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Derecho Ambiental Internacional
Régimen jurídico internacional del cambio climático
Osvaldo Urrutia S. - Derecho Ambiental Internacional
Curso de Derecho Ambiental Internacional
I. El problema
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Desafío ambiental más importante de nuestro tiempo y sin
duda del sistema de las NU: político, económico y
jurídico.
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Caso más representativo de muchos temas de fondo del
derecho internacional y ambiental: responsabilidad y
equidad generacional, precaución, daño transfroterizo y
global governance.
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Sus consecuencias pueden afectar a prácticamente todos
los ámbitos de la vida humana: salud, seguridad
alimentaria, medioambiente global, acceso a fuentes de
energía, agua, biodiversidad.
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I. El problema (2)
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En qué consiste: “cambio de clima atribuido directa o
indirectamente a la actividad humana que altera la
composición de la atmósfera mundial y que se suma a la
variabilidad natural del clima observada durante
períodos de tiempo comparables” (CMNUCC, art. 1).
De dónde proviene: evidencia indica que el aumento de
emisiones de GEI de origen antropogénico -desde
inicios de la revolución industrial- ha acentuado el llamado
efecto invernadero, produciendo un aumento promedio de
la temperatura del planeta y alterando el clima global.
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I. El problema (3)
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La ciencia del CC es fundamental: el consenso actual es
en gran parte gracias a ella.
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Un poco de historia: desde 1827 hasta la creación del IPCC
(OMM y PNUMA) en 1988. Sus reportes han sido
esenciales.
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Según IPCC en 2007: “El calentamiento del sistema
climático es inequívoco”; "La mayoría del aumento
observado en la temperatura global es debido muy
probablemente (>90%) al incremento observado en las
concentraciones de gases de efecto invernadero de origen
antropogénico”. Ver último informe del IPCC (“informe de
síntesis” – “informe para responsables de
políticas
http://www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/syr/es/spm.html)
públicas”:
Derecho Ambiental Internacional
II. Hacia una regulación internacional
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La regulación de problemas internacionales ambientales: los
Tratados Ambientales multilaterales (TAM - Multilateral
Environmental Agreements MEA). Características.
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En el caso del cambio climático: primeros pasos a fines de
los „70 e importancia del “momentum” post Protocolo de
Montreal, que contribuyó a creación del IPCC.
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De ahí a la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro de 1992:
compleja negociación; participación global.
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¿Cómo se estructura el régimen del cambio climático?
1. Convención Marco de las UN sobre el Cambio Climático de
1992 (UNFCCC, 1994).
2. Protocolo de Kyoto de 1997 (tercera COP) (2005).
3. Decisiones de las “COP/MOP” (CP) con posterioridad a
ambos tratados, y mecanismos de soft law.
4. Acciones y normativa de implementación por las partes.
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III. Régimen: Convención Marco
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Gestación y contexto.
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Principales obligaciones recaen en los países
desarrollados individualizados en el ANEXO I: (a) No es
revertir emisiones sino estabilizarlas a un nivel que
evite interferencias antropogénicas peligrosas con el
sistema climático; (b) inventariar emisiones; (c) países
Anexo II, aportar económicamente.
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Principios, institucionalidad. Enfoque en dos “grandes
tareas”: mitigación y adaptación.
PERO, no hay reducciones específicas. Art. 4.2 letra b).
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III. Régimen: Convención Marco
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Las características y méritos de la Convención: como
todo tratado marco, es el documento que funda el
régimen.
Conceptos y definiciones.
Objetivo general.
Principios.
Institucionalidad.
Acuerdos básicos y respecto de los cuales se pudo lograr
consenso.
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II. Régimen: Protocolo de Kioto
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Contexto.
Distinción entre países industrializados y economías
en transición y los demás: Anexo I/Anexo B.
“La obligación”: las Partes Anexo I adquieren una
obligación cuantificable –país por país– de reducción de
emisiones, con plazo: obligación de no exceder sus
cantidades asignadas (fijadas en el Anexo B del
Protocolo).
Otras obligaciones, artículos 10 y 11.
Importancia de las COPs: poner en marcha el
régimen. Acuerdos de Buenos Aires, Bonn y Marrakech
(2001, 2005).
Dificultades para su entrada en vigencia. El “doble
gatillo”.
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1. Contenido de la obligación
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La obligación de reducir emisiones para el (primer) periodo
de compromiso 2008-2012 es de, en promedio, 5,2% por
debajo de niveles de 1990, salvo algunas excepciones que
lo tiene en un año distinto. Cada país tiene propio target
asignado.
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Se expresa en porcentaje de su año base (por regla
general 1990). Ejemplos.
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Importancia de la noción de carbono equivalente: CO2
tiene GWP de 1; metano de 21; NO2 de 310; HFC, de entre
140 y 11.700, y SF6 de 23.900.
2. ¿Cómo cumplen las Partes Anexo I?
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1.
2.
3.
Reducciones en los países obligados se hacen de acuerdo
con las circunstancias de cada parte, ayudadas por los
mecanismos flexibles.
Noción económica detrás de los MF: desde Pigou hasta los
sulfuros en EE.UU. En síntesis: la idea es poner un precio a
emitir carbono.
Cuáles son los MF de Kioto:
Comercio de Emisiones
Implementación Conjunta
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)
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3. Los mecanismos flexibles.
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Enfoque en instrumentos económicamente eficientes:
sistema de Comercio de Derechos de Emisiones (ETS),
Implementación Conjunta, y Mecanismo de Desarrollo
Limpio (MDL). Son (se supone) suplementarios, y no un
fin en si mismos.
