubernamentales dentro del Sistema de Administración Financiera. También sería
preciso acompañar a las iniciativas de modernización del estado con capacidad reglamentaria
suficiente, por ejemplo, mediante el establecimiento de una autoridad rectora
responsabilizada de estos cambios.
Resta también definir un diseño específico de la arquitectura institucional que permita el
funcionamiento armónico de los institutos componentes de un sistema de gestión por
resultados.
Deben mencionarse también falencias en el establecimiento de institutos esenciales para el
funcionamiento de este nuevo modelo de gestión. Tal es el caso de un sistema lógico unificado
de planificación de los programas estratégicos provinciales. También la necesidad de fortalecer
el control por auditoría y el sistema de evaluación de resultados.
Avances. El marco normativo establecido por la Ley de Administración Financiera Nº 13.767 ha
sido un avance en cuanto a la sistematización del conjunto de instituciones básicas de dicho
sistema y a la orientación a seguir para el desarrollo de un nuevo modelo de gestión pública.
La introducción de modelos de gestión orientados a resultados en áreas específicas, como por
ejemplo la Agencia de Recaudación de Buenos Aires (ARBA) plantea un antecedente
importante para el desarrollo de este nuevo modelo de administración.
La creación de las direcciones de Inversión Pública y de Evaluación de Impacto del Gasto, así
como las iniciativas emprendidas en la Subsecretaría de Modernización del Estado, los avance
en la implementación de nuevos sistemas informáticos por la Contaduría de la Provincia, así
como el desarrollo de mecanismos de control por auditoría en algunos organismos, generan
una buena base para el desarrollo de un nuevo modelo de gestión.
El análisis que comprende esta sección es dividido en tres componentes. Se analiza la
problemática de la provincia de Buenos Aires en torno a los puntos detallados a continuación.
III.C. Metas, asignación de recursos y seguimiento (Planificación
estratégica, presupuesto por resultados y seguimiento)
Planificación estratégica
Más allá de los avances registrados con la introducción del nuevo Sistema de Administración
Financiera en el año 2007 y del proceso de instauración de presupuestos por programas,
iniciado en el año 1996, la planificación estratégica aún no se halla inserta en la cultura
presupuestaria provincial.
12
Dentro de las iniciativas tendientes al fortalecimiento de la Planificación dentro del proceso
presupuestario se puede mencionar la creación del Sistema de inversión pública Provincial:
El sistema provincial de inversión pública está establecido en la Ley N° 13.614. Adhiere al
régimen nacional de inversión pública (Ley N° 24.354). El Sistema Provincial de Inversión
Pública (SPIP) y el Sistema Municipal de Inversión Pública se integran con todo el Sistema de
Administración Financiera establecido en la Ley N° 13.767. En particular la vinculación con los
subsistemas de Presupuesto y el de Crédito Público son centrales para la formulación y
ejecución del Plan Provincial de Inversión Pública, tal cual como es concebido en la normativa.
El SPIP comprende la creación de un banco de proyectos de inversión. Para esto el gobierno
nacional por medio de la Dirección Nacional de Inversión Pública apoya su implementación
poniendo a disposición los desarrollos del sistema BAPIN II, el soporte informático, la
capacitación y demás asistencia técnica.
La provincia, en el marco de las reformas emprendidas con la introducción de la nueva Ley de
Administración Financiera, creó la Dirección de Inversión Pública, dependiente de la Dirección
Provincial de Estudios Fiscales de la Subsecretaría de Hacienda, para llevar adelante el proceso
de implementación del banco de proyectos de inversión y el plan de inversión pública.
Actualmente se encuentra en proceso de desarrollo.
Por otro lado, en el marco de las discusiones recientes orientadas a la elaboración del Proyecto
de Regionalización, se evaluó la introducción de una instancia de Planificación Regional como
paso inicial del proceso de formulación presupuestaria. Finalmente el proyecto remitido a la
legislatura tuvo el formato de una ley marco y no introdujo modificaciones en el Sistema de
Administración Financiera.
