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SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO GARCÍA GARCÍA
Mediante escrito presentado ante esta Sala Constitucional el 16 de mayo de 2002, el
abogado Juan A. Castro Palacios, titular de la cédula de identidad número V-3.655.857 e
inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 10.631, actuando
con el carácter de representante judicial de C.A. SEGUROS GUAYANA, domiciliada en
Ciudad Guayana (Puerto Ordaz), Municipio Autónomo Caroní del Estado Bolívar, inscrita
en el Registro de Comercio que llevó el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y
Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, el 21 de octubre de 1974, bajo
el N° 768, Folios vuelto del 60 al 65, Tomo N° 8, siendo la última reforma de sus Estatutos
inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, con sede
en Puerto Ordaz, el 16 de abril de 1996, bajo el N° 7, Folios 36 al 41, Tomo C-8, interpuso
recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, conjuntamente con
solicitud de suspensión de efectos y, subsidiariamente, medida cautelar innominada, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia y los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil,
contra el Decreto N° 1.545, por el cual se dicta la LEY DE EMPRESAS DE SEGUROS
Y REASEGUROS, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.553 Extraordinario, del 12 de
noviembre de 2001, y reimpresa por “error material”, publicada en la Gaceta Oficial N°
5.561 Extraordinario, del 28 de noviembre de 2001, por órgano del Presidente de la
República, en Consejo de Ministros, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el
artículo 236, numeral 8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de
conformidad con lo establecido en el artículo 1°, literal f) de la Ley que Autoriza al
Presidente de la República a dictar Decretos con Rango y Fuerza de Ley en las materias que
se delegan.
I
ANTECEDENTES
El 16 de mayo de 2002, habiéndose recibido en esta Sala el referido recurso de
nulidad, se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
El 28 de mayo de 2002, se admitió el recurso de nulidad interpuesto, se ordenó el
emplazamiento, mediante cartel, de los terceros interesados en la presente causa y la
notificación de los ciudadanos Presidente de la República, Fiscal General de la República y
Procuradora General de la República. Asimismo se ordenó la remisión del expediente a la
Sala, a los fines de que ésta se pronunciara sobre la solicitud de tutela cautelar.
Mediante diligencia presentada el 5 de junio de 2002, la abogada Zhiomar Díaz
Vivas, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 90.733, actuando con el carácter de
apoderada judicial de la recurrente, consignó documento poder que acredita su
representación, así como copia fotostática de las Gacetas Oficiales números 5.553 y 5.561
Extraordinarios, del 12 de noviembre de 2001 y 28 de noviembre de 2001, respectivamente.
El 13 de junio de 2002, la abogada Jennifer Jaspe Lanz, inscrita en el
Inpreabogado bajo el número 63.534, actuando con el carácter de apoderada judicial de la
parte recurrente, se dio por notificada, en nombre de su representada, del auto de admisión
dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, el 28 de mayo de 2002. Asimismo,
solicitó se librara el cartel de emplazamiento a todos los interesados, conforme lo
establecido en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Practicadas las notificaciones de ley, el 18 de junio de 2002 se libró el cartel de
emplazamiento a todos los interesados en el presente juicio, el cual fue retirado por la
recurrente en esa misma oportunidad, a los fines de su publicación.
El 19 de junio de 2002, la abogada Zhiomar Díaz Vivas, apoderada judicial de la
recurrente, consignó la publicación del referido cartel.
Por auto del 2 de julio de 2002, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir las
actuaciones a esta Sala Constitucional, a los fines de decidir sobre la medida cautelar
solicitada.
Recibido el expediente, el 4 de julio de 2002 se designó ponente al Magistrado
Antonio J. García García, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
II
ALEGATOS DE LA RECURRENTE
a) Fundamentos del Recurso de Nulidad.
Alegó la recurrente que, contrariamente a lo señalado en la Exposición de Motivos
del Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, éste pretende
establecer reformas normativas “tendientes a potenciar un mayor control por parte del
órgano regulador, en el caso de marras la Superintendencia de Seguros, ya que dicho
instrumento legal es mucho más restrictivo, punitivo y que en definitiva perjudica
gravemente al mercado asegurador, ya que impide su crecimiento y desarrollo, ya que se
prevé todo un régimen sancionatorio que atenta contra la solvencia y liquidez de las
empresas aseguradoras...” (sic). Por ello, consideró que la nueva normativa se apartó de la
mayoría de los criterios mundialmente aceptados en la materia aseguradora, que pretenden
establecer “una actividad liberalizada con un control posterior”, dado que aquella prevé –
según afirma- “una actividad hiperregulada con un control previo, concomitante y
posterior”.
Que en virtud del principio de colaboración y de separación atenuada de los
Poderes Públicos, previsto en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, la Asamblea Nacional como representante del Poder Legislativo Nacional
tiene la posibilidad de facultar al Presidente de la República, máximo jerarca del Poder
Ejecutivo Nacional, para dictar decretos con rango de ley, en cuyo caso, alega, “se
produciría una delegación de la Potestad Legislativa a favor del Presidente de la
República, que lo habilita para ejercer facultades normativas, con rango de Ley”.
