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LA REFORMA DE LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA
LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA EN EL MARCO DE LA UNIÓN
ECONÓMICA Y MONETARIA
Maximino Carpio
Catedrático de Hacienda Pública
Universidad Autónoma de Madrid
Mi enfoque va a tratar de ser un enfoque fundamentalmente
macroeconómico, tratando de enlazar con la explicación que esta mañana nos hizo el
Director General del Tesoro y Política financiera sobre el Pacto de Estabilidad . En
este sentido quiero hacer unas reflexiones en público durante el cuarto de hora que
me ha marcado el moderador sobre hasta qué punto la limitación que establece el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento al déficit público, que como máximo puede ser
del 3% cuando la economía esté decreciendo a tasas del 2%, supone, como lo ha
llamado algún ilustre catedrático, "cinturón de hierro" que constriñe al
presupuesto español. Primero quiero hacer una breve reflexión sobre lo que ha
significado históricamente el uso de los déficits públicos como instrumentos para
la estabilidad económica.
Hasta hace unos 20 años prácticamente toda la teoría y todos los
políticos eran partidarios de la utilización de los déficits públicos en aquellas
situaciones en las que la economía se encontraba con una deficiencia de la demanda,
porque se consideraba que el sector público mediante gasto público no financiado
con impuestos sino con deuda o con recurso al Banco emisor podía incentivar la
demanda agregada. En los últimos 20 años el giro que se ha dado tanto desde la
perspectiva de los teóricos como desde la utilización que del déficit público están
haciendo los políticos, lo que podemos considerar como un giro copernicano. Hoy a
nadie se le ocurre considerar que una situación de desempleo puede ser solucionada
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simplemente aumentando el gasto público y recurriendo en este caso no ya a la
emisión de dinero, porque en el contexto en el que estamos de la Unión Monetaria
Europea no es posible, sino recurriendo a la deuda pública. No se considera que esta
solución pueda ser eficiente, ni siquiera eficaz, por el hecho de que los efectos
negativos colaterales que una financiación de gasto público, no con impuestos, sino
con deuda, va a provocar en el resto de los agentes económicos, pueden
contrarrestar, incluso sobrepasar, a los efectos positivos que pudiera tener el
incremento de gasto.
Esta idea ha calado tan hondo dentro de la Unión Europea que ya el
tratado de MAASTRICH en su Art. 104.C, prohibió los déficits públicos
excesivos, después se definió qué se entendía por déficits públicos excesivos y se
acordó (aquí no hay una teoría que lo sustente), que era el 3% el límite que debían
respetar todos aquellos países que quisieran pasar a formar parte de la moneda
única. En el pacto de Estabilidad y Crecimiento se va más lejos todavía, es más
fuerte la restricción que se hace de ese 3%.
Pero antes de precisar el condicionante qe supone el Pacto de
estabilidad, quiero señalar alguno de los otros condicionantes que va a tener la
política presupuestaria de los países que pasen a formar parte del euro. En primer
lugar, no vamos a disponer de una política monetaria nacional y, dado que las
políticas fiscales y las políticas monetarias para ser eficientes tienen que estar
coordinadas, ésto implica también una limitación, una restricción a la propia política
fiscal. Hemos tenido experiencias históricas en España no muy lejanas en las que la
política fiscal iba por un lado y la política monetaria por otro, y los resultados para
las variables y los desequilibrios económicos han sido catastróficos. Si la política
monetaria la van a dictar desde el Banco Central Europeo, y la política fiscal y
política presupuestaria queda en manos de los Gobiernos nacionales, se corre el
peligro de incurrir en graves desequilibrios si existe descoordinación entre ambas
políticas. para evitarla no queda otra alternativa que la de tratar de acompasar las
políticas fiscales nacionales a la orientación diseñada de forma centralizada para la
política monetaria, lo que resta libertad de actuación a las primeras.
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Tampoco va a tener a su disposición ninguno de los países que forme
parte de la Moneda Única la política cambiaria, es decir, que en aquellas situaciones
en las que se produzca un shock asimétrico, de los que tanto se habla ahora, no se
va a poder acudir a una depreciación de la moneda para ganar competitividad en los
mercados. Por lo tanto, la política presupuestaria en este caso va a tener que jugar un
papel que antes no le correspondía, pues va a tener que entrar, al menos en parte, a
procurar recuperar la capacidad de competitividad de los productos nacionales, en el
caso de que se aparezcan desequilibrios ocasionados por impactos asimétricos entre
los distintos países de la Unión Europea.
