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La Estructura del
Mecanismo de Desarrollo Limpio:
Una oportunidad para la CAF
Preparado por:
CSDA
Center for Sustainable Development in the Americas
1700 Connecticut Avenue N.W. Suite 403 • Washington, DC 20009
Tel: 1-202-588-0155 • Fax: 1-202-588-0756
Internet: [email protected]
Octubre, 2000
Tabla de Contenidos
Introducción ................................................................................3
Efectos del Cambio Climático en América Latina .....................................3
El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) .............................................5
Posibles Estructuras para el MDL .....................................................6
Modelo Bilateral ......................................................................7
Modelo Unilateral .................................................................. 10
Modelo Multilateral ................................................................ 12
Modelo híbrido ...................................................................... 16
CONCLUSIÓN.............................................................................. 18
Anexo .................................................................................. 20
REFERENCIAS ............................................................................. 22
El MDL:
Desafios para
America Latina
2
CSDA
Introducción
El cambio climático presenta una doble faz para los países de América Latina. Podría
constituirse en una grave amenaza por los riesgos que implica, o por el contrario en
una oportunidad para contribuir al desarrollo económico en el marco de la
sustentabilidad. El curso que tome dependerá en gran medida del resultado de las
actuales negociaciones internacionales sobre el tema, y en especial, de la influencia
que en ellas tengan los países latinoamericanos.
Los riesgos se relacionan en parte con el papel preponderante de la agricultura en las
economías de la región y la dependencia de ésta de los vaivenes meteorológicos. Las
potenciales ventajas tienen que ver con los instrumentos financieros que emerjan de
la Convención de Cambio Climático. Los acuerdos de transferencias financieras que se
están negociando podrían canalizar importantes flujos de inversiones hacia los países
en desarrollo, que contribuirían a avanzar los planes nacionales de desarrollo
sustentable de esas naciones. Este es un año clave en las negociaciones ya que las
decisiones de más peso para América Latina verán la luz en la sexta Conferencia de las
Partes que tendrá lugar en noviembre en Holanda.
A continuación, se incluye una descripción del significado del cambio climático para
América Latina, seguida de un análisis del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), en
especial de la posible estructura financiera que podría adoptar al cabo de las actuales
negociaciones internacionales. Se detallan los modelos de estructura que están ahora
en la mesa de negociaciones y las ventajas y desventajas de cada uno para los países
de la CAF, y para América Latina en general. La conclusión resume los beneficios que
podrían obtener los países de la región y la CAF de un modelo de estructura financiera
abierto a varias opciones.
Efectos del Cambio Climático en
América Latina
La creciente industrialización, el incremento de emisiones generadas por la quema de
combustibles fósiles, los cambios en el uso de la tierra y la deforestación tienen una
influencia fundamental en la composición de la atmósfera. La creciente concentración
de los gases que emiten esas actividades provoca cambios drásticos en el clima de la
Tierra, con efectos potencialmente devastadores en las próximas décadas. Si no se
detiene la tendencia actual de emisiones, se estima que para el año 2030 la
temperatura de la Tierra aumentará 3°C. Esos cambios bruscos podrían provocar
incrementos en el nivel del mar entre 15 y 95cm, migraciones de zonas agrícolas,
_________________________________________________________________________
Estructura del MDL:
3
Oportunidad para la CAF
CSDA
derretimiento de las capas polares, migración de enfermedades, sequías, huracanes,
tormentas, incendios forestales y un aumento de la incidencia de fenómenos naturales
tales como El Niño (IPCC, 1995).
Las economías latinoamericanas son especialmente vulnerables a los cambios del
clima, debido en parte al papel predominante que tiene en ellas la agricultura.
Alrededor del 30% ó 40% de la población activa de América Latina se dedica a la
agricultura. Y en las naciones más pequeñas y pobres de la región, el sector agrícola
es la base de la subsistencia económica y el principal sector exportador
(Baethgen,1994).
Entre los potenciales efectos del cambio del clima en la región algunos estudios
indican reducciones de rindes de hasta el 50% para granos, e impactos negativos en la
agricultura extensiva debido a su dependencia directa de las pasturas.
La
agroindustria se vería especialmente afectada por posibles variaciones en los
regímenes de lluvia y por la frecuencia e intensidad de cambios bruscos de
temperaturas (Mañé Ramos, 1997). Algunos estudios sostienen que un efecto
multiplicador del cambio del clima en poblaciones de insectos podría resultar en la
pérdida de cosechas enteras.
La respuesta política de la comunidad internacional a estas predicciones alarmantes
llegó primero con la firma de la Convención Marco de Cambio Climático en 1992, bajo
la cual los países industrializados se comprometieron a reducir voluntariamente para
el año 2000, las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) dentro de sus
fronteras, a los niveles registrados en 1990. Los países en desarrollo no asumieron
compromisos de mitigación similares, debido al principio de “responsabilidad común
pero diferenciada” (Art.3.1). Según este principio, las naciones más comprometidas
en caudal de emisiones serán las que deberán asumir la mayor carga de la reducción.
