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UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTÓNOMA DE MÉXICO
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES
ACATLÁN
POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICO EN LA 16ª EDICIÓN DE LA
CONFERENCIA DE LAS PARTES DE LA CONVENCIÓN MARCO DE
NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO
TESIS
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN RELACIONES INTERNACIONALES
PRESENTA
JESÚS SÁNCHEZ SEVERIANO
ASESOR
MTRA. GEORGINA VILLAFRANCA LÓPEZ
FEBRERO 2013
UNAM – Dirección General de Bibliotecas
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respectivo titular de los Derechos de Autor.
Agradecimientos.
A mi alma máter, la Universidad Nacional Autónoma de México que me dio el
honor de realizar mis estudios universitarios.
A mi madre que dio su vida para mejorar mi futuro.
A mi asesor de tesis la Mtra. Georgina Villafranca López quien tuvo la
paciencia y sabiduría de guiarme por este proceso.
A los sínodos, maestros de toda la carrera, amigos, hermanos y toda persona
que me compartió minutos de su valioso tiempo y conocimientos.
¡A todos mi mayor reconocimiento y gratitud¡
Índice.
Introducción____________________________________________________________4
Capítulo 1. Política exterior ................................................................................................................... 10
1.1 Política exterior......................................................................................................................................................... 11
1.1.1 Interés nacional ............................................................................................................................................... 12
1.1.2 Proyecto de nación .......................................................................................................................................... 14
1.1.3 Factores de situación ....................................................................................................................................... 15
1.1.3.1 Condicionantes internos ....................................................................................................................... 15
1.1.3.2 Condicionantes externos ....................................................................................................................... 17
1.1.4 Objetivos .......................................................................................................................................................... 18
1.1.5 Estrategias ....................................................................................................................................................... 20
1.1.6 Instrumentos..................................................................................................................................................... 20
1.1.7 Capacidad de negociación internacional .......................................................................................................... 21
1.1.7.1 Factores internos ................................................................................................................................... 22
1.1.7.2 Factores externos .................................................................................................................................. 23
1.1.8 Actores ............................................................................................................................................................. 23
1.1.9 Acciones ........................................................................................................................................................... 24
1.2 Política exterior mexicana ........................................................................................................................................ 27
1.2.1 Los principios de la política exterior mexicana ................................................................................................ 29
1.2.2 Multilateralismo en la política exterior de México ............................................................................................ 31
1.2.3 Bases de la política exterior de Felipe Calderón Hinojosa. .............................................................................. 32
Capítulo 2. Factores internos y externos de la política exterior de México sobre el
cambio climático........................................................................................................................................ 37
2.1 Cambio climático ...................................................................................................................................................... 38
2.1.1 Factores antropogénicos del cambio climático ............................................................................................... 39
2.1.2 Gases de efecto invernadero .......................................................................................................................... 40
2.1.3 Emisiones globales de efecto invernadero ..................................................................................................... 42
2.2 Factores de situación externa en la política exterior de México sobre el cambio climático ..................................... 46
2.2.1 Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, 1972 .................. 46
2.2.2 Primera Conferencia Mundial sobre Cambio Climático, 1979 ........................................................................ 47
1
2.2.3 Protocolo de Montreal 1987. ........................................................................................................................... 47
2.2.4 Creación del Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climático .................................................................. 49
2.2.5 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, 1992 .................................................. 52
2.2.6 Conferencias de las Partes............................................................................................................................. 53
2.2.7 Protocolo de Kioto .......................................................................................................................................... 55
2.3 Factores internos de la política exterior de México sobre el cambio climático ......................................................... 57
2.3.1 Características geográficas y biodiversidad de México ................................................................................. 58
2.3.2 Contribución de México en los gases de efecto invernadero ........................................................................ 61
2.3.3 El cambio climático como tema fundamental en el PND 2007-2012 ............................................................. 63
Capítulo 3. Actores de la política exterior mexicana y los Estados como actores
internacionales sobre el cambio climático..................................................................................... 70
3.1 Actores gubernamentales que influyen en la política exterior de México sobre el cambio climático ........................ 71
3.1.1 Comité Intersecretarial para el Cambio Climático ........................................................................................... 72
3.1.2 Comisión Intersecretarial de Cambio Climático ............................................................................................... 74
3.1.2.1 Grupo de Trabajo para el Programa Especial de Cambio Climático (GT- PECC) ........................................ 76
3.1.2.2 Grupo de Trabajo de Políticas de Adaptación (GT-ADAPT)......................................................................... 76
3.1.2.3 Grupo de Trabajo sobre Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (GT-REDD+) ............ 76
3.1.2.4 Grupo de Trabajo de Mitigación (GT-MITIG) ................................................................................................ 77
3.1.2.5 Grupo de Trabajo de Negociaciones Internacionales en Materia de Cambio Climático (GT-INT)................ 77
3.1.2.6 Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y de Captura de Gases de Efecto
Invernadero (COMEGEI) ................................................................................................................................................ 77
3.1.2.7 Consejo Consultivo de Cambio Climático (C4)............................................................................................. 78
3.1.2.8 Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS) .................................................................... 78
3.2 Las organizaciones de la sociedad civil .................................................................................................................. 79
3.2.1 Instituciones educativas y de investigación como actores de la política exterior de México sobre el cambio
climático ......................................................................................................................................................................... 82
3.2.2 El sector privado como actor de la política exterior de México en temas de cambio climático ........................ 83
3.2.3 Las organizaciones no gubernamentales ........................................................................................................ 85
3.3 Los Estados como principales actores en las negociaciones internacionales sobre el cambio climático ................ 87
2
Capítulo 4. La política exterior de México en la 16ª edición de la Conferencia de las
Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
.......................................................................................................................................................................... .91
4.1 La 15ª Conferencia de las Partes, Copenhague 2009 ............................................................................................. 91
4.2 Objetivos de México para la COP 16 ....................................................................................................................... 95
4.3 Reuniones previas a la COP 16 ............................................................................................................................... 97
4.3.1 Bonn, junio 2010 ............................................................................................................................................. 99
4.3.2 Bonn, agosto 2010 ........................................................................................................................................ 100
4.3.3 Tianjin, octubre 2010 ..................................................................................................................................... 101
4.3.4 Pre-COP 16, Ciudad de México 2010 ........................................................................................................... 103
4.4 La 16ª Conferencia de las Partes ........................................................................................................................... 104
4.4.1 Resultados de la COP 16 ............................................................................................................................. 108
4.4.2 La COP 16, un éxito para la política exterior de México ............................................................................... 110
Conclusiones ........................................................................................................................................... 112
Anexos ........................................................................................................................................................ 120
Apéndice .................................................................................................................................................... 137
Acrónimos ................................................................................................................................................. 149
Fuentes de información ....................................................................................................................... 152
3
Introducción.
Para comenzar queremos exponer los motivos que me han impulsado a la realización del
presente trabajo de tesis.
A lo largo de mi desarrollo como estudiante en la Licenciatura en Relaciones
Internacionales, he adquirido habilidades para el análisis internacional gracias a las
materias cursadas durante los semestres de la carrera. La intención del presente trabajo,
como egresado, es demostrar y aplicar los conocimientos adquiridos en mi desarrollo
escolar, sumado a esto está el interés personal sobre el tema del cambio climático y la
política exterior de México.
Mi objeto de estudio se centra en la política exterior de México, en las negociaciones
sobre un acuerdo que regule las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel
internacional. Revisando su postura desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Humano 1972 en Estocolmo Suecia, hasta la COP16 que se llevó a cabo en el
mes de noviembre y diciembre del 2010 en Cancún, México y cuál fue la importancia de
esta última para la política exterior.
La política exterior mexicana se ha visto marcada por varias etapas en su historia, donde
podemos encontrar sus logros, desafíos y transformaciones que la han hecho un ejemplo
a seguir por otras naciones. El cuidado del medio ambiente y específicamente el cambio
climático antropogénico,1 no han sido temas prioritarios en la agenda internacional de
nuestro país hasta hace un par de años, pero sin duda esto está cambiando para
convertirse en tema importante para México.
El cambio climático es un problema al que actualmente todos los países contribuyen en
mayor o menor medida, este problema ha provocado la preocupación de muchos países y
lo vemos como tema prioritario de la política exterior de países como México, no solo por
ser un tema multilateral, sino que debe ser una prioridad para la política exterior por sus
dimensiones que implica.
Sin embargo, la política exterior debe estar orientada a
objetivos claros que respondan a las necesidades internas y externas más apremiantes
1
El término antropogénico se refiere a los efectos, procesos o materiales que son el resultado de actividades humanas a diferencia de los que
tienen causas naturales sin influencia humana.
4
de México como es el caso de los efectos causados por el cambio climático entre los que
podemos encontrar, inundaciones, sequías, pérdida de biodiversidad, etcétera.
Desde hace unos años los países están comenzando a lidiar con la realidad del aumento
de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), que provoca el calentamiento global
del planeta y como consecuencia el cambio climático. Un número de procesos a nivel
multilateral ofrecen oportunidades para entablar un diálogo entre los países y adoptar
medidas sobre el cambio climático como es el caso del Protocolo de Kioto.
En 2010 nuestro país fue la sede de la Décimo Sexta Conferencia de las Partes de la
Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP16),2 éstas
conferencias son organizadas por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (CMNUCC), un organismo de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU), que organiza conferencias anuales desde 1995. La COP se reúne para revisar y
acordar los esfuerzos internacionales para atender el cambio climático.
Debido a que no se cumplió el principal objetivo de la COP 15 realizada en Copenhague,
Dinamarca 2009 y que consistía en lograr un acuerdo internacional vinculante que
regulara los gases de efecto invernadero a partir de 2012, se generó una pérdida de
confianza de la mayoría de los países en los proceso multilaterales de la ONU en este
tema.
Para la COP 16 en Cancún, México se planteó como objetivo general “alcanzar un
resultado acordado multilateralmente (mandato, instrumento, decisiones), políticamente
balanceado, que superara las divisiones creadas en la COP 15, y permitiera avanzar en el
combate efectivo del cambio climático, con participación amplia y equitativa”,3 tal objetivo
se logró dando como resultado un paquete de decisiones. Pero más allá de los objetivos
para la organización de un evento debemos preguntarnos ¿Por qué es importante la COP
16 para la política exterior de México?
2
Nos referimos a la COP 16 como una gran conferencia que engloba a otros espacios de negociación, AWG-LCA, AWG-KP, SBI, SBSTA, CMP-6.
3
Adrian Fernández Bremauntz, Diálogo Académico hacia la COP 16, [en línea], México, Instituto Nacional de Ecología -SEMARNAT, 26 de mayo de
2010, Dirección URL:http://cambio_climatico.ine.gob.mx/descargas/videconferencia_afb_entidades_cop16.pdf [consulta: 28 de marzo de 2012].
5
A partir de esto se sostiene la hipótesis: la política exterior de México se ha caracterizado
por su bajo perfil en los últimos años, y la 16ª edición de la Conferencia de las Partes de
la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático es un evento que
representó una acción proactiva de la política exterior de México. Este evento fue un foro
multilateral de suma importancia para la comunidad internacional y que México fuera sede
de la Conferencia implicó que los diferentes actores de la comunidad internacional
miraran hacia nuestro país, proporcionándole un aumento en su capacidad de
negociación internacional, clave para el logro de algunos objetivos tales como el alcance
de consensos dentro de las negociaciones y al mismo tiempo a su política exterior.
Pero sin duda la COP 16 fue importante porque la diplomacia mexicana logró restablecer
la confianza perdida en Copenhague, lo que mostró que se puede tener una política
exterior que corresponda a las dimensiones de nuestro país, contribuyendo al
fortalecimiento de regímenes internacionales y buscando que situaciones como el cambio
climático, no influyan negativamente al país.
Para México la COP 16 fue una oportunidad de demostrar la capacidad de su política
exterior para crear consensos en las negociaciones multilaterales en el marco de la
Organización de las Naciones Unidas.
Ahora bien, sí la política exterior está fundamentada en las necesidades sociales, políticas
y económicas que un Estado tiene para su existencia y funcionalidad expresadas en su
interés nacional, México debe de aprovechar la coyuntura internacional en las
negociaciones sobre cambio climático para buscar, beneficios concretos que ayuden al
desarrollo y a los niveles de vida de los mexicanos.
Entonces, México debe de anticiparse a la solución de estos problemas buscando
beneficios para el país en los foros multilaterales y las negociaciones internacionales
sobre el tema, como la transferencia de recursos, producto de los acuerdos suscritos
como el Protocolo de Kioto y que al mismo tiempo ayude al combate global contra el
cambio climático antropogénico sin descuidar el desarrollo de las políticas públicas que
mejoren el medio ambiente en su territorio y aplicar de manera adecuada los instrumentos
legales para su cuidado sin poner en riesgo el crecimiento económico del país.
6
Este trabajo tiene por objetivo, analizar la política exterior de México en torno a las
negociaciones sobre el Cambio Climático durante la 16ª edición de la Conferencia de las
Partes de la CMNUCC realizada en Cancún, México en el 2010. Mediante las posiciones
y acciones que se tomaron previamente y durante este foro multilateral, con el fin de
realizar una interpretación de la importancia del cambio climático antropogénico para la
política exterior de México en este periodo. Para alcanzar dichos objetivos es necesario
que conozcamos lo que se entiende por política exterior basándonos en la siguiente
metodología:
1) Conceptualizar el término política exterior y sus elementos que la componen como
base del trabajo a realizar.
2) Recuento de los antecedentes de política exterior previos a al periodo a estudiar, con el
propósito de ubicar la trayectoria histórica y poder resaltar los nuevos elementos que
condicionan la conducta internacional del país.
3) Descripción de la situación interna, en términos de cambio climático, al inicio del
periodo de estudio, para que al final se puedan evaluar los resultados de dicha política
exterior en dicha situación.
4) Caracterización del entorno internacional en el cual se desenvolverá la política exterior.
5) Con base a la situación interna y externa, identificación del interés nacional al principio
del periodo de estudio.
6) Identificación del los principales objetivos de política exterior que puedan dar respuesta
al interés nacional.
7) Identificación de las estrategias e instrumentos de la política exterior utilizados para
alcanzar los objetivos.
8) Análisis de los órganos internos gubernamentales que participan en la elaboración y
ejecución de la política exterior y de las instituciones no gubernamentales que pueden
influir en tal proceso, como las organizaciones empresariales, las ONG entre otras.
9) Descripción y explicación de las actitudes, posiciones, decisiones y acciones que se
dirigen al exterior.
7
10) Interpretación y explicación de la política exterior en el periodo de estudio y evaluación
de los resultados.
La investigación está dividida en cuatro capítulos, el primer capítulo tiene como objetivo
dar a la investigación el marco teórico de la política exterior para el entendimiento general
de la misma y nos permita orientar la búsqueda de información a través de una
conceptualización adecuada.
En el segundo capítulo, incluimos una breve explicación del cambio climático y sus
efectos en México, además de un recuento de las principales negociaciones
internacionales en la lucha contra el cambio climático antropogénico, para determinar la
forma en que estos eventos han influido en la postura de México sobre el cambio
climático.
El tercer capítulo está destinado a los principales actores que determinan la política
exterior mexicana en relación con el cambio climático. Conviene también analizar a los
actores internacionales y sus posturas en las negociaciones para el logro de consensos,
de tal manera que revisaremos a los principales actores internacionales involucrados en el
tema.
En el último capítulo realizado, analizamos la Cumbre del Clima en Cancún de 2010,
donde México logró un acuerdo modesto, gracias a que fue capaz de tender puentes de
diálogo y participación, entre los diferentes actores, algunos con mayor peso en las
negociaciones, y otros con poca confianza en el proceso. Revisaremos también cuáles
fueron los objetivos de México para la COP 16, las estrategias e instrumentos de su
política exterior, con especial atención en la capacidad de negociación de México, para
entender cómo actuó para alcanzar sus objetivos y determinar en las conclusiones sí
estos fueron realmente exitosos.
Actualmente, los gobiernos más comprometidos han dirigido sus esfuerzos hacia el logro
de un mayor bienestar para sus poblaciones y para las generaciones futuras, como
fundamento del desarrollo sustentable,4 esta aspiración conduce a los gobiernos a la
búsqueda de la integridad ecológica y el equilibrio climático sin poner en riesgo las
4
El desarrollo sustentable es un proceso integral que exige a los distintos actores de la sociedad compromisos y responsabilidades en la aplicación
del modelo económico, político, ambiental y social, así como en los patrones de consumo que determinan la calidad de vida.
8
perspectivas de una mejor calidad de vida para sus ciudadanos. Un proyecto de tal
envergadura implica la participación y coordinación de gobiernos, empresas y sociedad
civil. La movilización de estos sectores hacia un logro común constituye, sin duda, el gran
desafío. Se trata, al mismo tiempo de una gran oportunidad para revertir los efectos
nocivos del cambio climático, como el esfuerzo ambiental más urgente de nuestro tiempo.
A pesar del gran universo que apenas comenzamos a comprender, nos encontramos
limitados por una delgada capa de vida que encierra nuestro planeta. Delimitado en su
parte inferior por roca y atmósfera por arriba, en él conviven millones de especies
distintas. Juntos forman los ecosistemas y hábitats que fácilmente reconocemos como
planeta Tierra y que, a su vez, ofrecen multitud de servicios ecosistémicos como el
almacenamiento de carbono, combustibles, agua dulce, reservas de peces y una gran
variedad de servicios de los que dependen los seres humanos y toda la vida.
Las actividades humanas están afectando el suministro continuado de estos servicios, lo
que no solo amenaza la biodiversidad sino también la futura seguridad, salud y bienestar
de nuestra propia especie.
El desarrollo sostenible de las sociedades humanas depende de la existencia de
ecosistemas viables. Estos ecosistemas mantienen la estabilidad del clima, ponen
alimentos en nuestras mesas, nos brindan hogar, nos dan los remedios que necesitamos
y nos protegen de la radiación que viene del espacio, son solo algunos de los servicios
que nos brindan los diferentes ecosistemas.
Con el presente trabajo pretendemos generar interés de estudiar al cambio climático no
como un simple tema de moda, sino abordarlo como tema prioritario en la política exterior
de México, pues por si miso el cambio climático no es solo un tema ambiental, también es
un tema social y económico, que está transformando los actuales modelos de producción,
los modelos de consumo, los proyectos de desarrollo nacional, no solo en México sino en
todo el mundo y como tal nos veremos influenciados por las medidas que se tomen en los
próximos años en los convenios internacionales para el combate y adaptación al cambio
climático.
9
Capítulo 1
Política exterior.
Todas las naciones del planeta son distintas, pero todas tienen una política exterior, por el
simple hecho de que es un instrumento que las vincula con sus contrapartes externas. En
este capítulo revisaremos brevemente la política exterior de México, los procesos y
condicionantes que han influido a la creación, mantenimiento y su caracterización con el
devenir histórico.
John Stoessinger menciona que “la política exterior de una nación es la expresión de su
interés nacional frente al de otras naciones”,5 para Rafael Calduch Cervera es la “parte de
la política general formada por el conjunto de decisiones y actuaciones mediante las
cuales, se definen los objetivos y se utilizan los medios de un Estado para generar,
modificar o suspender sus relaciones con otros actores de la sociedad internacional”. 6
Hans Morgenthau señala que “el poder es el fin inmediato cualesquiera que sean los fines
de la política internacional”.7
Frederic S. Pearson y J. Martin Rochester8
distinguen entre la política exterior y el
comportamiento de política exterior, de tal manera que el comportamiento de política
exterior se relaciona con las decisiones que toman los Estados entre sí, formación de
alianzas, el establecimiento o suspensión de las relaciones diplomáticas, la amenaza o
uso de la fuerza militar, otorgamiento o suspensión de la ayuda externa.
Mientras que la política exterior “se refiere al conjunto de prioridades o preceptos
establecidos por los líderes nacionales, para servir como línea de conducta a escoger
entre los diversos cursos de acción (comportamientos) en situaciones específicas y dentro
del contexto de su lucha por alcanzar sus metas”.
Como vemos muchos actores han contribuido al estudio de la política exterior desde
diferentes corrientes de pensamiento y teorías. No pretendemos profundizar en el tema
pero es importante ubicar la naturaleza misma del origen de la política exterior antes de
conceptualizarla.
5
Rubén Cuéllar Laureano; María del Consuelo Dávila Pérez, (coord.), La política exterior de México y sus nuevos desafíos, México, Plaza y Valdés,
2008, p. 475.
6
Ibid., p. 475.
7
Ibid., p. 475.
8
Frederic Pearson y J. Martín Rochester, Relaciones Internacionales, Santa Fe de Bogotá, Mc Graw Hill, 2005, cuarta edición p. 34.
10
De tal manera que es necesario ubicar a la política exterior una área del ejercicio
gubernamental, ya que es el gobierno como órgano ejecutor del Estado quien administra y
ejecuta.
Para este primer capítulo, buscamos una definición de política exterior con el fin de que
nos sirva como base teórica a lo largo del trabajo de investigación. Varios son los autores
que realizan sus aportaciones teóricas al concepto de política exterior a través de diversas
perspectivas, otros autores discuten acerca de los componentes que lo conforman.
1.1 Política exterior.
Desde su aparición como creación política de los grupos humanos, el Estado crea y hace
uso de la política y de las políticas. La primera entendida como la forma en que se
organiza para llevar a cabo su cometido, mientras que la segunda se entiende como las
herramientas con las que lo hace.9
En una definición simple, el Estado es un ente jurídico – político – administrativo que se
conforma de una población que vive en un territorio definido bajo la guía de un gobierno,
teniendo como tareas necesarias el mantenimiento, mejoramiento y engrandecimiento de
las condiciones en las que se encuentra la nación.
Para el cumplimiento de su misión, el Estado tiene que desplegar no una, sino un gran
número de políticas, política social, política económica, de salud etcétera. Todas estas
políticas encuentran su origen común en lo que en términos generales conocemos como
interés nacional del cual nos ocuparemos más adelante, pero para efectos de este trabajo,
la política que nos interesa es la política exterior.
Por lo tanto la política exterior, para llegar a ser formulada necesariamente debe ser
concebida como un proceso social y político: social en tanto forma parte de ese acuerdo a
través del cual la sociedad confía al Estado, su protección y representación; y político en
virtud de que es el órgano político del Estado, es decir el gobierno, quien la administra y
ejecuta.
Una vez que ya hemos concebido a la política exterior como un proceso social y político,
es momento de conceptualizarla de manera general como: el conjunto de actitudes,
decisiones y acciones que un Estado lleva a cabo en un medio internacional y que tiene
9
Cesar Villalba Hidalgo, “¿Qué es política exterior? (Reflexiones en torno al concepto)”, Escenarios XXI, núm.10, año ll, México, julio-agosto 2011, p
11.
11
como finalidad lograr propósitos e intereses de carácter nacional. Desde luego hay
conceptos mejor definidos como el que abordaremos más adelante sin embargo, la
importancia de esta primera aproximación conceptual es el contenido de una serie de
elementos fundamentales para el análisis de la política exterior.
En las diferentes definiciones sobre política exterior podemos encontrar varios elementos
en común y coincidencias en varios puntos. En la mayoría de los estudios sobre política
exterior podemos encontrar los términos “interés nacional”, “proyecto de nación”, “factores
de situación”, “objetivos”, “estrategias”, “capacidad de negociación internacional”, entre
otros. La mayoría de estos elementos son abordados detalladamente por Rafael
Velázquez Flores y otros autores que a continuación revisaremos.10
1.1.1 Interés Nacional.
Teóricamente el principal motor de la política internacional es el interés nacional, concepto
muy controversial debido a sus interpretaciones por varios autores quienes coinciden en
que es el eje articulador de la política exterior. Por otro lado hay autores que consideran
que no puede existir un interés nacional ya que todas las sociedades son demasiado
heterogéneas. Algunos se cuestionan quién o quiénes están encargados de interpretarlos.
Sin embargo, en términos prácticos el interés nacional representa una herramienta
analítica útil para el estudio de la política exterior. Para algunos gobiernos ha sido un
factor importante para justificar sus acciones, para los críticos al gobierno, ha sido un
argumento a utilizar en contra de las decisiones gubernamentales. Es decir, el interés
nacional es una herramienta analítica muy subjetiva debido a su generalidad y a la carga
emocional que contiene, pero sigue siendo motor para la instrumentación de la política
exterior.
Definir el concepto de interés nacional no es fácil, el mismo concepto es susceptible a ser
interpretado de diversas formas, pero para efectos de este trabajo, no debe ser otro más
que la garantía de seguridad y desarrollo como las necesidades de los distintos grupos
que conforman al Estado y que este debe proporcionar en momentos determinados, ya
sea sociales, políticas y/o económicos.
10
Rafael Velázquez Flores, Factores, bases y fundamentos de la política exterior de México, México, Plaza Y Valdés, 2005, 331 pp.
12
Los intereses nacionales proceden comúnmente de dos fuentes. Unos están basados en
elementos vitales y funcionales, como la habilidad de la sociedad para subsistir y
mantener su forma de vida. Otros están cimentados en valores nutridos por la sociedad,
las preferencias y las creencias que son producto de un carácter nacional y de un pasado
en particular.
Es posible sostener que la conjunción particular de los factores endógenos y exógenos de
un Estado, en una coyuntura específica, determinan en gran medida la definición del
interés nacional.
En la actualidad temas como el terrorismo, el narcotráfico, la migración, el cambio
climático
y otros son considerados como asuntos que se deben abordar de manera
multilateral y no unilateral. Por lo tanto los países tienen que ceder cierta autonomía y
soberanía para la solución conjunta de muchos de los problemas que aquejan a la
humanidad. La política exterior de los Estados puede y debe funcionar como un
mecanismo conciliatorio entre los intereses globales y los nacionales. Es decir, los
gobiernos de los países deben buscar el punto medio que pueda responder tanto a las
condiciones endógenas como a las exógenas del mundo contemporáneo.
El interés nacional es entonces la meta fundamental de un Estado encaminada a
proporcionar los requerimientos sociales, políticos y económicos de su población a fin de
preservar la existencia del mismo. El interés nacional no es permanente y cambia cuando
las condiciones imperantes se modifican. Sin olvidar que el grupo en el poder, es el
encargado de interpretar el interés nacional.
Para llevar a cabo el interés nacional entendido como la meta fundamental, el Estado
tiene que hacer uso de la política como la forma en que se organiza para llevar a cabo su
cometido, estableciendo las bases de esa organización en un proyecto nacional.
13
1.1.2 Proyecto de Nación.
De acuerdo con Rafael Velázquez, “una política sin proyecto no es política” de tal manera
que para alcanzar la meta o el fin último del Estado expresada anteriormente como interés
nacional, es necesario establecer un proyecto de nación que sirva como base de todas
las políticas, entre ellas la política exterior.
El proyecto de nación, es definido como el conjunto de aspiraciones que una comunidad
nacional quiere alcanzar en el futuro de manera colectiva. Es decir, es la forma en que un
país se ve en el futuro o el camino que quiere seguir como nación unida. “Lo que une a
una nación no es el mismo lenguaje o la pertenencia al mismo grupo étnico, sino haber
alcanzado junto grandes realizaciones en el pasado y querer lograrlas en el futuro”.11 La
perspectiva que el autor le da a esta frase es en el sentido de un futuro común, elemento
fundamental del proyecto de nación.
Dentro de las fuentes que le dan forma al proyecto de nación encontramos a la historia,
que imprime valores culturales fundamentales a una nación que más tarde son cimiento de
la política exterior. De aquí surgen muchas veces los principios de política exterior que
guían el comportamiento de los Estados.
La identidad nacional es también un elemento que le da forma a un proyecto nacional y
ayuda a delinear la política exterior de los Estados. La forma en que una sociedad se mira
a sí misma frente a las otras influye definitivamente en la conducta externa. La política
exterior de un Estado representa también la proyección de su identidad nacional más allá
de sus fronteras. Otras fuentes del proyecto de nación son los valores culturales, las
tradiciones, la religión, la ideología y hasta el lenguaje.
En el proceso para establecer las bases que den respuesta al interés nacional, el Estado
encontrará elementos que no podrán ser satisfechos con sus propios medios por lo que
tendrá que hacer uso de una herramienta la “política exterior” basada en el mismo
proyecto nacional, que busque en un ambiente exógeno los elementos que lo ayuden a la
consecución de su meta.
11
Rafael Velázquez, op. cit., p. 24.
14
En este sentido el proyecto nacional debe ser la base que sostiene y justifica las acciones
de política exterior. Es claro entonces que el proyecto nacional influye significativamente
en el proceso de formulación y ejecución de la política exterior.
Concluimos un proyecto de nación es fundamental para la formulación de una política
exterior y que determina el camino que un país debe seguir en el plano internacional con
una perspectiva a futuro a través de principios relativamente permanentes.
1.1.3 Factores de Situación.
Las elites políticas serán las encargadas de formular el Interés Nacional a partir de la
interpretación de las necesidades de la masa nacional. Para llevar a cabo este proceso, el
tomador de decisiones debe recabar primero la información pertinente sobre las
condiciones en las que se encuentra la nación. Este proceso de recolección de
información servirá para la evaluación de los factores pertinentes a la situación, factores
internos y externos al Estado.
La determinación y análisis de estos factores permitirá establecer con mayor o menor
precisión, aquellos que representan un obstáculo por un lado o un apoyo por el otro, en el
desarrollo de la política exterior.
1.1.3.1 Condicionantes Internos.
Los condicionantes internos incluyen la situación social, económica y política que
prevalece en un momento determinado.
Las características sociodemográficas de un país inciden significativamente en su
conducta externa. Un país con una sociedad educada y con una tasa baja de empleo
tendrá diferentes objetivos y diseñará distintas estrategias de política exterior en
comparación con otras naciones con rasgos demográficos distintos. Un gobierno estará
condicionado a tomar ciertas decisiones si su población está caracterizada por un alto flujo
migratorio. El fin último de la política exterior debería ser mejorar los niveles de vida de la
población, mediante instrumentos propios como acuerdos migratorios entre otros.
15
La situación económica determina también el tipo de comportamiento de los Estados, un
país con alto desarrollo económico y tecnológico tendrá un comportamiento distinto y
gozará de una mayor autonomía en sus relaciones externas en comparación con los
países de menor desarrollo.
El factor político es una de las variables que afecta directamente el proceso de formulación
y ejecución de la política exterior. Hay que considerar el tipo de gobierno, la estabilidad
política, la relación entre los principales poderes y la cohesión social. La cohesión social
es importante para dar legitimidad a las decisiones con una población que apoya a su
gobierno, un presidente puede tomar medidas de política exterior con mayor facilidad
porque sabe que cuenta con el respaldo de sus representados.
Otros condicionantes internos son la geografía, la ideología del Estado y la historia. Un
país de grandes proporciones territoriales, con ríos y lagos, y con comunicaciones
eficientes, tendrá más margen de maniobra hacia el exterior. La posesión de recursos
naturales estratégicos definirá el papel de un país en las relaciones internacionales. Un
país con grandes reservas de petróleo, por ejemplo, tendrá una mayor influencia o, al
menos asumirá un papel más dinámico en el concierto de las naciones.
La ideología del Estado es también un factor importante para la política exterior. Esta
puede definirse como un conjunto de representaciones imaginarias que implican una
visión coherente de la realidad y que aspiran a ofrecer una explicación de la totalidad de
los fenómenos y de la adhesión a un sistema de valores que constituyen una justificación
de la acción.
Dependiendo de su ubicación ideológica el Estado asumirá una posición hacia el exterior
y, de la misma manera, será tratado por los otros actores. La experiencia histórica también
impacta el proceso de formulación y ejecución de la política exterior. Derivado de un
pasado accidental y escabroso, muchos países adoptan principios que más tarde guían su
conducta externa. Otros países, con una historia diferente, tratarán de preservar su orgullo
y sus raíces a través de una política exterior agresiva.
16
1.1.3.2 Condicionantes Externos.
Los condicionantes externos son indispensables para obtener una visión global de éxito
de una determinada política exterior. Estos factores deberán ser considerados para
formular la política exterior, ya que permite calcular y evaluar la capacidad de negociación
internacional del Estado, así como también identificar los objetivos de una política exterior
del país y establecer un criterio para determinar los intereses internacionales.
Los principales condicionantes externos a considerar son:
a) Actores de las Relaciones Internacionales
Por lo general se asume que el principal actor es el Estado, sin embargo, se reconoce la
existencia e influencia de otros actores, tales como las organizaciones internacionales, las
empresas trasnacionales y multinacionales, la opinión pública nacional e internacional, los
grupos étnicos, medios de comunicación, la iglesia o religión dominante, los individuos con
presencia mundial, los partidos políticos, los “Think tanks”,12 los sindicatos e incluso el
crimen organizado y los grupos terroristas entre otros.
El propósito es ubicar los principales objetivos que tienen los actores dentro del sistema
internacional para predecir su comportamiento. Un buen diseñador de política exterior
debe de anticipar si otro actor utilizará la violencia, la negociación diplomática, una alianza
o sanción económica en su trato con otros países.
b) Grado de polarización e Interdependencia que existe en un momento determinado.
La interdependencia se refiere al volumen de bienes, servicios, personas, e información
que fluye a través de las fronteras, que significa el efecto potencial de las acciones de un
país sobre otro. La polarización se refiere a la flexibilidad o rigidez de las alianzas entre los
actores. El propósito es identificar los diferentes polos del sistema. Los tipos pueden ser:
unipolar, cuando existe una potencia dominante, bipolar cuando hay la presencia de dos
bloques antagónicos, y multípolar cuando hay tres o más polos.13
12
También se los conoce como “laboratorios de ideas”, cuyo objetivo es generar pensamiento para promover el debate político, social y económico
mediante la elaboración de informes y documentos que hacen llegar a diferentes organismos en forma de recomendaciones buscando influir en la
toma de decisiones de la política exterior.
13
Federic Pearson y Martin Rochester, International Relation: The Global Condition in the Twenty first Century, United States, McGraw hill, 1998, p.
42.
17
Para el diseño de la política exterior, el grado de interdependencia y polarización es
fundamental, puesto que un mal cálculo puede ser la causa de un fracaso.
c) La presencia y alcance de los regímenes internacionales
Los regímenes se definen como el conjunto de principios, reglas, procedimientos y
normas, que se establecen de manera implícita y explicita formal o informalmente, para
regular las interacciones entre sus miembros, evitar el conflicto y promover la cooperación
en diferentes áreas de la agenda internacional.
Las normas internacionales ayudan a los países con menor poder, a enfrentar las
presiones de las potencias hegemónicas, como es el caso de México y su política exterior
apegada al derecho internacional debido principalmente al factor más determinante de su
política exterior, la vecindad con Estados Unidos.
Una vez que se han establecido los criterios que guiarán la actuación del Estado y estos a
su vez se han contrastado con los factores imperantes en el ámbito interno, pero sobre
todo en el ámbito internacional, se está en condiciones de asignar los objetivos de política
internacional.
1.1.4 Objetivos.
Son aquellos propósitos que un gobierno establece más allá de sus fronteras para
satisfacer las necesidades de la población y no solo de un grupo de interés. De manera
general, buscan modificar una situación previamente establecida o mantenerla tal y como
está.
Los objetivos deben ser formulaciones concretas derivadas de los intereses nacionales y
de la situación internacional prevaleciente en la relación con la capacidad de negociación
internacional del Estado. Deben ser claros y tendientes a la solución de un problema o a lo
largo de un fin específico. Además, los objetivos deben ser realistas, ya que es inútil
proponerse metas imposibles de alcanzar.
El interés nacional es la principal fuente para establecer los objetivos de política exterior.
Otras fuentes son: la situación interna y externa, eventos nacionales e internacionales, el
proyecto nacional y la agenda de política exterior en turno. De acuerdo con Roberto
Peña,14 los objetivos y estrategias deben partir de la integración jerárquica de temas de la
14
Rafael Velázquez, op. cit., p. 32.
18
agenda y su correspondiente cruce con las relaciones bilaterales y/o multilaterales donde
dichos temas sean relevantes.
Algunos autores tienden a clasificar los objetivos de acuerdo a ciertos criterios concretos,
como serían la expansión e integridad territorial, la seguridad y el bienestar económico;
abstractos como el prestigio, la comodidad, la capacidad para controlar e influenciar a
otros Estados, la autonomía y
la independencia; conservadores, como el interés de
mantener el statu quo; revisionistas, aquellos que buscan modificar estructuras ya
establecidas; corto plazo, como lo serían los objetivos prioritarios; largo plazo, serían los
secundarios; positivos, aquellos que tratan de afectar una situación en particular;
negativos, los que no necesitan una acción.15
La política exterior de un país debe estar orientada por objetivos concretos que respondan
a las necesidades internas más apremiantes y a las condiciones externas de un momento
determinado. Por lo tanto el establecimiento de objetivos que respondan a factores
endógenos y exógenos es un factor relevante en la instrumentación de una determinada
política exterior. Además toda política exterior debe de estar sustentada en un plano que
establezca las estrategias e instrumentos para coadyuvar al logro de objetivos.