Algunos indicadores seleccionados sobre estos aspectos se presentan a continuación. En
general, puede advertirse que existe un avance en materia normativa, pero debe fortalecerse
su implementación. Esto supone avanzar en la formulación de un plan estratégico plurianual,
plan operativo y demás instrumentos de programación de la gestión.
Temática
Capacidades
(legales, de
recursos
humanos,
presupuestarios
y
organizacionales)
Indicador
Existencia de marco legal que establece
mandato para realizar planificación
estratégica
Existencia de organismo responsable de la
función de planeamiento con carácter
transversal a todo el gobierno
Existe un marco legal que establece el
mandato para realizar planes de inversión
pública que excedan el año y contemplan el
financiamiento de su ejecución
Si (Ley de Adm. Financiera 13.767)
NO. El modelo de gestión crea las figuras de órganos rectores
para cada subsistema que compone la administración
financiera.
Si. La Ley de Inversión Pública N° 13.614 que crea el Sistema
Provincial de Inversión Pública.
No. El régimen de inversión pública está en proceso de
implementación a través de las figuras del Banco de Proyecto
de Inversión y del Plan Provincial de Inversión Pública.
Si. La Dirección de Inversión Pública dentro de la
Subsecretaría de Hacienda del Ministerio de Economía de la
Provincia.
NO. Se cumple con la figura del presupuesto plurianual, pero
no se utiliza a efectos de programación estratégica plurianual
de toda la gestión provincial.
Existe plan de inversión plurianual
Existe una dirección de inversión pública o
similar
Existe planificación estratégica plurianual
para el gobierno de la provincia
Calidad
Descripción
El plan estratégico vigente fue promulgado
por una norma
Existe plan operativo 2011 para el gobierno
de la provincia que incluye meta e
indicadores
13
No hay plan estratégico.
NO.
Programación presupuestaria y seguimiento
Antes de la sanción de la Ley N° 13.767, la administración financiera de la provincia se regía
por la Ley de Contabilidad Nº 7.764 del año 1971. Dicha norma marcaba las pautas para la
administración financiera en forma no integrada. La Contaduría General y la Tesorería General
son organismos con rango constitucional y por lo tanto operaban en forma autónoma. En
aspectos contables, regía el principio de partida simple, no existía registración del gasto en la
etapa del devengado, y no existía sistema de cuenta única en el manejo del tesoro, entre otros
aspectos.
El nuevo régimen de administración financiera implicó un cambio de paradigma en la
organización financiera provincial. Se destacan la conformación de 4 subsistemas (los
subsistemas de Presupuesto, Crédito Público, Contabilidad y Tesorería), coordinados por el
Ministerio de Economía (órgano rector). El control de legalidad y gestión estará a cargo de la
Fiscalía de Estado, la Contaduría General y el Tribunal de Cuentas. Por otra parte, la Dirección
Provincial de Presupuesto realizará un seguimiento de la ejecución financiera y física del
presupuesto. En materia de registración, se incorpora el criterio del devengado. Por parte del
sistema de Tesorería, se adopta el criterio de cuenta única.
La implementación del sistema de administración financiera es la resultante de un proceso de
desarrollo gradual. La Contaduría General de la Provincia está poniendo en práctica un nuevo
sistema informático para la implementación del sistema de administración financiera, el cual
entra en producción para toda la Provincia de Buenos Aires con la aplicación de Ejecución del
Presupuesto. Por su parte, se encuentran en proceso de desarrollo, las aplicaciones
correspondientes a Tesorería, Autorizaciones de Pago y Cuenta Única.
El registro contable adopta el universo de de la administración pública no financiera, lo que
supone agregar las instituciones de seguridad social (IPS) al consolidado de la administración
general. Conjuntamente con el registro contable en la etapa del devengado, los criterios son
compatibles con los adoptados a nivel nacional.
