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VII SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS
PARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES
Buenos Aires, 15 y 16 de Septiembre de 2005
Autores: Roberto Arroyo Hurtado;
Antonio Romero Reyes
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Lima Metropolitana: Del Monocentrismo a la
Policentralidad
§
Área temática en la que se inscribe (sugerir aquélla más cercana al tema de la
ponencia): gestión local en espacios metropolitanos.
I.
PROCESO HISTÓRICO DE LA URBANIZACIÓN METROPOLITANA
La invasión española del territorio definido entre los valles costeros del Rímac al este, el Chillón al
norte y de Lurín al sur, y el litoral marino, tuvo como hito histórico de mayor trascendencia la
fundación de Lima, la Ciudad de los Reyes, 1 como capital del Virreinato en 1535.
Pero la colonización no fue solo territorial, logró también que en el imaginario del Perú oficial quedase
velada una historia de larga duración, de más de 20,000 años, protagonizada por diversas sociedades
y culturas andinas que han dejado –a pesar de las devastaciones de terremotos y los estragos de los
sucesivos fenómenos climáticos de la corriente de El Niño– testimonios de su autónoma y diversa
creatividad cultural en 389 zonas arqueológicas dispersas en los actuales 43 distritos de Lima. 2
1
Solía también ser llamada Lima, la tres veces coronada ciudad de los Reyes. Hace referencia a los tres reyes magos de la
tradición navideña cristiana.
2
Una esquemática síntesis de la historia local de Lima Norte puede ser presentada del siguiente modo:
I. Del señorío Colli a la conquista inca.
II. De la conquista inca a la colonización española: la formación de las haciendas y la formación del Perú republicano (15351821)
III. De la economía de hacienda, modelo primario exportador e inicio de la urbanización. (1821-1947)
Comenzando el siglo XXI nos encontramos con que la ciudad de Lima-Callao ha urbanizado casi todo
ese territorio. 3 Lo ocupa una población de más de 8 millones de habitantes. 4 La huella ecológica de
estos casi 500 años de proceso urbanizador, se resume en los datos referidos a los mencionados
valles dentro de los límites de la provincia de Lima. De las 32,000 Has. del Rímac solo restan
alrededor de 1,000 Has; del Chillón de 15,000 Has. apenas quedan unas 4,000 has, y de Lurín, foco
del asedio urbanizador actual, de sus 6,000 Has. aún quedan 4,500 Has aproximadamente.
En el momento de la llamada conquista, la población de este territorio se estimaba en 10,000
habitantes. La organización del espacio y sus construcciones de mayor significación y envergadura,
aunque desvastadas, condicionaron parte de la morfología urbana de Lima; pero de modo muy
específico lo que fue el corazón de la Lima Colonial y que hoy se reconoce como su Centro Histórico,
declarado por la UNESCO Patrimonio Cultural de la Humanidad en 1992.
Solamente a manera de ejemplo de esa determinación señalamos lo siguiente: la Plaza Mayor o Plaza
de Armas, a diferencia de otras ciudades fundadas por los españoles, tiene una configuración ex
céntrica y no concéntrica. Está próxima al río Rímac. En el lado norte del cuadrilátero de la Plaza, casi
colindante al río, se construyó la casa de Pizarro, el Palacio de Gobierno en la actualidad, sobre la
casa o palacio de Taurichusco, el último gobernador indígena de Lima, quién desde ese preciso lugar
controlaba la bocatoma de agua del río Rímac destinada a irrigar las “chacras”, al consumo doméstico
y demás usos; al lado este está la Catedral y el Palacio Arzobispal,
erigidos igualmente sobre la
Huaca del Rímac (lugar de culto inka) y, en el lado oeste, el Ayuntamiento de la ciudad, lo que es
ahora el Palacio Municipal. Rodeando a este espacio de mayor trascendencia simbólica por ser la sede
de los poderes que organizaron política y religiosamente a la sociedad colonial, ocupando las
manzanas del damero de Pizarro, estaban las viviendas (solares) de las familias españolas
colonizadoras. Y aledaño a ellas, hacia el sur-este, segregado espacialmente, se encontraba el barrio
Santiago del Cercado, ahora Barrios Altos, lugar de residencia de los indios sometidos al régimen de
servidumbre. Luego, ya en la República, se agregarían los negros libertos. Llevaba la denominación de
El Cercado, porque un cerco separaba al damero de esta temprana zona marginal que hasta la fecha
se distingue por su ausencia del trazado en parrilla y estar casi íntegramente tugurizada.
IV. Del modelo sustitutivo de importaciones, crecimiento urbano acelerado y movimientos de pobladores (1948-1967)
V. Industrialización, reforma agraria y defensa de la autonomía de los movimientos de pobladores (1968-1979)
VI. Crisis del modelo sustitutivo de importaciones, municipalización democrática y construcción de ciudadanía. (1980-2000)
Fuentes: Los ítems I y II: Primer Congreso de Historia de Lima Norte, 11 de agosto del 2005. Universidad Católica Sede
Sapiens, Los Olivos, Lima Norte. Los ítems III, IV, V y VI, tomados de Luis Montoya C. Mirando el Futuro desde el Cono
Norte. Diagnóstico Económico del Cono Norte de Lima. Lima: COPEME-Alternativa-Mujer y Sociedad, 2003.
3
El Área Metropolitana de Lima, comprende las provincias de Lima y Callao. Ocupan una extensión de 281,000 Has. La de
Lima alcanza a 266,300 Has. (95%) y la del Callao 14,700 Has. (5%). El departamento de Lima ocupa el 2.7% de la superficie
del país.
4
El Censo de 1940 registró que Lima Metropolitana respecto al total de población del Perú significaba 9.4% mientras que en el
Censo de 1993 alcanzó el 28.4%. El crecimiento más importante se dio en el período intercensal 1961-1972 cuando esa tasa
fue de 5.5% anual, superando la de 1940-1961 que fue de 5.1%. En el periodo intercensal 1972-1981 esa tasa bajó a 3.9%,
para caer aún más, a 2.4%, en 1981-1993. Lo nuevo es la emergencia de ciudades intermedias a partir de la década de 1970,
constituyéndose en polos de atracción de una migración ya no tan intensa, salvo en el período de la guerra interna en los
ochenta y primeros años de los noventa del siglo XX.