Tras conocer o precisar lo que la política exterior busca conseguir, corresponde establecer
una estrategia, entendida como la planeación de los actos a realizar con base en la
organización de los medios con los que cuenta.
15
Ibidem.
19
1.1.5 Estrategias.
Se encuentran en la mente de los tomadores de decisiones antes de llevar a cabo
cualquier acción. Una estrategia es también un conjunto de movimientos, tácticas,
maniobras o decisiones, que se desenvuelven en una situación de competencia, en donde
el resultado que se espera no es accidental.
Existen dos competencias principales en una estrategia: el ofensivo,
para obtener
ganancias; y el defensivo, para prevenir pérdidas. Al mismo tiempo cada estrategia tiene
un proceso de costo beneficio; es decir se pueden obtener algunos beneficios a cambio de
algunos riesgos, es por esto que los objetivos no permanecen estables y deben
replantearse conforme a los cambios tanto exógenos como endógenos.
Las estrategias en política exterior son muy variadas y utilizan algunas técnicas para su
aplicación, por ejemplo, declaraciones conjuntas, compromisos y alianzas, promesas,
amenazas, demostraciones de fuerzas, simulaciones, premios y castigos. También las
técnicas diplomáticas, políticas, psicológicas, económicas y militares, son utilizadas en la
formulación de política exterior.16
Las estrategias permitirán delinear las conductas especificas del Estado, que le permita
superar los obstáculos y aprovechar las ventajas existentes para el logro de fines ya
establecidos.
1.1.6 Instrumentos.
Los instrumentos de la política exterior son aquellos mecanismos institucionalizados y
reconocidos por la comunidad internacional que ayudan al logro de objetivos y determinan
el tipo de relación entre dos o más Estados.
La Carta de la ONU es un ejemplo pues contiene medios establecidos para la cooperación
internacional y el desarrollo de los Estados así como para evitar los conflictos
internacionales, la negociación, la investigación, la mediación y buenos oficios, la
conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales,
veamos algunos de los más utilizados.
La negociación diplomática es uno de los más utilizados, en ocasiones, de las más
efectivas. Antes de llegar al conflicto los Estados prefieren utilizar canales diplomáticos
16
Charles O. Lerche, Principles of international Politics. En: Rafael Velázquez Flores, Factores, bases y fundamentos de la política exterior de México,
México, Plaza Y Valdés, 2005, p. 32.
20
para arreglar sus diferencias o para alcanzar esquemas de cooperación. La esencia de la
negociación es conceder algo a cambio de otra cosa, si no entonces sería una imposición.
En sí “la negociación internacional no es un fin en sí misma, sino un medio necesario de la
política exterior de cualquier estado.”17
La guerra es también uno de los medios de política exterior más utilizados a través de la
historia de las relaciones internacionales. Cuando los Estados ya no pueden negociar,
entonces el camino de la guerra se abre para arreglar las diferencias.
La diplomacia coercitiva se ubica entre la negociación y la guerra con el uso de amenazas
y promesas de premios para conseguir un fin específico. El único caso en que funcionó
efectivamente fue la crisis de los misiles en 1962.
Las alianzas representan un instrumento muy socorrido por los Estados. Ellas pueden
incrementar la habilidad de un Estado para alcanzar sus objetivos de política exterior.
Otros instrumentos clásicos de la política exterior son las visitas presidenciales, las
cumbres de jefes de Estado, las reuniones interparlamentarias, las comisiones
binacionales, los tratados, las organizaciones internacionales y el derecho Internacional.
Los países más débiles muchas veces recurren a estos mecanismos para negociar y
alcanzar sus objetivos ante países más fuertes.
1.1.7 Capacidad de Negociación Internacional.
El alcance de los objetivos propuestos y el logro de los resultados esperados dependen de
la capacidad de negociación internacional que tengan los Estados. Es el poder que tiene
una nación para alcanzar sus propósitos. Sin embargo, hay que recordar que la capacidad
de negociación internacional es relativa y dinámica, porque un día se tiene y al otro se
puede perder.
Algunos autores18 establecen que los elementos que determinan dicha capacidad son,
entre los más importantes, la geografía, la población, las bases tecnológico materiales, los
recursos naturales, el potencial militar, la producción industrial y agrícola, el prestigio
internacional, la capacidad diplomática, la opinión pública mundial, la naturaleza e
ideología del gobierno, el carácter nacional del Estado, la organización administrativa y el
liderazgo nacional.
17
Rafael Velázquez, op. cit., p. 32.
Silviu Brucan; the Dissolution of Power, Johon Stoessinger; The Might of Nations. En, Rafael Velázquez Flores, Factores, bases y fundamentos de la
política exterior de México, México, Plaza Y Valdés, 2005, p. 34.
18
21
Mabel Laredo argumenta que “en cuanto al grado de incidencia de lo nacional en la
política internacional se puede afirmar que generalmente aumenta en la medida en que los
Estados son más fuertes, con mayor cohesión interna, con menos dependencia del
exterior y disminuye en caso contrario”.19
Hans Morgenthau afirma que la política exterior es una lucha por el poder. Cualquiera que
sea el fin último de la política internacional, el poder siempre es el objetivo inmediato. No
obstante se considera que no es posible argumentar que el interés nacional que mueve a
toda política exterior consiste en la búsqueda del poder, al menos en términos militares,
puesto que los países débiles no cuentan con los recursos necesarios para hacerlo y más
bien su política exterior está destinada a defenderse de los intereses de los otros Estados
y a buscar beneficios del ambiente internacional. En este sentido, Mario Ojeda señala que
la política exterior de un país débil está diseñada fundamentalmente para la defensa de
sus intereses nacionales.20
1.1.7.1 Factores internos.
Están divididos en dos tipos: los tangibles y los intangibles. Los primeros son la posición
geográfica, la posesión de recursos naturales, la producción agrícola e industrial; el grado
de desarrollo industrial científico-tecnológico; características de la población; poder militar,
entre otros.
Los segundos se refieren a la ideología del Estado; su aparato de toma de decisiones; la
personalidad de los líderes diplomáticos; la cohesión social y la naturaleza del sistema
político. Pero no solo es importante contar con todos los recursos anteriores, sino que
también es importante la forma en cómo se utilizan estos recursos para un fin
determinado.
La política exterior está en la intersección de la dimensión nacional y la internacional,
ambas influyen profundamente, sin embargo, el grado de incidencia de lo nacional en lo
internacional o viceversa dependerá del grado de cohesión interna de los Estados.
19
20
Ibídem.p.35
Rafael Velázquez, op. cit., p. 35
22
1.1.7.2 Factores externos.
Aquí se puede hacer la distinción de varios elementos fundamentales que determinan la
capacidad de negociación internacional de un Estado. Los más destacados son: los
acontecimientos de mayor relevancia, la estructura económica internacional, el grado de
interdependencia y polarización internacional, la existencia y el funcionamiento de las
organizaciones mundiales, la imagen internacional del país en cuestión, la opinión pública
internacional, la presión que uno o varios Estados ejercen en el país, y los intereses de los
principales actores internacionales, como serian los Estados, las organizaciones
internacionales, empresas trasnacionales, la iglesia católica, las fuerzas armadas, los
trabajadores, los académicos, las universidades, la opinión pública etcétera.
En muchas ocasiones, el factor externo es el que realmente determina los logros de una
política exterior, principalmente en el caso de los países débiles y dependientes, ya que se
encuentran condicionados por ciertas potencias hegemónicas que ejercen gran influencia
sobre ellos y nos les permiten actuar con autonomía.
Cabe señalar que nuestro país es un ejemplo donde el factor más importante de la política
interna y exterior de México ha sido la vecindad con Estados Unidos. Ante el enorme
poder de este país, México se ha visto obligado a optar por mecanismos capaces de
garantizar su identidad y autonomía.
1.1.8 Actores.
La política exterior ya no es lo que solía ser, la política exterior ya no solo la hace el
Gobierno de México, hoy en día están haciendo política exterior los empresarios, hoy en
día están haciendo política exterior los gobiernos de los Estados, gobiernos municipales,
empresas paraestatales, ya no solo es el gobierno.21
Esta perspectiva nos muestra dos cosas principalmente, la primera es que la política
exterior en México ha cambiado notablemente en los últimos años y las razones serán
abordadas más adelante y la segunda es que el Estado no es el único actor en la práctica
y elaboración de la política exterior.
La burocracia es un factor clave en el diseño de la política exterior, siendo aquellas
estructuras e instituciones administrativas que ayudan a los jefes de Estado y participan en
21
Humberto Garza Elizondo, Teoría y de la política exterior de México. En: Raymundo, Cárdenas; Cuauhtémoc, Sandoval; José Irán, Moreno
(coord.), Hacia una política exterior de Estado en México, México, Escenarios, julio 2002, p. 179.
23
el proceso de la formulación y ejecución de decisiones. El ministerio de asuntos exteriores
es la principal instancia encargada de diseñar y ejecutar la política exterior. Como un
mecanismo de consulta en asuntos internacionales, muchos países cuentan con una
agencia o una oficina con la función de asesorar la toma de decisiones.
Entonces es el poder ejecutivo y su ministerio de asuntos exteriores, quienes formulan y
llevan a la práctica dicha política; así como el poder legislativo quien es, en muchos casos,
el encargado de aprobar y ratificar tal política.
Sin embargo, los grupos de presión, la opinión pública, los partidos políticos, las fuerzas
armadas, las universidades y centros de investigación, los sindicatos, la iglesia, las
personas con presencia internacional, los empresarios, los grupos étnicos, las
organizaciones no gubernamentales y organizaciones civiles, entre otros actores, ejercen
una influencias extra-institucional para participar, elaborar o modificar, políticas según sus
intereses. Aunque reiteramos al Estado como actor mas importante en este proceso.
1.1.9 Acciones.
Las acciones de la política exterior son el resultado final del complejo proceso de política
exterior. En general, las acciones de la política exterior son aquellas conductas, posiciones
y declaraciones que se llevan a cabo por los gobiernos del Estado para alcanzar las metas
nacionales. Entre algunos ejemplos podemos encontrar la firma de tratados, declaración
de guerra, iniciar o romper relaciones diplomáticas con otros países, realizar visitas de
Estado, imponer sanciones económicas, ofrecer ayuda en caso de desastres, votar en un
foro mundial, enviar notas de protesta, reconocer a un nuevo Estado o gobierno, mandar
tropas al extranjero, etcétera. Incluso no hacer nada es una acción de política exterior.
En cuanto a los estudiosos del tema en México, podemos encontrar la definición de Mario
Ojeda quien asegura que “la política de un país débil está diseñada fundamentalmente
para la defensa de los intereses nacionales”,22 para José Germán Cabra Ybarra la política
exterior se define como el “conjunto de decisiones y acciones adoptadas por un Estado en
sus relaciones con otros Estados para el logro de propósitos nacionales y para la defensa
del interés nacional”.23
22
Mario Ojeda, Alcances y límites de la política exterior de México, En: Rubén Cuéllar Laureano; María del Consuelo, Dávila Pérez, (coord.), La
política exterior de México y sus nuevos desafíos, México, Plaza y Valdés, 2008, p. 474.
23
José G. Ybarra, Durante el seminario de política exterior 1996 UNAM. En: Rubén Cuéllar Laureano; María del Consuelo, Dávila Pérez, (coord.), La
política exterior de México y sus nuevos desafíos, México, Plaza y Valdés, 2008, p. 474.
24
Finalmente y abarcando la mayoría de los elementos vistos anteriormente, Rafael
Velázquez en su modelo y propuesta metodológica para el análisis de la política exterior
de México, señala que:
La política exterior está conformada por aquellas posiciones, actitudes, decisiones y
acciones que adopta un Estado más allá de sus fronteras nacionales. El fundamento
de la política exterior es el interés nacional entendido este como las necesidades
sociales, políticas y económicas que un Estado tiene para su existencia y
funcionalidad. La política exterior también se fundamenta en un proyecto nacional que
resulta de la experiencia histórica, la identidad nacional y los valores del Estado. La
actividad nacional de un país debe estar orientada por objetivos concretos y delimitada
por un proyecto específico. Los instrumentos y las estrategias de política exterior son
los medios para alcanzar los objetivos planteados. Los factores que inciden en la
formulación de la política exterior son la situación interna y externa, en vista de que
una política externa busca, en el ambiente exógeno las condiciones necesarias para
dar respuesta a las necesidades endógenas. Una de las bases fundamentales de la
política exterior es su capacidad de negociación internacional puesto que ésta
determina en gran medida el logro de objetivos planteados, por lo tanto, el éxito de la
política exterior descansa en circunstancias coyunturales tanto internas como externas
que influyen en dicha capacidad.24
Esta última conceptualización es importante ya que está enfocada a la política exterior
mexicana tomando en cuenta sus elementos que la diferencian de las políticas de otros
Estados y la cual tomamos como base teórica para el desarrollo de este trabajo, es así
que el análisis conceptual debe servir como una ruta crítica hacia el estudio de la política
exterior. Desde esta perspectiva, la teoría no solamente sería necesaria para el estudio de
la política exterior, sino también para su práctica, quienes están destinados a ejecutarla no
podrán prescindir de un marco teórico.25
Haciendo una evaluación final la política exterior debe considerarse como un proceso
social y político que no se detiene en la práctica política y que a diferencia de otras
políticas, la política exterior se desenvuelve en un medio ajeno al control del Estado, lo
cual la hace susceptible de ser un campo de estudio de las Relaciones Internacionales con
24
Rafael Velázquez Flores op. cit., p.72.
Alfonso Sánchez Múgica, Del centro a la periferia: visiones de la política exterior de México. En: Rubén Cuéllar Laureano; María del Consuelo, Dávila
Pérez, (coord.), La política exterior de México y sus nuevos desafíos, México, Plaza y Valdés, 2008, p. 474.
25
25
el fin de dotar de una visión más científica el accionar de los Estados en el medio
internacional. Así en la práctica, la política exterior es una herramienta al servicio del
Estado para la consecución de fines específicos, pero también para los científicos sociales
o cualquier persona que se interese en el entendimiento de la naturaleza de las relaciones
internacionales.
A su vez, la misma naturaleza abstracta de los algunos elementos teóricos que conforman
la política exterior dificultan su conceptualización, el interés nacional destaca por ser una
herramienta que no puede tener un contenido estático y definitivo y que la definición del
mismo depende de un contexto histórico y las condiciones particulares de cada país, esto
lo hace susceptible a que intereses particulares o de grupo sean los que se enarbolen bajo
el contenido del interés nacional y sobre todo de las metas de la política exterior.
El interés nacional, los objetivos, las estrategias de política exterior, la capacidad de
negociación internacional, siempre estarán determinados por la situación interna y los
condicionantes internacionales. Para Rafael Velázquez las acciones son el resultado final
del proceso de política exterior, sin embargo, nosotros diferimos en el sentido de que es
un proceso cíclico, no se detiene, de lo contrario donde quedaría la evaluación del periodo
que va del interés nacional a las acciones para poder comparar en base a los resultados el
interés nacional y la situación prevaleciente que guarda la nación y así volver a iniciar un
nuevo proceso.
Hasta aquí hemos revisado los elementos que conforman la política exterior, sin embargo,
para su estudio es necesario contar con una metodología que le imprima un orden a todos
estos elementos en una serie de pasos o etapas. En el estudio de la política exterior
podemos encontrar varios autores que hacen aportaciones teórico metodológicas, para el
presente trabajo se consideró la metodología propuesta por Rafael Velázquez Flores y
José Germán Cabra Ybarra principalmente.
La política exterior es un concepto que esta inevitablemente ligado al surgimiento del
Estado y seguirá vigente en tanto que sea funcional o sea sustituido por otro concepto que
explique de una manera más precisa, el accionar de los Estados en el medio internacional.
De esta manera consideramos a la política exterior como un proceso determinado por
distintos factores, bases y fundamentos que nos ayudaran a lo largo de la presente
26
investigación, para identificar los elementos que conforman e influyen en la política exterior
mexicana.
1.2 Política exterior mexicana.
A diferencia de la política exterior de otros países, la política exterior de México está
temporalmente limitada a un ejercicio de casi 200 años, durante las cuales sufrió una
importante agresión de las potencias europeas, y la estadounidense que dieron por
resultado la reducción territorial, el endeudamiento, la guerra y sus consecuencias casi
permanentes. Esta experiencia compartida en parte con los países latinoamericanos,
formó una especie de “conciencia” de la política internacional que se refleja en algunos
principios básicos de defensa nacional.26
En todos los países, hay ciertos elementos que actúan como condicionantes de la política
exterior e influyen en su formación, por una cualidad esencial: su permanencia, que traza
grandes lineamientos de política exterior y la orienta siempre en un determinado sentido.
Sus necesidades, sus recursos, los valores que sustenta, su visión del mundo, su
organización social, económica, religiosa, política y militar, así como su historia de
agravios y desagravios con los demás, son los condicionantes de sus decisiones
internacionales de acuerdo con Francisco Casanova Álvarez.27
En el caso específico de México, Modesto Seara28 señala que los cuatro elementos para
entender la política exterior de México son: la geografía, la población, la economía y la
historia.
Y es precisamente en su historia que la construcción de México como nación y como país
a lo largo del siglo XIX, estuvo fuertemente ligada a acontecimientos tanto internacionales
como internos, generados en otros Estados, cuya repercusión fue decisiva en nuestra
historia: las pretensiones imperiales de Napoleón III y su temor al fortalecimiento
norteamericano condujeron a la guerra de intervención francesa y a la creación del
efímero imperio de Maximiliano; la intromisión indebida del embajador norteamericano
Henry Lane Wilson para hacer triunfar el cuartelazo en contra del presidente Francisco I.
Madero; los tratados de Bucareli, impuestos por la permisividad en el contrabando de
26
Ibídem, p. 61.
Francisco Casanova Álvarez, La política exterior en el marco de la transición mexicana. En: María Elena, López Montero (coord.), La política exterior
de los gobiernos de la alternancia política en México. México, UNAM, FES Acatlán, 2009, p. 60.
28
Modesto Seara Vázquez, La política exterior de México, México, Harla, 1985, tercera edición, p. 9.
27
27
armas desde el norte; la guerra cristera, alentada por el Vaticano; las presiones del
embajador James R. Sheffield sobre el gobierno de Plutarco Elías Calles, representando
los intereses norteamericanos, son ejemplos de la influencia externa sobre la historia y
desarrollo de México.
Fue en ese contexto que se creó el Estado mexicano: así se perfilaron las características
de la nación, se acotaron los límites territoriales y se creó un poder soberano propio.
Es así que la política exterior de México había sido desde 1821 hasta la década de los
años ochenta del siglo pasado, un escudo protector para lo que entonces se entendía
como soberanía nacional, un concepto que, como es bien sabido, ha sufrido diversas
interpretaciones que se apegan al momento histórico del que se trate.
Para Ricardo Domínguez Guadarrama29 se ejercía una política internacional que, con base
en el derecho público internacional, se mantenía a salvo o se trataba de mantener aislada
a la política interna, misma que debe entenderse como el conjunto de acciones y medidas
de toda índole que se definen en los sectores de poder en México y que ejecuta el
gobierno en turno para protegerlos del poder colonial y post-colonial de las potencias
mundiales, de las que México fue víctima en todo momento: española, inglesa, francesa y
estadounidense.
La defensa de la soberanía pasó así de considerar al territorio como el elemento
primordial, evitar intervenciones a evitar el control político-económico de las grandes
empresas trasnacionales y finalmente en la década de los años noventa del siglo XX, la
soberanía radicó en la capacidad de decidir si se permitía o no la injerencia en asuntos
internos del Estado a las organizaciones y organismos mundiales o bien a los gobiernos y
empresas extranjeras.
29
Ricardo Domínguez Guadarrama; “Reflexión en torno a la (de) construcción, definición y operación de la política exterior de México”. Escenarios
XXI, núm. 3, vol. 10, México, septiembre, 2010, p 43.
28
1.2.1 Los principios de la política exterior mexicana.
Tradicionalmente, la política exterior del Estado mexicano moderno ha sido reconocida por
su amplitud de miras en la defensa de la soberanía nacional, la autodeterminación de los
pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la
amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los
Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto, la protección y
promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales
entre otros,
30
establecidos en el artículo 89 fracción IX de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.31
Principios como éstos, han sido interpretados por mexicanos ilustres tales como Matías
Romero, Isidro Fabela, Genaro Estrada, Luis Padilla Nervo, Jaime Torres Bodet y el
Premio Nobel de la Paz, Alfonso García Robles, el mensaje de los asuntos exteriores ha
sido percibido por el público nacional y extranjero de manera positiva.
Es necesario señalar, sin embargo, que los principios de la política exterior mexicana no
son la política exterior en sí misma, sino que solamente dan sustento, apoyo y dirección a
la actuación internacional de México, evitando caer, en un total pragmatismo.32 Así los
principios de la política exterior mexicana son el:
Conjunto de normas fundamentales, interdependientes, emanadas de su vigencia
histórica, que expresan los más significativos intereses de la nación y que han alcanzado
preeminencia universal por los que México rige permanentemente su conducta en las
relaciones internacionales; demandando, al mismo tiempo, su recíproco respeto y
cumplimiento.33
Como se menciona anteriormente, la parte dogmática de la política exterior de México es
la parte más importante y fundamental. En este aspecto, en el estudio sobre la política
exterior mexicana contemporánea destacamos el papel de los principios como elementos
que orientan las acciones frente al exterior.
30
Ver anexo 1.
DOF, Reformada mediante decreto y publicado en el diario oficial de la federación el 10 de junio de 2011. DOF ¨ [en línea], México, Pagina URL:
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5194486&fecha=10/06/2011. [consulta: 26 de septiembre de 2011].
32
Emilio Rabasa (coord.); Los siete principios fundamentales de la política exterior de México, México, UNAM, 1993, p.10.
33
Hernández Vela, op. cit., p. 950.
31
29
Esa parte dogmática puede estar integrada por las doctrinas, es decir, por el conjunto de
ideas, preceptos, directrices y disposiciones que sustentan y guían una conducta general y
específica o de un determinado plan de acción, enunciados expresamente por el jefe de
Estado o de gobierno, o por el ministro o secretario de Relaciones Exteriores de un país
como por ejemplo la, la Doctrina Juárez o la Doctrina Carranza, Doctrina Estrada,
convirtiéndose en un medio auxiliar para la determinación de las reglas del derecho
aplicables.34
No obstante, las doctrinas se diferencian de los principios en que mientras estos dan
dirección al conjunto de la política exterior, la doctrina se enfoca en aspectos y momentos
específicos de un Estado.
México no sólo ha tomado los principios como el eje rector de su política exterior, también
ha sido un activo promotor de su reconocimiento y respeto en distintos foros regionales e
internacionales. Este interés no surgió de manera momentánea, sino que es fruto de un
acontecer histórico determinado que dio la pauta para su formación y consolidación como
Estado-nación.35
Durante el siglo XX, la política exterior de México desarrolló una importante tradición
multilateral y generó un amplio reconocimiento por su independencia diplomática. Esto se
debió al respeto de la institucionalidad articulada en documentos internacionales, como la
Carta de Naciones Unidas y los principios que guían su política exterior. Para efectos del
presente trabajo, es importante abordar un poco más acerca del multilateralismo en la
política exterior de México.
34
Hernández Vela, op. cit., p. 416.
Joanna Sosnowska; Política exterior de México: Dimensión regional e internacional, México, UNAM, Centro de Coordinación y Difusión de Estudios
Latinoamericanos, México 2006, p36.
35
30
1.2.2 Multilateralismo en la política exterior de México.
El multilateralismo como institución que desarrolla su lógica de acción a partir de un
sentido “de lo apropiado”, nos ayuda de acuerdo con Carlos Rodríguez Ulloa, para explicar
la conducta en política exterior de un país de rango intermedio como México, que define
sus acciones multilaterales en apego a principios reconocidos a nivel internacional y
ratificados en su Constitución Política.36
El multilateralismo se analiza como forma de asociación entre varias instituciones
internacionales, entendidas como “las reglas que gobiernan elementos de política
internacional y las organizaciones que ayudan a implementar dichas reglas”.37
Al respecto, la Carta de Naciones Unidas enumera en el artículo 2 del capítulo I los
principios generales que conducirán sus acciones:
1) La organización está basada en el principio de igualdad soberana de todos sus
miembros.
2) Sus miembros cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos.
3) Arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos.
4) Se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad
territorial o la independencia política de cualquier Estado.
5) Prestarán a ésta toda clase de ayuda en cualquier acción que ejerza.
6) Hará que los Estados que no son miembros de las Naciones Unidas se conduzcan de
acuerdo a estos principios, y finalmente.
7) Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los
asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados.
A partir de estos principios y de la propia experiencia histórica, se ha consolidado de
acuerdo a Carlos Rodríguez Ulloa un “multilateralismo a la mexicana”, que consiste en la
participación activa del país en los foros multilaterales, donde se promueve la defensa de
36
Carlos Rodríguez Ulloa, “México ante el multilateralismo del siglo XXI”, Revista de Relaciones Internacionales de la UNAM, núm. 105, México,
UNAM, sep-dic 2009. p. 113.
37
James March y Johan Olsen, The Institutional Dynamics of International Political Orders . En: Carlos Rodríguez Ulloa, “México ante el
multilateralismo del siglo XXI”, Revista de Relaciones Internacionales de la UNAM, núm. 105, México, UNAM, sep-dic 2009. p. 114.
31
las normas y la institucionalidad internacionales como contrapeso al uso de la fuerza de
las grandes potencias. Dicho de otra manera, se enfoca a la promoción del derecho como
defensa de los países medianos y débiles ante el uso y abuso del poder militar de los
Estados poderosos.
Así, la tradición multilateralista mexicana se ha desarrollado como un firme promotor del
derecho internacional, destacando la codificación del derecho del mar durante los años
setenta o los temas de seguridad, que tienen su referente principal en el Tratado para la
Proscripción de Armas Nucleares en América Latina o Tratado de Tlatelolco de 1967, y
quizá continúe ahora con temas sobre cambio climático.
Actualmente el rumbo de la política exterior multilateral encuentra sus bases en los
objetivos nacionales, las estrategias y prioridades establecidas en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2007-20012.38
1.2.3 Bases de la política exterior de Felipe Calderón Hinojosa.
A partir de los años ochenta, la política exterior de México experimentó un cambio notable,
de una actitud aislacionista, México pasó de ser un país abierto a las nuevas tendencias
internacionales, los factores que causaron ese cambio fueron: el agotamiento del modelo
sustitutivo de importaciones y el impacto de la crisis económica de los años ochenta.
En consecuencia la política exterior de México, también sufrió grandes cambios, a partir de
ese momento los objetivos y estrategias hacia el exterior, estuvieron vinculados al nuevo
modelo de desarrollo económico. Se busco una política exterior que respondiera a los
intereses económicos, lo que implicó que la negociación de acuerdos de libre comercio, la
reestructuración de la deuda y la atracción de capitales externos fueran prioridades en
materia de relaciones exteriores, en otras palabras la política exterior de México se
economizo.39
En México vivimos una era de neoliberalismo que inició con la llegada del presidente
Miguel de la Madrid Hurtado y se extiende hasta nuestros días, sin importar la alternancia
en el poder en el año 2000 entre los gobiernos del PRI y del PAN. Ambos partidos han
38
S/autor, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012 [en línea], México, Presidencia de la República, Dirección URL: http://pnd.presi dencia.gob.mx/
[consultado el 22 de enero de 2009].
39
Rafael Velázquez Flores, “Política exterior de México”, Foreign Affairs Latinoamerica, núm. 4, vol. 11, México, octubre/diciembre, 2011, p. 137.
32
mantenido en esencia la misma política económica, que se ha visto reflejada en nuestra
política exterior.40
En el año 2006, para la conformación de su proyecto sexenal ya como presidente electo,
Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, convocó a varios especialistas para que presentaran
propuestas en un foro denominado “Visión 2030”.41 El propósito era establecer la visión del
México que se quería para el año 2030 y que sirviera de base para la elaboración del
nuevo PND. Recordemos que en México la política exterior actual está regida por sus
principios y doctrinas, pero además se desprende de un PND que depende de los
vaivenes políticos de cada sexenio.
Del foro anterior se elaboró el documento “Visión México 2030”, que planteó como meta
cuantitativa de política exterior, mejorar nuestra presencia internacional y estar entre el
20% de los mejor evaluados en participación política internacional según el Índice de
Globalización.
El PND 2007 – 2012 es el documento oficial que contiene el proyecto de política exterior
del sexenio de Felipe Calderón. La base del PND fue el documento Visión México 2030 y
otros documentos tal como la “Encuesta México y el Mundo” elaborada por el CIDE. En el
PND, la política exterior fue colocada en el último lugar compartiendo objetivos con el tema
de democracia.
Sin definir con claridad el interés nacional, el Plan Nacional de Desarrollo sostiene que la
política exterior de México tiene que estar fundamentada en la “defensa y promoción
activa del interés nacional, definido como el interés de todos los mexicanos, tanto de los
habitantes del territorio nacional como de quienes residen fuera de él.
El PND 2007-2012 está estructurado en cinco ejes donde la premisa básica del Plan es la
búsqueda del Desarrollo Humano Sustentable incluyendo en uno de sus ejes a la
sustentabilidad ambiental. Además, el PND establece en el eje 5, “Democracia efectiva y
política exterior responsable” con el objetivo de contribuir a los esfuerzos de la comunidad
internacional, para ampliar la vigencia de los valores democráticos, las libertades
fundamentales y los derechos humanos así como el desarrollo sustentable.
40
Juan Carlos Mendoza Sánchez, Cien años de política exterior mexicana, México, Cenzontle, 2011, p.133.
S/autor, México: VISIÓN 2030, [en línea], México, Presidencia de la República, 2007, Dirección URL: http://www.vision2030. gob.mx/ [consultado
el 22 de enero de 2009].
41
33
De ese objetivo se deriva la estrategia de incrementar la participación de México en
organismos y foros regionales promoviendo el desarrollo humano sustentable. Figura 1.
Figura 1. Ejes rectores del PND 2007 – 2012.
Fuente: Elaboración propia, Ejes Rectores del Plan Nacional de Desarrollo, [en línea], México, Presidencia, SEGOB, 2012, Dirección URL:
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/democracia-efectiva-y-politica-exterior-responsable.html [consulta: 16 septiembre 2010]
En 2007 la SRE presentó su Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007-2012,42
fundamentado en la Ley de Planeación, el documento fue elaborado con base en la Visión
México 2030 y el Plan Nacional de Desarrollo buscando de manera cualitativa y
cuantitativa, establecer los objetivos, estrategias y líneas de acción en materia de
relaciones internacionales. Las metas se pueden resumir en la figura 2.
42
S/autor, Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007, [en línea], México, SRE, Dirección URL; http://www.sre.gob.
mx/prosec/progsectsre.pdf. [consulta: 17 diciembre 2009].
34
Figura 2. Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007- 2012.
Fuente: Elaboración propia, Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007- 2012, [en línea], México, SRE, 2012, Dirección URL: http://www.sre.
gob.mx /prosec/progsectsre.pdf [consulta: 16 junio 2010].
Del PSRE, destaca el objetivo 6: Fortalecer el sistema multilateral en el marco del sistema
de Naciones Unidas y otros programas internacionales. La COP 16 se enmarca en dicho
objetivo. Los mecanismos para lograr este propósito se inscriben en la estrategia 6.1:
Promover una participación activa y responsable de México en los foros multilaterales y de
esta estrategia se desprende la línea de acción 6.1.3: Impulsar iniciativas orientadas a la
conservación y uso sustentable de los recursos naturales, para revertir las tendencias del
deterioro ambiental.
Nuevamente encontramos el tema del desarrollo sustentable dentro de los doce puntos,
además de los temas de derechos humanos hay un énfasis en los temas de seguridad y
lucha contra el crimen organizado, con un evidente apoyo en la política de seguridad
nacional. Destaca también la inclusión de metas a través de indicadores específicos.
35
Como ya hemos mencionado, el alcance de los objetivos propuestos y el logro de
resultados esperados dependen de la capacidad de negociación internacional que tengan
los Estados. A principios del gobierno de Felipe Calderón, México no gozaba de una
buena imagen internacional, debido en parte por los errores de la administración anterior,
la candidatura fallida a la Organización de Estados Americanos (OEA), diferencias
ideológicas con Cuba y Venezuela, entre otras, y por el poco margen que le dio el triunfo
en los comicios electorales de 2006, donde de inmediato utilizó a la política exterior
buscando acercamientos con gobiernos latinoamericanos de izquierda para ganar
legitimidad democrática interna.
A pesar de que existe un énfasis el PND 2007-2012 sobre temas de derechos humanos,
democracia, protección a mexicanos en el exterior, desarrollo sustentable y cambio
climático, el tema de la seguridad predominó durante todo el sexenio.
Temas como Florance Cassez, la muerte de 72 indocumentados, el operativo rápido y
furioso, sumado a los muertos por la guerra del gobierno mexicano en contra del
narcotráfico, son imágenes que se difundieron de México en el exterior durante todo el
sexenio del presidente Calderón, por supuesto generando una imagen negativa.
Por el contrario, acciones como la cuarta participación de México en el Consejo de
Seguridad de la ONU, incrementaron su capacidad de negociación no porque se haya
realizado un gran papel, sino por asumir su responsabilidad internacional que le
corresponde a los países del peso especifico que tiene México.
Pero sin duda la mayor capacidad de negociación internacional de México la obtuvo al ser
nombrado presidente de la COP 16, hecho que fue aprovechado con gran activismo por
parte del ejecutivo y la SRE principalmente para que la COP 16 cumpliera con sus
objetivos. Para comprender lo que representó la COP 16 para México es necesario que
comencemos por entender el tema fundamental de esta Convención, el cambio climático.
36
Capítulo 2
Factores internos y externos de la política exterior de México
sobre el cambio climático.
Retomando algunos de los elementos que componen la política exterior, la dirección de la
política exterior está influida por numerosos factores, unos de carácter endógeno y otros
de competencia exógena, el cambio climático ha representado sin duda un factor decisivo
en la política exterior de muchos países al ser un problema que no conoce fronteras, por
ello una respuesta a su combate por parte de la comunidad internacional se ha dado
desde el multilateralismo.
Si bien, en la modificación antropogénica del clima debido a las emisiones de ciertos
gases43 a la atmósfera desde la revolución industrial44 por algunos países, México al igual
que muchos países subdesarrollados no tienen mucha responsabilidad histórica por no
haber participado en estas emisiones, sin embargo hoy en día sufren los efectos del
cambio climático. Pero debemos comenzar por entender qué es el cambio climático y es
por eso que para la primera parte de este capítulo revisaremos brevemente los factores
que lo ocasiona y la participación de las naciones en el problema global.
A pesar de que el cambio climático fue originado años atrás al exterior de México, sus
efectos influyen en todo el territorio nacional; ahora debemos compartir cierta
responsabilidad, pues seguimos contribuyendo al problema, quizás no en gran medida
como otros países sin embargo, debemos aceptar esta responsabilidad, pero una
responsabilidad diferenciada que debe ser compartida por todos los países alrededor del
mundo.
En política exterior y de acuerdo con Modesto Seara Vázquez, “la geografía es un
elemento inmutable que condiciona perpetuamente la política de los países”.45 Debido a
que los efectos del cambio climático impactan severamente a la geografía de todos los
países con la capacidad de modificarla, México por su ubicación y
43
características
Además del CO2, N2O, y CH4, el Protocolo de Kioto aborda otros gases de efecto invernadero, como el hexafluoruro de azufre (SF6), los
hidrofluorocarbonos (HFC), y los perfluorocarbonos (PFC).
44
Comenzó alrededor de 1750 y se aceleró en los siglos XIX y XX. La Revolución Industrial tuvo lugar cuando la gente empezó a producir bienes en
masa, en grandes fábricas utilizando máquinas que necesitaban la energía del carbón, y más tarde, del petróleo, gas natural y electricidad.
45
Modesto Seara Vázquez, OP. Cit. p. 15.
37
geográficas, es muy vulnerable a tales efectos, de esta manera la geografía toma un papel
importante como factor interno para determinar la política exterior de México.
