Download Identificación y análisis del Gasto Público Social en Uruguay 1910

Identificación y análisis del Gasto Público Social en Uruguay
1910 -2006
Montevideo, Uruguay
2007
Universidad de la República
Facultad de Ciencias Sociales – Facultad de Ciencias Económicas
Ministerio de Desarrollo Social
Dirección de Evaluación y Monitoreo
1
Presentación
Este documento se basa en los dos primeros informes presentados a la Dirección
Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) del Ministerio de Desarrollo Social
(MIDES) como fruto del Convenio suscrito con el Instituto de Economía de la Facultad
de Ciencias Económicas y el Programa de Historia Económica y Social de la Facultad
de Ciencias Sociales.
Dichos informes fueron elaborados por los investigadores Reto Bertoni, Paola Azar y
contaron con la colaboración de Ulises García Repetto. En su proceso de elaboración
recibieron aportes de la DINEM en tanto contraparte del MIDES. Si bien la presente
publicación esta basada sustantivamente en estos informes, las estimaciones
correspondientes al año 2006 así como la unificación final de los documentos fue
preparada por Francisco Terra y Milton Silveira de la DINEM.
La presente publicación se divide en dos partes, cuyo contenido proviene de los
respectivos informes.
En la primera parte se presenta el informe de Gasto Público Social (GPS) para el
período 2002 – 2006, aplicando la nueva metodología de cálculo elaborada en el año
2006 en el ámbito de la Asesoría Técnica de Políticas Sociales de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP) en conjunto con representantes del MIDES y de la
Contaduría General de la Nación (CGN).
Mientras que en la segunda parte se presenta la serie de GPS y gasto público total
construida por el Área de Historia Económica para el siglo XX y se intenta un análisis
de largo plazo del comportamiento del GPS. La serie elaborada reúne un cúmulo de
información homogénea desde 1910 que, a pesar de vacíos de consideración, ha
permitido reconstruir el nivel, desempeño y estructura del GPS sobre la base de
similares criterios metodológicos a los ya mencionados.
Por último, es importante resaltar que este producto es un logro de la comunión de
intereses entre el ámbito académico y el institucional - ministerial, en una cooperación e
integración que nos interesa estimular y fortalecer.
El agradecimiento a la Universidad de la República a través de las Facultades
mencionadas, se hace extensivo a la Pro – fundación para las Ciencias Sociales, que
permitió el acuerdo marco entre las instituciones involucradas.
Montevideo, octubre de 2007.
Mtra. Marina Arismendi
Ministra
2
Índice de Contenidos
TPARTE I......................................................................................................................... 4
TIdentificación y análisis del Gasto Público Social en Uruguay 2002 -2006 .................. 4
I.1 Introducción ............................................................................................................ 5
I.2 Gasto social y bienestar: aspectos de una relación conflictiva................................ 8
I.2.1 El panorama regional ....................................................................................... 8
I.2.2. El caso de Uruguay ....................................................................................... 10
I.3 Principales antecedentes en el estudio del GPS en Uruguay durante los noventa 12
I.4 Delimitación del Gasto Público Social ................................................................. 16
I.4.1 Apuntes sobre la naturaleza del Gasto Público Social ................................... 16
I.4.2. Datos y fuentes de información..................................................................... 18
I.4.3 Metodología para la clasificación del GPS .................................................... 19
I.5. Resultados ............................................................................................................ 23
I.5.1. Evolución y estructura del GPS .................................................................... 23
I.5.2. Nivel del Gasto Público Social y prioridades ............................................... 29
I.6. Consideraciones finales: Gasto Público Social ¿para qué?.................................. 32
PARTE II........................................................................................................................ 36
Uruguay: el Gasto Público Social en el largo plazo ....................................................... 36
II.1 Introducción ......................................................................................................... 37
II.2 “Regímenes fiscales”, marco analítico y aspectos metodológicos ...................... 39
II.2.1 Regímenes fiscales y marco analítico ........................................................... 39
II.2.2 Aspectos metodológicos ............................................................................... 42
II.3 El GPS en perspectiva histórica: presentación de la evidencia............................ 44
II.3.1. Variables de contexto................................................................................... 44
II.3.2. Evolución del Gasto Público y del Gasto Público Social ............................ 50
II.3.3. Gasto Público Social por habitante .............................................................. 53
II.3.4. Prioridad Fiscal y evolución de la distribución del ingreso......................... 54
II.3.5. Producto, GPS y prioridad macroeconómica: más riqueza para el gasto
social....................................................................................................................... 57
II.3.6. Los componentes del GPS ........................................................................... 60
II.4 GPS como expresión de regímenes fiscales......................................................... 75
II.4.1. La impronta batllista: Estado Social... pero subordinado al equilibrio fiscal
................................................................................................................................ 75
II.4.2. Crisis y reconfiguración del modelo: ¿del “Estado social” al “Estado de
bienestar”? .............................................................................................................. 76
II.4.3. Cambios en el régimen de acumulación y el “largo adiós” al modelo de
redistribución “clásico” en el Uruguay................................................................... 78
II.5 Reflexiones finales............................................................................................... 82
Referencias bibliográficas .......................................................................................... 84
Anexo I.1- Transferencias a Seguridad Social incluidas en Presupuesto (Inciso 22) 87
Anexo I.2- Clasificación funcional del gasto y códigos GPS, según ATPS-OPP
(2004) ......................................................................................................................... 88
Anexo II.1- Fuentes de datos y tipo de información por ámbito institucional (19102001)........................................................................................................................... 89
T
T
3
PARTE I
Identificación y análisis del Gasto Público Social en Uruguay 2002 2006
4
I.1 Introducción
Desde finales de 2005, representantes del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), de
la Asesoría Técnica de Políticas Sociales de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
(OPP) y de la Contaduría General de la Nación (CGN) iniciaron un trabajo conjunto
orientado al diseño de una propuesta metodológica para la cuantificación del Gasto
Público Social (GPS) en el país. El resultado de este esfuerzo se concretó en el
documento: “Metodología 2006 para el Sistema de Información sobre Políticas
Sociales y Gasto Público Social”. Ese primer trabajo sitúa la relevancia del cálculo del
GPS en el marco de los objetivos y obligaciones de las políticas públicas; analiza con
detalle los criterios para computarlo; discute los alcances y limitaciones de las
metodologías ya aplicadas 1 y explicita los temas que suscitan mayor controversia en
torno a la pertinencia de su inclusión/exclusión en el cálculo del GPS. Tales avances
constituyen el antecedente inmediato y la principal motivación para la elaboración del
presente trabajo.
La propuesta de esta primera parte consiste en validar la metodología diseñada por
ATPS-OPP para el cálculo del GPS. Ello ha implicado las siguientes tareas: (a) definir
con precisión las áreas del gasto público asignadas a fines sociales, tomando decisiones
sobre los aspectos de controversia en su clasificación; (b) aplicar los criterios adoptados
a la información disponible sobre las erogaciones del Estado para el período 2002-2006;
y (c) ensayar una reflexión sobre las potencialidades del manejo de indicadores sobre
GPS, como instrumentos funcionales al “monitoreo y evaluación de la pertinencia y
adaptación de las políticas sociales a la realidad imperante en el país” (ATPS-OPP,
2006). Se aspira a que esta validación constituya un paso relevante hacia la concreción
de un sistema público integrado de información sobre el conjunto de políticas sociales
del país 2 .
Sin duda, el compromiso de las políticas públicas con la mejora de la calidad de vida de
la ciudadanía debe encontrar su expresión en el lugar que ocupa la agenda social en las
erogaciones del sector público. No obstante, el enfoque adoptado en este texto busca
subrayar que, tan importante como esa expresión cuantitativa, es la naturaleza de tal
compromiso. La lectura sobre la importancia del GPS como instrumento de política, que
aquí se propone, se realiza en clave de derechos y de responsabilidad que cabe, por el
logro de crecientes niveles de bienestar, tanto a las políticas públicas (incluidas las
macroeconómicas) como a la sociedad toda.
Contar con alimentación adecuada, vivienda digna, educación imprescindible para estar
integrado en una sociedad, empleos de calidad, es necesario para el bienestar humano.
Pero considerarlas necesidades no establece quién es responsable de que sean
satisfechas. Desde la perspectiva de derechos, el Estado tiene obligaciones éticas y
jurídicas que hacen al respeto, protección y adopción de medidas para la satisfacción de
los Derechos Humanos, incluidos los Derechos Económicos, Sociales y Culturales 3
1
Las discusiones se elaboran básicamente en torno al documento de ATPS-OPP (2004), que es el
antecedente más completo y reciente para el análisis del GPS en Uruguay.
2
De acuerdo al informe, los componentes centrales de tal sistema son: (1) matriz de políticas y programas
sociales; (2) registro único de beneficiarios de las políticas sociales; (3) cuantificación del Gasto Público
Social.
3
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) fue aprobado y abierto
a la firma, ratificación y adhesión mediante la resolución 2200A (XXI) de la Asamblea General de las
Naciones Unidas del 16 de diciembre de 1966. Adquirió fuerza de ley y rige a partir de 1976.
5
(Willat, 2004). En consecuencia, especificar el nivel y contenido del GPS constituye un
insumo relevante para monitorear el grado en que las políticas públicas respetan y
aseguran el cumplimiento de los derechos de la ciudadanía.
Por otra parte, los vínculos entre las políticas sociales y las económicas no se limitan al
lugar que ocupan las finanzas públicas en el logro de los equilibrios macroeconómicos y
a la necesidad de obtener recursos para su financiación. Existe una dimensión de la
política económica, usualmente invisible, que está dada por su contenido social (esté
implícita o explícitamente definido).
Los instrumentos de política orientados al crecimiento económico, la atracción de
inversiones, el combate a la inflación, la consecución de equilibrios externos y fiscales
transmiten sus efectos a través del tejido social y lo modifican. Desconocer el contenido
social de las decisiones involucradas en el diseño de estas políticas puede afectar las
oportunidades de crecimiento y desarrollo de una sociedad. Si las políticas
macroeconómicas no atienden a su impacto sobre la inclusión social y el bienestar de
hombres y mujeres pueden reforzar la pérdida de recursos humanos, imprescindibles
para toda estrategia de expansión económica. Alternativamente, si ignoran sus
repercusiones sobre las condiciones y cantidad de trabajo (remunerado, en el mercado y
no remunerado, al interior de los hogares y comunitario), sus efectos pueden determinar
una sobre-explotación de los recursos disponibles, que no es sustentable en el largo
plazo. Asimismo, se pueden obtener grandes beneficios del imperativo moral de la
equidad a la hora de establecer objetivos macroeconómicos, puesto que individuos más
felices, saludables y creativos, que contribuyen a la maximización de sus
potencialidades humanas, promueven sociedades innovadoras, creativas y dinámicas,
que reproducen las oportunidades de crecimiento (Williams, M., 2005). En este sentido,
si bien el GPS es una herramienta útil para el diseño de políticas, expresa tan sólo un
aspecto del compromiso público con el bienestar de la ciudadanía.
Finalmente, tanto la asignación de recursos al área social como el diseño del resto de las
políticas públicas, implica una concepción –aunque sea implícita– acerca de qué
instituciones, agentes y actores tienden a ejecutar, absorber y/o a amortiguar el impacto
social derivado de su ejecución. Desde este punto de vista, las decisiones de política
traducen determinadas ideas sobre la distribución de responsabilidades en materia de
bienestar entre Estado, mercado y hogares. Siguiendo a Esping-Andersen 4 : “...El mundo
real del bienestar es producto de cómo interactúan los tres pilares del bienestar
(familias, Estado y mercado). Si uno “fracasa”, existe la posibilidad de que la
responsabilidad sea absorbida por los otros dos o, alternativamente, que se acumulen
problemas no resueltos. Cuando diseñamos políticas debemos preguntarnos: ¿puede la
familia, el mercado o, alternativamente, el Estado absorber realistamente esas
responsabilidades y si es así, es esa la opción más deseable?”.
En esta medida, la información que se pretende construir más que evaluar el esfuerzo
realizado para poner en práctica acciones en el área social, debe permitir apreciar el
éxito obtenido con dichas acciones. Debe ser un insumo para estimar el grado de
articulación entre agentes y actores estatales y sociales y el reconocimiento de sus
necesidades, competencias y aptitudes diferenciadas.
4
Esping-Andersen, G. (2002): "Towards the Good Society, Once Again?" en Why We Need a New
Welfare State, editado por Gosta Esping-Andersen Oxford University Press, citado en Franzoni (2005)
6
Es bajo estas miradas que se ha elaborado el presente trabajo: buscando aportar
elementos para nutrir la discusión sobre la contribución del GPS al análisis de la agenda
social, en el marco de las responsabilidades del Estado como garante y protector de
derechos; en el contexto de las prioridades macroeconómicas del Gobierno y en
términos de la distribución de responsabilidades y prioridades relativas al bienestar
entre Estado, mercado y hogares. La estimación del GPS, contemplando estas
dimensiones, permitirá establecer vínculos entre el esfuerzo fiscal, sus instrumentos y
los resultados de las políticas sociales y macroeconómicas.
El trabajo se estructura de la siguiente manera: en la sección I.2 se presenta una breve
síntesis sobre el nivel y evolución del gasto público en la región y en el país en los
últimos tiempos. La sección I.3 recoge algunos antecedentes bibliográficos sobre el
análisis del GPS en Uruguay. A continuación, se define la propuesta de estimación de
este documento. Se discute el concepto de GPS, se delimita el campo de búsqueda y se
argumenta la inclusión/exclusión de distintos ámbitos y organismos del sector público
(sección I.4). El resultado de la aplicación de los conceptos y criterios desarrollados y el
cálculo de indicadores que permiten dimensionar la importancia del GPS y su evolución
frente a otras variables macroeconómicas y sociales se describe en la sección I.5. Por
último, se reflexiona sobre la aplicación práctica del GPS construido y sus aplicaciones
como instrumento de política (sección I.6).
7
I.2 Gasto social y bienestar: aspectos de una relación conflictiva
I.2.1 El panorama regional
Para América Latina, la “crisis de la deuda” puede considerarse el episodio final del
modelo de desarrollo que se había implementado –con diversos matices– desde la
segunda posguerra. Aunque algunos países habían comenzado un giro en sus políticas
de introversión desde los años setenta (Chile, Uruguay y Argentina son claros ejemplos
al respecto), a partir de los ochenta, se profundizó el impulso hacia una serie de
reformas orientadas a la articulación de un “nuevo modelo económico” en la región. La
formulación sintética de las directrices tendientes a instaurar este nuevo modelo, a fin de
superar la crisis y el estancamiento económico, se ha conocido vulgarmente como el
“Consenso de Washington” (1989).
Aun con diversas modalidades en su implementación, los países de América Latina se
embarcaron en un proceso de “reformas estructurales”, que bregaron por la
liberalización económica. Las políticas se orientaron a la apertura comercial, la
liberalización financiera, la desregulación de los mercados y el retraimiento de la
intervención estatal en la economía. En muchos casos, estas tendencias implicaron la
privatización de empresas públicas, con un impacto importante en las arcas del Estado y
en el acceso y cobertura de los servicios públicos.
Tras el ajuste de los ochenta y principios de los noventa, siguió el crecimiento. Entre
1990 y 2001, la tasa media anual de expansión del PBI latinoamericano fue 3,05%, en
contraste con la década previa, en que el porcentaje fue 1,18%. En términos de PBI per
cápita las cifras no fueron tan alentadoras: el crecimiento medio anual fue 1,39%
(Stiglitz, 2002). Sin embargo, la constatación más importante residió en que el
crecimiento económico no conducía automáticamente a la resolución de los problemas
sociales, de larga data, en el continente.
De este modo, como la otra cara de una misma moneda, la implementación de políticas
de apertura, desregulación y privatización, fue acompañada de un conjunto de acciones
tendientes a paliar los efectos (“costos”) sociales del nuevo modelo. Siguiendo a
Serrano (2005), los ejes de la política social del nuevo modelo se centraron en el
incremento de la participación privada en la gestión y prestación directa de servicios y
en la focalización hacia los más pobres, con programas de carácter asistencial. También
se reorganizó la gestión de programas y políticas y se multiplicaron los fondos
destinados a fines sociales.
De acuerdo a datos de CEPAL (2003), entre 1991 y 2001, el GPS en la región se elevó
en promedio 58%, pasando de 342 a 540 dólares por habitante (Cuadro 1.1).
8
Cuadro 1.1.
AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO SOCIAL PER CÁPITA
(dólares de 1997)
1990-1991
1992-1993
1994-1995
1996-1997
1998-1999
País
Argentina
2000-2001
1211
1452
1589
1584
1709
1650
Bolivia
s/d
s/d
121
147
169
183
Brasil
786
773
906
843
936
936
Chile
441
540
598
718
838
936
Colombia
158
195
297
403
357
337
Costa Rica
469
492
533
568
610
689
Ecuador
88
94
121
134
126
131
El Salvador
s/d
53
63
70
78
82
Guatemala
52
65
67
73
103
109
Honduras
60
63
60
56
57
77
México
259
334
358
352
407
456
Nicaragua
48
44
49
47
57
61
Panamá
497
582
606
653
712
853
Paraguay
7
114
132
150
153
148
Perú
76
101
146
166
178
187
República Dominicana
60
87
104
108
132
170
Uruguay
888
1095
1248
1390
1533
1494
Venezuela
320
355
287
317
307
402
América Latina (*)
342
399
444
473
513
540
Fuente: Panorama Social 2002-2003, CEPAL.
(*) Corresponde al promedio simple de los países, excluido Salvador y Bolivia.
Los países que se encuentran a la vanguardia en materia de gasto social (sin considerar a
Cuba) son Argentina, Brasil, Costa Rica, Panamá y Uruguay, que han tendido a asignar
a esta área una porción superior a 18% de su PBI (Cuadro 1.2).
Cuadro 1.2.
GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PBI
(en porcentaje)
1990-1991
1992-1993
1994-1995
1996-1997
1998-1999
2000-2001
19,3
20,1
21,1
20
20,8
21,6
12,4
14,5
16,3
17,9
Brasil
18,1
17,7
19,3
17,3
19,3
18,8
Chile
11,7
12,4
12,3
13
14,7
16
Colombia
6,8
8,1
11,5
15,3
14
13,6
Costa Rica
15,6
15,2
15,8
16,8
16,4
18,2
Ecuador
5,5
5,8
7,4
8,2
8,1
8,8
3,1
3,4
3,8
4,1
4,2
País
Argentina
Bolivia
El Salvador
Guatemala
3,4
4,1
4,1
4,3
6
6,2
Honduras
7,9
8,1
7,8
7,2
7,5
10
México
6,5
8,1
8,8
8,5
9,2
9,8
Nicaragua
11,1
10,9
12,2
11,3
13
13,2
Panamá
18,6
19,5
19,8
20,9
21,6
25,5
9
Paraguay
Perú
3,1
6,2
7
8
8,5
8,5
4
5,3
6,7
7,1
7,7
8
República
Dominicana
4,3
5,9
6,1
6
6,6
7,6
Uruguay
16,9
18,9
20,3
21,3
22,8
23,5
Venezuela
8,5
8,9
7,6
8,3
8,4
11,3
América
Latina (*)
10,1
10,9
11,7
12,1
12,8
13,8
Fuente: Panorama Social 2002-2003, CEPAL.
(*) Corresponde al promedio simple de los países, excluido Salvador y Bolivia.
Pese a este esfuerzo, los aumentos del GPS en los países de la región que, durante los
noventa, aplicaron en distinta medida el paquete de “reformas estructurales”, no
alteraron significativamente la enorme heterogeneidad e inequidad que caracteriza a las
sociedades latinoamericanas.
Aún más, el impacto de las reformas se tradujo en un deterioro en la distribución del
ingreso y, en general, en el incremento de las familias pobres. Aún en aquellos países en
que se registran niveles relativos más altos de GPS, el resultado de las políticas sociales
ha sido, sino inocuo para enfrentar el deterioro social, al menos incapaz de revertir la
situación emergente de las políticas de ajuste y reforma estructural en las últimas
décadas.
Para finales de la década del noventa, el ingreso nacional real per cápita fue para la
región en su conjunto 15% inferior al nivel de 1980. Además, en el promedio de los
datos por país, el decil más rico se apropiaba de más de 30% de los ingresos totales, y
en la mayoría de ellos, con excepción de El Salvador y Venezuela, este porcentaje era
de más de 35% (en Brasil llegaba a 45%). El ingreso promedio de este decil superaba en
19 veces al que recibía, en promedio, el 40% de los hogares de menores ingresos. Este
último grupo percibía entre 9% y 15% de los ingresos totales. Uruguay constituye una
excepción en este aspecto, ya que estos hogares reciben cerca de 22% de los ingresos
totales (CEPAL, 2004).
En consonancia con esta realidad, la profundización de sociedades duales, en el período
fue escandalosa. Para 2002, 44% de la población, 220 millones de personas, vivía en
condiciones de pobreza y casi 100 millones eran indigentes. En América Central, tres de
cada cinco personas vivían en condición de pobreza y dos de cada cinco en indigencia o
pobreza extrema.
América Latina comenzó el siglo XXI manteniendo una cualidad siniestra: la de ser la
región más desigual del mundo. A pesar del incremento del GPS, los resultados en
términos de bienestar han sido desalentadores.
I.2.2. El caso de Uruguay
También en el país tuvo lugar un proceso de “reformas pro-mercado”. Sin embargo,
debe subrayarse que, pese al debilitamiento del modelo de proveedor estatal único, estas
reformas tuvieron características excepcionales respecto al resto de la región.
Básicamente, factores institucionales permiten explicar la fuerte oposición de la
sociedad a la versión más radical de los ajustes. El resultado ha sido el mantenimiento
10
de una importante infraestructura estatal, desde la cual pueden diseñarse y articularse las
políticas sociales.
El GPS en Uruguay ha sido de los más altos de América Latina en términos de producto
y de población (Cuadro 1.1 y 1.2). A pesar de ello, los niveles de pobreza se duplicaron
en los últimos diez años y hacia 2002 llegaron a niveles desconocidos para el país 5 .
La crisis, que se extendió entre 1999 y 2002, determinó un incremento de la incidencia
de la pobreza de ingresos de 20%. En 2004, más de 50% de los niños menores de cinco
años vivían por debajo de la línea de pobreza (PNUD, Uruguay, 2005). Juegan en la
explicación de este proceso de empobrecimiento, la insuficiencia dinámica del mercado
de trabajo, que consagró crecientes tasas de desempleo, el consiguiente descenso en los
ingresos familiares y el incremento en la concentración del ingreso. Los datos informan
que la tasa promedio de desempleo alcanzó a 20% durante la crisis, aunque en el marco
de tasas de crecimiento económico positivas, el porcentaje se mantuvo en torno a 910%. Por su parte, el ingreso real de los hogares experimentó un descenso cercano a
30% entre 1999 y 2003, en tanto entre los dos primeros años de la década del 90 y 2001
el índice de Gini reflejó el incremento de la desigualdad creciendo 3 puntos (Flood,
Grau y Melgar, 2005).
Actualmente, las principales señales en torno a la atención del GPS han apuntado a la
preocupación por aumentarlo, acompañada por la recuperación del interés y prioridad
por los temas sociales clásicos, especialmente los referidos a la salud, la educación y la
disminución de la pobreza. Han surgido nuevas instituciones, se ha iniciado el diseño de
estrategias nacionales de reducción de la pobreza. El desafío más importante radica en
lograr niveles más eficientes de coordinación, instrumentos idóneos para el seguimiento
y mecanismos ágiles para el redireccionamiento o rediseño de los programas.
En este marco se encuadra este trabajo: en una línea de consolidación y proyección en el
ámbito público de los estudios tendientes a profundizar en el análisis, evaluación,
monitoreo y articulación del esfuerzo que la sociedad realiza en el área de las políticas
sociales.
Con base en las consideraciones vertidas en esta sección es que cobra especial
importancia el estudio del GPS en el largo plazo y su impacto. En el contexto de una
sociedad en desarrollo, es irrefutable que el Estado tiene un papel central que jugar, no
solamente como regulador de instituciones y estructuras, sino también como un
proveedor, garante y articulador significativo de políticas que aseguren el cumplimiento
de los derechos de la ciudadanía. Lo que está en el centro de atención es la necesidad
de ubicar junto al crecimiento económico y al equilibrio fiscal, la preocupación por su
sentido último, entendido ya no como fin, sino como medio para lograr mayores niveles
de bienestar y libertad de las personas.
5
Tomando la Línea de Pobreza (LP) del Instituto de Estadística de 1997, el Instituto de Economía estimó
que las personas en situación de pobreza pasaron de 21,6% en 1995 a 41% en 2003. Si se considera la LP
calculada por el INE en 2002, las cifras pasan de 17,4% a 30,9% para el mismo período.
11
I.3 Principales antecedentes en el estudio del GPS en Uruguay durante los noventa 6
Uno de los antecedentes más completos sobre el análisis del GPS global en el país desde
la última década corresponde a G. Flood, C. Grau, y A. Melgar en un estudio para el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2005). Allí se releva con detalle el monto de
GPS, su relación con variables macroeconómicas relevantes y sus impactos
distributivos. También se abordan aspectos relativos a su financiamiento, se discute la
articulación entre gasto público social y políticas sociales y se presenta una revisión de
programas específicos por tramos de edad.
Otro documento importante en términos de estudio y síntesis de tendencias, corresponde
a ATPS-OPP (2004). Allí se recogen los cálculos sobre gasto social por funciones y por
objeto del gasto, efectuados a partir de la agregación de la información del Presupuesto
Nacional, del Banco de Previsión Social (BPS), de Empresas Públicas y de los
gobiernos departamentales para el período 1999-2003. El informe también contiene un
ejercicio sobre el impacto distributivo del GPS.
En términos de análisis comparado, CEPAL ha incluido diversas consideraciones sobre
el nivel e impacto distributivo del gasto en América Latina, que incluyen a Uruguay
(Panorama Social, 2001, 2003, 2004).
En base a la información contenida en la literatura disponible, es posible establecer
algunos de los rasgos principales del gasto social en el país:
Como refleja el Cuadro 1.2., como porcentaje del PBI, el GPS ha ido creciendo en el
promedio de América Latina, pasando de 10,1% en 1990-91, a 12,1% en 1996-97 y a
13,8 en 2000-01. Uruguay muestra esa misma evolución creciente, pero en niveles muy
superiores a los del promedio regional. Los gobiernos nacionales de las últimas décadas
han tendido a preservar esta orientación, a pesar de las crisis económicas, las políticas
“pro-mercado” y el énfasis en el control de los desequilibrios en las cuentas fiscales.
En efecto, el Estado uruguayo históricamente ha destinado una porción muy importante
de sus recursos a la cobertura de las actividades comprendidas en el área social.
6
Los antecedentes que aquí se reseñan aluden a la evolución del GPS en su conjunto. Durante la década
del noventa, se han realizado diversidad de análisis, que por referir a funciones específicas, no se han
incluido en este breve relevamiento. Entre los estudios relativos al gasto en educación, se destacan:
Bucheli, M. y Mendive, C. (1997): “La distribución del gasto público en enseñanza”, CEPAL- Oficina de
Montevideo; Llambí, C. y Furtado, M. (2005): “Gasto Público en Educación en Uruguay...” en Inversión
en la Infancia en Uruguay, UNICEF; además de los diversos estudios publicados por organismos de
Mejoramiento de la Gestión y docencia –MEMFOD, MECAEP, MESYFOD; en cuanto a la salud: Grau,
C., Lazarov, L. (1999): “Sistemas de salud y Previsión Social en Uruguay”, Equipo de Representación de
Trabajadores – BPS, Lazarov, L. y Mieres, G. (2005): “El Gasto público en salud dirigido a la infancia en
Uruguay” en Inversión en la Infancia en Uruguay, UNICEF. En relación a la seguridad social pueden
citarse: Ferreira-Coimbra, N. y Forteza, A. (2004): Protección Social en Uruguay. Financiamiento,
Cobertura y Desempeño 1990-2002. Santiago de Chile. OIT; Bucheli, M., Ferreira-Coimbra, N., Forteza,
A., Rossi, I. (2005): El acceso a la jubilación o pensión en Uruguay: ¿cuántos y quiénes lo lograrían?,
Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República; Bucheli, M.
(2004). "Uruguay: La cobertura de la seguridad social en el empleo, 1991-2002", en Bertranou, F.M. (ed)
Protección Social y Mercado Laboral, Santiago: OIT; Lagomarsino, G. y Lanzilotta, B. (2004). “Densidad
de aportes a la Seguridad Social en Uruguay. Análisis de su evolución y determinantes a partir de los
datos registrales de historia laboral (1997-2003)” Equipo de Representación de los Trabajadores en BPS).
12
Considerando únicamente al Gobierno Central (incluidas las transferencias a los
organismos de seguridad social), en 1981 alcanzaba 14,3%. Durante los noventa, osciló
en torno a 20% y entre los años 1999 y 2002, durante el período de recesión económica
representó aproximadamente 25% del PBI. Si se toma el GPS del Gobierno Central
Consolidado (esto es, incluyendo los gastos en seguridad social), la ponderación como
proporción del PBI, representó más de 25% a inicios de los noventa y supera 30%, para
finales de la década (ATPS-OPP, 2004).
Tomando los datos sobre ejecución presupuestal de CGN para el promedio de la última
década, los incisos relacionados con “asuntos sociales” (incluyendo la asistencia
financiera a la seguridad social) representaron 47% del total. El resto del gasto público
(el “no social”) ha tendido a distribuirse de la siguiente manera: 7% aproximadamente a
gastos de “Administración de Gobierno” (Presidencia, Ministerio de Economía y
finanzas, Ministerio de Relaciones Exteriores, Poder Judicial, Tribunal de Cuentas,
Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo); “Defensa y Seguridad”
13% aproximadamente; “Servicios económicos” (Ministerio de Agricultura y Pesca;
Ministerio de Industria y Energía; Ministerio de Turismo y Deporte; Ministerio de
Transporte y Obras Públicas, Subsidios y subvenciones), 7%; intereses de deuda 14%.
El resto corresponde a diversos créditos y partidas a reaplicar.