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No solo reducción de emisiones pero también tener
presente art. 3.3 del Protocolo: forestación realizada
después de 1990 que implique remover GEI (sumideros o
carbon sinks).
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4. Instituciones en el marco del Protocolo:
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En general, sigue misma estructura de la CMNUCC (por
ejemplo artículo 13.5).
Importancia de la COP/MOP (o CMP), artículo 13. Amplias
facultades.
Secretaría: misma que en la CMNUCC.
Órgano de Asesoramiento Científico y de Órgano de
Asesoramiento de Ejecución: los de la CMNUCC actúan
como tales en el Protocolo.
¿Son las decisiones de las COP/MOP obligatorias?
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5. Evolución desde la entrada en vigencia del Protocolo:
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1.
2.
3.
Tomó tiempo: complejo mecanismo de “doble gatillo” (artículo
25 PK) y la indefinición del texto en muchas áreas esenciales
requerían acuerdos de las Partes en el seno de la COP.
Evolución: desde la COP 4 hasta Marrakech COP 7, y de ahí a
Montreal 2005.
Los Acuerdos de Marrakech permitieron el consenso general y
definiciones en los temas más relevantes:
Límites a las actividades de uso de la tierra y bosques, tanto
en definiciones como en cantidades que se pueden hacer valer
(de ahí que programa REDD se celebre tanto).
MF: en la práctica, muy poco de “suplementarios”.
Institucionalidad para el cumplimiento.
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6. Régimen: Discusión actual.
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Los acuerdos de Marrakech son aprobados en la COP 11 de
Montreal en 2005. Sólo recién se hace realmente operativo el
Protocolo.
Art. 3.9 PK: obligación de las Partes de revisar obligaciones
de reducción con al menos 7 años de anticipación a la fecha
en que expira el primer periodo de compromiso (2012).
Kyoto “expira” el 2012. Acciones comienzan con el Plan de
Acción y la Hoja de Ruta de Bali (2007). ¿Fracaso o punto a
favor?
Trabajo se desarrolla en dos grupos paralelos pero
estrechamente relacionados: AWG-KP y AWG-LCA.
Desde Bali a Copenhague: incertidumbre. Bloques diversos,
poca claridad en metas.
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7. El “Acuerdo de Copenhague” y la COP 16 de Cancún.
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Finalmente, diciembre de 2009: COP 15.
Confusa forma de llegar a acuerdo.
El Acuerdo de Copenhague no es una decisión de la COP.
Simplemente “toma nota”.
Lo bueno: incipiente quiebre del punto muerto entre países
industrializados y economías en desarrollo.
Lo malo: consenso muy frágil, no vinculante (lejos de eso en
realidad), poca claridad y mucha, pero mucha necesidad de
implementación. Mala señal para los mercados de carbono.
Expectativas de la COP 15 no fueron satisfechas. El “Acuerdo
de Copenhague” no es lo que se esperaba.
COP 16 de Cancún. Se vuelve optimismo, en cierta medida.
Ver acuerdos de la COP 16.
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Discusión deberá seguir abordando 4 puntos esenciales:
mitigación y adaptación, financiamiento y transferencia de
tecnología.
Mitigación: ¿límites de reducciones a países en desarrollo?
¿límites voluntarios a países Anexo I? ¿y EE.UU? ¿mantener
los MF?
Transferencia de tecnología y financiamiento.
Se ha avanzado en la iniciativa REDD: Reducción de
Emisiones por Degradación y Deforestación de bosques. La
idea es compensar no sólo por forestar sino por mantener.
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IV. Enfoque crítico
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¿Es realmente lo que necesitamos? Reducciones son
mínimas y no guardan consideración con la capacidad
de carga de la atmósfera o las emisiones per capita.
“Responsabilidades comunes pero diferenciadas”: ¿pero
entre países “Anexo I”? Problemas con “hot air” ruso,
Australia, y otras cantidades asignadas. Países como
Alemania, Rusia o el Reino Unido se vieron beneficiados
por la elección de 1990-1992 como año base.
Emisiones seguirá aumentando pese a restricciones.
Dificultades de fiscalización, problemas de implementación
(en especial en el MDL). Malos incentivos protección de
bosques y uso del suelo: sólo forestación y reforestación.
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Enfoque crítico…
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Es cierto que Kioto se pensó como un “primer paso”, y en
tal sentido no debe ser subestimado. Pero en estos años la
complejidad del tema se ha hecho más evidente: no hay
“una” solución.
El test de éxito no está en la Convención Marco sino en
la evolución subsecuente del régimen.
Precisamente, el régimen ha fallado en traspasar
tecnología al tercer mundo y sus compromisos son
claramente insuficientes.
Por otro lado, ¿es realista esperar más?
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Reflexiones finales
¿Deben sumarse los países en desarrollo? ¿En qué grado
de compromiso? Las emisiones per cápita siguen
estando desproporcionadamente en los países
desarrollados.
El dilema: sin los países en desarrollo el régimen
probablemente caerá. Pero ¿es equitativo exigirlo? ¿Y
sin EE.UU.?
¿No será que nuestro desarrollo (o la forma de vida) se
volvió insostenible?
En suma, es algo mas profundo y ahí la dificultad: sistemas
sociales y económicos dependen del petróleo, y la noción
de reducir GEI va contra fuerzas poderosas y profundas (el
status quo). Es difícil porque en este tema es complejo
alcanzar consenso en qué es lo indeseable.
Premisa básica para avanzar en soluciones: descentralizar
y prestar igual o más atención a la adaptación.
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