Adujo que, en atención a lo dispuesto en los artículos 1° y 2° de la Convención
Americana sobre los Derechos Humanos (Pacto de San José), en concordancia con lo
dispuesto en el artículo 30 eiusdem, dado su carácter supraconstitucional en virtud de lo
establecido en los artículos 22 y 23 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, los derechos subjetivos y garantías fundamentales no pueden ser reguladas
mediante Decreto Legislativo, toda vez que consideró que éste carece del carácter de Ley
en sentido formal, pues no emana del Poder Legislativo, ni mediante el procedimiento
constitucionalmente establecido para la formación de Leyes, motivo por el cual sostuvo que
no se cumple con la reserva legal, tal como lo prevé la referida “Convención
Supraconstitucional”.
Así, los señalados artículos 1°, 2° y 30 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José), disponen lo siguiente:
“Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o
de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social.
2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano”.
“Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si en ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no
estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los
Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos
constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas
legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales
derechos y libertades”.
“Artículo 30. Alcance de las restricciones
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y
ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser
aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general
y con el propósito para el cual han sido establecidas”.
En concordancia con las disposiciones anteriores, los artículos 22 y 23 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establecen:
“Artículo 22. La enunciación de los derechos y garantías contenidos en esta
Constitución y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos no
debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona, no
figuren expresamente en ellos. La falta de ley reglamentaria de estos derechos
no menoscaba el ejercicio de los mismos”.
“Artículo 23. Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos
humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional
y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre
su goce y ejercicio más favorables a las establecidas por esta Constitución y en
las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los
tribunales y demás órganos del Poder Público”.
Igualmente, consideró que la Ley de Empresas de Segur os y Reaseguros, dictada
por Decreto Legislativo emanado del Presidente de la República, en Consejo de Ministros,
en ejercicio de la pretendida protestad legislativa delegada por la Asamblea Nacional,
mediante Ley Habilitante, está sometida a las condiciones de procedencia y a los límites
establecidos en la Constitución y en la propia Ley Habilitante, por lo que debió cumplir con
un control previo por parte del órgano delegante y con un control posterior de su
constitucionalidad por parte de esta Sala Constitucional.
Destacó que dentro de los parámetros de la delegación contenida en la referida Ley
Habilitante, se encontraba la actividad aseguradora y empresas de seguros y, en tal sentido,
se definieron las facultades del Presidente de la República de la manera siguiente:
“Dictar medidas que regulen la actividad aseguradora con la finalidad de
conferir al organismo de control los medios adecuados para el ejercicio de sus
funciones; llenar los vacíos normativos en materia de supervisión contable,
forma de reposición de capital y asunción de pérdidas de capital, adecuación de
capitales mínimos, previsión de sanciones aplicables, establecimiento de
responsabilidades de los administradores de las empresas de seguros y
reaseguros y sus accionistas, modificación de las garantías previstas y la forma
en que deben ser presentadas las reservas.
Se establecerá un régimen de fusión de las empresas de seguros y se
redimensionará el mercado asegurador con el fortalecimiento institucional del
sector”.
Así, estimó que la referida delegación legislativa enmarcaba atribuciones expresas
y taxativas que, a su vez, constituyen limitaciones para su ejercicio por el Presidente de la
República. De manera que, en observancia al principio de legalidad, el Presidente de la
República estaba obligado a cumplir estos parámetros y límites impuestos por la Ley
Habilitante, dado que no se encontraba habilitado para regular materias distintas a las
anteriormente transcritas, por lo que –según aseveró- cualquier acto del Ejecutivo Nacional
en virtud del cual se hayan dictado actos normativos que tengan su origen o causa en la
habilitación legislativa por parte de la Asamblea Nacional, que, además, sean contrarios o
distintos a las materias señaladas por el propio texto delegatorio, hará procedente la
declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad del texto promulgado en
contravención a la Ley Habilitante y al Texto Fundamental.
Por otra parte, refirió que el texto de la Ley Habilitante en su artículo 4, imponía al
Presidente de la República la obligación de informar, por lo menos con diez (10) días de
anticipación a la publicación en la Gaceta Oficial, del contenido de los Decretos
Legislativos a la Comisión Especial de la Asamblea Nacional, como “mecanismo de
control de la habilitación legislativa, por parte del órgano constitucionalmente competente
para ello rationae materia, conforme a lo previsto en el artículo 202 Constitucional...”,
que tiene como propósito verificar la validez y eficacia de los Decretos Legislativos, en
cuanto a los elementos de oportunidad y conveniencia del contenido material de la
normativa delegada. Por ello, estimó que la falta de control como condición previa a la
promulgación del Decreto Legislativo in commento , acarrea la violación de forma flagrante
de los supuestos establecidos en el artículo 187, numerales 1, 3 y 4 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y al debido proceso, establecido en el artículo 49
eiusdem, así como la infracción del artículo 4 de la Ley Habilitante, lo que conllevaría
forzosamente a la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de la
normativa impugnada.