2
Este fue el origen y la expresión urbana del centralismo de Lima respecto del país y de su
monocentrismo urbano, que el proceso histórico social peruano ha consolidado como patrón histórico
de organización del territorio nacional y de su capital. Tanto hacia fuera de la ciudad como dentro de
ella, se generó y se reprodujo un alto grado de desequilibrio, desigualdad y subalternidad, ya sea con
relación a las otras regiones, ciudades y localidades, como de los barrios populares y periféricos al
interior de Lima.
El proceso de litorización de la población peruana desde mediados del siglo pasado alcanzó sus tasas
más altas de crecimiento vegetativo, pero vino, además, acompañada por las corrientes migratorias
desde los espacios rurales y ciudades intermedias. En el caso de Lima, este fenómeno social se
experimentó en la forma de un intenso, masivo y desordenado proceso de metropolización de baja
densidad. La ciudad se extendió horizontalmente en un continuum urbano de 100 Km.5
Ese proceso reprodujo en otra escala la segregación espacial colonial: los blancos predominantemente
asentados en la zona de mayor consolidación y confort urbano, mientras que los “cholos” (mestizos) y
los indios en las “barriadas” de los “conos” norte, este y sur de la capital.6 El otro cambio de mayor
significación que trajo aparejada la metropolización dual (formal e informal), con una precaria
industrialización dependiente de la ciudad macrocefálica del país, fue el colapso del Centro Histórico y
la relocalización del centro económico-financiero hacia el eje San Isidro-Miraflores, junto con la
emergencia de nuevas áreas residenciales en los distritos de Surco y La Molina destinadas tanto para
la rala burguesía industrial, comercial y financiera emergente como para los altos funcionarios
estatales y de las empresas transnacionales que se instalaban en Lima.
Frente a los cambios vertiginosos de metropolización desordenada y segregacionista, hubo intentos de
planificación de la mega ciudad en formación en los años setenta del siglo pasado. Uno de sus
resultados fue la generación de la categoría de Área Metropolitana, para sustentar el enfoque que la
consideraba como un único ámbito de planificación y gestión del desarrollo más allá de su
fragmentación política-administrativa: la provincia de Lima, sede de la capital de la república y la
provincia constitucional de El Callao, que cuenta con las prerrogativas de un departamento. Además,
se incluía dentro del Área a las otras 9 provincias costeras y serranas del departamento de Lima, que
tienen en conjunto una población semejante a la del Callao, es decir, no llegan al millón de
habitantes.
Sin embargo, no fue posible constituir un espacio institucionalizado que plasmara dicha propuesta,
que hasta la fecha no pasa de ser un planteamiento técnico. El Plan de Desarrollo Metropolitano 19902010 (PLAN MET) – el único que existe a esta escala territorial- no incorpora las otras provincias del
5
Según cifras del Instituto Metropolitano de Planificación, la densidad bruta promedio de Lima es de 101 Hab/Ha. En 1940 llegó
a alcanzar los 306 Hab/Ha. La densidad más altas es la de Lima-Centro con 161 Hab/Ha, seguida por la del Callao con 145
Hab/Ha. Lima Sur llega a 101 Hab/Ha, Lima-Este a 84 Hab/Ha y Lima Norte a 75 Hab/Ha.
6
Aníbal Quijano estudió en los años sesenta la simbiosis de este encuentro de “todas las sangres” (una frase arguediana) en la
ciudad, que caracterizó como el proceso de cholificación de la sociedad peruana. A. Quijano, Dominación y cultura. Lo cholo
y el conflicto cultural en el Perú. Lima: Mosca Azul Editores, 1980.
3
departamento ni al Callao que, en cambio, poseen sus propios planes. El nuevo marco normativo e
institucional de descentralización y regionalización que se viene impulsando desde el 2002, ha
consolidado esa fragmentación.
Sin embargo, el Plan Metropolitano incorpora propuestas desconcentradas, pasando de una visión
monocéntrica de Lima a otra policéntrica. Las grandes áreas ocupadas en el norte, este y sur de la
ciudad (los respectivos “conos”), entre fines de los años cincuenta y los setenta, dejaron de ser
consideradas áreas dormitorios para las grandes masas de migrantes que generaron este inédito
patrón de asentamiento autodenominado “barriadas”. Estas proliferaron mediante la ocupación
organizada pero ilegal (invasiones, desde el punto de vista oficial del Estado centralista) de los eriazos
que rodeaban a la Lima consolidada. Otras veces esos terrenos fueron adjudicados como
habilitaciones urbanas promovidas desde el gobierno central y, en menor medida, por
la
municipalidad metropolitana.
El Plan mencionado considera que dichas áreas o conos debían constituirse en espacios que tengan
una dinámica propia para superar el monocentrismo urbano limeño. Sin embargo, el conjunto de
proyectos para generar esas nuevas centralidades, formulados desde los años setenta, no han tenido
la oportunidad de plasmarse en el modo y en los plazos que el Plan señalaba. Otros fueron los
caminos que llevaron a la emergencia y consolidación de las nuevas centralidades.
II.
DINÁMICA CENTRO-PERIFERIA EN LA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO
Lima Metropolitana va consolidando entonces su centralidad al tiempo que genera otras potenciales
centralidades (los conos), en términos del dinamismo propiamente urbano y la creciente
concentración/aglomeración de las actividades económicas. Al mismo tiempo, podría decirse que de
los setentas en adelante se intensifican las oleadas migratorias hacia la capital, determinando de esta
manera nuevos procesos de ocupación y expansión hacia los márgenes (terrenos baldíos o eriazos,
valles circundantes). El caso más representativo fue la invasión de Pamplona en 1971 y luego la
creación de Villa El Salvador. Fue así como la ciudad fue adquiriendo su actual fisonomía y
configuración como espacio socialmente construido.
Asumiendo la metropolización como una totalidad, en esta parte queremos mostrar que este proceso
se asemeja a –en todo caso, reproduce- los mismos patrones que dieron lugar a la formación del
capitalismo en los países occidentales y la posterior creación del sistema centro-periferia (también
conocido como relaciones Norte-Sur). Lo común a estos procesos, tanto en el centro como en la
periferia del sistema, consistió en la creciente e irreversible ocupación-densificación-consolidación del
propio espacio vital de los territorios donde se posesionan las relaciones económicas, se concentran
los recursos productivos y se establecen los mercados, proceso que podríamos caracterizar como
liderado por fuerzas económicas y sociales centrípetas, lo cual siguieron las grandes ciudades y áreas
metropolitanas de hoy. Fue de esta manera como las grandes ciudades se constituyeron en los
4
principales centros nacionales de decisión. Sin embargo, la gran diferencia con relación a países como
el Perú es que, en los países desarrollados, dichos procesos fueron liderados principalmente por el
capital y la empresa privada, dando lugar a varias centralidades al interior del mismo Estado-nación.