Influenciado por la preocupación de la comunidad internacional sobre el cambio climático
y la regulación internacional del medio ambiente producto de acuerdos internacionales en
materia de cambio climático, México se ha visto en la necesidad de modificar sus políticas
locales para adaptarse y hacer frente a este fenómeno. Así que también se aborda en este
capítulo el cambio climático en México, sus consecuencias actuales y futuras, así como su
contribución al problema global para comprender la política exterior de México.
La participación de México en los foros internacionales previos y posteriores a la Cumbre
de la Tierra en 1992, que se marca como el inicio formal en el combate del cambio
climático, se ha incrementado notablemente con algunas participaciones destacadas, por
lo cual realizaremos un recuento de los foros multilaterales relacionados con el cambio
climático y como han sido factores externos en la posición internacional de México
respecto al cambio climático.
2.1 Cambio Climático.
El cambio climático es uno de los mayores desafíos mundiales en el siglo XXI, y cada vez
hay más pruebas de sus efectos presentes y anticipados que ponen de relieve la
necesidad de actuar tanto en el ámbito internacional como a nivel local, pero ¿Qué
entendemos por cambio climático? El cambio climático se refiere a las modificaciones del
clima global de la tierra como respuesta a factores naturales46 y de origen antropogénico,
como lo indica la CMNUCC que define al cambio climático como la “variación de clima,
atribuido directa o indirectamente a las actividades humanas, la cual altera la composición
de la atmósfera global y representa un añadido a la variabilidad climática natural
observada a través de periodos comparables entre sí”.47
De acuerdo con Víctor Manuel López,48 cuando un parámetro meteorológico, como la
precipitación o la temperatura, sale de su valor medio de muchos años, se habla de una
anomalía climática ocasionada por forzamientos internos, como inestabilidades en la
46
Las causas naturales del cambio climático se deben a variaciones de fenómenos de la actividad solar, a pequeñas modificaciones en la órbita de la
tierra y al vulcanismo entre otras.
47
IPCC, Cambio Climático 2007 Informe de síntesis, [en línea]. España, Red Iberoamericana de Comunicación y Divulgación Científica, 16 de marzo
2009, Dirección URL; http://www.oei.es/cienciayuniversidad/spip.php?article140, [consulta: 11noviembre 2010].
48
Víctor Manuel, López, Cambio climático y calentamiento global. México, Trillas, enero 2009, primera edición. P 110.
38
atmósfera y/o el océano, por forzamientos externos, como puede ser algún cambio en la
intensidad de la radiación solar recibida o incluso cambios en las características del
planeta resultado de la actividad humana. Las formas de variabilidad del clima son muchas
y, por tanto, pronosticarlo a largo plazo no es fácil.
En 1995 el principal organismo internacional que se encarga de coordinar todos los
estudios sobre este tema, el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC)
escribía en uno de sus Informes: "el conjunto de evidencias sugiere un cierto grado de
influencia humana sobre el clima global".49 Para efectos de este trabajo, nos
concentraremos en las causas ocasionadas por las actividades del hombre que inciden en
la variabilidad climática natural y que son abordadas con mayor detalle en el siguiente
apartado.
2.1.1 Factores antropogénicos del cambio climático.
Hay tres factores fundamentales que generan los problemas que vemos ahora acerca del
cambio climático. El primero de ellos es el crecimiento poblacional de nuestra especie y
que ha adoptado una tasa exponencial que se mantiene aun en el presente, aunque de
manera menos pronunciada que a mediados del siglo pasado. Entre 1850 y 1970 la
población mundial se triplicó, pero las demandas por energía se multiplicaron por doce.
Hacia 2002 la población había aumentado un 68%, pero la demanda por energía generada
con la quema de combustibles fósiles había aumentado 73%.50
El segundo factor y no menos importante, es la demanda de energía y los recursos que
cada habitante del planeta representa y que a mediados del siglo XX ha aumentado en
forma exponencial y que se prevé que seguirá aumentando en el futuro inmediato. El
consumo de combustibles fósiles, principalmente petróleo y carbón, que son producto de
los ecosistemas que existieron hace muchas decenas de millones de años es, sin duda, el
hecho más importante en la generación en exceso de algunos gases de efecto
invernadero y en promover el cambio climático.
Hay que recordar que todo lo que consumimos o usamos, desde el material con el que
están hechas nuestras casas, muebles y decoración, nuestros autos, el tipo de pavimento
49
IPCC, Organización. Second Assessment [en línea]< http://www.ipcc.ch/pdf/climate-changes-1995/ipcc-2nd-assessment/2nd-assessment-p.pdf>, [
Consultado el 14 de febrero 2011].
50
Julia Carabias; Mario Molina; José Sarukán, El cambio climático: causas, efectos y soluciones, México, SRE, DGE Equilibrista, 2010, pp. 49-60.
39
en las calles, la ropa que vestimos, los alimentos que consumimos, etcétera, requieren de
energía para ser producidos, mantenidos, empacados, transportados y distribuidos para
ser consumidos y su posterior desecho. Mayoritariamente la energía requerida para llevar
a cabo estas actividades se ha generado con combustibles fósiles.
El tercer factor es el tipo de tecnologías usadas para el desarrollo económico e industrial
del mundo moderno y que en muchos casos ha tenido y sigue teniendo efectos negativos
sobre el ambiente. La combinación de estos tres factores es el motor que genera severo
impacto sobre la atmósfera y los recursos de la Tierra. Uno de los principales recursos de
demanda, son los combustibles fósiles, motor principal de las economías, presente en la
mayoría de las actividades que el hombre realiza. Sin embargo, todo lo anterior ha tenido
un costo ecológico severo que aún no comprendemos cabalmente.
En consecuencia el estilo de vida que seleccionamos, nuestro grado de consumo de
bienes, los niveles de confort que elegimos, etcétera, tiene un nivel de impacto sobre las
demandas de energía y sobre las emisiones de gases de efecto invernadero, tema que
abordaremos en el siguiente apartado.
2.1.2 Gases de efecto invernadero.
El vapor de agua (H2O), dióxido de carbono (CO2), óxido nitroso (N2O), metano (CH4), y
ozono (O3) son los principales gases de efecto invernadero en la atmósfera terrestre y
juegan un papel importante en el mantenimiento de la temperatura de la Tierra al impedir
la salida de la radiación infrarroja emitida por la superficie de la misma como se muestra
en la figura 3. La Tierra absorbe radiación solar y la redistribuye, aunque parte de ella
quede atrapada, suficiente energía saldrá al espacio para alcanzar el balance radiativo
que mantiene relativamente estable el clima.
40
Figura 3. Efecto invernadero.
Fuente: UNEP/GRID-Arendal/Maps and Graphic Library, Calentamiento Global Emisiones de Dióxido de Carbono, [en línea], s/lugar de edición, 2 de junio
2011, Dirección URL: http://lamordida.net/calentamiento-global-emisiones-de-dioxido-de-carbono/, [consulta: 28 noviembre 2012].
Cualquier proceso que altere tal balance, ya sea por cambios en la radiación recibida o reemitida, o en su distribución en la Tierra, se reflejará como cambios en el clima.
Además de los gases mencionados anteriormente, existe en la atmósfera una serie de
gases de efecto invernadero totalmente producidos por el hombre, como los halocarbonos
y otras sustancias que contienen cloro y bromuro, de las que se ocupa el Protocolo de
Montreal (PM).51
Además del CO2, N2O, y CH4, el Protocolo de Kioto aborda otros gases de efecto
invernadero, como el hexafluoruro de azufre (SF6), los hidrofluorocarbonos (HFC) y los
perfluorocarbonos (PFC).52
Si bien es cierto que el efecto invernadero es un fenómeno natural y beneficioso para la
Tierra permitiéndole mantener una temperatura promedio de 15°C, al retener parte de la
energía proveniente del Sol. El aumento de la concentración de algunos gases como el
CO2 proveniente de la actividad humana principalmente, ha provocado la intensificación
51
El Protocolo de Montreal fue suscrito en 1987 y en la actualidad unas 180 naciones se han comprometido a cumplir con sus metas de reducción en
la producción de gases CFC (clorofluorocarbón), halones y bromuro de metilo, cuya presencia en la atmósfera es considerada la principal causa del
adelgazamiento en la capa de ozono.
52
Ver anexo 2.
41
del fenómeno y el consecuente aumento de la temperatura global, el derretimiento de los
hielos polares y el aumento del nivel de los océanos, por mencionar algunos de los
problemas que implica el calentamiento global debido a la concentración de estos gases
en la atmósfera terrestre.
2.1.3 Emisiones globales de efecto invernadero.
Como se ha mencionado, los gases de efecto invernadero han sido parte ancestral de
nuestra atmósfera. Sin embargo, las tasas de acumulación de gases de origen
antropogénico a partir de la Revolución industrial, pero especialmente en el último siglo, no
tienen precedente. La concentración de CO2 en la atmósfera se ha mantenido
relativamente estable durante cientos de miles de años entre 200 y 280 partes por millón
(ppm).53 Sin embargo, la actividad humana ha incrementado esa concentración, en poco
más de dos siglos a más de 380 ppm.
Las proyecciones de las tasas anuales de incremento de CO2 por el aumento de las
demandas energéticas y de transporte, son del orden del 40% entre ahora y el 2030,
debido principalmente a las necesidades de los países en vías de desarrollo. Estas
necesidades se habrán satisfecho con combustibles fósiles y sólo una proporción pequeña
será cubierta por fuentes renovables de energía, en caso de que no se tomen las medidas
necesarias para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
El inciso a) de la figura 4 nos muestra las emisiones de gases de efecto invernadero por
efecto de actividades humanas, han aumentado en un 70% entre 1970 y 2004. Mientras
que el inciso b) es la parte proporcional que representan diferentes GEI respecto de las
emisiones totales en 2004, en términos de CO2 equivalente y finalmente el inciso c) es la
parte proporcional que representan diferentes sectores en las emisiones totales de GEI en
2004, en términos de CO2 equivalente. En el sector silvicultura se incluye la deforestación.
53
Se refiere a la cantidad de unidades de la sustancia, agente, etcétera, que hay por cada millón de unidades del conjunto.
42
Figura 4. Emisiones mundiales de GEI antropogénicos.
Fuente: IPCC, Cambio Climático 2007 Informe de síntesis, [en línea]. España, Red Iberoamericana de Comunicación y Divulgación Científica, 16 de marzo
2009, Dirección URL; http://www.oei.es/cienciayuniversidad/spip.php?article 140, [consulta: 11 noviembre 2010].
Como hemos visto, muchos de los gases de efecto invernadero que la actividad humana
genera en cantidades extraordinarias son por el uso de combustibles fósiles, la actividad
agrícola e industrial, y la deforestación, ya no pueden ser absorbidas por los mecanismos
que naturalmente mantenían en equilibrio la composición química de la atmósfera antes
de la Revolución Industrial del siglo XVIII. Esos gases (bióxido de carbono, metano, óxidos
de nitrógeno y clorofluorocarbonos) aumentan constantemente en la atmósfera superior,
incrementando seriamente su efecto invernadero y tienen la peculiaridad de distribuirse
uniformemente en toda la atmósfera global.
En enero de 2011, el periódico inglés The Guardian54 con información entregada por la
Energy Information Administration (EIA), nos presentó las emisiones de gases de efecto
invernadero, por país, a partir de 1980 hasta 2007. Estas se refieren exclusivamente a
54
Fiona Harvey , “World carbon dioxide emissions data by country: China speeds ahead of the rest”, [en línea], United Kindom, The Guardian, 30 de
enero de 2011, Dirección URL: http:// www.guardian.co.uk/news/datablog/2011/jan/31/world-carbon-dioxide-emissions-country-data-co2,
[consulta: 05 de febrero de 2011].
43
emisiones por consumo de energía, petróleo, gasolinas, carbón, gas, etcétera, pero al ser
la quema de combustibles casi el 70 % de las emisiones mundiales, estás cifras nos dan
un muy buen panorama de lo que está sucediendo.
Según este informe y como lo podemos ver en la figura 5, China superó a Estados Unidos
en la lucha por ser la nación que más aporta al fenómeno del cambio climático y se
transformó en el país que genera más emisiones de CO2 en el mundo: En la última década
sus emisiones aumentaron en un 170%, llegando a generar el pasado 2010 más de 7.700
millones de toneladas.
Figura 5. The world in carbon dioxide emissions.
Fuente: Mark McCormick, Paul Scruton, World carbon dioxide emissions data by country: China speeds ahead of the rest [en línea], Reino Unido, The
Guardian.co.uk ,11 de enero de 2011, Dirección URL: http://www.guardian.co.uk/news/datablog/2011/jan/31/world-carbon-dioxide-emissions-country-dataco2, [consulta: 16 de marzo de 2011].
Las emisiones CO2 por país que nos muestra el gráfico anterior, fueron emitidas en 2009,
también representa el porcentaje de cambio entre 2008 y 2009 además de las emisiones
regionales. Estas se refieren exclusivamente a emisiones por consumo de energía,
petróleo, gasolinas, carbón, gas, etcétera. lo que nos da una tendencia clara de las
emisiones globales.
44
Pero Estados Unidos sigue de cerca a China, ya que si bien éste último lo pasó, la razón
principal se debió a la gran recesión económica que afectó a los Estados Unidos en el año
2009, sus emisiones disminuyeron un 7%, generando 5.425 millones de toneladas lo que
representa 17,9 toneladas de CO2 por persona.
En el mismo informe, el tercer puesto lo ocupó India, con 1.602 millones de toneladas de
CO2.
Y el ranking continuó de esta manera:
4°: Rusia, con 1.572 millones de toneladas.
5°: Japón, con 1.098 millones de toneladas.
6°: Alemania, con 766 millones de toneladas.
7°: Canadá, con 541 millones de toneladas.
8°: Corea del Sur, con 528 millones de toneladas.
9°: Irán, con 527 millones de toneladas.
10°: Gran Bretaña, con 520 millones de toneladas.
México por su parte está entre los primeros quince, desde 1990 ha aumentado sus
emisiones por quema de combustibles en un 49.8 %, y desde el 2000, en un 18.2%. A
pesar del incremento en sus emisiones, se observa que no lo están haciendo de manera
considerable debido a la incorporación de tecnologías más eficientes en sus procesos de
producción industrial, transporte, etcétera. Esto de acuerdo a la Cuarta Comunicación de
GEI en 2007.55
Desde hace años, los gobiernos de todo el mundo reconocen la necesidad de disminuir la
producción de GEI y proponen formas de regularla, lo que ha dado lugar al surgimiento de
negociaciones internacionales y diversas posturas entre los países participantes.
Para entender un poco más de las negociaciones actuales sobre la regulación de
emisiones de gases de efecto invernadero es necesario revisar, las principales
conferencias internacionales previas, con el propósito además de ubicar la trayectoria
55
INE ,México: Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, [en línea]. México,
Dirección URL:http://cdoc.ine.gob.mx/?details=42930 [consulta: el 25 de agosto de 2010].
45
histórica y poder resaltar los nuevos elementos que condicionan la conducta internacional
de México y que han sido determinantes como factor externos en su política exterior.
2.2 Factores de situación externa en la política exterior de México sobre el cambio
climático.
A raíz de los eventos multilaterales que desde 1972 la comunidad internacional ha
organizado en torno al clima y el medio ambiente, México se vio influenciado por dicha
preocupación, siendo parte de estos eventos e implementando leyes en su interior que
mostrara su compromiso por el medio ambiente. Conforme pasaban los años, ya con
resultados de algunos estudios que confirmaban la influencia del hombre sobre el clima,
México fue cambiando su postura de política exterior sobre las negociaciones
internacionales de acuerdo a sus intereses hasta ser hoy en día, promotor de un acuerdo
multilateral con responsabilidades compartidas pero diferenciadas, que regule las
emisiones de GEI en la lucha contra el cambio climático.
2.2.1 Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas Sobre Medio Ambiente
Humano, 1972.
Los asuntos ambientales comenzaron a adquirir relevancia en la agenda política de
México a partir de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Humano de 1972 en Estocolmo, Suecia, donde México participó junto con 173 países,
fecha en la que los expertos en temas ambientales y en derecho internacional 56 ubican
como parteaguas que detonó el interés por la protección ambiental.
Los debates tuvieron como resultado la Declaración sobre el Medio Ambiente Humano,
una carta de principios de comportamiento y responsabilidades que deberían orientar las
decisiones sobre políticas ambientales. Un plan de acción también fue redirigido y
convocaba a los países, organismos de las Naciones Unidas y organizaciones
internacionales a cooperar en la búsqueda de soluciones para los problemas ambientales.
56
Diana Ponce Nava, “La participación mexicana en las negociaciones sobre cambio climático, 1988-2006”, Revista Mexicana de Política Exterior,
núm. 78. México, Instituto Matías Romero, octubre 2006, p 143.
46
2.2.2 Primera Conferencia Mundial sobre Cambio Climático, 1979.
En 1979 se llevó a cabo la primer Conferencia Mundial sobre el Clima, realizada por la
Organización Meteorológica Mundial (OMM) en Génova, Italia. Donde se puso de
manifiesto por primera vez a nivel internacional que el aumento de la temperatura y el
cambio climático eran una amenaza real para el planeta. Esta conferencia reunió a
científicos de 185 países miembros de este organismo de la Naciones Unidas y tuvo como
resultado el establecimiento de acciones concretas para prevenir y evitar los daños a los
ecosistemas mediante objetivos establecidos en el Programa Mundial sobre el Clima
(PMC).
Durante la década de los ochenta surgieron dos temas globales que más tarde formarían
parte de la agenda internacional, estos fueron la destrucción de la capa de ozono
estratosférico y el calentamiento de la atmósfera planetaria. Mario Molina,57 junto con Paul
Crutzen de Holanda, y el estadounidense Sherwood Rowland, fueron de los primeros
científicos en alertar al mundo sobre los peligros del agotamiento del ozono como
consecuencia de la emisión de ciertos gases industriales, los CFC, que estaban siendo
usados como refrigerantes, solventes, propelentes para latas de aerosol, etcétera. Sus
investigaciones condujeron al Protocolo de Montreal de las Naciones Unidas, un tratado
que prohíbe la producción de CFC desde 1996.
Cabe mencionar que México fue el primer país en ratificar el Protocolo de Montreal y que
ha tenido una participación activa en las negociaciones de las diferentes metas y
calendarios adoptados, así como en la ejecución de proyectos para lograr su cumplimento.
2.2.3 Protocolo de Montreal 1987.
El objetivo principal del Protocolo es reducir y eventualmente eliminar la producción y el
uso de sustancias que agotan la capa de ozono. Al aceptar los términos del PM, las
naciones que lo suscribieron asumieron el compromiso de tomar medidas para proteger la
capa de ozono, con miras a revertir, en el largo plazo, el daño causado por el uso de
sustancias que la agotan.
Las negociaciones intergubernamentales de un acuerdo internacional para eliminar
gradualmente las sustancias que agotan la capa de ozono comenzaron en 1981 y
57
Premio Nobel de Química en 1995.
47
concluyeron con la adopción del Convenio de Viena para la protección de la capa de
ozono en marzo de 1985, el cual fue ratificado por México el 14 de septiembre de 1987.
Este instrumento alienta la cooperación intergubernamental para la investigación, la
observación sistemática de la capa de ozono, el intercambio de información y el control y
eventual eliminación del empleo de las sustancias agotadoras de la capada de ozono, en
primera instancia los CFC. Para este fin, se adoptó el Protocolo de Montreal, el 16 de
septiembre de 1987 y entra en vigor el 1° de enero de 1989.
El Protocolo ha sido ajustado y enmendado al paso del tiempo para acelerar los
calendarios de eliminación, introducir otros tipos de medidas de control y agregar nuevas
sustancias controladas a la lista. Actualmente cuenta con cuatro enmiendas denominadas
por el lugar de su adopción: Londres, Copenhague, Montreal y Beijing.
Este instrumento divide a los países en dos grandes grupos: los desarrollados, artículo
segundo y en desarrollo, artículo quinto, sobre esta base los países asumen compromisos,
con diferencia de 10 años entre unos y otros, de reducción en producción y consumo de
las sustancias agotadoras de la capa de ozono, como los CFC, Halones, HFC y el
Bromuro de metilo, entre otros.
A nivel mundial, México se distingue como uno de los países con mejor desempeño en el
cumplimiento de los compromisos en el marco del Protocolo. Por ejemplo, actualmente
todos los refrigeradores, aires acondicionados, aerosoles comerciales y espumas de
poliuretano producidos en el país ya no utilizan CFC.
En este contexto de cumplimiento, México convino el cierre anticipado de la producción de
CFC, lo que en promedio redujo en un 60% la producción de estas sustancias en todo el
continente americano y 12% a nivel mundial.
Es importante destacar, que para este fin el Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal
otorgó 32 millones de dólares a la Empresa Quimobásicos, en compensación por cerrar su
línea de producción de CFC. Este proceso dio inicio en 2003 y culminó en septiembre de
2005. Con el cierre de esta línea de producción, México adelantó en casi cinco años el
cumplimiento de su compromiso internacional.
48
Durante la 19ª Reunión de las Partes del Protocolo de Montreal en septiembre de 2007 se
marcó un hito, al decidir acordar un ajuste al calendario para eliminar de manera temprana
a 10 años antes, del 2040 al 2030, la producción y el consumo de HFC, que constituyen el
otro gran bloque de sustancias agotadoras de la capa de ozono además de los CFC.
Actualmente se están negociando los cambios necesarios en los criterios de elegibilidad
relacionados con instalaciones posteriores a 1995 y segundas conversiones para apoyar
al cumplimiento de los compromisos de los países artículo quinto.58
2.2.4 Creación del Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climático.
En la "Conferencia Mundial sobre la Atmósfera Cambiante: implicaciones para la
seguridad mundial", convocada por la OMM en la Universidad de Toronto, Canadá del 27
al 30 de junio de 1988, representó un paso importante para coordinar las evidencias
científicas con la toma de decisiones, destacando en sus conclusiones la necesidad de
encarar soluciones urgentes ante el problema de las emisiones de gases contaminantes a
la atmósfera.59 Esta reunión fue crucial para la creación del IPCC. Inicialmente estaba
formado por los 300 mejores científicos del mundo a los que se les encargó revisar e
informar sobre los últimos acontecimientos científicos, impactos y soluciones al cambio
climático.
Dos meses después de la Conferencia de Toronto, la Asamblea General de las Naciones
Unidas inició la discusión de un borrador de propuesta para la Protección del Clima para
las Generaciones Presentes y Futuras de la Humanidad. Mientras se discutía dicho
borrador, la OMM y el PNUMA establecieron un Panel Intergubernamental sobre el
Cambio Climático. Este Panel fue creado con la finalidad de evaluar los aspectos
científicos y socioeconómicos para la comprensión del riesgo de cambio climático inducido
por los seres humanos y de las opciones de mitigación y adaptación.
En 1988 se reunió por primera vez el IPCC bajo el patrocinio de la OMM y el PNUMA.
Entre 1988 y 1990, la discusión giró en torno a la variabilidad del clima global, tema en que
se presentaron dos corrientes de pensamiento, una liderada por Estados Unidos, que
interpretaba dicha variabilidad como fenómeno natural e inevitable, y otra por los
58
SEMARNAT; Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono, [en línea], México, Dirección URL:
http://www.semarnat.gob.mx/temas/internacional/Paginas/ProtocolodeMontreal. aspx [consulta: 11 de diciembre de 2011].
59
s/autor, IPCC (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático). [en línea], s/ lugar de edición, Miliarium, Dirección URL:
http://www.miliarium.com/monografias/Kioto/IPCC.htm [consulta 27 de diciembre 2011].
49
europeos, que consideraban la misma variabilidad como fenómeno resultante de las
concentraciones de emisiones antropogénicas de los GEI en la atmósfera de la Tierra.60
El Gobierno Mexicano fue representado en la mayoría de las reuniones del IPCC, entre
1989 y 1990, por servidores públicos de la SRE, cuya participación se financió a través de
los patrocinadores de dicho foro internacional. Como se verá más adelante, en la etapa
posterior a la adopción de la CMNUCC, la participación mexicana mejoró de manera
consistente, mediante una presencia más organizada y sistemática de científicos
especializados.61
El IPCC está conformado por científicos de alto nivel de diversas nacionalidades y
disciplinas, encargados de revisar, validar y actualizar las evidencias científicas sobre los
fenómenos del cambio climático. Los resultados de las investigaciones son presentados
en informes de evaluaciones, lo que genera información para los diferentes sectores de la
sociedad, y facilita la toma de decisiones para los responsables de los diversos países.
En 1990 en la ciudad de Sundsvall, Suecia, se hizo público el Primer Informe de
Evaluación del IPCC. En este informe se ve la necesidad de reducir las emisiones de CO2
en un 60-80% sobre los niveles de 1990, para conseguir estabilizar la concentración de
GEI en la atmósfera. Las evidencias encontradas en este primer informe, provocan la
negociación de una Convención Marco sobre Cambio Climático de la ONU.
En 1995 se publica el Segundo Informe de Evaluación del IPCC en Italia; para este
informe colaboraron 2.000 científicos y expertos concluyendo que "el balance de las
evidencias sugiere la influencia humana discernible sobre el clima global”, cuyos primeros
impactos estamos viendo además de las siguientes conclusiones:
-Las observaciones ofrecen una visión de un mundo en calentamiento y otros cambios en
el sistema climático (las temperaturas promedio de superficie globales, se habrían
incrementado en el siglo XX 0,6 °C).
-Las emisiones de gases de efecto invernadero y de aerosoles debidas a actividades
humanas, siguen modificando la atmósfera de forma que se espera que afecten el clima.
60
Diana Ponce op. cit., p.145
Ibidem. p.146
61
50
En Shangai, el 22 de enero de 2001 científicos de alto nivel y representantes
gubernamentales de todo el mundo terminaron el Tercer Informe, que confirma la
evidencia de que la influencia de la humanidad en el calentamiento global es en nuestros
días más fuerte que nunca.62
Algunas de las conclusiones a las que se llegó son:
-Existe una nueva y fuerte evidencia de que gran parte del problema del calentamiento
observado en los últimos 50 años se atribuye a actividades antropogénicas.
-Desde 1750, la concentración atmosférica de CO2 aumentó en un 31%, de 280 partes por
millón a cerca de 367 ppm en la actualidad. La concentración de CO 2 del presente no
había sido excedida en los últimos 420,000 años y probablemente tampoco en los últimos
20 millones de años.
-Las proyecciones indican que el nivel de los mares aumentará de 0.09 a 0.88 metros en
el período de 1990 al 2100. A pesar de la proyección de una mayor temperatura, estas
proyecciones son menores que en el rango proyectado en el Segundo Informe de
Evaluación de 0.13 a 0.94 metros, básicamente por utilizar modelos mejorados, de mayor
precisión, los cuales otorgan una menor contribución de los glaciares y láminas de hielo.
En 2007 se publicó el Cuarto Informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el
Cambio Climático en Paris.63 El Panel concluyó de manera categórica que el cambio
climático es resultado de la actividad humana; esboza además las consecuencias del
aumento de la temperatura en distintos escenarios, y recomienda medidas para reducir
sus impactos de este fenómeno en las próximas décadas.
- El aumento de la temperatura media del planeta registrado desde mediados del siglo XX,
es "muy probablemente" una consecuencia del aumento de los gases que provocan el
efecto invernadero emitidos por el hombre. Hay un 90% de certeza de que el hombre es la
causa de este trastorno frente al 61% de probabilidad del anterior informe, divulgado en
2001.
62
IPCC, Third Assessment Report ,[ en línea], s/lugar de edición, Dirección URL;< http://www.grida.no/publications/other/ipcc_tar/>, [ consultado:
20 de marzo 2011]
63
IPCC, Fourth Assessment Report,[ en línea ], <
http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_climate_change_2007_the_ar4_synthesis_report_spanish.htm> [ consulta: 27 de marzo
2011]
51
-El calentamiento general observado en la atmósfera y los océanos, así como la
disminución de la masa helada, muestra que es "extremadamente improbable" que estos
cambios en los últimos 50 años se deban a causas naturales.
-El calentamiento se aceleró en los últimos años: 0,74 grados suplementarios en los
últimos cien años (1906-2005), frente a 0,6 grados en el periodo 1901-2000, según el
último informe publicado en 2001.
-Es "muy probable" que las altas temperaturas, las olas de calor y las fuertes
precipitaciones sean cada día más frecuentes.
-Es "muy posible" que los ciclones tropicales futuros, los tifones y los huracanes sean más
intensos, con vientos y lluvias más fuertes.
Las aportaciones de IPCC han influido bastante en las negociaciones sobre cambio
climático, debido a que son la base científica en la que se respalda todas las acciones que
se toman a nivel internacional. Sus informes suelen ser muy esperados pues con el paso
de los años se han vuelto más exactos y detallados en cuanto a los impactos del cambio
climático en nuestro planeta.
2.2.5 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, 1992.
En su Primer Informe de evaluación en 1990, el IPCC confirmó los elementos científicos
que suscitaban preocupación acerca del cambio climático. A raíz de ello, la Asamblea
General de las Naciones Unidas decidió preparar una CMNUCC,64 firmada por 154 países
incluido México en la llamada Cumbre de la Tierra, realizada en Río de Janeiro, Brasil, en
1992, en la cual se definió al cambio climático como una “preocupación común de la
humanidad”, así como la importancia de la equidad y las responsabilidades comunes, pero
diferenciadas, entre los países desarrollados y aquéllos en vías de desarrollo para hacerle
frente. Es en esta cumbre donde comienzan las acciones internacionales para detener las
consecuencias del cambio climático.
La CMNUCC tiene como objetivo estabilizar las emisiones65 de la atmósfera a un nivel tal
que las actividades humanas no generen una condición peligrosa al equilibrio del planeta y
64
La CMNUCC se encuentra formada por 194 Estados miembros de las Naciones Unidas.
Para alcanzar el objetivo último de la Convención se definieron compromisos para las Partes firmantes, con base en el principio de
responsabilidades comunes pero diferenciadas, bajo el cual los países desarrollados, conocidos como países Anexo I, adoptaron el compromiso
65
52
en un plazo suficiente para que los ecosistemas puedan adaptarse naturalmente al cambio
que ya se ha dado en el clima. Entre otras cosas se busca que la producción alimentaria
no esté en riesgo, manteniendo un desarrollo económico sustentable.
El CMNUCC fue firmado por el gobierno de México el 13 de junio de 1992 y aprobado
unánimemente por la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión, el 3 de
diciembre del mismo año. Tras la aprobación del Senado, el instrumento de ratificación fue
depositado ante la ONU el 11 de marzo de 1993. En ese tiempo, el conocimiento y manejo
del cambio climático en México era aún incipiente.
México tuvo participación activa en esta negociación. Edmundo de Alba, entonces
presidente de la Comisión Nacional de Ecología, copresidió el Grupo de Trabajo I, sobre
asuntos científicos. La delegación mexicana no fue muy numerosa, pero logró mantener a
los mismos negociadores de inicio a fin en el proceso, lo que permitió el seguimiento y la
coherencia en su participación. Cabe destacar la ausencia total en esta etapa de
representantes del sector energético de México. 66 Impensable en nuestros días por ser la
industria que más genera GEI en el país.
2.2.6 Conferencias de las Partes.
Es el órgano supremo de la CMNUCC, es decir su máxima autoridad con capacidad de
decisión. Es una asociación de todos los países que son partes en la Convención.
Con el propósito de conservar un espacio abierto para la discusión y el diálogo entre los
países que forman parte de la Convención Marco, cada año se realiza la Conferencia de
las Partes. La primera se llevó a cabo en 1995 en Berlín, con 117 países como asistentes,
quienes firmaron el llamado “Mandato de Berlín”, mediante el cual se dio inicio a un
periodo de 2 años y medio de negociaciones para reducir en una cantidad específica, las
emisiones de gases de efecto invernadero de los países industrializados, dentro de un
plazo establecido. Éstas negociaciones culminaron en 1997 con la firma del “Protocolo de
cuantitativo de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para regresar, en el año 2000, a los volúmenes de emisión que tenían en
1990 y mantenerse en esos niveles.
66
Diana Ponce op. cit., p.152
53
Kioto”67 la cual se llevó a cabo durante la COP 3 en la ciudad japonesa del mismo nombre.
Siendo Estados Unidos y Kazajstán los únicos que no lo ratificaron.
La cuarta Conferencia de las Partes (COP 4) realizada en Buenos Aires en 1998, tuvo
como tema central el financiamiento para apoyar la mitigación y adaptación al cambio
climático de los países en vías de desarrollo, así como la manera en que los países
industrializados transferirían tecnología más eficiente a los primeros para reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero, quedando estos acuerdos en el llamado Plan
de Acción de Buenos Aires.
Para la COP 6 Celebrada en La Haya, México recibió del presidente de la COP el encargo
de desarrollar consultas y facilitar avances hacia algún consenso multilateral en lo que
resultó uno de los temas de mayor conflictividad en la negociación: la consideración de los
sumideros de carbono en el marco del Protocolo de Kioto. Este grupo de negociación
denominado “Environmental Integrity Group” (EIG) integrado por Corea del Sur, Suiza y
México permitió incidir de manera notable sobre las negociaciones en curso.68
En la COP 7 realizada a finales de 2001 en la ciudad de Marrakech, se lograron cumplir
los acuerdos del Plan de Acción de Buenos Aires, estableciendo un esquema de
regulación y operación para llevar a cabo el comercio de emisiones, a través de
mecanismos flexibles: permisos de emisión, implementación conjunta y el mecanismo de
desarrollo limpio, se describen los esquemas para financiamiento, transferencia
tecnológica y construcción de capacidades para los países en desarrollo los cuales
quedaron plasmados en los acuerdos de Marrakech.
Durante la COP 9, por ejemplo, México convocó al Diálogo Internacional sobre
Vulnerabilidad y Adaptación al Cambio Climático, y aunque durante esa reunión resultó un
trabajo infructuoso, durante la COP 10 se aprobó el Programa de Trabajo sobre
Adaptación y Medidas de Respuestas, que permitiera intensificar los estudios sobre
vulnerabilidad y apoyar los planes que afronten las consecuencias del cambio climático en
los países en vías de desarrollo.69
67
El protocolo de Kioto es un acuerdo internacional, aprobado el 11 de octubre de 1997 en la ciudad japonesa del mismo nombre, el objetivo es
conseguir reducir un 5,2% las emisiones de gases de efecto invernadero globales sobre los niveles de 1990 para el periodo 2008-2012.
68
Adrián Fernández y Julia Martínez , Avances de México en materia de cambio climático. México, INE-SEMARNAT.2004. p. 133.
69
Diana Ponce op. cit., p. 160
54
En la COP 11 de 2005 en Montreal se adoptaron oficialmente los acuerdos de Marrakech
y se iniciaron las negociaciones para definir las acciones a realizarse una vez cumplido el
periodo estipulado en el Protocolo de Kioto en el 2012.
En el año 2007, se presentó el Plan Estratégico de Bali en el marco de la COP 13 con
miras a la definición de acciones concretas para la cooperación rumbo a Post-Kioto,
siendo los principales temas a abordar la mitigación, adaptación, finanzas y tecnología.
También en este año, el IPCC presentó su cuarto reporte sobre el cambio climático, donde
se publica la información que valida que el calentamiento global está fuertemente
asociado a las actividades humanas, estimando que, de seguir con la tendencia actual, la
temperatura del planeta podría aumentar entre 2.4 y 6.4°C durante el presente siglo. Por
lo que se pusieron medidas de corto, mediano y largo plazo para combatir el cambio
climático.
Durante la reunión del G-8 en Roma en 2009, México mantuvo un liderazgo ante los
países más ricos del mundo proponiendo la creación de un “Fondo Verde”, mediante el
cual, todos los países aporten, de acuerdo a su capacidad, recursos económicos en un
fondo común para financiar proyectos de adaptación, transferencia tecnología y
construcción de capacidades. En la COP 15 celebrada en Copenhague en diciembre de
2009, se tomó nota del denominado Acuerdo de Copenhague que establece el
compromiso de reducir las emisiones, hasta un nivel que permita, alcanzar el objetivo de
mantener el incremento de la temperatura promedio mundial por debajo de los 2°C y de la
propuesta de crear un Fondo Verde. Propuesta en la que México ya no insistiría durante la
COP 16 por estrategia de política exterior.
2.2.7 Protocolo de Kioto.
El objetivo del Protocolo de Kioto establece que los países desarrollados y las economías
en transición, contenidas en su Anexo B, estarán sujetos a limitar o reducir, individual o
conjuntamente sus emisiones de los seis gases objeto de control, en un promedio de 5.2%
respecto a los niveles de 1990 durante el periodo 2008-2012.