Pero la gran restricción cuantitativa a la que estará sometida la
política presupuestaria, es la que procede del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y
consiste en que en ningún caso, excepto en el de que la economía esté cayendo a
tasas del 2%, cosa que en España históricamente no lo conocemos -la mayor caída
que yo recuerde en los últimos 40 años ha sido de 1,4 en 1975 y del 1,2 en el año
1993. Pues bien, con una tasa negativa del crecimiento del PIB del 2% o más sería el
único caso en el que no se incurriría en las penalizaciones que el Pacto de
Estabilidad contempla para aquellos países que hayan sobrepasado el 3% de déficit
público. Es una restricción que prácticamente no nos va a afectar nunca. En ningún
caso podremos sobrepasar el 3% del déficit y para no sobrepasar el 3% del déficit
público ni siquiera en aquellos casos en que la economía o esté creciendo a tasa cero
o incluso negativa, siempre que no llegue al 2%, sería necesario que en momentos
de crecimiento próximos al tendencial, en los niveles que serían los de utilización de
la capacidad productiva del país a un nivel próximo al pleno empleo de los
recursos productivos, que en España se considera que serían niveles del 3-3,5% -en
estos momentos estaríamos ya creciendo un poquito por encima de esa tendencia- en
esa situación el presupuesto tendría que estar equilibrado.
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En el déficit público hay dos componentes de los que últimamente se está
hablando bastante, aunque es difícil hablar con precisión dado que la separación de
los mismos no obedece a un mero cálculo estadístico y matemático, ya que la
misma exige partir de supuestos en los que no todo el mundo está de acuerdo: el
componente automático y el componente discrecional o componente coyuntural y
componente estructural del déficit público. Como se sabe, en estos momentos en la
economía española se está registrando una reducción muy importante del déficit
público. En 1995 teníamos un déficit del 7,3% del PIB y en 1997 llegamos al 2,6% ;
el componente estructural en 1995 era de 6,2 puntos, es decir, que había un déficit
provocado por la baja coyuntura económica, por estar la economía creciendo por
debajo de su nivel tendencial, de poco más de un punto; en 1997 el déficit
estructural pasó al 1,7%, es decir, que en 2 años se hizo un gran esfuerzo de
reducción del componente estructural, aquella parte de ingresos y gastos que no
responde a la evolución de la coyuntura sino que está anclada en la propia estructura
presupuestaria y que únicamente con reformas estructurales puede eliminarse.
Dado que en 1997 el componente coyuntural seguía siendo de entorno a un punto,
teníamos un déficit público total del 2,6%. ¿Que es lo que ha pasado en 1998 y se
prevé que ocurra en 1999 según las previsiones del Presupuesto que ahora se está
discutiendo? Pues que prácticamente el componente estructural sigue inamovible,
estamos con un componente estructural del déficit en 1998 con unos niveles del 1,6
-1,7 por ciento. Dado que el coyuntural está siendo negativo para el 1998, en 0,10,2 puntos y se estima que sea positivo en 0,1-0,2 puntos para el año 1999, si se
cumple la previsión de crecimiento del 3,8%, prácticamente todo nuestro déficit
público actual tiene su explicación por componente estructural.
Para cumplir el pacto de estabilidad el objetivo que se ha propuesto el
gobierno español es que en el 2.002 el saldo del presupuesto sea positivo por el
0,1% del PIB. Para que en estos momentos estuviéramos seguros de que incluso si
nos afectara una recesión en el año 1999, cosa que nadie prevé, no sobrepasaríamos
el 3% de déficit, tendríamos que alcanzar el saldo cero para el componente
estructural ya en 1999, para dejar el margen del 3% al componente coyuntural y
estar seguros de que incluso con recesión no incurriríamos en las penalizaciones del
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pacto de estabilidad. Según algunos estudios empíricos, que ciertamente como todos
los estudios empíricos pueden ser refutados o pueden ser puestos en entredicho,
porque los economistas nos apoyamos en una cláusula muy cómoda que es la de
"céteris páribus", que rara vez se cumple, por lo que es arriesgado extrapolar hacia
el futuro, por cada punto de variación en el crecimiento del PIB, es decir, por
cada punto en que el PIB crezca menos de lo que se había previsto, el déficit se
incrementa ría en un 0,8%, es decir, que con una reducción de 2 puntos en el
crecimiento del PIB por debajo del que se prevé para 1999 -que en lugar de 3,8
fuera el 1,8- tendríamos que añadir 1,6 puntos al déficit por el componente
coyuntural. El componente coyuntural se explica por el hecho de que al crecer
menos el PIB, crecen menos las rentas, crecen menos las transacciones, crece menos
el empleo, hay menos ingresos por IRPF, menos ingresos por IVA, menos ingresos
por cotizaciones sociales y, por el otro lado, al crecer menos la economía aumentará
el desempleo, aumentarán los gastos por desempleo y todo ello contribuye a
aumentar el déficit público.