En cuanto a la presupuestación por programas, la provincia viene trabajando hace tiempo en
clasificadores presupuestarios con apertura programática y en indicadores de gestión
adecuados para su seguimiento. Desde el Decreto 1737/96, se han efectuado sucesivas
modificaciones hasta lograr el Clasificador Presupuestario vigente en 2011 (Dec. N° 02/11). A
nivel nacional se cuenta con los aportes y antecedentes del Foro Permanente de Direcciones
de Presupuesto. En este foro se trabaja en homogeneizar criterios presupuestarios entre
provincias y compatibles con el régimen nacional. De esta forma se cuenta con Conversores
Presupuestarios e Indicadores de Gestión Pública consensuados en el Foro y conforme con la
Ley de Responsabilidad Fiscal (25.917). Asimismo, se cuenta con un Manual de Clasificaciones
Presupuestarias para el Sector Público Provincial elaborado publicado por el Foro (2004).
Con la sanción de la Ley de Administración Financiera, el presupuesto por programas adquirió
estatus legal. La Dirección Provincial de Presupuesto ha avanzado en la adecuación de los
clasificadores presupuestarios y de los aplicativos informáticos correspondientes. Los
clasificadores han tenido sucesivas adecuaciones consistentemente con lo requerido por el
sistema integrado de administración financiera.
14
Algunos indicadores ilustrativos del análisis del proceso presupuestario y el seguimiento de la
gestión se exponen a continuación. El desafío pasa por migrar hacia un modelo de gestión por
resultados, tal que se vincule el proceso presupuestario con metas e indicadores físicosfinancieros, para su seguimiento y retroalimentación del ciclo presupuestario. En particular,
debe articularse y poner en funcionamiento los órganos rectores previstos en la Ley de
Administración Financiera.
Temática
Capacida
des
Calidad
Indicador
Existencia de marco legal que establece mandato para realizar
presupuestación para resultados
% del presupuesto que se encuentra estructurado por programas (0.
0%, 1. Entre 0% y 20%, 2. Entre 20% y 40%, 3. Entre 40% y 60%, 4. Entre
60% y 80%. 5. Entre 80% y 100%)
% de los programas del presupuesto que se encuentran asociados con
objetivos y metas (1. Entre 0% y 20%, 2. Entre 20% y 40%, 3. Entre 40%
y 60%, 4. Entre 60% y 80%. 5. Entre 80% y 100%)
El proceso de asignación presupuestaria toma en cuenta información
sobre los resultados obtenidos por cada área en el año anterior (1.
Nunca, 2.Sólo para algunos programas o jurisdicciones, 3. Para la mayor
parte de los programas)
Existe una regla formalizada sobre el presupuesto que se asignará al año
siguiente en función del desempeño o ejecución del presente año
Tasa de rotación de programas entre el presupuesto del año 2009 y el
del 2011
Existen experiencias en la provincia en gestión para resultados que
permita alinear los resultados con incentivos hacia el interior del
organismo (cartas compromiso, convenios de desempeño, evaluación de
desempeño)
En la práctica los proyectos de inversión pública se someten a
evaluaciones ex-ante que permiten determinar la factibilidad y evaluar
los riesgos y posibles resultados de los proyectos?
Descripción
Si. Está contemplado en la Ley de
Administración Financiera 13.767
5. El presupuesto de toda la provincia se
encuentra formulado a nivel de
categorías programáticas
1. En general el presupuesto no se
asocia a indicadores y objetivos físicos
y/o metas que luego sean evaluados.
2. Jurisdicciones como ARBA fijan metas
y objetivos a ser alcanzados anualmente.
No.
10% de variación de programas entre los
presupuestos 2010 y 2011. Esto ilustra
una estructura programática
relativamente rígida.
No es la habitualidad. Un ejemplo de
jurisdicción cuya gestión incorpora
metas de resultados con incentivos es
ARBA.
La evaluación de los proyectos de
inversión está a cargo de cada
jurisdicción que evalúa sus propios
proyectos (hasta que se implemente
totalmente el sistema provincial de
inversión pública y se adopten criterios
de evaluación estandarizados).
III.D. Capacidad para la implementación de políticas (gestión de las
personas y compras y contrataciones)
Gestión de personal
Uno de los subsistemas importantes que quedo fuera del nuevo régimen de administración
financiera es el de personal. El manejo de la política de personal vigente se rige por la Ley
10.430 (más aquellas normas propias de los regímenes especiales como el de carrera
profesional sanitaria, Ley 10.471, y las normas que conforman el estatuto docente). Se trata de
una estructura legal relativamente rígida, donde se advierte el exceso de reglamentarismo.