El primer informe del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) hizo ver
que los países industrializados no habían cumplido con sus compromisos de reducción
(IPCC, 1990). El informe advertía que aún si hubieran cumplido, el esfuerzo no
hubiera logrado estabilizar las concentraciones de GEI en la atmósfera. En 1995, la
Primera Conferencia de las Partes adscritas a la Convención emitió el Mandato de
Berlín.1 El documento instó a la comunidad de naciones a negociar un instrumento
legal que obligara a los países industrializados a mayores esfuerzos de reducción, esta
vez con carácter legalmente vinculante.
En diciembre de 1997, 158 países firmaron el Protocolo de Kyoto, bajo el cual 38
naciones industrializadas se comprometieron a reducir las emisiones de seis gases en
un 5,2% para el período 2008-2012. Las reducciones acordadas en el Protocolo serán
vinculantes una vez que entre en vigencia. Las naciones del Sur no asumieron
compromisos obligatorios de reducción.
Para facilitar el cumplimiento de las reducciones acordadas, las Partes diseñaron en
Kyoto los llamados mecanismos de flexibilización. Estos instrumentos financieros
intentan garantizar una paridad entre los beneficios y los costos marginales de
1
“Mandato de Berlín” (1995), Primera Conferencia de las Partes, Berlín.
El MDL:
Desafios para
America Latina
4
CSDA
mitigación, o por lo menos, minimizar los costos del esfuerzo global de reducción. Los
mecanismos en cuestión son en primer lugar, la Comercialización de Emisiones (Art.17)
y la Implementación Conjunta (Art.6), ambos aplicables entre países industrializados
que cuentan con compromisos obligatorios de mitigación. En segundo lugar, el
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL - Art. 12) es el único del que pueden participar
los países en desarrollo.
El Mecanismo de Desarrollo Limpio
(MDL)
El MDL es un instrumento financiero con dos objetivos específicos: por un lado, hacer
que los países desarrollados cumplan con sus compromisos de mitigación al menor
costo posible, y por otro lado, contribuir a promover el desarrollo sustentable en los
países en desarrollo. El MDL facilita los mecanismos de inversión de los países
industrializados en proyectos de mitigación de GEI en los países en desarrollo y les
permite computar las reducciones de emisiones como parte del compromiso de
mitigación que asumieron con la firma del Protocolo.
De hecho el efecto en el cambio del clima de una tonelada de dióxido de carbono
emitida o reducida en Washington o en Lima es el mismo. Dada la distribución global
de los GEIs, la mitigación se ve reflejada en las cifras acumuladas de emisiones en el
ámbito mundial, independientemente de la latitud donde hubiese efectivamente
ocurrido.
Para los países en desarrollo, el MDL se presenta como una excelente oportunidad para
atraer inversiones y transferir tecnología en proyectos de mitigación que en muchos
casos coinciden con los planes nacionales de desarrollo sustentable. Ya desde 1992,
con la firma de la Agenda 21, y en repetidas oportunidades posteriores, los países de
la región se comprometieron a fomentar el desarrollo sostenible a lo interno de sus
fronteras. Con ese objetivo en mente, muchos adoptaron planes nacionales de
desarrollo económico y social basados en el uso racional de los recursos naturales
(CSDA, 2000).
En algunos sectores de la economía, la necesidad de incorporar una mayor eficiencia
productiva necesariamente desembocó en la adopción de procesos productivos que se
caracterizan por menores emisiones de GEI. Se destacan los emprendimientos
energéticos de varios países latinoamericanos destinados al reemplazo de los
ineficientes ciclos abiertos por los más modernos y a la vez más limpios ciclos
combinados. Estos proyectos, que contribuyen al objetivo inicial de ahorrar energía y
también coinciden con los planes nacionales de desarrollo sostenible, podrían
encontrar en el MDL una interesante fuente de financiamiento.
El MDL:
Desafios para
America Latina
5
CSDA
Aunque es aún prematuro proyectar flujos de inversión de los países del Norte hacia
los del Sur, existen cálculos aislados según los cuales el MDL tiene el potencial de
canalizar $1,800 millones de dólares por año, una vez que sea ratificado el Protocolo
de Kyoto (Zhang, 1999). Los responsables de la mitigación recibirán Certificados de
Reducción de Emisiones (CREs) que podrán luego comercializarse en el mercado. No
está aún definido el mecanismo de entrega de los CREs ni tampoco su distribución. Se
estima que se comercializarán alrededor de 2,000 millones de toneladas de CO2 por
año por cada uno de los cinco años del período de compromiso. Se proyecta un precio
que oscila entre US$1 y US$3 por tonelada de CO2 (Zhang, 1999).
El MDL está en pleno proceso de negociación. Es este el momento oportuno para que
los países latinoamericanos participen activamente asegurando que la reglamentación
que se defina maximice las externalidades positivas esperadas. La reglamentación
debe promover la inclusión de la mayor cantidad de proyectos posibles, tanto en
reducción de emisiones como en su captura. Asimismo, debería contribuir a atraer
flujos de inversión para la región hacia una amplia gama de sectores de la economía,
incluyendo energía, transporte, industria y forestal.
