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Un enfoque macroeconómico del manejo del gasto público y la protección social: el caso Uruguayo en el siglo XX Área de Historia Económica Instituto de Economía-Facultad de Ciencias Económicas y de Administración Paola Azar – Sebastián Fleitas I. EL PUNTO DE PARTIDA. El gasto en educación, salud, vivienda, seguridad y asistencia social (o Gasto Público Social- GPS), es una de las herramientas más importantes con que los Estados influyen en la estructura socio-económica determinada por el mercado. Pero, .además de los objetivos re-distributivos que aspiren a alcanzarse, el desempeño y evolución del GPS depende del papel que la política económica le otorgue a las finanzas públicas en el diseño de su manejo macroeconómico. ¿En qué medida las prioridades de política ligadas al GPS pudieron mantenerse pese a las fluctuaciones cíclicas de la economía y a los episodios de ajuste fiscal, en Uruguay durante el siglo XX? ¿Qué orientación predominó a lo largo del período: la del GPS como parte de la política social y de desarrollo o como herramienta para equilibrar las cuentas públicas? II. MARCO CONCEPTUAL En teoría, una gestión fiscal “contracíclica” privilegia la sostenibilidad intertemporal y deja espacio para manejar el resultado fiscal en función de las circunstancias macroeconómicas. Pese a basarse en diferentes argumentos, tanto la “política fiscal óptima” (de origen neoclásico) como la “política activa de regulación” (más apegada al keynesianismo tradicional) recomiendan una gestión fiscal que privilegie la sostenibilidad intertemporal, dejando espacio para manejar el resultado fiscal en función de las circunstancias macroeconómicas. Pero, los países de América Latina han tendido a presentar un comportamiento marcadamente procíclico en sus finanzas públicas. Un buen manejo macroeconómico del GPS: • asegura que en las fases recesivas del ciclo se mantenga elevado (o crezca) para contener a los sectores sociales más afectados • mejora la eficiencia de programas sociales porque evita que se discontinúen por falta de recursos III. RESULTADOS GLOBALES A ritmo uruguayo... La elasticidad ingreso de ELASTICIDAD INGRESO DEL GASTO PÚBLICO TOTAL largo plazo del gasto total para Uruguay es menor que la de Argentina, Brasil, México y España. Esto se debe a la existencia de un nivel de gasto público que ya era elevado a principios de siglo, particularmente en las partidas sociales, y que fue aumentando en forma moderada. 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 …lento pero 0,6 0,4 0,2 0 Siglo XX Primer Régimen Segundo Régimen Fiscal Tercer Régimen Fiscal Fiscal acelerando. La mayor elasticidad del Tercer Régimen Fiscal coincide con una “intervención re-estructuradora”, en que el Estado cambió el tipo de intervención que realizó en la economía, aunque no disminuyó su tamaño. El Segundo Régimen Fiscal correspondió a un Estado intervencionista, que otorgó a las variables fiscales un rol central en la política económica. La baja elasticidad del Primer Régimen Fiscal se ajusta a un Estado prudente y liberal, guiado por normas financieras que procuraron la “neutralidad fiscal”. RELACIONES ENTRE COMPONENTES CÍCLICOS DE LAS VARIABLES FISCALES Y EL PBI (1905-2000) PBI Gasto Total Gasto Primario Gasto Educación Gasto Salud Gasto Sueldos Desvío estándar 0,23 0,42 0,47 0,51 0,69 0,49 Coeficiente de Correlación 1 0,369** 0,407** 0,411** 0,363** Como porcentaje de la tendencia ** Significativo al 5% 0,361** La desviación estándar de los componentes cíclicos de las variables fiscales es mayor a la del PIB. Esto indica que aunque Uruguay ha presentado una gran volatilidad en su crecimiento, las fluctuaciones cíclicas de las variables fiscales han sido mayores. Considerando sus componentes cíclicos, las partidas del GPS presentan una correlación positiva y significativa con el PIB. Este sesgo procíclico del GPS muestra que no han sido protegidos explícitamente de las fluctuaciones cíclicas de la economía. IV. RESULTADOS POR PERÍODO O “RÉGIMEN FISCAL” Primer régimen fiscal (1905-1931) Segundo régimen fiscal (1932-1971) La variablidad del producto fue mayor que en el promedio (shocks externos e internos) La volatilidad del producto fue menor al promedio de largo plazo ( consistente con “crecimiento hacia dentro”). La volatilidad del producto fue la más baja de todo el período. Las partidas sociales tienen menor volatilidad que en el promedio de largo plazo. La variabilidad de las series fiscales fue mayor que la de largo plazo. Todas las partidas fiscales (menos salud) fueron significativamente procíclicas más el gasto total y primario que educación y remuneraciones. El gasto total, primario y en salud presentan la menor variabilidad del siglo. El gasto total y primario tuvieron un comportamiento procíclico al igual que las partidas ligadas al GPS. Hasta los 1950s., la educación y los salarios fueron proajuste fiscal y en los 1960s fueron pro-desajuste fiscal acompañando el desequilibrio general de las finanzas. En los períodos de ajuste fiscal, los gastos en educación y salarios fueron pro desajuste fiscal en la mitad de los casos y actuaron como amortiguador en los otros. El gasto total, primario y el destinado al pago de salarios parecen ser neutros al ciclo. El gasto en salud y educación muestran una elevada y significativa prociclicidad. Los GPS fueron pro-ajuste fiscal en las fases de ajuste y pro-desajuste fiscal en las fases de desajuste. Tercer régimen fiscal (1972-2000) V. EN SÍNTESIS no se encuentra evidencia acerca de la existencia de estrategias para proteger el GPS de las fluctuaciones cíclicas de la actividad y de los ajustes fiscales. Adicionalmente, el GPS no habría actuado como un factor de generación de desequilibrios y contribuyó al menos igual que el resto de las partidas de gasto público a su resolución. 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