A pesar del funcionamiento de la Dirección Provincial de Personal, la política de personal se
encuentra en manos de cada jurisdicción y condicionada por la restricción presupuestaria.
Un avance en la gestión de la planta de agentes activos lo constituye el Sistema de
Administración del Personal (SIAPE). El SIAPE tiene sus orígenes como proyecto de innovación
de gestión de los recursos humanos en el Ministerio de Economía promediando el año 2005,
adoptándose como sistema de aplicabilidad para todo el ámbito de la Provincia en el año 2006,
15
decisión que se formaliza a través de la firma del Decreto 1643/07. A partir del año 2009, con
la creación de la Oficina Provincial Ejecutora en el ámbito de la Subsecretaría de
Modernización del Estado, el proyecto se jerarquiza y su implementación resulta ser prioritaria
en la agenda política desarrollada por la Secretaría General de la Gobernación.
El sistema SIAPE permite la integración de procesos que operan de forma aislada, tales como:
inventario de personal, diversos regímenes contractuales, estructuras orgánicas, programación
presupuestaria, control de asistencia, régimen disciplinario, haberes y seguridad informática,
entre otras.
A pesar de ello, el manejo de la información de personal no deja de ser un punto débil. Como
ejemplo ilustrativo, el Instituto de Previsión Social de la provincia, en sus sistema de
información denominado RUPA (Registro Único Permanente de Afiliados), no cuenta con
información completa de todos sus afiliados activos (básicamente tiene ausencia de
información de la planta de agentes del sector público docente).
En relación a la gestión de personal, se presenta a continuación indicadores seleccionados. El
desafío en materia de gestión de personal es profundizar la implementación del sistema de
administración de personal para ser utilizado como herramienta de gestión de recursos
humanos.
Grupo
Indicador
Existe un marco legal que organiza y regula
con algún detalle la carrera administrativa
para el sector público provincial (SI-NO)
Capacidades
(legales, de
recursos
humanos,
presupuestarios
y
organizacionales)
Calidad
Existe una oficina centralizada para la gestión
de los recursos humanos de la administración
provincial (SI-NO)
Existe una oficina centralizada para el control
de la planilla de los recursos humanos de la
administración provincial (SI-NO)
Los sistemas de información sobre el personal
permiten conocer las disponibilidades
cuantitativas y cualitativas de RRHH existentes
en los diferentes ámbitos organizativos y
unidades (SI NO)
Proporción de cargos directivos
inmediatamente inferiores al subsecretario
que rotaron.
¿Qué porcentaje de la planta de empleados
públicos de la Provincia han ingresado por
sistemas de concursos públicos en los últimos
cinco años? (1. Entre 0% y 5%, 2. Entre 5% y
10%, 3. Entre 10% y 15%, 4. Entre 15% y 20%.
5. Más del 20%)
¿Qué porcentaje de los ascensos y
promociones dentro de la administración
pública se han realizado a través de concursos
internos o mecanismos de evaluación de
desempeño en los últimos cinco años? (0. 0%,
1. Entre 0% y 20%, 2. Entre 20% y 40%, 3.
Entre 40% y 60%, 4. Entre 60% y 80%. 5. Entre
80% y 100%)
Los criterios y mecanismos de promoción
vinculan ésta al rendimiento, el potencial y el
desarrollo de las competencias (SI NO).
Existen planes de capacitación para los
empleados públicos basados en el diagnóstico
de necesidades y diseñados para apoyar
prioridades claras de la organización (SI NO).
16
Descripción
Es la Ley 10.430 promulgada en 1986. Luego fue
modificada y/o complementada por más de 80 leyes (más
otras normas que regulan los regímenes particulares
como docentes y el hospitalario).
Si. La Dirección Provincial de Personal dependiente de la
Secretaría de Gobierno de la Provincia
SI. La oficina provincial ejecutora del SIAPE (Sistema Único
Provincial de Administración del Personal). Se encuentra
en desarrollo y su implementación es parcial.