En el Perú, en cambio, el desarrollo de centralidades similares fue unívoco y espacialmente afincado
en Lima, que se consolidó como el principal centro económico al mismo tiempo que políticoadministrativo del país, lo cual respondió al rol desempeñado por el Estado centralista. 7
En el caso peruano tenemos entonces que el patrón histórico centro-periferia adoptó la forma del
afianzamiento de Lima como el lugar central de la concentración de recursos, capacidades y fuerzas
productivas, al mismo tiempo que centro neurálgico desde donde se organizaban las decisiones
concernientes al desarrollo en el resto del país. Y siguiendo con el enfoque urbano y territorial que
nos sirve de entrada, el desarrollo de Lima como ciudad y metrópolis produjo en contrapartida la
periferización de su entorno inmediato (los llamados Conos), reproduciendo algunos de los rasgos
característicos del patrón histórico, a saber: desarticulación, desigualdades, exclusiones. 8 La expresión
conceptual que vendría a sintetizar ambos procesos como un todo y fue motivo de un amplio debate
en las ciencias sociales de los años 60 y 70 es el de la «marginalidad» (véase el apartado III más
adelante).
El crecimiento urbano pero también económico-financiero de Lima reproduce, por consiguiente, una
relación estructural que caracterizamos de centro-periferia. Si tomamos las Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) como indicador de esa relación y la expresamos territorialmente, en el caso de
Lima, tenemos el siguiente gráfico.
Provincia de Lima. Ranking de Pobreza por distritos
(Miles de habitantes con al menos 1 NBI)
7
Lo dicho es una visión muy apretada y esquemática de un proceso mucho más complejo si se considera que ambas dinámicas
(las ocurridas en los países centrales y periféricos) distan de haberse producido aisladamente unas de otras. Autores como
Samir Afín han estudiado las relaciones entre países centrales y periféricos en el marco de la conformación, históricamente
determinada, del sistema de acumulación internacional del capital. Véase, en particular, de S. Amin, La acumulación a escala
mundial. Crítica de la teoría del subdesarrollo, México: Siglo XXI, 1974 (1ª ed. en francés, 1970); El desarrollo
desigual. Ensayo sobre las formaciones sociales del capitalismo periférico, Barcelona: Editorial Fontanella, 1978 (1ª
ed. francesa, 1973).
8
Antonio Romero, “Diáspora y centralismo: La economía de Lima Metropolitana”. Revista Ecuador Debate 61, abril 2004, p.
193-210. Quito: Centro Andino de Acción Popular.
5
S.J. de Lurigancho
Villa El Salvador
Comas
Ate-Vitarte
S.J. de Miraflores
V.M. del Triunfo
S.M. de Porres
Cercado
Chorrillos
Los Olivos
La Victoria
Independencia
El Agustino
Pte. Piedra
Rímac
Lurigancho
Carabayllo
Sta. Anita
Stgo. de Surco
Surquillo
Chaclacayo
Breña
Lurín
San Miguel
Pachacamac
La Molina
Ancón
San Luis
Lince
Pueblo Libre
Miraflores
San Borja
Barranco
Magdalena del Mar
Jesús María
Cieneguilla
San Isidro
Pucusana
San Bartolo
Pta. Hermosa
Sta. Rosa
Pta. Negra
124
243
120
119
118
109
93
87
74
68
63
61
61
60
54
48
45
41
26
19
19
17
16
16
13
12
11
9
8
8
7
7
6
6
6
4
3
2
2
2
2
1
0
50
100
150
200
250
Fuente. Antonio Romero y Luis Montoya, Bases para la estrategia de desarrollo regional y de
lucha contra la pobreza (Informe Final). Estudio para el Proyecto: Estrategia de Lucha Contra la
Pobreza en Lima Metropolitana. Convenio Banco Mundial-Municipalidad Metropolitana de Lima. Lima,
septiembre 2003, p. 29.
Lima Metropolitana es una metrópolis que se ha globalizado, porque son las dinámicas del capital las
que han pasado a comandar el desarrollo y expansión de la ciudad (inversiones comerciales, en
infraestructura urbana y en servicios, privatizaciones y concesiones, nuevas localizaciones productivas,
cadenas de establecimientos), generando un contradictorio proceso ya que, de un lado, el capital
acopla ese desarrollo y expansión a la dinámica internacional pero, de otro lado, el mismo produce un
progresivo desacoplamiento de la gran ciudad con respecto al resto del país, al menos por el lado de
la demanda. Tal como lo expone Efraín González: 9
«Lima está mucho más ligada al extranjero, a través de las importaciones, que al universo
regional, al cual destina muy poco consumo. La gran demanda metropolitana no es un factor
de desarrollo para el resto de regiones, pues la oferta regional –caracterizada por la baja
productividad, la lejanía y mecanismos empresariales precarios- no logra competir con la
producción importada.»
9
Efraín González de Olarte, “Lineamientos económicos y políticos para la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación
de Regiones”. En: Regiones integradas (Walter Alejos Calderón, compilador). Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú,
2003, p. 16.
6
Una tendencia común a todos los conos de Lima es el gran dinamismo que han ido adquiriendo los
procesos económicos locales, sustentados desde el principio en el esfuerzo propio y la cooperación
entre las primeras generaciones de migrantes, junto al difícil proceso de adaptación y búsqueda de
espacios en la ciudad a partir de la inserción en el comercio, los servicios y el empleo precario. La
resultante de todo eso ha sido el surgimiento gradual pero irreversible de unidades productivas de
pequeña escala, así como de multitud de establecimientos de otra índole, vinculados a la atención de
necesidades básicas (v. gr. alimentación y vestido), constituyendo mercados locales y pequeños
emporios productivos que han servido como puntos de partida para su desarrollo (el Parque Industrial
de Villa El Salvador es el ejemplo paradigmático), los cuales han sido acompañados por cierto de un
crecimiento caótico y desordenado en el comercio y los transportes. Desde finales de la década de los
90, aproximadamente, la inversión privada ha enfocado su atención hacia estos espacios dado su
dinamismo económico y comercial desenfrenado pese a los costos elevados de la legalidad (en la
jerga económica: costos de transacción), desbordando incluso la capacidad de ordenamiento del
espacio urbano por parte de las municipalidades.