Uno de los principales temas en discusión en este momento, es el modelo financiero
que se usará de base para diseñar la estructura del MDL. Existen por el momento
varias opciones, algunas más convenientes que otras para los países en desarrollo. Los
modelos que se discuten son: el unilateral, el bilateral, el multilateral, o un híbrido de
éstos. Tanto para los países de América Latina como para la CAF no todos los modelos
financieros son igualmente beneficiosos o convenientes (CSDA, 2000). Algunos modelos
ofrecen claras ventajas a discusión en la siguiente sección.
Posibles Estructuras para el MDL
Hasta el momento, la comunidad internacional no ha logrado acordar una estructura
para el MDL que beneficie a todos. De hecho, tampoco coinciden en esto los 132 países
en desarrollo que conforman el bloque del G-77. El tema se decidirá en las
negociaciones que tendrán lugar en La Haya en noviembre de este año. A continuación
se analiza cada uno de los modelos financieros en discusión, sus ventajas y desventajas
para las naciones latinoamericanas y para la CAF.
El MDL:
Desafios para
America Latina
6
CSDA
Modelo Bilateral
MDL Bilateral
1. Desarrollo,
Diseño y
Capital
Accionario
Financiamiento
Inversionista(s)
del Anexo I
de Proyectos
Anfitrión
2. Validación
del Diseño del
Proyecto
3. Monitoreo
por
Operadores
del Proyecto
Entidades
Operativas /
Junta Ejecutiva
CREs
4. Verificación,
Certificación
World Resources Institute
Cuadro 1 -- Fuente: World Resources Institute.
Según este modelo, una entidad proveniente de un país desarrollado asume el
financiamiento de un proyecto de reducción de GEI, a cambio de certificados de
reducción de emisiones (CREs). De esta manera, los inversionistas adquieren una
participación accionaria en el proyecto, atribuyéndose una parte del CO2 mitigado.
La Perspectiva del Norte
Este modelo de MDL es el preferido por el sector privado de los países industrializados
por el control que le otorga al inversionista. Igualmente, algunos países en desarrollo
grandes, que habitualmente reciben grandes inversiones extranjeras, están a favor de
la adopción de este modelo ya que permitiría la continuación del patrón actual de
inversiones en sus naciones. De hecho, la mayoría de los proyectos de mitigación
desarrollados durante la fase piloto de la implementación conjunta son de carácter
bilateral.
La Perspectiva Latinoamericana
El modelo bilateral es controvertido para la mayoría de los países latinoamericanos por
dos razones. Primero, nuestros países temen que los proyectos a desarrollar serán
“escogidos” o iniciados por los inversionistas de acuerdo a la conveniencia financiera o
estratégica de ellos. Este modelo acota la posibilidad de que el país en desarrollo haga
valer las prioridades nacionales de inversión. Además queda claro que el inversionista
El MDL:
Desafios para
America Latina
7
CSDA
tendría gran poder de decisión sobre el proyecto pudiendo poner así en desventaja al
país receptor.
Además, Latinoamérica teme que la estructura del sistema bilateral provocaría una
concentración de las inversiones en determinadas regiones más que en otras,
resultando en una distribución poco equitativa de proyectos de mitigación. Las
inversiones en proyectos de mitigación de GEI en el marco bilateral podrían seguir la
misma tendencia que ha caracterizado a la inversión extranjera directa en América
Latina entre 1990 y 1995, donde tres países (México, Brasil y Argentina) concentraron
el 80% de los fondos del exterior (Gentry, 1998).
Distribuición de la inversión extranjera directa en
América Latina,
1990-1995
Otros
27%
Brasil
20%
Mexico
38%
Argentina
15%
Cuadro 2-Fuente: Private Capital Flows and the Environment, Bradford S.Gentry
La Perspectiva Global
Desde la perspectiva global, el inconveniente de este modelo son los altos costos de
transacción para identificar y negociar proyecto por proyecto. Estos altos costos
podrían poner en desventaja a pequeños proyectos, a favor de grandes obras de
infraestructura que requieren un capital de amplia escala y ofrecen tasas de retorno
más altas.
Es importante notar que los CREs en un proyecto bilateral serían utilizados por el
inversionista para cumplir su propio compromiso de reducción de gases y por
consiguiente los CREs no entrarían al mercado primario. Es el mercado el que le da
valor monetario al carbono y por lo tanto la falta de los CREs de proyectos bilaterales
podría llevar a la “devaluación” de los CREs, los cuales tendrían valor solo en términos
de cumplimiento y no monetario.
La Perspectiva de la CAF
En el sistema bilateral, la CAF no tendría gran oportunidad de participar ya que el
inversionista trataría directamente con la entidad implementando el proyecto, así
reteniendo gran parte del poder de decisión. El inversionista no necesitaría la coEl MDL:
Desafios para
America Latina
8
CSDA
inversión de la CAF para financiar el proyecto y, por lo tanto, los servicios del PLAC
seguramente no serían requeridos.