NO (básicamente la deficiencia se encuentra en el sector
docente)
(5)
(5) alrededor del 60% de las altas de los últimos años
corresponde a docentes, los cuales ingresas por concurso
(sistema de puntaje)
(1) básicamente en el sector docente y de la
administración de la justicia, los ascensos son por sistema
de puntaje. El resto de la administración los ascensos son
por expedientes
NO
Si. Dependiendo de la Secretaría General de la
Gobernación se encuentra la Subsecretaría de
Modernización del Estado. En ella a través del Instituto
Provincial de Administración Pública se articulan planes
de capacitación de empleados públicos. Por su parte, en
la Dirección General de Escuelas se llevan a cabo
programas de capacitación docente.
Disponibilidad y
accesibilidad
Los medios utilizados para la selección y
promoción de los empleados públicos, y sus
resultados, se publican por medios de difusión
y están disponibles en internet? (SI NO).
NO en general. En el sector docente se publica el orden
de mérito de los cargos concursados
Compras y contrataciones
El régimen de compras y contrataciones de la provincia ha estado regido por el Dec. Ley
N°7.764/71 (Ley de Contabilidad) y el Decreto 3.300/72, tratándose de un normativa antigua,
dictada en otro contexto de la administración pública.
Luego de sucesivas modificaciones parciales introducidas por los decretos 1953/91, 1648/02,
787/04, 2698/04 y 89/07, la Contaduría de la Provincia dictó la Resolución 300/07 por el que
se ordenó el texto del Decreto 3.300/72. Las diversas y numerosas modificaciones apuntaron a
acercar los textos originarios a los requerimientos impuestos por el nuevo marco
constitucional, democrático, funcional, organizado y tecnológico de la provincia de Buenos
Aires, fundamentalmente a partir de 1994. Tal situación ha conducido a un régimen
fragmentario en el que los textos legales brindan un marco normativo insuficiente e incluso no
coherente para su reglamentación7.
La ley N° 13.981 pretende fortalecer la competitividad de la economía y a mejorar la eficiencia
de la Administración Provincial, dando continuidad al proceso de modernización del Estado,
estableciendo los lineamientos básicos que debe observar el sector público de la Provincia, en
los procedimientos de compras y contrataciones de bienes y servicios. Los principios generales
son los de razonabilidad, publicidad, concurrencia, libre competencia, igualdad, economía y
transparencia. Su alcance es a toda la administración pública provincial (principio de
universalidad). Todos los sujetos del sector público deben contratar por el subsistema común.
Entre otros aspectos, esta norma prevé que cada jurisdicción formule su plan anual de
contrataciones (programación). Además, la norma contempla la adopción de medios
electrónicos para los procesos de contrataciones, de manera de aprovechar los avances
tecnológicos.
Este nuevo modelo de contrataciones que implica la Ley N° 13.981 está en vías de
implementación. Acaba de ser creada la Dirección Provincial de Contrataciones bajo la órbita
de la Secretaría General de la Gobernación, con el objeto de dar aplicación al nuevo régimen.
Los indicadores seleccionados que a continuación se presentan ilustran la situación actual en
materia de contrataciones. El desafío en esta materia es la implementación de este nuevo
modelo permitiendo una planificación de las contrataciones, procurando eficacia y
transparencia.
7
Según quedó expresado en los fundamentos de la Ley N° 13.981.
17
Grupo
capacidades
Calidad
Dispponibilidad y
accesibilidad
Indicador
¿Existe una oficina del gobierno con mandato
para funcionar como órgano rector que
unifique criterios para realizar la planificación
de las compras y genere el marco legal de
compras y adquisiciones para el poder
ejecutivo provincial?(SI NO)
Existe un marco legal que organiza, regula con
algún detalle las adquisiciones del sector
público provincial (SI-NO)
¿Existe un Plan Anual de adquisiciones y
contrataciones formulado en función de un
relevamiento de la demanda? (SI/NO)
¿Existe en la práctica el desarrollo de una
estrategia de compras? (SI NO)
Existe una base de datos de proveedores del
estado (SI/NO)
¿Se publica en internet información sobre los
llamados a licitaciones? (SI/NO)
¿La información que se publica en internet
permite consultar las adquisiciones realizadas
por distintas categorías como rubros,
proveedores, períodos y montos?