Aunado a lo anterior, señaló que otro de los límites a la habilitación legislativa al
Presidente de la República, que genera una obligación de índole constitucional, está
representada por la participación ciudadana, tal como lo establece el artículo 62 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra el derecho a la
participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública, así
como el artículo 211 eiusdem, que prevé la obligación de la Asamblea Nacional de
consultar a los otros órganos del Estado y a la sociedad civil organizada, durante el
procedimiento de discusión y aprobación de leyes. Asimismo, alegó que la referida
obligación constitucional “...no queda enervada, obviamente se traslada al Presidente de
la República cuando se produce la delegación legislativa...”, y agregó que, de acuerdo a la
Ley Orgánica de la Administración Pública (artículos 135 y 136), los órganos que la
conforman y, particularmente, el Presidente de la República como máximo jerarca, deben
proveer la participación ciudadana en la gestión pública.
De acuerdo a lo anterior, consideró que al no haberse cumplido la formalidad
mencionada, el Decreto continente de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros es nulo
de nulidad absoluta, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, dado que violó el derecho fundamental a la
participación y el valor axiológico que define al Estado Venezolano como lo es la
democracia participativa, por lo que afirmó que de mantenerse vigente dicho Decreto
Legislativo “constituiría una negación misma del Estado y de los Principios inspiradores
de la República Bolivariana de Venezuela, consagrados en la Carta Magna, en los
artículos 1, 2, 3, 5 y 6”.
Expresó que “[e]l texto en su integridad que constituye el Decreto Legislativo de
Empresas de Seguros y Reaseguros, atenta de forma directa en contra del mercado
asegurador y más concretamente en la efectividad productiva y de desarrollo de las
empresas de seguros...”. En tal sentido, destacó que el artículo 11 del Decreto Legislativo
in commento, viola el derecho a la defensa y al debido proceso, establecidos en el artículo
49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dado que otorga plena
discrecionalidad a la Superintendencia de Seguros para dictar nuevas medidas
administrativas contra los sujetos sometidos al Decreto Legislativo, bastando solamente una
notificación al administrado, y otorgando a éste un lapso perentorio de tres (3) días para
alegar y probar, sin establecer parámetros básicos que regulen la situación, para así
garantizar la seguridad jurídica en el mercado asegurador, y sin cumplir con un
procedimiento administrativo previo. Asimismo, adujo que el referido Decreto Legislativo
no califica como cautelas administrativas a dichas medidas, lo cual consideró crea una
incertidumbre jurídica, un vacío legal, que viola el principio de tipicidad, ya que se
desconoce si la Administración, al acoger las referidas medidas, se estaría pronunciando
sobre el fondo de la situación planteada.
En cuanto al contenido de los artículos 76 y 121 del Decreto Legislativo
impugnado, alegó que mediante una regulación y supervisión previa, se pretende restringir
el desarrollo y funcionamiento de las empresas de seguros, incluso actuaciones que aún no
han ocurrido como podría ser una Asamblea de Accionistas, violando con ello el derecho a
la libertad económica, dado que las razones que sustentan el texto legal no obedecen al
“desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés
social” que prevé el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, y adicionalmente se violan las principios socioeconómicos sobre los cuales se
fundamenta la República como son, entre otros, la eficacia y la libre competencia.
Alegó que el Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros
infringe el derecho a la igualdad y a la no discriminación, recogido en el artículo 21 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los distintos Tratados de
Derechos Humanos ratificados por Venezuela, toda vez que se atribuye al toma dor,
beneficiario o asegurado de una relación contractual en materia de seguro una excesiva
protección, por considerarlos débiles jurídicos, situación ésta que -consideró- no se
compadece con la realidad del sector asegurador venezolano. En tal sentido, se ñaló que el
contrato de seguro es de eminente carácter mercantil y, por ende, de derecho privado, cuya
premisa fundamental debe ser la igualdad de los sujetos contratantes, por lo que cualquier
protección especial que la normativa otorgue a una de las partes, colocará a la otra, en la
realidad de los hechos, en un plano inferior (capitis diminutio), situación que en algunos
casos podría crear incluso hasta indefensión y cargas irracionales, siendo ello, perjudicial
para las empresas de seguros, “que tendrán que recurrir a ajustes económicos para poder
soportar las pérdidas que se generan por los abusos de la legislación impuesta, lo que
desmejora notablemente al mercado asegurador en general y en último caso al tomador,
asegurado o beneficiario, que es el que en definitiva padece los efectos negativos de un
(sic) legislación errática”.
Que en ejercicio de la Ley Habilitante se establecieron delitos, faltas y penas,
como ocurre en el caso del Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros cuya nulidad se solicita, por cuanto el acto normativo emanado por delegación
de la facultad legislativa no constituye “Ley Formal”, el cual constituye un requisito
impretermitible a los efectos de cumplir con la reserva legal, como garantía constitucional
que representa una limitante al ejercicio de la Ley Habilitante por parte del Ejecutivo
Nacional. Destacó, además, que la propia Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela reserva el régimen de restricción y limitación de los derechos fundamentale s a la
Ley en sentido formal, conforme lo establece en su artículo 202, en concordancia con lo
dispuesto en el artículo 187 eiusdem, que faculta a la Asamblea Nacional para dictar la
normativa en materia de competencia nacional, entre las que figura la legislación en materia
de Derechos, Deberes y Garantías Constitucionales, en virtud del artículo 156, numeral 32
ibidem.