Por otro lado, el gasto público presupuestal se ha caracterizado por un marcado
comportamiento pro-cíclico. Esto significa que ha tendido a presentar una trayectoria
similar a la del producto. De este modo, lejos de amortiguar la pérdida de ingresos
determinada por las recesiones, el GPS reacciona en el mismo sentido que el ciclo
económico. Como puede observarse en el Gráfico 2.1, esta pauta se reiteró durante la
última crisis, si bien la reducción de gastos operó con rezago respecto a la caída del
producto (el presupuesto se mantuvo durante 2002 y se contrajo en 2003 y 2004).
Gráfico 2.1.
Evolución del PBI y del presupuesto a precios constantes
Índices 100=1990
Presupuesto
GPS
PBI
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
0
Nota: la información sobre GPS proviene de los estudios citados como antecedentes en esta sección.
Fuente: Elaborado en base a datos de CGN, INE y BCU
13
Considerando la estructura del GPS consolidado, se aprecia que ha tendido a
concentrarse fuertemente en la Seguridad Social. Este componente explicó casi tres
cuartas partes del total hasta 1999, y aún durante el presente quinquenio va a ubicarse en
el entorno de 60% del mismo total (11% del producto). El segundo componente de peso
es la Educación, que constituye aproximadamente 14% del GPS y ha oscilado en torno a
3% del PBI. La proporción del GPS correspondiente a Salud Pública mantiene una
ponderación del orden de 9% del GPS desde 1990, lo que se traduce en un peso de
aproximadamente 1,9% respecto al producto.
Dada la importancia del gasto en seguridad social, el GPS en el país tiene un marcado
sesgo pro-adulto. Es decir, está orientado prioritariamente a la población perteneciente a
los grupos de edad más altos. Ello implica, por un lado, que sea el pago de jubilaciones
y pensiones uno de los aspectos que determinan una mayor “rigidez” del presupuesto.
De este modo, los ajustes siempre terminan efectuándose vía programas que cubren a la
población relativamente más joven. Por otro lado, deja relativamente poco espacio para
diseñar políticas públicas que promuevan y cubran a la población de las franjas etáreas
inferiores, cualquiera sea el tramo de ingreso al que pertenezcan. Los programas de
jubilaciones y pensiones representan en promedio el 76% de las erogaciones del sistema
de Seguridad Social.
Los crecientes riesgos sociales que han ido desplazándose hacia la juventud y las
familias jóvenes (por la no asistencia al sistema educativo, el embarazo adolescente, la
inestabilidad laboral, el cuidado de niños, enfermos y ancianos) no han sido
debidamente contemplados por el GPS. Dentro de la seguridad social, la atención
absolutamente predominante a jubilados y pensionistas ha concentrado todos los
esfuerzos y recursos, sin generar espacios para el funcionamiento coordinado de
políticas sociales que atiendan las nuevas realidades. Esto ha llevado a que el Estado
transfiera responsabilidades de prestación de servicios hacia las familias o al mercado
(Espino, A., Azar, P., 2004).
El impacto distributivo del GPS, puede medirse estimando qué porción alcanza a la
población distribuida de acuerdo a quintiles de ingreso. Desde esta perspectiva, se
encuentra que el impacto del GPS en su conjunto es ligeramente regresivo, ya que el
quintil de mayores ingresos capta 24,8% mientras que al primero le corresponde el
21,4% (Flood, Grau y Melgar, 2005).
Si se realiza un análisis por componente, resulta que el peso de las pasividades tiene una
influencia significativa para el impacto distributivo. Las jubilaciones y pensiones son
mayoritariamente recibidas por el quintil de ingresos más elevados de la población (el
quintil de más bajos ingresos recibe el 4% de las jubilaciones y el quintil de más altos
ingresos el 44,2%, (ATPS-OPP, 2004). Este fenómeno se debe a que las pasividades
están ligadas a la contribución realizada por la fuerza de trabajo durante su vida activa.
Esta condición, de por sí, involucra a las personas que se encuentran en una posición
relativa mejor respecto a quienes no han logrado generar ingresos o no lo hacen en
forma suficiente (desempleados, informales, cuenta-propistas). El resto del GPS, en
particular lo destinado a educación primaria, media y técnica y a salud, se distribuye de
modo más progresivo.
14
Esta breve recorrida por los antecedentes en materia de investigación sobre GPS permite
ubicar el presente trabajo en el marco de los esfuerzos de cuantificación y estudio de
impactos ya realizados.
15
I.4 Delimitación del Gasto Público Social
En esta sección se emprende la tarea de definir la naturaleza del GPS y se presentan los
criterios seleccionados para su estimación.
I.4.1 Apuntes sobre la naturaleza del Gasto Público Social
Definir el contenido y naturaleza del GPS no resulta evidente ni inmediato. En términos
amplios, puede verse como el resultado de lo que cada sociedad ha ido reputando
históricamente como “social”. Ello implica determinada concepción, típica de cada país
y momento histórico, sobre los deberes del Estado y los derechos sociales, así como
sobre los actores y sectores de la población que son “objeto” de la política social y sobre
aquellos que tienen la responsabilidad de articularla (Turtolla, L., 2003).
En el camino hacia una delimitación más precisa es ineludible explicitar qué
comprende, desde la perspectiva de este análisis, el ámbito de “lo social” y qué se
integra en la esfera de “lo público”.
Respecto a la dimensión “social”, en este trabajo consideramos al GPS como la
aproximación cuantitativa al esfuerzo fiscal en actividades estatales orientadas a incidir
positivamente en la disminución de la pobreza (por ingresos o por necesidades básicas
insatisfechas); la redistribución del ingreso (procurando la reducción de la desigualdad,
con recursos para compensar, temporal o permanentemente cambios en la distribución
de ingresos de la población); la formación, expansión o renovación de capacidades
humanas, con recursos que representan una inversión, en la medida en que permiten el
desarrollo del potencial productivo de las personas; el cumplimiento, respeto,
protección y promoción de los derechos de la ciudadanía.
Para abordar la dimensión “pública” del gasto, el antecedente más completo se recoge
en el documento de ATPS-OPP (2006: 10 a 12). Allí, siguiendo a Grau (2005) 7 , se
plantean las diversas alternativas derivadas de las distintas fuentes de financiamiento y
de la identificación del efectivo proveedor de un servicio o prestación. Con base en
dicha discusión, en este trabajo se ha definido como GPS al conjunto de erogaciones
que insumen las acciones emprendidas por agencias del sector público en materia social
y que se financian a través de la tributación o del endeudamiento del Estado, más allá
de quien sea el proveedor efectivo.
Definir el carácter “público” del gasto en estos términos implica descartar aquellas
prestaciones o transferencias financiadas a través de precios cobrados a la población por
la actividad industrial, comercial o financiera del Estado 8 .
Las empresas públicas son parte del patrimonio del Estado y desempeñan funciones que
la sociedad uruguaya ha considerado que debían permanecer bajo la órbita estatal. No
obstante, la mayoría de los recursos que administran y ejecutan provienen del cobro a
7
Grau, C. (2005): “El gasto público social en infancia en Uruguay. Aspectos metodológicos y
cuantificación para el período 1999-2002” en Inversión en la infancia en Uruguay. Análisis del gasto
público social: tendencias y desafíos, pp. 83-117, UNICEF.
8
La excepción a esta regla aparece cuando las Empresas Públicas realizan aportes a Rentas Generales,
esos dineros pasan a financiar gastos no identificables comprendidos en el presupuesto general del
Estado, y por lo tanto, pierden su carácter de “ingresos contra venta de servicio”.
16
los consumidores por la utilización de los servicios que prestan o por los bienes que
producen. Es decir, los gastos en que pueden incurrir en el área social son financiados
en esencia, por el pago de un precio por parte de los usuarios, más allá de las
particularidades que puedan tener las políticas de fijación de las tarifas públicas. Si,
contrariando este criterio, se aceptara la inclusión de este tipo de gasto, también estaría
justificado incluir gastos sociales realizados por empresas privadas. Esta opción instala
una primera diferencia con la clasificación del GPS adoptada por ATPS-OPP (2004).
La única salvedad en la aplicación de esta pauta ha correspondido a los servicios de
“agua potable y saneamiento” cubiertos por la Administración de las Obras Sanitarias
del Estado (OSE). Aunque es indiscutible el carácter de empresa pública de dicho ente,
en su caso primó la consideración del carácter esencial del servicio y el tipo de
necesidad básica que cubre la empresa, junto al extraordinario impacto que el tipo de
prestación tiene sobre la salud y la higiene públicas. El suministro de agua potable y las
obras de saneamiento urbano que realiza OSE en el interior del país son fundamentales
para el mantenimiento de las condiciones sanitarias de la población, evitando la
propagación de epidemias y enfermedades. La relevancia de estas acciones trasciende la
satisfacción de una necesidad individual como contrapartida de un pago monetario, para
convertirse en un tema social. Por otra parte, la propia ley de creación del ente (Ley
Nº11.907, 1952) establece en su art. 3º que: “La prestación del servicio de obras
sanitarias, y los cometidos del Organismo, deberán hacerse con una orientación
fundamentalmente higiénica, anteponiéndose las razones de orden social a las de orden
económico”. Aunque en la creación de las empresas públicas en Uruguay, la impronta
batllista enfatizó el rol social de estos entes, en el caso de OSE resulta particularmente
minimizada la lógica empresarial.
Otro ámbito polémico es el de la seguridad social, específicamente las prestaciones de
carácter contributivo. En su caso, las fuentes de financiamiento provienen de aportes de
los contribuyentes al sistema. Pero dado que su concepción, organización y
sostenimiento –en última instancia– recaen en la órbita del Estado y que la contribución
tiene carácter coactivo (lo que la hace análoga a un impuesto), se considera que
corresponde integrar estas prestaciones en la categoría GPS.
De acuerdo con esta opción metodológica, se incluye dentro de lo relativo a “Seguro de
Enfermedad”, la asistencia médica mutual bajo el régimen de la Dirección de Seguros
Sociales por Enfermedad (DISSE). Esta inclusión constituye otra diferencia con trabajos
anteriores, pero es consistente con la definición planteada, en el sentido de que más allá
del proveedor de la prestación es decisivo el carácter coactivo del financiamiento.
Finalmente, dadas las dificultades que ofrece la información disponible para incursionar
en su tratamiento, también han sido excluidas las exoneraciones tributarias que, como
un impuesto negativo, pueden beneficiar a determinados agentes/actores y ser parte del
GPS 9 .
9
Un claro ejemplo podría ser el de las exoneraciones tributarias a la enseñanza privada.
17
I.4.2. Datos y fuentes de información
Como resultado de la aplicación de los criterios reseñados se ha llegado a delimitar la
órbita de “lo público”, de modo de completar el ámbito institucional en el que se
realizará la búsqueda del GPS. En definitiva, dicho ámbito comprende:
1. La Administración Central y los organismos descentralizados (incisos 02 al 19,
22 y 25 al 27 del Presupuesto) 10
2. Los incisos 21, 23 y 24 de subsidios y subvenciones 11 .
3. El Banco de Previsión Social (BPS), la Caja Militar y la Caja Policial
4. Los Gobiernos Municipales
5. Administración de las Obras Sanitarias del Estado
En todos los casos, la información refiere a los años 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006. La
fecha de inicio del relevamiento responde a que la disponibilidad de datos para el
Gobierno Central, con el grado de apertura apropiado para la aplicación de la
metodología que se presenta en este estudio, proviene del Sistema de Distribución del
Gasto (SDG) dependiente del Área de Gestión Pública de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto de Presidencia (OPP), que comienza a funcionar en 2002 12 .
La información referida a la Administración Central y los organismos descentralizados
corresponde al Presupuesto General de Gastos y proviene de los datos enviados por la
CGN al SDG. Se trata de cifras de ejecución presupuestal.
A los efectos de evitar duplicaciones, de las cifras presupuestales manejadas han sido
excluidas las transferencias a organismos de seguridad social. Esto significa que para los
fines de este estudio, el gasto relativo a Seguridad Social en el Presupuesto General de
Gastos se limita a lo destinado en los incisos 3 y 4 a las Cajas de Jubilados y
Pensionistas Militares y Policiales y a aquellos gastos en seguridad social no destinados
al BPS ni a las dos Cajas mencionadas. Estos últimos se canalizan a través del inciso 22
y se pueden observar en detalle en el cuadro del Anexo I.1.
Los incisos 21, 23 y 24 comprenden, respectivamente, los gastos en subsidios y
subvenciones; partidas a reaplicar y diversos créditos. También las cifras corresponden a
lo efectivamente ejecutado y han sido provistas, en forma desagregada, en virtud de los
datos que provee CGN al SDG.
10
Los incisos por su nombre son los siguientes: 02 - Presidencia de la República; 03- Ministerio de
Defensa Nacional; 04 - Ministerio del Interior; 05- Ministerio de Economía y Finanzas; 06 - Ministerio de
Relaciones Exteriores; 07 - Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca; 08 - Ministerio de Industria,
Energía y Minería; 09 - Ministerio de Turismo y Deporte; 10 - Ministerio de Transporte y Obras Públicas;
11 - Ministerio de Educación y Cultura; 12 - Ministerio de Salud Pública; 13- Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social; 14- Mtrio. de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; 15 - Ministerio
de Desarrollo Social; 16 - Poder Judicial; 17 - Tribunal de Cuentas; 18 - Corte Electoral; 19 - Tribunal de
lo Contencioso Administrativo; 22-Transferencias Financieras a la Seguridad Social; 25 - Administración
Nacional de Educación Pública; 26 - Universidad de la República; 27- Instituto del Niño y Adolescente
del Uruguay.
11
El Inciso 20 corresponde al pago de intereses de deuda y si bien integra el Presupuesto de Gastos y en
esa medida se lo ha incluido en las cifras globales, no constituye un ámbito de búsqueda de GPS.
12
El Sistema de Distribución del Gasto (SDG) tiene por finalidad reflejar qué Unidades Organizativas
realizan la ejecución del gasto en las Unidades Ejecutoras e Incisos del Presupuesto Nacional. La
información se presenta con periodicidad trimestral.
18
La información referida al BPS fue tomada de los Anuarios Estadísticos del organismo y
da cuenta de la totalidad de erogaciones, discriminada por tipo de riesgo, incluyendo los
gastos de funcionamiento. Para hacer frente a tales erogaciones, el Banco recibe
anualmente una asistencia financiera del Gobierno Central. A fin de evitar duplicaciones
en el cálculo global del GPS, se ha deducido del gasto social presupuestal el monto
correspondiente a dicha asistencia, según el dato que informan los Anuarios del BPS y
se ha tomado el monto total de gasto en seguridad social que cubre el Banco.
El mismo cálculo se aplicó a la Caja Militar y a la Caja Policial: por un lado, se tomó el
total pagado por concepto de prestaciones a pasivos relevado por el Instituto Nacional de
Estadística (INE) y por otro, se restó del total de asistencia financiera presupuestal lo
asignado a estas Cajas a partir de la cifra que los organismos declaran haber recibido en
cada año. Esta última información también proviene del INE.
La incorporación de datos sobre Gobiernos Municipales enfrentó dos tipos de
dificultades. Por un lado, no fue posible acceder a información precisa y detallada sobre
presupuestos y gasto social de los Municipios del Interior. De hecho, en el informe
ATPS-OPP (2004) su inclusión se basó en estimaciones. Por otro lado, los datos
obtenidos para la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) –para el año 2005– no
captan los gastos sociales con el mismo nivel de desagregación que en el mencionado
informe. Dada la dificultad para compatibilizar las cifras disponibles, se optó por no
incorporarlas en la presente publicación.
Finalmente, en el caso de OSE, para todo el periodo 2002-2006 se ha trabajado con
cifras aportadas por la Gerencia de Planeamiento del ente y corresponden a las
erogaciones totales, construidas con criterio contable y expresadas en pesos corrientes.
Se prefirió esta fuente por que es la más próxima al criterio devengado utilizado para el
resto de la información 13 .
Debe destacarse que, salvo por la omisión respecto a los gobiernos departamentales, las
áreas comprendidas en este estudio refieren al total de los ámbitos que, según lo que
aquí se considera, deben ser incluidos para la búsqueda y estimación del GPS.
I.4.3 Metodología para la clasificación del GPS
Una vez definido “qué” y “dónde” buscar, corresponde explicitar los criterios y la
metodología utilizada para la clasificación del GPS. En ese sentido, este trabajo es
tributario de los documentos reseñados en la sección I.2 y del informe ATPS-OPP
(2006). De hecho, como fuera señalado, puede considerarse un ejercicio de validación de
la propuesta metodológica elaborada en ese último informe.
El procedimiento aplicado consiste en analizar los gastos por Inciso del Gobierno
Central según Unidad Ejecutora y, dentro de ellas, por Unidad Organizativa. Con esta
13
Los datos aportados desde los “Resultados del Gobierno General Consolidado y las Empresas
Públicas”, elaborados por el Ministerio de Economía y Finanzas y publicados por el Banco Central del
Uruguay (BCU), siguen un criterio de caja, es decir, remiten simplemente a las erogaciones ejecutadas en
el periodo considerado.
19
apertura (Inciso-Unidad Ejecutora-Unidad Organizativa) es posible discriminar qué
organismos, dentro de cada Inciso, ejecutan efectivamente el gasto y, partiendo de su
denominación, identificar si constituye GPS y a qué función asignarlo. El acceso a este
grado de desagregación de los datos fue posible gracias a la información derivada del
SDG (OPP).
Con el objetivo de lograr una mayor precisión, tanto en lo referido al gasto como a su
financiamiento, se intentó un ejercicio de complementación utilizando la información
sobre presupuesto registrada por la CGN, que discrimina los datos por inciso, programa
y proyecto de inversión. Debe señalarse que al no poder cruzar los datos provenientes de
ambas fuentes, no se lograron determinar, en forma sistemática, los programas y
proyectos de inversión (en general, financiados con recursos externos) que son
ejecutados dentro de cada Unidad Organizativa 14 . Esto constituye una debilidad de la
metodología, en tanto pueden quedar ocultas en el agregado de la Unidad Organizativa,
cierto tipo de acciones correspondientes a diferentes clases de GPS.
Cada Unidad Organizativa donde se identificó GPS, fue clasificada a partir de un Código
tomado del informe ATPS-OPP (2004) 15 . En el Anexo I.1 se presentan tanto el
clasificador original, como el detalle y la justificación de los códigos que fue necesario
incorporar.
Como resultado de la revisión detallada de las Unidades Organizativas comprendidas en
cada inciso, fue posible detectar GPS en Unidades Ejecutoras que no suelen clasificarse
dentro del ámbito social (por ejemplo, el gasto en investigación y desarrollo del
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca o las políticas de rehabilitación en
establecimientos carcelarios y de apoyo a excarcelados dependientes del Ministerio del
Interior). Del otro lado, se consiguió detallar la naturaleza del GPS comprendido en
Unidades Ejecutoras usualmente asignadas globalmente al área social (como en el caso
de las que integran el Ministerio de Salud Pública).
A este respecto, deben introducirse algunas indicaciones importantes. En primer lugar,
que tanto en el caso de la Administración Nacional de Enseñanza Pública (ANEP) como
de la Universidad de la República, debido a que no remiten al SDG la información
desagregada por Unidad Organizativa, los datos debieron manejarse por Unidad
Ejecutora. El segundo caso es el del Poder Judicial, que también aparece con ese nivel
de desagregación, lo que no permite distinguir el gasto en Defensorías de Oficio, por
ejemplo, que podrían ser imputados a la clasificación del GPS.
Con relación al inciso 15, Ministerio de Desarrollo Social, fue creado en 2005, tras la
desaparición del Ministerio de Deporte y Juventud. Las actividades que desarrolló hasta
2004 la “Dirección Nacional de Deporte” pasaron a formar parte del Ministerio de
Turismo y Deporte. A nivel presupuestal, el MIDES no tiene aprobada su estructura
organizativa, por lo que el gasto aparece imputado globalmente a la Unidad Ejecutora
14
Por ejemplo, los recursos asignados al Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI)
están dentro del Inciso 2, Unidad Ejecutora 4, proyecto de inversión 727; Infancia y Familia
(INFAMILIA) corresponden al Programa 1, dentro del Inciso 24. En el caso de la Educación, como todos
sus gastos fueron imputados como GPS, los programas y proyectos financiados con endeudamiento
externo, quedaron incorporados “por defecto”.
15
Se trata de la clasificación funcional del gasto realizada por la Contaduría General de la Nación ajustada
según ATPS-OPP (2004).
20
“Dirección General de Secretaría” del nuevo inciso 15, y no pudieron distinguirse
Unidades Organizativas.
Con respecto a los organismos paraestatales (Laboratorio Tecnológico del UruguayLATU, Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria- INIA, por ejemplo), los datos
sobre ejecución son manejados por la CGN y no están incorporados en el SDG. En
consecuencia, no están contenidos en el presente estudio. En cambio, están considerados
los recursos destinados a las diversas Comisiones Honorarias (lucha antituberculosa,
hidatidosis, etc), ya que se encuentran contemplados dentro del Inciso 21 (subsidios y
subvenciones).
Como resultado del ejercicio de clasificación fue posible alcanzar una cifra más próxima
al monto real de GPS en el país e identificar con mayor precisión cuánto se destina por
función, con independencia del ámbito institucional que contribuye a conformarlo. Es
decir, dentro de Salud se integran tanto los Hospitales dependientes del Ministerio de
Salud Pública, como los del Ministerio de Defensa y del Interior y el Hospital de
Clínicas. También en el caso de Educación, se incluyeron no solamente los incisos del
“art. 220”, sino también los gastos de formación y capacitación distribuidos en Unidades
Ejecutoras fuera de esos incisos.
A medida que se avanzó en el relevamiento, se encontró que la incorporación de ciertos
tipos de GPS en las categorías definidas en el Informe de ATPS – OPP de 2004 (y que
sirve de base para la clasificación funcional adoptada) implicaba una pérdida de
información o de especificidad en términos del resultado final de la clasificación. Para
evitarlo, discriminando con mayor precisión los componentes del GPS, se adicionaron
cinco áreas de gasto con sus respectivos códigos.
Un primer caso está referido a los gastos en Investigación y Desarrollo (I+D). Este ítem
ha sido recogido en diversos trabajos que refieren al Gasto Público Social en América
Latina. Se busca con ello captar el esfuerzo fiscal por generar condiciones de desarrollo
sustentable. En este trabajo se considera que el gasto en “investigación y desarrollo
experimental” constituye una inversión social, en la medida que contribuye
decisivamente al desarrollo de la ciencia y la tecnología, así como de la capacidad
innovadora de la sociedad y por ello es preciso discriminarlo como una categoría
específica (código 152). No obstante, respecto a la información que realmente pudo
reflejar este nuevo código, deben realizarse dos advertencias. Por un lado, que bajo el
código 152 se integraron todas las actividades de I+D, a excepción de las vinculadas a la
Salud (para las que ya existe un código previsto en la clasificación original: el 125). Del
otro, que en virtud del tipo de información que remite al SDG la Universidad de la
República, no es posible distinguir el monto de gasto destinado a cada una de sus
funciones: investigación, extensión y enseñanza. En consecuencia, no puede
discriminarse la realización de I+D de la institución que más gasta en este rubro en el
país. Por lo tanto, si bien la incorporación del nuevo código contiene una potencialidad
importante para organizar la información, los datos que han podido ser incluidos refieren
únicamente a la Administración Central.
La identificación del esfuerzo fiscal realizado para encarar la “articulación y ejecución
de acciones de desarrollo social” se ha contabilizado bajo el código 155. Esto ha
permitido discriminar ni más ni menos que el gasto canalizado a través de una
innovación institucional relevante, como lo es el Ministerio de Desarrollo Social.
21
Asimismo, con el objeto de aislar una actividad que potencialmente puede ofrecer un
canal de integración social y promoción de la salud, las actividades de “deporte y
recreación” se han clasificado bajo el código 153.
Un caso distinto fue el que se presentó al percibir gastos definidos como “servicios
médicos”, de exclusivo alcance para los funcionarios de un determinado inciso, no
necesariamente reflejo de políticas sociales. A los efectos de distinguir este tipo de
prestación, de los servicios de salud que tienen carácter universal o pertenecen a
programas de focalización que son parte de políticas sociales, se incluyó un código 126
en el rubro Salud. Este contiene las erogaciones de cada inciso asociadas a la provisión
de beneficios vinculados al área salud a sus funcionarios, tal como se sugiere en ATPSOPP (2006). Como dentro de los ámbitos institucionales considerados en el presente
informe, no se han integrado las Empresas Públicas, este tipo de erogación corresponde
únicamente a los datos de la Administración Central. Finalmente, se ha integrado el
código 127 para designar al seguro de enfermedad, cubierto a través de DISSE.
Por último, se consideró que en los incisos “no sociales” en los que se identificó GPS,
parte de los gastos imputados a las Direcciones Generales de los Ministerios debían
imputarse al GPS. La idea fue reflejar la cuota-parte de gastos “administrativos” que
correspondería en cada caso a la prestación de servicios sociales en incisos que no
pertenecen estrictamente a esa área. Para ello se estimó dentro de las Direcciones
Generales, que un porcentaje igual al peso del GPS en el inciso se destinaría al apoyo del
mismo, aplicándose ese porcentaje al total del gasto de la Dirección, deducido
previamente el GPS identificado en la misma. A este tipo de gasto se le asignó el código
160 16 . La coherencia con este procedimiento hizo que en el Inciso 11, Ministerio de
Educación y Cultura –inciso “social”– se dedujera del Gasto de la Dirección General, un
porcentaje igual al peso del Gasto Público No Social en el inciso, por la incidencia del
mismo (Fiscalías, Registros, etc.).
En síntesis, el conjunto de criterios explicitados en este apartado permite contar con una
metodología para la identificación de los rubros a incluir en el GPS. Con ello se cree
haber avanzado en la calidad de la información, lo que permitiría ajustar los diagnósticos
y uniformizar las conclusiones posibles respecto a los efectos de las políticas en esta
materia. La estimación precisa del monto del GPS contribuye a evaluar la prioridad de
las políticas sociales y los derechos de los ciudadanos frente a otras.
Es importante subrayar que, tal como se expresó en la presentación de este informe, los
recursos asignados al GPS constituyen “una parte central” de las opciones que realiza el
Estado por el logro de objetivos de orden social, pero no abarca todas las dimensiones
sociales involucradas en el diseño de política. Esto significa que, para acceder a un
cuadro comprehensivo de la orientación del Estado en la arena social, además de las
políticas sociales también es necesario tomar en cuenta los contenidos sociales de las
políticas macroeconómicas.
16
Esta técnica fue escogida entre otras alternativas manejadas, debido a la necesidad de utilizar un único
procedimiento en todos los incisos “no sociales”. Se supone que las Direcciones Generales realizan
actividades de gestión para todas las unidades organizativas identificadas con GPS, no importa en qué
Unidad Ejecutora se encuentre (incluso, en la propia Dirección General).
22
I.5. Resultados
I.5.1. Evolución y estructura del GPS
Como resultado de la aplicación de los criterios descriptos en la sección anterior, se ha
conseguido identificar el GPS en los distintos ámbitos institucionales donde se genera la
erogación. Es de destacar que, siendo el Presupuesto General de Gastos el origen de los
datos de la Administración Central y Organismos Descentralizados, en el período bajo
análisis rigen dos presupuestos, correspondientes a dos administraciones: 2000-2004 y
2005-2009 respectivamente.
La información se presenta en pesos corrientes en el Cuadro 4.1. Allí puede observarse
en qué reparticiones del sector público se origina el gasto, cuál ha sido su monto y cuál
su finalidad.