Vale resaltar que la motivación del inversionista en este caso es obtener CREs para uso
propio mediante una inversión ventajosa, mientras que el objetivo de la CAF es apoyar
el desarrollo sustentable de sus países miembros, creando así la posibilidad de un
conflicto de intereses sobre el tipo de proyectos seleccionados. Por ejemplo, el
inversionista puede querer invertir en algún gran proyecto de infraestructura, el cual
puede no ser de prioridad para el país-miembro. Esta inversión podría ser contraria al
interés de la CAF en otro proyecto de infraestructura o en robustecer el FONDESHU
con inversiones en proyectos pequeños.
Bajo este modelo, la motivación del inversionista lo llevaría a invertir en países de
bajo riesgo, lo cual posiblemente resultaría en la exclusión de los miembros y
accionistas de la CAF. La tasación de crédito de los países andinos es más baja de lo
preferido por los inversionistas: todos los países andinos recibieron una nota de B o
menos y varios fueron rebajados en los últimos meses en el índice de Standard and
Poors (Standard and Poors, 2000).
En resumen, la aceptación de la estructura bilateral como único modelo financiero
para el MDL no sería conveniente para la CAF ya que no incluye un espacio para su
actuación, puede tener objetivos contradictorios a los de la CAF y pondría en
desventaja a sus países miembros.
VENTAJAS
!
Negociación directa entre las partes
!
Flexible
DESVENTAJAS
!
Difícil distribución de poder equitativa entre los participantes de proyectos
!
Riesgo de concentración de inversiones en algunos países en desarrollo más que
en otros y exclusión de los miembros andinos de la CAF
!
Altos costos de transacción para identificar y negociar proyecto por proyecto
!
“Devaluación” del valor de CREs
!
Exclusión de la CAF
!
Riesgo de obstaculizar los objetivos de desarrollo sustentable de la CAF y de sus
países miembros
El MDL:
Desafios para
America Latina
9
CSDA
Modelo Unilateral
MDL Unilateral
1. Desarrollo,
Diseño y
Estructura
Financiera
Financiamiento
Anfitrión
de Proyectos
CERs
2. Validación
del Diseño del
Proyecto
3. Monitoreo
por Operadores
del Proyecto
4. Verificación,
Certificación
Entidades Operativas /
Junta Ejecutiva
World Resources Institute
Cuadro 3 - Fuente: World Resources Institute.
En el modelo unilateral, la iniciativa del proyecto y su financiación provienen del país
en desarrollo. La principal característica de este modelo financiero es que la
financiación, diseño e implementación de los proyectos no requieren de la
participación de una entidad perteneciente a un país desarrollado. Los accionistas son
los “dueños” del proyecto y de sus reducciones, aunque todos ellos sean actores en
países en desarrollo. Los créditos que resulten del emprendimiento les pertenecen
exclusivamente y los pueden comercializar cuando crean que podrán maximizar sus
beneficios. Los CREs pueden ser vendidos a una corporación privada o al gobierno de
un país industrializado. También podría suceder que el dueño de los CREs los
comercialice a través de una institución especialmente creada para esa tarea, bajo la
supervisión de una Junta Directiva del MDL (World Resources Institute, 2000).
La Perspectiva Latinoamericana
Este esquema ofrece ventajas para los países en desarrollo con fácil acceso a capital
de inversión y que cuentan con la necesaria capacidad técnica para diseñar, financiar
y desarrollar proyectos ambientalmente sustentables. Es el modelo que presenta a la
entidad implementadora la mayor posibilidad de influenciar los proyectos que se
emprendan. La posibilidad de contar con el cien por ciento de la propiedad del
El MDL:
Desafios para
America Latina
10
CSDA
proyecto, permite elegir los proyectos que más convengan al plan nacional de
desarrollo sustentable del país. Finalmente, en el caso de países que presentan un alto
riesgo social y que son por ende menos atractivos para la inversión extranjera, el
modelo unilateral contribuye a disminuir el riesgo ya que las inversiones están a cargo
de inversionistas locales, que conocen el mercado doméstico y saben qué precauciones
tomar.
Si bien este modelo es atractivo para algunos países en desarrollo, existen dos
desventajas a tener en cuenta. La primera es que los dueños del proyecto asumen
todos los riesgos y costos del desarrollo del proyecto en cuestión. La segunda es que
no se presta para aquellos proyectos que no tienen fácil acceso a capital. Ambos
elementos se convierten en fortalezas para la CAF.
La perspectiva de la CAF
Si hay un modelo que se amolda al papel que le interesa a la CAF desempeñar, es éste.
El modelo unilateral le permitiría a la CAF crear toda la estructura financiera del
proyecto para la entidad implementadora, en cuanto que el PLAC podría cuantificar
las reducciones de emisiones y obtener un porcentaje de los CREs para un futuro
mercado. Es decir, la CAF podría continuar con su actual papel de inversionista sin
alterar sus operaciones.