Observó que si bien, con el propósito de rectificar “errores materiales” se
reimprimió el Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, no
obstante el texto del artículo 259 no sufrió una corrección material, entendida ésta como
aquellos errores de cálculo, transcripción, ortografía o de forma, que no alteren el contenido
esencial del texto reformado, dado que estimó como sustancial la modificación efectuada,
alterándose de esta forma su contenido y estableciendo, por tanto, un artículo
completamente distinto al publicado en la primera ocasión. Por tal motivo, consideró que
el Ejecutivo Nacional incurrió en desviación de poder y en usurpación de funciones, ya que
para la oportunidad en que se publicó nuevamente el texto in commento , no contaba con la
habilitación legislativa por vencimiento del lapso de duración de ésta.
Aunado a lo anterior, señaló que los “errores materiales” en los que efectivamente
se incurrió en el Decreto Legislativo publicado en la primera ocasión, no fueron
subsanados, por lo que infirió que no hubo un estudio de las incorrecciones, sino que, por el
contrario, sólo se reformó el texto del artículo 259 del mencionado Decreto Legislativo,
puesto que, entre otros ejemplos, se evidencia la coexistencia en la nueva reimpresión de
dos artículos numerados “58”.
Concluyó que el Ejecutivo Nacional utilizó la potestad legislativa delegada
excediendo los límites impuestos por los Tratados Internacionales sobre Derechos
Humanos, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el propio texto de la
Ley Habilitante, cuando a través del Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros
y Reaseguros, estableció delitos, faltas y penas, en un lapso posterior a la oportunidad
prevista en la habilitación legislativa y privó del control previo a la publicación de las leyes
emanadas en virtud de la delegación legislativa, transgrediendo el principio de legalidad e
incurriendo en el vicio de desviación de poder y de usurpación de la función legislativa, “al
ir más allá del ámbito competencial atribuido tanto ordinaria como extraordinariamente,
en el ejercicio de sus funciones propias y de las delegadas, y en un lapso superior al
permitido en la Ley Habilitante...”, por lo que solicitó se declarara la nulidad por
inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto Legislativo en cuestión.
b)Fundamentos de la Solicitud de Suspensión de Efectos.
La recurrente señaló, para fundamentar la solicitud de suspensión de los efectos del
Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, conforme con lo
establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que con
relación al fumus boni iuris, el Decreto Legislativo en cuestión se encuentra en vigencia y,
por ende, está siendo aplicado por la Superintendencia de Seguros, en violación de diversas
normas constitucionales y legales.
Asimismo, consideró evidente el periculum in mora, dado que de no suspenderse
los efectos del referido Decreto Legislativo, éste seguiría rigiendo las formas mediante las
cuales las compañías de seguros deben actuar, ocasionando a éstas un daño de difícil
reparación, por cuanto están obligadas a adaptar, en un lapso perentorio, todos los
instrumentos de contratación, que generan altos costos para dichas compañías. Agregó que
los activos y los límites para su liberación impactan de manera sustancial sobre los índices
de cobertura de las reservas técnicas, “con lo cual, las empresas de seguros y entre éstas
[su] mandante, tendrán una menor cantidad de activos a los fines de soportar las
obligaciones contraídas por éstas frente a los asegurados, a ello se suma la situación de
inseguridad que se genera, al mantener en custodia de un Banco nacional, aquellas
inversiones constituidas por Bonos, dado que la mayoría de las instituciones que
constituyen el mercado bancario nacional no cuentan con el respaldo y la calificación
crediticia de riesgo necesaria a los fines de garantizar dichos instrumentos (...), con todo
ello, se demuestra de forma fehaciente que en caso de no suspender el instrumento
impugnado, se estaría generando unos efectos perniciosos en el mercado asegurador, los
cuales serían de difícil estimación y reparación y cuyo efecto padecerían de forma
indirecta los tomadores, asegurados o beneficiarios”.
En virtud de lo antes expresado, solicitó se suspendieran los efectos del Decreto
Legislativo impugnado, en atención a la necesidad de la cautela y de su inmediatez.
c) Fundamentos de la Solicitud de Medida Cautelar Innominada.
Subsidiariamente solicitó la recurrente que se suspendieran los efectos del acto
normativo impugnado, mediante el otorgamiento de una medida cautelar innominada.
Al respecto, señaló que en el presente caso se encuentran cumplidos los requisitos
exigidos en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil para la procedencia de la
medida cautelar solicitada y, con el propósito de demostrar el cumplimiento del periculum
in mora, periculum in damni y fumus boni iuris, esgrimió los mismos argumentos utilizados
para fundamentar la solicitud de suspensión de efectos, formulada de conformidad con el
artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
No obstante, estimó necesaria la suspensión de efectos solicitada, por cuanto la
aplicación del referido Decreto Legislativo afecta de forma negativa y directa al mercado
asegurador y a todas las compañías de seguros.
En cuanto al elemento de la reversibilidad de la cautela, aclaró que en los actuales
momentos la aplicación de la normativa impugnada se encuentra en proceso de adaptación,
tal como lo establecen las Disposiciones Transitorias de la misma, de manera que, de
acordarse la medida cautelar solicitada no se estaría modificando el estado actual de las
cosas.