Descripción
La Contaduría General de la Provincia conforme a lo
establecido en la vieja ley de Contabilidad Dec. Ley N°
7774/71. Acaba de ser creada la Dir. Prov. De
Contrataciones bajo la órbita de la Sec. Gral. De la
Gobernación en el marco del nuevo régimen de
contrataciones (Ley N° 13.981)
SI. La Ley de Administración Financiera N° 13.767 y la Ley
N° 13.981 de Contrataciones
No. Está previsto en el nuevo régimen de contrataciones
(Ley 13.981) pero aún no se implementa.
No
SI. En la web de la Contaduría General de la Provincia
puede consultarse todas las compras realizadas por cada
jurisdicción.
Si
Parcialmente. Se presenta el número de expediente, la
jurisdicción contratante, el proveedor y el monto. Mayor
detalle está sujeto a Intranet
III.E. Control de la gestión (sistemas de control interno y externo)
De la mano de la reforma del Sistema de Administración Financiera introducido en 2007, se
definió un Sistema de Control del cual participan una serie de organismos (título VI de la ley
13.767). Los tres primeros artículos de este título establecen lo siguiente:
ARTICULO 101. El modelo de Control a aplicar deberá ser integral e integrado, abarcar
aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la
evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía,
eficiencia y eficacia.
ARTICULO 102. La Fiscalía de Estado tendrá a su cargo el control de legalidad de los actos
administrativos, conforme a lo dispuesto en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y
en su respectiva ley orgánica.
Las competencias y facultades del Tribunal de Cuentas de la Provincia, se regirán conforme a lo
dispuesto en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y en su respectiva ley orgánica.
ARTICULO 103. La Contaduría General de la Provincia ejercerá el control interno de la gestión
económico- financiera del Sector Público Provincial y de los Poderes Legislativo y Judicial.
El sistema de control implementado por la Contaduría se basa primordialmente en la
tradicional práctica de control concomitante basado en la intervención de un Delegado de la
Contaduría en cada orden de compra y cada orden de pago gestionados en los diferentes
organismos públicos. Como parte de los mecanismos de control, en una serie de organismos
descentralizados también se han constituido unidades de auditoría interna.
18
También se han instrumentado medidas de control ex ante dentro del subsistema de
Tesorería, cuyo órgano rector es la Tesorería General de la Provincia. Durante el año 2009 por
Resolución Nº 25/09 fue reglamentado y puesto en funcionamiento el Registro Único de
Cuentas Oficiales (RUCO). Este Registro tiene su sustento en la Ley de Administración
Financiera Nº 13767, artículos 68, 69 (apartado 22), 73 y 74 del Anexo Único del Decreto Nº
3260/08 reglamentarios de la mencionada ley. A partir de su vigencia, las Tesorerías de las
Entidades y Jurisdicciones Centralizadas y Descentralizadas, y las Empresas y Sociedades del
Estado Provincial que integran la Administración Pública Provincial, solicitan autorización
previa a este Organismo para la apertura, modificación y cierre de las cuentas bancarias
oficiales. A través de este sistema la Tesorería General mantiene un registro actualizado y
personalizado de los responsables del manejo de las cuentas oficiales en cada Tesorería
Jurisdiccional y del objeto de la creación de dichas cuentas8.
Por otra parte, es relevante la participación ciudadana para el control de la gestión público.
Para esto, es fundamente procurar transparencia en la gestión. En este sentido, se advierte
que se publica en la web la ejecución presupuestaria con cierto grado de detalle. También se
puede consultar información sobre las contrataciones de los distintos organismos y sobre los
fallos y dictámenes del Tribunal de Cuentas.
Sin embargo, el principal desafío en materia de control es vincular metas y objetivos con la
asignación de recursos. La evaluación de gestión permanente debe transformarse en una
herramienta que permita retroalimentar el proceso presupuestario y su ejecución.
A continuación se presentan indicadores que reflejan el estado actual en materia de control de
gestión.