De manera que la realidad actual en los espacios conales indica la presencia de un escenario que
adopta la forma de una coexistencia entre un “sector” económico vinculado con la expansión del
capital en la metrópolis, que responde a otro patrón de desarrollo y está haciendo del territorio de
cada Cono “su” mercado y parte de su espacio de reproducción ampliada; y una heterogeneidad de
pequeñas unidades productivas, comerciales y de servicios específicamente locales que responden sin
embargo a otro patrón de expansión, de distinta naturaleza al anterior, ya que sus determinaciones
estructurales se originan al interior del propio Estado-nación (procesos migratorios, estancamiento del
agro en los andes, desempleo estructural, desindustrialización, informalización y tercerización de la
economía, entre los más destacados en la literatura sobre el desarrollo económico en el Perú).
La metropolización de la ciudad, que viene ahora acompañada de la inversión de capitales privados
hacia las nuevas centralidades (los conos), dando forma a una tendencia centrífuga, encuentra en
estos espacios dinámicas locales relativamente autónomas de desarrollo cuya tendencia es más bien
centrípeta, es decir, de fortalecimiento de lo local. Observemos esta aparentemente contradictoria
relación que subyace a la dirección que siguen ambas tendencias, examinando brevemente el caso del
Cono Este de la ciudad.
En el mercado CERES y sus alrededores, en el distrito de Vitarte, existe una gran aglomeración de
pequeños comercios; asimismo, entre el Ovalo de Santa Anita y la Municipalidad de Vitarte, a lo largo
de la carretera central, puede observarse la variedad de establecimientos comerciales instalados
(ferreterías, ferias de muebles, tiendas de electro-domésticos, boticas, consultorios, restaurantes y
chifas, peñas folklóricas, talleres de mecánica, etc.). Se podría pensar que estos emplazamientos
responden a economías de localización internas, pero en realidad dichas actividades son producidas
por la metrópolis y su tendencia expansiva hacia el Este, donde la presencia de la carretera central
desempeña un rol articulador desde el punto de vista de la dinámica de la gran ciudad. En tal
7
contexto la explicación de las diversas aglomeraciones tiene que buscarse en las economías de
urbanización, que en este caso viene fuertemente asociada con la existencia de un bien público (la
carretera central).
El paso de la carretera central permite articular directamente a varios distritos del Cono Este con la
metrópoli, generando aglomeraciones a ambos lados de la misma. En este entendido, la carretera
sirve de corredor para el tránsito y la circulación de personas y mercancías, cuyo dinamismo ha
adquirido ribetes propios produciendo economías externas negativas como la congestión vehicular, el
desorden, la contaminación por ruido y gases tóxicos. De la carretera hacia el interior de cada distrito
podría decirse que el dinamismo de las actividades muestra otra fisonomía, que podemos resumir en
una mayor dispersión, excepto en aquellos lugares donde se ha instalado un supermercado o donde
algunas principales avenidas han cobrado una creciente importancia (como la Av. Próceres de la
Independencia en SJL).
La instalación de Plaza Vea cerca del Ovalo de Santa Anita, del Hipermercado Metro en San Juan de
Lurigancho, o, si se quiere la misma existencia del mercado mayorista de “La Parada” en El Agustino,
obedecen al mismo patrón proveniente de los impulsos metropolitanos (de carácter centrífugo con
respecto al centro de la ciudad). Confrontando esta tendencia vis a vis los impulsos más locales que
se originan desde los distritos, predominan las economías de urbanización. Es decir, las tendencias al
crecimiento que vienen mostrando los conos son absorbidas e integradas a la ciudad (y en este
sentido hay que entender la existencia de varias Limas, ya no de una). La aglomeración de actividades
comerciales y diversos servicios, como es apreciable al desplazarse por la carretera central entre
Vitarte y Santa Anita, si bien favorece a las municipalidades en términos del cobro de tributos y otros
ingresos directos (v. gr. licencias de funcionamiento) no produce necesariamente el desarrollo local en
términos económicos, entre otras razones por la escasez crónica de recursos monetarios con relación
a la magnitud de las demandas y necesidades en los distritos. Desde este último punto de vista,
persiste una relación de intercambio desigual entre centro y periferia, aunque su forma y modalidad
hayan cambiado en los últimos años. 10
III.
REACTUALIZANDO EL DEBATE MARGINALIDAD-INFORMALIDAD
En el contexto histórico de la «globalización» actual consideramos que la «marginalidad» cobra una
nueva actualidad. Recordemos que, en las condiciones del subdesarrollo latinoamericano de los años
50-60 del siglo pasado, la expulsión de población rural y de otros espacios urbanos menores hacia los
centros urbano-industriales originó una masa de población que era inabsorbida por el aparato
10
Cualquiera sea la escala de la que estemos hablando, es una ley histórica que el centro, lejos de desarrollar a su periferia,
más bien la subsume bajo relaciones de subordinación, subdesarrollo y dependencia; en otras palabras, el capital tiende por
antonomasia a convertir determinado territorio en “su” espacio o, si se quiere, en “su” mercado. Como ya lo ha dicho Samir
Amin, al referirse a estas relaciones entre los países: “En realidad, para la periferia, la alternativa es la siguiente: o bien
desarrollo dependiente, o bien desarrollo autocentrado necesariamente original en relación con el de los países actualmente
desarrollados. Encontramos de nuevo la ley del desarrollo desigual de las civilizaciones: la periferia no puede alcanzar al modelo
capitalista, está obligada a superarlo.” S. Amin, El desarrollo desigual, op. cit., p. 372-373.
8
productivo moderno y formal. Abordando esta realidad es que la «marginalidad» apareció como
campo problemático de estudio a fin de examinar las relaciones entre el movimiento del capital y la
estructura de la población laboral, particularmente en las grandes ciudades. En este contexto, se
observaba que la población marginal, asimilada a categorías como «sobrepoblación relativa», tendía a
crecer en los espacios urbanos independientemente del ciclo del capital, es decir, con respecto a las
necesidades de acumulación de capital y en tal sentido devenía para este en un «Ejército Industrial de
Reserva».