Cuadro 4.1 GASTO PÚBLICO SOCIAL POR ÁMBITO INSTITUCIONAL Y FUNCIÓN (pesos corrientes)
2002
I. PRESUPUESTO (sin transferencias a seguridad social)
2003
2004
2005
2006
19.450.771.665 21.642.405.475 24.115.259.822 26.599.064.243 34.199.846.753
1.1
Educación
8.842.230.119 10.479.955.479 11.795.097.498 12.496.632.737 14.252.687.625
1.1.1
Enseñanza primaria e inicial
3.398.885.617
3.843.627.547
4.589.520.156
4.842.142.011
5.371.144.134
1.1.2
Enseñanza Media
2.825.380.394
3.121.949.595
3.566.322.211
3.989.687.649
4.505.410.986
1.1.3
Enseñanza terciaria
1.389.103.842
1.717.575.801
1.908.568.987
2.043.390.629
2.532.292.758
1.1.4
Enseñanza no definida por nivel
237.784.407
286.595.190
321.641.971
361.962.971
439.785.024
1.1.9
Otros servicios de educación
991.075.859
1.510.207.346
1.409.044.173
1.259.449.477
1.404.054.723
1.2
Salud
5.546.807.179
5.913.940.037
6.385.918.544
6.876.839.477
9.392.734.914
1.2.1
Asuntos y servicios de hospitales
3.236.109.779
4.005.013.442
4.482.982.545
4.771.599.596
5.610.023.889
1.2.2
Clínicas, médicos, odontólogos y paramédicos
1.075.089.059
1.238.622.760
1.203.425.001
1.441.880.717
1.714.629.833
1.2.3
Asuntos y servicios de salud pública
740.954.610
731.965.916
873.212.471
978.040.988
1.171.432.991
1.2.4
Medicamentos, prótesis y equipo médico
1.058.235
11.897.712
1.493.095
3.023.579
1.426.523
1.2.5
Investigación aplicada y desarrollo experimental (I+D)
31.425.802
46.763.360
51.896.351
48.171.819
30.686.145
1.2.6
Servicios Médicos para funcionarios del inciso
15.378.428
16.536.347
14.596.959
14.806.073
47.996.083
1.2.9
Asuntos y servicios de sanidad no especificada
446.791.266
481.270.016
528.415.637
477.395.590
816.539.450
1.3
Seguridad y Asistencia Social
3.072.195.718
3.349.004.791
3.687.488.415
4.063.311.569
4.717.804.094
1.3.1
SS sin asistencia a organismos de la seguridad social
1.351.885.492
1.750.385.414
1.831.586.151
1.989.191.447
2.142.585.473
1.3.2
Asistencia social (incluye alimentación)
1.714.902.871
1.591.584.964
1.847.511.243
2.065.522.722
2.568.193.095
1.3.9
Otros
5.407.355
7.034.413
8.391.021
8.597.400
7.025.526
1.4
Vivienda y Servicios comunitarios
1.164.596.631
1.132.935.499
1.313.417.513
1.178.784.288
1.910.780.025
1.4.1
Vivienda y desarrollo comunitario
1.092.562.695
1.058.464.598
1.223.330.492
1.063.043.187
1.792.935.510
1.4.3
Saneamiento y control de la contaminación
72.033.936
75.470.901
84.087.021
115.741.101
117.844.515
1.5
Gasto Público Social no convencional
573.173.644
576.319.643
674.612.225
1.700.132.837
3.605.301.910
1.5.1
Culturales y religiosos
334.865.286
330.365.223
384.356.311
399.546.260
523.663.360
1.5.2
Investigación aplicada y desarrollo experimental (I+D)
94.385.758
101.388.427
117.834.934
120.966.469
241.616.677
1.5.3
Deporte y Recreación
131.837.533
136.683.593
151.613.738
72.244.269
194.975.111
0
0
0
1.073.159.740
2.642.858.567
1.5.5 Articulación y ejecución de acciones de desarrollo social
1.5.9
Otros gastos sociales
12.085.067
7.882.400
20.807.242
34.216.099
2.188.195
1.6.0
Direcciones Generales
251.768.374
190.250.026
258.725.627
283.363.335
320.538.185
II. BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL
38.471.872.216 40.041.762.960 42.636.827.323 46.655.497.702 52.491.219.954
1.3
Seguridad y Asistencia Social
33.718.792.396 34.726.106.616 36.460.619.850 39.525.495.404 43.993.682.283
1.3.1
Seguridad Social (1)
32.733.587.897 33.697.737.462 35.110.824.827 37.958.841.027 42.246.617.143
1.3.2
Asistencia social (2)
1.2
Salud
1.2.2
Prestaciones médicas (3)
985.204.499
1.028.369.154
1.349.795.023
1.566.654.377
1.747.065.140
4.753.079.820
5.315.656.344
6.176.207.474
7.130.002.298
8.497.537.671
595.117.229
609.472.515
727.620.990
820.024.803
821.970.300
23
1.2.7
Seguro de Enfermedad
III. CAJA MILITAR Y POLICIAL
4.157.962.591
4.706.183.829
5.448.586.484
6.309.977.495
7.675.567.371
4.989.860.000
5.259.050.000
5.617.920.000
6.147.340.000
6.719.720.000
1.3.1
Caja Militar
3.277.610.000
3.456.100.000
3.701.190.000
4.047.260.000
4.471.720.000
1.3.1
Caja Policial
1.712.250.000
1.802.950.000
1.916.730.000
2.100.080.000
2.248.000.000
3.017.018.933
3.673.553.611
4.131.750.821
4.289.819.378
5.044.834.894
IV. OSE
1.4
Vivienda y Servicios comunitarios
3.017.018.933
3.673.553.611
4.131.750.821
4.289.819.378
5.044.834.894
1.4.2
Abastecimiento de agua
3.017.018.933
3.673.553.611
4.131.750.821
4.289.819.378
5.044.834.894
TOTAL GENERAL
65.929.522.814 70.616.772.046 76.501.757.966 83.691.721.323 98.455.621.601
Nota: Incluye prestaciones por invalidez, vejez y supervivencia, seguro de desempleo, fondos especiales y gastos de
funcionamiento.
Incluye asignaciones familiares, salario por maternidad, aportes para fondo de seguro social.
El gasto para la cobertura de la salud materno- infantil se codificó con el número 122, por entenderse que la atención
en policlínicas constituye el principal destino del mismo (más allá de que también incluye la internación en
hospitales).
Fuente: Elaborado en base a información del SDG-Área Gestión Pública-OPP, CGN, Boletín Estadístico BPS 2007 e
Instituto Nacional de Estadística.
Si bien el orden de los montos globales calculados no difiere sustancialmente de los
manejados en otros análisis, para el caso de los incisos presupuestales los resultados
captan los recursos específicos con que cuentan las Unidades Organizativas para el
desarrollo de acciones en el área social. Así, se ha podido identificar el tipo de gasto
efectivamente realizado, más allá de los cometidos formales de las Unidades Ejecutoras
en las que tuvo lugar. Por el momento, esta es la máxima desagregación que permiten
los datos de cara a la construcción del “Sistema de Información sobre Políticas Sociales
y Gasto Público Social”, propuesto en ATPS-OPP (2006).
Los gastos presupuestales dan cuenta del entorno de un tercio del total del GPS (en
promedio 31% del total). En este ámbito, los servicios de educación concentran algo
menos del 50%; en tanto, el gasto en salud da cuenta de un 27% y la seguridad social un
15% 17 . La ponderación de los gastos en Vivienda promedia 5% en todo el período.
Obsérvese que la creación del Ministerio de Desarrollo Social lleva a un incremento
notable del “gasto público social no convencional” entre 2004 y 2006, que eleva su
participación del 2,9% al 10,5% crecimiento que se debe fundamentalmente a la
ejecución del Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social. Si bien en términos
absolutos y en comparación con los gastos sociales convencionales la cifra no es muy
significativa, puede considerarse un cambio cualitativo al incorporarse una repartición
pública encargada de la “articulación y ejecución de acciones de desarrollo social”.
Al interior del presupuesto, la utilización de esta metodología permitió identificar un
muy importante incremento del GPS en el Inciso 2 (Presidencia), canalizado a través de
la Unidad Organizativa “Políticas Sociales”. También habilitó la posibilidad de incluir
un 10% del gasto del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, en 2005, como GPS
en el área de Investigación y Desarrollo y más de 5% del gasto del Ministerio de
Industria, Energía y Minería en la misma categoría para dicho año.
17
El gasto en Seguridad Social no incluye la asistencia financiera a los organismos de seguridad social,
por lo que se trata –fundamentalmente– de gastos de la Caja Militar y Policial incluidos en los incisos 3 y
4, pensiones graciables, jubilaciones cubiertas por el presupuesto y otros gastos menores.
24
Cuadro 4.2
Gasto Público Social en la Administración Central respecto al
Gasto Total de cada Inciso (porcentaje) (*)
INCISO
2002
2003
2004
2005
2006
2 - Presidencia de la República
3,4
3
3,6
8,9
3,3
3 - Ministerio de Defensa Nacional
19,4
22,9
24,2
24,7
23,8
4 - Ministerio del Interior
16
17,5
18,7
17,3
19,4
5 - Ministerio de Economía y Finanzas
0,3
0
0
0
0
6 - Ministerio de Relaciones Exteriores
0,5
0,6
0,5
1,8
2,2
7 - Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca
12,8
15
16,1
10,2
17,7
8 - Ministerio de Industria, Energía y Minería
10,9
8,5
6,8
5,1
8,4
9 - Ministerio de Turismo y Deporte (hasta 2004 "Turismo")
2,9
2
2,8
61,1
55,8
10 - Ministerio de Transporte y Obras Públicas
0,1
0,2
0,2
0,1
0,2
11 - Ministerio de Educación y Cultura
43,2
41,3
45,1
38,8
59,1
12 - Ministerio de Salud Pública
100
100
100
100
100
13 - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
81,2
20,6
45,2
48,6
84,8
14 - Ministerio. de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente
100
100
100
100
100
15 - Ministerio de Desarrollo Social (hasta 2004 "Deporte y
Juventud")
100
100
100
100
100
(*) Sin considerar gastos de “reforma del Estado” en el total del gasto del inciso e Incluyendo estimación de GPS en
"Dirección General"de Incisos "no-sociales"
Fuente: Elaborado en base a información del SDG-Área Gestión Pública-OPP.
Un rápido recorrido por las cifras que ofrece el Cuadro 4.2, permite apreciar la
importancia del GPS en los incisos 3 y 4. Obsérvese que su incidencia se ubica entre ¼ y
1/5, del Gasto Social Presupuestal en el primer caso y, alrededor de 1/6, en el segundo.
Esto se explica por el peso de la seguridad social así como por los servicios de salud y
asistencia social ofrecidos a los funcionarios de esos incisos.
Es necesario comentar también lo que ocurre en los incisos 2, 9 y 13. En el caso de
Presidencia de la República, el salto en 2005 se debe al incremento notable de los gastos
ejecutados por la Unidad Organizativa “Políticas Sociales”, que pasa de 2 a 34 millones
de pesos entre 2004 y 2005, para finalmente retornar a los niveles conocidos en el año
2006. En el caso del inciso 9, se observa otro aumento significativo del peso del GPS en
2005, resultado de que en ese año se radica en el Ministerio de Turismo (desde entonces
“Turismo y Deporte”), la Dirección Nacional de Deportes (que antes se hallaba en el
Inciso 15 “Ministerio de Deporte y Juventud”). En tercer lugar, llama la atención el
extraordinario peso del GPS en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el año
2002.
Volviendo al análisis por ámbito institucional (Cuadro 4.1), el BPS contribuyó, a lo
largo de los cinco años analizados, con un promedio de 56% del GPS, incluidas las
jubilaciones, pensiones y prestaciones a activos. En tanto, las erogaciones cubiertas por
la Caja Militar y Policial representaron, en promedio, 7% de ese total. Finalmente, el
abastecimiento de agua potable y servicios comunitarios vinculados al saneamiento
correspondiente a OSE, se ubicó en torno a 5% del GPS total.
25
Aunque a fin de calcular sin duplicaciones el monto total de GPS, los datos del
Presupuesto se presentan deduciendo el aporte a los organismos de seguridad social, esta
asistencia es financiada por Rentas Generales, y por lo tanto, constituye un gasto
presupuestal orientado al área social, tan importante como cualquier otro. En virtud de
su relevancia para el Presupuesto, el Cuadro 4.3 ofrece la información sobre su
evolución para el período. Como se aprecia, la significación de la asistencia financiera es
clave para el caso de la Caja Policial (explica más del 70% del total pagado) y en menor
medida para la Caja Militar (representa aproximadamente un 40% del total). En el caso
del BPS, si bien las transferencias cubren un tercio del total pagado para los dos
primeros años del período, la tendencia es francamente decreciente (tanto en términos
absolutos como en relación a las obligaciones del BPS). En consecuencia, los datos
apuntan a un grave problema de sostenibilidad de la Caja Militar y Policial, mientras que
podría concluirse que la recaudación del BPS habría evolucionado favorablemente,
haciendo caer la asistencia del Gobierno Central desde un tercio del gasto hasta menos
de un sexto del mismo.
Cuadro 4.3. ASISTENCIA DEL GOBIERNO CENTRAL A
ORGANISMOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL (miles de pesos)
Erogaciones
Totales
Asistencia
% Asistencia
sobre
erogaciones
2002
2003
2004
2005
2006
BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL
38.471.872
12.358.201
40.041.762
11.577.483
42.636.827
9.864.045
46.655.497
8.489.851
52.491.220
7.202.151
32
29
23
18
14
2002
2003
2004
2005
2006
CAJA MILITAR
3.277.610
1.422.100
3.456.100
1.443.000
3.701.190
1.492.100
4.047.260
1.558.300
4.471.720
1.640.900
43
42
40
39
37
2002
2003
2004
2005
2006
CAJA POLICIAL
1.712.250
1.266.700
1.802.950
1.321.400
1.916.730
1.416.000
2.100.080
1.507.100
2.248.000
1.638.300
74
73
74
72
73
Fuente: Anuario Estadístico de BPS, 2005 e Instituto Nacional de Estadística.
Asimismo, la cobertura de gastos de salud dentro del BPS comprende 13-15% de sus
erogaciones, mientras que la asistencia social representa entre 2,5 y 3,5% del total. La
mayor parte de este gasto corresponde a Asignaciones Familiares: en el entorno del 60%,
constituyendo el componente de mayor peso en este rubro.
En cuanto al GPS por función, en el Gráfico 4.1 puede observarse la evolución real del
total y de lo asignado a cada tipo de gasto. En razón de que no se cuenta con un deflactor
26
preciso, que indique la evolución de los precios de los bienes, servicios y
remuneraciones comprendidos en el volumen total del GPS, se aplicó como deflactor un
promedio simple entre el Índice Medio de Salarios (IMS) y el Índice Medio de Salarios
Públicos (IMSp). El IMS permite extraer el efecto inflacionario contenido en la
evolución de las pasividades, en tanto el IMSp habilita en parte lo propio para el caso de
los salarios de funcionarios del Estado, siendo ambos tipos de gastos los componentes
principales del GPS.
Gráfico 4.1
Evolución del GPS real y por función (pesos)
Educación
Seguridad y Asistencia Social
Gasto Público Social no convencional
Salud
Vivienda y Servicios comunitarios
Direcciones Generales
80.000.000.000
70.000.000.000
60.000.000.000
50.000.000.000
40.000.000.000
30.000.000.000
20.000.000.000
10.000.000.000
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Elaborado en base a información del SDG-Área Gestión Pública-OPP.
El nivel de GPS es relativamente estable durante el período considerado, destacándose el
crecimiento observado en el año 2006. El cambio más importante en la evolución por
componentes reside en la tendencia a la baja del gasto en Seguridad Social,
comportamiento responsable de la leve caída que se aprecia en el GPS agregado hasta
2005.
De manera sintética, en el Gráfico 4.2 la participación de los distintos componentes del
GPS en el monto global. En términos generales, la estructura presenta una gran
estabilidad en los cinco años.
27
Gráfico 4.2
Distribución funcional del GPS real (en porcentaje)
Educación
Seguridad y Asistencia Social
Gasto Público Social no convencional
70,0
63,4
Salud
Gasto Público Social no convencional
Direcciones Generales
61,4
59,8
59,4
60,0
56,3
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
6,8
0,80,3
6,3
0,90,4
18,2
14,5
16,7
14,9
16,4
15,4
15,9
14,8
15,6
13,4
7,1
0,90,3
6,5
2,00,3
7,1
3,7
0,3
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Cuadro AE 2 del Anexo 3
El gráfico permite apreciar un fuerte y persistente predominio de los gastos en Seguridad
Social, que –aunque con una leve tendencia decreciente– se ubican en torno al 60%, más
de un 85% se canaliza a través del BPS. El Cuadro 4.4. contiene la información con
origen en el propio BPS, que permite apreciar la distribución de ese gasto al interior del
organismo.
Cuadro 4.4 GASTO EN SEGURIDAD SOCIAL DEL BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL (miles de pesos)
Invalidez, Vejez y
Subsistencia
Seguro de
enfermedad
2002
28.631.251
2003
Gastos de
funcionamiento
Total
1.643.176
2.135.749
38.471.872
1.637.842
1.063.870
2.653.997
40.041.763
307.273
2.077.416
699.983
2.707.420
42.636.827
470.815
2.386.679
712.270
2.996.649
46.655.498
670.276
2.569.035
917.009
3.928.582
52.491.220
Fondo especial
C. Flía y
Maternidad
Seguro de
desempleo
4.157.963
323.413
1.580.322
29.736.756
4.706.184
243.115
2004
31.396.149
5.448.586
2005
33.779.107
6.309.977
2006
36.730.749
7.675.567
Fuente: Anuario Estadístico de BPS, 2007
Las cifras señalan que el “gasto contributivo” representa a lo largo del período entre 86 y
87%. Aunque la participación de jubilaciones y pensiones (Invalidez, Vejez y
Supervivencia-IVS) domina el panorama, se aprecia una caída de dos puntos
porcentuales en su peso relativo (74,4% en 2002 y 70% en 2006), acompañada de una
tendencia creciente del “seguro de enfermedad” (DISSE) que pasa de 10,8% a 14,6% del
total. Probablemente, esta evolución esté vinculada a la mejora en los indicadores sobre
formalización en el mercado laboral, que se verificaron durante 2005 y 2006. 18
18
Efectivamente, según información del propio BPS, entre diciembre de 2003 y noviembre de 2005, el
número de cotizantes-dependientes creció más de 25%.
28
El gasto en salud ocupa el segundo lugar en términos relativos, representando 17% del
GPS del período. Debe recordarse que, de acuerdo a la metodología utilizada, estos
gastos integran lo cubierto por el Ministerio de Salud Pública, Hospital Policial, Militar
y de Clínicas y también DISSE y salud materno-infantil, cubiertos por BPS. Es de
destacar que los servicios hospitalarios representan casi tres cuartas partes del GPS,
mientras que las actividades de investigación y desarrollo experimental en materia de
salud se ubican en 0,1%. En realidad, debe señalarse que este tipo de gasto se encuentra
subestimado, ya que la ausencia de información por Unidad Organizativa a nivel de la
Universidad de la República impide aproximarnos al gasto en I+D en el Hospital de
Clínicas.
El tercer componente en importancia dentro de la distribución funcional es el gasto en
educación, que a partir de 2003 se ubica en torno a 15% del total del GPS. A su interior
puede observarse una tendencia creciente de la participación de los servicios
dependientes de ANEP, tanto a nivel de primaria e inicial como de enseñanza media, y
una situación estacionaria de la enseñanza terciaria. La categoría “enseñanza no definida
por nivel”, que ha permitido captar este tipo de gasto en Unidades Organizativas
aparentemente extrañas a la función, sólo da cuenta de 0,5% del GPS y no muestra
cambios a lo largo del período.
En cuarto lugar se ubica el gasto en “vivienda y servicios comunitarios” (6,8% del GPS
total). Dentro de la categoría, los gastos en vivienda (correspondientes al Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medioambiente) explican un quinto del total. El
componente central es el servicio de agua potable y saneamiento por parte de OSE, que
da cuenta del 70-75% del total de este rubro.
Los “gastos sociales no convencionales” representan casi 1% del total de GPS entre
2002 y 2004, duplican su participación en 2005 y alcanzan al 3,7% en 2006, como ya se
comentó, debido a la inclusión y consolidación del Ministerio de Desarrollo Social. El
esfuerzo por identificar actividades de investigación y desarrollo experimental en la
Administración pública (fuera del ámbito de la salud) dio cuenta de una cifra que oscila
en torno al 0,1% del total del GPS.
Por último, como quedó de manifiesto en la sección metodológica, se estimó un gasto en
materia de apoyo a la ejecución del GPS en incisos “no sociales” de la Administración
Central y se obtuvo una modesta cifra que está por debajo de medio punto porcentual.
I.5.2. Nivel del Gasto Público Social y prioridades
En este apartado se realiza una aproximación a la evolución del GPS con relación a otras
variables.
Como muestra el Cuadro 4.5, el GPS real no creció de manera significativa en relación a
la población, manteniéndose en una cifra cercana los 20.000 pesos entre 2002 y 2005, y
ascendiendo a 21.021 en el año 2006. No obstante, el GPS per capita de Uruguay se
mantiene entre los más altos de América Latina 19 .
19
CEPAL. Panorama Social de América Latina. Documento Informativo. 2005
29
Cuadro 4.5 GASTO PÚBLICO SOCIAL REAL Y POR HABITANTE (pesos)
Población Total
(INE)
GPS real
GPS per cápita
2002
3.308.527
66.193.300.693
20.007
2003
3.303.540
67.160.257.462
20.330
2004
3.301.732
65.795.700.844
19.928
2005
3.305.723
65.400.549.999
19.784
2006
3.314.466
69.673.909.997
21.021
Fuente: Elaborado en base a información del SDG-Área Gestión Pública-OPP, INE y BPS
La incidencia del GPS en las políticas públicas queda reflejada en la manera en que
evoluciona su participación en el gasto público total (“prioridad fiscal”) y también en su
ponderación respecto al PBI. La información sobre estos indicadores se presenta en el
Cuadro 4.6.
Cuadro 4.6
VARIABLES MACROECONÓMICAS (miles de pesos corrientes)
INDICADORES DE GPS (en porcentaje)
2002
2003
2004
2005
2006
Producto Bruto Interno
260.966.690
315.677.680
379.352.723
406.705.433
464.801.884
Gasto Público Total
100.324.670
123.664.375
127.291.465
135.448.527
170.791.901
Gasto Público Social
65.929.522.814
70.616.772.046
76.501.757.966
83.691.721.323
98.455.621.601
38,4
39,2
33,6
33,3
36,7
25,3
22,4
20,2
20,6
21,2
65,7
57,1
60,1
61,8
57,6
Gasto total/PBI
Prioridad macro (GPS/PBI)
Prioridad fiscal (GPS/GT)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del SDG-CEPRE, CGN, Anuarios Estadísticos de BPS y BCU e INE.
Partiendo de niveles considerables –en términos relativos a la región– la prioridad
macroeconómica cae entre 2002 y 2004, en un marco de fuerte expansión de la actividad
económica general, el nivel de GPS recién comienza a recuperar lentamente su
participación a partir de 2005. Esta tendencia parecería consolidarse como reflejo de la
asignación presupuestal correspondiente al período 2005-2009.
En cuanto a la prioridad fiscal, la pérdida de peso relativo en el total del GPS, se detiene
en 2004. También en este caso parecería que el nuevo presupuesto contribuiría a mejorar
los valores del indicador, sin embargo la prioridad fiscal del GPS vuelve a caer para el
año 2006. El Gráfico 4.3 resume el comportamiento de ambos indicadores:
30
Gráfico 4.3
Prioridad fiscal (GPS/GT) y prioridad macroeconómica (GPS/PBI)
Prioridad macro (GPS/PBI)
Prioridad fiscal (GPS/GT)
70,0
60,0
50,0
40,0
(%)
30,0
20,0
10,0
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Elaboración propia en base a datos del SDG-CEPRE, CGN, Anuarios Estadísticos de BPS y BCU.
Finalmente, se realiza una aproximación a la evolución de los distintos componentes del
GPS en relación a la evolución global de la economía (Gráfico 4.4). Las cifras confirman
tendencias históricas en cada uno de los rubros, quizá con sólo dos novedades. Por un
lado, la tendencia decreciente de la porción de la riqueza generada anualmente que se
destina a los gastos en Seguridad Social. Y, por otro, la triplicación del peso de “gasto
social no convencional”, debido a la puesta en marcha del Ministerio de Desarrollo
Social en 2005.
Merece un comentario especial cómo permanecen inmóviles, luego de la aprobación del
nuevo presupuesto, los porcentajes de educación y salud respecto al PBI (3 y 3,4%
respectivamente). Un análisis de la ley presupuestal y de los mecanismos a través de los
cuales se prevé el incremento de las partidas para aquellos dos rubros ofrece una
explicación. Efectivamente, las prioridades fiscales están definidas en el propio texto de
la Ley de Presupuesto 2006-2009, donde se plantea que las ampliaciones de gastos se
dirigen a recuperar las remuneraciones en términos reales y a aumentar las inversiones:
“ello permitirá ir ganando margen de maniobra durante los años subsiguientes, lo que
redundará en una mayor flexibilidad en la utilización de los recursos públicos” 20 . Por
otro lado, en el caso de la educación, los incrementos se encuentran “atados” a la
evolución del producto y recién se estima que el objetivo de alcanzar a 4,5% del
producto recién se lograría para 2009. Cabe señalar que en valores absolutos el gasto
público en Educación y en Salud constituyen los rubros de mayor crecimiento entre
2005 y 2006.
20
Exposición de Motivos, Ley de Presupuesto 2005-2009.
31
Gráfico 4.4.
Gasto Público Social en relación al PBI
(en porcentaje)
Educación
Seguridad y Asistencia Social
Gasto Público Social no convencional
Salud
Vivienda y Servicios comunitarios
Direcciones Generales
18,00
16,00
14,00
12,00
10,00
(%)
8,00
6,00
4,00
2,00
-
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Cuadro AE 3 del Anexo 3.
I.6. Consideraciones finales: Gasto Público Social ¿para qué?
¿Cuál es el objetivo de conocer el volumen de gastos que el Estado destina al área
social? La captación precisa del nivel de GPS, su desagregación por componentes y la
posibilidad de construir series continuas y homogéneas sobre su trayectoria tiene
importantes ventajas para el diseño de políticas y la toma de decisiones. Conocer dónde
se encuentran los ejecutores del gasto social en todas sus variantes y cuánto se destina
exactamente a cada una permite cuantificar el esfuerzo fiscal y mejorar la articulación de
las dependencias estatales involucradas.
En la propuesta planteada en el documento ATPS-OPP (2006), el GPS constituye uno de
los componentes del “Sistema Integrado de Información sobre Políticas Sociales”. En
este sentido, la estimación del GPS constituye un insumo importante para la articulación
de los siguientes instrumentos:
•
•
•
mapeo de políticas sociales a nivel nacional, departamental, de empresas públicas
y servicios descentralizados;
programas, ejecutores, población objetivo;
registro único de beneficiarios
Asimismo, se espera que los resultados obtenidos contribuyan a la labor indagatoria
referida al impacto distributivo del GPS, así como a proveer nueva información a los
efectos de discutir la posibilidad y pertinencia del manejo contracíclico del gasto.
32
Partiendo de lo realizado en el presente documento, la incorporación del GPS en un
esquema como el mencionado, requiere avanzar en algunos aspectos complementarios:
–I–
Los canales de información que permitan construir un verdadero sistema deberían
confluir a criterios similares, o al menos, a líneas de elaboración que hicieran sencilla la
tarea de compatibilización. El hecho de no poder cruzar la información sobre gasto
proveniente del SDG -según el criterio de UE y UO-, con la de CGN -de acuerdo a
Programa y Proyecto-, dificulta el manejo y la interpretación de los datos, al tiempo que
impide profundizar en las fuentes de financiamiento.
Por otra parte, no todos los organismos públicos remiten datos al SDG. Tal es el caso,
por ejemplo, de ANEP y de la Universidad de la República. En ambos, sólo es posible
integrar bajo el gran título de “educación” el tipo de GPS que realizan, con excepción
del Hospital de Clínicas. Sin embargo, sabemos que en ambos organismos se despliegan
muchos programas, proyectos y acciones vinculados a “salud”, “seguridad y asistencia
social”, “investigación y desarrollo” y otros gastos sociales.
Estos ejemplos promueven la reflexión sobre la necesidad de articular esfuerzos y
potenciar sinergias entre los distintos organismos generadores de información, a los
efectos de contribuir a la conformación de un “sistema integrado de información”.
– II –
Tan importante como el gasto es su forma de financiamiento: esto es, quién o quiénes
proveen los recursos para su ejecución y la forma en que se da la distribución entre
endeudamiento externo y recursos nacionales. Así como se ha logrado descomponer las
erogaciones por Unidad Organizativa, también del lado del financiamiento debería
intentarse una desagregación detallada. La información disponible sobre financiamiento
no permite su compatibilización con los datos por Unidad Organizativa. Se trata de
información ordenada por programa y procesada por la CGN en el caso del
financiamiento con endeudamiento y Rentas generales. El seguimiento preciso de los
préstamos externos destinados al área social (PRIS) no está disponibles para 2006. De
este modo, podría contarse con datos precisos acerca de qué fuente de financiamiento
prevalece en el sostenimiento de cada componente del GPS.
A diferencia de otros instrumentos de política, los efectos del GPS sobre las condiciones
de vida de la población pueden evaluarse más directamente que en el caso del manejo de
variables monetarias, cambiarias, productivas o comerciales. En consecuencia, realizar
la consideración conjunta de gastos y recursos, permite estimar el verdadero impacto
distributivo del gasto para las generaciones actuales y su transferencia a las futuras.
Asimismo, este tipo de información es clave a la hora de analizar los niveles de GPS
frente al ciclo económico. En la medida que la acentuada pro-ciclicidad del gasto se
explica por las carencias de fondos para sustentarlo, conocer y estabilizar su
financiamiento podría evitar las consecuencias adversas de su disminución en las fases
recesivas del ciclo económico.
33
– III –
El trabajo de identificación y clasificación del GPS ha permitido la aproximación a
acciones sociales de diferente naturaleza promovidas y/o ejecutadas por el Estado. De
manera sintética, se puede mejorar los insumos para quienes tienen en sus manos la
definición de las políticas sociales si se avanza en dos direcciones. Por un lado, es
posible racionalizar la asignación de recursos si le logra articular acciones sociales, de
gran incidencia, pero que no se encuentran más que tangencialmente relacionadas a
alguna política. Por otro lado, se tiene la convicción de que es posible avanzar en la
precisión del impacto del gasto si se logra realizar una discriminación entre acciones de
asistencia y de bienestar.
Sería importante avanzar en una línea que permitiera precisar en qué medida el GPS es
reflejo de políticas y programas sociales explícitos. Del manejo de la información, al
nivel de desagregación que ha sido posible consultar, surge la intuición de que hay
importantes montos de GPS ligados a situaciones particulares de algunas reparticiones
públicas, que reflejan acuerdos ad hoc para solucionar algunas problemáticas concretas.
La clasificación de estas acciones como GPS parece incuestionable, pero en la misma
medida debe aceptarse que no constituyen un reflejo de políticas sociales. En el camino
de generar un “sistema integrado de información” se cree conveniente incursionar más
profundamente en este tipo de problemática. Con este objetivo se sugiere evaluar la
incorporación de un nuevo criterio de clasificación, complementario del utilizado en este
trabajo. En este caso, el código indicaría la vinculación directa (o no) del GPS
identificado, con políticas sociales definidas.
En cuanto al carácter de los gastos en el área social, se entiende que ellos se aplican
tanto a “la asistencia” como “al bienestar”. Los primeros serían el reflejo de políticas
que apuntan a proteger a grupos o personas que atraviesan situaciones de vulnerabilidad
y riesgo social, de modo de satisfacer las necesidades básicas y ampliar sus posibilidades
de integración social. En el segundo caso, el esfuerzo se orientaría a la promoción de
acciones tendientes a garantizar el efectivo goce de derechos sociales a través de
servicios y beneficios públicos, tanto universales como selectivos, con criterios de
equidad e igualación de oportunidades sociales (Serrano, 2005). La construcción de
indicadores de “asistencia” o “bienestar” permitiría cuantificar el sesgo de las políticas
sociales. Ello haría posible identificar cuánto del gasto social es “reactivo” y cuánto
“proactivo”. En otras palabras, qué porción de los recursos públicos se orientan a
aminorar la desigualdad generada por el funcionamiento de la economía, pero no
fortalecen las capacidades de los sectores postergados (“gasto reactivo”) y cuáles
disminuyen la desigualdad, apelando a reforzar el potencial creativo y productivo de los
involucrados (“gasto proactivo”) determinando avances hacia la disminución de la
desigualdad en forma sostenible (Arocena, R. y Sutz, J., 2004).