Grupo
Capacidades
(legales, de
recursos
humanos,
presupuestarios
y
organizacionales)
Indicador
Existe un marco legal de auditoría interna que es
común para todas las instituciones del gobierno (SI
NO)
Existe un marco legal de auditoría externa que es
común para todas las instituciones del gobierno (SI
NO)
Existe un organismo encargado de la auditoría
interna (SI NO)
existen organismos en otro nivel distinto del
central de auditoría interna
El sistema de control preponderante es: 1.
Concomitante exhaustivo, 2. Ex–post por muestreo
Calidad
Disponibilidad y
accesibilidad
8
Existe un plan de auditoría preestablecido basado
en un diagnóstico de riesgos organizaciones
Existen mecanismos de control estandarizados en
línea
Cantidad de auditorías de gestión realizadas en el
año 2010 a los proyectos de inversiones de
gobierno
Descripción
Si. La Ley de Administración Financiera N° 13.767
define un nuevo modelo de control.
Si. La Ley de Administración Financiera N° 13.767
define un nuevo modelo de control
Las auditorías internas están reconocidas en la Ley de
Administración Financiera y su decreto reglamentario
y son responsabilidad de la Contaduría General de la
Provincia
0. Las unidades de auditoría interna existente está
ubicadas en los Organismos Descentralizados.
1
No
No
4
Existencia de un registro de sanciones por
auditoría de control
No. Si bien en la web del Tribunal de Cuentas de la
provincia se puede consultar cada uno de los fallos de
las auditorías, no se puede consultar un registro de
sanciones
Los informes de auditoría externa están a
disposición de la ciudadanía a través de Internet
3. Existe un buscador de dictámenes en la web.
Para más detalles ver Memoria anual 2009 de la Tesorería General.
19
dentro de los seis meses siguientes a la fecha en
que se ha completado (1 Ninguno,2. No Todos, 3.
Todos)
El plan de inversión pública se encuentra
disponible en internet (SI NO)
Disponibilidad y
accesibilidad de
información
variada
IV.
No
La ejecución presupuestaria se encuentra
publicada en Internet (SI NO)
La ejecución presupuestaria se encuentra
publicada en Internet y es actualizada
trimestralmente (SI NO)
La información publicada permite identificar el
destino del presupuesto según distintas categorías
(1.Solo por una categoría de gasto 2. Entre dos y
tres categorías de gasto 3. Cuatro categorías de
gasto o más)
Existe información publicada en internet sobre el
seguimiento de las metas físicas del gobierno
Si
Si
3
No
Comentarios finales
Existen algunos hechos estilizados que llevan a la necesidad de modernizar el Estado: poca
transparencia e insuficiente rendición de cuentas, relación burocrática con el ciudadano,
organización poco racional y funcionamiento burocrático, falta de una política racional de
recursos humanos en el Estado y proceso de descentralización poco enfocado a la mejora del
desempeño del aparato estatal.
De ahí que un proceso de modernización tiene que ser un medio para resolver estos
problemas observados. Debe apuntar a una mayor transparencia y rendición de cuentas,
simplificación de trámites administrativos, mejora de la organización y funcionamiento del
Estado, Descentralización racional del Estado y mayor participación ciudadana.
Frente a estos múltiples objetivos, debe emplearse los instrumentos necesarios. Es decir, que
la modernización del Estado no debe ceñirse a un cambio normativo, o a implementar un
nuevo sistema informático, etc. La modernización del Estado es un verdadero cambio cultural
donde se optimiza la provisión de bienes públicos por parte del Estado, donde se acerca el
gobierno al ciudadano, fomentando la participación ciudadana, el control público de la gestión
y una mayor transparencia.
En este sentido, un desafío es la implementación de mecanismos de incentivos en el sector
público de manera que pueda vincularse los pagos con los resultados.
En la provincia de Buenos Aires, el proceso de modernización del Estado se ha iniciado. La
actualización de la normativa ha sido un primer paso, pero sin embargo, la implementación
efectiva del sistema integrado de administración financiera, de un nuevo modelo de
contrataciones y de control es aún muy débil y lenta. Más aún, aún no se ha profundizado en
una gestión más cercana a los ciudadanos y más transparente. En ese sentido, el proyecto de
descentralización administrativa es un punto de partida, aunque está aún lejana su
implementación.
20
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