El crecimiento explosivo de una ciudad como Lima engendraba su propia periferia (los conos), donde
conviven en el mismo hábitat tanto la población asalariada como los nuevos contingentes de mano de
obra «marginal» (es de decir, población desplazada o no incorporada en las relaciones de producción
capitalistas). En los años 70 y 80, esta situación permitía plantear una confluencia de intereses entre
los asalariados y no-asalariados, ampliando las perspectivas de lucha (salarios y condiciones de vida
en la ciudad) y posibilitando alianzas o frentes de trabajadores. En el Perú de mediados de los
setentas, mientras la reivindicación contra los despidos masivos y la flexibilización laboral en las
fábricas era una lucha contra el capital, las movilizaciones por agua, luz y vivienda en los espacios
territoriales periféricos emplazaban hacia una confrontación con el Estado e indirectamente contra el
capital.
Ante la imposibilidad estructural de ser incorporados como mano de obra del capital, los «marginales»
no encontraron mejor manera de auto emplearse sino en los márgenes de la economía de mercado, lo
que algunos denominaron polo marginal de la economía; y este proceso se dio y sigue dándose a
través del comercio, los servicios y la pequeña producción familiar. Es a través de estos mecanismos
que fueron logrando su articulación con la ciudad, satisfaciendo necesidades de otros sectores
sociales, como en el transporte y la producción textil. Con el tiempo, algunos hasta han logrado
acumular capitales y/o “despegado” generando emporios comerciales (Gamarra en el distrito de La
Victoria es el ejemplo paradigmático); y esto, entre otras razones, a costa de haber evadido la
tributación al Estado y por los bajos precios de sus bienes (producidos con mano de obra barata) que
les han creado dificultades de competitividad a las empresas formales en el contexto de un mercado
fuertemente deprimido y de libre importación.
De manera que desde los llamados Conos de Lima –hábitat natural de los «marginales»- fueron
adquiriendo forma e impulso propio las economías locales, generando sus mercados populares en
directa articulación con la economía urbana de la gran ciudad a través de la actividad comercial,
servicios diversos y la pequeña producción mercantil. Lo paradójico es que, si bien existe articulación
mediante la atención de la demanda urbana, no se ha producido un proceso de integración por el lado
de la oferta con las medianas y grandes empresas. De ahí la necesidad que tienen del apoyo y
promoción del Estado, o de las municipalidades en sus respectivas jurisdicciones. Intelectuales como
Hernando De Soto se dieron cuenta del potencial económico que encierran estos nuevos espacios,
9
debido a su creciente dinamismo pero –según su diagnóstico- en condiciones de informalidad, es
decir, al margen de las leyes formales del mercado. 11
Desde mediados de los 80 el debate académico e intelectual pasaría de la «marginalidad» a la
discusión sobre la «informalidad», debate inaugurado con la publicación del libro de De Soto. Viendo
el asunto en una relación de continuidad, en vez de como corte temático, el problema que se
planteaba era el siguiente: puesto que la mano de obra «marginal» había quedado fuera o excluida de
los ciclos de acumulación, la alternativa para los liberales como Mario Vargas Llosa y De Soto consistía
en mercantilizar las propiedades, recursos y bienes que habían logrado capitalizar / acumular
mediante el esfuerzo propio, particularmente en los Conos de Lima. El mecanismo para lograrlo sería
la formalización y entrega de títulos de propiedad, bajo el supuesto de que la posesión de títulos y
valores permitirían convertir en sujetos de crédito a los poseedores informales de activos, como tierra
y viviendas. Se trataba de crear, mediante la validación de jure de esta informalidad, un tipo particular
de capital para acceder a su vez a otros capitales, centralizados en el sistema bancario y financiero
(público y privado).
Una de las limitaciones con dicha propuesta es que, si bien se ha reconocido su éxito en muchos
países en desarrollo donde fue aplicada, descansa fuertemente en el ideal de una economía de
mercado “libre”. Sin embargo, si cambiamos los términos del problema y lo observamos desde la orilla
opuesta (la economía política del capitalismo) adquiere evidentemente otra connotación. Bajo este
otro marco, nos obliga a tener en cuenta rasgos de la realidad que son ignorados, como el hecho que
en un país como el Perú, la economía nacional está dominada por los grandes monopolios (para la
propuesta liberal el único monopolio existente es el del Estado con sus regulaciones e
intervencionismo) y grupos económicos, nacionales y extranjeros asociados, quienes marcan la pauta
de comportamiento de los diversos mercados (bienes y servicios modernos), y donde la tasa media de
ganancia en cada sector de actividad está fuertemente influida por el manejo de las macro variables
(tipo de cambio, tasas de interés, salarios reales, impuestos y subsidios, oferta monetaria). ¿Qué se
podría esperar de políticas económicas que, en el marco de la globalización capitalista, tienden a
agudizar la centralización del capital, la concentración del poder económico, el desigual reparto del
producto, la inequidad en la distribución de ingresos, así como la fragmentación territorial en espacios
de desarrollo locales?
IV.
DEL CONO NORTE A LIMA NORTE
El Cono Norte de Lima Metropolitana, comprende nueve distritos: Los distritos de Lima: San Martín de
Porres, Los Olivos, Independencia, Comas, Carabaillo, Puente Piedra, Santa Rosa y Ancón. El de la
provincia del Callao es Ventanilla.
11
Hernando De Soto, El Otro Sendero. La revolución informal. Lima: Editorial El Barranco, 2ª ed., 1986.
10
El origen contemporáneo de esos distritos, a excepción de Carabayllo y Ancón, a comienzos de la
república el primero (1821 o 1824) y en el boom del guano el segundo (1874) datan de década del 50
del siglo pasado hacia delante. En primer lugar se genera el Barrio 27 de Octubre, en conmemoración
del golpe del Gral. Manuel Odría en 1948. Ese Barrio que luego devino Restauración y finalmente
Distrito San Martín de Porres, fue resultado de una decisión gubernamental para alojar a los vecinos
del Cercado de Lima que fueron afectados por las obras de renovación urbana que se llevaron a cabo.