– IV –
El análisis del GPS abre también otro frente relevante para la toma de decisiones de
política: la necesidad de elaborar nuevos indicadores que den cuenta real de la eficiencia
de ese gasto.
34
El abordaje de esta problemática permitiría avanzar para dar respuesta a interrogantes
como las siguientes: ¿en qué medida los recursos destinados al GPS permiten revertir las
situaciones de incumplimiento de derechos? ¿cómo medir qué tan eficiente ha sido el
gasto? ¿en función de qué indicadores sobre sus componentes? ¿cuáles son las metas que
pueden fijarse a mediano y largo plazo? ¿cómo se monitoreará su cumplimiento?
Los indicadores de la evolución y estructura del GPS no informan acerca del grado de
eficiencia o efectividad de las políticas ni permiten una aproximación al grado de éxito
en la consecución de los objetivos. Para ello, es necesario apuntar al grado de
cumplimiento de metas y de los derechos básicos que efectivamente se aseguran a las
personas a través de la acción del Estado.
A los efectos de contribuir a la discusión sobre estos tópicos se sugiere incorporar un
criterio de clasificación –nuevamente complementario del utilizado en este trabajo– que
permita discriminar el gasto originado en la prestación o servicio concreto y el que
deriva de la logística o apoyo para que aquella acción sea cumplida. En otras instancias,
se han utilizado conceptos como por ejemplo “gasto sustantivo” y “gasto accesorio o de
apoyo” para intentar dar cuenta de esto. La consideración de este tipo de problemática y
el diseño de una metodología para poder capturar la información necesaria para su
análisis contribuiría decisivamente al mejoramiento de las políticas sociales y a la
evaluación del impacto del GPS.
35
PARTE II
Uruguay: el Gasto Público Social en el largo plazo
36
II.1 Introducción
A partir del último cuarto del siglo XIX se asiste a un cambio cualitativo respecto a las
ideas dominantes sobre los roles del Estado. Desde entonces, crece la convicción de que
el Estado social de derecho debe hacerse cargo de la difícil convivencia entre libertad e
igualdad. Como señala Paganini (1992: 16) “el Estado ya no puede ser indiferente a un
orden socioeconómico que priva de la ciudadanía real a buena parte de los miembros de
la sociedad y deberá procurar realizar objetivos de justicia social, haciendo efectivos los
nuevos derechos sociales”. En adelante, la figura del Estado retornará una y otra vez a
escena y su rol protagónico como articulador de demandas de diferentes grupos sociales
será insoslayable, si bien ello ha tenido diferentes énfasis y alcances, dependiendo del
grado de desarrollo de las economías.
El Gasto Público Social (GPS) expresa una de las formas en que el Estado asume ese
rol. En esta publicación, se entenderá que el GPS comprende el esfuerzo fiscal en
actividades estatales orientadas a incidir positivamente en la disminución de la pobreza,
la redistribución del ingreso y la formación, expansión o renovación de capacidades
humanas 21 .
Desde la perspectiva del presente trabajo, existen al menos tres razones por las que el
análisis del gasto social resulta clave para comprender las concepciones y orientaciones
detrás del diseño del conjunto de políticas públicas en cada momento histórico. En
primer término, porque permite una aproximación a la importancia otorgada por el
Estado al cumplimento de sus responsabilidades como garante y protector de derechoseconómicos, sociales, culturales, civiles y políticos. En segundo lugar, porque el peso y
la concepción detrás del GPS, en el marco de los restantes instrumentos fiscales, permite
estimar la medida en que las políticas sociales son concebidas como subproducto de las
políticas económicas o como parte del compromiso público con el bienestar de la
ciudadanía, que también deberían contemplarse vía los instrumentos macroeconómicos.
Finalmente, porque expresa una combinación de ideas predominante con respecto al
significado de la sociedad, la familia, la economía, el mercado, la equidad, y los roles de
hombres y mujeres.
De esta forma la vinculación entre el gasto social y lo que podríamos entender como
modelos de desarrollo adoptados por el país, forman parte de una serie de estudios
necesarios para comprender el pasado pero sobre todo para ilustrar y aportar a la
construcción de escenarios de desarrollo de mediano y largo plazo.
En esta segunda parte se presenta la serie de GPS y gasto público total construida por el
Área de Historia Económica (IECON – Universidad de la República) para el siglo XX y
se intenta un análisis de largo plazo del comportamiento del GPS. La serie elaborada
reúne un cúmulo de información homogénea desde 1910 que, a pesar de vacíos de
consideración, ha permitido reconstruir el nivel, desempeño y estructura del GPS.
21
Debe subrayarse que esta definición “operativa” de GPS tiene como trasfondo una concepción sobre el
desarrollo en que las políticas públicas tienen un rol central para ampliar las opciones y oportunidades que
permitan a las personas llevar adelante vidas más ricas. En este sentido, el GPS tiene un alcance más
amplio que el de “constituir una red de contención que permite administrar el riesgo y la vulnerabilidad
social ante movimientos de corto plazo del ingreso de los hogares o catástrofes naturales” (Amarante, V.,
Arim, R., 2005:19).
37
Como indicáramos, la información recogida en una mirada de largo plazo aspira a
brindar elementos para reflexionar en términos estratégicos, sobre el lugar de los
recursos fiscales destinados al área social en relación al desarrollo del potencial de las
personas y al cumplimiento, respeto, protección y promoción de los derechos de la
ciudadanía, eje de las políticas públicas orientadas al bienestar y la equidad.
Si bien el contenido de este trabajo constituye apenas un modesto aporte a estos fines, se
espera que la perspectiva histórica en que se erige permita dimensionar más fielmente el
estado de situación actual, para obtener sugerencias que permitan planificar políticas
para el futuro. Como plantea Arocena, R. (2005): “la explicación es obvia: no se puede
partir del presente, como de una “instantánea” del sistema considerado... El enfoque
histórico es el cimiento de los estudios del futuro: la prospectiva se apoya en la
retrospectiva”.
Las decisiones de política que involucran al GPS están en la base de los programas
orientados al bienestar. Estas políticas implican acciones en dos campos, emparentados
pero diferentes: la manera en que el Estado se hace de los recursos necesarios para
desplegar políticas sociales y el sentido y la dirección con que se canalizan esos
recursos. La particular articulación entre esos campos contribuye a la configuración de
regímenes fiscales diversos a lo largo de la evolución social y económica de las
naciones. Es pues, la noción de regímenes fiscales la que servirá de marco y orientación
al recorrido histórico sobre el GPS propuesto en este informe.
Ahora bien, partiendo de que el objetivo de este trabajo reside en la reconstrucción y
análisis de la trayectoria del GPS, en el marco de diferentes regímenes fiscales,
corresponde señalar qué aspectos escapan a sus fines. Este trabajo no discute ni describe
la generación de políticas sociales a lo largo del siglo, ni las vincula con la “matriz de
bienestar” que ha caracterizado al país desde entonces, ni con las reformas a dicha
institucionalidad. Tampoco presenta una investigación sobre los impactos distributivos
del gasto, si bien se ensayan hipótesis, en función de algunos indicadores de referencia.
En otras palabras, al igual que en la primera parte de este trabajo, no se pretende
“evaluar” dónde y por qué esa “matriz de bienestar” se tradujo en éxitos y/o fracasos.
Del otro lado, debe subrayarse que la descripción de regímenes fiscales no se agota en la
identificación del GPS. No obstante, se concibe que los insumos aquí reunidos permiten
identificar un aspecto de los mismos: el vinculado a la construcción del/ los “modelos de
bienestar” desde el lado del gasto público. Por lo tanto, aportan a contextualizar los
resultados y a elaborar hipótesis sobre su evolución.
Esta primera parte se estructura de la siguiente manera: en la sección II.2 se describe
brevemente la noción de régimen fiscal aplicada a este estudio y las hipótesis sobre sus
cambios y continuidades a lo largo del siglo XX en Uruguay, este será el marco que
encuadre el análisis del GPS propuesto en el presente documento. Además, en esta
misma sección se inscriben un conjunto de especificaciones sobre los datos y las fuentes
que se han utilizado en la reconstrucción de las series, así como advertencias en torno a
sus alcances y limitaciones. La sección II.3 recoge la evidencia sobre la evolución y
desempeño del gasto público social y sus componentes para el período de referencia. En
la sección II.4 se introducen reflexiones sobre los resultados obtenidos, apelando al
marco analítico y discutiendo la hipótesis sobre regímenes fiscales y su pertinencia para
explicar el desempeño del GPS en el siglo. Esta segunda parte del documento se cierra
con las conclusiones sumarias del estudio del GPS en el largo plazo (sección II.5).
38
II.2 “Regímenes fiscales”, marco analítico y aspectos metodológicos
II.2.1 Regímenes fiscales y marco analítico
En el campo de las ciencias sociales, distintos trabajos han propuesto el análisis del
cambiante papel del Estado en los países occidentales, desde el siglo XIX. Es posible
identificar abundante bibliografía vinculada al estudio de la manera en que se intentaron
resolver los desequilibrios y desajustes provocados por los supuestos “mercados
autorregulados”, básicamente en los países industrializados 22 . Será con la “Gran
Depresión” de los treinta, que la incapacidad del mercado para asegurar un desarrollo
armónico de las economías, motive un cambio trascendente en la teoría económica. La
Teoría General de Keynes (1936) y el desarrollo del “keynesianismo” en la segunda
posguerra habilitaron la evolución desde el “Estado social” al “Estado de bienestar”, que
podría interpretarse como la manifestación histórica concreta, en el marco del
capitalismo occidental de posguerra, del proyecto implicado en el primero 23 .
En el caso particular de Uruguay, se ha coincidido en señalar la temprana emergencia de
un sistema de bienestar, que se remonta al siglo XIX y se amplía en las primeras décadas
del siglo XX. Siguiendo a Filgueira, C. y Filgueira, F. (1991), en Uruguay el “Estado de
Bienestar” se habría construido en base a cuatro pilares: la asistencia pública en materia
de salud; la educación pública; la regulación del mercado de trabajo y la política de
retiro de la fuerza laboral. Distintas etapas históricas, caracterizadas por diferentes
énfasis y objetivos de las políticas públicas, contribuyeron a la consolidación de estos
pilares.
Los primeros 30 años del siglo XX fueron fundamentales en la gestación del “modelo de
bienestar uruguayo”. De hecho, aún hoy la sociedad conserva una fuerte incidencia de la
matriz batllista original, en el sentido de concebir al Estado como responsable de la
protección de los habitantes del país. Durante los años cuarenta y cincuenta –y sobre
todo en tiempos del “neobatllismo”-mediante la legislación laboral y social, el país se
habría encaminado hacia la institucionalización de un Estado de Bienestar. En este
camino, chocó con dificultades crecientes, cuando, a mediados de la década del ´50, las
divisas provenientes de las exportaciones pusieron en cuestionamiento el modelo de
crecimiento económico y de desarrollo vigente.
Sin embargo, estos obstáculos no provocaron un cambio drástico en la dirección del
sistema de bienestar social. De hecho, ni los intentos reformistas de los sesenta, ni el
gobierno autoritario que se instauró a partir de 1973 encararon la eliminación del sistema
de bienestar social heredado, aunque su acción –o inacción– lo hayan deteriorado.
Paradójicamente, será de la mano de la recuperación y consolidación del régimen
democrático –especialmente en los años noventa– que se pondrán en marcha una serie
22
Distintas opiniones sobre esta discusión se recogen en Barr, N. (1990): Economic theory and the
Welfare State: a survey and reinterpretation, en Welfare State Programme, Number wsp/54, Suntory
Toyota, Intenational Centre for Economicas and Related Disciplines, London School of Economics,
London. Esping-Andersen, G. (1993): Los tres mundos del Estado del Bienestar, Valencia, España;
Gough, I. (1979): The Political Economy of the Welfare State, Mac. Millan Press, Londres; Boyer, R.
(1989): La teoría de la Regulación: un análisis crítico. Editorial HVMANITAS, Buenos Aires; Evans, P.;
Rueschemeyer, D.; Skocpol, T. (1985): Bringing the State Back In: New Perspectives on the State as
Institution and Social Actor. Cambridge University Press.
23
La “Teoría General” ofreció un marco analítico y un conjunto de instrumentos de política para proyectar
estratégicamente al Estado como articulador de los procesos de acumulación y redistribución, factores
claves del funcionamiento del capitalismo de la poguerra y de la “edad de oro” de este sistema económico.
39
de reformas económicas y sociales (“reformas estructurales”) que procurarían alterar el
modelo de bienestar precedente.
Considerando al GPS como una de las expresiones del modelo de bienestar desarrollado
en Uruguay durante el siglo anterior y en el marco de las tendencias históricas referidas,
la propuesta de este análisis es utilizarlo como aproximación a la dinámica de diferentes
regímenes fiscales, típicos de cada una de las etapas identificadas.
Partiendo del enfoque de la Teoría de la Regulación y de los aportes de la perspectiva
institucionalista, la noción de régimen fiscal aquí utilizada refleja la particular
articulación de los instrumentos fiscales vigentes en un momento histórico, para alcanzar
objetivos que pueden trascender la mera reproducción del propio Estado. En otras
palabras, el régimen fiscal traduce la manera en que el Estado interactúa (incide y recibe
influencias) con el régimen de acumulación y con las demás formas institucionales, a
través del cumplimiento de un rol en la acumulación de capital y otro en la distribución.
Se suma a esto, el hecho que el Estado debe procurar su reproducción como institución,
es decir necesita reproducirse a sí mismo, cumpliendo por lo tanto, un rol de
supervivencia 24 .
La hipótesis con la que se abordará el análisis del GPS en este estudio, se estructura en
torno a la existencia de tres regímenes fiscales a lo largo del siglo XX:
El primero se iniciaría a fines del siglo XIX y llegaría hasta 1930. Durante esta etapa, la
política fiscal aparecería como el conjunto de medidas tendientes a financiar la acción
del Estado, predominando una concepción de las finanzas públicas “ortodoxa”, en
función de la cual la “neutralidad fiscal” 25 aparecería como un objetivo básico. En el
marco de la transformación que se fue gestando, desde un régimen de acumulación
eminentemente liberal a uno de creciente intervencionismo estatal, el proyecto del
Primer Batllismo alentó un crecimiento del gasto público social, que entró en
contradicción con algunos de esos principios. No obstante, cuando pretendió una
reforma fiscal que lo sustentara, la misma no logró concretarse, producto de una
correlación de fuerzas desfavorable. Sería el impacto de la “crisis del 29” la que
terminaría con aquel régimen fiscal heredado del siglo XIX.
Luego, entre 1930 y 1973 predomina –no sin sufrir “crisis de hegemonía”– la idea de
que la política fiscal debe ser utilizada con fines cada vez más amplios de política
económica y social. El sector público debería tomar la seria responsabilidad de canalizar
el gasto social, lo que permitiría identificar el segundo régimen fiscal. Además, en su
24
Apelando a la Escuela de la Regulación Francesa (Boyer, R., 1989) las finanzas públicas son
consideradas expresión de una de las formas a través de las cuales el Estado incide en el modo de
regulación y, por lo tanto, sustenta y permite la reproducción del régimen de acumulación vigente o
contribuye a su crisis. El “modo de regulación” alude al conjunto de relaciones sociales, históricamente
dadas, que se traducen en diferentes formas institucionales y que aseguran la reproducción del “régimen
de acumulación”. Este último involucra, entre otras, a las regularidades que permiten la acumulación del
capital, vinculadas a la organización de la producción, la relación de los asalariados con los medios de
producción; el horizonte de expectativas de valorización del capital del cual deducir los principios de
gestión; la distribución del valor agregado que permite la reproducción de las clases o grupos sociales; el
volumen y composición de la demanda social que valida la evolución tendencial de las capacidades de
producción; y una modalidad de articulación entre el modo de producción dominante y las formas no
capitalistas de producción (Boyer, 1989). En Azar, P. y Bertoni, R. (2006) se intenta una discusión más
amplia de estas categorías y su aplicación al análisis de las finanzas públicas en Uruguay.
25
Neutralidad fiscal entendida como la no aplicación de incentivos o limitaciones que distorsionen e
influyan directamente en las decisiones de ahorro, inversión y consumo de los agentes económicos.
40
nuevo papel, el Estado debía asegurar las transferencias de ingreso necesarias para
sostener el “crecimiento hacia adentro”. Es en ese marco que el gasto público adquiere
un valor estratégico y hace necesario encontrar los mecanismos de financiamiento más
adecuados. Sin embargo, la incapacidad del régimen para procesar los cambios
estructurales necesarios se reflejó rápidamente en problemas de eficiencia y
sostenibilidad fiscal. El agotamiento del segundo régimen fiscal en el siglo XX vino de
la mano de las dificultades para financiar el edificio de redistribución montado en los
años cuarenta y cincuenta.
Desde el punto de vista de la política económica en general y de la política fiscal en
particular, los años que van de 1959 a 1973 podrían considerarse un período de
“naufragios”. Esto explica la larga agonía de aquel segundo régimen fiscal del siglo.
Fueron las condiciones políticas emergentes del Golpe de Estado de 1973 las que
abrieron cauce a la imposición autoritaria de cambios sustantivos en la política
económica. La acción del “intervencionismo reestructurador” (Notaro, 1984) fue
funcional a la instalación de un régimen de acumulación aperturista y liberalizador.
La intervención del Estado no disminuyó y su rol redistributivo se mantuvo, sólo que
varió el signo de las transferencias: la nueva estructura tributaria y la nueva orientación
del gasto público complementaron otras medidas tendientes a aumentar la rentabilidad
media de la economía y los ingresos públicos. La importante transferencia de ingresos
fue orientada por diversos mecanismos e instrumentos a los grupos empresariales de
todas las actividades económicas, en particular del sector financiero, que emerge con
fuerza desde los años sesenta y se vuelve dominante en este período.
La restauración democrática, a mediados de los ochenta, no modificó de manera
sustancial el régimen fiscal nacido una década antes y los años noventa constituyeron
una época de consolidación y profundización del mismo.
La búsqueda de regularidades y puntos de ruptura, que permitan contrastar diferentes
regímenes fiscales se realiza en función del desempeño del GPS asociado a los
siguientes aspectos:
comportamiento general de las finanzas públicas y de la economía;
marco distributivo global y significación del GPS en el total de las erogaciones
públicas;
composición del GPS y sus variaciones en el tiempo, de modo de entender cuál
ha sido el enfoque vertebrador de las políticas sociales en el país.
La sección II.4 se articula en torno a la aplicación de estas tres líneas de análisis a la
información compilada en la sección II.3.
41
II.2.2 Aspectos metodológicos
En materia de antecedentes sobre una visión de largo plazo de los gastos públicos, la
revisión de textos permitió detectar que los trabajos que recogen una cobertura más
amplia en términos de proyección temporal, son los de Davrieux (1984 y 1989, CINVE).
En ellos se analiza la trayectoria del GPS desde principios del siglo XX y se plantean
ejercicios sobre su impacto distributivo. Sin duda, ambos constituyen un insumo clave
para la reconstrucción de datos y el análisis, que se plantea en este informe 26 . Por otro
lado, el trabajo de tesis de Sienra, M. (2006) sobre seguridad social entre 1967 y 1986 y
la investigación del Instituto de Economía, coordinada por Minetti, L.; Vieitez, H.
(1984) también han provisto de información relevante sobre la evolución del gasto en
seguridad social durante el siglo XX, componente central del GPS.
La reconstrucción del GPS en el largo plazo ha constituido un trabajo dificultoso. Esta
tarea implicó la toma de decisiones metodológicas, cuya presentación se hace necesario
explicitar a los efectos de entender el alcance de las interpretaciones y conclusiones que
se ofrecen en el documento.
En primer lugar y al igual que el trabajo con los datos recientes, la definición de GPS
utilizada refleja el esfuerzo fiscal en actividades estatales orientadas a incidir
positivamente en la disminución de la pobreza (por ingresos o por necesidades básicas
insatisfechas); la redistribución del ingreso (procurando la reducción de la desigualdad,
con recursos para compensar, temporal o permanentemente cambios en la distribución
de ingresos de la población); la formación, expansión o renovación de capacidades
humanas. Con ese fin, utiliza recursos que representan una inversión, en la medida en
que permiten el desarrollo del potencial productivo de las personas y el cumplimiento,
respeto, protección y promoción de los derechos de la ciudadanía.
Tradicionalmente, los gastos públicos específicamente orientados a cumplir con estos
fines comprenden las áreas de educación, salud, vivienda, seguridad y asistencia social,
cultura, deporte, recreación, investigación y desarrollo. Debe subrayarse que el interés
de este trabajo se centró en el gasto que se realiza en estas materias desde el ámbito
público, es decir financiado a través de la tributación o del endeudamiento del Estado,
más allá de quien sea el proveedor efectivo. De este modo, quedan fuera del alcance de
este documento las instituciones privadas (con y sin fines de lucro) vinculadas a estas
áreas- como el sistema mutual de salud en la porción pagada por los particulares o las
instituciones de enseñanza privada, por ejemplo- aunque formen parte de la matriz de
bienestar del país. Tampoco serán materia de análisis las erogaciones del Fondo
Nacional de Recursos (FNR) 27 ni las realizadas desde las empresas públicas no
financieras y financieras (Banco Hipotecario del Uruguay o Banco de Seguros del
Estado) 28 .
En segundo lugar y tal como fuera definido en la primera parte de esta publicación, la
búsqueda de gastos sociales se realiza en los siguientes ámbitos institucionales:
26
Desde mitad de los ochenta y en particular para los años noventa, los trabajos que abordan el GPS en
su totalidad y por áreas específicas, se reseñan en la primera parte de esta publicación.
27
El Fondo Nacional de Recursos (FNR, creado en 1980) es un seguro para un conjunto determinado de
técnicas médicas definidas como de alta especialización y alto costo. Es de carácter obligatorio para todo
afiliado al sistema IAMC y para la población cubierta por el MSP el pago lo realiza el MEF.
28
Por una ampliación de los criterios para tomar estas decisiones, ver el Informe 1 de este proyecto.
42
-
Incisos presupuestales 29
Organismos de seguridad social y Banco de Previsión Social (BPS)
Administración de las Obras Sanitarias del Estado 30
La dificultad para acceder a datos recientes de gasto ejecutado por las Intendencias
Municipales a nivel agregado y según función, previno sobre las complicaciones de
intentar reconstruir esta variable para el pasado. Por lo demás, en el propio proyecto de
la Universidad, la información que se ha podido compilar refiere solo a algunos años de
todo el período y no tiene apertura suficiente para ser incorporada en este análisis. Por
estos motivos, en esta primera aproximación, se optó por no considerar los ámbitos
municipales. Se confía en que la cobertura a partir de los organismos abordados, brinde
un panorama amplio sobre la trayectoria del GPS.
Finalmente, en el Anexo II.1 se detallan las fuentes de datos y el tipo de información
para el período 1910-2001, por ámbito institucional.
29
Si bien la nomenclatura que se presenta a continuación corresponde al presente se incluye a modo de
referencia. Los incisos por su nombre son los siguientes: 02 - Presidencia de la República; 03- Ministerio
de Defensa Nacional; 04 - Ministerio del Interior; 05- Ministerio de Economía y Finanzas; 06 - Ministerio de
Relaciones Exteriores; 07 - Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca; 08 - Ministerio de Industria,
Energía y Minería; 09 - Ministerio de Turismo y Deporte; 10 - Ministerio de Transporte y Obras Públicas;
11-Ministerio de Educación y Cultura; 12 - Ministerio de Salud Pública; 13- Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social; 14- Mtrio. de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; 15 - Ministerio de
Desarrollo Social; 16 - Poder Judicial; 17 - Tribunal de Cuentas; 18 - Corte Electoral; 19 - Tribunal de lo
Contencioso Administrativo; 22-Transferencias Financieras a la Seguridad Social; 25 - Administración
Nacional de Educación Pública; 26 - Universidad de la República; 27- Instituto del Niño y Adolescente del
Uruguay.
30
Si bien se exceptúan del análisis los gastos de las empresas públicas, en la medida que son financiados
en esencia, por el pago de un precio por parte de los usuarios, la inclusión de OSE se justifica porque su
relevancia trasciende la satisfacción de una necesidad individual como contrapartida de un pago
monetario, para convertirse en un tema social.
43
II.3 El GPS en perspectiva histórica: presentación de la evidencia
II.3.1. Variables de contexto
De acuerdo a las hipótesis planteadas al inicio de esta segunda parte, la dinámica de las
finanzas públicas en el marco de los regímenes de acumulación vigentes, habría dado
lugar a tres regímenes fiscales: el primero, que se extiende desde principios de siglo
hasta los años treinta; el segundo, cuya consolidación, auge y caída se ubica entre los
treinta y principios de los setenta y otro que comienza en 1973. Las tres etapas
coinciden, asimismo, con la marcha, auge y decadencia de tres modelos de crecimiento:
el modelo agroexportador, el modelo de industrialización sustitutiva de importaciones y
el modelo de corte liberal, aperturista y centrado en el mercado. Estos, constituyen el
escenario en que se desarrollarán las políticas fiscales y se absorberán sus efectos y están
caracterizados por diferentes roles del Estado y de las políticas públicas en la sociedad y
en la economía, distintos objetivos e instrumentos macroeconómicos, predominios
sectoriales disímiles y diferentes patrones de distribución de la riqueza y el ingreso
nacional.
Si bien, un desarrollo exhaustivo de las características de cada período escapa a los fines
de este documento, simplemente, a modo de introducción, buscando ubicar y
contextualizar la dinámica del GPS en el marco del desempeño económico del país y del
manejo de sus variables fiscales, se ha optado por referir brevemente a la trayectoria de
las siguientes variables: el producto bruto interno (PBI) y PBI per cápita; la relación
entre PBI per cápita y salarios reales; los resultados fiscales del Gobierno Central y el
endeudamiento público.
En términos de evolución del producto, la economía uruguaya crece en forma dinámica
hasta promediar el siglo. Entre 1900 y 1957 el PBI se expandió a una tasa media anual
acumulativa del 3,3%, a pesar del impacto de dos guerras mundiales y la crisis más
profunda vivida por el capitalismo (1929). En contraposición, entre 1957 y 1998 el
producto creció al modesto ritmo del 1,9% anual (Bertino-Tajam 1999).
El año 1930, puede considerarse como el parte aguas entre dos épocas en la evolución
económica del Uruguay. Allí culmina una fase expansiva y comienza una depresión que
no se revertirá -de manera firme- sino hasta el final de la Segunda Guerra Mundial,
cuando el país ingresa en otra fase de gran crecimiento, la más importante del siglo XX
(Bertino, M; Bertoni, R.; Tajam, H.; Yaffé, J., 2001). Tras el estancamiento de los años
sesenta, la siguiente década verifica una reactivación, en el marco del gobierno
dictatorial, que terminará con la crisis de 1982. En adelante, ya restaurada la democracia,
desde mitad de los ochenta la economía vuelve a dinamizarse, alcanzándose la
recuperación de los niveles de precrisis hacia inicios de los noventa. En adelante, el
producto crecería (aunque con fluctuaciones) hasta que sobreviene la crisis y recesión,
que se extenderá desde 1999 hasta 2003 (Gráfico 1).
44
Gráfico 1
IN D IC E P B I R E A L pe r c a pit a
( 19 13 = lo g 10 0 )
3,9
3,8
3,7
3,6
3,5
3,4
3,3
3,2
3,1
3
Fuente: Bértola, L. (1998); Bertino, M., Tajam. H. (1999); BCU y Programa de Población, FCS..
Como resultado, hasta promediar el siglo, el país logró disimular la desventaja relativa
respecto a los países líderes de la economía mundial, evitando una ampliación
significativa de la brecha con ellos e incluso, en circunstancias especiales, acortando
distancias. En cambio, en los últimos cuarenta años del siglo, en el marco de
crecimientos con fluctuaciones y crisis, el proceso de divergencia provocó una
ampliación de esta distancia (Bertino, M. et. al, 2001).
En la relación entre PBI per cápita y el promedio de salarios reales, puede encontrarse
una aproximación a los logros distributivos de los modelos reseñados. Considerando que
más de tres cuartas partes de la fuerza laboral del país es asalariada, la trayectoria de las
remuneraciones reales constituye un indicador interesante sobre la participación de la
fuerza de trabajo en la distribución de la riqueza. Como muestra el Gráfico 2, los
primeros años del siglo muestran una evolución armónica de ambas variables. La
excepción está entre 1916 y 1920, cuando tras la crisis de 1913, el producto per cápita
comienza a evolucionar por encima del salario real. Son los años de la Primera Guerra,
del comienzo de una recesión económica, de las restricciones de gastos, del “alto de
Viera” de 1916 31 . Ya en los veinte, ambos índices muestran un comportamiento similar
hasta la crisis de 1929. Durante los treinta, pese a las fuertes caídas en el PBI per cápita,
los salarios reales tendieron a mantenerse. Cuando en los cuarenta, el producto crece
aceleradamente, su trayectoria fue acompañada por la del salario real promedio. Esta
dinámica fue considerada una condición central para sostener el modelo económico,
basado en la expansión del mercado interno.
31
El “alto” de 1916 marcó el comienzo de una nueva época: democrática pero conservadora, por el viraje
respecto al Batllismo, en términos de contenido de las políticas públicas y de los apoyos sociales.
45
Gráfico 2
Indice de PBI per cápita y Salario Real
( 1913 = 100)
300
PBI pe r cápita
Salar io
250
200
150
100
2000
1990
1995
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1935
1940
1930
1925
1920
1915
1910
1905
1900
1895
1890
1885
1875
1880
1870
50
Fuente: Bértola, L. (1998); Bertino, M., Tajam. H. (1999); BCU y Programa de Población, FCS y Bértola, L. et.al (1999)
Agotado el modelo de industrialización sustitutiva, desde fines de la década del
cincuenta hasta los años setenta, la economía se caracterizó por el estancamiento, los
fuertes desequilibrios financieros y la puja distributiva entre las clases sociales. Tanto el
producto por habitante como el salario real se mantuvieron en niveles similares hasta el
congelamiento de precios y salarios de 1968. Se inicia, a partir de entonces, la transición
hacia el modelo aperturista y liberal que emergerá en dictadura (1973-1984), donde se
promueve la liberalización financiera y una apertura de corte exportador. Tras la
recuperación democrática, durante los noventa, se profundiza, la apertura de la economía
y se acentúa el rol del mercado como asignador de recursos. En términos de la evolución
de los indicadores considerados, las tendencias –que con características propias de los
modelos vigentes se desarrollaron hasta fines de los cincuenta- se revierten por
completo. La divergencia entre ambas tiende a acentuarse hasta mediados de los años
ochenta. En adelante, en el marco de un crecimiento acelerado del PBI per cápita, los
salarios reales acompañarán desde muy lejos el desempeño económico general,
consagrando una brecha que se acentuará con la crisis de fines de siglo.