Este compromiso es obligatorio únicamente para los países industrializados, ya que como
se mencionó anteriormente, de acuerdo con CMNUCC, las responsabilidades son
compartidas pero diferenciadas. En términos generales, los países se comprometen a
55
tomar medidas para mitigar las emisiones y compartir información sobre sus programas de
acción climática e inventarios de gases de efecto invernadero, promover la trasferencia de
tecnología, cooperación en investigación científica y técnica, concientizar a la población y
promover la educación y entrenamiento en este tema. Además de reiterar la necesidad de
proveer recursos financieros adicionales para enfrentar el costo que los países en
desarrollo solventen en estos deberes.
Esto ha provocado grandes controversias entre los países firmantes, ya que si bien los
países desarrollados reconocen que han contribuido mayormente a la emisión de gases
de efecto invernadero y al cambio climático, los países en vías de desarrollo también han
contribuido al problema, tal es el caso de países como China, India, Brasil, entre otros,
quienes dado el crecimiento económico que están teniendo, se han convertido en
importantes emisores. Estos países en desarrollo están demandando cada vez más
recursos financieros para cubrir sus costos de adaptación y mitigación, sin el compromiso
formal de reducir sus emisiones.
De acuerdo con los derechos y obligaciones establecidas en el Protocolo de Kioto, el
Anexo 170 comprende a 41 países desarrollados e industrializados, como Alemania,
Francia, Japón, la República Checa, Croacia, entre otros, comprometidos a reducir, sus
emisiones a los mismos niveles del año 1990. Además de dar informes del cumplimiento
sobre el estado de sus emisiones, las medidas adoptadas y sus políticas, así como de sus
impactos generados por las mismas.
Países, Anexo 2, comprende 24 países con alto nivel de desarrollo, básicamente es la
misma lista que el Anexo 1 pero sin considerar aquéllos con economías en transición.
Además del compromiso de reducir sus emisiones, también se comprometen a financiar
parte de los costos para mitigación y adaptación en países en vías de desarrollo.
Partes no incluidas en el Anexo1; son todos los países en vías de desarrollo que firmaron
la Convención como México, China, Brasil, Egipto, Sudáfrica, Haití, entre otros. Estos
países no tienen compromisos formales que los obliguen a la reducción de emisiones de
gases de efecto invernadero.
70
Las Partes incluidas en el anexo I son los países industrializados que eran miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE) en 1992, más las Partes en proceso de transición a una economía de mercado, en particular, la Federación de Rusia, los Estados Bálticos y
varios Estados de Europa central y oriental.
56
El Protocolo ha obligado a los gobiernos a establecer leyes y políticas para cumplir sus
compromisos, a las empresas a tener el medio ambiente en cuenta a la hora de tomar
decisiones sobre sus inversiones, y, además, ha propiciado la creación del mercado del
carbono.
En el plano internacional, durante el periodo en que se negoció el Protocolo de Kioto,
México se vio sometido a presiones por parte de países desarrollados para incorporarse al
Anexo I de la CMNUCC, con base en su adscripción a la OCDE. En los meses siguientes
a la adopción del mencionado Protocolo, las presiones apuntaron sobre todo hacia la
posibilidad de que México asumiera compromisos “voluntarios” de índole cuantitativa, en
relación con las emisiones de gases de efecto invernadero regulados por ese instrumento.
En general, el Protocolo de Kioto es considerado como el primer paso importante hacia un
régimen verdaderamente mundial de reducción y estabilización de las emisiones de GEI, y
proporciona la arquitectura esencial para cualquier acuerdo internacional sobre el cambio
climático que se firme en el futuro. Cuando concluya el primer período de compromiso del
Protocolo de Kioto en 2012, tiene que haber quedado decidido y ratificado un nuevo marco
internacional que pueda aportar las severas reducciones de las emisiones que según ha
indicado claramente el IPCC, son necesarias.71
2.3 Factores internos de la política exterior de México sobre el cambio climático.
El cambio climático afecta en forma diferenciada a las diversas regiones del planeta. En
México, la vulnerabilidad es mayor debido a las condiciones geográficas. Es uno de los
dos únicos países latinoamericanos junto con Costa Rica en establecer objetivos
específicos y voluntarios para la reducción de las emisiones de gases de efecto
invernadero: una disminución del 50% para 2050 respecto a los niveles de 2002 y 30%
para el 2020.72
La mitad de la costa este del país, y particularmente la costa del Golfo, es muy vulnerable
a cualquier aumento en el nivel del mar73 y a un aumento en la intensidad o frecuencia de
los huracanes. Se prevé que la agricultura en algunas regiones, como el norte, se vea
castigada por menos lluvias y más sequías. Los bosques tropicales del centro y el sur del
71
UNFCC, Protocolo de Kyoto , [en línea], s/ lugar de edición, Dirección URL:http://unfccc.int/portal_espanol/informacion
_basica/protocolo_de_kyoto/items/6215.php, [consulta: 24 de mayo 2011].
72
Ver anexo 3.
73
Ver anexo 4.
57
país podrían ser reemplazados por la sabana. Según estimaciones de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), México podría perder entre 6 y 30%
de su PIB debido al impacto por el cambio climático.
2.3.1 Características geográficas y biodiversidad de México.
De acuerdo a los datos del INEGI, la SEMARNAT y la UNAM entre otras instituciones, en
la Cuarta Comunicación Nacional de GEI,74 el país colinda al norte con Estados Unidos,
mediante una línea fronteriza de 3,152 km; al sureste con Guatemala y Belice, a través de
fronteras de 956 km y 193 km, respectivamente; al este con el Golfo de México y el Mar
Caribe y al oeste con el Océano Pacífico.
La extensión territorial de México es de 1.96 millones de km², 99.7% es continental y 0.3%
insular. Los litorales son de 11,120 km, no incluye litorales insulares. Tiene un área de
Zona Económica Exclusiva de Mar de 3.15 millones de km2. Por su superficie territorial,
ocupa el décimo cuarto puesto a nivel mundial y el quinto en América.
Las zonas de montaña ocupan 45.2% del territorio. La superficie con pendientes
superiores a 27º es de 47% respecto al total, lo que ejemplifica el accidentado relieve del
territorio.
Más de 65% del área del país, se encuentra por encima de los mil metros sobre el nivel
del mar (msnm). Existen montañas con altitudes que sobrepasan 5 mil msnm. La ciudad
de Toluca de Lerdo, capital del Estado de México, está a 2,660 msnm, y las ciudades
costeras como Mérida, en Yucatán; Chetumal en Quintana Roo y Villahermosa en
Tabasco, están a 10 msnm o menos, esto representa un peligro por un aumento en los
niveles del mar.
74
INE, Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, [en línea], México, Dirección URL:
http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/consultaPublicacion.html?id_pub=615[ consultado 24 de mayo 2011].
58
Desde el punto de vista biogeográfico, México cuenta con una parte neártica en la parte
norte y neotropical en la parte sur; es atravesado por grandes cordilleras de norte a sur y
de este a oeste. Rodeado por corrientes del Pacífico y el Atlántico, México, con solo el
1.3% de la superficie global, contiene alrededor de 10% de las especies de flora y fauna
del mundo con la presencia de todos los ecosistemas del globo, excepto los más
extremadamente fríos75 como lo muestra la figura 6.
Figura 6. Ecosistemas de México, extensión y distribución.
Fuente:
s/autor,
Ecosistemas
de
México,
extensión
y
distribución,
[en
línea],
http://www.biodiversidad.gob.mx/ecosistemas/mapas/mapa.html, [consulta: 30 de noviembre de 2012].
México,
CONABIO,
Dirección
URL:
Por su posición geográfica, diversidad de paisajes, aislamiento, dimensiones e historia
evolutiva México es considerado un país mega diverso.76 México es considerado un país
con una gran diversidad de especies, ocupando el cuarto lugar a nivel mundial, ya que
forma parte del grupo de naciones poseedoras de la mayor diversidad y cantidad de
animales y plantas: entre el 60 y el 70% de la diversidad conocida del planeta figura 7.
75
Julia Carabias, Mario Molina y José Sarukán, op. cit., p.151.
INEGI, Estadísticas a propósito del día internacional de la diversidad biológica, [en línea], México, 20 de mayo de 2011. Dirección URL:
http://www.inegi.org.mx/inegi/default.aspx?s=inegi&c=2791&pred=1. [consulta: 22 de mayo de 2011].
76
59
Figura 7. Diversidad de especies de hongos, de plantas y de animales en México y el
mundo.
Conocidas en México
Estimadas en México
535
600
Mamiferos
4381
361
371
Anfibios
4780
804
812
Reptiles
8238
1096
1167
Aves
Conocidas en el mundo
9721
1482
2000
Musgos
Peces
2692
2729
Algas
2702
2702
19900
27977
27000
7000
12000
Hongos
7452
Otros invertebrados
72000
23846
12227
20407
Otros artrópodos
25008
31100
Plantas vasculares
180195
163227
272655
47853
97462
Insectos
1
10
100
1000
10000
100000
915350
1000000
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en: José Sarukhán, Capital natural de México. Síntesis, [en línea]. México, INEGI, mayo 2011, Dirección
URL: http://www.inegi.org.mx/inegi/default.aspx?s=inegi&c=2791&pred=1, [Consultado el 21 de mayo de 2011].
México ocupa el segundo lugar en el mundo en riqueza de reptiles con 804 especies, el
tercero en mamíferos con 535, el quinto en anfibios con 361 y plantas vasculares con 25
008, así como el octavo en aves con 1096.
Tal y como lo es la atmósfera, la biodiversidad es un bien común sin importar el lugar
donde se encuentre, es indispensable para la subsistencia de nuestra especie, sin
embargo en los últimos años la humanidad no ha sido del todo consciente en su
importancia. De acuerdo con un estudio publicado por la WWF77 (Fondo mundial para la
vida salvaje por sus siglas en ingles) el crecimiento de la población y su gran demanda de
recursos son amenazas directas para la biodiversidad. La sobrexplotación, la
contaminación y otras actividades provocadas por el hombre aumentan la amenaza.
Sumado a esto está el cambio climático que influye de manera directa en la pérdida de
biodiversidad.
77
Victoria Helena Higuita , 8ª edición del “Informe Planeta Vivo 2010”. WWF ,[en línea] ,Colombia, Plano Sur, Dirección URL: http://www.planosur.org/index.php?option=com_content&view=article&id=1750:victoria-higuita&catid=41:ecologia&Itemid=61, [consulta: 27 de junio de 2011].
60
Las elevadas temperaturas atmosféricas tendrán un doble efecto: por un lado, el proceso
acelerado de cambio climático muy posiblemente tendrá un ritmo superior a la capacidad
de adaptación de muchas especies; por otro lado, es de suponer que aumentará aún más
la presión antropogénica, que de por sí ya afecta los ecosistemas naturales a través de la
fragmentación de los hábitats, la creciente contaminación y otros factores.
Las observaciones instrumentales de los últimos 38 años, muestran que la temperatura
media anual se ha elevado 0.6°C en promedio para el territorio mexicano. La media
histórica del período se ubica en 20.9°C y muestra que las observaciones están por arriba
de la media histórica después de 1990 y en los últimos 10 años la tendencia indica un
calentamiento acelerado de 0.7°C, lo que modificará en gran medida los ecosistemas de
nuestro país y las especies que habitan en ellos.
Este conjunto de características hace que México tenga una situación muy desfavorable
en el ámbito nacional y global con relación al cambio climático. Por un lado, a pesar de no
tener una alta responsabilidad en la contribución de las emisiones globales, sufre
seriamente los impactos del cambio climático.
Por otro lado contamos con una economía dependiente del petróleo ver anexo 5, y que
continúa creciendo ya que de 2001 al 2011 las exportaciones de petróleo y sus derivados
triplicaron su aportación a la economía mexicana, al pasar de 13,191 millones a 56,317
millones de dólares,78 pero este crecimiento no debe de seguir siendo dependiente de la
energía fósil si se quiere lograr la disminución de los GEI.
2.3.2 Contribución de México en los gases de efecto invernadero.
El primer periodo de compromisos del Protocolo de Kioto vence en 2012, y México no
tiene obligación de reducir emisiones, sin embargo, el Inventario Nacional de Emisiones de
Gases de Efecto Invernadero (INEGEI)79 reportó en 2006 que México generó 0.70 Gt de
CO2e,
80
lo cual corresponde a 6.8 toneladas de CO2 por habitante. Esta cantidad
corresponde a 1.5% de las emisiones globales de GEI, como lo muestra la Figura 8.
78
Edmundo Sánchez, “Crece en una década dependencia petrolera”, [en línea], México, El economista, 15 de enero del 2012, Dirección URL;
http://eleconomista.com.mx/industrias/2012/01/15/crece-decada-dependencia-petrolera [consultado el 17 de marzo de 2012].
79
INE-SEMARNAT, Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático [en línea], México,
noviembre 2009, Dirección URL: http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/download/615.pdf, [consulta: 12 de mayo de 2011].
80
GtCO2e = mil millones de toneladas de bióxido de carbono equivalente.
61
Figura 8. Porcentaje global de las emisiones de GEI.
Fuente: Adrián Fernández Bremauntz, Objetivos de la COP 16 y posibles productos entregables, [en línea], México, INE, 26 de mayo de 2010, Dirección
URL: http://cambio_climatico.ine.gob.mx/sub_academico.html. [Consulta: 17 octubre 2010].
La Cuarta Comunicación de Gases de Efecto Invernadero concluye que existe una
tendencia en México de una menor intensidad de emisiones, disminución en la cantidad de
emisiones de GEI en relación a la magnitud de la economía que las genera, lo que
muestra un indicio de desacoplamiento entre el crecimiento de la economía y de las
emisiones de GEI. Si bien la tendencia inicial de desacoplamiento entre el crecimiento
económico y la intensidad de carbono es positiva gracias a la eficiencia energética y a la
introducción de nuevas tecnologías, los esfuerzos tendrán que incrementarse de manera
muy considerable en los próximos años para reducir las emisiones totales en términos
absolutos.
México se encuentra dentro de los 15 país con más emisión de GEI, responsables del
calentamiento global, contribuyendo con 1.5% de las emisiones globales. También se
encuentra dentro de los países más vulnerables del mundo, debido a que 15% de su
territorio, 68.2% de su población y más del 70% de su PIB se encuentran expuestos a los
impactos adversos del cambio climático. Esto nos obliga a desarrollar una política pública
integral y transversal tanto en materia de mitigación como de adaptación, pero el avance
62
que se tenga dependerá en gran medida de la transferencia de recursos por parte de los
países en desarrollo.81
2.3.3 El cambio climático como tema fundamental en el PND 2007-2012.
El PND82 hace énfasis en temas como desarrollo humano sustentable, sustentabilidad
ambiental y cambio climático, ver figura 9, de igual manera lo hace el proyecto de política
exterior83 de Felipe Calderón, que busca establecer objetivos, estrategias y líneas de
acción en materia de relaciones internacionales como, insertar a México en el lugar que le
corresponde en el escenario internacional,84 fortalecer el sistema multilateral en el marco
de Naciones Unidas y otros organismos internacionales, participar activamente en los
esfuerzos de la comunidad internacional para ampliar la vigencia de los valores, y los
principios democráticos, los derechos humanos y el desarrollo sustentable entre otros.
Figura 9. El cambio climático como tema fundamental del PND 2007-212.
Fuente: s/autor, Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, [en línea], México, INE,
2012, Dirección URL: http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/consultaPublicacion. html?id_pub=685. [consulta: 01enero 2013]
81
S/a, “México en la encrucijada: Desastres Naturales Cambio Climático”, [en línea], México, La crónica, 23 de agosto de 2010, Dirección URL:
http://www.cronica.com.mx/especial.php?id_tema=1387&id_nota=527406, [consulta: 04 de noviembre de 2010].
82
Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012 Sustentabilidad ambiental: cambio climático [en línea], México, Presidencia,
Dirección URL: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/sustentabilidad-ambiental/cambio-climatico.html [consultado el 22 de enero de 2009].
83
SRE, Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007, [en línea], México, Dirección URL; http://www.sre.gob.mx/prosec/progs ectsre.pdf.
[Consulta: 17 diciembre 2011]
84
De acuerdo con el objetivo 2 del Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007-2012, estar entre los 50% de los mejores evaluados en
participación de política internacional, según el Índice de Globalización, en el año 2012.
63
Como vemos, en la figura anterior el tema del cambio climático es considerado como
fundamental en el PND, por ello también establece una serie de objetivos y estrategias
para reducir las emisiones de GEI e impulsar medidas de adaptación al cambio climático,
ver Figura 10.
Figura 10. Objetivos y estrategias sobre el tema de cambio climático establecidos en
el PND 2007-2012.
Fuente: S/autor, Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, [en línea], México, INE,
2012, Dirección URL: http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/consultaPublicacion. html?id_pub=685. [consulta: 01enero 2013]
Para el cumplimiento de los objetivos y la atención de las prioridades nacionales, los
programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales abordan temas prioritarios
para el desarrollo, de los cuales destacan el Programa Especial de Cambio Climático
(PECC), ver figura 11.
64
Figura 11. Programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales 2007 –
2012.
Fuente: S/autor, Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, [en línea], México, INE,
2012, Dirección URL: http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/consultaPublicacion. html?id_pub=685. [consulta: 01enero 2013]
De algunos de los anteriores programas se derivan a su vez otros proyectos y
subprogramas que han sido exitosos como es el caso del el Programa de Hipoteca Verde,
que comprende un crédito, del que se desprende un monto para la compra de una
vivienda con características ecológicas y es debido a este proyecto que el 23 de
Septiembre de 2009, Felipe Calderón recibió el premio internacional "Star of Energy
Efficiency"
85
por la promoción de su gobierno a los proyectos de vivienda sustentable en
INFONAVIT y CONAVI mediante la implementación de proyectos como la “Hipoteca
verde” o bien el Programa de Sustitución de Electrodomésticos.
El 6 de diciembre 2010, Felipe Calderón anuncia el programa "Luz sustentable", mediante
el cual se propone cambiar 47 millones de focos incandescentes por lámparas
ahorradoras de electricidad para el 2014. En el sitio de internet, 86 el programa asegura que
durante su primera etapa se logró un récord al cambiar 20 millones de bombillas y
anunciaron la segunda etapa donde la meta es llegar a más de 40 millones de focos
85
S/a, “Recibió el Presidente Calderón el Premio Internacional Star of Energy Efficiency” [en línea], México, Circulo verde, 24 de septiembre de 2009,
Dirección URL: http://www.circuloverde.com.mx/es/cont/sabias_que_construccion/Recibi_el_ Presidente_Calder_n.shtml#.UOdHC6xnWN0,
[consulta: 24 de noviembre de 2012].
86
S/a, “Qué es el Programa Luz Sustentable” [en línea], México, Programa Luz Sustentable, , Dirección URL: http://www.luzsustentable
.gob.mx/etapa2/home.php#s1, [consulta: 27 de noviembre de 2012].
65
intercambiados de manera gratuita, aunque muchos programas han sido exitosos y
algunos faltan por ser evaluados actualmente, también encontramos fracasos.
Proárbol, “el programa favorito” del presidente Felipe Calderón, fue un rotundo fracaso.
Esto lo confirmaron las declaraciones hechas por Juan Rafael Elvira Quesada, entonces
Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), reconociendo que
sólo sobrevivirían el 10% de los 250 millones de árboles plantados en 2007 en las
campañas de reforestación. Eso implicó que sólo se reforestarán con éxito 25 mil
hectáreas y no las 642 mil que la SEMARNAT había presumido, en tanto que la
deforestación en nuestro país siguió alcanzado las 600 mil hectáreas por año.
El PECC,87 planteó medidas concretas como la aplicación de programas de reubicación de
asentamientos humanos e infraestructuras de alto riesgo; lograr un balance positivo entre
reforestación y deforestación y establecer un sistema nacional de planeación a partir de
criterios de des carbonización de la economía y minimización de la vulnerabilidad al
cambio climático.
Agrega que se requerirán acciones específicas como ahorro de energía en edificaciones,
cogeneración en la industria, mejora en procesos industriales, eficiencia en transporte y
reducción de pérdidas en la transmisión y distribución de electricidad. Propone incentivos y
regulaciones para adoptar medidas como la cogeneración, las hipotecas verdes, las
estufas eficientes de leña y el cambio de lámparas incandescentes por ahorradoras.
En cuanto a la adaptación, considera que se debe dar en tres etapas: la primera, de 2008
a 2012, sería de evaluación de la vulnerabilidad del país y de valoración económica de las
medidas prioritarias; la segunda, de 2013 a 2030, sería de fortalecimiento de capacidades
estratégicas de adaptación, y la tercera, de 2030 a 2050, de consolidación de las
capacidades construidas.
87
Programa Especial de Cambio Climático (PECC) 2009-2012. El Gobierno Federal publicó en el Diario Oficial de la Federación el 28 de Agosto de
2009 el Programa Especial de Cambio Climático, contiene la estrategia que se seguirá hasta el 2012 para enfrentar el calentamiento global en
México.
66
Todas las acciones de adaptación y mitigación del cambio climático al interior de México,
van acompañados de costos significativos y por lo tanto, para no afectar el desarrollo
económico del país es necesario contar con recursos económicos provenientes de los
países desarrollados.
Uno de los objetivos de la política exterior de México es seguir insistiendo en las
negociaciones internacionales sobre cambio climático para comprometer a los países que
más han contribuido con el problema a establecer el mecanismo de transferencia de
recursos económicos de países desarrollados a subdesarrollados que funcionen
democrática y eficientemente para así lograr las metas de reducción de gases de efecto
invernadero cuanto antes.
Finalmente, el 19 de abril de 2012, se aprobó una de las leyes nacionales de cambio
climático. La Ley General de Cambio Climático (LGCC) incluye, entre otras disposiciones,
un mandato para que en 2020 las emisiones de dióxido de carbono se hayan reducido a
30% con respecto a los niveles del año 2000, llegando a 50% menos en 2050. Además
establece que 35% de la electricidad del país deberá provenir de fuentes renovables en
2024, exige un reporte obligatorio de sus emisiones a los principales generadores de
contaminación y gases de efecto invernadero e incentiva el desarrollo de un esquema de
mercado de carbono.
El WWF, destacó en un comunicado el 20 de abril de 2012 que “la nueva ley convierte a
México y a Gran Bretaña en los dos únicos países que han promulgado exhaustivas
legislaciones sobre el cambio climático”.88 Lo que le da prestigio al país y su política
exterior.
Retomando lo comentado al inicio del capítulo, hay ciertos elementos que actúan como
condicionantes de la política exterior de los países. En el caso de México como lo
menciona Modesto Seara Vázquez, son la geografía, población, economía, e historia. Para
efectos del presente trabajo, le daría más peso a la geografía y economía, ya que como él
mismo menciona; La geografía es un elemento inmutable que condiciona perpetuamente
la situación de de un país y desde el punto de vista económico, la situación de un país
88
Erik Vance, “Mexico Passes Climate-Change Law”. [en línea]. México, Nature, 20 de abril del 2012, Dirección URL;
http://www.nature.com/news/mexico-passes-climate-change-law-1.10496 [consultado el 20 de mayo 2012]
67
puede cambiar y de hecho está cambiando siempre, por lo cual el sentido en el que influye
en la formulación de la política exterior de un país es cambiante también.89
De estos elementos, podemos observar que lo inmutable de la geografía es en cierto
modo relativo, pues los efectos del cambio climático tienen la capacidad de modificar la
geografía de nuestro país y con esto la condición perpetua de la política exterior de
México. Desde el punto de vista económico, el cambio climático tiene gran impacto en
México por las consecuencias mencionadas y por sus altos costos en mitigación y
adaptabilidad, puesto que influye de manera directa en el crecimiento económico del país
repercutiendo de manera directa en su población.
De acuerdo los resultados del informe Stern 2007,90 en sus modelos económicos, se
estima que si no actuamos a tiempo, los costos globales y los riesgos del cambio climático
equivaldrán a la pérdida de al menos un 5% del PIB global anual, ahora y siempre.
Teniendo en cuenta una mayor diversidad de riesgos e impactos, las estimaciones de los
daños podrían alcanzar un 20% o más del PIB.
Por el contrario, los costos de acciones pertinentes para reducir las emisiones de gases de
efecto invernadero para evitar los peores impactos del cambio climático, pueden limitarse
alrededor de un 1% del PIB global anual.
Las inversiones que se hagan en los próximos 10 a 20 años tendrán profundos efectos en
el clima durante la segunda mitad de este siglo y en el siguiente. Lo que hagamos ahora y
a lo largo de las próximas décadas podría plantear riesgos de grandes alteraciones en la
actividad económica y social, a un nivel similar a los riesgos asociados con las grandes
guerras y la depresión económica de la primera mitad del siglo XX. Y será difícil o
imposible invertir estos cambios.
Los costos serán más elevados sí la innovación de las tecnologías bajas en carbono se
retrasa más de lo previsto, o si los formuladores de políticas no logran aprovechar al
máximo aquellos instrumentos económicos que permitan una reducción de emisiones, en
el momento, lugar, y modo en que resulte más barato hacerlo.
89
Modesto Seara Op. cit. p. 22-27.
S/autor, “STERN REVIEW: The Economics of Climate Change Summary of Conclusions” [en línea], España, Ambientum, noviembre/diciembre de
2006, Dirección URL: http://www.ambientum.com/revistanueva /2006-11 /atmosfera/informeSTERN.asp, [consulta: 12 de diciembre de 2012].
90
68
Los países del mundo se encuentran en el dilema: por un lado el crecimiento económico
es indispensable y por el otro es insostenible si se basa solo en recursos no renovables y
su continuación tendrá efectos desastrosos para la humanidad, dilema que ha estado
presente a lo largo de las negociaciones internacionales para regular las emisiones de
GEI. El crecimiento económico sustentable ha encontrado una verdadera prueba en la
crisis económica que está afectando a la Unión Europea, principal promotor de este
concepto.
69
Capítulo 3
Actores de la política exterior mexicana y los Estados como actores internacionales
sobre el cambio climático.
En México el actor más importante en política exterior es el Estado, quien a través del
Poder Ejecutivo y la Secretaría de Relaciones Exteriores, son quienes formulan y llevan a
la práctica dicha política; así como el poder Legislativo quien es por ley el encargado de
aprobar y ratificar la política exterior.
En el pasado a muy poca gente le interesaba participar en la formulación de la política
exterior, esto se debía principalmente a que México contaba con una sociedad
relativamente poco informada, débil y pasiva, factores como estos limitaban la
participación de algunos actores en la formulación de la política exterior mexicana frente a
un gobierno que concentraba el manejo de la política exterior, una explicación más
detallada la encontramos más adelante cuando abordemos el tema de las organizaciones
civiles.
Afortunadamente las cosas han cambiado un poco y la lista de los actores involucrados en
la formulación de la política exterior crece continuamente y cuando hablamos de cambio
climático en México, muchos son los interesados en el tema. En este capítulo
pretendemos hablar de los actores más representativos que han influido y siguen
influyendo en la política exterior de México con respecto al cambio climático.
Como lo mencionamos en un inicio, los condicionantes externos son indispensables para
obtener una visión global del éxito de una determinada política exterior, es por ellos que
debemos analizar a los principales actores en las relaciones internacionales involucrados
en las negociaciones sobre el clima para determinar su comportamiento y entender más
acerca del proceso.
70
3.1 Actores gubernamentales que influyen en la política exterior de México sobre el
cambio climático.
Cuando hablamos de política exterior no debemos de caer en el error de confundir la
política exterior desarrollada por un gobierno, es decir, a simplificarla en la actuación del
principal órgano del poder ejecutivo. El ejecutivo y su ministerio de asuntos exteriores son
quienes formulan y llevan a la práctica dicha política. “El presidente es quien señala sus
lineamientos, aunque sea la SRE quien se encarga de su elaboración y aplicación; es
pues en México la que elabora lo fundamental de la política exterior y asegura cierta
continuidad que no depende de los vaivenes políticos”.91
Sin embargo, los temas de autoritarismo monárquico en que el Ejecutivo decidía por sí
mismo la suerte de una nación, de una sociedad, sin que hubiese contrapeso o
limitaciones, ya quedaron atrás, cada vez surgen nuevos actores que marcan esos
contrapesos.
Como hemos mencionado en el capítulo 1, la burocracia es otro actor clave en el diseño
de la política exterior, siendo aquéllas estructuras e instituciones administrativas que
ayudan a los jefes de Estado y participan en el proceso de la formulación y ejecución de
decisiones. El ministerio de asuntos exteriores que en el caso de México es la SRE, que
solía ser la principal instancia encargada de diseñar y ejecutar la política exterior, hoy en
día, prácticamente todas las dependencias del Ejecutivo tienen una participación activa y
creciente, si no en la toma de decisiones, si reclamando para sí un área con mayor
componente de lo que llamamos política exterior, y el cambio climático no es la excepción.
En los últimos años el ejecutivo se ha involucrado de manera importante en el tema del
cambio climático, recordemos que en las primeras reuniones internacionales sobre el
tema, la delegación mexicana fue emblemática como ejemplo podemos mencionar las
reuniones del IPCC (1988)92 a las que asistió solo personal de la SRE y con el paso de los
años se le ha dado mayor importancia, sobre todo, se ha enviado a científicos
91
Modesto Seara, op. cit. p. 17 y 21.
Ver. Capítulo 2. “Creación del Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climático”.
92
71
especializados en el tema
manteniéndolos de principio a fin en las diferentes
negociaciones.93
El tema del cambio climático ha sido atendido principalmente desde las instituciones del
sector ambiental, primero desde el Instituto Nacional de Ecología de 1992 a1994, cuando
esté formaba parte de la Secretaría de Desarrollo Social, después de la Secretaría del
Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP, 1994-2000) y actualmente
desde la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT, 2000 a la
fecha). Sin embargo, debido a que se trata de un tema que compete a diversos sectores
de la administración pública, las otras secretarías fueron creando estructuras a su interior
para atender el tema y vincularse con la SEMARNAP entre 1994 y 2000 y con
SEMARNAT posteriormente.
3.1.1 Comité Intersecretarial para el Cambio Climático.
En los meses siguientes a la adopción del mencionado Protocolo de Kioto, algunos
funcionarios mexicanos, dentro y fuera de la entonces SEMARNAP, expresaron puntos de
vista diversos respecto a los compromisos que debería asumir nuestro país en el marco
del naciente régimen climático global. Se experimentaron algunos problemas de
coordinación entre cauces de diálogo promovidos por el Instituto Nacional de Ecología y
por otras dependencias internas de la SEMARNAP.
Para resolverlos, a partir de 1997 se unificó en una sola instancia el Comité Intersecretarial
para el Cambio Climático, el espacio para la concertación intersectorial con vistas a las
negociaciones internacionales sobre el tema, la coordinación de la acción climática por
parte del sector público, la interlocución con el Poder Legislativo y la promoción de un
diálogo nacional. Se acordó que la posición de nuestro país se definiría por consenso en el
marco del Comité de referencia.94
93
Ver Capítulo 2, 22.3 Creación del Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climático y 2.2.4 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático, 1992.
94
Adrián Fernández y Julia Martínez. op. cit., p. 156.
72
Algunas de las decisiones estratégicas adoptadas en el seno del Comité en el periodo
1997- 2000, figuran las siguientes:

Fomentar e intensificar la investigación relativa a las implicaciones del cambio climático
para nuestro país, incluyendo el modelaje económico de medidas de mitigación.

Organizar foros de discusión con distintas instancias, incluyendo a las Comisiones del
Congreso y a diversas instituciones empresariales.

Promover la ratificación del Protocolo de Kioto ante el Senado de la República.

Promover la creación por decreto de una Comisión de Cambio Climático.

Rechazar, por el momento, la posibilidad de adoptar compromisos cuantitativos,
jurídicamente vinculantes, de contención o reducción de emisiones de gases de efecto
invernadero, fundamentando este rechazo en consideraciones prácticas, jurídicas y de
equidad.

Ampliar el margen de maniobra en la negociación, mediante asociación con otros países
que sustentaran puntos de vista semejantes, saliendo así del aislacionismo que
representaba nuestra autoexclusión del G-7795 y China y la condición de no-Anexo I en las
instancias propias de los países desarrollados.
Aunque no todos los objetivos señalados pudieron cubrirse a tiempo o en forma
satisfactoria, la estrategia mencionada, acordada con bastante laboriosidad en el Comité
Intersecretarial, se llevó a cabo con razonable eficacia. Por lo que esta Comisión ayudó a
que las agencias de primer y segundo nivel, se vincularan directamente al diseño de la
política exterior en relación al cambio climático.96
Cabe aclarar que, para que México pudiese salir del aislacionismo en el que se
encontraba posterior a su salida del G-77 y China en las negociaciones internacionales,
tuvo que buscar otros países que sustentaran puntos de vista semejantes. México, Suiza,
y Corea del Sur durante la COP 4 en 1998 sintieron que sus intereses no coincidían con la
de los principales grupos y a pesar de que éstos tres países no comparten mucho en
común y que no formaban parte en ese momento de ningún grupo ya formado, lograron
trabajar juntos y como resultado, para el año 2000 se constituyó el Grupo de Integridad
95
En la época de la guerra fría, el llamado tercer mundo llegó a organizarse en el G-77para acordar políticas comunes y la OCDE se convirtió para
varios propósitos, en el hogar de los países industrializados o del primer mundo.
96
Ver Capítulo 1 “Actores”.
73
Ambiental y que actualmente está formado por la República de Corea, Suiza, México,
Liechtenstein y Mónaco.97
3.1.2 Comisión Intersecretarial de Cambio Climático.
Posteriormente, para coordinar la formulación de políticas de acción climática, el 25 de
abril de 2005 se creó la CICC figura 12 y en noviembre 2006 publicó el documento “Hacia
una Estrategia Nacional de Acción Climática” (HENAC), con base en el cual se formuló la
"Estrategia Nacional de Cambio Climático" (ENACC) que el Presidente de la República,
Felipe Calderón, presentó públicamente el viernes 25 de mayo de 2007. Ese día el
Presidente ordenó que, con fundamento en la ENACC y en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo 2007 – 2012, se elaborase el presente PECC,98 que fue publicado en el Diario
Oficial de la Federación el viernes 28 de agosto de 2009.
Figura 12. Estructura de la CICC.
Fuente: Jacinto Buenfil, Construcción de la política nacional de adaptación, [en línea], México, SEMARNAT, Dirección URL; www.eclac.org, [consulta: 02
de septiembre de 2011].
97
“El Grupo de Integridad Ambiental, se formó en el año 2000, en Lyon, Francia. Postura: tender puentes entre posiciones extremas. Es el único
grupo que incluye tanto países Anexo I como No-Anexo I”, de acuerdo con Fernando Tudela.
98
S/autor, Política Nacional sobre Cambio Climático. [en línea], México, Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, Dirección URL:
http://www.cambioclimatico.gob.mx/index.php/politica-nacional-sobre-cambio-climatico.html [consulta: 02 de septiembre de 2011].
74
Como vemos en la figura 12, entre las funciones más relevantes de la CICC (artículo
tercero del Acuerdo que la crea)99 se encuentran:
-Formular y someter a consideración del Presidente de la República las políticas y
estrategias nacionales de cambio climático, para su incorporación en los programas y
acciones sectoriales correspondientes.
-Promover y coordinar la instrumentación de las estrategias nacionales de acción climática
y coordinar su instrumentación en los respectivos ámbitos de competencia de las
dependencias y entidades federales.
-Promover la realización y actualización permanente de las acciones necesarias para
cumplir con los objetivos y compromisos de la CMNUCC.
-Fungir como Autoridad Nacional Designada para los fines relativos a la CMNUCC.
-Formular las posiciones nacionales a adoptar ante los foros y organismos internacionales
en la materia.
-Revisar los documentos de diseño de proyectos de reducción y captura de emisiones de
GEI cuyos desarrolladores deseen obtener registro ante el MDL del Protocolo de Kioto y
expedir las Cartas de Aprobación correspondientes.
-Promover en los sectores privado y social, así como en las instancias competentes de los
tres órdenes de gobierno, el desarrollo y registro de proyectos de reducción y captura de
emisiones de GEI.
-Sistematizar la información científica, técnica y de acción climática y difundirla a nivel
nacional, incluyendo un reporte público anual con los avances de México en la materia.
99
Vicente Fox Quezada, “Acuerdo por el que se crea con carácter permanente la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático” [en línea], México,
D. O. F. 25 de abril de 2005.Dirección URL: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/PE/APF/CI/CICC/25042005(1).pdf. [consulta: 15 de ene 2011].