A favor de tal afirmación indicó que, si se pretendiese hacer una ponderación de
intereses, con el propósito de mesurar los efectos de la cautela, en el presente caso no se
estaría afectando el interés general manifestado en los distintos agentes del mercado
asegurador y, específicamente, a los tomadores, asegurados o beneficiarios, toda vez que,
por muchos años, dicho mercado estuvo regulado por la Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros, publicada en Gaceta Oficial N° 4.882 Extraordinario, de 23 de diciembre de
1994, reformada parcialmente mediante Gaceta Oficial N° 4.865 Extraordinario, de 8 de
marzo de 1995, y por las normas previstas en el Código de Comercio por más de 80 años,
motivo por el cual consideró que si se acordaba la suspensión de los efectos de la nueva
normativa no se generarían consecuencias perniciosas al interés general, pero por el
contrario, en caso de mantenerse en vigor tales efectos, si se ocasionarían graves daños a
las empresas aseguradoras.
III
DE LA COMPETENCIA
Esta Sala debe previamente determinar su competencia para decidir el presente caso,
para lo cual, observa que, de acuerdo a lo dispuesto en el último aparte del artículo 334 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el numeral 3 del artículo
336 eiusdem, corresponde a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
“...declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder
Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango
de ley, cuando colidan con aquella” y, además, ”[d]eclarar la nulidad total o parcial de
los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional, que colidan con esta
Constitución”.
Siendo ello así, visto que en el presente caso, el recurso de nulidad por razones de
inconstitucionalidad e ilegalidad ha sido ejercido contra el Decreto N° 1.545, por el cual se
dicta la LEY DE EMPRESAS DE SEGUROS Y REASEGUROS, publicada en la
Gaceta Oficial N° 5.553 Extraordinario, del 12 de noviembre de 2001, y reimpresa por
“error material”, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.561 Extraordinario, del 28 de
noviembre de 2001, por órgano del Presidente de la República, en Consejo de Ministros, en
ejercicio de las atribuciones que le confiere el artíc ulo 236, numeral 8 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo establecido en el artículo
1°, literal f) de la Ley que Autoriza al Presidente de la República a dictar Decretos con
Rango y Fuerza de Ley en las materias que se delegan, esta Sala Constitucional, en
atención a las disposiciones constitucionales mencionadas, resulta competente para conocer
del recurso de nulidad interpuesto, así como de la solicitud de tutela cautelar y, en tal
sentido, ratifica el auto que da entrada a la causa, dictado por el Juzgado de Sustanciación
de esta Sala el 28 de mayo de 2002. Así se decide.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada su competencia, corresponde a esta Sala decidir la solicitud formulada
por la accionante, en su escrito de nulidad y, a tal efecto, observa:
Sin entrar a analizar la fundamentación de los planteamientos en que se apoya el
recurso de nulidad propuesto, lo que implicaría avanzar opinión sobre la materia de fondo
sometida al conocimiento de este Alto Tribunal, esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia considera que, visto que la tutela cautelar solicitada por la recurrente
tiene por objeto la suspensión de los efectos del Decreto con fuerza de Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, debe hacer las siguientes consideraciones:
Observa la Sala que la medida se solicita conforme a lo dispuesto en el artículo 136
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual prevé la medida cautelar típica
de los procesos contencioso administrativos de anulación, al disponer:
Artículo 136. A instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un
acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada,
cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar
perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en
cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisión, la Co rte podrá exigir
que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del
juicio.
La falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensión,
podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio. (Subrayado de
esta Sala).
De la norma invocada por la recurrente se desprende con claridad que la disposición
establecida por el legislador viene referida, específicamente a los actos de efectos
particulares como únicos susceptibles de ser suspendidos de manera cautelar hasta la
decisión definitiva del juicio de nulidad en cuestión. Así, resulta evidente, tal como lo ha
señalado la jurisprudencia en forma reiterada, que aun cuando dicha norma se encuentra
contenida dentro de las disposiciones comunes a los juicios de nulidad de actos de efectos
generales o de actos de efectos particulares, aquellos actos de contenido normativo,
dictados en virtud de un número indeterminado de destinatarios, denominados por la Ley,
actos de efectos generales, no podrían ser objetos de suspensión conforme lo dispuesto en
la norma antes transcrita.
Por ello, a juicio de esta Sala, el Decreto que contiene la Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros, dado su naturaleza normativa y, por tanto, de carácter general y
abstracto, no cumple con el requisito relativo a la naturaleza del acto impugnado a los fines
de la suspensión de efectos del mismo, por lo que resulta improcedente acordar la medida
solicitada conforme a lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia. Así se declara.
Determinado lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse en virtud de la medida
cautelar innominada que, conforme a los establecido en el artículo 588 del Código de
Procedimiento Civil, ha sido solicitada de manera subsidiaria y, al respecto observa:
La medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia
del contenido normativo del Decreto Legislativo impugnado. Como tal, la señalada medida
cautelar innominada de suspensión de efectos constituiría una importante excepción legal al
principio general, según el cual, con base en una presunta validez intrínseca a todo acto
legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de
su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida excepcional
cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la
aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado.
Sin embargo, es menester no olvidar que la inaplicación de un instrumento
normativo como medida cautelar colide con la presunción de validez de los actos legales y
su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial, de modo que si no se maneja
con equilibrio aquella inaplicación, el principio de autoridad quedaría quebrantado, de allí
que, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.