Al ser un proyecto controlado completamente por la entidad implementadora del Sur,
no se producirían desbalances de poder tan fácilmente como en el modelo discutido
anteriormente. Es más, siendo un proyecto local es muy posible que los intereses de
desarrollo de la CAF coincidirían con la elección del tipo de proyecto y con los planes
de desarrollo del país anfitrión.
Otra ventaja de este modelo es que la CAF podría financiar proyectos pequeños, ya
que quedaría a su discreción escoger en que proyectos invertir, con lo cual se
promovería el desarrollo sustentable de la región andina.
Sin embargo este modelo también podría presentar un reto para la CAF, relacionado
con la equidad en la selección de proyectos a financiar. ¿Cómo aseguraría la CAF a sus
países miembros de un portafolio equitativo entre los países miembros? Si Colombia y
Bolivia, tradicionalmente recipientes de menor inversión por parte de la CAF que sus
vecinos (CAF Annual Report, 1998), notasen una continuación de este patrón podrían
alegar que la CAF no está velando por sus intereses igualitariamente. Por otro lado,
este reto ofrece una excelente oportunidad de diseñar una política al respecto, antes
de comenzar a financiar proyectos de MDL, y de esta manera corregir con el MDL las
desventajas que los países en desarrollo enfrentan en el mercado global.
VENTAJAS
!
El país implementador recibe todos los créditos que resulten del proyecto
!
Libre elección entre los proyectos que más coincidan con el plan nacional de
desarrollo sustentable del país
El MDL:
Desafios para
America Latina
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CSDA
!
Equidad en el poder de decisión entre entidades locales y consiguiente
aumento de inversión para países no competitivos globalmente
!
CAF mantiene su papel de inversionista sin cambiar modelo operacional e
incluye a PLAC
!
Inversión en proyectos pequeños y sustentables según decisión de la CAF,
evitando competencia mundial
DESVENTAJAS
!
El dueño del proyecto se hace cargo de la totalidad de los riesgos y costos del
proyecto
!
Falta de capital para emprender el proyecto; expansión de la desigualdad entre
países con y sin acceso a inversión
!
Posible continuación de tendencia a invertir con desequilibrios en los países
miembros de la CAF
Modelo Multilateral
MDL Multilateral
Inversores del Anexo I
$$
1. Desarrollo,
Diseño y
Financiamiento
CREs
Fondo del MDL
Distribución del
Financiamiento
de Proyectos
Anfitrión
2. Validación de
Diseño del
Proyecto
3. Monitoreo
por
Operadores
del Proyecto
Entidades
Operativas /
Junta Executiva
CREs
4. Verificación,
Certificación
World Resources Institute
Cuadro 4- Fuente: World Resources Institute
En el modelo multilateral el desarrollo y financiamiento de proyectos MDL se canaliza
a través de un Fondo de Inversión cuya posible estructura está en proceso de
El MDL:
Desafios para
America Latina
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CSDA
negociación. Los inversionistas de los países industrializados hacen contribuciones
financieras al Fondo, y los interesados en desarrollar determinado proyecto compiten
por dichos fondos. El Fondo se nutre de inversiones provenientes de los países
industrializados y las dirige a proyectos específicos en los países en desarrollo. La
elección de los proyectos que recibirán financiamiento queda a cargo del Fondo, que
los escogerá dependiendo de la contribución que signifiquen para la reducción de
emisiones y de las externalidades positivas que cada proyecto presenta, escogiendo así
el proyecto con mayores beneficios ambientales cuando haya que decidir entre
emprendimientos con similar eficiencia de emisiones (Michaelowa y Dutschke, 2000).
El desarrollo de los proyectos también está a cargo del Fondo junto con la oficina de
MDL y/u otra parte interesada en el país en desarrollo. El Fondo podría también
proporcionar asistencia técnica y/o financiera para el diseño del proyecto, por
ejemplo para el cálculo de las líneas de base o para contratar a los certificadores.
A diferencia del bilateral, en este modelo los inversionistas y quienes diseñan el
proyecto se mantienen independientes. Los primeros tienen libertad de elegir el
monto de capital a invertir y están protegidos del potencial riesgo de que los créditos
no se materialicen a largo plazo. Al cabo de la certificación de las reducciones de
emisiones, el Fondo emite los créditos-CREs, y/o los derechos a recibir éstos, y los
reparte a los inversionistas en parte proporcional a las contribuciones financieras que
hubieran realizado al Fondo. Las decisiones más importantes estarían a cargo del
Fondo, como la elección de los proyectos que recibirán financiamiento, el desarrollo
del proceso de validación del diseño y de la verificación de la reducción de las
emisiones.
La Perspectiva Global
El esquema multilateral de MDL podría resultar más atractivo para potenciales
inversionistas por cuanto un portafolio multilateral de fondos minimizaría los riesgos
individuales de participar en proyectos de mitigación de GEI. También podrían ser
menores los costos de llevar adelante el proyecto porque se podrían compartir los
costos técnicos de desarrollar una línea de base, por ejemplo.