75
3.1.2.1 Grupo de Trabajo para el Programa Especial de Cambio Climático (GT-PECC).
El Grupo de trabajo para el Programa Especial de Cambio Climático (GT-PECC) que antes
fue el Grupo de Trabajo para la Estrategia Nacional de Cambio Climático (GT-ENACC),
coordinado por la Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental de la SEMARNAT,
reúne la información para los Reportes Públicos Anuales de Acción Climática de la CICC.
Este grupo también coordinó la formulación del documento "Hacia una Estrategia Nacional
de Acción Climática" (HENAC), publicado a fines de noviembre de 2006, así como de la
"Estrategia Nacional de Cambio Climático" (ENACC) y finalmente la publicación del
Programa Especial de Cambio Climático (PECC).
Actualmente su principal función es coordinar el seguimiento de las metas contenidas en
el PECC, tanto de mitigación como de adaptación.
3.1.2.2 Grupo de Trabajo de Políticas de Adaptación (GT-ADAPT).
Desde el inicio de la operación de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, fe
formó el Grupo de trabajo de Políticas de Adaptación (GT-ADAPT) reuniendo actores
clave como la SEDESOL, la SAGARPA y la SCT, además de los órganos
desconcentrados de la SEMARNAT relacionados con el tema. Coordinado por el Instituto
Nacional de Ecología se integraron las metas del Programa Especial de Cambio Climático
para el capítulo de adaptación. Ahora el Grupo es coordinado por la Subsecretaría de
Planeación y Política Ambiental para integrar un Marco de Políticas de Adaptación con una
visión de mediano y largo plazo hacia el 2020 y 2030. Durante la COP16 se presentó un
documento con dicha visión.
3.1.2.3 Grupo de Trabajo sobre Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación (GT-REDD+).
El GT-REDD+ se creó durante la 9ª Sesión (02/12/2009) de la Comisión Intersecretarial de
Cambio Climático para analizar, definir y proponer a dicha Comisión los lineamientos
estratégicos en materia de reducción de emisiones por deforestación y degradación en
México. Se integraron las siguientes secretarías: SAGARPA, SEDESOL, SCT, SE, SRE
76
así cómo los órganos desconcentrados y áreas estratégicas al interior de la SEMARNAT
(INE, CONANP, PROFEPA, CONAGUA, CONABIO, entre otras).
El grupo es co-presidido por la Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental y la
Comisión Nacional Forestal. A través de dicho Grupo de Trabajo se presentó un
documento de Visión en México sobre REDD+ 2020/2030 durante el marco de la COP16.
3.1.2.4 Grupo de Trabajo de Mitigación (GT-MITIG).
El Grupo de Trabajo de Mitigación propone a la CICC políticas, estrategias y acciones
asociadas a la mitigación para el corto (2012), mediano (2020) y largo plazo (2050).
Además integra las actividades y planes de trabajo de este grupo con otras iniciativas
similares. Identifica posibles sinergias y medios de colaboración entre el GT Mitigación y
los distintos organismos que comprenden la CICC, así como otros actores clave
relevantes.
3.1.2.5 Grupo de Trabajo de Negociaciones Internacionales en Materia de Cambio
Climático (GT-INT).
El Grupo de Trabajo sobre Negociaciones Internacionales (GT-INT) está coordinado por la
Secretaría de Relaciones Exteriores, a través de su Dirección General para Temas
Globales. Este grupo apoya la concertación intersecretarial de las posiciones que México
presenta en foros internacionales, particularmente en las Conferencias de las Partes
(anuales) de la CMNUCC y de sus órganos subsidiarios (semestrales). Sesiona las veces
que resulta necesario, antes de la realización de cada una de estas conferencias y
reuniones internacionales.
3.1.2.6 Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y de Captura
de Gases de Efecto Invernadero (COMEGEI).
Inició actividades desde 2004, antecediendo la creación de la CICC para luego pasar a ser
uno de sus grupos de trabajo. Está coordinado por la Subsecretaría de Planeación y
Política Ambiental de la SEMARNAT.
77
Es el grupo encargado de promover, difundir y evaluar proyectos del Mecanismo para un
Desarrollo Limpio (MDL) previstos en el Artículo 12 del Protocolo de Kioto, así como de la
expedición de las Cartas de Aprobación para hacer constar la participación voluntaria de
los involucrados en proyectos de MDL y su contribución al desarrollo sustentable de
México.
3.1.2.7 Consejo Consultivo de Cambio Climático (C4).
La CICC cuenta con un Consejo Consultivo de Cambio Climático, creado en el mismo
decreto presidencial y está compuesto por 22 personas que representan a los sectores
sociales privado y académico dedicados a los temas de cambio climático. Es un
organismo de consulta de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC), que le
asesora en la formulación, aplicación y vigilancia de las políticas y estrategias nacionales
de acción climática, evalúa su desempeño y emite recomendaciones sobre los asuntos
que le solicite la Comisión o que el Consejo considere procedentes.
3.1.2.8 Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS).
Son órganos de consulta de la SEMARNAT, cuyo objeto es lograr la participación
corresponsable de todos los sectores de la sociedad para promover la protección,
conservación y restauración de los ecosistemas, los recursos naturales y los bienes y
servicios ambientales, a fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable
mediante la formulación de recomendaciones respecto de las políticas, programas y
acciones específicas, procurando que respondan a necesidades sociales y se encuentren
apegadas a derecho.
Este último punto es importante ya que son estos consejos un puente que vincula a la
sociedad civil organizada e interesada en el tema con la estructura del Estado encargada
de los asuntos de cambio climático en México, y como se menciona en el acuerdo, “que
faciliten la participación de la ciudadanía en la política ambiental, así como en el análisis
de temas nacionales e internacionales en materia de medio ambiente y recursos
naturales”.100 En este acuerdo se reconoce la participación a los distintos actores de la
100
S/autor, ACUERDO POR EL QUE SE CREAN LOS CONSEJOS CONSULTIVOS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE DE LA SECRETARÍA DE MEDIO
AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES” [en línea], México, Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS), Dirección URL:
78
sociedad
civil
organizada
como
comunidades
indígenas,
organizaciones
no
gubernamentales, organizaciones de jóvenes, sector empresarial etcétera, mismos que
abordaremos más adelante.
3.2 Las organizaciones de la sociedad civil.
Tradicionalmente, la sociedad civil mexicana tenía acceso limitado a los medios de
información. Muchas veces, por falta de interés o por problemas económicos, muchos
mexicanos no consultaban los medios masivos de comunicación. La baja preparación en
promedio y la deficiente educación de los mexicanos empeoraban la situación. Por tanto,
la opinión pública tenía poca injerencia en el diseño de la política exterior. Sin embargo, en
los últimos años, algunos actores no gubernamentales han aumentado su presencia y su
interés por participar en el proceso de formulación de la política exterior de México.
Este incremento de influencia se debió principalmente a dos factores. En primer lugar, el
cambio de la política económica en los años ochenta incentivó a que actores de carácter
económico, especialmente los empresarios, tuvieran mayor interés de participar en el
proceso de toma de decisiones. Por el otro lado, el cambio democrático en México a
finales del siglo XX igualmente permitió la participación de otros actores en política
exterior, como partidos y organizaciones no gubernamentales.101
El 2 de marzo de 2005, el Diario Oficial de la Federación publicó el “Acuerdo por el que se
establecen los lineamientos para la participación de las organizaciones de la sociedad civil
en temas de política exterior.”102 Reconociendo la importancia de la presencia de la
sociedad civil en el diseño de la política exterior, el gobierno mexicano se comprometía
con ese acuerdo a garantizar el espacio necesario a las voces de las diversas
organizaciones civiles de México y el extranjero en los temas internacionales.
La SRE se comprometía también a informar a la sociedad civil sobre los principales temas
de la política exterior; a consultarla a través de diversos foros; a “promover una mayor
http://ss1.webkreator.com.mx/4_2/000/000/072/1ea/ACUERDO-por-el-que-se-crean-los-Consejos-Consultivos-para-el-Desarrollo-Sust.pdf
[consulta: 12 de enero de 2012].
101
Jorge Schiavon; Rafael Velázquez, “La incidencia de la opinión pública en la política exterior de México: Teoría y realidad”. Documentos de trabajo,
núm. 197, México, División de Estudios Internacionales, CIDE, marzo, 2010. p. 9.
102
Secretaría de Relaciones Exteriores. Acuerdo por el que se establecen los lineamientos para la participación de las organizaciones de la sociedad
civil en temas de política exterior,[en línea], México, Dirección URL
<http://participacionsocial.sre.gob.mx/docs/dgvosc/marco_juridico/acuerdo_lposctpe.pdf> [consulta: 12 de mayo de 2011].
79
participación y compromiso de la sociedad en la formulación de la política exterior”; a
propiciar una mayor coordinación entre gobierno y sociedad civil; y a “estimular la
transparencia y construcción de consensos en la formulación de políticas públicas.”
Haciendo una invitación abierta a todas las organizaciones de la sociedad civil, la SRE las
convocó a través de este acuerdo a “participar y expresar sus opiniones y propuestas en
temas de política exterior mediante foros, reuniones de consulta, mesas de trabajo, grupos
de reflexión y eventos”. Incluso, la SRE se comprometía a invitar a representantes de
organizaciones sociales mexicanas a asistir a las reuniones internacionales de carácter
multilateral como la COP 16.
Por otro lado, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
contempla la participación de organizaciones observadoras de la sociedad civil en sus
artículos 4 y 7 como parte del proceso relativo a las Conferencias de las Partes y se
organizó su participación a través de 9 grupos de interés que reúnen al sector privado
(BINGOs); a los pueblos indígenas (IPOs); a las organizaciones no gubernamentales
sindicales (TUNGOs); a los jóvenes (YOUNGOs); al sector científico y académico
(RINGOs); a diversos grupos ambientalistas (ENGOs); a gobiernos locales y municipales,
a mujeres y a otros sectores como el de los agricultores, los cuales se encuentran
estrechamente vinculados con el fenómeno del cambio climático.103
De este modo, se reconoce la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil en la
interlocución con otros actores involucrados en el proceso, así como su incidencia en la
temática de la Conferencia de las Partes (COP16/CMP6).
La participación de las organizaciones civiles en las reuniones ha ido en aumento, se
menciona que es debido a los efectos del cambio climático alrededor del mundo, pero
principalmente a los informes de los expertos, de cinco o seis mil en Bali se dispara a
27,800 miembros de sociedad civil en Copenhague. Como preparación hacia la COP16,
México organizó subcomités de sociedad civil, académico, y empresarial. La SRE
comenzó a trabajar un año antes de la COP 16, viendo sus lógicas (sic) y sus propuestas
particulares.
103
S/autor, Sociedad civil, [en línea], México, COP16/CMP6 , Dirección URL http://cc2010.mx/es/alrededor_de_la_cop16/ organizaciones-sociedadcivil/index.html [consulta: 10 de noviembre de 2011].
80
Previo a la COP16 en 2010, Miguel Díaz Reynoso, quien fuera Director General de
Vinculación de la SRE con las organizaciones de la sociedad civil, mencionó que a
Cancún asistirían cerca de 6,000 representantes de organizaciones civiles, representantes
del sector empresarial, acreditados y reconocidos por Naciones Unidas, comunidades
indígenas, legisladores, organizaciones de jóvenes, de mujeres, que son observadores en
las conferencias de cambio climático. Como observadores a las sesiones, se les permitiría
hablar con sus delegados, con los que suelen tomar las decisiones, con los gobiernos.104
En ese sentido durante la COP 16 se realizaron una serie de pronunciamientos por parte
de estas organizaciones con previa acreditación, tanto nacional como internacional
quienes se presentaron mediante coaliciones, grupos y redes de acuerdo a sus intereses
en las negociaciones, como es fue el caso de Klimaforum 10, espacio mexicano que es
una red en la que están organizaciones campesinas muy significativas, la ANEC, donde
participan Böll México, Greenpeace México, OXFAM México.
También estuvo presente la Red Mexicana de Acción frente al Libre Comercio (RMALC),
Coalición Clima, una red de más de 50 organizaciones civiles. La gran mayoría están muy
ligadas a las grandes redes internacionales que han estado históricamente en las COP
que jugaron un destacado papel en Copenhague, y que en México previo a la COP 16,
mantuvieron un intenso diálogo con el Gobierno Mexicano.
Como lo hemos mencionado anteriormente, el papel de la sociedad civil como actor de la
política exterior de México es muy importante y aunque sus objetivos suelen ser diversos y
en ocasiones contrarios entre los sectores que la conforman, empresarios, ONG´s,
académicos, etcétera, su opinión influye y es tomada en cuenta desde hace algunos años
por los órganos del Estado mexicano al elaborar y determinar los ejes rectores de la
política exterior mexicana. Aunque el Estado siga siendo el actor más importante en
política exterior, se ha visto en la necesidad de recurrir a algunos sectores como el
académico, para realizar consultas sobre temas como el cambio climático, de la misma
manera, la invitación del gobierno a la sociedad civil a participar en la política exterior de
104
Miguel Díaz Reynoso, entrevistado por Celia Toro, Las Relaciones Internacionales de México, México, Radio UNAM, 9:30-10:00 hrs., martes 12 de
octubre, 2010.
81
México es altamente positiva, sin embargo, no se garantiza que sus propuestas se hagan
realidad.
3.2.1 Instituciones educativas y de investigación como actores de la política exterior
de México sobre el cambio climático.
En 2005, el INE elaboró un diagnóstico de las actividades en materia de cambio climático
que realizan las instituciones de investigación y desarrollo tecnológico del país. El reporte
indica que hasta 2005 existían 446 expertos provenientes de 118 instituciones públicas y
privadas, tanto nacionales como extranjeras, que se encontraban trabajando dentro del
territorio nacional. Las áreas del conocimiento más desarrolladas eran las relacionadas a
la vulnerabilidad, al análisis de las políticas públicas de adaptación, mitigación y
vulnerabilidad climática.105
Las instituciones que concentran a la mayoría de los expertos son la UNAM, el Centro de
Investigaciones Biológicas del Noreste (CONABIO), el Centro de Investigación Científica y
Educación Superior de Ensenada (CICESE), el Centro Interdisciplinario de Ciencias
Marianas (CICIMAR), el Colegio de Postgraduados (COLPOS), la Universidad Autónoma
de Chapingo (UACH), la Universidad Autónoma de Baja California (UABC), la Universidad
Autónoma de Tamaulipas (UAT).
Dentro de la UNAM destacan la labor del Centro de Ciencias de la Atmósfera (CCA) tanto
por los estudios de variabilidad climática, como la construcción de escenarios futuros y el
entendimiento de la vulnerabilidad como los estudios regionales de cambio climático,
aportaciones que han tenido impacto internacional y han influido en las negociaciones
internacionales.106
En el Centro Mario Molina para estudios estratégicos sobre Energía y Medio Ambiente
también se llevan a cabo estudios relacionados con el papel de México ante el problema
del cambio climático. Por ejemplo, se ha tratado de detallar el Plan de Desarrollo
Económico de Bajas Emisiones de Carbono para el país colaborando con instituciones
105
Julia Carabias, Mario Molina y José Sarukán, op. cit., p.171.
Carlos Gay fue Director del Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM y Coordinador del Capítulo sobre América Latina del Cuarto Reporte
de Evaluación del IPCC.
106
82
gubernamentales para establecer normas de eficiencia energética en los sectores de
transporte y vivienda.
Algunas otras investigaciones son abordadas por el Centro Nacional de Investigación y
Desarrollo Tecnológico, el Colegio de la Frontera Sur, el Instituto de Investigaciones
Eléctricas, el Instituto Nacional del Petróleo, el Instituto Nacional de Investigaciones
Forenses, Agrícolas y Pecuarias y la CONABIO.
El tema del cambio climático es un buen ejemplo de la influencia que las instituciones
nacionales dedicadas a la generación de información han ejercido sobre la toma de
decisiones en la formulación de políticas públicas y política exterior. No cabe duda que
este sector es el que más influye en el tema del cambio climático en México y el mundo
(IPCC) por el conocimiento que genera.
3.2.2 El sector privado como actor de la política exterior de México en temas de
cambio climático.
Como ya mencionamos, el sector educativo y de investigación son quienes más influyen
en temas de cambio climático, pero cuando hablamos de política exterior en general, las
empresas, empresarios y sus agrupaciones, suelen ser los actores más influyentes debido
a su poder económico y de cabildeo. Por sí solas o en asociaciones, las empresas buscan
incidir en el proceso de toma de decisiones para dar respuesta a sus propios intereses
económicos.
Los empresarios funcionan como grupos de presión que buscan incidir en las decisiones
de política pública para beneficio de sus miembros. Las organizaciones empresariales son
las que tienen más probabilidades de influir en la política exterior de México,
principalmente en los asuntos económicos. Por ejemplo, durante las negociaciones del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el sector empresarial en
México se encontraba muy activo, especialmente porque las firmas más importantes
obtendrían importantes beneficios de este Tratado.
83
Las organizaciones empresariales representan intereses económicos muy poderosos. Por
ser un motor en el crecimiento económico y al tener importantes relaciones con los
gobiernos en turno, su influencia en la política es notoria. Las últimas administraciones en
México han tendido más a favorecer los intereses de estos grupos de poder que a otros.
Por lo tanto, es evidente que las organizaciones empresariales influyen de manera
determinante en la formulación de la política exterior de México, pero básicamente en la
política económica. Los grupos beneficiados con el TLCAN son una muestra de ello.
De acuerdo con Marisol Rivera y Ninel Escobar,107 entre las iniciativas empresariales más
importantes destaca INEGEI de México, el cual es un programa nacional voluntario de
contabilidad y reporte de GEI y de generación de proyectos de reducción de emisiones.
Dicho programa surge de la iniciativa privada como una respuesta del sector industrial
para adoptar acciones voluntarias para combatir el cambio climático.
Hasta el momento, se encuentran registradas un total de 69 medianas y grandes
empresas que han contabilizado un total de emisiones equivalentes al 26% de las
emisiones totales nacionales estimadas para 2006. Adicionalmente, en un ámbito más
general, varias empresas han tomado acciones individuales dirigidas hacia la
sustentabilidad como ahorro de agua, energía y manejo de desechos, así como la
adopción de todo tipo de certificaciones verdes.108
El propósito de la iniciativa privada para influir en la política exterior y específicamente en
el tema del cambio climático, tiene que ver con la intención de aumentar la competitividad
de dichas empresas en los mercados internacionales. Si bien al interior del país existe ya
una preocupación creciente por parte de los consumidores por el medio ambiente, ésta
sigue siendo muy pequeña. En consecuencia, no es casualidad que las empresas que
están adoptando este tipo de medidas tengan un perfil claramente exportador.
107
Marisol Rivera Planter fue Directora de Análisis Estadístico, Econométrico y Modelos, del Instituto Nacional de Ecología de México. Ninel Escobar
fue Subdirectora de Estadística, Econometría y Geomática del Instituto Nacional de Ecología de México
108
Marisol Rivera, Ninel Escobar, Gobierno, Empresas y Cambio Climático en México: ¿Por qué medir la Huella de Carbono?, [en línea], México,14 de
septiembre de 2010, Dirección URL: http://www.ambienteycomercio.org/?p=213 [consulta: 20 de noviembre de 2011].
84
Considerando que cerca del 85% de nuestras exportaciones tienen como país de destino
los Estados Unidos, todo lo que suceda en ese país en relación a la política y las
restricciones ambientales y comerciales nos interesa. A pesar de que Estados Unidos no
ha ratificado el Protocolo de Kioto ni se han aprobado en el Congreso las distintas
iniciativas para la implementación de un sistema de permisos transferibles de emisión, sí
se esperan medidas ambientales más estrictas para el futuro cercano.109
Uno de los mayores desafíos que plantea el combate al cambio climático radica en la
integración de recursos financieros, humanos y tecnológicos para desarrollar masivamente
productos y servicios “ambientalmente amigables” que sean al mismo tiempo rentables y
competitivos. En el tránsito hacia una economía verde, el sector privado juega un papel
clave en el área de innovación. En este sentido, un estudio del Banco Interamericano de
Desarrollo señala que el sector privado fue el que aportó la mayor parte de los recursos
destinados en 2007 por países desarrollados a investigación y desarrollo, alrededor del
2.3% de su PIB.110
3.2.3 Las organizaciones no gubernamentales.
Las ONG han existido aproximadamente desde el siglo XIX, una de las más antiguas es la
Cruz Roja. El reconocimiento formal de las ONG es a partir del artículo 71 de la Carta de
las Naciones Unidas en 1945. Además de participar del sistema de las Naciones Unidas,
también lo hacen a nivel de los Estados nacionales que correspondan en calidad de
observadores, consultores, ejecutantes de proyectos, como una forma de presión social
ciudadana.
Las ONG han desempeñado un papel muy importante en los temas de medio ambiente
desde la década de 1960. Conforme se han incrementado las ONG en general, la gama
de intereses que persiguen también se diversifica.
Las ONG llevan a cabo un sinnúmero de funciones fundamentales en los asuntos del
cambio climático. En primer lugar, sirven como críticos internacionales, utilizando muchas
109
COP 16 2010, Sector Privado y Cambio Climático, [en línea], México, Dirección URL: http://cc2010.mx/es/alrededor _de_la_cop16/sector-privadoy-cambio-climtico/index.html [consulta: 20 de noviembre de 2011].
110
Ibídem.
85
veces a los medios de comunicación a fin de hacer pública su insatisfacción y conseguir
incluir temas de cambio climático en las agendas nacionales.
En segundo término, las ONG pueden actuar por medio de los organismos
intergubernamentales, incluso propiciando cambios en los mismos. En tercer lugar las
ONG ayudan en el monitoreo de la aplicación de las regulaciones ambientales, ya sea
señalando los problemas medioambientales más urgentes o inspeccionando los lugares
afectados para recabar pruebas y denunciar ante la opinión pública. Cuarto, las ONG
pueden fungir como parte importante de las comunidades trasnacionales de expertos,
colaborando con sus contrapartes en los organismos intergubernamentales y las agencias
intergubernamentales
a
fin
de
cambiar
ciertas
prácticas
y
procedimientos
medioambientales.
Por último, las ONG tienen la capacidad de influir de manera directa en formulación de
políticas de un Estado, tanto al interior como al exterior, dando información respecto a las
opciones disponibles, en algunas ocasiones iniciando procesos legales y cabildeando ante
la burocracia y los legisladores. Ahora bien, después de todo, pese a la creciente
importancia de las ONG, todavía son los Estados quienes tienen la responsabilidad
primordial de emprender acciones a favor del medio ambiente.
Como prueba de lo anterior, durante el 2009, Greenpeace la que durante el 2009 lanzó la
campaña ciudadana “Píntale la raya al cambio climático”, a la que se incorporaron
alrededor de 230 organizaciones civiles y que reunió a cerca de 200 mil firmas exigiendo
a los tomadores de decisión actuar contra el cambio climático.
Asimismo, Greenpeace dio a conocer el ranking de ineficiencia energética de las
dependencias públicas y comenzó el trabajo para lograr la prohibición total de la venta de
focos incandescentes en el país111. Presión que provoco que el Gobierno de México
adoptara esta medida como otra de las medidas para combatir el cambio climático, y
durante el marco de Green Solutions en la COP 16, que se realizó en Cancún, el
presidente Felipe Calderón anunció la prohibición de los focos incandescentes a partir de
2013.
111
Greenpeace México, Nuestros logros, [en línea], México, Dirección URL: http://www.greenpeace.org/mexico/es/Quienes-somos/Logros-de-Greenpeace--México/ [consulta: 12 de noviembre de 2011].
86
Ahora bien, recordemos que Greenpeace es solo una organización que trabaja con
representación en muchos países por lo que lo hace un actor internacional reconocido en
las negociaciones sobre cambio climático, pero no es el único ni el más importante, ver
anexo 6. Veamos a continuación qué se entiende por actores internacionales y su
importancia en los temas de política exterior.
3.3 Los Estados como principales actores en las negociaciones internacionales
sobre el cambio climático.
Para que el Estado diseñe su política exterior, es fundamental conocer los intereses y
objetivos que tienen los demás actores internacionales en determinados periodos
históricos o para ciertas relaciones. Pero ¿Qué entendemos por actor internacional?
De acuerdo con Rafael Calduch, “es todo grupo social que, considerado como una unidad
de decisión y actuación, participa eficaz y significativamente en aquellas relaciones
definidas previamente como funcionales para la estructuración y dinámica de una
determinada Sociedad Internacional”.112
Si aceptamos el concepto de actor internacional que acabamos de apuntar, podemos
imaginarnos la sociedad internacional como una extensa realidad social formada por una
pléyade de grupos sociales que actúan y se relacionan influyéndose mutuamente. Una
realidad social integrada por actores y relaciones que forman conjuntamente un todo, un
grupo singularizado al que hemos llamado sociedad internacional.
Desde un inicio, las negociaciones sobre cambio climático en la sociedad internacional, se
han caracterizado por constantes conflictos que se han generado básicamente en dos
frentes, el primero entre los países industrializados que gira en torno a los compromisos
para limitar y/o reducir sus emisiones de gases de invernadero, y el segundo ocurre entre
los países desarrollados y los que están en vías de desarrollo, sobre las cuestiones
relacionadas con los recursos financieros y la transferencia de tecnología.
Conforme las negociaciones avanzaban fueron surgiendo los principales grupos
multinacionales representando las diferentes posturas de los países. Muchos años han
112
Ileana Cid Capetillo,(comp.), Lecturas básicas para Relaciones Internacionales. México D.F. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM. 2001.
P. 199.
87
pasado desde entonces y actualmente las posiciones de los gobiernos con respecto a lo
que se debería hacer para enfrentar el cambio climático se dividen básicamente en dos
campos. Mientras las naciones desarrolladas, aquellas que tienen un compromiso con el
Protocolo de Kioto y son participes del Anexo I, presentan propuestas de reducción de
emisiones por debajo de lo esperado, 40% hasta 2020, en relación a 1990, los llamados
países en desarrollo exigen compromisos más robustos. Al mismo tiempo, los
desarrollados demandan la adopción, por parte de los países en desarrollo más ricos, de
metas voluntarias, aunque mensurables, notificables y verificables internacionalmente.
Actualmente las discusiones giran en torno a la estructura de un nuevo acuerdo post 2012.
Los países desarrollados que integran el Protocolo de Kioto luchan por la creación de un
nuevo documento, mientras que los países en desarrollo defienden que el principio de
Kioto debe seguir.
Por detrás de esta pelea, aseguran algunos especialistas, existe la intención de las
naciones ricas de incluir a los "países emergentes" como China, Brasil e India en un
compromiso internacional que vaya más allá de las propuestas voluntarias. Estos últimos,
sin embargo, defienden mantener el Protocolo, aunque con metas más ambiciosas para
los países del Anexo I y la ratificación de Estados Unidos.
Desde su perspectiva al clasificar a los actores como integrados y agregados, Rafael
Calduch señala que la supremacía de los intereses colectivos sobre los particulares de
cada uno de los miembros y el notable grado de autonomía decisional y ejecutiva
alcanzada en el plano internacional, son rasgos de los actores integrados y como ejemplo
en las negociaciones hablando exclusivamente de Estados, tenemos a la Unión Europea o
nuestro país y el grupo al que pertenece (Grupo de Integridad Ambiental).
Por otro lado, los actores agregados se caracterizan por gozar de un débil grado de
estabilidad interior, junto con una escasa dependencia o autonomía decisional y operativa
en el ámbito internacional. Tal es el caso de la Alianza de Pequeños Estados Insulares
(AOSIS).
88
Es frecuente, que un determinado actor internacional se configure como un actor integrado
en ciertas áreas, y como un actor agregado para otras diferentes. Como es el caso del
G77+China.
Siguiendo con Rafael Calduch, existen miembros de la sociedad internacional que por su
génesis, organización y funcionamiento pertenecen a la categoría de actores integrados,
por
ejemplo,
las
naciones,
las
empresas
multinacionales,
las
organizaciones
supranacionales y otras que corresponden a la categoría de actores agregados, por
ejemplo, la mayoría de las ONG, los pueblos indígenas y la opinión pública
internacional.113
Este autor concluye que la integración o agregación no son status o situaciones que una
vez alcanzadas permanecen invariables, sino que son procesos dinámicos que sufren
alteraciones que los aceleran o retardan en el tiempo y los amplían o restringen en cuanto
a sus miembros.
Pero veamos entonces que hay actores estatales que destacan en las negociaciones
internacionales actuales sobre cambio climático, en donde la definición de acciones
concretas para un nuevo acuerdo climático global no avanzará si los países no llegan a un
denominador común. China, Estados Unidos, la Unión Europea e India actualmente son
los principales emisores de carbono.
Estados Unidos forma parte del grupo de países desarrollados que desean poner fin al
Protocolo de Kioto y a la elaboración de un nuevo acuerdo global en el cual las naciones
en vías de desarrollo también se comprometan internacionalmente con las metas de
reducción.
China e India, a su vez, sellaron un acuerdo que llevaron a la COP 15 sobre la misma
posición y exigencias: el condicionamiento de su desempeño en la mitigación del cambio
climático a las ayudas financieras ofrecidas por las naciones ricas y un gran compromiso
de los países industrializados. Sus gobernantes se oponen rotundamente a poner fin al
Protocolo de Kioto y a la imposición de metas.
113
Ileana Cid Capetillo, (comp.), Lecturas básicas para Relaciones Internacionales. op. cit. p 204.
89
La Unión Europea tiene una posición definida: reducirá en 20% sus emisiones hasta 2020,
algo que ya está previsto por una ley interna y que pone entredicho la crisis económica
que están sumidos. Debemos agregar que los 27 países miembros aún no han decidido
cuál será su aporte financiero a los países pobres.
Las estrategias en política exterior son variadas y se utilizan algunas técnicas para su
aplicación, si bien hemos tratado de definir a los Estados como actores en las
negociaciones sobre la construcción de un régimen en cambio climático, una constante en
sus estrategias de política exterior es la formación de alianzas estratégicas, ver anexo 7.
Queda claro entonces que las alianzas representan un instrumento muy socorrido por los
Estados para conseguir sus objetivos en política exterior, y el cambio climático no es la
excepción. Por supuesto hay más alianzas de las que no mencionamos en este capítulo
como países BASIC, países montañosos, etcétera, debido a que las alianzas se forman
frecuentemente y los países buscan formar parte de éstas dependiendo de sus intereses y
estar presente en los círculos cerrados de negociaciones. En el siguiente capítulo
retomamos algunas de sus acciones tanto en la Cumbre de Copenhague como en
Cancún.
90
Capítulo 4 La Política exterior de México en la 16ª edición de la Conferencia de las
Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
Casi al término de la COP15 en Copenhague, el entonces secretario de Medio Ambiente y
Recursos Naturales Juan Rafael Elvira Quesada reconoció que ante un eventual fracaso
de la Cumbre Mundial sobre Cambio Climático, que estaba por culminar en Copenhague,
la celebración de la COP16 sería para México “una papa caliente”.114
En ese momento el Gobierno de México sabía que llevar las negociaciones a buen camino
representaba un gran reto, que podía posicionar a México en el escenario mundial de
manera muy decorosa, sobre todo, con una línea de liderazgo y de servicio a la
comunidad internacional. De esta manera México tendría que echar mano de toda su
experiencia diplomática en las relaciones Internacionales y demostrar que era capaz de
llevar las negociaciones a mejor destino.
Por lo que en este capítulo, planteamos lo que significó la COP 16 en términos de política
exterior para México, cómo afrontó el reto, cuáles fueron sus estrategias, sus objetivos y
los resultados obtenidos. De igual manera revisaremos las posturas de los principales
actores en las negociaciones de Bonn en junio y agosto, en las de Tianjin y, finalmente, en
la COP 16, todas en 2010.
4.1 La 15ª Conferencia de las Partes, Copenhague 2009.
Con la publicación en 2007 del Cuarto Informe del Panel Intergubernamental sobre
Cambio Climático, el cual tuvo un gran impacto en la opinión pública mundial y en las
posiciones de los distintos gobiernos, las discusiones del IPCC concluyeron en impulsar
un proceso de discusión intergubernamental en el marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático, encaminado a fortalecer la acción colectiva para revertir el
calentamiento global en el mediano y largo plazo.
114
Blanca Valdez, “La COP-16, una papa caliente para México en el 2010: Semarnat”, [en línea], México, Milenio, 18 diciembre 2009, Dirección URL:
http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/656481a84786e736e71b1fbe2399098d, [consulta; el 25 de febrero de 2010].
91
El PAB, adoptado por la COP 13 en diciembre de 2007, es producto de esa conclusión y
marca el inicio de una nueva etapa de las negociaciones internacionales para fortalecer la
aplicación de la Convención de manera inmediata hacía 2012 y más allá. El PAB contiene
los pilares necesarios para negociar el régimen climático, esto es, una meta global de
largo plazo y una serie de acciones en cuatro campos: mitigación, adaptación, tecnología y
financiamiento.
El camino que se inició en Bali debía alcanzar un resultado en la Conferencia de
Copenhague. Todos recordaremos esta Conferencia y es que fue calificada de fracaso por
numerosos gobiernos y participantes, ya que no se alcanzaron acuerdos vinculantes, pero
¿Por qué Copenhague fue un fracaso?
Copenhague puso al cambio climático como tema prioritario en la agenda política, incluso
en un momento de crisis mundial económica; la presencia de alrededor de 120 jefes de
Estado o de Gobierno, envió un poderoso mensaje de lo que los líderes del mundo
reconocen como la grave y urgente amenaza que representa el cambio climático.
Durante 12 días, del 7 al 18 de diciembre, un total de 192 países participaron en las
reuniones celebradas en la capital de Dinamarca con un objetivo primordial: alcanzar un
acuerdo internacional vinculante sobre cambio climático, un acuerdo que diera continuidad
al primer periodo de compromisos del Protocolo de Kioto, que expira en 2012.
El hecho de que a la Conferencia de las Partes de la CMNUCC en 2009, asistiesen jefes
de Estado no fue común, por distintas razones algunos asistieron a alguna de las 14
conferencias previas, pero en la COP 15 si hubo una invitación expresa por parte del
Gobierno Danés y se logró este número de altos mandatarios, jefes de Estado y de
Gobierno para que estuvieran presentes.
Mucho se habla de qué fue lo que falló en Copenhague, del por qué no se llegó a un
acuerdo vinculante, lo cierto es que muchas fueron las causas, como por ejemplo:
1. Expectativas demasiado altas considerando lo desgastado de los procesos y formatos
de las negociaciones.
2. Problemas de coordinación entre instituciones del gobierno Danés y con el Secretariado
de la CMNUCC.
92
3. Insuficiente e ineficiente negociación política entre países desarrollados y en desarrollo.
4. Exclusión de numerosos países (incluyendo representados por sus Jefes de Estado).
5. Distanciamiento entre las posiciones de Estados Unidos, China y otros.
6. Diferencias entre las posiciones, prácticas y actitudes de algunos negociadores
comparada con sus ministros y jefes de Estado.
7. Negociación que impiden avances “paso a paso”, bajo el principio de que “nada está
acordado sino hasta que todo esté acordado”.
8. Algunas fallas logísticas y de organización.115
De esta Cumbre sólo salió un texto no vinculante de tres folios elaborado por unos pocos
países liderados por Estados Unidos y China y aceptado por todos excepto cinco Estados;
Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Cuba y Sudán, que con su oposición bloquearon durante
diez horas el plenario. El logro resultante de esta Cumbre fue llamado el “Acuerdo de
Copenhague”.
Respecto a los países que se opusieron, Wikileaks se hizo presente tiempo después en un
memorando, fechado 17 de febrero de 2010, en el que se informó que Connie Hedegaard,
Comisaria Europea de Acción por el Clima, comentó “debemos hacer algo respecto a los
países que no cooperan, como Venezuela o Bolivia.” Las declaraciones provenían de una
reunión con el Asesor Adjunto de Seguridad Nacional para Asuntos Económicos
Internacionales de Estados Unidos, Michael Froman. El memorando continúa diciendo:
“Froman estuvo de acuerdo en que necesitamos neutralizar, cooptar o marginar a estos y
otros países como Nicaragua, Cuba o Ecuador.” El mensaje es claro: Si juegan con
Estados Unidos, recibirán ayuda. Si se oponen, recibirán castigo.116
El texto aprobado en la Cumbre de Copenhague incluye el objetivo marcado por el
mandato científico de no aumentar las temperaturas por encima de 2°C de media en
relación a la era preindustrial. Se pide, además, una revisión en 2015 de esa cifra de tal
manera que se considere una limitación del aumento medio de las temperaturas a 1,5°C.
115
Adrián Fernández Bremauntz, op. cit. p. 7.