Así, la referida medida cautelar fue solicitada con fundamento en lo establecido en
el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicables al recurso de nulidad por
remisión expresa del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuyo
texto dispone, lo siguiente:
“Artículo 588 .- En conformidad con el artículo 585 de este Código, el Tribunal
puede decretar, en cualquier estado y grado de la causa, las siguientes medidas:
1° El embargo de bienes muebles;
2° El secuestro de bienes determinados;
3° La prohibición de enajenar y gravar bienes inmuebles.
Podrá también el Juez acordar cualesquiera disposiciones complementarias para
asegurar la efectividad y resultado de la medida que hubiere decretado.
Parágrafo Primero: Además de las medidas preventivas anteriormente
enumeradas, y con estricta sujeción a los requisitos previstos en el artículo 585, el
Tribunal podrá acordar las providencias cautelares que considere adecuadas,
cuando hubiere fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones
graves o de difícil reparación al derecho de la otra. En estos casos para evitar el
daño, el Tribunal podrá autorizar o prohibir la ejecución de determinados actos, y
adoptar las providencias que tengan por objeto hacer cesar la continuidad de la
lesión.
Parágrafo Segundo: Cuando se decrete alguna de las providencias cautelares
previstas en el Parágrafo Primero de este artículo, la parte contra quien obre la
providencia podrá oponerse a ella, y la oposición se sustanciará y resolverá
conforme a lo previsto en los artículos 602, 603 y 604 de este Código.
Parágrafo Tercero: El Tribunal podrá, atendiendo a las circunstancias, suspender
la providencia cautelar que hubiere decretado, si la parte contra quien obre diere
caución de las establecidas en el artículo 590. Si se objetare la eficacia o
suficiencia de la garantía, se aplicará lo dispuesto en el único aparte del artículo
589” (subrayado de esta Sala).
En tal sentido, lo primero que debe constatar esta Sala Constitucional es la
observancia del criterio asumido por este Tribunal Supremo respecto a las denominadas
medidas preventivas innominadas, las cuales han sido consagradas en el artículo citado
supra, que faculta al juez para poder adoptar este tipo de medida, debiendo previamente
verificar el cumplimiento de los requisitos previstos o exigidos en el artículo 585 del
Código de Procedimiento Civil, al disponer:
“Artículo 585.- Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará
el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución
del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya
presunción grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama”.
Así, para acordar una medida cautelar innominada de las previstas en el parágrafo
primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, se requiere cumplir las
condiciones generales para la procedencia de las cautelas procesales previstas en el artículo
585 eiusdem, esto es:
1. 1. Debe existir riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum
in mora) y medio de prueba suficiente del cual se desprenda ello.
2. 2. Debe existir presunción grave del derecho que se reclama (fumus boni iuris) y medio
de prueba del cual se desprenda suficientemente de ello.
Adicionalmente, es necesario acotar que los extremos requeridos por la norma antes
transcrita son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el
Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir, cuando hubiere fundado temor de que
se causen lesiones graves o de difícil reparación. Así pues, que faltando la prueba de
cualquier de estos elementos, el juez no podría bajo ningún aspecto decretar la medida
preventiva. Sin embargo, es necesario indicar que en materia de Derecho Público donde
puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de
los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de
intereses generales en un caso concreto.
De manera que, concatenado tal razonamiento con el carácter excepcional de la
inaplicación de una norma, la condición de irreparable o de difícil reparación cobra vital
importancia para poder acordar la suspensión que se solicita.
En el caso de autos, la recurrente alegó, para fundamentar su solicitud de cautela, un
conjunto de derechos subjetivos relacionados con la actividad económica aseguradora y con
la propieda d, así como diversos límites e intervenciones a los cuales se encuentran
sometidas las sociedades mercantiles que desarrollan dicha actividad comercial, señalando
que “la Ley en cuestión ya se encuentra en vigencia, ergo en lo actuales momentos se está
aplicando por parte del órgano regulador, vale destacar, la Superintendencia de Seguros y
tal como se desarrolla a lo largo de éste escrito, dicha ley viola un conjunto de normas de
orden supraconstitucional, constitucional y legal y por otra parte, el incumplimiento o la
inobservancia de la Ley impugnada, pueda acarrear sanciones que pueden variar desde
una amonestación privada, pasando por la suspensión de la empresa de seguros y hasta
penas privativas de libertad como prisión de 3 a 6 años, situación que afecta además a los
tomadores, asegurados y beneficiarios de las pólizas de seguros y en supuestos tan amplios
en los cuales pudiera encontrarse cualquier persona que tenga inherencia en el contrato de
seguro, lo cual evidentemente afecta a mí representada por ser una empresa que desarrolla
la actividad de seguros en Venezuela.”, con lo cual, a juicio de esta Sala, se cumple prima
facie con la verosimilitud de buen derecho requerido.
Asimismo, tal como ha sido doctrina vinculante de esta Sala, dada la naturaleza
perentoria que arropa a toda pretensión cautelar, se hace necesario entrar a apreciar la
correlación del carácter urgente de la solicitud, con la necesidad que, se presume, de dictar
la cautela solicitada con el propósito de evitar que se cause un perjuicio grave e irreparable
al justiciable.