A fines de esa década, las “invasiones” de la Pampa de Comas – que luego dará origen al distrito de
Comas - y la Pampa de Cuevas, que será el punto de partida para el distrito de Independencia. Ellos
como los otros distritos se desprendieron del antiguo distrito de San Pedro de Carabaillo. Los Olivos
fue un desprendimiento del distrito de San Martín de Porres, Puente Piedra de Carabayllo y Santa
Rosa de Ancón.
Pero lo que interesa destacar aquí es la constitución de la identidad de un espacio en el imaginario
colectivo, que ha transitado del reconocimiento de esta área de Lima como Cono Norte –llegando a
tener una connotación estigmatizadora- a otra identidad percibida desde fuera, como Lima Norte.
Para la percepción local se trata ahora de un área en pleno desarrollo, donde las potencialidades
dejan de ser tales y vienen plasmándose, convirtiéndola en un espacio dinámico donde las economías
populares y las grandes inversiones marcan el ritmo de un nuevo rostro para Lima Metropolitana.
Estos procesos plantean preguntas de hacia dónde apuntan, en el contexto de una metrópoli que no
encuentra posicionarse favorablemente en esta globalización del capitalismo, que nos muestra más
amenazas que oportunidades.
Las pistas para identificar los procesos y mecanismos que explican la emergencia de los elementos
primordiales para la construcción de la identidad territorial, se encuentra en las situaciones y en las
prácticas de los nuevos y numerosos contingentes sociales asentados en los “conos”. Ellos engrosaron
y acicatearon los conflictos y movilizaciones en Lima de los cada vez más amplios sectores atrapados
por los procesos de marginalización económica, segregación urbana, discriminación étnico-cultural,
manipulación y autoritarismo político, etc. En suma, se profundizaron los efectos tempranos de los
procesos de exclusión social, como una de las caras de la globalización. Esta condición estructural se
articuló a la existencia de un movimiento social urbano que existía organizadamente en las décadas
de los 70 y 80. Las organizaciones territoriales y los comités pro gestión de los servicios básicos
(agua, electricidad, pistas, postas médicas, etc.) que junto a las primeras organizaciones de clubes de
madres que sostenían cocinas y comedores populares estaban activos en los “conos”. Las
escaramuzas en los “paros” nacionales tenían nuevos escenarios y actores.
Los paros nacionales de 1977 y 1978 precipitaron la transición a la democracia formal; los espacios
donde se plasmaron las principales movilizaciones y enfrentamientos en Lima se dieron en los
denominados “conos” y en puntos claves de las carreteras al norte, este y sur del país. A diferencia de
las décadas anteriores, no eran la Plaza Dos de Mayo, la Av. La Colmena ni el Parque Universitario los
escenarios de los enfrentamientos, tampoco era la alianza obrero-estudiantil que los convulsionaban.
Fue el bautizo de la beligerancia de los “conos” y de sus muchedumbres de informales y marginados.
11
Durante la gestión del Alcalde Alfonso Barrantes Lingán (1983-85) se constató que los “conos” ya no
eran las zonas dormitorio de Lima. Aproximadamente entre el 40 y 45 % de la población
económicamente activa encontró la forma de enfrentar la crisis recesiva al interior de los “conos”,
además de la autoconstrucción de sus viviendas, autogenerando empleo e ingresos para sus familias.
La consolidación parcial de las “barriadas” –luego llamadas “pueblos jóvenes”- de mayor antigüedad
permitió que comenzaran a ser parte formal de la ciudad como urbanizaciones populares. La trama
vial básica fue pavimentada y el sistema de transporte público masivo devino insuficiente por la
intensidad y masividad de la demanda.
En ese período, por primera vez se intentó implementar una gestión desconcentrada de la metrópolis.
El Plan de Estructuración Urbana, que fue el nombre dado por esa gestión al
Plan de Desarrollo
Metropolitano (PLANDEMET) iniciado en 1966, centró su atención en los “conos”. Se crearon las
Juntas Interdistritales de Planeamiento en el Norte, Este y Sur, y uno de sus principales objetivos era
la defensa de los valles del Rímac, Chillón y Lurín, siguiendo un orden de mayor a menor depredación.
En suma, la tradicional morfología de Lima, Callao y Balnearios, que giraba en torno a Lima Cercado y
cuyo corazón político, económico, cultural y religioso había sido el Centro Histórico, pasó a la historia.
La ciudad capital monocéntrica cedió su lugar por la avalancha migratoria y su desbordante actividad
a una megaurbe policéntrica. Lima había sido refundada por los colonizados.
Las sucesivas gestiones de la Municipalidad Metropolitana –de Del Castillo y Belmont- continuaron,
aunque con variaciones importantes, el reconocimiento de las dinámicas “conales”. Incluso se elaboró
la propuesta no aprobada de la constitución de las provincias de Lima Norte, Lima Centro, Lima Este
y Lima Sur.
El Plan MET actualmente vigente propone como estrategias para la consolidación de las nuevas
centralidades la generación de sendos Centros de Servicios Metropolitanos en el Norte, Este y Sur de
Lima. De allí provienen las localizaciones aún no plasmadas del Mercado Mayorista de Santa Anita en
el Este, los terminales terrestres en cada “cono”, etc.
Además, durante la primera gestión del Dr. Andrade (marzo de 1996), la Asamblea Metropolitana de
Alcaldes acordó reimpulsar las Juntas de Planeamiento Interdistritales. En noviembre de ese año la
Ordenanza Nº 099 crea el Sistema de Planificación y Presupuesto Metropolitano que debería ser
implementado con base en los planes integrales de desarrollo en cada uno de los 42 distritos, además
del El Cercado. Una vez concluidos a fines de 1997 – estipulaba la norma- el Instituto Metropolitano
de Planificación (IMP), órgano desconcentra-do de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), los
consolidaría en coordinación con El Callao dando lugar al Plan de Desarrollo Integral de la Provincia de
Lima. Hasta la fecha solo son 21 distritos los que ha elaborado esos planes y Lima sigue sin tener su
12
Plan de Desarrollo Integral, consignado en el Régimen Especial establecido por la Ley Orgánica de
Municipalidades, tanto por la anterior como la actual gestión.