Amy Goodman; “Cancún, Cambio Climático y WikiLeaks”, [en línea], s/lugar de edición.. International Press Agency, 12 de diciembre de 2010,
Dirección URL: http://pressenza.com/npermalink/cancunx-cambio-climatico-y-wikileaks [consulta: 13 de junio de 2006].
116
93
Aunado a los escasos avances en mitigación en esta Cumbre podemos mencionar la
sensación extendida entre los asistentes de que se trataba de un proceso poco inclusivo,
nada transparente y falto de confianza entre las partes. Teniendo como resultado un
desánimo tras la COP 15 de Copenhague y, sobre todo, que se cuestionara abiertamente
sí se debe seguir con el proceso de negociación de manera global y dentro de los
procedimientos que establecen las Naciones Unidas, o si acuerdos por grandes temas o
por grupos de países, grandes contaminadores, serían una alternativa más eficiente. Sin
embargo, es cierto que el Marco de las Naciones Unidas proporciona voz a todos los
países afectados y, por tanto, será difícil que esta vía de negociaciones se abandone.
En materia de control, información y verificación (MVR, por sus siglas en inglés), tanto los
objetivos en mitigación de los países desarrollados como las transferencias de fondos a
los países menos desarrollados, están sujetos a los procesos de verificación de la COP.
Los países en desarrollo están sujetos a los procesos de verificación nacionales, aunque
con consulta y análisis a nivel internacional. Cuando reciban ayuda internacional, los
proceso de MVR de sus emisiones se encuadrarán en lo que marca la CMNUCC.
En lo relacionado a los procesos de adaptación los países desarrollados deben de proveer
financiación, tecnología, y conocimientos para ayudar a los países en desarrollo. Esta
ayuda se extiende al ámbito de la gestión de los bosques al implementar mecanismos de
financiación que limitan la pérdida de masa forestal y la degradación de los bosques
existentes. En lo referente a materia de tecnología, el Acuerdo de Copenhague establece
un mecanismo para acelerar su desarrollo y transferencia.
Finalmente, y quizá con mayor importancia en este Acuerdo a la hora de favorecer el
avance en negociaciones futuras, está el compromiso adquirido en materia de negociación
de los países en desarrollo. Los 30,000 millones de dólares que los países desarrollados
se han comprometido a pagar a los países en desarrollo entre 2010 y 2012. Mientras que
a largo plazo, a partir del 2020 el compromiso prevé transferencias de 100,000 millones de
dólares al año.
En diversas áreas, y en particular en el tema de la transparencia, el Acuerdo de
Copenhague brinda una importante guía política para establecer negociaciones continuas
sobre un acuerdo global.
94
El Acuerdo de Copenhague fue una base sólida para avanzar que la comunidad
internacional debe aprovechar, dejando mucho camino por recorrer para lograr el acuerdo
global, sólido, integral y legalmente vinculante que se necesita siendo la COP 16 el
siguiente paso.
4.2 Objetivos de México para la COP 16.
A lo largo de las negociaciones sobre cambio climático, México había estado participando
activamente con propuestas como el “Fondo Verde” fondo de financiamiento que
multiplicará los recursos con los que se estaba trabajando al interior de los Estados Parte
mediante proyectos de reducción de emisiones y debido a que las Conferencias de las
Partes se realizan cada año en ciudades diferentes y en 2010 correspondía a una ciudad
de América Latina la organización de la16ª Conferencia de las Partes de la Convención
Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y la 6ª Conferencia de las Partes del
Protocolo de Kioto. En un principio manifestaron interés tanto México como Perú,
posteriormente esta nación cedió y otorgó su apoyo para que la sede fuera México.
A principios del 2010, Juan Rafael Elvira Quesada explicó a los medios de comunicación
que el objetivo de la Cumbre que organizaría México a finales de año sería recuperar la
confianza que se perdió en la COP 15 de Copenhague, sin "falsos triunfalismos”, sino con
algo sólido que permita tomar decisiones importantes. México buscaría impulsar el
programa Fondo Verde, que propuso el presidente Felipe Calderón en la capital danesa.
Después del fracaso de la Cumbre de Copenhague, México sabía que le esperaba un reto
enorme y al igual que en política exterior debía plantearse objetivos.
De acuerdo con el documento “OBJETIVOS DE LA COP 16 Y POSIBLES PRODUCTOS
ENTREGABLES” (sic) publicado en 2010 por la SEMARNAT, se estableció el objetivo que
nuestro país se planteaba para la COP16 en Cancún.
“Alcanzar un resultado acordado multilateralmente (mandato, instrumento, decisiones),
políticamente balanceado, que supere las divisiones actuales, y permita avanzar en el
combate efectivo del cambio climático con participación amplia y equitativa”.117
117
Adrián Fernández, op. cit. 14
95
El reto era enorme y se debía de aprender de los errores de Copenhague, como los
documentos insuficientemente elaborados, la poca transparencia etcétera y que habían
influido para el llamado fracaso de Copenhague, México debía de planear cuidadosamente
sus estrategias que de acuerdo con Adrián Fernández Bremauntz,118 fueron las siguientes:
• Negociar la sustancia del acuerdo, antes de pensar en la forma legal que pueda adoptar
• Construir una expectativa ambiciosa, pero ante todo realista.
• Establecer y trabajar en los grandes temas en que el acuerdo se ve más cercano: REDD,
adaptación, tecnología, financiamiento de arranque rápido, etcétera.
• Asumir el liderazgo y control sobre el proceso; infundir un sentido de dirección al
proceso.
• Instrumentar procesos y formas de consulta y negociación novedosas, para la CMNUCC
no para la ONU, no continuar con “más de lo mismo”.
•Realizar consultas informales muy productivas: Ciudad de México, una general y una
sobre financiamiento, Petersberg, París-Oslo, Londres, financiamiento, etcétera.
•Volver a enriquecer las discusiones y negociaciones con ideas nuevas que contribuyan a
alcanzar acuerdos, en especial con países clave.
En ese momento se tenían los objetivos y las estrategias que nuestro país debía seguir,
los ojos del planeta volteaban a México. En 2010 nuestro país vivió un momento
coyuntural en el que debía ser capaz de llevar a buen camino las negociaciones, pero
sería capaz, tomando en cuenta el peso y la importancia de México en los últimos años,
además de las diversas posturas y diferentes actores con mayor peso en las
negociaciones internacionales.
118
Ibidem , op. cit. 10-21.
96
4.3 Reuniones previas a la COP 16.
Durante el 2010 ocurrieron una serie de encuentros preparatorios para lograr avances en
Cancún; algunos fueron formales y en otros se aprovechaban foros internacionales para
que tanto el presidente Felipe Calderón como la secretaria Patricia Espinosa, tuvieran
acercamientos con diferentes naciones para compartir ideas y conocer sus posturas.
En comunicados, la SRE anunció giras de su titular, una gira de trabajo a Qatar, a los
Emiratos Árabes Unidos y Arabia Saudita, con el propósito de tener un acercamiento
político con esos países, intercambiar puntos de vista y acercar posiciones con miras a la
16ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (COP-16) y la 6ª Sesión de la Conferencia de las Partes del Protocolo
de Kioto (CMP 6), que se realizarían en Cancún.119
Del 12 al 17 de agosto como parte del trabajo de la SRE para garantizar acuerdos en la
COP 16, su titular Patricia Espinosa realizó una gira de trabajo por Turquía e India. En un
comunicado, la SRE detalló que las visitas oficiales tuvieron como fin fortalecer las
relaciones bilaterales y promover acuerdos en temas globales, especialmente en torno a la
COP-16.120
En septiembre de 2010, Patricia Espinosa llevó a cabo diversas reuniones con
representantes internacionales, en el marco de los trabajos de la Asamblea General de la
ONU, con los que promovió la conferencia COP-16 y la lucha contra el cambio climático.
La SRE indicó que uno de los encuentros fue con la Secretaria de Estado de Estados
Unidos, Hillary Clinton, con quien analizó los avances de la negociación hacia la COP 16.
En una de esas reuniones, Patricia Espinosa dialogó con su homólogo cubano, Bruno
Rodríguez Parrilla sobre el estado de las negociaciones en materia de cambio climático.
En el mismo sentido, se reunió con el ministro de Relaciones Exteriores de Azerbaiyan,
Elmar Mammadyarov.
119
Samuel Sosa Fuentes; Selene Romero Gutiérrez, “Cronología de la política exterior de México- Mayo-agosto 2010”, [en línea], México, Revista de
Relaciones Internacionales de la UNAM, núm. 108, Dirección URL; http://www.revistas.unam.mx/index.php /rri/issue/view/1740 [consulta: 29 mayo
2011].
120
S/autor , “Promueve canciller acuerdos para la COP-16 en Turquía e India” [en línea], México, Globedia, 20 de octubre de 2010, Dirección URL:
http://mx.globedia.com/promueve-canciller-acuerdos-cop-turquia-india, [consulta: 20 de octubre 2011].
97
Posteriormente, la titular de la SRE participó en el Foro “Vulnerabilidad Climática y su
impacto sobre los Objetivos del Milenio”. Durante el acto destacó ante jefes de Estado y
cancilleres de Asia y Reino Unido, que el cambio climático es una cuestión de desarrollo.
Más adelante, participó como oradora en la reunión del Grupo AOSIS y la Reunión
Ministerial del ALBA, al tiempo que sostuvo encuentros bilaterales con la alta
representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad,
Catherine Ashton.“El objetivo es lograr un acuerdo que establezca las reglas y
mecanismos que pongan en marcha las transferencias de recursos de los países
desarrollados hacia los menos desarrollados para combatir el cambio climático”.121
Finalmente, del 29 de noviembre al 10 de diciembre, la secretaria inició una gira por
Sudamérica durante la cual promovió un acuerdo latinoamericano para la Conferencia de
Cancún. Durante esa semana visita países como Argentina, Brasil, Chile y Colombia.
En una entrevista con Notimex, la titular de la SRE de México señaló “la estrategia que
estamos siguiendo en la Cancillería (respecto a la Conferencia de Cancún) ha sido ir
buscando apoyos de distintos grupos de países, por ejemplo, de las naciones del
CARICOM (Comunidad del Caribe)”.122 Mencionó además que si todos los países llegaran
a Cancún con buena fe y con espíritu de apertura y de cooperación, se podría poner en
marcha un marco básico y ese era el objetivo en el que estaban empeñados.
Todos los foros se aprovecharon durante el 2010 por la SRE, sin embargo, las reuniones
más relevantes dentro de la CMNUCC fueron las celebradas en Bonn, Tianjin y México
con la Pre-Cop. En Bonn se celebraron tres reuniones, la primera en abril que tuvo una
naturaleza básicamente administrativa para decidir en número de reuniones a lo largo del
2010.
En la segunda se definió el texto de la negociación y en la tercera se tenía la intención de
negociar en principio sobre un texto pero hubo dificultades: añadidos de última hora lo
impidieron pero introdujeron elementos necesarios para algunos países en desarrollo. En
octubre se produjo un primer encuentro netamente negociador aunque con resultados
agridulces que dejaban un volumen considerable de trabajo para Cancún.
121
Ibidem.
S/autor, “Promueve México acuerdo latinoamericano para Cumbre de Cancún”,[en línea], México, NOTIMEX . 02 de agosto de 2010, Dirección
URL: http://www.cc2010.mx/es/sala-de-prensa/recursos-para-prensa/news_201008061881.htm. [consulta: 20 de octubre 2011].
122
98
4.3.1 Bonn, junio 2010.
Tal y como se había finalizado en Copenhague, las posturas de los países desarrollados y
de los países en desarrollo permanecieron entroncadas durante la primera reunión de
Bonn en algunos asuntos, como los compromisos de mitigación de los países
desarrollados, mientras que en otros temas se dieron avances significativos como las
negociaciones relativas a la REDD+123 o las discusiones en el ámbito de la financiación,
que ayudaron a crear el necesario entendimiento y restaurar la confianza deteriorada
después de Copenhague.
En su último informe como secretario ejecutivo de la CMNUCC, Yvo De Boer, resaltó el
acercamiento entre la Unión Europea y el G-77 en materia del nuevo fondo para el clima,
la importancia de las discusiones sobre adaptación y el formato de un posible mecanismo
para la transferencia de tecnología, de vital importancia para la mitigación y la adaptación
de los países en desarrollo. En esta reunión se dio un avance en el tema de la agricultura,
tanto como fuente emisora de GEI, como receptora de CO2. Noruega abordó cuestiones
relacionadas con los mecanismos de mercado y con las emisiones de los sectores
marítimos y de la aviación, señalando la necesidad de avances en estos asuntos que
quedaron excluidos de las negociaciones del Acuerdo de Copenhague.
Tanto la Unión Europea como el G-77, y en especial países como Bolivia, criticaron el
texto de negociación surgido del AWG-LCA. La Unión Europea pidió un texto más
equilibrado en derechos y obligaciones de las partes, así como una discusión detallada de
la reducción de emisiones, mientras que Bolivia se quejó de la falta de objetividad de la
presidenta del
AWG-LCA que, en su opinión, no recogió de manera adecuada las
demandas de los países en desarrollo. El representante boliviano hizo además una
mención sobre tratar con profundidad el problema de las migraciones por causa del
cambio climático.
123
Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (REDD), es un esfuerzo para crear un valor financiero para el carbono
almacenado en los bosques, ofreciendo incentivos a los países en desarrollo para reducir las emisiones de los terrenos forestales e invertir en
caminos de bajo carbono para el desarrollo sostenible.
99
Durante estas reuniones, Rusia y China mostraron sus diferencias en materia de
reducción de emisiones. De tal forma que mientras Rusia mostraba su reticencia a
aumentar el grado de compromisos de los países del anexo I y la necesidad de tener en
cuenta su capacidad para almacenar carbono, China insistía en la necesidad de mayores
compromisos por parte de los países desarrollados.
En relación al futuro del Protocolo de Kioto, la visión de los países tanto desarrollados
como en desarrollo seguía divergiendo, de manera que los países en desarrollo
demandaban el mantenimiento del Protocolo de Kioto en su forma actual es decir,
obligando a los países desarrollados a reducir sus emisiones, en tanto que los países
desarrollados apoyan, en general, un régimen climático apoyado en la reducción de
emisiones de GEI, aunque respetando el principio de responsabilidades comunes pero
diferenciadas.
4.3.2 Bonn, agosto 2010.
La tercera reunión de cambio climático de la Convención de las Naciones Unidas se llevó
a cabo del 2 al 6 de agosto en Bonn, Alemania. Todavía existían contradicciones en
cuanto a las expectativas que los países podrían concretar en Cancún. Existían países
que mantenían un enfoque de “todo o nada” para conseguir un acuerdo vinculante en
Cancún. Esto significaría que cualquier otro resultado sería considerado un fracaso. El otro
enfoque, es una visión más sólida y realista, es decir, llegar a acuerdos concretos en
aspectos específicos.
La secretaria de la CMNUCC Karen Christiana Figueres Olsen, destacaba la necesidad de
seguir trabajando en la propuesta del AWG-LCA ya que en el transcurso de la reunión de
agosto se añadieron requisitos y comentarios que hicieron el texto más permeable a las
demandas de los países en desarrollo, incluyendo por ejemplo referencias al límite
máximo de temperaturas de 1.5°C o de transferencias de fondos, claramente superiores a
las comprometidos en el Acuerdo de Copenhague, pero a más largo plazo y menos
realista a las delegaciones como Estados Unidos.124 Para la Unión Europea, la reunión de
agosto supuso una regresión parcial y una reinterpretación de los acuerdos alcanzados en
124
Lázaro Lara; “Después del mal arranque de Copenhague”, Política Exterior, núm. 138, vol. XXIV, España, noviembre/diciembre, 2010, pp. 150-162.
100
Copenhague. Al igual que en junio la visión europea era de urgencia y de necesidad de
negociar más allá de las propuestas y posiciones iniciales.
Estados Unidos por su parte, lamentó que las demandas de fondos fueran mucho mayores
que las acordadas en Copenhague. El representante de ese país lamentó que tras la
reunión de agosto no se aceptara aplicar las reuniones de GEI tanto a países
desarrollados como en desarrollo, y que se exigiera transparencia a los países de la
OCDE, exclusivamente. Así, la postura estadounidense ante la COP 16, se centró en pedir
más trabajo y negociación dentro de un marco más ambicioso pero realista, en clara
contraposición con las expectativas exageradas ante la Cumbre de Copenhague.
El G77 y la alianza de los pequeños Estados insulares hicieron un recorrido por los
sucesos climáticos sufridos en 2010 y recordaron que son extremadamente vulnerables y
están expuestos a las peores consecuencias del cambio antropogénico del clima. Por ello
demandan mayor rapidez en las negociaciones, objetivos más ambiciosos, transferencias
de fondos inmediatas y un control transparente sobre las mismas.125
4.3.3 Tianjin, octubre 2010.
La semana que duró la reunión, se caracterizó por las acusaciones mutuas entre Estados
Unidos y China. El primero acusó al segundo, y por ende a otras naciones emergentes
como India y Brasil, de falta de transparencia en sus planes de lucha contra el
calentamiento global, mientras Beijing culpó a Washington del bloqueo de las
negociaciones.
En resumen, hubo un buen entendimiento entre los países sobre la protección a los
bosques, equiparable a la disposición de los países desarrollados a proporcionar recursos
para dicha protección, tecnología y fortalecimiento de capacidades. Sin embargo, las
divergencias en materia de mitigación y de verificación siguieron estando presentes.
125
Lazaro, Lara op. cit, 156.
101
Medios de todo el mundo criticaron que la secretaria ejecutiva de la CMNUCC, Christiana
Figueres, tuviera un discurso de clausura con la misma línea de argumentos que el de
inauguración, "Se han hecho los deberes para Cancún",126 subrayando que Tianjin no se
había organizado para lograr acuerdos, sino para determinar qué puntos de la negociación
se debían tratar en la cita mexicana.
Los avances en Tianjin, incluyeron financiación, transferencia de tecnología y REDD+. Por
tal motivo, además de la confianza creada a lo largo de 2010, la Unión Europea se mostró
optimista para el proceso de negociación en Cancún. Sin embargo, se marchó, de esta
Cumbre con la molestia debido a que el avance en asuntos clave como el segundo
periodo de compromisos del Protocolo de Kioto no se trató de manera satisfactoria como
parte de un paquete más amplio de medidas.
China por su parte se felicitó por unas negociaciones fluidas y enmarcadas en “un buen
ambiente”, solo señaló como avance de Tianjin el “mejor entendimiento” entre las partes,
capaz de proporcionar sólidos cimientos para Cancún. Pero al mismo tiempo China
acusaba a los países desarrollados de no esforzarse lo suficiente en cuanto a los
compromisos de reducción de emisiones, y recordó que Pekín había aceptado
verificaciones de las emisiones a nivel nacional que posteriormente publicaría mediante
comunicados a la comunidad internacional y que, por tanto, las acusaciones de falta de
transparencia eran infundadas.
En las negociaciones participó Patricia Espinosa, quien comentó que "ni Estados Unidos,
ni la Unión Europea, ni Japón han reducido su ambición, y los países en desarrollo no
esconden que han de tener un importante papel",127 y añadió que México hará todos los
esfuerzos posibles por lograr que la cita caribeña sea un éxito.
Finalmente Estados Unidos dejó en claro que su asociación con el Acuerdo de
Copenhague se basó en que, tanto los países desarrollados como en desarrollo, en
especial las grandes economías como la China, hicieran esfuerzos en consonancia con
sus posibilidades en materia de reducción de emisiones y en materia de verificaciones.
126
S/autor , “La Cumbre de Tianjin finaliza sin acuerdos y da paso a la COP 16 de Cancún” [en línea], CNN, 11 de octubre 2010, Dirección
URL:http://mexico.cnn.com/planetacnn/2010/10/11/la-cumbre-de-tianjin-finaliza-sin-acuerdos-y-da-paso-a-la-cop-16-de-cancun, [consulta: 15 de
diciembre de 2010].
127
Ibídem.
102
Por ello, Estados Unidos esperaba de Cancún “un paquete equilibrado” de medidas, más
allá de decisiones aisladas sobre asuntos concretos. Estados Unidos también señaló el
hecho de que no se hubiese aprobado un paquete legislativo relativo al cambio climático,
no significaba que no habían tomado acciones en materia de lucha contra el tema, y
señaló, que tanto su plan de estímulos económicos como en la legislación de los Estados,
las medidas en materia energética y las iniciativas privadas forman parte del esfuerzo en
reducción de emisiones de aquél país.
4.3.4 Pre-COP 16, Ciudad de México 2010.
De acuerdo con el ex embajador Luis Alfonso de Alba, “la pre COP, que fue la última de
las reuniones previas a Cancún, donde el gobierno de México a través de la Secretaría de
Relaciones Exteriores, y su titular en ese entonces que además fue Presidenta designada
para la COP 16, invitó a poco más de 55 países para tratar de identificar los asuntos
pendientes de la negociación, sobre todo, con vistas a encontrar fórmulas de
compromiso”.128
En esta reunión, se vio claramente el grado de compromiso de los países para llegar a
resultados concretos y tangibles en Cancún. Al respecto, la Secretaria Ejecutiva de la
CMNUCC, Christiana Figueres, reconoció la labor de México al propiciar un diálogo abierto
y franco que restableció la confianza en el proceso.
La posible adopción de un paquete amplio y equilibrado de decisiones como objetivo para
Cancún, que permita tomar acciones concretas en todas las áreas del cambio climático,
sobresale entre los principales resultados de la Reunión Ministerial Pre-COP 16.129Patricia
Espinosa reiteró el compromiso del gobierno mexicano de continuar las negociaciones,
rumbo a la Conferencia del Clima en Cancún, desde una óptica incluyente y transparente,
donde todas las opiniones y sugerencias fueran escuchadas.
Las reuniones, desde Copenhague hasta Cancún, demostraron que existía mucha división
entre las naciones, a pesar de los esfuerzos de la diplomacia mexicana que había utilizado
128
Luis Alfonso de Alba, entrevistado por María Celia Toro, Las relaciones internacionales de México, México, IMR, 9:30-10:00 hrs., martes16 de
noviembre de 2010.
129
S/autor, “Reunión Ministerial PRE-COP 16. México despeja el camino, rumbo a Cumbre del Clima en Cancún”, [en línea], México, Ecoplaneta,08
noviembre 2010, Dirección URL: http://www.ecoportal.net/content/view/full/96756. [consulta:15 ene 2011].
103
su experiencia de ser puente entre el Norte y el Sur. Aunque para finales de año muchos
actores conscientes de la situación, retomaban ya la confianza en el proceso.
4.4 La 16ª Conferencia de las Partes.
Según las autoridades mexicanas, el papel de México había sido el tratar de restablecer la
confianza entre los actores posterior a Copenhague. México fue un actor muy activo para
obtener los recursos necesarios y así lograr reunir a las partes en más de tres ocasiones
durante el 2010 aunado a las giras de trabajo por parte de la titular de la Secretaria de
Relaciones Exteriores.
El desarrollo de las negociaciones durante la Conferencia de Cancún tuvo lugar en seis
espacios de negociación concurrentes:
a) La 13° sesión del Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre la Cooperación a Largo Plazo
bajo la Convención (AWG-LCA).
b) La 15° sesión del Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre compromisos futuros de las
Partes del Anexo B del Protocolo de Kioto (AWG-KP).
c) El 33° Periodo de Sesiones del Órgano Subsidiario de Ejecución (SBI, por sus
siglas en inglés).
d) El 33° Período de Sesiones del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y
Tecnológico (SBSTA).
e) La 6a Reunión de las Partes del Protocolo de Kioto (CMP-6).
f) La 16° Conferencia de las Partes bajo la Convención (COP-16).
En Cancún, el AWG-LCA trabajó, en cuatro grupos de redacción: Visión compartida,
adaptación, mitigación, financiación, tecnología y creación de capacidades, cada uno de
estos grupos estuvo presidido por delegados de distintos países, quienes buscaron
avanzar lo mayor posible en sus encomiendas, Sin embargo, al inicio de la segunda
semana de las Conferencias era claro que se necesitaba un mayor esfuerzo de
negociación a fin de concluir las negociaciones.
En este sentido, la Presidencia de la COP16, anunció al inicio de la segunda semana, un
nuevo método de trabajo: la creación de grupos negociación en temas específicos,
presididos por parejas de ministros de países desarrollados y en desarrollo, que
104
reportarían a la presidencia. Otros ministros ya presentes durante la segunda semana
ofrecieron su apoyo en cuestiones específicas. Este método fue bien recibido por las
Partes, ya que conjuntaba transparencia con empoderamiento de los países respecto a las
negociaciones.
En cuanto al AWG-KP, se abocaron a discutir solo dos temas, la cuestión respecto si
habría o no un segundo período de compromisos del Protocolo y una serie de parámetros
técnicos que deberían adoptarse en caso de continuar el protocolo o sus mecanismos de
flexibilidad.
La continuidad del Protocolo fue un tema que polarizó a los países: todos los países en
desarrollo lo apoyaban, la Unión Europea expresó cierta ambigüedad, Japón insinuó que
no seguiría en ese instrumento y otros países expresaron sus dudas sobre la pertinencia
de continuar en el Protocolo. Esto se debía a la percepción de los países desarrollados
sobre una carencia de compromisos o promesas por parte de los países en desarrollo
para realizar acciones de mitigación que complementaran los compromisos vinculantes del
Anexo I. Como esta cuestión no se resolvía, los puntos técnicos tampoco avanzaban.
Con la intención de resolver ese obstáculo, se buscó tener un “espacio común” entre el
AWG-KP y el AWG-LCA para discutir el tema de mitigación. La propuesta fue rechazada
por varios países en desarrollo, bajo la suposición que implicaría, en el futuro,
compromisos vinculantes de reducción de emisiones para los países en desarrollo.130
Sin embargo, en el penúltimo día de las Conferencias de Cancún, la delegación de
México, a solicitud de la Presidencia de la COP16, convocó a un grupo oficioso para
discutir este tema. De esta manera se creó, en la práctica, ese “espacio común”. Luego de
largas negociaciones dentro del grupo, se alcanzó un equilibrio entre acordar que no
habría una brecha entre el primer y segundo periodo de compromisos del Protocolo,
aceptando implícitamente que habría un segundo período y en como incluir en los
Acuerdos de Cancún, las promesas de mitigación hechas al amparo de los acuerdos de
Copenhague. Esto con el fin de formalizarlas en los trabajos de la Convención.
130
S/autor, Conferencias de Cancún sobre Cambio Climático. (LB-SSAMyDR), [en línea], México, SRE, Dirección URL;
http://www.sre.gob.mx/index.php/transparencia/rendicion-de-cuentas [consulta: 07 octubre 2012].
105
El texto fue presentado en la plenaria del AWG-KP para su aprobación el viernes 10 de
diciembre.
En su 33 periodo de sesiones del SBI tuvo lugar del martes 30 de noviembre al sábado 4
de diciembre. Éste es uno de los dos órganos subsidiarios permanentes de la Convención.
El SBI se aboca a evaluar y revisar la ejecución de las decisiones tomadas bajo la
Convención y el Protocolo, incluyendo áreas como comunicaciones nacionales,
inventarios, mecanismo financiero, asuntos de presupuesto, administrativos y temas que le
vayan asignando.
En Cancún, el SBI abordó diversas cuestiones recurrentes en su agenda, de naturaleza
técnica: las comunicaciones nacionales de las Partes no incluidas en el Anexo I; el
mecanismo financiero de la Convención; cuestiones relacionadas con la educación y
concientización pública; enfoques de gestión de riesgos para los efectos del cambio
climático en países en desarrollo, transferencias de tecnologías, creación de capacidades,
efectos adversos de las políticas y medidas contra el cambio climático; así como arreglos
para reuniones intergubernamentales, entre otros temas.
El 33 periodo de sesiones del SBSTA tuvo lugar del martes 30 de noviembre al sábado 4
de diciembre. El SBSTA es uno de los órganos subsidiarios permanentes de la
Convención. Dicho órgano se aboca a proporcionar información oportuna y asesoramiento
en cuestiones científicas y tecnológicas relacionadas con la Convención, tales como
impactos de la adaptación, emisiones de bosques; transferencia de tecnología y
preparación de lineamientos para medir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Uno de los temas más importantes en el contexto del SBSTA correspondía a la cuestión
de captura y almacenamiento de carbono en formaciones geológicas en el marco del
mecanismo de desarrollo limpio. Países petroleros, sobre todo del Medio Oriente,
demandaban incluir esta tecnología como parte del MDL. Ésta era una cuestión donde
existía una amplia polarización: países petroleros argumentaban que la CCS es una de las
mejores tecnologías para reducir las emisiones de
CO2. En contraste, los países en
desarrollo, sobre todo pequeños Estados insulares, se opusieron argumentando que es
una tecnología no probada.
106
La solución consistió en que el CCS sería elegible como una actividad de proyecto en el
marco del MDL, siempre y cuando
los requisitos técnicos sean resueltos de manera
satisfactoria. Estos requisitos técnicos se discutirían durante el 2011
e incluyen
cuestiones como selección de sitios de almacenamiento de CO2, planes de vigilancia,
modelos, medición y contabilidad de filtraciones, evaluaciones de riesgo, disposiciones
sobre responsabilidad, restauración de ecosistemas y la compensación a las
comunidades.
Si bien ésta era una cuestión con numerosas aristas técnicas, el grado de polarización en
este tema pudo haber permeado fácilmente a otras áreas de negociación y bloquear la
adopción de los Acuerdos de Cancún. Su solución permitió que los países petroleros del
Medio Oriente flexibilizaran sus demandas respecto a otras áreas de la negociación.
La CMP 6 se reunió al final de las Conferencias de Cancún, el viernes 10 de diciembre, la
CMP6 tuvo ante sí el informe recién transmitido por el AWG-KP, así como otras decisiones
sobre cuestiones técnicas: mecanismo para el desarrollo limpio, aplicación conjunta,
cumplimiento, fondo de adaptación, entre otros. El proyecto de decisión más importante
correspondía al acordado bajo el AWG-KP, explicado anteriormente.131
Después de días de negociaciones en Cancún, finalmente los Estados que participaron en
la Cumbre climática de las Naciones Unidas lograron llegar a un acuerdo general para fijar
las bases de un régimen global del clima, pese a la oposición de un solo país: Bolivia,
quien en voz de su representante, el embajador Pablo Solón, pedía que los documentos
fueran revisados, situación que no recibió el respaldo de ninguna otra nación.
Con un total de 193 de las 194 partes que estuvieron de acuerdo, la presidenta de la 16ª
Conferencia de las Partes COP16 y de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre
Cambio Climático, Patricia Espinosa, anunció la creación de los "Acuerdos en Cancún
para una nueva era de cooperación internacional en el cambio climático".132 Con Bolivia en
contra, el borrador con el "paquete equilibrado" de propuestas en mitigación, adaptación,
financiamiento y transferencia de tecnología, fue aprobado "por consenso", según la
Secretaria Patricia Espinosa.
131
S/autor, Conferencias de Cancún sobre Cambio Climático. OP, cit. p 22.
S/autor,” Se aprueban los ‘Acuerdos de Cancún’ pese al rechazo de Bolivia” .[en línea], México, CNN. Dirección URL: http://mexico.
cnn.com/planetacnn/2010/12/11/se-aprueban-los-acuerdos-de-cancun-pese-al-rechazo-de-bolivia. [consultado el 01 agosto de 2011].
132
107
Patricia Espinosa explicó que la interpretación de Bolivia quedaría registrada, pero que
coincidía "con algunas delegaciones en que la regla de consenso no significa la
unanimidad ni la posibilidad de que una delegación pueda pretender imponer un derecho
de veto sobre la voluntad" de 193 partes.
4.4.1 Resultados de la COP 16.
En este llamado "paquete de acciones equilibrado", acordado por los negociadores de la
COP16, fue el mayor paquete de ayuda jamás acordado entre varios gobiernos para que
las naciones en desarrollo hicieran frente al cambio climático. Traduciéndose en un
avance diferenciado en temas como el de mitigación, adaptación, transferencia de
tecnología y financiamiento.133
Los puntos destacados que integran los Acuerdos de Cancún son:
•Se reconocieron oficialmente los objetivos de los países industrializados bajo un proceso
multilateral. Estos países crearán planes y estrategias de desarrollo de bajas emisiones de
carbono, incluyendo mecanismos de mercado, y reportarán sus inventarios cada año.
• También para los países en desarrollo se reconocieron oficialmente las acciones para
reducir las emisiones, tomando en cuenta las responsabilidades comunes pero
diferenciadas. Se acordó establecer un registro con el fin de relacionar y registrar las
acciones de mitigación de los países en vías de desarrollo con el financiamiento y soporte
tecnológico brindado por los países industrializados. Los países en desarrollo publicarán
informes del progreso logrado cada dos años.
•Se aceptó por las partes reunidas en el Protocolo de Kioto continuar con las
negociaciones con el propósito de completar su trabajo y asegurar la continuidad entre el
primer periodo de compromisos y el segundo del Tratado.
•El Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto será reforzado para atraer más
inversiones e intercambio de tecnología en proyectos sustentables que aseguren la
reducción de emisiones en los países en vías de desarrollo.
133
Ver anexo 8.
108
•Se presentó un conjunto de iniciativas e instituciones para proteger a las personas
vulnerables al cambio climático, así como para distribuir los fondos y la tecnología a los
países en desarrollo, con el fin de planear y ejecutar sus programas de crecimiento
económico y erradicación de la pobreza de forma sustentable.
• En las decisiones se incluyó un nuevo Fondo Verde de 30 mil millones de dólares en
financiamiento de arranque rápido, proveniente de los países desarrollados para apoyar la
acción sobre cambio climático en los países en desarrollo hasta el periodo 2010- 2012,
con la intención de recaudar $100 mil millones de dólares en fondos a largo plazo para
2020.
• Respecto al financiamiento climático, se estableció un proceso para diseñar el Fondo
Verde para el Clima bajo la Conferencia de las Partes que cuente con una junta de 24
miembros con igual representación de los países en desarrollo y desarrollados.
• Se estableció el “Marco de Adaptación de Cancún” con el objetivo de permitir una mejor
planeación e implementación de los proyectos de adaptación en los países en desarrollo a
través de un mayor financiamiento y soporte técnico, incluyendo un proceso claro para
continuar con el trabajo en pérdidas y daños por eventos extremos de clima. Dándole igual
importancia a las medidas de adaptación que a las medidas de mitigación.
• Los gobiernos acordaron fomentar la acción para frenar las emisiones derivadas de la
deforestación y la degradación forestal en los países en desarrollo con soporte tecnológico
y financiamiento.
• A fin de aumentar la cooperación tecnológica para apoyar la acción sobre adaptación y
mitigación, las Partes establecieron un mecanismo de tecnología con un Comité Ejecutivo
de Tecnología, así como con el Centro y la Red de Tecnología Climática.
Muchos consideraron a los acuerdos alcanzados en Cancún como modestos como el
periodista Johon Border del periódico “The New York Times”, mientras que para México
representaron un triunfo diplomático porque reactivaron el proceso de negociaciones bajo
su liderazgo y porque permitieron rescatar a la diplomacia multilateral en la que ya nadie
creía.134 Al respecto Rafael Méndez escribió en el periódico” El País” lo siguiente:
134
Juan Carlos Mendoza Sánchez, op. cit. 179-180.
109
“La cumbre del clima que acaba de concluir en Cancún se ha sellado con un acuerdo que
ha conseguido el apoyo de países que partían con posturas muy enfrentadas como Japón,
EU y China. También lo apoyaron los pequeños Estados isla, la UE, los países africanos y
la mayoría de los latinoamericanos. La presidenta de la Cumbre, la mexicana Patricia
Espinosa, ha pasado por encima de la intención de Bolivia de dinamitar la cumbre”.135
Al final y después de un año de preparar el evento, casi todos los países expresaron que
el documento no era “perfecto”, pero sí bueno y suficiente para fijar los cimientos de un
acuerdo jurídicamente vinculante rumbo a la COP 17 de Durban, Sudáfrica 2011.
4.4.2 La COP 16, un éxito para la política exterior de México.
A pesar de haber participado en todas las reuniones previas a la COP 16 la actitud de
Bolivia sobre los resultados de la Cumbre no era de apoyo y parecía denotar más una
posición de cierto radicalismo ideológico, que un interés directo en el problema y al final se
quedó sola ya que ni Venezuela o Ecuador la respaldaron. Al término del evento, países
como Estados Unidos, Japón, China, India y Venezuela dieron su apoyo al documento
base del acuerdo, aun cuando a lo largo de las dos semanas presentaron diferentes
argumentos que obstaculizaban las negociaciones.