En tal sentido, observa la Sala que, en el caso sub-examine, el requisito mencionado
se evidencia en el hecho de que el Decreto Legislativo objeto de las denuncias de nulidad,
está en vigencia y el período de adaptación o sometimiento a las nuevas normativas se
agotó el 30 de junio del corriente, de tal forma que lo ordenado por el acto cuestionado
resulta perfectamente exigible y sancionable por el órgano regulador, lo cual, prima facie,
constituye para esta Sala indicio de la urgencia que perfectamente se entrelaza con la
necesidad de evitar el daño, que será objeto de análisis infra.
Adicionalmente, sostuvo la recurrente que, “se genera un daño de difícil
reparación, en virtud de que actualmente se encuentra corr iendo el lapso dispuesto por la
Ley in commento, para que las empresas de seguros y reaseguro, adapten todos los
instrumentos de contratación, entiéndase Pólizas, Recibos, papelería, entre otros, los
cuales generan altos costos para dichas empresas, y cuyo lapso fenece al 1° de julio del
presente año, de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Primera, en su
numeral 3, de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, de fecha 19 de noviembre de
2001, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.561”, señalando también que “en
cuanto a los índices de cobertura de reserva, los activos y los límites para su distribución
impactan de manera sustancial sobre el índice de cobertura de las reservas técnicas, con lo
cual, las empresas de seguro y entre éstas mí mandante, tendrán una menor cantidad de
activos a los fines de soportar las obligaciones contraídas por éstas frente a los
asegurados, a ello se suma la situación de inseguridad que se genera, al mantener en
custodia de un Banco nacional, aquellas inversiones constituidas por Bonos, dado que la
mayoría de las instituciones que constituyen el mercado bancario nacional no cuentan con
el respaldo y la calificación crediticia de riesgo necesaria a los fines de garantizar dichos
instrumentos, sin menos preciar las instituciones del sistema bancario nacional, es un
hecho notorio la mayor solidez y solvencia de la que gozan las instituciones bancarias y
bancos de inversión que actúan en el mercado financiero globalizado a nivel mundial, con
todo ello, se demuestra de forma fehaciente que en caso de no suspender el instrumento
impugnado, se estaría generando unos efectos perniciosos en el mercado asegurador, los
cuales serían de difícil estimación y reparación y cuyo efecto padecerían de forma
indirecta los tomadores, asegurados o beneficiarios”, en virtud de ello, considera este
órgano jurisdiccional evidenciada la satisfacción del requerimiento en cuanto al peligro que
se cause un perjuicio grave e irreparable.
Al respecto, esta Sala en anteriores opor tunidades ha sostenido:
“La parte recurrente ha solicitado se decrete medida cautelar innominada, de
conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil,
a los fines de que se suspendan los efectos de la Ley recurrida, señalando que
“permitir que sean constituidos los jurados calificadores y que se proceda a la
designación de un nuevo Contralor o Contralora de Estado, podría ocasionar
que la ejecución de la decisión que se adopte en relación a los recursos
ejercidos quedare ilusoria...”, y acompañando “Copia de la designación como
Contralor General del Estado Táchira de la Dra. Omaira De León, la cual
hace plena prueba sobre el buen derecho que aquí se ejerce, por otro lado,
respecto al peligro del daño inminente, consignamos copias simples de la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Números 37.304 y
37.282, en la que se encuentran plasmadas la Ley que hoy recurrimos en vía
de nulidad y la Ley Orgánica de los Consejos legislativos (sic) de los Estados
respectivamente, y de las cuales se desprende claramente las violaciones y
colisiones de las normas y principios constitucionales antes señalados,
instrumentos que per -se constituye (sic) una indudable e inequívoca
manifestación de la voluntad, por parte de la Asamblea Na cional, de permitir
a los Consejos Legislativos de Estado designar –A DEDO- los Contralores
Generales de Estado...”.
En atención a lo expuesto estima esta Sala que la Ley impugnada merece
especial atención, pues en ella se regula lo concerniente a la escogencia del
Contralor o Contralora de los Estados; autoridad a la que la Constitución en
su artículo 163, ha otorgado la función de controlar, vigilar y fiscalizar los
ingresos, gastos y bienes estadales, función primordial para el desarrollo de
las actividades propias de cada Estado.
Además, se observa del propio texto de la Ley que la misma entrará en
vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial, lo que ocurrió el 16
de octubre de 2001.
Por ello, planteadas como han sido, por la parte recurrente, una serie de
denuncias que cuestionan la constitucionalidad de dicha Ley y que la
colocan en colisión también con otra Ley que rige para los Estados, como lo
es la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, la Sala
considera procedente, sin prejuzgar sobre el fondo del presente recurso,
acordar la medida cautelar innominada solicitada por los recurrentes, y en
consecuencia, se suspenden los efectos de la Ley para la Designación y
Destitución del Contralor o Contralora del Estado, en cuanto a los artículos
cuestionados 2, 6, 7, 10, 17, 31 de dicha Ley, hasta tanto se dicte la decisión
de fondo respecto del presente recurso, y así se decide.”(Subrayado y
resaltado de este fallo).(Sentencia del 30 de enero de 2002, Exp. N°01-2788).