Sin embargo, el IMP yendo más allá de esa norma, en 1998 asoció a los 43 distritos por colindancia
geográfica, identificando así 6 Áreas Interdistritales de Planeamiento (AIP): Norte, Este, Centro,
Centro Sur, Sur y Balnearios del Sur. Se logró avanzar a través de una serie de consultas y talleres de
diagnóstico técnico-participativos y visiones preliminares compartidas de futuro en cada una de las
AIP. En el 2002 el Área Sur, por iniciativa de la Mesa de Alcaldes y con la conducción técnica del IMP,
elaboró de modo concertado su Plan de Desarrollo Integral.
Últimamente, a raíz de la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, la MML deberá asumir competencias regionales y en virtud de ello ha elaborado el Plan
de Desarrollo Regional que, sin embargo, no ha sido concertado como esas normas estipulan. La
misma MML ha aprobado además el Plan de Competitividad. En ninguna de ellas se toma en cuenta la
especificidad de las tendencias de los “conos” como base para una gestión desconcentrada y
contrarrestar la fragmentación existente.
De todo ello se puede sintetizar que hasta la fecha los esfuerzos diversos y discontinuos de la gestión
municipal metropolitana, así como de algunas municipalidades distritales y ONG en los “conos”, para
plasmar la asociatividad interdistrital en el marco del proceso de descentralización, no han logrado
instalarse en el imaginario social y menos en la actuación institucional pública, ya sea del gobierno
central o municipal. En la base de esa negatividad, se encuentra la ignorancia o desvaloración de los
espacios donde se gestan y articulan procesos de consolidación de diversas actividades e identidades
“conales”, propulsando vigorosos procesos de afirmación local y “conal”.
Sin embargo, en los “conos”, en el Norte principalmente, desde los ochenta se expande y se
intensifica una pléyade diversa y heterogénea de unidades económicas de producción y
comercialización de bienes y servicios de escalas micro y pequeña casi en su totalidad, y algunas de
envergadura mediana y muy pocas grandes. La implantación de grandes centros comerciales
(shopping), como el Mega Plaza en el cono Norte y otros ya anunciados en el Este y en el Sur, se han
“agregado” espacialmente a las aglomeraciones y conglomerados productivos y comerciales de
inversionistas distritales y “conales” (el parque industrial de Villa El Salvador en el Sur, el de Infantas y
los
mercados mayoristas de Huamantanga y Unicachi en el Norte), que dinamizaron economías
locales y “conales”.
Esta dinámica “conal”, y principalmente la del Norte, ha llamado la atención de los medios
(telenovelas, reportajes y noticias de experiencias exitosas, etc.), por la singularidad de esos espacios
como matriz de nuevos grupos sociales emergentes, como la nueva clase media limeña en el distrito
Los Olivos y el surgimiento y consolidación de la “otra modernidad” o del éxito de los “cholos”, de los
provincianos. De otra parte, ha convocado el interés de
expertos y profesionales académicos, de
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sectores del gobierno central, de ONG y organismos internacionales, de los gremios y consorcios
empresariales que los descubren como espacios fértiles para estudios culturales, inversiones y como
mercado de gran potencialidad actual y futura.
En suma, la actuación pública no ha logrado hacer de los “conos” –en todo caso, muy limitada y
discontinua en algunos sectores- áreas integradas al imaginario metropolitano, tampoco ha logrado
convertirlos en espacios legítimos para la gestión desconcentrada de la MML o del conjunto de los
sectores y las políticas estatales. En cambio, el mercado y la inversión privada foránea a los “conos” sí
lo vienen consiguiendo, pero para capitalizar los intereses privados de esas inversiones. Los “conos”
como espacios socialmente construidos se han formado como producto del trabajo social a lo largo de
varias generaciones, donde han intervenido familias, parientes, paisanos, vecinos, y otras formas
asociativas. Todo ello adoptó la forma de un nuevo movimiento social complejo que les ha permitido
producir sus propios capitales y activos, muy dinámicos y creativos que se despliegan cotidianamente:
económico-productivos, comerciales, de servicios, culturales, urbanos, ambientales.
La afirmación de valores tradicionalmente reconocidos como “andinos”: reciprocidad, cooperación,
solidaridad, laboriosidad, aspiración al ascenso económico, social y cultural, han estado de diversa
manera entrelazados con las respuestas –organizadas o no- para enfrentar y mitigar la precariedad de
las condiciones del hábitat, del empleo y los ingresos, los procesos de empobrecimiento de las
capacidades de la población, principalmente de los y las jóvenes, así como la falta de oportunidades
que el sistema económico-social y político reproduce en estas áreas más concentradamente que en las
otras zonas de la ciudad, a excepción de la margen izquierda del río Rímac en El Cercado de Lima.
A todo ello se fueron sumando diversos esfuerzos de variadas instituciones como las iglesias, las ONG
nacionales y la cooperación técnica y financiera internacional, que han contribuido muy
significativamente a fortalecer esas tendencias de afirmación endógena de las áreas. Aunque muchos
de esos esfuerzos han sido puntuales, no articulados y sin sostenibilidad, los más persistentes han
dado lugar a procesos que significan la posibilidad de revertir esas formas y estilos de actuación, y
fortalecer las tendencias locales, a fin que los actores públicos, privados y comunitarios piensen y
actúen mancomunada y proactivamente para construir un socio-espacio competitivo, socialmente
integrado,
interculturalmente
creativo,
democráticamente
co-gestionado
y
promoviendo
la
naturalización del ambiente.
V.
A MANERA DE CONCLUSION: ESCENARIOS PARA LA GESTION DE LA POLICENTRALIDAD
De lo examinado anteriormente, la cuestión que se plantea es la siguiente manera: ¿Puede llegar a
conformarse una economía local en conexión con (o dependiente de) la gran inversión de capital?;
¿estamos ante las puertas de un proceso de constitución de una economía local de base popular en
los llamados conos de Lima?; o ¿predominará en estos espacios una coexistencia potencialmente
conflictiva (desplazamiento de las pequeñas unidades económicas debido a la competencia comercial;
14
absorción subordinada de talleres productivos a la producción de escala de las grandes empresas)?