Así como la mayoría de los representantes de los países que se dieron cita en Cancún y
respaldaron la labor del Gobierno Mexicano para la COP 16, el líder para la Iniciativa
Global del Clima del WWF, Gordon Shepard, dijo en una primera reacción que la
presidencia mexicana merece buena parte del crédito por el buen manejo que hizo de las
negociaciones: "Ayudó a unir a los gobiernos, especialmente en los temas espinosos.
Creó una atmósfera de negociación, inclusiva y eficiente, la cual ayudó a que los países
recobraran la confianza en el proceso" para llegar a un acuerdo.
De esta manera las felicitaciones continuaron por parte del secretario general de las
Naciones Unidas Ban-Ki Moon, por el liderazgo con el cual el Gobierno de México condujo
las negociaciones durante la COP 16. El entonces presidente de México, Felipe Calderón,
expresó que los resultados obtenidos en Cancún representaron un éxito para la
Organización de las Naciones Unidas, así como para el reforzamiento de la confianza en
135
Rafael Méndez, “Un acuerdo Modesto”,[ en línea]. España, El País, 12 de diciembre 2010, Dirección URL:
http://elpais.com/diario/2010/12/12/opinion/1292108403_850215.html,[consultado el 29 de mayo 2012].
110
el sistema multilateral frente a desafíos globales, como lo es el cambio climático y sus
efectos. De esta manera todos concluían que Cancún había sido un éxito.
Finalmente, la COP 16 volvió a poner en primer plano el debate sobre el cambio climático
y logró renovar la confianza mundial en torno al proceso de toma de decisiones en el
marco multilateral de la ONU, consiguiendo acuerdos mundiales que permitan mitigar el
calentamiento global. De esta manera la política exterior de México, aprovechó la
coyuntura internacional de la COP 16 y demostró que nuestro país puede participar
activamente en el diseño de las grandes políticas de derecho internacional.
México demostró además que con su política exterior, tiene la capacidad de marcar la
pauta en las negociaciones y tender puentes entre países desarrollados y en desarrollo,
limando asperezas por medio de procesos transparentes e incluyente como lo hizo para la
COP16 a diferencia de la COP15 y con miras a acelerar el proceso de toma de decisiones
y por ende lograr “ganar ganar” en las negociaciones, ya que la inacción suele ser más
costosa que la acción misma. De esta manera, si la política exterior de México quiere
seguir participando de manera activa en el rumbo que se está tomando a nivel
internacional, deberá hacerlo desde dentro de los órganos donde se toman las decisiones.
Decisiones que pueden perjudicar o beneficiar al país de acuerdo al papel que nuestra
política exterior desempeñe en los foros multilaterales.
111
Conclusiones.
El cambio climático al no ser solo un tema ambiental, sino también un tema social y
económico es sin duda una amenaza para el interés nacional de México. Ante la
dimensión del problema y desde la confirmación de la injerencia humana en el clima,
nuestro país como Estado se vio imposibilitado de proteger su interés nacional valiéndose
de sus propios medios, por lo que fue necesario hacerse de una política, la política exterior
como herramienta al servicio del Estado para buscar en un ambiente exógeno los
elementos que puedan satisfacer el interés nacional respecto al cambio climático.
De la anterior investigación se concluye que la política exterior de México sobre cambio
climático, se encuentra determinada hoy en día por la LGCC publicada en 2012, que tiene
su base en las cuatro comunicaciones nacionales sobre cambio climático: los programas
sectoriales que se desprenden a su vez del PND como el programa Sectorial de Medio
Ambiente y Recursos Naturales que dio origen a la
Estrategia Nacional de Cambio
Climático y finalmente la publicación en 2009 del Programa Especial de Cambio Climático
2009-2012.
La LGCC engloba en un marco jurídico todo lo referente al combate del cambio climático
en México con dos objetivos fundamentales, la adaptación y mitigación. A pesar de que ya
existía un marco jurídico climático en nuestro país, era insuficiente. Esta ley implementa
los tratados y protocolos de los cuales México es parte y armoniza la normatividad del país
con los avances en las negociaciones y acuerdos internacionales.
Pero el problema de México es que para que pueda cumplir con los distintos objetivos en
los plazos establecidos por la LGCC deberá hacerlo con recursos financieros y
tecnológicos principalmente, provenientes de países desarrollados.
A pesar de no estar establecido en documentación oficial, el objetivo principal de su
política exterior respecto al cambio climático es la búsqueda de esos recursos para que
sea posible un crecimiento sustentable.
112
Debido a la globalización, hoy en día resulta difícil trazar una línea divisora entre lo interno
y lo externo. Desde que surgieron las primeras evidencias internacionales de la injerencia
humana en el cambio del clima, el tema ha ido permeando desde el exterior al interior de
nuestro país.
La política exterior sobre este tema ha contribuido al desarrollo del derecho interno de
México, pues ahora contamos con una “Ley General de Cambio Climático” resultado de
un proceso que vino de fuera y que determinará en mucho el comportamiento de nuestra
política interna como la externa. Pero no debemos olvidar propuestas en política exterior
de México como el Fondo Verde que ayudan a consolidar al régimen internacional del
cambio climático. De esta manera podemos observar la interrelación entre política interna
y política exterior.
Si bien la guerra contra el narcotráfico de Felipe Calderón genero una mala imagen al país
en el exterior, el activismo en el año 2010 del ejecutivo y de la SRE principalmente
mostraron una percepción diferente. Prueba de ello fue la realización de la COP 16 un
evento multilateral, donde la SRE se encargó de los preparativos para la Conferencia
durante más de un año, organizando mesas de diálogo y acercamiento con diversos
gobiernos, ONG, empresas etcétera.
Sumado a esto, la experiencia de los miembros de la SRE, la Secretaria, los embajadores,
los ministros, los representantes especiales, etcétera, encargados de temas de cambio
climático en su labor diplomática hicieron que la SRE realizara una buena labor en el
manejo de estas negociaciones en 2010.
México asumió la responsabilidad de conducir las negociaciones después del llamado
fracaso de Copenhague en 2009, que a pesar de alcanzar ciertos objetivos en el llamado
“Acuerdo de Copenhague” pactado en privado por el presidente de los Estados Unidos,
Barack Obama y el BASIC, China, Wen Jiabao, Brasil, Luiz Ignacio Lula da Silva, la India,
Manmohan Singh y Sudáfrica, Jacob Zuma, principalmente, no cumplió con uno de los
principales objetivos, es decir, que fuera un acuerdo legalmente vinculante, como se
acordó en la hoja de ruta de Bali, Indonesia en 2007.
113
Muchos de los países parte se quedaron con la sensación de frustración y decepción
acerca del proceso que no fue del todo incluyente como la Unión Europea, Venezuela,
Cuba, Bolivia, Nicaragua y Sudán, que de hecho estos últimos cinco países votaron en
contra del Acuerdo, que al final solo se tomó nota nada más, pero no fue adoptado por la
Conferencia de las Partes.
De acuerdo al Plan de Acción de Bali establecido en 2007, Copenhague debía terminar
con un acuerdo vinculatorio que regulara las emisiones de gases de efecto invernadero de
los Estados Parte posterior al 2012. En otras palabras las expectativas fueron demasiado
altas y los temas poco negociados entre las Partes dejando una sensación de fracaso por
los resultados obtenidos y una desconfianza en las negociaciones multilaterales del
proceso.
De esta manera el reto de la organización de la COP 16 no era nada fácil para México, se
trataba de recuperar la confianza entre los Estados Parte acerca del proceso multilateral,
hacerlo incluyente y abierto a la manifestación de sus intereses para seguir avanzando en
el proceso.
En un tema tan complejo y complicado que después de varios años pareciera que estaba
llegando al punto más frágil del régimen internacional sobre cambio climático y aunque
muchos apostaban por un fracaso en Cancún como lo fue en Copenhague, el reto que el
Gobierno Mexicano tuvo fue afrontado de manera adecuada.
La COP 16 fue el evento multilateral más importante para México en el sexenio 2006-2012
y su política exterior, debido a que se supo identificar los elementos fundamentales de la
política exterior para lograr el éxito en la Cumbre, tales como el correcto análisis de los
factores de situación, sobre todo los condicionantes externos que permiten la identificación
de los principales actores en las negociaciones, la Unión Europea, China, Estados Unidos,
OASIS, etcétera, el grado de polarización que existía por parte de los actores posterior a
la COP15.
114
Sin duda, el objetivo que se planteó México fue más real si lo comparamos con
Copenhague en 2009, alcanzar un resultado acordado multilateralmente, mandato,
instrumento, decisiones, también fue su principal estrategia para lograr acuerdos que
permitieron avanzar en las negociaciones de los diferentes temas relacionados al cambio
climático.
Entre otras estrategias claves podemos encontrar que se trabajó principalmente con los
países de menor peso en las negociaciones con el fin de restarle un poco de importancia a
los principales actores, teniendo en claro que no se les puede dejar de lado, México
realizó visitas de Estado, consultas formales e informales y mesas de trabajo como
acciones más importantes de su política exterior, en las que colocó a países desarrollados
con subdesarrollados a trabajar de manera conjunta en algunos temas específicos. México
llegó a la COP16 con el reto de devolver la confianza perdida por parte de la mayoría de
Estados Parte de la Convención en los procesos de negociación, con documentos mejor
preparados y más incluyentes en su elaboración a diferencia del gobierno danés en la
COP 15 y con estrategias que le permitieron una capacidad de negociación más amplia
entre los diferentes actores.
La capacidad de negociación fue clave para el éxito de la COP 16, desde enero y hasta
diciembre de 2010, la presidencia mexicana utilizó todas las herramientas de negociación
disponibles, grupos de redacción, reuniones ministeriales oficiosas, reuniones bilaterales o
con grupos de interés, reuniones presididas por ministros, así como sesiones de
negociación presididas por México. La estrategia dio oportunidad a que todos los países
pudieran expresar sus posiciones y preocupaciones. En paralelo, México mostró una
amplia apertura a la inclusión de voces de sectores no gubernamentales. Estas acciones
ayudaron a crear un ambiente de confianza en la presidencia de México lo que incremento
su capacidad de negociación en la COP 16.
El resultado de la COP16 puede tener varias interpretaciones; sin embargo, las más
importantes son, desde el punto de vista ambiental, el avance de las negociaciones en los
diversos temas, a pesar de que solo representó un paso más en el largo camino para la
construcción de un régimen internacional, capaz de regular las interacciones entre sus
miembros, evitar el conflicto y promover la cooperación para sus variados y complejos
temas relacionados con el cambio climático, pero fue un paso en la dirección correcta.
115
Desde el punto de vista internacional, es la buena imagen que le deja a México y su
política exterior, por llevar a buen camino las negociaciones sobre cambio climático y
hacer que las partes retomaran la confianza en el proceso y las negociaciones. Los logros
y el éxito de esta cumbre para las negociaciones sobre cambio climático, son el resultado
de la implementación de una política exterior planificada para el éxito de la COP16, en la
que México utilizó la negociación diplomática como su principal instrumento de política
exterior.
Por otro lado, en el primer capítulo ya mencionábamos que los regímenes definen el
conjunto de principios, reglas, procedimientos y normas, que se establecen de manera
implícita y explícita formal o informalmente, para regular las interacciones entre sus
miembros, evitar el conflicto y promover la cooperación en diferentes áreas de la agenda
internacional.
Desafortunadamente el régimen internacional en cambio climático aún es muy débil y no
puede supervisar, ni sancionar realmente a todos los países que forman parte y las
responsabilidades de cada una de las partes sigue creando controversia, pues por un lado
el principal emisor de gases de efecto invernadero, Estados Unidos, no ratificó el Protocolo
de Kioto, el nuevo gran emisor China, al igual que los países en desarrollo como India,
Brasil entre otros, no tienen compromisos vinculatorios ni metas de reducción de CO 2 bien
definidos y por si fuera poco, la salida de Canadá para el segundo periodo de
compromisos. Esto debilita profundamente el régimen climático multilateral y compromete
las posibilidades de un régimen global vinculante y equitativo en el futuro.
Si consideramos que son 195 los Estados Partes de la Conferencia, se es difícil negociar y
llegar a acuerdos con tan diversos puntos de vista, es por ello que algunos temas tienen
que ser negociados por algunos cuantos países o representantes de grupos de países. Es
así como los círculos de las decisiones se van cerrando para muchos Estados, quienes
negocian solo a través de sus representantes, por eso México debe seguir buscando
alianzas, y estrategias para seguir teniendo presencia en esos espacios de negociación
donde se toman las decisiones.
116
Aprovechando los beneficios de la COP 16, México debe seguir siendo un actor
reconocido en estas negociaciones multilaterales, buscando siempre tener una mayor
capacidad de negociación para poder estar en los círculos de poder donde se toman las
decisiones y lograr uno de los objetivos fundamentales en política exterior, evitar que
situaciones externas como las acciones, decisiones e inacciones, de las negociaciones en
cambio climático afecten negativamente al país y por el contrario, nuestra política pueda
influir en las negociaciones contribuyendo a construir un régimen internacional sólido y
equitativo, bajo el principio de “igualdad jurídica pero diferenciada”, que sea capaz de
supervisar, apoyar, normar y sancionar a todos los países que forman parte, pues en la
medida que se cuente con normas internacionales, éstas ayudarán a los países con
menos recursos, a enfrentar las presiones de las potencias hegemónicas, sus posturas e
imposiciones. Por ello la importancia de contar con una política exterior activa, que no solo
sea receptiva en las decisiones tomadas sino propositiva y participativa en estas
decisiones globales. Sin olvidar ser congruentes tanto al exterior como al interior.
Debemos dejar en claro entonces, la importancia de la COP 16 para la política exterior de
México; contribuyó al fortalecimiento del multilateralismo, siguiendo la lógica de lo
apropiado haciéndolo un actor de relevancia en el sistema, importancia que no adquirirá
por otros medios ya que no cuenta con los recursos ni las intenciones de jugar un papel
como las grandes potencias imponiendo sus posturas.
El cambio climático dejó de considerarse solo un problema de medio ambiente, ahora es
un tema que amenaza la seguridad de los seres que habitan en este planeta donde el
consumo razonable de sus recursos será una solución fundamental, otra solución a nivel
de relaciones internacionales, es claramente multilateral y en cuestiones técnicas, las
fuentes de energía renovable jugarán sin duda un papel importante en el futuro, muchas
ya están teniendo un gran impacto, pero les falta mucho por madurar sobre todo en
México, lamentablemente no se puede dar un cambio radical de la noche a la mañana
para que las economías dejen de sustentarse en fuentes no renovables, pues muchos son
los intereses que lo impiden.
117
Las negociaciones se complican por la complejidad de los temas y la amplia variedad de
éstos, pero siguen su curso, los países intercambian, ceden y defienden intereses en
estas negociaciones, poco a poco el desarrollo sustentable se abre paso en un mundo
globalizado, dependiente de fuentes de energías no renovables que se agotan con mayor
rapidez.
Todos los países saben de las consecuencias de no actuar a tiempo pero son los
desarrollados y subdesarrollados que luchan por los últimos beneficios de una economía
basada en recursos no renovables retardando aún más esas soluciones.
Otra de las conclusiones a la que este trabajo nos permitió obtener, fue que a pesar de
que México cuenta con un servicio exterior capaz de conseguir objetivos acordes con las
dimensiones de nuestro país, quedamos atrapados en una alternancia política inconclusa
que se pudo aprovechar de mejor manera. Es decir la política exterior de México en este
periodo es una política de continuidad con el modelo neoliberal establecido desde el
gobierno de Miguel de la Madrid y de acuerdo con algunos autores,136 una política exterior
cada vez más orientada hacia el mercado.
En México la política exterior actual regida por sus principios y doctrinas, se desprende de
un PND que depende de los vaivenes políticos de cada sexenio. El actual PND encuentra
su base en el Programa México 2030 y otras fuentes de información como la Encuesta
México y el Mundo, elaborada por el CIDE, que en su conjunto dudo que representen el
interés nacional por la falta de actores claves como las instituciones de educación
superior, agencias de investigación y una sociedad informada, lo que hace que tengamos
un Proyecto de Nación carente de un consenso nacional y por consiguiente una política
exterior que responda muchas veces a intereses particulares, élites nacionales y
extranjeras y no a la mayoría de su población.
En los dos últimos sexenios,
los gobiernos del cambio siguieron una continuidad del
neoliberalismo que en México ha estado padeciendo desde los años 80. El desarrollo de
México ha sido escaso y lo podemos ver en nuestro comercio, la economía ha dependido
del exterior, exportación de manufactura y maquila, inversión extranjera, petróleo, remesas
y turismo, con tasas anuales de crecimiento promedio del 2.4%. En suma, la política
136
Humberto Garza Elizondo, Rafael Velázquez Flores, Juan Carlos Mendoza Sánchez, Carlos Antonio Aguirre Rojas, entre otros.
118
neoliberal tiene muchos años de haber demostrado que no beneficia a la población
general; solo hay escasos beneficiarios: los pequeños grupos que se enriquecen.
De lo anterior se desprende que, el interés nacional y el proyecto de nación bien definidos
son requisitos fundamentales para que México cuente con una política exterior sólida que
no dependa de los vaivenes políticos sexenales, pero para llegar a ese punto, es
necesario que exista un consenso al interior de nuestro país, tanto de la clase política,
empresarios y de una sociedad civil informada y participativa, acerca de lo qué queremos
ser como nación y que debemos hacer para llegar a ese objetivo.
A diferencia de México, países en desarrollo latinoamericanos como Brasil, quien ha
desplazado a nuestro país en su importancia e influencia regional, no solo entendieron lo
que querían ser como nación sino también tomaron acciones necesarias para lograrlo y
sus resultados están siendo notorios.
Desafortunadamente las condiciones internas actuales en nuestro país no lo permiten, un
país con 35.8% de su población en pobreza y 10.4% en extrema pobreza137 una sociedad
poco informada acerca de los asuntos internacionales,138 un sistema político disfuncional
que no responde a las necesidades de un país como el nuestro, entre otros factores
internos principalmente, retrasan el lugar que le corresponde a México en el concierto
internacional y hacen de su política exterior una política débil que no cumple por completo
sus objetivos, objetivos que debieran estar orientados al beneficio de la mayoría de la
población.
Finalmente, algunos expertos en política exterior, como Humberto Garza Elizondo,
mencionan que el tema de la política exterior es un asunto demasiado importante como
para que se deje en manos de unos cuantos. En este punto coincido con ellos acerca de lo
importante de la política exterior, nos debe preocupar a todos, debemos involucrarnos más
en el tema y participar con argumentos y críticas, propósito al que aspira este trabajo.
137
CONEVAL, Medición de pobreza 2010, [en línea], México, Dirección URL: http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/
pages/medicion/pobreza_2010.es.do;jsessionid=69339e325b9e2605eab24d81098e5e0e66c506249b18eb7e8f4018b0edc325d4.e34QaN4LaxeOa40
Qaxf0, [consultado el 20 de noviembre 2012].
138
De acuerdo con la encuesta “México y el mundo” elaborada por el CIDE en 2010, solo 56% de la población mexicana se interesa por los asuntos
internacionales.
119
Anexos.
Anexo1 Diario Oficial.
Viernes 10 de junio de 2011.
DECRETO
"LA COMISIÓN PERMANENTE DEL HONORABLE CONGRESO DE LA UNIÓN, EN USO DE LA FACULTAD QUE LE
CONFIERE EL ARTÍCULO 135 CONSTITUCIONAL Y PREVIA LA APROBACIÓN DE LAS CÁMARAS DE DIPUTADOS Y DE
SENADORES DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ASÍ COMO LA MAYORÍA DE LAS
LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS,
DECLARA
SE APRUEBA EL DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA LA DENOMINACIÓN DEL CAPÍTULO I DEL TÍTULO PRIMERO Y
REFORMA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo 89. Fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar,
denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones
interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la
conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes
principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la
solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza
en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación
internacional para el desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los derechos
humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.
Fuente: Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, DECRETO por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y
reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,[en línea], México, Diario Oficial de la
Federación,10 de junio de 2011, Dirección URL: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5194486&fecha=10/06/2011,
[Consulta: el 10 de Julio de 2011].
120
Anexo 2 Gases de efecto invernadero.
GAS
Dióxido de Carbono
(CO2)
Metano (CH4)
Óxido Nitroso (N2O)
FUENTE EMISORA
Quema de combustibles fósiles y
biomasa como gas natural, gas licuado,
gas oil o diesel, petróleo, gasolinas,
gasóleo, combustóleo, carbón vegetal y
leña en procesos industriales,
transporte, y actividades domiciliarias,
cocina y calefacción. Cambios de uso
de suelo. Es un producto secundario de
algunos procesos químicos, como la
manufactura del cemento.
Quema de combustibles fósiles.
Producido por el ganado bovino, vacas
lecheras, búfalos, cabras, ovejas,
camellos, cerdos y caballos.
La mayoría de las emisiones de metano
relacionadas con la ganadería se
generan por la fermentación intestinal
de los alimentos causada por bacterias
y otros microbios en los tractos
digestivos de los animales; otra de las
fuentes resulta de la descomposición
del estiércol de los animales.
Por el cultivo de arroz, la eliminación y
tratamiento de basura y residuos
humanos.
Es un producto de las actividades
agrícolas e industriales, especialmente
la producción y uso de fertilizantes,
además de la quema de los
combustibles fósiles.
Aerosol, espumas plásticas para
almohadones, en las bobinas de
enfriamiento de refrigeradores y
Clorofluorocarbonos aparatos de aire acondicionado, así
(CFCs)
como en los materiales para la
extinción de incendios y como
solventes de limpieza.
121
PERSISTENCIA DE
LAS MOLECULAS
EN LA ATMÓSFERA
EN AÑOS
POTENCIA DE
CALENTAMIENT
O GLOBAL
( PCG CO2 = 1 )
500
1
7 - 10
21 - 23
140 - 190
230 - 310
65 - 110
6,200 - 7,100
Utilizado en los equipos refrigerantes y
acondicionadores de aire, inhaladores
para tratamientos respiratorios. No
Hidrofluorocarbonos afecta el ozono estratosférico; sin
(HFCs)
embargo, es considerado un gas de
efecto invernadero por la EPA debido a
su capacidad de capturar el calor en la
atmósfera.
Hexafloruro de
azufre (SF6)
Usado como gas de cubierta para
procesos de fundición del magnesio,
como agente de grabado en proceso de
producción de semiconductores, y
agente refrigerante.
12
1,300 - 1,400
3,200
23,900
Fuentes: s/autor, Cuadros Actualizados del Efecto Invernadero [en línea], s/lugar de edición, Blog sobre Medio Ambiente y
Ecología, Dirección URL; http://sosciencia2009.blogspot.mx/2009/09/cuadros-actualizados-del-efecto.html [consultado el 24 de
mayo de 2010].
Michael E. Carpenter, ¿Qué tipos de industrias emiten más gases de efecto invernadero?[en línea], s/lugar de edición,
Ehowespanol, Dirección URL; http://www.ehowenespanol.com/tipos-industrias-emiten-mas-gases-efecto-invernaderoinfo_125840/ [consultado el 17 de noviembre de 2012].
Luz Guerrero, Los gases de efecto invernadero [en línea], s/lugar de edición, Vida verde About, Dirección URL;
http://vidaverde.about.com/od/Ciencia-y-naturaleza/a/Los-Gases-De-Efecto-Invernadero.htm, [consultado el 18 de noviembre de
2012].
IPCC, Third Assessement Report, Glossary [en línea], s/lugar de edición, Dirección URL:
http://www.grida.no/publications/other/ipcc_tar/?src=/climate/ipcc_tar/wg1/518.htm, [consulta: 12 de mayo de 2010].
122
Anexo 3 Compromisos de reducción en Copenhague.
Acuerdo de Copenhague: Reducción de emisiones hasta 2020.
Reducción Año Base Observaciones / Área de actuación
Brasil
36,1%38,9
China
40%-450%
(Intensidad
por
2005
emisiones
por unidad
de PIB)
Aumento de la energía no procedente de origen fósil,
hasta una cuota del 15% del consumo de energía
primaria, y de las superficies de bosques y cubierta
vegetal. Sus compromisos son voluntarios.
17%2
De conformidad con su legislación sobre energía y
cambio climático.
EEUU
India
Rusia
2005
20%-25%
(Intensidad
por
2005
emisiones
por unidad
de PIB3)
Indonesia 26%
Japón
e/t1
25%
15%-25%
Deforestación, industria, ganadería, mayor eficiencia
energética y renovables
Insiste en que las medidas sean voluntarias.
Inversiones en gestión del territorio, energías renovables,
no
eficiencia, reducción de residuos, transporte con menos
disponible
emisiones y combate a la deforestación.
1990
1990
Basa su compromiso en la existencia de un marco
internacional justo y eficaz en la que participen las
grandes potencias con objetivos de reducción ambiciosos
de reducciones de GEI.
El rango de emisiones dependerá de: 1) Que se tenga en
cuenta su capacidad forestal. 2) Que los grandes
emisores cumplan con sus obligaciones de reducción de
emisiones.
123
Sudáfrica 34%
UE
México
20%
4
e/t
Sus compromisos dependen del apoyo financiero, la
transferencia de tecnología y el apoyo de los países
desarrollados.
1990
La oferta de reducción de un 30% de emisiones está
sujeta a que otros países hagan esfuerzos comparables.
30%
El 11 de diciembre de 2009, el Presidente Felipe
Calderón Hinojosa, anunció que nuestro país se declara
listo paran asumir el compromiso de que si se cuenta
con el financiamiento y transferencia de tecnologías
necesarias, México asumiría el compromiso de alcanzar
una reducción, respecto a su tendencia de emisiones de
gases de efecto invernadero de hasta 30% para el año
2020.
1. e/t = escenarios tendenciales.
2. El compromiso también incluye, sujeto a la legislación sobre energía y cambio climático, objetivos de reducción del 30 %
en 2025, del 42% en 2030 y del 83% en 2050.
3. Según el comunicado de la India, las emisiones del sector agrícola no se contabilizarán en la evaluación de la intensidad
energética. n/d= no disponible.
4. Sudáfrica se compromete también a una reducción de sus emisiones en relación a los escenarios tendenciales del 42%
en 2025.
Fuente: Lázaro Lara, “Después del mal arranque de Copenhague”, Política Exterior, núm. 138, vol. XXIV, España,
noviembre/diciembre, 2010, p. 153.
124
Anexo 4 Efectos del cambio climático en México.
Aumento del nivel de 1 a 5 metros en diferentes zonas costeras de México
Fuente: Julia Martínez Fernández, El ABC del cambio climático en México [en línea]. México DF, Instituto Nacional de Ecología,
Dirección URL: http://cambio_climatico.ine.gob.mx/, [consultado el 26 de enero de 2012].
125
Anexo 5 Crece en una década dependencia petrolera.
La gama casi infinita de productos derivados del petróleo, lo convierten en uno de los
factores más importantes del desarrollo económico y social en todo el mundo. La
economía mundial y su desarrollo está regida por los combustibles y derivados del
petróleo, aviones, barcos, trenes, fabricas y ciudades enteras utilizan la energía
generada por estos.
De acuerdo con un reportaje publicado por “El Economista” con datos del INEGI en los
últimos 10 años, el petróleo crudo y sus derivados incrementaron su participación en el
total de las exportaciones realizadas por México de 8 a 16%, con lo cual se duplicó la
dependencia que tiene el país de los productos petroleros. Con lo anterior, la
participación de las exportaciones petroleras en el PIB pasó de 2.5 a 5.0% del 2001 al
2011, reafirmando que la dependencia que tiene México de los ingresos petroleros se
ha reforzado.
Las alarmas se encienden si se considera que las exportaciones mexicanas de
petróleo se han reducido cerca de 30% en los últimos ocho años, al pasar de 1 millón
870,000 a 1 millón 300,000 barriles diarios; si bien el precio promedio de la mezcla
mexicana se ha cuadruplicado en el mismo periodo, al pasar de 24.7 a 101 dólares por
barril. No obstante, las importaciones de combustibles realizadas por México también
se han mantenido a la alza y sólo en el último año crecieron las de gasolina automotriz
(11%), diésel (38%) y combustóleo (85 %).
Para Standard & Poor’s, el declive en la producción petrolera podría tener un mayor
impacto sobre las cuentas fiscales y externas de México, ya que los dividendos al
sector público dependen en 35% de la renta petrolera.
Fuente: Edmundo Sánchez, “Crece en una década dependencia petrolera”, [en línea], México, El economista, 15 de enero del
2012, Dirección URL; http://eleconomista.com.mx/industrias/2012/01/15/crece-decada-dependencia-petrolera [consultado el 17 de
marzo de 2012].
126
Anexo 6. Organizaciones No Gubernamentales internacionales relacionadas al
tema del cambio climático.
Alliance to Save Energy.
Organización estadounidense que convoca a líderes de negocios prominentes, del
medio ambiente, que promueve el uso eficiente y limpio de la energía a nivel mundial
en beneficio del medio ambiente y la economía.
Ambiente Ecológico.
Sitio español que ofrece información general sobre cambio climático. Es auspiciado
por la Asociación Ecologista de Defensa de la Naturaleza (AEDENAT), la
Coordinadora de Organizaciones de Defensa Ambiental (CODA), la Confederación
Sindical de Comisiones Obreras (C.S. de CC.OO.) y la Unión General de Trabajadores
(U.G.T.).
Asociación Europea de Energía Eólica.
Organización que agrupa a las empresas relacionadas con el almacenamiento,
transportación y distribución del gas natural. El Protocolo de Kioto reconoce al gas
natural como el combustible fósil más amigable con el medio ambiente.
Asociación de Productores de Energías Renovables (España).
Organización española que agrupa a más de doscientas pequeñas y medianas
empresas que generan electricidad partiendo de fuentes de energía renovables.
Creada en 1987, es la única asociación del sector de ámbito estatal y en ella están
representados socios de todas las comunidades autónomas. APPA la conforman
sociedades de los sectores minihidráulico, eólico, fotovoltáico y biomasa.
Centro del Agua del Trópico Húmedo para América Latina y el Caribe.
Organización internacional sin fines de lucro con patrimonio propio y autonomía de
gestión dirigida a promover el desarrollo humano sostenible por medio de la
investigación científica aplicada, la educación y la transferencia de tecnología sobre
los recursos hídricos y el ambiente, facilitando los medios para mejorar la calidad de
vida en los países de los trópicos húmedos de América Latina y el Caribe, sin
comprometer la de las futuras generaciones.
Centro de Desarrollo Sostenible en las Américas (CEDSA).
El CEDSA es una organización privada sin fines de lucro ubicada en Washington D.C.
y fundada en octubre de 1994, que se enfoca en contribuir para que los países en vías
de desarrollo puedan financiar su transición hacia un desarrollo sostenible ambiental.
127
Trabaja a fin de establecer conexiones y promover mecanismos que financiarían el
desarrollo de una manera sostenible con respecto al medio ambiente, la economía y la
sociedad.
Climate Action Network International .
Red global de cerca de 287 organizaciones no gubernamentales que trabajan para
promover acciones de los gobiernos y los individuos en materia de cambio climático,
que sean sustentables.
Climate Action Network Europa.
Sitio en Europa de esta red global de cerca de 287 organizaciones no
gubernamentales que trabajan para promover acciones de los gobiernos y los
individuos en materia de cambio climático, que sean sustentables.
Conservation International.
Organización civil sin fines de lucro fundada en Estados Unidos en 1987, cuyo
principal objetivo es contribuir a la protección de los ecosistemas con mayor
biodiversidad del planeta. Actualmente desarrolla programas en más de 30 países.
Ecologistas en acción.
Organización española que tiene como propósito realizar actividades de
concientización sobre el medio ambiente. Ofrece una sección sobre cambio climático y
su relación con el aprovechamiento sustentable de la energía.
Física y Sociedad.
Portal del Colegio Oficial de Físicos de España, que ofrece información, noticias de
actualidad, artículos y estudios sobre el cambio climático.
Greenfacts.
En esta su página web se publica información imparcial sobre temas de salud y medio
ambiente, basada en documentos ya publicados de reconocida calidad científica,
empleando un lenguaje claro y accesible al no especialista.
Greenpeace.
Organización internacional reconocida en todo el mundo por abordar diversos temas
sobre medio ambiente. Cuenta con una sección sobre cambio climático que incluye
información general sobre el fenómeno y las acciones que esta organización ha
emprendido en México y el mundo.
128
Greenpeace Argentina.
Organización internacional reconocida en todo el mundo por abordar diversos temas
sobre medio ambiente. Cuenta con una sección sobre cambio climático que incluye
información general sobre el fenómeno y las acciones que esta organización ha
emprendido en ese país y el mundo.
Greenpeace España.
Organización internacional reconocida en todo el mundo por abordar diversos temas
sobre medio ambiente. Cuenta con una sección sobre cambio climático que incluye
información general sobre el fenómeno y las acciones que esta organización ha
emprendido en ese país y el mundo.
Natural Resources Defense Council.
Organización de los Estados Unidos que trabaja diversos temas sobre conservación
de recursos naturales, entre ellos el cambio climático.
National Commission on Energy Policy.
Organización de los Estados Unidos que tiene como objetivo desarrollar estrategias de
largo plazo para atender los retos de seguridad nacional, la economía y la protección
del medio ambiente y la salud pública. Cuenta con un número importante de estudios
en materia de cambio climático.
Programa de Financiamiento de Empresas de Energía Renovable en Centroamérica.
Programa patrocinado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos de América (USAID), que busca incrementar el uso de las energías renovables
en Brasil, El Salvador, Ghana, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Sudáfrica,
Tanzania y Zambia. En América Central este Programa es ejecutado por E+Co en
asociación con la Biomasss Users Network (BUN-CA).
Programa Panamericano de Defensa y Desarrollo de la Diversidad Biológica, Cultural
y Social, A.C. (Prodiversitas).
Organización argentina cuya finalidad es la promoción y realización de actividades de
información, investigación, enseñanza – aprendizaje y desarrollo institucional de la
defensa y fortalecimiento de la diversidad biológica, cultural y social.
Renewable energy and energy efficiency partnership (REEEP).
Organización internacional de gobiernos, empresas y organismos privados que tiene
como fin promover los mercados para tecnologías de eficiencia energética y
aprovechamiento de energías renovables.
129
The Online Environmental Community.
EnviroLink es una organización sin fines de lucro que congrega a diversas
organizaciones y voluntarios en el mundo, con el fin de proveer información detallada
sobre el medio ambiente y noticias relacionadas.
Union of Concerned Scientists.
Grupo de científicos de carácter internacional que ofrece información sobre el cambio
climático. Cuenta con una sección para educadores, así como información general y
opiniones de sus agremiados.
World Resources Institute.
El World Resources Institute es una organización sin fines de lucro que cuenta con un
staff de más de 100 científicos, economistas, expertos en política, analistas de
negocios y comunicadores que trabajan en la protección del planeta y el mejoramiento
del nivel de vida del ser humano. Cuenta con una sección muy extensa sobre cambio
climático.
WRM Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales.
Sitio de esta organización con sede en Montevideo, Uruguay, que muestra información
sobre las acciones de red internacional de grupos ciudadanos del Sur y del Norte
involucrados en esfuerzos por defender los bosques del mundo. Cuenta con
documentos de opinión y acciones en materia de cambio climático.
World Wildlife Foundation.
Sitio de una de las mayores organizaciones dedicadas a la conservación de la
naturaleza que fue creada en 1961. Su misión consiste en detener y, finalmente,
invertir la degradación del entorno natural del planeta. En la actualidad, esta
organización opera en más de 90 países.
World Wildlife Foundation España.
Sitio español de una de las mayores organizaciones dedicadas a la conservación de la
naturaleza que fue creada en 1961. Su misión consiste en detener y, finalmente,
invertir la degradación del entorno natural del planeta. En la actualidad, esta
organización opera en más de 90 países.
Fuente: INE-SEMARNAT, Las organizaciones no gubernamentales y el cambio climático,[en línea], México, Dirección URL:
http://cambio_climatico.ine.gob.mx/ongycc/ongsinternacionales.html, [consulta: 14 de junio 2011].
130
Anexo 7 QUIÉN ES QUIÉN.
Los principales actores en las negociaciones sobre cambio climático.
G 77 + China.