Como indicador de resumen del desempeño fiscal, se toma el resultado fiscal del
Gobierno Central como porcentaje del PBI. El Gráfico 3 permite constatar que para las
primeras décadas del siglo, predominó una sucesión de superávit fiscales –con una
continuidad que ya no volvería a darse en adelante- interrumpida hacia 1914. Esta
primera etapa se correspondió con un proceso de fuerte crecimiento del nivel de
actividad y en el terreno político, con los primeros efectos positivos de la pacificación.
Entre 1915 y 1923 se sucede casi una década pautada por déficit fiscales –salvo para
1920 cuando se practicó un duro ajuste del gasto. Desde 1924 y hasta 1929 nuevamente
se producen superávit. Ya el año 1930 arrojó déficit y el impacto de la “crisis económica
mundial” prolongó ese nuevo escenario deficitario hasta 1934 (Bertino, M; Bertoni, R.;
Tajam, H.; Yaffé, J., 2005).
46
Gráfico 3
Resultados fiscales/PBI
(en porcentaje)
2,0
(%)
1998
1993
1988
1983
1978
1973
1968
1963
1958
1953
1948
1943
1938
1933
1928
1923
1918
1913
1908
-2,0
1903
0,0
-4,0
-6,0
-8,0
-10,0
Fuente: Bértola, L. (1998); Bertino, M., Tajam. H. (1999); BCU; CGN (1961); CGN (1997); INE.
Hacia 1940, tras cinco años de resultados positivos (1935-1939), el saldo fiscal del
Gobierno Central se torna negativo. Los siguientes veinte años sólo ofrecerán tres
ejercicios que cierran con modestos superávit (1947, 1948 y 1956). En el marco de una
política de fuerte intervencionismo estatal y ampliación del gasto público, la conquista
del equilibrio fiscal pareció alejarse de las metas más importantes de gobierno. Ya en
los sesenta, coincidente con el primer año de gobierno del Partido Nacional, se practica
un nuevo ajuste cuyo impacto hace que el resultado fiscal pase del segundo déficit más
importante del período, al superávit. Con esta medida, comenzaría a gestarse un cambio
en la orientación de las finanzas, que privilegiaría la consecución de equilibrios. No
obstante, la puesta en práctica de tales principios, tardaría aún más de una década en
concretarse. Los años sesenta continúan la tendencia deficitaria, que alcanza en 1971 el
nivel más elevado de toda la historia si excluimos la crisis de 1982.
A principios de los 70 la situación económica se caracterizaba por la aceleración de la
inflación, los desequilibrios externos y la incapacidad de pagos, en el marco de una
producción decreciente. Una vez instalada la dictadura militar, la liberalización y la
apertura de la economía se transformaron en ejes de la política.
Los años setenta muestran un marco general de resultados fiscales negativos, aunque
con una tendencia a su reducción y, hacia 1979 se llega al superávit. La política fiscal –a
través del aumento de impuestos- jugó un significativo papel en la mejora de la
competitividad externa, y la política cambiaria a través de la administración al alza del
precio de las divisas, operó en el mismo sentido. Pero la prioridad dada a la estabilidad
llevó a ensayar el experimento de “la tablita”, responsable del llamado “atraso
cambiario”. Luego, llegarán los años de la crisis de la deuda y se alcanzarán los saldos
fiscales negativos más acentuados de la historia. Ya en los noventa, en el marco del plan
de estabilización -que cuenta entre uno de sus ejes el control del déficit fiscal- y del
duro ajuste fiscal se alcanza un superávit, que rápidamente se revierte. Desde mitad de
la década, sin embargo, la brecha entre gastos e ingresos tenderá a irse cerrando.
47
Si bien reiterados, los resultados fiscales negativos y la meta de equilibrar las cuentas
públicas tienen diferentes implicancias a lo largo del siglo. Así, la apuesta al
mantenimiento del equilibrio fiscal funcionó como eje de las decisiones de gasto e
ingreso públicos durante las primeras décadas del siglo, si bien – como se verá en los
siguientes apartados- las mismas se realizaron en el marco de un gasto público
creciente. Desde principios de los años cuarenta, la sucesión de déficit se produce en el
marco de una economía en expansión y de un gasto público también en expansión. La
promoción industrial, el proteccionismo comercial, la redistribución del ingreso de
modo de fortalecer el mercado interno, fueron las decisiones a las que se supeditó el
logro de equilibrios fiscales. En el ínterin, se iría consolidando el “Estado social” o la
matriz de bienestar que prevalecería hasta fines de siglo. En este sentido, si bien para el
último tercio del período, el combate a los resultados fiscales negativos vuelve a estar
en el centro de las acciones de política económica, toda la construcción del Estado
intervencionista heredada de épocas anteriores hace que los ajustes fiscales, tanto del
lado de los ingresos como de los propios gastos, se procure en el marco de funciones
acumuladas por el Estado y de demandas que éste ha debido seguir cumpliendo y que
debieron seguirse contemplando (incluso durante la dictadura), pese al afán de
equilibrar las cuentas públicas.
El último indicador seleccionado en esta reseña es el endeudamiento público. En el
marco del proceso de expansión de las actividades desarrolladas por el Estado en la
esfera económica y social, es importante visualizar la trayectoria de este mecanismo
frente a las obligaciones que se fueron contrayendo. Las necesidades financieras del
sector público cubiertas con endeudamiento ofrecen indicios sobre los márgenes de
maniobra del sector público, por el peso de los intereses en el presupuesto y por la
medida en que tomar créditos en el exterior condiciona la capacidad de negociación del
gobierno. Tanto los datos como la interpretación que aquí se sintetiza provienen de
Bertino, M., Bertoni, R. (2006).
El Gráfico 4 ilustra la evolución del ratio deuda pública/PBI para el siglo XX.
Gráfico 4
Ratio deuda pública/PBI
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
1900
0,00
Fuente: Bertino, M., Bertoni, R. (2006)
48
Hasta los años previos a la Primera Guerra Mundial, en el marco de una fuerte
expansión del mercado internacional de capitales, Uruguay pudo colocar empréstitos en
el exterior, que financiaron un amplio plan de obras. La desarticulación de la economía
internacional que sobrevino en 1914, obstaculizó el acceso a esta fuente de
financiamiento, que retornó en los años veinte. No obstante, los papeles públicos fueron
emitidos cada vez en mayor magnitud en el mercado doméstico. Este destino fue el
único después de 1930. Ello convirtió a la deuda interna en la clave para satisfacer las
necesidades financieras del sector público. La tendencia del ratio deuda pública/PBI
desde principios de siglo hasta los años veinte, fue mayoritariamente decreciente- con la
excepción del período 1915-1920. Allí, dicho ratio comienza una expansión, con
fluctuaciones.
Aunque desde los años cuarenta el país accedió a préstamos directos provenientes de
instituciones financieras extranjeras, y en los cincuenta el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo participaron en la financiación de importantes obras de
infraestructura. Fue en los años sesenta que la estructura de la deuda pública uruguaya
sufrió cambios trascendentes, pasando el financiamiento externo a superar el
doméstico 32 . Este fenómeno se asoció, además, a la imposibilidad de captar ahorro
interno en el marco del proceso inflacionario en curso, a través de un instrumento como
los títulos de deuda interna, nominados en pesos y con una tasa de interés real negativa.
Para superar esta restricción fue necesario apelar a la emisión de “bonos del tesoro” en
dólares y al endeudamiento con la banca trasnacional y con organismos multilaterales
de crédito. En términos del ratio deuda pública/PBI, desde mitad de los treinta con
fluctuaciones y de manera más decidida desde inicios de la década siguiente, esta
variable se contrae, en un proceso que se extiende hasta mitad de los sesenta.
Una instancia crucial de este proceso tuvo lugar en noviembre de 1982, cuando quebró
la “tablita” 33 . La asistencia al sistema financiero, a través del mecanismo de la compra
de las carteras de varios bancos privados por parte del Estado, llevó a un incremento sin
precedentes de la deuda pública externa. La “crisis de la deuda” en los ochenta, que
afectó a varios países deudores de la periferia del sistema, también impactó a Uruguay.
Como se observa en el Gráfico 4, el ratio deuda pública/PBI se dispara en este período.
La superación de este escenario estuvo asociada a las sucesivas renegociaciones que
culminaron con el ingreso del país al Plan Brady (1991). Ello abrió la posibilidad de
retornar al mercado internacional de capitales. Los noventa, años culminantes de la
globalización financiera, ofrecieron un incentivo a la tendencia secular de los gobiernos
uruguayos de apelar al ahorro externo para cubrir sus necesidades financieras. El ratio
deuda pública/PBI decreció sostenidamente hasta finales de la década. Cerrando el siglo
XX, el Estado uruguayo vivía las vísperas de una nueva crisis, cuya superación sólo
sería posible con un nuevo empuje del endeudamiento público, particularmente con los
organismos multilaterales de crédito.
32
La primera “carta intención” con el FMI data de noviembre de 1960.
La “tablita” fue el nombre con que se conoció popularmente el tipo de cambio preanunciado que rigió
entre 1979 y 1982, en el marco de una Política Económica que –conceptualmente– procuraba alinearse al
denominado “enfoque monetario de la balanza de pagos”. Este instrumento fue considerado básico para
la estabilización de precios puesto que se ligaba la evolución interna de los mismos con la externa, vía
arbitraje internacional.
33
49
II.3.2. Evolución del Gasto Público y del Gasto Público Social
Forma parte del imaginario colectivo la creencia de que el Estado uruguayo ha
destinado y destina, una porción muy importante de sus recursos a la cobertura de las
actividades comprendidas en el área social. Uruguay habría sido –y, para un importante
número de uruguayos, no debería dejar de serlo– pionero en la región en la construcción
de un Estado social benefactor.
¿En qué medida refleja esto la realidad? ¿Cuándo, cómo, con qué resultados el Estado
asumió el papel de proveedor de servicios y/o realizó transferencias monetarias para
promover el bienestar social? y ¿qué tipo de cambios se han producido en la forma y/o
en la intensidad con que cumple con esos cometidos?
A pesar de las dificultades referidas al acceso a la información y la compatibilización de
la misma, ha sido posible realizar una aproximación al comportamiento de variables
clave que permiten un análisis de largo plazo del Gasto Público Social.
Desde los albores del siglo XX el GPS se ha multiplicado por 55 en términos reales, un
crecimiento muy superior al conjunto del gasto público (GPT), que se multiplicó casi
por 20.
En el Gráfico 5, se presenta la evolución de largo plazo del GPS en términos reales y la
comparación con la totalidad del Gasto Público Consolidado –GPT– (Gobierno Central,
Organismos del Art. 220, Organismos de la Seguridad Social y OSE 34 ). En términos del
nivel de ambas variables, la información manejada permite identificar cinco escenarios
distintos: la segunda década del siglo (1910-1920), el período que va desde la
recuperación de la crisis de los treinta hasta la inmediata segunda posguerra (19351947), los años cincuenta (1955-1957), el período dictatorial (1974-1984) y el primer
quinquenio del siglo XXI.
34
La empresa Obras Sanitarias del Estado se incorpora desde los años cincuenta, antes el suministro de
agua potable, en Montevideo, estaba en manos de una Empresa Británica y, aunque en el interior del país
el Estado asumió generalmente la provisión, no contamos con datos para estimarlo.
50
Gráfico 5
G PT y G PS Co nsolid ad os
(pesos de 1997)
-Escala sem ilog arítm ica100 .00 0.000.000.000
10 .00 0.000.000.000
1 .00 0.000.000.000
2 003
2000
1997
1994
19 91
1988
1 985
1982
1979
1976
19 73
1970
1 967
1964
1961
1958
19 55
1952
1 949
1946
1943
1940
19 37
1934
1931
1928
1925
1922
191 9
1916
1913
1910
10 0.000.000.000
Fuente: Ver Anexo II.1.
El primer gran salto de nivel en el GPS se constata en los años veinte y, pese a la falta
de datos, posiblemente haya mantenido un ritmo sostenido de incremento, hasta que el
impacto de la crisis económica mundial se manifestara en una severa restricción fiscal 35 .
No hay duda que el golpe de estado de 31 de marzo de 1933 tiene una estrecha relación
con estos fenómenos y que la política económica de entonces, si bien no desmanteló los
logros sociales alcanzados, encaró un ajuste fiscal de magnitud. Sin embargo, no se
habría producido un retroceso en las prestaciones sociales, e incluso fueron sancionadas
innovadoras medidas para hacer frente a la desocupación y asegurar la subsistencia de
los sectores más carenciados. Aún así, el GPS crece muy lentamente durante los treinta
y, las dificultades emergentes de la Segunda Guerra Mundial, prolongaron la situación
hasta promediar los años cuarenta.
Entre 1947 y 1955/57, en el Uruguay de la posguerra, se produce el segundo gran salto
en el GPS. En esos años, la tasa de crecimiento superó el 10% promedio anual, llevando
a casi una triplicación del gasto. No puede evitarse relacionar este fenómeno con la
autopercepción de los uruguayos, que hizo que entonces se hablara de la “Suiza de
América”. Como se verá más adelante, la prioridad dada a los gastos sociales en la
estructura del gasto público, hizo que diera cuenta de casi dos tercios de éste; guarismo
que supera el promedio de los últimos 50 años.
El estancamiento de la economía uruguaya durante los sesenta no tuvo su correlato en el
GPS. A pesar del prolongado impasse productivo, las erogaciones vinculadas al área
social siguieron incrementándose hasta que, la salida autoritaria de 1973 dirimió la
35
Entre 1921 y 1935 el GPS aumentó a una tasa acumulativa anual de 8.9%.
51
pugna distributiva 36 . Durante los diez años de dictadura los gastos sociales no fueron
prioritarios y ello se tradujo en un estancamiento de las erogaciones e incluso en una
caída en términos reales hacia 1984 37 . Como resultado, el GPS cayó más de 15 puntos
en su participación en el gasto total, ubicándose en el entorno del 46%, nivel superado
hacía casi 50 años 38 .
Con la reinstitucionalización democrática se produjo la recuperación y un vertiginoso
incremento del GPS a partir de 1990. Para 1998 los gastos sociales se habían duplicado
respecto al nivel de 1985. Este es el último gran salto de nivel registrado en las series 39 .
No obstante, es importante subrayar que pese a este importante incremento, tanto la
finalidad de las políticas sociales como las características en la provisión de servicios y
demás prestaciones sufrieron un cambio sustancial respecto a la matriz consolidada en
la primera mitad del siglo 40 .
Finalmente, el Gráfico 5 permite verificar una caída del GPS en valores absolutos, como
resultado de la crisis que caracterizó el comienzo del siglo XXI. Esta tendencia al
deterioro recién muestra signos de reversión hacia 2005. La crisis determinó que el GPS
cayera 11 puntos porcentuales su participación en el gasto público, ubicándose en
valores similares a los de 1986.
En una mirada de largo plazo, la expansión del GPS y del GPT, por demás armónica,
tuvo tres instancias cruciales: los años veinte, entre mediados de los años cuarenta y el
comienzo de los setenta y la década del 90. Entonces, se produjeron los mayores
incrementos acumulativos en el GPT, y en especial del GPS.
No debería causar sorpresa lo ocurrido en la década siguiente a la Segunda Guerra
Mundial cuando, en el contexto se habría configurado un modelo de bienestar que hizo
creer a muchos nacionales y extranjeros que se había alcanzado un nivel de desarrollo
comparable con los países ricos. En línea con lo anterior, no debería sorprender cómo se
mantiene el incremento del GPS en los años sesenta, en un escenario de pugnas
distributivas e incapacidad política para introducir cambios importantes.
En cambio, parece merecer una explicación el primer y último gran salto de nivel de
ambas variables. Para el primer caso, la historiografía tradicional ha resaltado el papel
del “Primer Batllismo” en la configuración del “Estado benefactor” o “Estado de
Bienestar” en el Uruguay. Pues bien, la evidencia indica que es recién en los años
veinte, en plena “república conservadora”, cuando se produce una extraordinaria
expansión del gasto. Las razones hay que buscarlas en el shock negativo que significó
para las finanzas públicas y el “modelo batlllista”, la Primera Guerra Mundial. Las
transformaciones institucionales que tuvieron lugar, especialmente desde 1911, debieron
esperar a la recuperación económica de los años veinte para incidir realmente en los
niveles de vida y en el bienestar de la población objetivo. En este sentido es claro que el
conservadurismo político no significó el desmantelamiento de la “república social”
instaurada durante el segundo gobierno de don José Batlle y Ordoñez.
36
La tasa de incremento se ubicó en torno al 3% acumulativo anual entre 1957 y 1974.
El último año en que los militares detentaron el gobierno gastaron, en el área social, un 10% menos que
en 1974 en términos reales.
38
Véase más adelante el análisis de la prioridad fiscal. Se define la “prioridad fiscal” como la relación
entre GPS y GPT.
39
La tasa de crecimiento se ubicó en un 5% acumulativa anual de promedio.
40
Véase lo referido a las políticas de focalización del gasto en los 90.
37
52
Con relación a los noventa, el significativo aumento del GPS se corresponde, con la
década de las reformas y redefiniciones del papel estatal. Esta aparente paradoja se
explica, además del cambio en el mecanismo de indexación de pasividades, por un
cambio cualitativo en las políticas sociales, desde el universalismo a la focalización y,
en sinergia con ello, la necesidad de atender, desde la esfera pública, las situaciones
emergentes de los procesos de marginalización y exclusión social.
Por último, es importante subrayar dos aspectos de la evolución del GPS. En primer
término, la medida en que su trayectoria acompaña la evolución del GPT. En este
sentido, si bien se destaca el mantenimiento y ampliación de la prioridad fiscal, también
es relevante observar que, en la mayor parte del período analizado, lo que parece
imponer una amortiguación a las caídas del GPS en etapas de contracción general es su
componente de remuneraciones y transferencias a las familias (caso de seguridad
social). Es decir, no parecerían tomarse decisiones deliberadas para incrementar o
mantener el gasto público social en tanto ello no fuera compatible con la evolución del
GPT, sujeta –además- a la evolución del nivel de actividad de la economía.
La segunda observación apunta a que en los momentos de gran expansión del nivel del
gasto, el GPS creció más que el GPT, por lo que la prioridad fiscal (medida como el
porcentaje de GPS dentro del GPT) también sufrió un cambio importante a lo largo del
siglo. No obstante, este indicador muestra una tasa de cambio muy dinámica en la
primera mitad del siglo y el mantenimiento con posterioridad: al comenzar el siglo XXI
dicha participación era similar a la ya alcanzada promediando el siglo XX.
II.3.3. Gasto Público Social por habitante
Una forma interesante de dimensionar la importancia del GPS es relacionarlo al total de
la población potencialmente destinataria del mismo. Es evidente que se trata de una
medida promedio, pero constituye un indicador que permite aproximar el esfuerzo fiscal
per capita para atender al área social. A través del comportamiento de este indicador es
posible identificar –nuevamente– los cambios de nivel del GPS a lo largo del siglo
(Gráfico 6). También aquí es clara la presencia de 3 grandes escenarios de crecimiento.
Entre 1910 y 2005 el GPS por habitante se multiplicó por 17, ubicándose en este último
año en 20.199 pesos (a precios de 1997) .Como surge de la información gráfica los
principales escenarios de crecimiento se ubican –una vez más– entre 1921 y 1935, entre
1947 y 1974 y entre 1990 y 1998.
Debe tenerse en cuenta que la dinámica demográfica de la primera mitad del siglo XX,
especialmente hasta 1930, estuvo caracterizada por saldos migratorios positivos. Esto
hizo que la tasa de crecimiento de la población fuera muy superior al de la segunda
mitad del siglo 41 .
41
La diferencia es sustantiva: 1.6% contra 0.6% acumulativa anual.
53
Gráfico 6
GPS por habitante
(pesos de 1997)
100.000
10.000
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
1928
1925
1922
1919
1916
1913
1910
1.000
Fuente: Programa de Población, FCS y Ver Anexo II.1.
II.3.4. Prioridad Fiscal y evolución de la distribución del ingreso
La prioridad fiscal es la relación porcentual entre el Gasto Público Social y la totalidad
del Gasto Público. Su utilidad radica en que refleja cuál es la importancia cuantitativa
que asigna discrecionalmente el Estado a los gastos sociales, en relación al resto de las
obligaciones.
Dada la importancia redistributiva del GPS, es interesante analizar este indicador junto
al de la evolución de la distribución del ingreso en el largo plazo a través del Índice de
Gini (IG) 42 (Gráfico 7). Para dar cuenta de esta última, se utilizó una estimación de la
evolución del Índice de Gini para Uruguay en el largo plazo presentada en Bértola, L
(2005). Si bien este autor alerta en cuanto a las debilidades de la construcción del índice
y enfatiza en no tener en cuenta niveles, señala también la pertinencia de manejar las
tendencias.
La participación del GPS en el total del gasto público se incrementa notablemente hasta
los años treinta, pasando de 21% a 47% aproximadamente. Desde entonces y hasta el
final de la Segunda Guerra Mundial, se estabiliza en ese nivel. En la década siguiente a
la Guerra se aprecia otro importante incremento, llegándose al promediar los años
42
El Índice de Gini crece con el grado de desigualdad, tomando valor 0 cuando existe equi-distribución y 1
en el caso extremo de máxima desigualdad, cuando una sola persona recibe todo el ingreso de la
sociedad.
54
cincuenta a un guarismo cercano al 66%. Este valor no será superado hasta los años
noventa, ubicándose en 2006, más de ocho puntos porcentuales por debajo de aquel
valor.
Gráfico 7
Prioridad Fiscal y Distribución del Ingreso
gps/gpt (%)
gini
Polinómica (gini)
Polinómica (gps/gpt (%))
70
60
0,5
0,4
0,3
40
gini
gps/gpt (%)
50
30
0,2
20
0,1
10
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
1928
1925
1922
1919
1916
1913
0
1910
0
Fuente: Bértola, L. (2005) y Ver Anexo II.1.
Al incorporar al análisis el índice de desigualdad de Gini, la representación gráfica
parece respaldar la intuición de que hasta mediados del siglo XX, un conjunto de
políticas sociales fueron gestando el incremento relativo del Gasto Público Social y
promoviendo una mejora del indicador de equidad utilizado. Con los datos y
herramientas manejadas, aún no pueden discutirse causalidades, no obstante es posible
pensar que se trata de fenómenos relacionados.
Las líneas de tendencia de ambas series parecen reflejar que la participación creciente
del GPS en el GPT se corresponde con una caída del índice de Gini en la primera mitad
del siglo XX; mientras que, en la segunda mitad del siglo, el deterioro de la equidad se
corresponde con la estabilidad del indicador en el marco de un Gasto que desacelera su
crecimiento y tampoco incrementa la prioridad fiscal.
Entre 1910 y 1955/57 se triplica el peso del GPS en el GPT, partiendo de 21% llega a
65%. En el mismo período, la tendencia en los valores del índice de Gini es
descendente.
Desde mediados de los cincuenta hasta promediar la década de 1980, el GPS tiende a
perder participación en el GPT. El contexto de estanflación que caracterizó a los años
sesenta constituyó un enorme desafío para los hacedores de la política económica, que
no encontraron la forma de implementar medidas efectivas para combatir el
estancamiento y los desequilibrios macroeconómicos. La situación cobró ribetes
dramáticos y las pugnas distributivas generaron procesos de suma cero en un contexto
55
conflictivo en el plano social. El ajuste se hizo imperioso y se impuso en un marco de
creciente autoritarismo hacia 1968, con la sanción de la “congelación de precios y
salarios”, piedra angular de un programa de ajuste conservador que derivó en la
retracción del gasto público social, como lo demuestra la pérdida de aproximadamente 3
puntos porcentuales en su participación en el GPT.
Es en ese escenario que se constata el quiebre en la tendencia del indicador de
distribución del ingreso, observándose un deterioro progresivo en los patrones de
equidad conquistados en la primera mitad del siglo (véase la evolución del Gini entre
1962 y 1969). Lamentablemente, no contamos con evidencia para discutir como
evolucionó el GPS en los seis años posteriores a la “congelación de precios y salarios”,
pero en términos de distribución del ingreso parece haberse revertido la tendencia de los
sesenta.
Entre 1974 y 1984, el indicador de prioridad fiscal cae desde 63% a 46%. Así, el GPS
pasó de representar casi dos tercios a constituir menos de la mitad del GPT. Insistiendo
en que no se trata de establecer sentidos de causalidad, no puede evitarse el hecho de
relacionar el fenómeno con el extraordinario deterioro de la equidad que se produce en
el período (obsérvese la evolución del índice de Gini entre 1974 y1984).
El presupuesto votado bajo la influencia de los acuerdos interpartidarios de la
CONAPRO 43 debió contemplar una recuperación de la asignación destinada a los
incisos sociales y ello se reflejó en una rápida restitución de la prioridad macro. No
obstante, la incidencia de los servicios de la deuda en el presupuesto impidió la
consolidación de esta tendencia. Será el “arreglo de la deuda”, de la mano del “plan
Brady”, que disminuirá la presión de los servicios financieros sobre el gasto y ofrecerá,
gracias a la asistencia financiera desde el exterior, la posibilidad de expandir el GPS.
Hacia 1993 la prioridad fiscal superó el 66%, participación que se mantendría hasta las
vísperas de la crisis de 2002 y que representa valores máximos para toda la serie.
Coadyuvan a explicar el fenómeno del crecimiento del gasto social los siguientes
episodios: el plebiscito de 1989 que sancionó la indexación de las pasividades a la
evolución del Índice Medio de Salarios; la reforma de la seguridad social; y la reforma
educativa, a partir de 1996, Así mismo, el costo de las políticas tendientes a generar
redes de contención social a los procesos de marginación y exclusión social emergentes
de las reformas de liberalización, desregulación y apertura, completan la explicación.
Como surge del Gráfico, el incremento del GPS no se corresponde con una mejora en la
equidad y, siendo estrictos, en la evolución del Gini, desde 1990 hasta 2000 se habría
asistido a un leve aumento de la inequidad.
Finalmente, para los tres últimos años de la serie, vuelve a verificarse una contracción
de la prioridad fiscal.
43
Concertación Nacional Programática, instancia de coordinación de los partidos políticos para generar
consensos en torno a las medidas prioritarias a la salida de la dictadura.
56
II.3.5. Producto, GPS y prioridad macroeconómica: más riqueza para el gasto social
Si el gasto social presenta una evolución similar a la del ciclo macroeconómico, ello
implica que el GPS se contrae en los períodos de recesión y aumenta en los de
recuperación o expansión. En este sentido, un recorrido a la trayectoria del producto y
del GPS en una perspectiva de largo plazo indica en qué medida en las diferentes etapas
históricas se contó con mayor o menor capacidad- o voluntad- para proteger los recursos
orientados a políticas sociales.
El Gráfico 8 contiene la evolución del producto y GPS en términos reales. Aún con
vacíos en la información sobre esta última variable, las series parecen evidenciar una
tendencia general procíclica en la evolución del gasto, que reviste énfasis distintos
según el período 44 . En este sentido, es especialmente visible desde 1980 hasta el último
dato disponible, aunque también se refleja en la información comprendida entre el
principio de la serie y fines de la década del cincuenta.
Gráfico 8
1000
6000
900
5000
800
700
600
500
3000
400
índice pbi
índice gps
4000
2000
300
200
1000
100
0
0
GPS
PBI constante
Fuente: Bértola, L. (1998); Bertino, M, Tajam, H, (1999), BROU (1965), BCU y Anexo II.1.
Dos tramos de la serie presentan un comportamiento algo diferente. Es el caso de los
años 1935-1941 y de la etapa 1957-1974. En la primera, se observa un crecimiento muy
modesto del GPS, en tanto la expansión del producto-tras la crisis de inicio de la
década- parece ser más dinámica. En la segunda, es notorio un estancamiento –con
fluctuaciones- del producto, acompañado por una expansión del GPS. Entre 1978-1979
se verifica una contraciclicidad, aunque en sentido inverso a la anterior, ya que allí la
expansión del producto es acompañada por una retracción del GPS.
Recurriendo al marco analítico reseñado en este trabajo, esta llamativa evolución se
plantea en momentos en que se está produciendo una transición hacia un nuevo
44
De hecho, el cálculo del coeficiente de correlación entre ambas series para los tramos en que se tienen
datos contínuos, es cercano a la unidad (0.96), afirmando la “prociclicidad” ya referida. Es importante
marcar que el ejercicio de correlación entre producto y gasto público total arroja resultados similares.
57
régimen fiscal y un nuevo régimen de acumulación. La “contraciclicidad” podría ser
resultado de la puja distributiva de los sesenta y de una fuerte inercia en el andamiaje
distributivo que opera a través del GPS, que no fue efectivamente desmontado- en
términos absolutos- ni siquiera en el marco del gobierno autoritario.
Por su parte, el cálculo de la prioridad macroeconómica expresa la relación, en términos
porcentuales, entre el GPS y el PBI. El resultado indica la porción de la riqueza que el
Estado dedica anualmente a la cobertura de los gastos sociales. Como en el caso de la
prioridad fiscal, su nivel refleja el grado de discrecionalidad del gobierno en la
asignación de los recursos presupuestales sujeto a los recursos con los que puede contar.
En el Gráfico 9 se recoge la evolución de la prioridad macroeconómica para el período
bajo estudio. La tendencia a que la mediación estatal promueva una asignación creciente
de la riqueza generada por la sociedad a la satisfacción de las demandas sociales parece
clara. En los 95 años analizados, la porción del producto destinada al GPS pasó de un
valor en torno a 2,5% a otro oscilante en 20%. Incluso esta última cifra fue superada, en
contexto de fuerte crecimiento económico, en la segunda mitad de los años noventa del
siglo XX.