Estas cuestiones son de la mayor importancia para efecto del diseño de políticas y estrategias de
desarrollo económico local, porque implican a la vez plantearse al menos dos cosas: 1) Cuáles son las
posibilidades de articulación "negociada" de los pequeños emprendimientos más competentes y
competitivos con la gran empresa (comercial o productiva) que opera en cada área o cono. 2) La
generación de un sistema de gestión del desarrollo en la ciudad, particularmente desde el gobierno
metropolitano. Para cualquier escenario con el que se trabaje consideramos que el fortalecimiento de
la economía local debe constituirse en la apuesta central. En este contexto, estimamos que los
escenarios para la planificación y gestión del desarrollo serían básicamente los siguientes:
El escenario inercial. Consiste en considerar a la expansión urbana de Lima hacia los conos como
un proceso irreversible, sin ninguna posibilidad de intervención mediante estrategias de ordenamiento
o de desarrollo; o que, aun teniendo planes de desarrollo integrales en los distritos y a nivel conal, se
careciera de la voluntad política suficiente así como de la capacidad de gestión para regular sobre una
ciudad que crece a ritmo acelerado. En estas circunstancias, la posibilidad de que los Conos operen
como espacios de gestión interdistrital se limitarían a funcionar como un área de coordinación para
acciones de limpieza, manejo de residuos y labores parecidas, 12 es decir, para actuar solamente sobre
dinámicas específicas como los impactos ambientales de la contaminación y la producción de
desechos que a su paso deja la expansión de la urbe. Una perspectiva como la señalada solo reforzará
los roles que tradicionalmente han venido cumpliendo las municipalidades en la metrópoli, y en
general en el país, donde la posibilidad de convertirse en verdaderos actores del desarrollo de sus
respectivas jurisdicciones, o de
generar gobiernos locales participativos, quedaría bloqueada. La
política de desarrollo -si se puede llamar así- estará referida fundamentalmente a la realización de
obras municipales.
En el marco de las relaciones centro-periferia con que se han caracterizado las conexiones económicas
entre los conos y la metrópoli, la expansión urbana envolvente implica que cada distrito se incorpora o
profundiza su vinculación por separado con la gran ciudad, pero perdiéndose toda oportunidad de
establecer articulaciones internas en la mira del desarrollo local.
El escenario de la descentralización. Este escenario -de alcance más bien nacional- va a
condicionar mucho el margen de autonomía que tengan las municipalidades, ya que se trata de un
proceso promovido desde el Estado central, si bien recogiendo demandas y aspiraciones de los
departamentos y provincias movilizados desde 1997-1998. La implementación de los mecanismos y/o
atribuciones en el marco de la regionalización/descentralización pondrá a prueba la capacidad de las
instituciones, sectores y actores de la sociedad civil; abrirá probablemente nuevos escenarios de
conflicto/negociación –como de hecho ya viene sucediendo- en que ingresarán las relaciones EstadoRegión en los próximos años. En este contexto, no está muy bien definido el tratamiento que recibe
12
Esta fue precisamente la intención que dio origen a la Mesa de Concertación de Municipalidades del Cono Sur en 1999.
15
Lima, que reúne a la vez la condición de provincia, capital de departamento y región; esto es, Lima
requiere de un régimen “recontra especial”. 13
La descentralización es asimismo un proceso irreversible, aunque con un tiempo político propio según
las relaciones de poder que la muevan. Si bien constituye la principal respuesta al centralismo por
parte de las fuerzas políticas que conducen el Estado, es importante recordar que el centralismo afincado en Lima- es una relación estructural.
De manera que cabe preguntar, aunque parezca una redundancia: ¿Qué se va a descentralizar con la
descentralización como política de Estado? La opinión con mayor divulgación (y aceptación) es la de
que se descentralizan funciones, atribuciones y recursos del presupuesto público desde el gobierno
central hacia las municipalidades, gobiernos locales y regionales, como el canon minero y petrolero
que son exigidos por todos los departamentos con presencia de actividad minera importante.
Los acontecimientos políticos del 2002 en torno de las decisiones que determinaron la privatización de
los puertos, aeropuertos y empresas públicas de servicios, permiten apreciar cuáles son los límites de
la descentralización. Esto implica que existen decisiones y recursos de carácter estratégico que el
Estado central se reserva para sí y que por tanto no está dispuesto a ceder. Se puede postular, sin
riesgo de equivocación, que la descentralización del tipo que es promovida desde las esferas del poder
central, no será generadora de desarrollo en las regiones sino de potenciales conflictos regionalistas
con Lima. Esta descentralización distará de modificar sustancialmente el centro triangular (el
verdadero quid pro quo del centralismo) donde están afincados los vértices del poder que manejan el
país y que están comandados por las élites tecnocráticas y económico-financieras, los grupos de
poder y -por supuesto- la clase política tradicional.
En el contexto metropolitano, el efecto inmediato de la descentralización así entendida es de que cada
área interdistrital que se vaya a crear se convierte en un área de desconcentración, vía la
transferencia de funciones desde la municipalidad metropolitana. Otra posibilidad, en combinación o
no con lo anterior, es la de que un área interdistrital sea sinónimo de área político-administrativa, tal
como ocurre actualmente con la noción de distrito, formando parte de la estructura del gobierno
metropolitano. Esto no cambia necesariamente el rol de las municipalidades (recaudadoras de tributos
y prestadoras de servicios), solo cambia la escala: el área interdistrital se comportaría como una
municipalidad tradicional pero de “segundo piso”; podría realizar alguna acción de desarrollo
importante pero de manera aislada.
El escenario del desarrollo local. En este escenario el área interdistrital es un área de planificación
real y no virtual. Pero este escenario requiere como premisas ciertas condiciones específicas:
existencia de un sistema de gestión de la ciudad así como capacidades técnicas, administrativas y sobre todo- estrategias políticas y de desarrollo locales, todas ellas articuladas entre sí. Requiere
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Palabras del Alcalde de Lurín en la reunión con medianas y grandes empresas en el Hotel Britania. Lima, 4 de junio 2002.
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también de otro escenario de descentralización con correlaciones de fuerzas sociales y políticas
cualitativamente diferentes al actual.
El desarrollo local en las Áreas Interdistritales de Lima deberá consistir, por tanto, en un desarrollo
planificado y gestionado con la participación de todos los actores involucrados o que se involucran en
el proceso, base sobre la cual se constituye un gobierno local efectivo donde las municipalidades
experimentan la necesidad de realizar una reingeniería institucional de su respectivo rol.
Lo anterior guarda concordancia con una tendencia mayor que se viene dando en el mundo, cual es la
redefinición del papel de las ciudades en el orden global.
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