En atención a lo expuesto, estima esta Sala, a primera vista, que el Decreto
Legislativo impugnado requiere un análisis profundo en cuanto a su adecuación con el
Texto Constitucional, pues en el mismo se regula toda la actividad del mercado asegurador
venezolano, con lo cual, en el supuesto que se determinara -en la definitiva- que el
instrumento in commento se encuentra viciado por quebrantar alguna disposición prevista
en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se estaría generando un daño
de difícil reparación a un gran cúmulo de sujetos que intervienen en dicha actividad, ya que
tal como lo establece el propio instrumento legal, éste se encuentra en vigencia desde su
publicación en Gaceta Oficial.
Por ello, planteadas como han sido, por la parte recurrente, diversas denuncias que
cuestionan la constitucionalidad y legalidad del referido Decreto Legislativo, esta Sala, sin
prejuzgar sobre el fondo del presente recurso, al considerar satisfechos los requisitos de
procedencia correspondientes, debe acordar la medida cautelar innominada solicitada y, en
consecuencia, se suspende la aplicación del Decreto N° 1.545, en el cual se dicta la Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria No
5.553, de 12 de noviembre de 2001 y reimpresa por “error material”, publicada en la Gaceta
Oficial Extraordinario No 5561, de 28 de noviembre de 2001, hasta tanto se dicte la
decisión de fondo respecto del presente recurso, y así se decide.
Aunado a lo anterior, esta Sala enc uentra prudente puntualizar, que vista la
naturaleza de la herramienta cautelar propuesta por el justiciable -que ha sido acordada por
esta máxima instancia Constitucional- y dado el carácter normativo y los consecuentes
efectos generales del acto contra el cual opera la cautela, la suspensión ordenada tiene
efectos erga omnes, y así se decide.
Adicionalmente a lo anterior, aun cuando no fue requerido por la parte recurrente,
esta Sala, en ejercicio de sus amplias facultades como “Juez Constitucional”, debe analizar
la posibilidad de declarar el presente procedimiento como de mero derecho, para lo cual
observa:
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoce el Derecho a la
Tutela Judicial Efectiva, más aún en materia de control constitucional, en los siguientes
términos:
“Artículo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de
administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los
colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con
prontitud la decisión correspondiente.
Artículo 257. El proceso constituye un instrumento fundamental para la
realización de la justicia. Las leyes procesales establecerán la simplificación,
uniformidad y eficacia de los trámites y adoptarán un procedimiento breve, oral
y público. No se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no
esenciales.”(Subrayado y resaltado de esta Sala).
Por otra parte, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone lo
siguiente:
“Artículo 135. A solicitud de parte y aún de oficio, la Corte podrá reducir los
plazos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia
del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.
Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre
funcionarios u órganos del Poder Público.
La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando
el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a
que se refiere el ordinal 6º del artículo 42 de esta Ley.“
De la interpretación concordada del artículo citado ut supra, en aras de preservar el
Derecho a la Tutela Judicial Efectiva en toda su extensión, y de conformidad con las
previsiones de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, visto que el presente
recurso tiene por objeto la revisión del Decreto contentivo de la Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros, y la adaptación de ésta al Texto Constitucional, esta Sala considera
que, para evitar que por el transcurso del tiempo, la cautela tienda a sustituir el
pronunciamiento de fondo, convirtiéndose en una cautela material, más aún al tratarse de
un acto con rango y fuerza de Ley, se declara el presente caso de mero derecho, por lo que
no se requiere de la relación de la causa, ni de la apertura de lapsos probatorios, sino que
basta con el estudio de las actas y la comparación entre la norma que se denuncia y la
Constitución. En consecuencia, se acuerda tramitar el presente recurso como de urgente
decisión, conforme a lo establecido en el citado artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, motivo por el cual se eliminan la relación de la causa y la etapa
probatoria, y se mantienen los informes. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia,
en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la Ley, decide lo siguiente:
PRIMERO: Reitera su COMPETENCIA para conocer del recurso de nulidad por
inconstitucionalidad e ilegalidad eje rcido por JUAN A. CASTRO PALACIOS, en su
carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil “C.A., SEGUROS GUAYANA”,
contra el Decreto N° 1.545, en el cual se dicta la Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial No 5.553 Extraordinario, del 12 de noviembre
de 2001 y reimpresa por “error material”, publicada en la Gaceta Oficial No 5561
Extraordinario, del 28 de noviembre de 2001 y, consecuentemente, de la pretensión cautelar
que acompaña a la pretensión principal.
SEGUNDO: IMPROCEDENTE la suspensión de los efectos del acto impugnado
solicitada conforme lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia.
TERCERO: Se ACUERDA la medida cautelar innominada solicitada de forma
subsidiaria y, en consecuencia, se SUSPENDE con efectos erga omnes la aplicación del
Decreto Legislativo impugnado, hasta tanto se dicte la sentencia de fondo.
CUARTO: Se declara como de urgente decisión y de mero derecho la presente
causa, conforme a lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia y, en consecuencia, se eliminan la etapa probatoria y la relación de la causa,
pero se mantiene el acto de informes, el cual se realizará el quinto día de despacho
siguiente en que la Sala proc eda a la ratificación del ponente a los fines de la decisión
definitiva del recurso intentado.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de agosto de dos mil dos.
Años. 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
IVAN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA
Ponente
JOSÉ M. DELGADO OCANDO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº 02-1158
AGG/alm