Una primera observación es que, debido a la volatilidad del crecimiento en Uruguay,
para los últimos 30 años el indicador muestra un comportamiento relativamente más
errático que en años anteriores, en que parece perfilarse una tendencia creciente de
cierta continuidad. La mayor exposición a shock externos, producto de la apertura de la
economía y la vulnerabilidad del país ante los avatares de la globalización, tienen un rol
central en la explicación de esta senda.
La evidencia también permite identificar los escenarios antes definidos, tanto en lo que
respecta a la dinámica de crecimiento como a los períodos de estabilidad:
Gráfico 9
Prioridad macroeconómica del GPS
en porcentaje
25,0
gps/pbi
gps/pbi (%)
20,0
15,0
10,0
5,0
Fuente: Ver Anexo II.1
58
2006
2002
1998
1994
1990
1986
1982
1978
1974
1970
1966
1962
1958
1954
1950
1946
1942
1938
1934
1930
1926
1922
1918
1914
1910
0,0
A comienzos del siglo XX, el GPS representaba aproximadamente 2,5% del PBI,
participación que se mantuvo relativamente estable hasta comienzos de la década de
1920. A partir de entonces se produjo un fuerte incremento del GPS, que superó la tasa
de crecimiento del PBI y, como resultado de ello, al promediar la década siguiente la
prioridad macro se ubicó en torno a 7% promedio hasta mediados de los cuarenta. Diez
años después el indicador alcanzó a los 10 puntos porcentuales del producto y la
tendencia creciente se mantuvo hasta fines de la década de 1970, llegando a 16,6% en
1977.
La prioridad otorgada a los equilibrios macroeconómicos durante el gobierno militar no
se tradujo en una caída de la prioridad macroeconómica del GPS sino hasta el bienino
1978-1979, que se recupera entre 1980-1982. La crisis de la deuda y el posterior costo
del ajuste, hizo que en términos de prioridad macro, la década de los ochenta no verificó
avances en la relación GPS/PBI. Si se excluye el año 1982, absolutamente anormal por
la dimensión de la crisis (el PBI cayó 11% respecto al año anterior), el indicador recién
recuperó el nivel de 1977, en 1991.
La expansión económica que caracterizó a la última década del siglo XX permitió un
crecimiento más que proporcional del GPS, haciendo que la prioridad macroeconómica
alcanzara los valores más altos del siglo. Hacia 1998, último año de incremento en el
nivel global de actividad, el GPS representaba aproximadamente 23% del PBI. Y, una
vez procesada la recuperación de la crisis de 2002, el guarismo parece haberse
estabilizado por encima de 19%.
En una mirada de largo plazo, los principales cambios de nivel en la prioridad
macroeconómica tuvieron lugar, en distintos escenarios políticos, sociales y
económicos, durante los veinte, los cuarenta y los noventa. Del otro lado, las crisis más
agudas del siglo –en términos de caída del producto- se correspondieron también con
una retracción importante de la prioridad del gasto social en el producto (es el caso de la
crisis del año 1913, de los ochenta y de fines de los noventa).
Como cierre de este apartado, se considera la evolución del endeudamiento del Estado y
la del GPS. Si bien el manejo de ambas variables no pretende describir causalidades, en
la medida que el endeudamiento del sector público es signo de necesidades de
financiamiento no cubiertas por los ingresos tributarios, resulta interesante observar el
comportamiento del GPS para tales momentos, para aproximar el rol de este tipo de
gasto en la búsqueda de fuentes de financiamiento alternativas.
59
Gráfico 10
Evolución del GPS en términos constantes
millones de pesos
Evolución de la deuda pública millones de dólares
10.000
100.000.000
10.000.000
1.000
1.000.000
Fuente: Bertino, M., Bertoni, R. (2006) y Ver Anexo II.1.
Es interesante constatar que los períodos de mayor expansión del GPS (años ’20,
posguerra y década de 1990) coinciden con una evolución creciente del endeudamiento
(Gráfico 10). La excepción serían los años setenta y ochenta, en que los gastos sociales
no constituyeron prioridad del gobierno dictatorial y los arreglos con los acreedores
externos postergaron su recomposición.
La expansión de la matriz de bienestar en la primera década del siglo, la preservación de
sus componentes claves y la atención de situaciones focales emergentes, estarían
asociadas a la disponibilidad de financiamiento (interno o externo) que levantaran la
restricción presupuestaria.
Si bien, la evolución de la prioridad fiscal, los cambios en la distribución del ingreso y
la prioridad macroeconómica constituyen un buen indicio sobre el impacto del GPS,
para comprender cabalmente la naturaleza del mismo es necesario incursionar de
manera más precisa en la finalidad y el tipo de gasto social.
II.3.6. Los componentes del GPS
La evidencia presentada es clara en lo que respecta a la expansión del GPS a lo largo del
último siglo y, en relación con ello, una creciente prioridad en materia fiscal y
macroeconómica para este tipo de gasto, más allá de algunos episodios puntuales. Pero
¿hacia qué áreas sociales se dirigió el GPS?
Un primer abordaje puede hacerse analizando la estructura del gasto social, ya que
“grosso modo” es posible señalar la población objetivo de los distintos rubros.
En el Gráfico 11, se presenta la participación porcentual de los cinco rubros en que se
ha clasificado el GPS para todo el siglo.
60
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1910
100
100.000
Gráfico 11
Estructura del GPS consolidado
en porcentaje
Educación
Vivienda y Servicios Comunitarios
Salud
Gasto Social No Convencional
Seguridad y Asistencia Social
100%
80%
60%
40%
20%
Fuente: Ver Anexo II.1
Los cambios en la estructura del GPS están signados por el comportamiento de las
prestaciones a los pasivos (más del 90% del rubro Seguridad y Asistencia Social). En
las dos primeras décadas del siglo XX, sólo existía ese beneficio para los empleados
públicos, a través de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Escolares y de la Caja de
Jubilaciones y Pensiones Civiles.
La expansión de la cobertura tiene lugar a partir de la creación de la Caja de
Jubilaciones y Pensiones de la Industria y el Comercio, que explica el primer
incremento en la participación de la Seguridad y Asistencia Social en el GPS, que se
constata en los años treinta. En los años 40 y 50 se consuma la universalización del
régimen de jubilaciones a todas las actividades. Y, de allí en más, la dinámica
demográfica del país mantuvo en aumento la demanda de este rubro. Finalmente, la
aprobación del plebiscito de 1989, cuando el ajuste de las pasividades se ató a la
evolución del Índice Medio de Salarios, representó un nuevo factor en esa expansión.
En la Tabla siguiente puede observarse la participación promedio de los componentes
del GPS en seis tramos del período analizado:
GPS por componente
En porcentaje respecto al GPS total
Educación
Salud
Seguridad y asistencia social
Vivienda y servicios comunitarios
Gasto Social no Convencional
Prom
10-21
37,2
20,2
38,6
0,42
3,62
Prom
35-47
20,6
12,5
64,4
1,02
1,37
Prom
55-68
17,2
10,5
65,6
4,93
1,74
Prom
74-89
15,5
13,1
66,0
3,66
1,73
Prom
90-98
12,3
16,3
65,7
4,31
1,39
Prom
02-06
14,6
15,7
60,9
6,8
2,0
Fuente: Ver Anexo II.1
61
2006
2002
1998
1994
1990
1986
1982
1978
1974
1970
1966
1962
1958
1954
1950
1946
1942
1938
1934
1930
1926
1922
1918
1914
1910
0%
A principios de siglo, y de hecho, hasta los años treinta predominan los gastos en
educación y salud, responsables de más de la mitad del GPS. Hacia mediados de los
años treinta se opera un cambio sustantivo: la seguridad social que daba cuenta de 3540% del total del GPS, promediando esa década pasó a representar más de 60%. Hasta
el presente nunca se estuvo por debajo de ese guarismo; la máxima participación se
alcanzó durante los noventa en que la Seguridad Social explicó casi tres cuartas partes
del GPS.
Por su parte, la conformación de la matriz educativa y sanitaria del país, que se
consolida a principios del siglo XX, pierde participación en el GPS ubicándose primero
en un tercio y luego en un cuarto del total. Como la prioridad fiscal alcanzó valores
máximos ya al promediar el siglo, se observa que la ampliación del gasto en seguridad
social se llevó a cabo en desmedro del resto de los gastos sociales.
El Cuadro 2 contiene la información respecto a la variación real del GPS y sus
componentes, tomando como referencia los años que delimitan períodos de dinámicas
diferenciadas en esta variable. También se presenta el cálculo de la “incidencia”,
definida como la contribución de cada componente a la explicación del porcentaje de
variación total del GPS.
CUADRO 2. Incidencia de cada componente del GPS en su variación real
En porcentaje
VARIACIÓN REAL DEL GPS
Educación
Salud
Seguridad y Asistencia Social
Vivienda y Servicios comunitarios
Gasto Social no Convencional (Otros
GPS)
INCIDENCIA (% explicado)
Educación
Salud
Seguridad y Asistencia Social
Vivienda y Servicios comunitarios
Gasto Social no Convencional (Otros
GPS)
Total explicado
1913-35
1935-57
1944-1957
1957-74
1974-89
1990-98
2002-05
370,6
56,5
40,5
265,1
5,4
236,3
29,5
24,3
166,5
13,3
146,6
15,7
13,7
106,7
8,8
68,0
14,7
5,4
42,1
5,1
23,4
0,9
12,4
9,8
-1,2
62,3
9,8
8,9
36,3
6,4
-7,6
0,5
0,1
-8,1
-1,0
3,2
2,8
1,7
0,7
1,6
0,9
0,9
15,2
10,9
71,5
1,5
12,5
10,3
70,4
5,6
10,7
9,3
72,8
6,0
21,6
7,9
61,8
7,6
3,7
52,9
41,8
-5,2
15,8
14,3
58,3
10,3
-6,3
-1,1
105,9
13,6
0,9
100
1,2
100
1,2
100
1,1
100
6,8
100
1,4
100
-12,0
100
Nota: el dato de vivienda y servicios comunitarios 1974-1989 sólo refleja lo relativo a saneamiento y agua potable
(OSE) y no pudo obtenerse el componente vivienda, por lo tanto, la cifra no es comparable.
Fuente: Ver Anexo II.1
De las seleccionadas, las etapas de mayor incremento del GPS se ubican, en orden de
importancia entre 1913-1935; 1935-1957 (especialmente entre 1944-1957); 1957-74. El
período 1974-89 registra un modesto incremento. El dinamismo se recupera en la
década del noventa, tramo que culmina con el ajuste en gastos derivado de la crisis de
2002. En estos tramos, a su vez, se verifican los principales cambios de nivel en la
prioridad macroeconómica del GPS.
Las etapas de mayor crecimiento corresponden a distintas trayectorias en la política
económica y fiscal del país: la conformación de la matriz de bienestar heredada del
batllismo a principios de siglo; el auge de la industrialización sustitutiva (y la etapa más
exitosa de nuestra historia en términos de distribución del ingreso) y la transición hacia
62
el modelo liberal y de apertura de la economía. En los noventa, el incremento del GPS,
verifica una orientación diferente: de la línea tradicional de corte “universalista” a una
mayor “focalización”. De hecho, se ha sostenido que en una perspectiva de largo plazo,
la etapa que se inicia a mediados de los setenta daría cuenta de una pérdida de prioridad
del objetivo distributivo, en comparación con años anteriores.
Atendiendo a la incidencia de cada componente en la variación global del GPS, en todos
los casos (incluidos los de menor dinamismo y retracción) la explicación del cambio
reside en la seguridad social, específicamente en la cobertura de los seguros de retiro.
Le siguen, a una distancia considerable, educación (cuya ponderación en la explicación
del resultado global varía entre 12.5 y 21,6%) y salud, que tiene una incidencia en el
entorno de 10% hasta mitad de los setenta, que se refuerza en forma importante entre
1974-1989- por la creación de DISSE-, quedando en un nivel similar a la educación en
los noventa. Finalmente, el gasto en vivienda y servicios comunitarios gana incidencia
en el GPS, a lo largo de todo el período. En cambio, los gastos sociales “no
convencionales” mantienen una ponderación muy baja en la explicación del total del
GPS para todos los períodos analizados, a excepción de 1974-1989. Para 2002-2005, el
crecimiento del gasto social está explicado principalmente por los incrementos del gasto
en salud y del gasto no convencional, los cuales compensan y superan la reducción del
gasto en seguridad social.
En términos de variaciones, es importante subrayar que los niveles de crecimiento real
de los gastos en educación y salud, que se encuentran por debajo de los de seguridad
social –salvo en el caso de la salud entre 1974 y 1989- tienden a reducirse desde fines
de los cincuenta. Desde entonces, los porcentajes para educación tienen variaciones
muy modestas, salvo para el período 1990-98.
En los párrafos que siguen, se hace foco en la dinámica específica de los componentes
del GPS para el período de análisis.
II.3.6.1. El gasto en educación
En términos globales, el gasto en educación como proporción de la riqueza generada en
el país, verifica un crecimiento sostenido hasta mediados de los años 30, momento en
que parece estabilizarse (pasando de 1% del PBI entre 1910-1921, a 1,5% entre 19351947). Luego, tras registrar una caída hacia fines de los cuarenta (en el marco de un
crecimiento acelerado del PBI), el promedio para 1955-1968 se ubica en 1,9%, período
durante el cual- pese a la escasa información- parece advertirse una tendencia de fuerte
expansión. Ya los datos promedio desde mediados de los 70 y hasta fines de la década
del noventa, ubican el porcentaje en torno a 2,4% del PBI. El dato para el período 20022006 registra un promedio de los más elevados de la serie: 3,2%.
Este breve repaso permite advertir una tendencia al estancamiento en la participación de
la educación en el producto (el dato para principios del siglo XXI refiere a un marco de
fuerte caída de la riqueza en sus primeros años). Esta tendencia se mantiene, aún para el
proceso de reforma implementado durante los noventa, que ha implicado importantes
inversiones en el rubro. En todo caso, en una perspectiva de largo plazo, la aspiración a
la conquista de 4,5% del producto para el gasto en educación, presente en el debate
63
público desde hace más de una década, parece involucrar un salto significativo en la
trayectoria recorrida por el país en esta materia durante los últimos treinta años.
La serie construida a partir de la información compilada para todo el siglo, permite
obtener una primera aproximación a la evolución de los gastos en educación por nivel
(educación primaria y previa; educación media; educación terciaria; educación no
definida por nivel y otros gastos en educación). El Gráfico 12 registra la trayectoria de
la serie tomando el gasto en cada componente como proporción del PBI.
Gráfico 12
GPS en educación por componente respecto a PBI
en porcentaje
4,0
Primaria y previa
Media
Terciaria
No definida por nivel
Otros servicios
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
Nota: el dato de 1976 sólo debe considerarse a nivel agregado, ya que la información para su descomposición por
componente no resulta consistente con el resto de la serie.
Fuente: Ver Anexo II.1
Desde mediados de la década de 1910, se procesa una expansión del gasto en educación
primaria, que hacia mitad de los años treinta parece llegar a un nivel de equilibrio. De
hecho, pese a los vacíos de información, sería durante los años sesenta que este
componente verifica una nueva expansión, perdiendo peso hacia los setenta y ochentas.
Así se mantiene con una tendencia a la baja hasta mitad de los años noventa, cuando
vuelve a ganar espacio en la distribución total de la riqueza, fruto del plan de reformas
(1995) que se centra en la cobertura universal de los niños de cinco años y el avance de
la de cuatro años 45 .
Esta evolución tiene su contra-cara en la trayectoria de la enseñanza media y terciaria.
En el primer caso, la ampliación de la participación de este gasto en el producto se
observa entre mitad de los treinta y fines de los cincuenta. Para 1968 vuelve a
encontrarse un aumento importante en la ponderación. En gran medida, esta evolución
se corresponde con la demanda de servicios educativos de nivel medio, que se torna
creciente en estas décadas, al madurar los esfuerzos realizados en la primera mitad del
45
Entre los resultados de la Refoma, la matrícula de la educación inicial pasó de 30% a inicios de los
años 90 a 80% a finales de la década.)
64
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
1928
1925
1922
1919
1916
1913
1910
-
siglo en materia de enseñanza primaria. La participación del nivel medio en el producto
muestra una caída hacia fines de los setenta, y aunque vuelve a recuperarse en algunos
años, mantiene una tendencia a contraerse hasta mitad de los noventa. Nuevamente,
aquí se encuentra un importante crecimiento, que retrocede algunos puntos en los
primeros años del siglo XXI.
Para ambos componentes (educación primaria y media) la expansión verificada en la
década del sesenta tiene que ver con una mejora en el nivel medio de las retribuciones
docentes y una ampliación de la matrícula del nivel medio, en un contexto de
importante recesión. En tanto, la posterior caída se vincula, centralmente, a una
contracción del nivel real de las retribuciones de los docentes (que según Davrieux
(1984:83) “explican más de tres cuartas partes de los costos de la educación pública
hacia 1982”).
Respecto a la educación terciaria- básicamente Universidad de la República- las
variaciones son menos significativas, fluctuando en el siglo entre 0,2 y 0,5% del
producto. Hacia los treinta alcanza 0,3%, se contrae en los cuarenta, pero recompone
ese nivel para fines de los cincuenta. Para mitad de los setenta alcanza 0.5% y, aunque
verifica fluctuaciones desde entonces, cierra el período nuevamente en ese nivel.
Los gastos en “otros servicos” comprenden las áreas de administración general y
partidas especiales otorgadas en cada presupuesto. La ampliación de este gasto desde
mediados de los ochenta, puede vincularse a fondos administrados por el Consejo
Directivo Central de la ANEP (CODICEN) y particularmente, en la segunda mitad de
los noventa, a la gestión de los programas de mejoramiento de la enseñanza.
Es importante remarcar la restricción al desarrollo que implica la relativa estabilidad de
este gasto, en la medida en que, por un lado, las inversiones más importantes del país en
Investigación y Desarrollo se generan en la Universidad de la República; y por otro, la
creciente matrícula de enseñanza media ha ampliado sostenidamente la matrícula
universitaria, especialmente desde la década del ochenta. Ello acentúa las deficiencias
de la educación terciaria, en un contexto global en que el incremento de las
desigualdades sociales se encuentra, cada vez, más ligado con diferencias en el acceso
al conocimiento, a su generación, manejo y control (Arocena, R. y Sutz, J, 2004).
II.3.6.2. El gasto en salud
El Gráfico 13 ilustra la trayectoria del gasto en salud pública 46 como porcentaje del PBI:
46
Como se indicó en la sección 2, los gastos públicos incluidos en salud corresponden al Ministerio de
Salud Pública, Hospital Militar y Policial, Hospital de Clínicas (Universidad de la República) y cobertura de
asistencia a través del sistema de DISSE.
65
Gráfico 13
GPS en salud respecto a PBI
en porcentaje
4,5
4,0
3,5
3,0
1986
2,5
2,0
1928
1,5
1968
1947
1,0
0,5
Fuente: Ver Anexo II.1
La serie muestra un crecimiento sostenido desde principios de siglo hasta fines de la
década del veinte, pasando de 0,3% a 1,3% del PBI. El dinamismo que reflejan las
cifras en estos años, se corresponde con un rol clave del Estado en la asistencia sanitaria
de la población, al nacer la “Asistencia Pública Nacional” (1910), situación que se irá
modificando en décadas siguientes.
De hecho, la participación del sector público en esta área tiende a estabilizarse en torno
a 1% después de los treinta (incluso cuando el Ministerio de Salud Pública se crea en
1934), con una tendencia al alza en los cincuenta, en que se amplía en 1 o 2 décimas.
Esta relativa estabilidad constituye una diferencia respecto a lo que ocurre con la
educación (y, como se verá más adelante con la seguridad social). La razón de este
estancamiento relativo debe buscarse en la ampliación de los sistemas mutuales de
salud, que a partir de mitad de los cuarenta, tenderían a cubrir a una proporción
importante de la población.
Hacia mediados de los setenta, se produce una nueva ampliación del gasto, que avanza
hasta representar 2,7% del PBI en 1986. Este importante incremento, puede explicarse
tanto por la inclusión del seguro de enfermedad al total de salud –desde 1968- como por
el aumento del gasto en Sanidad Policial (el Hospital Policial se inaugura en 1980) y
Militar, que en conjunto se multiplicaron por 4. Si se considera el total de salud, sin
DISSE, la suma de los dos últimos rubros pasa de 6% del total del gasto público en
salud en 1974 a 26% en 1985. La ponderación del gasto en salud dentro del PBI desde
entonces, se mantiene por encima de 2,5%, procesándose un incremento relevante desde
mitad de la década del noventa., llegando a registrar niveles cercanos a 4% en 2001.
Respecto al gasto en salud proveniente de la seguridad social, es desde 1968 que se
procesa un avance en la realización de acuerdos entre agencias estatales y mutualistas
para crear un sistema por el cual los empleados del sector público acceden, con un
66
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
1928
1925
1922
1919
1916
1913
1910
-
pequeño descuento, a hacerse socios de una sociedad médica privada. En los años 70
algunas leyes y acuerdos tripartitos permitieron convenios similares para trabajadores
privados. En 1973 comenzó un período de unificación y estandarización de la cobertura
de salud, dispersa en las numerosas cajas previsionales correspondientes a los distintos
grupos ocupacionales. Hacia fines de la década, el gobierno militar intervino todas las
instituciones de seguridad social, y creó la Dirección de Seguros Sociales por
Enfermedad (DISSE), que en 1979 pasó a formar parte del BPS (Bertranou, F., 2006).
Desde 1984, el mecanismo de atención a la salud se amplió para los trabajadores
formales del sector privado (incluso los rurales y domésticos), otorgándoles el derecho
de asociarse a una mutualista. Este Seguro de Salud obligatorio fue administrado por
DISSE, que juega el rol de mediador entre los trabajadores y el servicio de salud
privado elegido.
Vale la pena realizar una puntualización sobre el funcionamiento del sistema público y
privado de cobertura de salud. Tomando como gasto en asistencia pública lo
correspondiente al Ministerio y a los Hospitales Militar, Policial y de Clínicas, los datos
para los noventa señalan que estas instituciones atienden a algo más de 40% de la
población. No obstante, como porcentaje del PBI, la salud privada representa
aproximadamente 8%, mientras que la pública – en ese segmento- apenas alcanza 2%.
De este modo, aunque al comparar el gasto “público-privado”, el Estado parece tener un
rol subsidiario en el servicio, cuando se considera la cantidad de población asistida en
uno y otro sistema, esta apreciación pierde validez. De hecho, más que una situación de
“distribución del mercado”, el bajo porcentaje que representa salud pública en el PBI es
signo de un marcado estancamiento e incluso declive del sistema de atención.
Finalmente, si bien fue difícil obtener una serie homogénea que reflejara la evolución de
todos los componentes del gasto en salud para el siglo, es posible afirmar que del
volumen del gasto público total, la parte relativa a “asuntos y servicios de hospitales”
concentró entre 50 y 60% del total del gasto a principios del período y constituye más
de 40% del mismo, a principios del siglo XXI.
II.3.6.3. El gasto en Seguridad y Asistencia Social
Se trata de un gasto que representa más de dos tercios del GPS, desde la década de los
treinta hasta el presente. Consistente con la evolución reseñada párrafos arriba, tomando
como referencia el PBI, la seguridad social (prestaciones a activos y pasivos) crece entre
fines de los veinte y los años treinta, y tras estabilizarse por encima de 4,5% hasta
mediados de los cuarenta, se amplía aceleradamente hasta representar 10% en 1968 y
12,6% en 1977. Sobre finales de los setenta se produce una severa contracción, seguida
de una recuperación que alcanza su máxima expresión en 1982 (cuando el porcentaje de
participación en la riqueza alcanza 14,6%). Siguen años de caída hasta 1985 (9,6 %) y
desde entonces, el gasto no dejará de crecer, correspondiendo a 16,9% del PBI en 2002
y manteniéndose por encima de 12,5% en los años siguientes.
Las erogaciones correspondientes a asistencia social (cargas de familia y maternidadcubiertas por el BPS y alimentación y asistencia a personas física y mentalmente
incapacitadas, cubiertas por el presupuesto) tenían un peso relativo en torno a 0,3-0,4 %
del PBI al inicio del período de análisis; se ubicaron en 1,7% en 1968 y se mantuvieron
67
en torno a 1,3% hasta principios de los años ochenta. Desde entonces hasta mediados de
los noventa perdieron peso, representando 1% del PBI. Hacia fines de los noventa, la
cifra vuelve a superar la unidad, quedando en los mismos niveles en los años de crisis.
El Gráfico 14 sintetiza la evolución de ambos componentes:
Gráfico 14
GPS en seguridad social respecto a PBI
en porcentaje
18,0
TOTAL ASISTENCIA SOCIAL (PRESUPUESTO Y CAJAS)
16,0
TOTAL SEGURIDAD SOCIAL (PRESUPUESTO Y CAJAS)
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
1928
1925
1922
1919
1916
1913
1910
-
Nota: La asistencia social incluye cargas de familia y maternidad y asistencia como alimentación
Fuente: Ver Anexo II.1
Como puede observarse, para el caso de la seguridad social (prestaciones a activos y
pasivos), los años 1978-79, 1982-84 y 2002-03 registran reducciones en la ponderación
de este gasto en el producto. Estos momentos resultan significativos, dado que en una
perspectiva de largo plazo, la tendencia de la serie es sostenidamente creciente.
Las razones que operan tras los años de declive se vinculan, mayormente, a caídas en el
nivel adquisitivo de las pasividades y de otras transferencias de la seguridad social. Este
es el caso de lo ocurrido a fines de los setenta, donde operó una fuerte contracción real
de las pasividades, que también afectó a los salarios. Davrieux (1984) apunta a que esta
situación se generó como repercusión de la política general de ingresos del período y no
como resultado de una transformación en los programas de gobierno ni en la
administración pública, cuyo rasgo distintivo fue el aumento de los gastos en seguridad.
Por su parte, la recuperación que se opera desde 1979 a 1982 es liderada por un
aumento de las transferencias a las familias, originada tanto en el crecimiento del
número de beneficiarios como en el restablecimiento del nivel real de las pasividades
promedio (Davrieux, 1984). El incremento es de tal importancia que implica que la
seguridad social pase de 64% a 71% del GPS. Este movimiento se vincula con la puesta
en marcha de las disposiciones del Acto Institucional Nº9 (23/10/79), por el que se
68
modifican los regímenes de retiro, impulsando a muchos activos a retirarse al amparo
del régimen anterior (Sienra, M., 2006) 47 .
El segundo período de caída, entre 1983-84 se produce en el marco de la crisis, con una
reducción general del gasto público y un elevado déficit, que implicaron una reducción
del poder adquisitivo de salarios públicos y pasividades.
Por último, es notoria una recuperación continua de la serie, a partir de 1990. Esto es el
resultado de una enmienda constitucional aprobada por plebiscito en el año 1989.
Según se decidió, los ajustes a las prestaciones a jubilados y pensionistas quedarían
indexadas automáticamente a la evolución del índice medio de salarios. Del otro lado,
también es posible verificar que desde mitad de los noventa, la serie tiende a mantenerse
en los mismos niveles (excepto a partir de 1999, cuando comienzan a operar fuertes
caídas del producto). En 1995 tiene lugar una reforma del sistema previsional, que pasa
de un sistema de reparto con monopolio estatal a uno mixto, que incluye agentes
privados y obligaciones de capitalización individual definidas por niveles de ingreso 48 .
Gráfico 15
Evolución de las transferencias a la seguridad social 1990-2006 a precios
constantes
12.000.000.000.000
10.000.000.000.000
8.000.000.000.000
6.000.000.000.000
4.000.000.000.000
2.000.000.000.000
Fuente: Ver Anexo II.1
Es de destacar, en el escenario descrito, un incremento muy importante de las
transferencias netas a los organismos de la seguridad social (sobre todo al BPS) hasta el
47
Entre 1979-82, los datos muestran un incremento importante en el número de pasivos y de las
pasividades medias reales, en particular en la Caja Civil y Escolar (Sienra, M., 2006).
48
El nuevo sistema aumentó las exigencias para acceder a los beneficios, que han disminuido su monto.
Los subsidios por desempleo, las asignaciones familiares y las pensiones no contributivas, entre otros
beneficios, permanecieron dentro de la administración estatal.
69
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
año 2000, aunque no hay expansión de la participación de la seguridad social en el
producto.
Respecto a la composición del total de pasividades pagadas, considerando los datos
desde mitad de los setenta, el peso de las cubiertas por el BPS pasa de 65 a 70% del
total. En tanto, las prestaciones pagadas por la Caja Militar y Policial, tras haber
expandido su participación desde mediados de los setenta (que pasan de 16% del GPS a
21%), su participación sigue una trayectoria descendente hasta estabilizarse en los
noventa, en torno a 10% del GPS total (Gráfico 15).
Gráfico 16
GPS en prestaciones de Cajas respecto a GPS total
en porcentaje
90,0
Total prestaciones pasivos BPS
Total prestaciones a activos bps
Total Militar y policial
Gastos de funcionamiento totales bps
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
19
74
19
75
19
76
19
77
19
78
19
79
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
0,0
Fuente: Ver Anexo II.1
Dentro de la seguridad social, las prestaciones a activos (seguro de desempleo, cargas
de familia y maternidad y fondos especiales, que pueden visualizarse con claridad desde
su centralización en el BPS) tienden a representar, en promedio, 16% del total del GPS
hasta 1979, decrecen hasta los noventa y fluctúan en torno a 7-8% desde entonces.
Como se observa en el Cuadro 1, la distribución de las prestaciones a activos por tipo de
gasto refleja una preeminencia de “cargas de familia y maternidad”, que sin embargo,
va perdiendo peso a lo largo del período. En la década del noventa, tienden a expandirse
las prestaciones por desempleo, así como lo destinado a asistencia social, cubierto por el
presupuesto. También se relevan las erogaciones relativas a “fondos especiales”.
CUADRO 1. Ponderación de los gastos incluidos como prestaciones a activos
dentro de seguridad y asistencia social.