Una posible desventaja del modelo es que la centralización de tantas decisiones en el
Fondo de MDL puede entorpecerlo burocráticamente resultando en grandes
ineficiencias. El Fondo podría tener sucursales regionales para limitar la centralización
absoluta, pero eso crearía competencia entre las regiones por recibir los fondos,
poniendo en desventaja a países menos codiciados por los inversionistas. Para evitar
una distribución poco equitativa de inversiones, el Fondo podría garantizar flujos de
inversión a las regiones menos favorecidas por éstos. Esta estructura ayudaría en
particular a los países africanos que son en general los menos competitivos.
Otra posible estructura para descentralizar el fondo de MDL sería dividirlo por tipo de
proyectos (en vez de regionalmente), por ejemplo entre energía renovable, eficiencia
energética, sumideros forestales y otros. Tanto África como Asia y Latinoamérica
recibirían recursos para proyectos de energía solar, por ejemplo. De cualquier manera,
la directiva del MDL tendría que diseñar una política repartiendo equitativamente los
fondos para cada tipo de proyecto. Así se evitaría la competencia entre regiones, se
El MDL:
Desafios para
America Latina
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CSDA
aseguraría que cada región recibiría inversiones de cada tipo y se apoyaría el
desarrollo de todo proyecto capaz de mitigar el cambio climático. La desventaja de
esta estructura es que una repartición forzada por principios de igualdad puede llevar
a la inversión en proyectos menos competitivos, lo que podría incidir en el precio de
los proyectos de MDL, tornándolos demasiado caros en comparación con los otros
mecanismos de flexibilización. Se tendría que crear criterios sobre como escoger el
tipo de proyecto más adecuado dentro de una misma región, tales como eficiencia
económica, impacto ambiental o cantidad de carbono secuestrado y dejar la selección
en manos de la directiva del MDL. Al interferir en el mercado de esta manera es
posible que los proyectos escogidos sean caros pero mejores ambientalmente. Esta
decisión sería, con toda certeza, muy controvertida.
La Perspectiva Latinoamericana
Para los países en desarrollo, la modalidad multilateral de MDL podría simplificar la
comercialización de los CREs e incrementar la paridad en la toma de decisiones porque
no estarían tratando directamente con alguna corporación inversionista de un país del
Anexo I. El país receptor del proyecto negociaría con los administradores del Fondo,
un banco regional por ejemplo, que tendría una mayor consideración hacia los
intereses locales. Otra de las ventajas del mecanismo multilateral es que podría
proteger a los países menos desarrollados de Latinoamérica y con menos atractivo
para inversionistas de los vaivenes del mercado, al dejar en manos del Fondo las
decisiones sobre cuáles proyectos recibirían financiamiento y en qué países se
desarrollarían. Por otro lado, si el fondo central decidiera distribuir los recursos
equitativamente, los países Latinoamericanos mas codiciados por los inversionistas
estarían sacrificando inversiones que les tocarían si se dejase al mercado actuar solo.
La Perspectiva de la CAF
La existencia de un único Fondo central que canalice el financiamiento y desarrollo de
proyectos dejaría a la CAF en desventaja, sin posibilidad de decidir sobre el curso de
los proyectos. Pero un esquema multilateral donde coexistan varios fondos regionales
en lugar de un único Fondo central podría resultar más beneficioso para la CAF que
podría convertirse en el principal fondo de inversión para los países andinos y talvez
para toda América Latina. Aunque en este último caso la institución debería definir
cómo canalizar fondos a los países que no son miembros de la CAF.
La canalización de inversiones hacia fondos regionales ofrecería a la CAF ventajas
similares a las del modelo unilateral: manteniendo el papel de principal fuente de
inversión de proyectos en los países andinos, con poder de decisión sobre proyectos
pequeños y sostenibles.
Suponiendo que los negociadores opten por el sistema de varios fondos regionales, la
CAF se vería en la situación de competir con otras entidades multilaterales de
financiamiento que históricamente han prestado dinero a la región. Sin embargo, una
ventaja para la CAF en esta competencia es que presta fondos a gobiernos y al sector
privado, mientras que las otras instituciones internacionales de financiamiento sólo
prestan a gobiernos.
El MDL:
Desafios para
America Latina
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CSDA
VENTAJAS
!
Mayor flexibilidad en la elección de los proyectos a implementar
!
Mayor posibilidad de acceso a asistencia técnica y/o financiera
!
Menores riesgos y costos al juntar recursos para inversión e implementación
!
Facilita negociaciones para los países en desarrollo
!
Más atractivo para inversionistas interesados en minimizar riesgos
!
Mayor igualdad en la distribución geográfica de proyectos, trayendo
oportunidades a algunos países latinoamericanos
!
Papel para la CAF como fondo regional, posibilitando las ventajas del modelo
unilateral
DESVENTAJAS
!
Demasiado burocrático posibilitando la falla del mecanismo
!
País huésped comparte los créditos
!