Ciertamente se ha hecho un esfuerzo muy importante en el
presupuesto español para esa reducción de casi 5 puntos en el componente
estructural del déficit en 2 años, es un esfuerzo ímprobo, es un esfuerzo al que toda
la sociedad española contribuyó, desde los funcionarios con la congelación de sus
sueldos, que fue una reducción del gasto estructural no coyuntural, pues esos 200
mil millones o lo que se calcule que hubiera tenido que ser la subida de los
funcionarios del año 1997 y que ha quedado fuera del presupuesto, nunca más se
recupera, puesto que no ha habido una subida para compensar aquella reducción y
ha habido también un esfuerzo por parte de los trabajadores, que exigieron subidas
moderadas de salarios. Se ha hecho, en definitiva, un esfuerzo por parte de toda la
sociedad española con el que se consiguió ese 2,6% de déficit público, por debajo
del límite que establecían las condiciones de convergencia. Pero con esto no se ha
acabado, porque el Pacto de Estabilidad nos está exigiendo que no nos paremos en
esa reducción del déficit público, sobre todo por aquello que respecta al componente
estructural . Es cierto que para el año 1999 ha habido dos medidas en concreto que
van a operar en el sentido opuesto, aumentando el componente estructural del
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déficit, con lo cual se ha compensado el efecto de otras medidas que hubieran
llevado a la reducción de ese componente estructural, de ahí que no aparezca en los
próximo presupuestos una reducción de este componente. De dichas medidas las
más conocidas son, por el lado de los ingresos, la reforma del IRPF, que aumentará
el componente estructural del déficit, según los cálculos que se están manejando, en
0,2 puntos del PIB, y otra medida por el lado del gasto, pero de la que se habla
menos y que también es muy importante, que lo que está haciendo es trasladar un
componente coyuntural de gasto a componente estructural y es la protección por
desempleo. En efecto, los gastos por protección de desempleo son un componente
coyuntural del gasto público, pues cuando aumenta la actividad ese componente del
gasto se reduce y cuando cae la actividad el gasto aumenta. En el próximo ejercicio
lo que se ha hecho es que la reducción prevista del gasto en desempleo, como
consecuencia del aumento del empleo, se va a convertir en un aumento incluso
mayor del gasto en políticas activas de empleo, para promoción del empleo,
mediante pactos con los agentes sociales a fin de fomentar el empleo, incrementar
los gastos en formación para aumentar la empleabilidad de los trabajadores. Se están
utilizando reducciones coyunturales de gasto para instrumentar políticas de gasto
estructurales, que son totalmente necesarias en una situación como la española de
tan elevado desempleo, pero que tienen la virtualidad de incrementar el componente
estructural del déficit en un momento en el que es urgente su reducción.
Para finalizar y tratando de sintetizar: el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento obliga a compatibilizar el mantenimiento de los gastos de protección
social, como son los de desempleo, más otros como son los de pensiones, sanidad,
educación, con la necesidad de aumentar la capacidad productiva mediante la
inversión en capital físico y humano y al mismo tiempo no elevar los impuestos,
porque evita la pérdida de competencia que ello supondría frente al resto de los
países de la Unión Europea, y todo ello haciéndolo compatible con la reducción del
componente estructural del déficit, que como máximo en el año 2002, según las
actuales previsiones del Gobierno, tendrían que ser igual a cero. En el año 2002 si la
economía sigue creciendo a niveles próximos a los que estamos ahora tendríamos un
presupuesto equilibrado o, incluso, con un ligero superávit, pero si estuviéramos
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creciendo a niveles muy inferiores al 3%, tendríamos un déficit, aunque sólo en su
componente coyuntural, si es que se cumple el objetivo del Gobierno de reducir el
componente estructural a cero.
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