70
En porcentaje
Seguro de Desocupación Forzosa
Cargas de Familia y Maternidad
Fondos especiales
Asistencia social (incluye alimentación)
Total seguridad y asistencia social a activos
1974-1979
1980-1984
1985-1989
1990-1994
1995-2000
2001-2006
11
73,8
0
15,3
100
17,1
65,2
0
17,7
100
12,8
46,4
8,1
32,7
100
20,5
30
17,7
31,9
100
20,8
30,7
11,2
37,4
100
18,6
37,8
7,4
36,1
100
Fuente: Ver Anexo II.1
Las cargas de familia y maternidad comprenden los pagos de asignaciones familiares y
el programa Materno-Infantil del BPS, cuyo acceso es mayormente dependiente del
vínculo de los beneficiarios con el empleo formal. El programa de asignaciones
familiares suele considerarse como uno de los pilares de las políticas sociales en el país.
Creado en 1943, cubre a las familias con hijos menores a su cargo. Originalmente,
cubría a los miembros de la fuerza de trabajo registrados y empleados en el sector
privado, con hijos menores a su cargo; a los desempleados cubiertos por el seguro, los
empleados del servicio doméstico y los jubilados y pensionistas de las diferentes Cajas.
En 1995 se realizó una reforma, buscando focalizar la prestación, que se dirigiría solo a
los asignatarios que cobraran menos de 10 Salarios Mínimos Nacionales (SMN). Ya en
1999, en el marco de la recesión económica, el beneficio se extendió a los hogares de
menores recursos, sin necesidad de cumplir con el requisito de trabajo formal.
II.3.6.4. El gasto en vivienda y servicios comunitarios y los gastos “no convencionales”
Finalmente, el Gráfico 16 muestra la porción de riqueza destinada a los rubros “vivienda
y servicios comunitarios” y “gastos sociales no convencionales” (que incluye gastos
culturales; investigación y desarrollo; coordinación de políticas sociales y otros) durante
el período.
Gráfico 16
71
GPS en vivienda y "no convencionales" respecto a PBI
en porcentaje
0,9
Vivienda y Servicios comunitarios
0,8
Gasto Social no Convencinal (Otros GPS)
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
2006
2002
1998
1994
1990
1986
1982
1978
1974
1970
1966
1962
1958
1954
1950
1946
1942
1938
1934
1930
1926
1922
1918
1914
1910
-
Fuente: Ver Anexo II.1
Si bien en ambos casos el porcentaje alcanzado es escasamente significativo en términos
del producto (recién hacia el año 2000 llegan, apenas, a superar 0,5% del PBI), se
destaca una dinámica más estable de los llamados GPS no convencionales que los
relativos a vivienda y servicios comunitarios. De hecho, estos aparecen hacia fines de
los treinta, con el desarrollo del Instituto de Viviendas Económicas (INVE),
dependiente del Ministerio de Obras Públicas, se amplían en los cincuenta (tras la
creación de OSE) y fines de los sesenta y son apenas distinguibles en los años ochenta.
Después que el INVE desparece del registro presupuestal, no fue posible captar gastos
específicos a este rubro, sino hasta 1991. Del otro lado, los gastos relativos a OSEincluidos en esta categoría- tienen una ponderación apenas perceptible, como porcentaje
del producto 49 . El gasto en “vivienda y servicios comunitarios” retoma su importancia a
partir de la creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente en 1991, creciendo en forma continuada- superando la participación del GPS
no convencional en el PBI- y llegando a ubicarse por encima de 0,5% en 1999. Ya
desde entonces, su ponderación vuelve a caer, cerrándose el período con una
participación de 0,3% en el producto.
Por su parte, el “GPS no convencional” detenta un peso escasamente significativo,
como porción del producto, a lo largo del período. Recién para 2005, y a instancias de la
creación del Ministerio de Desarrollo Social las cifras superan 0,5% del PBI, para luego
pasar a un 0,8% en el 2006. Como se observa en el Gráfico 17, de acuerdo al tipo de
gasto identificado, aquellos consignados como “investigación y desarrollo” (I+D)
explicaban más de la mitad del contenido de este rubro para principios de siglo. Son
tiempos de gestación del Instituto de Química Industrial, el Instituto de Geología y
Perforaciones, el Instituto de Pesca, las Estaciones Agronómicas y la Estanzuela. El
resto correspondía a “culturales”. Ya desde mitad de los treinta, esta tendencia se
revierte.
49
Debe recordarse que el gasto público en vivienda no comprende, como tal, las inversiones realizadas a
través del Banco Hipotecario del Uruguay.
72
Gráfico 17
GPS no convencional respecto a PBI
en porcentaje
Culturales y religiosos
I+D
Deportes
Coordinación de políticas sociales
Otros Gastos Sociales
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
1954
1951
1948
1945
1942
1939
1936
1933
1930
1927
1924
1921
1918
1915
1912
-
Notas: (1) El dato de 2001, no integra gastos en I+D debido a que se obtuvo del procesamiento realizado en ATPSOPP (2004), que no incorpora este tipo de gasto.
(2) Para los últimos 4 años, la metodología aplicada permite estimar un porcentaje del gasto de las Direcciones
Generales de cada inciso que se adjudica a GPS en función de la ponderación que este tenga en el total del inciso
(“otros gastos sociales”). Si bien no se trata de un dato que pueda estimarse para todo el período, dado que su monto
no influye en la dinámica de la serie, se optó por mantenerlo, de modo de poder identificarlo.
Fuente: Ver Anexo II.1
Durante la década del setenta se ubican los primeros gastos en deporte, que pasa a
dividirse con los rubros antes mencionados, la ponderación en el total. Los gastos en
I+D tienden a ampliarse entre mitad y fines de la década del noventa. En ese total,
ganan espacio los gastos del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (que entre
1995 y 2000 pasan de representar 34% a 67%). Esta erogación retoma así un sitial de
relevancia que verificaba desde los sesenta (representando, en algunos años más de 70%
del gasto en I+D) y que pierde en la primera parte de los noventa, al tiempo que se
expandía este tipo de inversión en el marco del Ministerio de Transporte y Obras
Públicas y de Educación y Cultura.
Debido a problemas de construcción de la serie, dos momentos presentan una dinámica
diferente en el I+D de largo plazo. Para 1968, este gasto registra un nivel sobresaliente
debido a que pudo contarse con lo invertido en investigación por la Universidad de la
República. En adelante, esta cifra pasa a quedar incorporada en el gasto global de esta
institución, que se registra en la función “educación”. En tanto, para 2002-2006 la caída
que presenta la serie se debe al cambio de metodología: se pasa de considerar
“programas” a considerar unidades organizativas.
Para 2002-2006 el significativo aumento del componente “coordinación de políticas
sociales” se debe a la creación del MIDES. Por otro lado, la importancia de “otros
gastos sociales” responde a la estimación del gasto social realizado por Direcciones
Generales de incisos no sociales 50 .
50
Ver sección metodológica.
73
Llama la atención la escasa dinámica de estos componentes. En un país cuya matriz de
bienestar se gesta y consolida hacia mediados de siglo, no se han logrado ampliar los
gastos sociales en materias que, como las incluidas en este rubro, apelan a reforzar el
potencial creativo y productivo de la sociedad, cuestión que parece clave para el
desarrollo social y humano de una comunidad.
74
II.4 GPS como expresión de regímenes fiscales
El objetivo de esta Sección es ofrecer algunas líneas interpretativas que permitan
caracterizar diferentes regímenes fiscales, considerando, en primer lugar la significación
del GPS en contrapunto con el comportamiento de otras variables fiscales y el ciclo
económico. Desentrañando, en segundo lugar, cuál fue el enfoque vertebrador de las
políticas sociales, a través del análisis de la composición del GPS y su dinámica
temporal. Finalmente, intentando discutir la naturaleza del rol redistributivo del Estado
implícitos en el manejo del GPS.
Como ya se ha adelantado, se trata de una aproximación parcial al GPS, pues el enfoque
“desde el gasto” debería complementarse con la otra hoja de las tijeras de la fiscalidad,
representada por los ingresos y la estructura tributaria responsable de su recaudación.
II.4.1. La impronta batllista: Estado Social... pero subordinado al equilibrio fiscal
El sostenido incremento del GPS en términos absolutos y su creciente participación en
el gasto público y en la riqueza generada año a año, constituyen la característica
dominante durante la primera mitad del siglo XX. Sin embargo, existen aspectos que
permiten considerar la existencia de dos regímenes fiscales diferentes en este período.
En el primero de ellos, hasta los años treinta, la ampliación del gasto público estuvo
condicionada a la obtención del equilibrio fiscal. Ello es la clave para entender el retraso
con que se manifiesta el carácter social del “Estado batllista” en términos cuantitativos.
Si se observa detenidamente la evolución de los resultados fiscales y del GPS, podrá
convenirse que los desajustes en las variables fiscales desde 1913, coinciden con una
importante contracción del nivel de actividad económica y una retracción del gasto
público hasta los primeros años de la década de 1920. Sólo a partir de la recuperación
económica y de las cuentas públicas, en particular en los años veinte, pudo desplegarse
todo el programa de protección anunciado por el reformismo Consistente con estas
medidas es lógico encontrar en la evidencia manejada, una fuerte prociclicidad del GPS.
Otro factor a tener en cuenta en esta descripción es que el incremento del GPS, hasta la
década del treinta, tiene lugar en el marco de un fuerte proceso de endeudamiento
público. Eso permitió atender otros gastos, especialmente obras de infraestructura, al
tiempo de contemplar la protección a los sectores más vulnerables de la sociedad, a
través de políticas de retiro del mercado laboral y pensiones a la vejez, y de la
expansión de la educación y la salud pública. Dado el estrecho margen entre el resultado
de la recaudación tributaria y la magnitud de los egresos, la expansión del GPS era
consistente con la posibilidad de ampliar los ingresos por medio de la colocación de
papeles públicos. El extraordinario dinamismo que muestra la economía uruguaya en la
segunda mitad de los años veinte y la plétora de créditos externos, que ofrecieron “los
años locos” en el mercado neoyorkino, parecen claves interpretativas útiles para dar
cuenta del primer gran salto en el nivel del GPS, que tuvo lugar en esta etapa.
Del total de componentes del GPS, los gastos en salud y educación son los que
muestran la mayor ponderación. La seguridad social tiene una participación relevante,
pero la de menor importancia en la historia, dado que recién comenzaba a organizarse.
Finalmente, aunque en términos absolutos su contribución es marginal, es necesario
hacer un comentario respecto al gasto en I+D. Este rubro, que se ha incluido en el GPS
75
por su impacto de largo plazo en el bienestar social, mereció una atención especial en el
programa del reformismo de principios de siglo. De acuerdo a las cifras manejadas en el
informe, el gasto en investigación y desarrollo habría representado entre dos tercios y
tres cuartos del GPS “no convencional” hasta 1930, alcanzando la mayor participación
en el total, para todo el período de análisis.
Sin caer en la tentación de señalar relaciones de causalidad simples, en este escenario de
gastos y prioridades fiscales, en donde además, la evolución del producto per cápita es
seguida por la del salario real, se constata una caída del índice de Gini, indicativo de un
mejoramiento en la distribución del ingreso.
Hacia los treinta sobrevino un período de recesión y crisis, que unido a los cambios en
la correlación de fuerzas sociales que emergió del cerramiento de la economía, dio lugar
a un cambio, que habría de reflejarse en la dinámica del régimen fiscal, a través del
GPS.
II.4.2. Crisis y reconfiguración del modelo: ¿del “Estado social” al “Estado de
bienestar”?
Los años treinta constituyen un “parte aguas”. La crisis –que se manifestó en una caída
del nivel de actividad mayor a 30% entre 1930 y 1933– repercutió profundamente en las
cuentas fiscales, dado el peso de los impuestos indirectos en la estructura tributaria y las
dificultades para enjugar el déficit con empréstitos, luego de la suspensión de los pagos
de amortización de la deuda pública (enero de 1932).
El Consejo Nacional de Administración, hasta marzo de 1933, y la dictadura terrista
desde entonces, adoptaron medidas extraordinarias, pero en materia fiscal no hubo
innovación: el gran objetivo siguió siendo el equilibrio. Ello no fue óbice para que el
Estado se hiciera cargo de la satisfacción de algunas necesidades básicas insatisfechas.
Pero, el ajuste ortodoxo de las cuentas públicas dominó la escena, en contraste con la
heterodoxia y el pragmatismo que inspiró las medidas tomadas en el sector externo
(Contralor de Importaciones y Exportaciones), en materia cambiaria (monopolio del
BROU y control de cambios) y en lo monetario (Revalúo).
La preocupación por el equilibrio fiscal llevó a un crecimiento muy modesto del gasto
público y, lo que es más importante, a un estancamiento en la prioridad fiscal y en la
prioridad macro del GPS. Este panorama no varió hasta terminada la Segunda Guerra
Mundial. En gran medida, el ciclo económico impuso su ritmo a la evolución del gasto
público y por ello, recién cuando el producto registró una dinámica de crecimiento muy
importante, se produjo un salto extraordinario del gasto y especialmente del GPS.
Pero, no todo fue continuidad en el período que va desde la crisis a la guerra. La
composición del GPS experimentó un cambio trascendente: educación y salud, que en
conjunto representaban entre el 50% y el 60% del GPS cayeron a menos de un tercio, en
tanto que los gastos en Seguridad y Asistencia Social se constituyeron en
aproximadamente 66% del total del GPS. Es en este sentido que puede hablarse de un
cambio en la prioridad social del gasto, producto de la ampliación de la cobertura de los
seguros sociales, especialmente de retiro, que había empezado a impactar en el GPS
desde fines de los años 20.
76
La ralentización del crecimiento y los cambios en la estructura del GPS se asocian, en
los años treinta, con un cambio de tendencia en la evolución del índice de Gini. Después
de un comportamiento decreciente de este indicador de desigualdad entre 1910 y 1928,
se asiste a un estancamiento por un lapso de 10 años (1935-1944).
Las políticas de ajuste –fiscal y en balanza de pagos– durante el terrismo y la
reestructura del GPS constituirían los elementos definitorios de una transformación del
régimen fiscal que se reconfigurará en la segunda mitad de los años cuarenta. Desde el
lado del gasto, el fenómeno relevante que marca un cambio sustantivo con el pasado, es
la extraordinaria expansión del GPS y su desvinculación del signo de los resultados
fiscales. El déficit se instala de manera casi permanente en las cuentas públicas y la
capacidad de endeudamiento se reduce a la esfera local. No obstante, las erogaciones
con destino al área social crecen casi 11% acumulativo anual, duplicándose en el curso
de 8 años (1947-1955). Y, aunque a una tasa inferior, ese comportamiento expansivo se
mantendrá hasta comienzos de la década de 1970, sin modificaciones cualitativas en las
condiciones fiscales agregadas: el déficit fue el telón de fondo de un incremento del
GPS a razón de 3,1% acumulativo anual entre 1957 y 1974.
En un contexto como el descrito, las políticas sociales no se vieron sujetas –a priori– a
restricciones de financiamiento y, en esa medida, desplegaron su acción en los más
diversos ámbitos. Deben destacarse la universalización de la cobertura de la seguridad y
la asistencia social con diversos planes para activos y pasivos, la expansión de los
servicios de enseñanza –especialmente media– y la provisión de agua potable y
saneamiento.
Podría decirse que el régimen fiscal que caracteriza a Uruguay de mediados de siglo
tiene una impronta keynesiana, en lo que respecta al papel del gasto público. Ello se
refleja en la utilización del instrumento del déficit presupuestal y en el avance del GPS,
particularmente concentrado en la seguridad y asistencia social, como llaves maestras
del modelo de bienestar ensayado. Ambos jugaron un rol fundamental, funcional al
régimen de acumulación vigente, contribuyendo a la ampliación del mercado interno,
ámbito fundamental de la realización de la producción en el modelo de desarrollo
introvertido dominante.
El ciclo expansivo de la economía uruguaya en la década siguiente a la Segunda Guerra
Mundial y los mecanismos de redistribución diseñados, ofrecieron un escenario propicio
para esa expansión del gasto, generándose así una sinergia muy fuerte. Es imposible
dejar de asociar estos fenómenos al comportamiento tendencial del Gini, que refleja una
caída notoria de la desigualdad.
Este “modelo de bienestar” comenzará a agotar rápidamente sus posibilidades de
reproducción, cuando factores exógenos tales como la relación de los términos de
intercambio, cambiaron dramáticamente en la segunda mitad de los años cincuenta. El
estancamiento productivo y los desequilibrios de corto plazo ocuparon la escena y
pautaron el comportamiento de la economía uruguaya. El déficit fiscal pasó de
constituir un instrumento de política a representar un factor fundamental de los
desequilibrios macroeconómicos.
Pese a esto, el GPS siguió en aumento, aunque acompañando con menos dinamismo a la
expansión de todo el gasto público, lo que llevó a un deterioro de la prioridad fiscal del
77
mismo. Pero, dado el estancamiento del PBI, la prioridad macro siguió su curso
ascendente. Este defasaje reflejó parte de los resultados de las pugnas distributivas que
caracterizaron al Uruguay de los años sesenta.
La sucesión de fracasos en las políticas tendientes a superar la estanflación, fueron
profundizando el problema de fondo. Uno a uno fueron sepultados los disímiles
programas de ajuste: la reforma monetaria y cambiaria (1959), las recomendaciones de
la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE, 1963), la congelación de
precios y salarios (1968).
En síntesis, el análisis del GPS en contrapunto con otras variables fiscales y
económicas, ofrece evidencia suficiente para definir un segundo régimen fiscal. Este
fenómeno, que puede intuirse en los años treinta, se vuelve una realidad en la posguerra
y configura una particular articulación de las variables fiscales que mostrará signos de
agotamiento desde fines de los años cincuenta; no obstante, se mantendrá hasta que los
cambios político-institucionales de los años setenta, impongan un cambio en la
orientación de la política económica en general y en materia fiscal en particular.
II.4.3. Cambios en el régimen de acumulación y el “largo adiós” al modelo de
redistribución “clásico” en el Uruguay
La dictadura ofreció el marco institucional adecuado para imponer el postergado cambio
en el régimen de acumulación capitalista en Uruguay. El nuevo modelo económico
implicó, en la esfera fiscal, la implementación de medidas conducentes a una reducción
de la participación del gasto en el producto y al abatimiento del déficit.
El ajuste afectó de manera especial al GPS que, a pesar de fluctuaciones, en la década
que va de 1974 a 1984 cayó 10% en términos reales. Esto repercutió en un deterioro de
la prioridad fiscal, a pesar de un sustantivo incremento de los gastos en seguridad social
a partir de 1980.
El objetivo expreso de superar los factores de desequilibrio macroeconómicos conllevó
a focalizar la política fiscal en el abatimiento del déficit; y el éxito coronó esos
esfuerzos, consiguiéndose hacia 1979 el cierre con superávit del ejercicio. Esa fue la
prioridad y el elemento que impuso la tónica del comportamiento del gasto. La
discrecionalidad con que se actuó en la selección de los rubros de ajuste, explica el
resto.
El complemento exógeno que contribuyó a inyectar aire en las finanzas públicas para
alcanzar el tan ansiado equilibrio fue la disponibilidad de crédito externo.
Efectivamente, la abundancia de capitales en el mercado internacional ofreció
condiciones de endeudamiento formalmente convenientes para el financiamiento de
gastos e inversiones del sector público.
La pérdida de peso relativo del GPS, en el marco del dinamismo que caracterizó a la
economía uruguaya en la segunda mitad de los años setenta, es un signo del cambio en
el patrón de acumulación. Una aproximación a la magnitud de los impactos
distributivos, atribuibles al nuevo modelo, se deduce del dramático incremento de la
desigualdad que marca la evolución del Gini entre 1974 y 1984.
78
En el contexto de un retroceso relativo del GPS, es importante señalar que se consolida
la participación del gasto en seguridad social por encima de los 2/3 del total del GPS.
Esto contrasta con el comportamiento del gasto en educación, que pierde posiciones en
la estructura del gasto social y también en la porción del producto que representa
(cayendo de 2,5% a 2% del PBI en el período dictatorial).
En síntesis, la tónica dominante a partir de los años setenta denota una honda
preocupación por el equilibrio fiscal, que condiciona la evolución del GPS. Pero, dada
la rigidez de los gastos en seguridad social y la expansión de los gastos en salud para el
personal policial y militar, el ajuste incide negativamente en los gastos en educación.
Al ajuste fiscal “para crecer” que caracterizó al “intervencionismo reestructurador” de la
dictadura, siguió el ajuste para hacer frente a la crisis, que sobrevino como resultado de
las distorsiones generadas en el funcionamiento económico por el “liberalismo
estabilizador”, entre 1979 y 1982.
El GPS cayó un 27% en términos reales entre 1982 y 1984, en tanto el gasto público
total sólo lo hizo en un 14%, constituyéndose por tanto el primero, en la variable clave
del ajuste. La combinación de preocupación por el equilibrio fiscal con la elección del
GPS como clave del ajuste se corresponde con los ejes vertebradores del modelo de
redistribución emergente.
La reinstitucionalización, a partir de 1985, constituyó un proceso mediado por los
acuerdos en la CONAPRO y condicionado por los compromisos internacionales
contraídos para hacer frente al pasivo generado para enfrentar la crisis de “la tablita”.
En ese contexto, fue inevitable que surgieran tensiones muy fuertes entre la
preocupación por mostrar a los acreedores y auditores externos que la performance
fiscal mejoraba progresivamente y la necesidad de satisfacer las postergadas demandas
sociales. El resultado fue que se mantuviera un severo control sobre el gasto público,
atendiendo las situaciones más urgentes, pero imponiendo como norma que dichas
erogaciones debían contar con fuentes de financiamiento específicas para ser
habilitadas.
Aunque fue inevitable una recuperación del GPS, la prioridad macro evolucionó muy
lentamente, alcanzándose al finalizar la década una participación en el producto similar
a la de quince años atrás, cuando se iniciaba la dictadura. Paralelamente, los
compromisos financieros compitieron con los demás gastos públicos, lo que repercutió
en una muy pobre recuperación de la prioridad fiscal. La década perdida de los ochenta
en términos de crecimiento económico, tuvo por lo tanto su manifestación también en el
terreno del gasto social. No obstante, esa tímida recomposición del GPS y la mejora en
los salarios reales habrían impactado positivamente en la distribución del ingreso
revirtiendo la tendencia que mostraba el Gini desde los años setenta. Dentro del GPS la
enseñanza y la salud habrían tenido un incremento por encima del promedio, lo que les
permitió recuperar posiciones relativas frente al gasto en seguridad social.
En síntesis, aunque la ortodoxia fiscal volvió a dominar la escena, condicionando la
evolución del gasto al comportamiento del resultado fiscal, las demandas reprimidas
consiguieron imponerse parcialmente.
79
Durante los noventa, en un marco de incremento del producto y de búsqueda de control
del déficit fiscal, se generó un importante aumento del GPS. En parte, este fue posible
por la puesta en marcha de dos ajustes fiscales (en 1991 y 1995) que tuvieron por
piedras angulares el incremento de la tasa del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del
Impuesto a las Retribuciones Personales. También se dispuso de renovadas fuentes de
financiamiento externo, lo que permitió desarrollar algunos programas sociales (un
claro ejemplo es la reforma educativa a partir de 1996). El ciclo económico, expansivo
hasta 1998, dio respaldo a las iniciativas. Sin embargo, esta vez, pese a la expansión del
GPS y la favorable evolución de la prioridad macro y fiscal, los resultados en términos
de evolución de la equidad fueron muy decepcionantes. De hecho, en los años noventa,
a pesar del importante incremento del GPS, el índice de Gini evoluciona
desfavorablemente, la trayectoria de los salarios medios reales mantiene una brecha
muy amplia respecto al producto per cápita y, los niveles de pobreza se mantienen
estables.
En este período, la orientación de la política fiscal en el plano social fue la de atender
las “necesidades sociales”. Esto significaba un relativo abandono de los objetivos de la
universalidad, tradicionales en el país, que se sustituirían por estrategias que enfatizan la
focalización de las intervenciones sociales. De acuerdo a esta, se promueven propuestas
de protección dirigidas a problemas y/o sectores específicos- las llamadas políticas de
tipo focal o iniciativas anti-pobreza, en las que se prevé la selección de usuarios a través
de la comprobación de su situación de carencia y se espera alguna forma de
participación (Midaglia, 2000). Según la misma autora, los sectores supuestamente
cubiertos por estas políticas serían relativamente pequeños en comparación con los
trabajadores formales, los estratos semi-pobres y medios, que en muchos casos dejarían
de contar con la cobertura de los programas tradicionales.
Aunque dentro del tercer régimen fiscal identificado en el siglo, la trayectoria expansiva
del GPS refleja una tónica diferente de las políticas: más que buscar la más amplia
cobertura de derechos, pareció orientarse en evitar la pérdida definitiva de algunos de
ellos por vastos sectores sociales.
Si bien los componentes del GPS no mostraron un cambio radical de ponderación, las
reformas a la matriz de bienestar social implicaron la semi-privatización de la seguridad
social, la reforma educativa que busca mejorar la intervención pública en los sectores
carenciados, y una serie de tercerizaciones de las prestaciones sociales (Midaglia, 2000).
Al mismo tiempo, con el fin de dotar de mayor eficiencia y flexibilidad a la función
pública, se inició la llamada Reforma del Estado que modificó la política de
contratación y retiro de funcionarios públicos. Los salarios de los funcionarios de la
Administración Central se vieron fuertemente influidos por la política de restricción del
gasto.
Ya en la crisis de 2002, el manejo del gasto público no implicó suspensión de pagos de
los sueldos y pensiones, se priorizaron los programas alimentarios los que aumentaron
sustantivamente. Además, se ejecutaron – sin bajas pronunciadas – los programas
sociales básicos que conforman la red de protección social. Recién en 2003 se creó el
primer programa de empleo para desocupados del sector informal y en 2004 se amplió
el sistema de Asignaciones Familiares para hogares de menores recursos. (Grau, C.
Melgar, A., Flood, 2005).
80
La crisis de 2002 y sus efectos, la recuperación que se procesa desde 2004, y el triunfo
electoral de la izquierda que comienza a gobernar en 2005, abren un escenario de
desafíos y oportunidades para el rediseño del GPS y del modelo de distribución. Esta
coyuntura exige discutir todo el régimen fiscal, del lado del gasto y de los ingresos
públicos y eso parece ser la tónica dominante. El ciclo económico es un aliado
extraordinario para plantearse el cambio; mientras se procesa una profunda reforma
tributaria que implica entre otros aspectos la instalación del impuesto a la renta y
reducción gradual del IVA. Por su parte, se asiste a una importante expansión del gasto
en educación y en salud, áreas priorizadas por el gobierno.
81
II.5 Reflexiones finales
La cuantificación del esfuerzo fiscal en el área social, apelando a una visión
retrospectiva que sirviera a la comprensión de la situación presente y a la elaboración de
estrategias para el futuro, fue la coincidencia de intereses sobre la que se erigió este
proyecto llevado adelante por el Área de Monitoreo del MIDES y el Área de Historia
Económica del IECON.
La información aquí recogida contribuye a dimensionar la importancia que
históricamente la sociedad uruguaya ha otorgado al GPS, bajo diferentes regímenes
económicos. Al mismo tiempo, en un país caracterizado por sus tradicionalmente bajos
niveles de inequidad –en el contexto regional– sirve a la reflexión sobre la
responsabilidad del Estado en la redistribución de la riqueza y el ingreso, en una
estrategia de desarrollo social, como parte del desarrollo económico.
Desde la perspectiva del largo plazo, esta primera aproximación al GPS permitió
constatar la prociclicidad, como rasgo típico de la evolución de esta variable, sin
importar el régimen fiscal de partida. En cambio, la relación del GPS con los equilibrios
fiscales parece variar a lo largo de la historia: se somete a estos en el primer régimen
fiscal, donde se verifica un manejo cauteloso del GPS; se independiza de las
restricciones de financiamiento en el segundo régimen, creciendo con dinamismo más
allá de las vías para sustentarlo y, de nuevo, bajo la consigna del equilibrio, se expande
de todos modos en los noventa.
Asimismo, en cada escenario en que se detecta un incremento, la naturaleza del GPS,
por su composición y debido al régimen fiscal en que se instala, verifica alteraciones.
De acuerdo al tipo de gasto y la medida en que acompaña las tendencias distributivas,
pueden visualizarse momentos en que el GPS se orienta, ante todo, a aminorar la
desigualdad generada por el funcionamiento de la economía (como en el caso de parte
del primer y tercer régimen fiscal). Del otro lado, existen situaciones en que se apuesta a
reducir la desigualdad, reforzando el potencial de los sectores objeto del gasto (caso de
algunos tramos del segundo régimen, identificados con la expansión de la enseñanza
media y el diseño de un particular andamiaje institucional para brindar prestaciones de
seguridad social para activos).
En otro sentido, la dinámica del GPS, su composición y su relación con otras variables
macroeconómicas (como el crecimiento o el endeudamiento) permite reflexionar sobre
la medida en que las decisiones vinculadas al área social son concebidas como
subproducto o consecuencia de las políticas económicas (como podría desprenderse del
manejo “focalizado” del gasto en el tercer régimen) o como parte del compromiso
público con el bienestar de la ciudadanía, contemplado a nivel de todos los instrumentos
macroeconómicos (caso que se podría detectar en los años cincuenta).
¿Cuál es la visión sobre el GPS y sus objetivos, que caracterizará al siglo XXI? ¿existirá
un cambio en la relación entre la política social y la elaboración de metas a nivel
macroeconómico? La evolución del GPS ¿quedará sujeta al mantenimiento o aumento
de equilibrios fiscales? ¿se procurará una ampliación del GPS? ¿se apostará a un cambio
en su composición?
82
Bajo el supuesto que la preocupación por el logro del desarrollo social es compartido
por quienes diseñan y ejecutan la políticas públicas en el país, el punto de partida para
abordar el tema reside en la masa importante de recursos destinados al GPS, que no
parecen corresponderse con avances sustantivos en este sentido (por la fuerte presencia
de procesos de inequidad distributiva y de exclusión social). Los elevados niveles de
gasto social tal como se encuentran configurados en la actualidad, si bien sustentaron
los avances del país en materia de equidad, no parecen estar contribuyendo
dinámicamente al progreso en materia distributiva y de promoción de la ciudadanía.