Los países financieramente atractivos latinoamericanos podrían perder
oportunidades
!
Exclusión de la CAF si el fondo MDL queda centralizado
El MDL:
Desafios para
America Latina
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CSDA
Modelo híbrido
Un MDL Híbrido
Sector Privado del
Anexo I
$
CREs
$
$
1. Desarrollo,
Diseño y
Financiamiento
Financiamiento
Inversión dentro del
país (ej. Impuesto al
Combustible Fósil)
Otros Fondos
Multilaterales del
MDL
de Proyectos
CREs
CREs
Fondo Nacional
de MDL
CREs
2. Validación
del Diseño del
Proyecto
Entidades
Operativas /
Junta Ejecutiva
3. Monitoreo
por
Operadores
del Proyecto
4. Verificación,
Certificación
World Resources Institute
Cuadro 5- Fuente: World Resources Institute
La elección de un esquema de MDL en detrimento de otro estaría hoy por hoy basada
en argumentos especulativos. No existe aún evidencia empírica para argumentar que
un modelo favorecería más que otro a todos los países de la CAF. Elegir de esta
manera podría ser riesgoso porque significaría dejar de lado determinados modelos sin
una clara certidumbre de si en el largo plazo hubieran resultado beneficiosos para
nuestros países. El modelo híbrido resuelve de cierta forma, este dilema.
Este modelo permite combinar características de cada uno de los esquemas anteriores
de la forma más ventajosa posible, de ahí su nombre. La elección y desarrollo de los
proyectos quedan en manos de instituciones del país anfitrión, tal como en el modelo
unilateral. Pero la financiación podría canalizarse a través de un fondo de inversión
nacional, que se nutre de fondos rotativos de fuentes locales o provenientes de países
industrializados, como en el esquema multilateral. EL país anfitrión mantiene la
ventaja del modelo unilateral de ser el “dueño” del proyecto, conservando los CREs
que resulten. La flexibilidad del modelo híbrido permite al país anfitrión combinar los
El MDL:
Desafios para
America Latina
16
CSDA
elementos de los otros modelos que más convengan a sus intereses, dejando de lado
otros menos convenientes.
VENTAJAS
!
Ofrece la mayor flexibilidad
!
Lo inusual del mecanismo puede resultar en novedosas modalidades de
implementación
!
El país en desarrollo es “dueño” del proyecto, reteniendo poder de decisión
!
La CAF obtendría mas oportunidades de participar
DESVENTAJAS
!
Demasiados actores y mecanismos paralelos en funcionamiento
!
Los países miembros podrían optar por no incluir a los servicios de la CAF
La Perspectiva Global
Se desconoce aún el resultado que tendrán los otros esquemas y por lo tanto cuáles
pueden ser las desventajas de la implementación de un modelo que reúna varios de
sus componentes. Se podría especular que el modelo híbrido crearía cierto desorden
en el mercado al incorporar tantos actores y mecanismos al mismo tiempo. Pero
también es cierto que ese “desorden” robustecería el mercado al crear incentivos para
un mayor número de actores. Es más, la flexibilidad que ofrece el esquema híbrido
resultaría en el diseño de modelos que se adapten apropiadamente a los distintos
intereses de los participantes globales.
La Perspectiva Latinoamericana
La mezcla de varios modelos podría resultar más apropiada para los países
latinoamericanos, hasta tanto se experimente más y se obtengan resultados concretos
de la aplicación de los otros modelos simples. Como ya se mencionó, el modelo híbrido
permitiría retener elementos beneficiosos para Latinoamérica, como por ejemplo, el
control del proyecto al estilo unilateral.
Los países en desarrollo están divididos en cuanto a la conveniencia de adoptar un
modelo híbrido. El Grupo de 77 y China (que incluye a 133 países en desarrollo) no ha
podido aún alcanzar una voz unificada respecto del modelo de MDL que prefieren en
general. Colombia y Guatemala se inclinan por el modelo unilateral, en cuanto que
otros países del GRILA (Grupo de Iniciativa de Latino América) se han expresado a
favor del tipo híbrido, por la posibilidad de poder incorporar las características de los
distintos mecanismos que más convengan en cada caso.
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La Perspectiva de la CAF
El modelo híbrido podría ser el más provechoso para la CAF como fuente de
financiamiento de los proyectos desarrollados en el país anfitrión. La CAF podría
canalizar recursos de fuentes nacionales e internacionales y administrar un fondo
rotatorio para proyectos. La desventaja sería la otra cara de la misma moneda: al
posibilitarse varias opciones, algunos países miembros de la CAF tienen la opción de
recurrir a otras fuentes de financiamiento, fuera de la órbita de la CAF.