Por consiguiente, es tiempo de adecuar la matriz de bienestar heredada del pasado a las
demandas sociales que caracterizan a la sociedad uruguaya en el siglo XXI. Es
necesario pensar en la combinación de ideas sobre las relaciones entre sociedad,
economía, familia, mercado, equidad y roles sociales que expresa el actual GPS.
Si de redistribuir gastos se trata, al menos se abren dos vertientes para la discusión. Una,
la que hace a la baja inversión en educación. Esta situación, que se destaca en el
contexto regional e internacional, ha caracterizado al país desde hace más de 30 años. El
mantenimiento del esfuerzo realizado en años recientes destinados a subsanar este
problema debería mantenerse en forma sostenida. Del otro lado, la que hace a la
composición de las prestaciones de la seguridad social. En cuanto a las pasividades, al
no haber contemplado la desigualdad en el punto de partida, los sistemas vigentes no
solo tienden a reproducir la desigualdad derivada del mercado laboral, sino que podrían
agudizarla. Por ejemplo, ni en el sistema anterior a la reforma, ni en el actual, se
introducen mecanismos que den cuenta de las enormes diferencias laborales,
demográficas y jurídicas que configuran la situación de desventaja social de las mujeres.
No obstante ello, el período actual de diálogo entorno a la Seguridad Social, así como la
ampliación y reforma de prestaciones no contributivas, pueden ser indicadores de
cambio en este sentido.
Para quienes investigan desde la academia, estas líneas abren nuevos temas de análisis y
discusión, que permiten complejizar la interpretación de la evidencia y pueden brindar
nuevos insumos para actuar sobre la redistribución del gasto público y del GPS en años
futuros. Sin duda, estas investigaciones requieren profundizar en los mecanismos de
redistribución complementándose con una mirada desde la estructura tributaria. Al
mismo tiempo, es preciso indagar en los objetivos expresos y los instrumentos de las
políticas sociales desplegadas a los efectos de explotar el poder explicativo de la
evidencia manejada.
Para quienes deben adoptar las decisiones políticas, el compromiso con el “Uruguay
Social” impone definir como objetivo la reformulación y el rediseño del Estado de
Bienestar en el Uruguay, incorporando a esta estrategia una visión desde los derechos,
la participación ciudadana y el redimensionamiento de políticas activas en el plano
social.
83
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86
Anexo I.1- Transferencias a Seguridad Social incluidas en Presupuesto (Inciso 22)
Transferencias a Seguridad Social incluidas en Presupuesto
(Inciso 22)
Asig. Fliar. Empl. Act. Priv.(A2L15084) HOGAR BAJO RECUR .A4 L17139
Asignaciones Familiares Clases Pasivas A10 L13426
Caja Jub. Pens. Univ. para Jub. y Pens .de cargo RRGG A145 L17738
Funcionarios en situación de retiro (MDN), sentencia reintegro.
Jubilaciones
Jubilados Reincorporados MDN A23 L12587 Res.76-161 24/12/97
Pensiones
Pensiones Graciables
87
Anexo I.2- Clasificación funcional del gasto y códigos GPS, según ATPS-OPP (2004)
CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL GASTO Y CÓDIGOS
GPS
1
Gasto Público Social
1.1
Educación
1.1.1.
Enseñanza primaria e inicial
1.1.2.
Enseñanza media
1.1.3.
Enseñanza terciaria
1.1.4.
Enseñanza no definida por nivel
1.1.5
Servicios auxiliares de la enseñanza
1.1.9
Otros servicios de educación
1.2.
Salud
1.2.1.
Asuntos y servicios de hospitales
1.2.2
Clínicas, médicos, odontólogos y paramédicos
1.2.3.
Asuntos y servicios de salud pública
1.2.4
Medicamentos, prótesis y equipo médico
1.2.5
Investigación aplicada y desarrollo experimental
1.2.9
Asuntos y servicios de sanidad no especificada
1.3.
Seguridad y Asistencia Social
1.3.1.
Seguridad Social
1.3.2.
Asistencia social (incluye alimentación)
1.3.9.
Otros
1.4.
Vivienda y Servicios comunitarios
1.4.1.
Vivienda y desarrollo comunitario
1.4.2.
Abastecimiento de agua
1.4.3.
Saneamiento y control de la contaminación
1.4.4.
Alumbrado público
1.4.9
Otros servicios de vivienda y comunitario
1.5.
Gastos sociales “no convencionales”
1.5.1
Culturales y religiosos
1.5.9
Otros Gastos Sociales
2
Otros gastos Públicos (no sociales)
3
Total Gasto Público
Fuente: ATPS-OPP (2004)
88
Anexo II.1- Fuentes de datos y tipo de información por ámbito institucional (1910-2001)
a) Incisos del Presupuesto
La recopilación de información proveniente del Presupuesto para el período considerado
corresponde a modalidades o “regímenes presupuestarios” definidos en el marco de
diferentes Constituciones. Casinelli Muñoz alude a tres etapas: la de las Constituciones
de 1830 y de 1918; la de la Constitución de 1934 y durante las de 1942 y 1952 y,
finalmente, la de vigencia de los principios presupuestarios establecidos en la
Constitución de 1967, en que se instaura el “presupuesto por programa” 51 . Debe
subrayarse que la legalidad de la gestión presupuestal en esta última etapa, estuvo sujeta
a las disposiciones “ad-hoc” del gobierno “de facto" vigente entre 1973 y 1984.
Los datos sobre Gasto Público requeridos para este trabajo refieren a los montos
efectivamente ejecutados por cada uno de los Incisos, en funcionamiento e inversiones,
al máximo nivel de desagregación que fue posible detectar. El acceso a registros con
una apertura mayor que la de los Incisos -fue clave en este relevamiento, ya que sólo de
esa manera puede detectarse la naturaleza “social” del gasto realizado por las
reparticiones del Estado. Teniendo en cuenta este requerimiento, la reconstrucción de
las series reviste particularidades sobre alcance, cobertura y tipo de información, que
fueron variando en distintos tramos del período considerado.
La serie se inicia en 1910 con datos provenientes de los Estados Generales de la
Administración Pública publicados por la Contaduría General de la Nación (CGN). Las
cifras refieren a Ejecuciones Presupuestales por Departamento 52 y secciones dentro de
cada uno. Su cobertura alcanza todo el gasto con cargo a Rentas Generales, aquel con
cargo a rentas afectadas y también el que se financia con rentas propias de algunos
servicios. Si bien esta información se editó entre 1902 y 1922, la serie se inicia en 1910
porque desde allí es posible compatibilizar los registros de los citados volúmenes. Para
1917 y 1922 no pudo encontrarse información. Una de las principales dificultades para
completar la sucesión de datos residió en que el rubro “Diversos Créditos y
Subvenciones”, que en el planillado principal aparece agregado, contiene valiosa
información sobre recursos destinados a diversos fines sociales. Una vez identificada
esta particularidad, fue necesario descomponer el monto global de dicho rubro para cada
uno de los años disponibles, de modo de completar un panorama más preciso de los
recursos ejecutados en el área de interés de este estudio.
La reconstrucción de los años veinte enfrentó mayores restricciones de datos. Para este
período, sólo fue posible obtener las Leyes de Presupuesto de 1925 y 1928, que fueron
completadas con datos de presupuestos de algunos servicios descentralizados (alguno de
ellos de tanta importancia como la Asistencia Pública Nacional). No obstante, se confía
en que la cobertura alcanzada es similar a la obtenida con los “Estados Generales de la
Administración Pública” para el período 1910-1921.
51
De acuerdo a la reglamentación vigente desde 1967, se aprueban dos leyes presupuestales: la de
ingresos, por un lado y la de sueldos, gastos e inversiones, por otro. Las disposiciones constitucionales se
orientaron a que el presupuesto no se limitara a un conjunto de autorizaciones para gastar, exigiéndole al
órgano de ejecución presupuestaria el cumplimiento de determinados programas y el alcance de
determinados objetivos.
52
Denominación que refería a los Ministerios y que es asimilable al concepto de Inciso, que se maneja
actualmente.
89
Entre 1929 y 1934, no fue posible acceder a información que permitiera una
aproximación a la cobertura conseguida para 1928. En todo este período, las inversiones
formaban parte de los Estados Generales por inciso, y por lo tanto, las cifras obtenidas
contemplan este rubro del gasto.
Para el período 1935-1973 se utilizó como fuente el Presupuesto General de Gastos del
Estado, publicado por la CGN (Leyes de Presupuesto y Planillados correspondientes).
Sin embargo, para muchos años no pudo localizarse dicha fuente. De hecho, de acuerdo
a información recabada en la propia CGN parecería que en esas ocasiones los
volúmenes respectivos no se publicaron. En definitiva, los registros para esta etapa
cubren los años 1935, 1936, 1937, 1938, 1940, 1941, 1944, 1955, 1956, 1957 y 1968,
con desagregación a nivel de Unidades Ejecutoras.
Algunos de los vacíos de información, para el período 1935-1957, pudieron salvarse
apelando a la publicación de la Dirección General de Estadística, “Anuarios Estadísticos
de la República Oriental del Uruguay”. Este fue el caso de los años 1939 y 1942. Por su
parte, los datos referidos a la Ejecución Presupuestal de 1947 derivan de la información
suministrada por Nilo Berchessi en su estudio sobre el Presupuesto del mismo año
(Berchesi, N. 1947).
En cuanto a la cobertura lograda con los datos, el tramo 1935-1957 registra dificultades
específicas en relación a las inversiones. Según disposiciones de la época, el
financiamiento de las inversiones no se cumplía con recursos que ingresaban a “Rentas
Generales” 53 . El mecanismo, estipulado en la Constitución de 1934, era el siguiente: al
mismo tiempo que se autorizaba la realización de un plan de obras, se establecía la
emisión de una Deuda por el monto que permitiera financiarlo. Simultáneamente, se
preveía la creación de instituciones extra-presupuestales - Tesoros-, cuyo
financiamiento, integración, funciones y atribuciones eran establecidos por ley. Las
fuentes de recursos que nutrieron estos fondos de pago fueron fundamentalmente de
carácter tributario. Los más importantes gravaron la propiedad inmueble y a los usuarios
de las obras públicas, a través de impuestos a los combustibles e impuestos aduaneros a
la importación de autos (Azar, P., Bertoni, R., 2004) 54 .
En este sentido, la serie de inversiones que se utilizó en el análisis resulta de un
ejercicio de estimación a partir de los datos sobre emisión de Deuda Pública según
destino, relevados por la Dirección de Crédito Público (DCP) y de Anuarios
Estadísticos de la Dirección de General de Estadística, cuyo detalle puede conocerse en
Azar, P. y Bertoni, R. (2003). En todo caso, la inclusión de este tipo de gasto –
básicamente financiado con endeudamiento- obligó a restar del monto de gastos de
funcionamiento lo relativo a amortización de deuda, de modo de no duplicar egresos del
gobierno derivados del mismo tipo de gasto (es decir, lo que se contabiliza como gasto
del lado de las inversiones no se integra como tal a nivel de amortizaciones de deuda).
53
“La forma corriente de financiar las obras públicas es mediante la emisión de Deuda, cuyos servicios
después se financian con los recursos votados por ley. Quiere decir que por regla general, estos planes
de obras públicas implican una emisión de Deuda“ (Valdez Costa, 1959: 341). El desarrollo de este tema
y el detalle sobre construcción de la serie pueden consultarse en Azar, P. y Bertoni, R. (2003): “En busca
de las inversiones del sector público”, AUDHE.
54
Para el período de análisis se destaca la creación del “Tesoro de Vialidad”, que además de atender los
servicios de deuda con ese motivo, financiaba gastos de conservación y reparación de carreteras
nacionales (23/12/44, parte del “Plan Berreta”); el Tesoro de Viviendas Económicas (21/10/46) el “Tesoro
de Instrucción Pública” y el “Tesoro de Obras Públicas” (1957).
90
Ya en la década del sesenta y hasta 1974, y volviendo a un Presupuesto General que
integra funcionamiento e inversiones, no fue posible obtener los datos presupuestales
con la desagregación adecuada para los fines de este trabajo. La excepción es el
Presupuesto General de Gastos e Ingresos del año 1968. No obstante, en ese caso la
información refiere a Asignación y no a Ejecución, aunque fue la mejor aproximación a
la que pudo llegarse. Además, este Presupuesto es el primero correspondiente a la nueva
modalidad de presentación de planillados por “unidad ejecutora” y “por programa”,
instaurada a partir de la Constitución de 1967.
Desde 1974 y hasta el año 2000, la fuente utilizada fue la Rendición de Cuentas y
Balance de Ejecución Presupuestal” proporcionada por la CGN, tomando la
desagregación del gasto por Inciso y Programa. En algunos casos, la verificación de
resultados finales fue realizada contrastando con la publicación “Estudio de la
Evolución Presupuestal 1961-1994” de la CGN (1996). Esta última fuente fue
especialmente relevante para integrar con precisión los datos sobre “servicios de deuda”
entre 1974 y 1985 (Inciso 20)- importantes para llegar al total del Gasto Público
presupuestal 55 .
Debe destacarse que para este período tanto los gastos en funcionamiento como los de
inversión se encuentran discriminados de acuerdo a su fuente de financiamiento (rentas
generales, endeudamiento interno y externo, rentas propias, Fondo de inversiones del
Ministerio de Transporte, Fondo Nacional de Vivienda, entre otras fuentes).
b) Organismos de la Seguridad Social y Banco de Previsión Social
Los datos sobre seguridad social refieren a la cobertura de varios tipos de riesgo por
parte de Cajas Estatales. El principal, las pasividades (jubilaciones y pensiones)
corresponden al riesgo de Invalidez, Vejez y Supervivencia. Asimismo, se
contabilizaron datos sobre Seguro de Enfermedad, Seguro de Desempleo, Cargas de
Familia y Maternidad y Fondos Especiales (para asistir a trabajadores de la
construcción, trabajadores a domicilio y estiba). En la medida que fue posible, también
se integraron los datos sobre gastos de funcionamiento de las instituciones encargadas
de realizar los mencionados pagos.
La historia de la construcción de lo que sería, a mediados de siglo, un “sistema de
seguridad social” tiene una larga data en el país y explica las dificultades en la
sistematización de una serie homogénea para el período. Del lado de las pasividades, la
primera Caja de Jubilaciones atendía a funcionarios Escolares y fue creada en 1896. En
1904 se creó la Caja de Jubilaciones y Pensiones Civiles y en 1911 la de Militares. En
1919 (con la llamada Ley Carnelli) se integra la Caja de Jubilaciones y Pensiones de
empleados y obreros de servicios públicos (posteriormente Caja de Industria y
Comercio). En el año 1933, se instala el Instituto de Jubilaciones y Pensiones del
Uruguay, integrado por las Cajas de Jubilaciones y Pensiones de obreros y empleados
de los Servicios Públicos, la Caja de Jubilaciones y Pensiones Civiles, la Caja Escolar
55
Dado que el registro de esta información en los datos presupuestales, sobre todo en los primeros años
de la década del ochenta, integra también Bonos y Letras de Tesorería y, considerando que no se
especifica su carácter de circulante o emitida ni el motivo de su registración en el presupuesto (por
primera vez) en esos años, la opción consistió en tomar el dato global, directamente de la fuente CGN
(1996), cifra que puede contrastarse con los datos del Banco Central del Uruguay, en los Boletines
Estadísticos correspondientes.
91
de Jubilaciones y Pensiones y el Instituto de Pensiones a la Vejez. En el año 1943, se
establece la Caja de Trabajadores Rurales. En 1948 vuelven a separarse los organismos,
agrupándose los distintos servicios en tres cajas, con fondos y administraciones propias,
como servicios estatales descentralizados.
En 1967, con la vigencia de la Constitución ratificada en el plebiscito de 27.11.66 se
crea el Banco de Previsión Social (BPS) con el cometido de coordinar los servicios
estatales de previsión social y organizar la seguridad social. Así, las Cajas de Industria
y Comercio, Civiles y Escolares y Trabajadores Rurales y Domésticos pasaron a
integrar la nueva institución. Esta centralización no alcanzó a las cajas paraestatales 56 ni
a la Caja Militar y Policial. Estas últimas, fueron reestructuradas y consolidadas en dos
cajas de jubilaciones y pensiones independientes. La Caja Policial se hizo cargo de las
pasividades policiales servidas por la Caja Civil a partir de 1975, actuando en la órbita
de la Dirección Nacional de los Servicios de Asistencia Social Policial, dependiente del
Ministerio del Interior. La Caja Militar a partir de ese año, pasa a hacerse cargo del pago
de Jubilaciones y Pensiones. Hasta ese entonces, la Caja solo servía el beneficio de
pensión, mientras que el retiro, hasta 1960, formó parte del rubro Clases Pasivas del
Presupuesto y era atendido por fondos provenientes de Rentas Generales.
Los programas no contributivos también tienen una larga trayectoria en el país. En
1919, comienza el programa de Pensiones a la Vejez. Asimismo, en los años 40, se
sancionaron nuevas leyes que contemplaron la protección de la familia, la maternidad y
el riesgo del desempleo. Así, con la Ley 10.449 se estableció la creación de Cajas
oficiales de Compensación para el pago de asignaciones familiares de los trabajadores
de la industria y comercio. Desde 1967, el BPS centraliza la cobertura del Seguro de
Enfermedad, Seguro de Desempleo, Cargas de Familia y Maternidad y Fondos
Especiales para todos los trabajadores/as registrados en el sistema.
Las fuentes para la reconstrucción de las series históricas del gasto en pasividades entre
1910 y 1985 fueron sistematizadas en Sienra, M. (2006) a partir de información de
Anuarios Estadísticos de Dirección General de Estadística y Censos, Boletines
Estadísticos del Banco de Previsión Social y de la Dirección General de Seguridad
Social, así como también de diversos trabajos sobre el tema. En particular, Sienra
destaca el trabajo realizado en el Instituto de Economía (FCE, 1984) bajo la
coordinación de L. Minetti y H. Vieitez, que también fue utilizado como fuente de este
informe.
Los datos desde 1980 a 1990 fueron obtenidos de Anuarios del Instituto Nacional de
Estadística y, en adelante, del Boletín Estadístico del BPS. Para los años previos a 1990,
sólo se cuenta con la cifra de pasividades y no del gasto en funcionamiento.
Para cubrir vacíos de información en algunos años, sobre todo relativos a la Caja
Policial y Militar, se tomaron los datos de la publicación “Ahorro y financiamiento del
sector público” editado por la Secretaría de Planeamiento, Coordinación y Difusión
(SEPLACODI), dependiente del Poder Ejecutivo entre 1976 y 1989. Para los noventa y
hasta el presente, las prestaciones de estas Cajas provienen de lo relevado por el
Instituto Nacional de Estadística (INE).
56
Se crean en 1925 para trabajadores bancarios; en 1940 para escribanos y en 1954 para profesionales
universitarios.
92
Debe aclararse que a nivel presupuestal, también existe información sobre este tipo de
gastos. Ello sucede con las transferencias del Gobierno Central a la seguridad social
(Inciso 22), que incluye asistencia financiera a BPS y a las Cajas Militar y Policial, así
como el pago de pensiones graciables; los gastos de la Caja Militar y Policial en los
Incisos 3 y 4 respectivamente y las clases pasivas.
En cuanto a las transferencias, si bien lo que se contabiliza en la serie de GPS es el
gasto global en pasividades (sin discriminar su fuente de financiamiento y por tanto,
integrando lo proveniente de los aportes sumado a la asistencia financiera), el dato sobre
subvenciones se registra, de todos modos, básicamente a efectos de contar con la
posibilidad de aislar su evolución. Ello sucede para las Cajas comprendidas en el BPS y
para la Caja Militar y Policial. Debe aclararse que, con relación a los gastos de estas dos
últimas Cajas, las cifras que aparecen en el presupuesto refieren a gastos de
funcionamiento y a asistencia, pero no a prestaciones. Éstas, son tomadas de la
información recogida por el INE y suministrada por las propias Cajas bajo el rótulo de
“egresos”. El apunte sobre este punto es relevante, porque en la medida que el dato no
se encuentra desagregado, es posible que la información contenga no solamente el
monto de prestaciones, sino también gastos de funcionamiento (teóricamente ya
recogidos en el dato presupuestal). Si bien se advierte sobre esta posible duplicación, su
incidencia es poco significativa, ya que la posible duplicación representa menos de 2%
del total de la cifra registrada.
Finalmente, desde 1960, las clases pasivas comprenden las pensiones concedidas a los
familiares de los militares y funcionarios públicos, cubiertos en virtud de leyes
especiales, y a las pensiones que se otorgaban por gracia especial a personas que no
tenían un derecho (pensiones graciables). En ambos casos, son registradas como egresos
en el Presupuesto Nacional y por lo tanto, son integradas a la categoría “seguridad
social” dentro del presupuesto.
Los datos sobre las erogaciones de programas no contributivos provienen del trabajo de
Vietez y Minetti (1984), de los Anuarios Estadísticos de la Dirección General de
Estadística y Censos y para los noventa y hasta el presente, del Boletín Estadístico del
BPS. Las cifras disponibles a partir de 1978 incluyen gastos de funcionamiento.
c. OSE
La información que se incorpora de esta empresa pública refiere al período 1955
(primer año en que se puede obtener información de su registro como ente público)
hasta 2006. Se trata de los datos globales de su presupuesto. Para 1955-1956-1957-1968
las cifras se obtuvieron directamente del Presupuesto. En adelante, los datos provienen
de SEPLACODI, del INE y de la propia OSE.
En todos los casos, la información se obtuvo a precios corrientes de cada año. Para
analizar la evolución de las variables se procedió a deflactar los valores por el IPC,
utilizando la serie del INE con base en 1997 y empalmando este índice con el
construido en el Programa de Historia Económica y Social (Bértola, L.; Calicchio, L.
Camou, M. Porcile, G., 1999). Asimismo, se utilizaron datos históricos sobre Producto
Bruto Interno construidos en base a Bértola, L. (1998); Bertino, M., Tajam, H. (1999);
BROU-Cuentas Nacionales (1965) y finalmente BCU.
93
2.2. Aspectos sobre la construcción de la serie y sus resultados
Siguiendo la clasificación por códigos presentada en el primer informe de este proyecto
(según ATPS-OPP, 2006), los datos de todas las fuentes fueron organizados primero, de
acuerdo a su pertenencia institucional (presupuesto, organismos de seguridad social y
OSE) y en segundo lugar, dentro de cada ámbito, de acuerdo a la naturaleza de la
erogación (educación, salud, etc). De este modo, fue posible construir una serie del GPS
global y por componente para todos los años disponibles. Ello implicó, tanto en el caso
de las unidades ejecutoras como en el caso de los programas, el manejo de fuentes
complementarias a los efectos de precisar el tipo de gasto que se canalizaba a través de
esos ámbitos.
Un primer aspecto a remarcar es que los “vacíos” o “huecos” de la serie se deben a que
sólo para algunos años ha sido posible obtener la información a un nivel de
desagregación tal que permitiera el seguimiento de los rubros básicos del gasto. No
obstante, se optó porque las series reflejaran estos vacíos de información antes que
introducir estimaciones. Esto hace poco manejable la información con instrumentos
estadísticos y econométricos pero, en compensación, permite un análisis más preciso de
la evolución y la estructura del gasto. No obstante, no se desestimó ninguna herramienta
de análisis a priori.
En segundo lugar, como se ha reseñado párrafos arriba, la información obtenida procede
de distintas fuentes, lo que hizo necesario un trabajo sobre los datos para
compatibilizarlos. Así, hasta 1968 la información presupuestal y las rendiciones de
cuentas se presentan por incisos y unidades ejecutoras y, desde entonces, la misma
aparece discriminada también en incisos y programas. Dado el nuevo formato de
presentación, se tomó la opción de trabajar con la información de “programa” dentro de
cada inciso 57 . Esta opción permite focalizar en la naturaleza del gasto, en el objetivo que
aspira a cubrir, más allá de cuál sea la Unidad presupuestal que efectivamente se
encargue de ejecutarlo. Nuevamente, en esta mirada de largo plazo, el énfasis no se
halla en el ámbito institucional de realización del gasto, sino en su función específica.
Para los años 2002-2006, analizados en profundidad en la primera parte de esta
publicación, pudo contarse con datos desagregados por Unidad Ejecutora y dentro de
ella, por Unidad Organizativa, lo que brinda una visión más precisa sobre el tipo de
función a la que se adjudica el gasto. Sin embargo, por el tipo de procesamiento por el
que debe atravesar la información, los datos sólo estuvieron disponibles para ese breve
período.
Procurando obtener una serie continua que llegara hasta la última información
disponible, la información histórica fue empalmada con la presentada en el Informe
2002-2006 (construida en base a Unidades Organizativas). En ese caso, la información
sobre asistencia financiera a la seguridad social fue tomada del propio BPS (para las
Cajas correspondientes) y del INE (para la Caja Militar y Policial). Ello implica una
diferencia en términos de fuentes con la serie 1968-2000, que se elaboró tomando como
referencia directa el registro presupuestal. Por otro lado, entre 1968 y 1999, en la
57
Vale aclarar también que cuando comparamos presupuesto por programa en 1999 con la clasificación
por Unidad Ejecutora obtenida del CEPRE (en lo que se basa ATPS-OPP99-03), existen algunas
diferencias (por ejemplo, en lo relativo a Sanidad Militar). También es posible que otros casos se repitan
pues los programas no tienen correspondencia con Unidades Ejecutoras.
94
asistencia financiera a la Caja Militar se incluyeron las pensiones graciables (siendo
imposible discriminar el dato), cuando en realidad, estas serían prestaciones
presupuestales “genuinas”. Para 2002-2006, estas pensiones efectivamente aparecen
incluidas con cargo al presupuesto (y por fuera de la asistencia financiera).
Como en la serie presentada en la primera parte, la que se incluye aquí, integra el gasto
en “Direcciones Generales”, pero solamente para el período 2002-2006. La razón es que
la apertura por Unidad Organizativa para esos años permite estimar qué parte del gasto
de las Direcciones Generales de los diferentes Ministerios podría imputarse al
sostenimiento de actividades en el área social, entre todas las que coordina. Debe
tenerse en cuenta esta aclaración debido a que no fue posible identificar este rubro para
el resto de la serie. La decisión de mantener este componente respondió a que aporta
mayor información y dada su escasa magnitud no genera distorsiones de entidad en la
serie de largo plazo.
Dentro de los incisos presupuestales, el registro de datos sobre salud merece una
aclaración. Los Hospitales para enfermos mentales y los Asilos, dependientes del
Ministerio de Salud Pública, fueron clasificados bajo la categoría “asistencia social”. La
razón reside en que, de acuerdo al codificador de gastos utilizado, este rubro comprende
la “asistencia prestada a beneficiarios o grupos de beneficiarios con necesidades
especiales, tales como los jóvenes, los ancianos o los incapacitados (incluidos los
ancianos inválidos o incapacitados en que se requieren pocos servicios médicos) y
personas físicamente incapacitados (ciegos, sordos, o incapacitados mentales) prestados
por instituciones que proporcionan principalmente alojamiento” (ATPS-OPP, 2004).
Además, la información manejada no permitió identificar, a lo largo de todo el período,
el gasto en “crónicos” y “agudos”. A nivel global, ello puede introducir diferencias en el
monto total de gastos en salud pública al que llegan otros trabajos pudiendo correr el
riesgo de subestimar el gasto en esta área. Con relación al Hospital de Clínicas, a partir
de 1985 y hasta 1999, se cuenta con el volumen de gastos totales imputados a la
Universidad, sin distinciones a su interior. Por lo tanto, para estimarlo (de modo de
integrarlo al gasto público en salud), se tomaron las siguientes referencias: año 1989, la
información publicada en Davrieux (1989); años 1994-1995, datos de MSP (1996) y
años 1999-2000 (información del CEPRE). Trabajando bajo el supuesto que el
presupuesto universitario no debería registrar alteraciones significativas a su interior
durante los quinquenios de vigencia de las Leyes Presupuestales de cada período de
gobierno, el cálculo para completar la serie supuso una estimación y proyección del
monto del gasto.
Para el caso de los organismos de seguridad social, se tomaron las siguientes decisiones.
Por un lado, la información se registró separando pasividades de prestaciones a activos.
Por otro, dentro de estas últimas, los pagos por seguro de enfermedad se clasificaron
como GPS en “salud”, creándose un código especial definido como “seguro de salud”
(127). Se trata de la cobertura de seguros de enfermedad de la Dirección de Seguros
Sociales por Enfermedad (DISSE), realizada a través del BPS58. Como fuera
58
El seguro cubre a la fuerza de trabajo asalariada. No ampara a la familia del trabajador formal del sector privado,
los trabajadores informales y sus familias, los trabajadores de la Administración Central y sus familias, los
desocupados, las personas con discapacidad absoluta beneficiarias de pensión invalidez y los amparados a subsidio
transitorio; los jubilados no dependientes y los pensionistas en general. Algunas unidades del sector público, otorgan
95
establecido en el primer informe de esta serie, se incluye como parte del gasto público
social, porque más allá de cómo efectivamente se provee el servicio de salud, éste tiene
un financiamiento de carácter coactivo para los trabajadores en relación de dependencia,
indicado a través de una decisión de política pública y en la ejecución de la cual el
estado asume un rol fundamental como agente recaudador y como agente regulador.
En el caso del gasto en maternidad, dado que se trata de erogaciones realizadas por el
BPS para la cobertura de la salud materno-infantil, debería haber regido el mismo
criterio. No obstante, como para la mayor parte del período sólo se cuenta con datos
agregados en la categoría “carga de familia y maternidad”, no fue posible distribuir ese
gasto por funciones y se optó por mantenerlo como gasto en “asistencia social” (código
132).
No sólo la forma en que se presenta la información impone limitaciones, sino también la
propia dinámica de la construcción de la esfera estatal. Por ejemplo, con frecuencia
existen inclusiones o exclusiones del presupuesto de determinados gastos y también
aparecen cambios en la estructura ministerial, con algunas reasignaciones de funciones e
incluso de unidades ejecutoras.
En ambos casos la decisión fue superar las incongruencias asignando a la función –más
allá del ámbito en que se procesa el gasto– el rol decisivo en la clasificación.
a sus trabajadores un reintegro de la cuota mutual o que tienen organizados servicios médicos para su personal, como
el caso de ANCAP o BHU (Grau, C., Lazarov, L., 1999).
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