CONCLUSIÓN
Con economías en expansión, la necesidad de volverse más competitivos en el
mercado internacional a través de una mayor eficiencia productiva y la creciente
tendencia hacia la incorporación de prácticas de desarrollo sustentable, los países de
América Latina podrían constituirse en un importante polo de atracción de inversiones
en proyectos de reducción de GEI. El MDL se presenta como instrumento apropiado
para avanzar los objetivos nacionales de crecimiento económico y atracción de
inversiones, en el marco del desarrollo sustentable. Los potenciales proyectos de
reducción de emisiones podrían claramente ser parte de los planes nacionales de
desarrollo sustentable de muchos de los países latinoamericanos. De hecho, algunas
naciones de la región ya se están beneficiando con proyectos de este tipo.
El éxito o fracaso de la llegada de estos proyectos a América Latina depende en gran
medida de la estructura de MDL que resulte de las actuales negociaciones
internacionales.
Un análisis de los modelos de MDL que están actualmente en la mesa de negociaciones
muestra los intereses particulares de cada una de las partes que se beneficiarán en
cada caso. El modelo bilateral convendría a los inversionistas de los países
industrializados al permitirles el mayor poder de decisión sobre el proyecto. El modelo
unilateral sería ideal para países anfitriones con recursos a su disposición ya que ellos
serían los dueños del proyecto y solo enfrentarían el mercado una vez cuantificados
sus CREs. El modelo multilateral ofrece a los países más olvidados por la inversión
extranjera directa la oportunidad de ser escogidos por un fondo central como
anfitriones para proyectos por principios igualitarios. Finalmente, el modelo híbrido
deja las puertas abiertas a todos los modelos, permitiendo a los participantes escoger
los elementos de cada modelo según su conveniencia para crear la estructura que más
se adapte a sus necesidades.
Desde la perspectiva de la CAF y de Latinoamérica, el modelo bilateral atraería la
inversión hacia los países de la región que presentan menos riesgo financiero, lo que
excluiría a las naciones andinas miembras de la CAF. La CAF no tendría un papel a
desempeñar ya que el inversionista del Norte no necesitaría sus servicios para
financiar el proyecto. Por contraste, el modelo unilateral es ideal para la CAF al
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permitirle mantener su estructura operacional como financiador del proyecto para la
entidad implementadora. Sin embargo, este modelo sería beneficioso para los países
latinoamericanos mejor posicionados para recibir financiamiento de la CAF, en
detrimento de los países miembros como Bolivia y Colombia que reciben menos
inversión de parte de la CAF.
El modelo multilateral, si centralizado en un solo fondo que canaliza los recursos
igualitariamente, podría beneficiar a los países andinos menos codiciados por los
inversionistas. La CAF no tendría influencia sobre el MDL con esta estructura ya que
sería el Fondo el responsable por decidir sobre el financiamiento, la ejecución y diseño
de los proyectos. Pero si el Fondo central es subdividido en fondos regionales, la CAF
podría verse beneficiada porque estaría en posición de convertirse en el fondo para
toda Latinoamérica.
El que aparece como más apropiado para los países latinoamericanos es el híbrido
porque les da la oportunidad de escoger las ventajas de cada modelo, dejando de lado
los elementos que no los beneficiarían. Podrían, por ejemplo, adoptar del esquema
unilateral el control pleno del proyecto, pero con el financiamiento proveniente de
varias fuentes, tal como se presenta en el modelo multilateral. La CAF se beneficiaría
del modelo híbrido porque podría participar como una de las fuentes de
financiamiento.
En conclusión, el análisis revela que el MDL ofrece grandes oportunidades a Latino
América y a la CAF pero que estas dependen del modelo de financiamiento siendo
negociado. Al dejarse abierta la selección de la estructura del MDL, las oportunidades
aumentan para un mayor número de participantes. Mientras mas flexible sea la
estructura escogida, mas expandirá el mercado, beneficiando a todos los
participantes. En ese mercado activo y robusto tanto los países latinoamericanos como
la CAF se beneficiarán.
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Anexo
(%
of
Ejemplos de posibles proyectos de MDL
(US$
Sector Energético
•
Reemplazo de ciclos abiertos por ciclos combinados
•
Reemplazo de combustibles fósiles por otros menos contaminantes
•
Incremento en uso de fuentes renovables de energía (eólica/hidráulica)
•
Incorporación de procesos productivos más eficientes en el uso de energía
Combustibles
•
Disminución de fugas en la extracción y transporte de gas natural
•
Disminución del venteo
•
Eficiencia en el bombeo de oleoductos
•
Reinyección de CO²
Transporte
•
Mayor utilización de combustibles menos contaminantes
•
Incorporación de medios de transporte menos contaminantes (eléctrico)
Cemento
•
Reconversión del proceso húmedo al seco
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Basurales
•
Captura de CH4 en depósitos de basura, plantas de desechos sólidos, etc
Agricultura
•
Disminución en la emisión de metano en rumiantes y en plantaciones de arroz
•
Cambios en el uso de la tierra para secuestrar carbono (reforestación)
•
Medidas de conservación de sumideros naturales (bosques)
Forestación2
2
•
Forestación (regeneración natural)
•
Reforestación
•
Disminución de la deforestación
•
Conservación
La incorporación del sector forestal entre posibles proyectos MDL está en discusión.
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REFERENCIAS
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