Los países en desarrollo generalmente intervienen a través del "Grupo de los 77" para
establecer posiciones negociadoras comunes. El Grupo se fundó en 1964 en el
contexto de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD) y ahora funciona a través del sistema de las Naciones Unidas. Cuenta con
más de 130 miembros. El país que ocupa la presidencia en turno del Grupo de los 77
en Nueva York, que rota cada año, habla con frecuencia a nombre del Grupo de los 77
y de China, en su conjunto. No obstante, debido a que el Grupo de los 77 más China
es un conglomerado heterogéneo con intereses diversos en las cuestiones
relacionadas con el cambio climático, los países en desarrollo intervienen también en
los debates en forma individual, lo mismo que hacen los bloques existentes dentro del
Grupo de los 77, como el Grupo regional de África de las Naciones Unidas, la Alianza
de Pequeños Estados Insulares y el Grupo de los países menos adelantados.
La Alianza de Pequeños Estados Insulares (AOSIS).
Es una coalición de 43 países insulares de tierras bajas y pequeñas dimensiones, en
su mayoría miembros del Grupo de los 77, que son particularmente vulnerables a la
subida del nivel del mar. Los países de la AOSIS están unidos por la amenaza que el
cambio climático representa para su supervivencia, y frecuentemente adoptan una
postura común en las negociaciones. Fueron los primeros en proponer un proyecto de
texto durante las negociaciones sobre el Protocolo de Kioto en el que pedían recortes
en las emisiones de dióxido de carbono, con el fin de lograr para 2005 niveles que
fueran un 20% inferiores a los de 1990.
Los 49 países.
Definidos por las Naciones Unidas como Países Menos Adelantados normalmente
colaboran entre ellos en el sistema general de las Naciones Unidas. Han demostrado
cada vez mayor actividad en el proceso relacionado con el cambio climático, y muchas
veces colaboran mutuamente para defender sus intereses, por ejemplo, con respecto
a la vulnerabilidad y adaptación al cambio climático.
131
Unión Europea.
Los 27 miembros de la Unión Europea se reúnen en privado para adoptar una postura
negociadora común. El país que ostenta la Presidencia de la UE –cargo que rota cada
seis meses– interviene a nombre de la Unión Europea y de sus 27 Estados miembros.
En tanto a organización de integración económica regional, la Unión Europea puede
ser, y es, Parte en la Convención. No obstante, no tiene un voto aparte, distinto de los
de sus miembros.
El Grupo Mixto.
El Grupo Mixto es una coalición amplia de países desarrollados no pertenecientes a la
UE que se formó tras la adopción del Protocolo de Kioto. Aunque no hay ninguna lista
oficial, el grupo está integrado normalmente por Australia, Canadá, los Estados
Unidos, la Federación de Rusia, Islandia, Japón, Noruega, Nueva Zelandia y Ucrania.
Su origen se remonta a JUSSCANNZ (sigla que comprende las iniciales en inglés de
los siguientes países: Japón, Estados Unidos, Suiza, Canadá, Australia, Noruega y
Nueva Zelandia) y es conocido también con el nombre de Grupo Paraguas.
El Grupo de Integridad Ambiental.
Se formó en el año 2000, en Lyon, Francia. Postura: tender puentes entre posiciones
extremas. Es el único grupo que incluye tanto países Anexo I como No-Anexo I. Está
formado por la República de Corea, Suiza, México, Lichstenstein y Mónaco.
BASIC.
Grupo constituido el 29 de noviembre de 2009 en Beijing por representantes de los
gobiernos de Brasil, Sudáfrica, India y China para formular y comprometerse en una
estrategia conjunta en Copenhague. Acordaron no aceptar reducciones de emisiones
que sean legalmente vinculantes; no aceptar acciones de mitigación sin pruebas que
las respalden; no aceptar mediciones , reporte y verificación internacionales de
acciones de mitigación sin pruebas que las respalden y nunca aceptar el uso del
cambio climático como barrera comercial. El acuerdo incluyó el compromiso de
retirarse en conjunto de la Cumbre en caso de que alguna de sus demandas fuese
negada.
Fuentes: Elvira Corona, Quien es quien: Los principales actores en las negociaciones sobre cambio climático [en línea], Agencia
Latinoamericana de Información, Quito Ecuador, 22 de noviembre de 2010, Dirección URL: www.alainet.org/active/42648&lang=es,
[consultado el 25 de agosto 2011].
Rubén Cota Meza, “El Calentamiento Global enviado a la congeladora en Copenhague”, [en línea]. México DF, Este país, 20 de
enero de 2010, Dirección URL; http://estepais.com/site/?p=27406 [consultado el 19 de febrero de 2011].
132
Anexo 8”Acuerdos de Cancún”.
Entre los logros alcanzados en Cancún se encuentran los que a continuación se enlistan:
Visión de largo plazo.
Se reconoce que el aumento de la temperatura media global
no puede superar los 2°C respecto a los niveles
preindustriales. Además, se prevé que en 2015 se pueda
hacer una revisión de esta meta con miras a considerar reducir
este límite a 1.5°C, con base en la evidencia científica
proporcionada por el Panel Intergubernamental sobre Cambio
Climático.
Mitigación.
Se reconocen los compromisos y acciones nacionales de
mitigación que los Estados se comprometen a implementar.
Además. los Estados establecen un proceso para entenderlas,
fomentar la confianza y transparencia, e ir ampliando su nivel
de ambición. De igual modo, se pide a los países que diseñen
estrategias o planes de desarrollo bajos en carbono.
Los países desarrollados confirmaron en Cancún sus metas de
reducción de emisiones, pero en esta ocasión sus esfuerzos
no quedaron aislados. Los países en desarrollo también
confirmaron su voluntad de cumplir con acciones nacionales
apropiadas de mitigación (NAMAs por sus siglas en inglés). de
naturaleza y alcance distinto.
Cabe destacar que los compromisos o acciones de mitigación
confirmados en Cancún van más allá de las metas
comprometidas bajo el primer periodo de compromiso del
Protocolo de Kioto. Las acciones y compromisos registrados
desde las Conferencias de Cancún. abarcan al 80% de las
emisiones mundiales.
Medición, Reporte y Verificación.
Los Acuerdos de Cancún introducen mejoras al sistema de
medición, reporte y verificación de las acciones de mitigación,
fortaleciendo los requisitos respecto a la frecuencia de los
informes
y
la
información
que
deben
contener.
En el caso de los pases desarrollados, éstos deberán
presentar de manera anual inventarios de emisiones y de
manera bienal informes sobre el progreso alcanzado en sus
objetivos de reducción. Deben incluirse las aportaciones
financieras, tecnológicas y acciones para el fortalecimiento de
capacidades a países en desarrollo, bajo un proceso de
evaluación internacional.
133
En cuanto a los países en desarrollo, se fortalece el sistema
de reporte y revisión de sus acciones con comunicaciones
nacionales cada cuatro años y reportes bianuales
(actualización de inventarios nacionales e información sobre
acciones de mitigación y apoyo requerido). Los reportes serán
analizados por un sistema internacional de consultas y
análisis. Además, se establece un registro para las NAMAS
que facilite la vinculación con el apoyo financiero, tecnológico y
de capacidades provisto por países en desarrollo.
Reducción de emisiones por
deforestación
y
degradación
forestal (REDD+).
La deforestación representa aproximadamente el 20% de las
emisiones globales y se concentra en países en desarrollo.
Por consiguiente, instrumentar acciones efectivas para revertir
la tasa de deforestación mundial, y eventualmente detenerla,
podría tener implicaciones importantes para promover el
desarrollo rural, los servicios ambientales de los bosques y
selvas y ayudar en la estrategia global de erradicación de la
pobreza.
En Cancún se reconoció la relevancia de los bosques y los
beneficios de su preservación en términos de mitigación, así
como la importancia de mejorar las condiciones de vida de las
comunidades que en ellos habitan; especialmente las
comunidades indígenas, la protección de las especies y
restauración de la biodiversidad y los ecosistemas, entre otros.
Los Acuerdos de Cancún establecen un mecanismo REDD
plus que promueve una amplia gama de actividades forestales
(reducción de la deforestación, degradación forestal,
conservación, manejo forestal sustentable), y realizan un
llamado a la elaboración de planes o estrategias racionales de
acción en REDD+ que incluyan el desarrollo de un nivel de
referencia nacional de emisiones forestales, un sistema de
monitoreo de dichas emisiones y una amplia participación
social, especialmente de comunidades locales e indígenas.
También se reconoce la diversidad de circunstancias
nacionales en países en desarrollo y adecuación de
actividades por etapas: 1) planeación nacional y creación de
capacidades, 2) implementación de políticas y medidas y 3)
actividades basadas en resultados que puedan ser medibles,
reportables y verificables.
En cuanto a la financiación de este mecanismo, las dos
primeras etapas se costearán con mecanismos multilaterales y
bilaterales existentes. Además se explorarán opciones para la
financiación de la tercera etapa con un posible vinculo con los
mercados de carbono.
134
Adaptación.
Ante la alta prioridad que revisten as tareas de adaptación al
cambio climático, así como la reducción de la vulnerabilidad
frente al mismo, se decidió la creación del Marco de
Adaptación de Cancún con el objeto de proporcionar apoyo
técnico, fomentar el intercambio de información, experiencias y
conocimientos. Igualmente se busca promover sinergias y
formular recomendaciones a los países.
En materia institucional se crea el Comité de Adaptación cuya
composición, modalidades, procedimientos y vínculos con
otros mecanismos institucionales se encuentra por definir.
También se acordó un Programa de Trabajo sobre Pérdidas y
Daños cuyo contenido será desarrollado a través de talleres y
reuniones de expertos Los países menos adelantados
mantienen un trato especial y diferenciado que debe impulsar
la plena integración de sus planes de adaptación a los efectos
del cambio climático en sus planes y programas nacionales de
desarrollo.
Respecto al Fondo de Adaptación del Protocolo de Kioto, en
Cancún se aprobaron los términos de referencia de la primera
revisión del Fondo, renovándose los servicios que proporciona
el Fondo para el Medio Ambiente Mundial y el Banco Mundial
como Secretariado y Fiduciario, respectivamente.
Financiamiento.
Los Acuerdos establecieron el Fondo Verde Climático como
mecanismo financiero de la Convención. El objetivo del Fondo
es apoyar los esfuerzos de los países en desarrollo para
emprender acciones de mitigación y adaptación al cambio
climático.
El diseño del Fondo corrió a cargo de un Comité de Transición
compuesto por 40 miembros (15 de países desarrollados y 25
de países en desarrollo) y en el que se contó con la
participación de México como Co-Presidente (junto con
Sudáfrica y Noruega). Cabe recordar que la idea de establecer
un Fondo Verde bajo la Convención fue propuesta por México
en el marco de las negociaciones multilaterales desde 2008.
Una vez que opere de manera plena, el Fondo Verde estará
gobernado por una Junta (24 miembros, manteniendo un
equilibrio entre países desarrollados y en desarrollo), un
Fiduciario (Banco Mundial de manera provisional por los
primeros 3 años) y un Secretariado independiente. Asimismo,
un Comité Permanente se encargará de apoyar en la
coherencia y coordinación del mecanismo financiero.
En Cancún también se reconocieron los flujos de
financiamiento de arranque rápido, invitando a los países
desarrollados a reportar su implementación en 2011, 2012 y
2013. igualmente, se confirmó el compromiso de estos países
para movilizar 100 mil millones de dólares anuales hacia 2020.
Cabe destacar que los fondos no sólo serán públicos sino
también privados, lo cual abre la puerta a considerar fuentes
innovadoras de financiamiento.
135
Tecnología.
Se instituye un mecanismo enfocado a acelerar la
transferencia de tecnologías limpias a los pases en desarrollo.
Este mecanismo deberá tomar en cuenta las circunstancias y
prioridades nacionales, con una estructura basada en un
Comité Ejecutivo sobre Tecnología, un Centro de Tecnóloga
Climática y Redes a nivel nacional, regional e internacional.
Al respecto, México anunció en Cancún la creación de un
Centro de Investigación sobre Desarrollo Sustentable y
Cambio Climático en nuestro país, que facilite el desarrollo y
difusión de tecnologías en América Latina y el Caribe. Este
Centro podría integrarse a la Red global que se integre bajo La
Convención.
Construcción de capacidades.
Los Acuerdos de Cancún reconocen la importancia de la
construcción de capacidades en los países en desarrollo.
Éstas les permitirán prepararse para afrontar el cambio
climático y maximizar sus contribuciones a la meta global.
Al respecto, se acordó que el apoyo para el fortalecimiento de
las capacidades en los países en desarrollo deberá mejorarse.
además de impulsar el progreso de la información existente
sobre las necesidades y el avance en esta área, así como el
apoyo proporcionado.
Protocolo de Kioto.
Con relación al Protocolo de Kioto, en Cancún se acordó que
se harán todos los esfuerzos necesarios para evitar que exista
una brecha entre el primer y el segundo periodo de
compromiso de este instrumento. Respecto al nivel de
ambición de los países desarrollados, los países adoptaron
como referencia los rangos de reducción de emisiones
agregadas incluidos en el Cuarto Informe de Evaluación del
Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, que se
sitúan entre el 25 y el 40% hacia 2020 respecto a los niveles
de 1990.
Asimismo, se acordó la continuidad de los mecanismos de
mercado bajo el Protocolo: Comercio de Derechos de Emisión,
Implementación Conjunta, Mecanismo de Desarrollo limpio,
entre otros. También se concretaron medidas en el sector
forestal para alcanzar los objetivos de reducción de emisiones
de los países que forman parte del Anexo 1, adoptándose una
decisión sobre el tratamiento de las actividades de Uso del
Suelo, Cambio del Uso del Suelo y Silvicultura.
Fuentes: S/autor, Conferencias de Cancún sobre Cambio Climático. (LB-SSAMyDR), [en línea], México, SRE, Dirección
URL;http://www.sre.gob.mx/images/stories/doctrans parencia/rdc/5lbcop16.pdf [consulta: 07 octubre 2012].
136
Apéndice
Entrevista al Dr. Rodolfo Godínez Rosales en la SRE.
México D.F. lunes 9 de junio 2012
Dr. Rodolfo Godínez Rosales.
Director De Medio Ambiente.
Dirección De Medio Ambiente.
Secretaría de Relaciones Exteriores.
Pregunta: ¿Cuál es la relación entre cambio climático y medio ambiente?
Respuesta: Bueno, el cambio climático se veía antes como un tema puramente
ambiental, sin embargo, se reconoce ahora que es un tema ambiental, claro pero
también un tema social y económico. Esto es que tenemos que reducir nuestras
emisiones de gases de efecto invernadero, pues es la industria, es el transporte,
es la acción individual que tiene que realizarse, entonces estos temas trascienden
lo ambiental. Evidentemente lo primero que nos viene a la mente, pues son los
convenios internacionales, en donde están los marcos jurídicos de referencia, pero
insisto, cambio climático ha traspasado estas fronteras y ahora lo que se negocia
no son temas puramente ambientales sino también se ven temas por ejemplo de
industria, que son temas económicos, que son temas que afectan a toda la
sociedad en términos constantes de dinero, tiene que ver con temas sociales que
por ejemplo es la transformación de la sociedad hacia un paradigma de desarrollo
más sustentable. Ahora como usted sabe todo esto tiene su base en el desarrollo
sostenible. Desarrollo sostenible tiene como tres pilares básicos lo que le he dicho,
que es la economía, medio ambiente y la sociedad, entonces tenemos que hacer
un equilibrio entre los tres factores.
A veces se piensa, por ejemplo, que el cambio climático es una cuestión que los
gobiernos tenemos que resolver de manera exclusiva, lo cual en parte es cierto
porque los gobiernos somos los que negociamos los tratados, pero también es
una suma de acciones individuales. Los países tenemos y los individuos tenemos
137
huellas ecológicas, esto implica que nuestras actividades tienen un impacto sobre
el medio ambiente, por eso es que nuestras industrias, nuestros carros, nuestras
viviendas, nuestros sistemas de transporte generan emisiones y tienen una huella
ecológica, pero a nivel individual por ejemplo, sí cualquiera hace uso de bienes de
consumo, pues está generando gases de efecto invernadero; yo tengo la elección
de manera individual de reducir mi huella ecológica y de reducir mis impactos al
medio ambiente. Si todos reducimos de manera colectiva e individual nuestras
emisiones estamos ayudando al medio ambiente, porque no generamos gases de
efecto invernadero, pero también a la economía porque estamos teniendo una
economía con menos residuos y estamos ayudando al tema social, porque se crea
una base social y trabajos más estables, duraderos, más sustentables en pocas
palabras.
P: ¿México tiene una política exterior bien definida en el tema del cambio
climático?
R: Sí, tenemos cuatro comunicaciones nacionales presentadas a la CMNUCC, y
estamos preparando una quinta comunicación nacional que se debe entregar en
diciembre de este año, si usted seguramente ya revisó las cuatro comunicaciones
nacionales, en ellas se contiene de manera muy puntual la posición de México,
también hospedamos una Conferencia de las Partes, la número 16 de cambio
climático en Cancún. Es pública la posición mexicana, ahí está en internet
seguramente ya la consultó también y yo le podría preguntar a usted, porque sé
que lo sabe, en temas de mitigación, adaptación, financiación y tecnología, que
son los cuatro pilares de negociación que actualmente se siguen desde el Plan de
Bali. En financiamiento, fuimos los que impulsamos un Fondo Verde que después
en Cancún se creó y en Durban se afinó el fondo verde climático y que esperamos
sea operativo ya en 2013. En adaptación, tenemos el apoyo hacía el comité de
adaptación también creado en el marco de los acuerdos de Cancún, y que
ayudará a los países a coordinar sus esfuerzos en mataría de adaptación. En
tecnología, se ha creado un mecanismo de tecnología con un comité ejecutivo y
una red de centros de investigación de tecnología, y en mitigación pues tenemos
metas muy puntuales que están recogidas incluso en la Ley General de Cambio
138
Climático que se aprobó en junio pasado y que entrará el diez de octubre próximo.
Esa Ley General de Cambio Climático como metas de mitigación, incorpora las
que están en el programa Espacial de Cambio Climático de aquí al 2012, es decir,
este año concluye su programa y también metas al mediano plazo, de aquí al
2020 y metas de largo plazo al 2050. A mediano plazo hacia el 2020 estamos
buscando metas de reducción del 30% en nuestras emisiones y de 50% hacía el
2050.
P: En las negociaciones internacionales México está aliado con el GIA
formalmente ¿Con que otros países esta aliado México?
R: El Grupo de Integridad Ambiental tiene a Suiza, Mónaco, Liechtenstein,
República de Corea y a nosotros, pero las alianzas son amplias, eso no quiere
decir que no tengamos conversaciones muy intensas con los grupos que usted ha
mencionado, apenas ayer regresé de una reunión con colegas de OASIS,
entonces hay mucho intercambio con la OASIS, con los “Less development
countries” con los Grupo “Umbrella”, con la Unión Europea, con el G77 y China, no
estamos casados, es decir, sí estamos en esta alianza, se acabó y no hablamos
con nadie más, al contrario, es un intercambio muy intenso de opiniones, de otra
manera sería imposible negociar, porque el GIA no negocia solo, necesita tener
alianzas con terceros grupos y los países también a nivel individual.
P: Pero entonces ¿Cuál es el motivo de esta alianza?
R: Pues básicamente es para entrar a los cuartos de negociación cerrados, este,
como usted sabe hay 195 Partes en
estamos
la Convención, las 195 Partes cuando
en plenario pues es muy difícil discutir cualquier cosa, entonces se
hacen grupos más pequeños, y entonces se invita a representantes de esos
grupos, entonces vienen tres representantes de G77, tres de Umbrella, tres de
OASIS, tres de los menos desarrollados, tres del GIA, sí no perteneciéramos a un
grupo no podríamos entrar a los cuartos más pequeños de negociación, este, o
podríamos entrar a través de representantes, no, sería muy complicado. Por eso
es que hay que tener un grupo formal de negociación aunque en la práctica este
grupo formal tiene que ampliarse tantas veces como sea posible, y se forman
139
nuevos grupos a cada rato, los BASIC, estos países Sudáfrica, China, Brasil e
India, este, los países montañosos hay un grupo de países que se llaman así, los
ALBA que son los países latinoamericanos encabezados por Venezuela, Bolivia
Cuba, Nicaragua etcétera, entonces hay grupos y hay formaciones que no son
fijas ni mucho menos, pero al final del día pues necesitas tener un grupo
especifico para cuestiones formales.
P: ¿Qué representó la COP 16 para México, en especial para su política exterior?
R: Bueno representó un gran reto porque veníamos de 2009 de Copenhague en
donde no hubo un fruto positivo, hubo un Acuerdo de Copenhague del cual se
tomó nota nada más pero no fue adoptado por la Conferencia de las Partes, nos
enfrentamos a un mundo polarizado, con muchas divisiones, entonces lo que
hicimos fue recomponer el ambiente de negociación, hicimos varias consultas,
todo esto es público, está en internet seguro lo leyó, este, hicimos consultas aquí
en cancillería, durante todo 2010, una Pre COP que es una Conferencia previa a
la COP formal aquí en la Ciudad de México y en Cancún logramos que todos
estos elementos formaran un paquete, porque a final de cuentas todo es un
paquete, se adoptara por la Convención. Hay países que les interesa mucho el
tema del financiamiento, otros de adaptación, otros de tecnología y varios
subtemas, entonces es claro que si a un país le interesa X pero le interesa
también Y y Z, pues solo va a dar su acuerdo si le damos ciertas concesiones,
recuerde usted que una negociación no es en blanco y negro, es decir, sí yo llego
con una posición en blanco y alguien
llega con una posición en negro y no
estamos dispuestos en ceder en nada, pues no es negociación, cada quien tiene
su propia vista, este, entonces la negociación acaba siendo en términos de colores
cromáticos, gris, porque hay que combinar un poco el negro y combinar un poco el
blanco. Entonces no voy a tener todo lo que deseo porque tengo que atraer a la
otra parte de algún modo aunque ese gris nunca es cincuenta, cincuenta, siempre
se ve ligeramente más negro, ligeramente más blanco depende de cada
negociación, pero cada quién sabe que, desde su posición se conoce como
irreductible, es decir, no puedo ir más allá de eso y que si puedo negociar y que si
puedo aceptar, porque a final de cuentas se trata de un tratado, de un convenio
140
que es para 195 Partes, sí por ejemplo estamos hablando de bosques, para Brasil,
Indonesia, México, el tema es fundamental, pero ¿para Arabia Saudita? pues no
porque no tiene bosques, pero el tema del petróleo, pues habrá países como
Costa Rica que no tienen petróleo pero ciertamente, Arabia Saudita, Qatar,
Kuwait, México, etcétera, estamos interesados en cómo los temas energéticos se
ven reflejados en la Convención, entonces todos estos intereses, insisto, de 195
países hay que verlos reflejados ahí. Entonces en Cancún lo que se hizo fue
reflejar los intereses de esas 195 Partes en un documento único que sirve para
todos, para su implementación que es el reto ahora, implementar las decisiones en
materia de financiamiento, tecnología, adaptación y mitigación.
P: ¿En dónde está el problema de las negociaciones? ¿En la complejidad de los
temas, las posturas políticas o los intereses que se pudiesen afectar en cierto
momento?
R; Es como todo medio ambiente, tiene un trasfondo político y económico
importante, ¿por qué el día de mañana no se da un salto completo a las energías
renovables y dejamos de una vez por todas los hidrocarburos? ¿qué cree que
piensa Shell o British Petroleum? Pues no es negocio, entonces, el mundo de
hidrocarburos, se nos están acabando los hidrocarburos pero va a seguir por un
tiempo, es claro que todavía hay varias inercias y se ha reconocido en la
Convención, que estas inercias estén ahí, no se van a ir de un día para otro, o
sea, antes los paneles solares eran caros, siguen siendo caros pero se han
reducido sus precios, pero no han sido tecnologías que se han impulsado con toda
la rapidez que deseamos, pues hay intereses... Los carros eléctrico, sí, de hecho
ya hay en esta ciudad carros eléctricos, pero ¿por qué no se difunde más esa
tecnología? O ¿ por qué no tenemos estas bases para cargar carros etcétera?
porque todavía es una tecnología que va penetrando al mercado, pero ¿qué
pasaría si en el día de mañana ya no tuviésemos petróleo? ahora sí que por
necesidad tendríamos que ampliar nuestra flotilla de automóviles eléctricos
etcétera, pero todavía no tenemos esa presión porque hay cierto tipo o niveles de
recursos, que cuando exista la carencia total pues entonces si habrá que dar la
conversión total, pero no quisiéramos llegar a eso, es decir, no podemos
141
convertirnos tecnológicamente de un día para otro, necesitamos un cambio, y
pasa también con la responsabilidad individual que yo le mencionaba hace un
rato, o sea, la gente está muy acostumbrada a ciertos factores, estamos, estamos,
por ejemplo le voy a hacer una pregunta a usted, un teléfono celular, ¿cuál es su
vida útil?
R: Alrededor de cinco años.
P: ¿Y cada cuándo la gente lo cambia?
R: Pues más o menos cada año.
P: ¿Por qué lo cambian cada año? ¿Porque ya no sirve el teléfono? Habrá casos
en que ciertamente el teléfono ya no sirve, pero la mayor parte de las veces si
sirve, pero simplemente hay que cambiarlo ¿por qué? Porque nos crean la
necesidad, si todos tienen un teléfono moderno pues yo me voy a ver muy mal
porque tengo un teléfono viejo, o no me puedo conectar a las redes sociales,
como mis demás amigos, entonces voy a estar excluido socialmente, entonces
hay que consumir por consumir y eso genera residuos, genera basura, genera
contaminación, las fábricas generan humo, etc., y la gente está consumiendo,
consumiendo y consumiendo. Y ¿por qué? la moda de la ropa, por ejemplo, un
suéter azul ya no está de moda en invierno, tengo que comprarme otro suéter de
otro color, ¿por qué? ¿por qué el otro suéter ya no abriga? no, sino porque
simplemente todo el mundo usa el otro color. Entonces pasa por la
responsabilidad
ambiental,
hay empresas
ciertamente,
pero
también
es
responsabilidad individual, si la gente dijera, ya no voy a cambiar mi celular, voy a
cambiarlo en cuatro años cuando ya no sirva, pero no, muy poca gente se resiste
a la tentación, claro estamos hablando de la gente que tiene poder de consumo,
habrá gente que no pueda comer y que diga pues solamente puedo comprar un
litro de leche, olvídese de un teléfono celular. Pero ciertamente el impacto hacia el
medio ambiente no es tanto por el número de personas que somos, eso es
importante, pero también por las pocas personas con recursos económicos
suficientes para desperdiciarlos en productos que son de moda, etc., etc., eso se
ha dicho varias veces, que sí Estados Unidos, que si todos tuviéramos el poder de
142
consumo de Estados Unidos necesitaríamos cuatro o cinco planetas Tierra, sí
quisiéramos tener ese nivel de consumo, pues no alcanzaría el hierro, no
alcanzaría la plata, el oro, todos los recursos de este planeta para tener ese nivel
de satisfacción, necesitamos esos y otros planetas para explotar recursos lo cual
evidentemente es imposible hoy día, a eso es a lo que me refiero, entonces hay
que cambiar patrones de consumo, patrones de producción, este, y son cosas tan
sencillas y a la vez tan complicadas, entonces la gente, por ejemplo, adora pasar
sus vacaciones y toma su avión no, pues sí, pero el avión tiene una huella
ecológica importante y no estoy diciendo que se prohíban los viajes en avión, pero
a veces se hacen viajes en avión innecesarios, o se hacen cuestiones de
desperdicio de energéticos muy importantes, pero como es relativamente barato
hacerlo, pues se hace, o sea está de moda ir a Cancún, todos vámonos a Cancún
de vacaciones y con la huella ecológica que eso repercute y además con
beneficios de hoteles que están invadiendo manglares, ahora evidentemente hay
políticas fuertes para desintegrar esto, de todas maneras hemos vivido décadas y
décadas de hoteles que se construyen sobre manglares, de tecnologías que
desperdician hidrocarburos, o sea es una inercia completa, o sea estamos
completamente tratando de decirle a la gente que cambie su manera de ser y de
ahí a las empresas y a los gobiernos y a todo esto, métalo a un tratado, entonces
te dirán, ¡hay! es que los países árabes están contaminando mucho porque
venden su petróleo, pues sí, pero ¿a quién se lo venden? a los países que
producen bienes que compran ¿quién? Ustedes, o sea, tampoco es que ellos
vendan petróleo al primer postor, se lo venden a quién lo necesita y ¿quién lo
necesita? Las fábricas que generan productos que ustedes están comprando, que
ustedes piden.
P: ¿Existen empresas trasnacionales que por sus intereses pudiesen estar a favor
de que no se firme un acuerdo vinculante o se retrasen las negociaciones?
R: Claro, existen estos actores, de hecho hay nueve actores reconocidos, en
nueve grupos reconocidos por la Convención, que va desde los jóvenes, las
organizaciones no gubernamentales, los gobiernos locales, hay uno de sector
privado. Tienen años participando en las negociaciones, en Cancún y en Duraban,
143
en Doha, también estarán en ferias tecnológicas y demás, ellos por supuesto, yo
no diría que no quieren que avancen las negociaciones, de hecho yo creo que a
veces, son los qué más quieren que avancen, porque por ejemplo las nuevas
tecnologías ¿quién las tiene? o sea los que están desarrollando autos eléctricos
¿qué es lo que quieres? Pues que haya mayores capacidades para autos
eléctricos ó los de paneles solares, etc., etc., entonces están muy interesados,
pero insisto, esto es muy complejo, no es de que mañana llego y tengo una nueva
tecnología, porque esas nuevas tecnologías tienen que madurar, no son
tecnologías que estén probadas al 100%, entonces necesitan todavía un tiempo
de maduración, entonces si hay una gran interacción con el sector privado, van a
las Conferencias de las Partes, cablean, negocian, entre ellos para presentar
posiciones comunes y al final de las conferencias presentan sus declaraciones y
están ahí y qué bueno que están ahí, al igual que los jóvenes y las ONG etc., etc.,
por ejemplo la Ley de Cambio Climático que tenemos en México, también hubo
cabildeo de parte del sector privado y de las ONG, entonces estas metas que le he
mencionado, las ONG nos decían que “eran muy poco ambicioso”, de 30% para
2020 y 50% para 2050 y hay otros sectores de la industria que nos dicen “no, esto
es demasiado no sean tan ambiciosos”, pero entonces una labor de gobierno ¿qué
es?, una labor de gobierno no es hacerle caso a todo mundo, es oír a todo mundo
y tener una posición consensuada y esa sacarla adelante, es igual sí Greenpeace
tiene una posición negro, otros una posición blanco, otros una negra, blanca,
blanca, pues una ley ¿de qué color va a ser? Gris, gris más obscuro, gris más
claro, pues depende a dónde llegue, a lo mejor fue una concesión más para ONG,
a lo mejor más para el sector privado, pero si incluso usted habla de bloques,
sector privado es mucho, o sea no hay un sector privado, hay una gran cantidad
de cabezas, algunos podrán decir, es que la ley es lo máximo, otros, tenemos
dudas todavía sobre la ley. Las ONG igual, pueden decir esto fue muy poco
ambicioso y otros, está bien con esto se puede empezar etcétera, entonces somos
110 millones de mexicanos, somos siete mil millones de personas en el mundo,
estamos negociando textos que sean aplicables para todos.
144
P: Con los objetivos a los que se llegó al Acuerdo de Cancún, está el compromiso
de países en desarrollo a transferir recursos a países desarrollados para el
fortalecimiento de los cuatro pilares del Plan de Bali ¿ estas cantidades de
recursos financieros ya han sido trasferidos?
R: Hay dos niveles, uno es lo que usted dice que se conoce como el “fast start
finance” que es una suma de 30 mil millones de dólares del 2010 al 2012 y estos a
través de cuestiones bilaterales entre países, pero eso la mayor parte de los
recursos se han movilizado y aparte esta el Fondo Verde climático que se negoció
en Cancún y con una promesa que viene desde Copenhague en 2009 de que los
países desarrollados van a movilizar 100 000 millones de dólares anuales del
2013 al 2020, pero recuerde usted la palabra movilizar, porque movilizar no es lo
mismo a transferir, ni entregar; movilizar significa que una parte serán del sector
público, pero también otra del sector privado y el sector privado como ya dijimos,
participa activamente pero tampoco es que de las cosas de gratis, o sea
ciertamente el sector privado movilizará recursos vía transferencia de tecnologías,
etc., etc., inversiones en tecnologías limpias, pero no estamos hablando de
transferencias absolutas o de recursos y estamos discutiendo en qué términos
será esto, y estamos discutiendo en qué términos será esto, recuerde que esto
será a partir de 2013.
Pero en principio se espera que el sector privado participe mucho, porque las
arcas del sector público, en ciertos países están sumamente mal, por ejemplo
Grecia, usted sabe cuál es el de la magnitud crisis griega, entonces hay países
con ciertos déficits. México a nivel macro pues es estable, pero si usted ya lo
divide a microeconomía, pues usted pregúntele a cuánta gente en la calle, dígale
cuánto le alcanza su salario, ¿le alcanza para llegar a fin de mes? pues mucha
gente va a decir pues no, oiga pero México tiene el nivel número trece a nivel
mundial, pues bien por México pero a mí no me alcanza para llegar a final de mes,
entonces hay muchos países desarrollados con problemas económicos y países
en desarrollo con cuentas macroeconómicas estables pero que todavía tenemos
problemas de distribución de la riqueza, tenemos multimillonarios en este país,
145
pero a la vez gente que a la quincena ya se acabó todo su dinero y se iba al día y
san se acabó.
Entonces los recursos están prometidos, los del “fast start” la mayor parte se han
movilizado aunque aún todavía estamos revisando los detalles de las cuentas, y
los otros pues en un escenario de crisis económica, es para que el sector privado
contribuyera ampliamente en esto.
P: ¿Cuáles son los objetivos de México en estas negociaciones?
R: En Durban se decidió la creación de un grupo de trabajo, la plataforma de
Durban sobre la acción mejorada, y esta plataforma busca; uno, mejorar la misión
de las metas de mitigación antes de 2020, pre 2020 como se le conoce y después
también que se negocie un acuerdo, tiene ahí una fórmula larga que puede ser un
protocolo, un instrumento legal o un instrumento acordado con fuerza legal que
involucre a todas las Partes, es decir, que países en desarrollo o desarrollados
tengan un marco legal único, compromisos y acciones para reducir acciones para
reducir gases de efecto invernadero, entonces México está a futuro negociando
este acuerdo, que nosotros quisiéramos que fuera legalmente vinculante, no
tenemos miedo a tener un marco jurídico que nos de certidumbre para la
reducción de emisiones, también para que el sector privado tenga certidumbre
respecto a dónde puede invertir y no, y claro siempre con el principio de
responsabilidades comunes pero diferenciadas, entonces no es lo mismo un país
como Estados Unidos que puede y debe invertir más en temas ambientales y
además por que ha contaminado más durante las últimas décadas, que México o
que algún país en Centroamérica, o sea, ¿cuál es el nivel de emisiones de un país
de Centroamérica? pues muy poco y ¿cuáles son las capacidades tecnológicas y
capacidades de recursos humanos de algunos países? Pues muy pocas, México
es
un
país
de
desarrollo
medio,
entonces
ciertamente
tenemos
una
responsabilidad de 1.6% de emisiones de gases de efecto invernadero a nivel
global y alguien podría decir, ¡hay! pero es solo el 1.6 % , no, tampoco es mucho,
pues sí, pero estamos en el lugar trece, catorce de emisiones a nivel global,
entonces sí tenemos una responsabilidad, sí podemos hacer más, debemos hacer
más y lo que hemos dicho, es que lo haremos pero se necesita apoyo de la
146
comunidad internacional para esta meta y lo dice la propia ley de 30% para 2020,
pues ese apoyo es indispensable para alcanzar esas metas, pero hay países que
no han llegado a este nivel, hay países en desarrollo que dicen, olvídense yo no
voy a hacer nada de mitigación porque no es mi papel, que los países
desarrollados lo hagan y nosotros nos seguimos con otros temas. Entonces aquí
México reconoce su responsabilidad porque además estamos en un mundo
globalizado y no importa si yo hago todo bien y los europeos hacen todo bien, pero
nosotros no, de todas maneras vamos a sufrir inundación, incendio y todo lo
demás, entonces nuestra posición es participar activamente en esta negociación,
acuerdo jurídicamente vinculante, tener sí, acciones que estén ahí contempladas y
recibir la asesoría posible y apoyos tecnológicos de la comunidad internacional
para alcanzar nuestras metas. ¿Ha leído la Ley de Cambio Climático? échele un
ojo, va a ver muchas de las disposiciones que prevé la política mexicana interna
internacional (sic) a futuro.
P: Me quedó una duda acerca del Fondo Verde, el cual es para que solo los
países desarrollados aporten, México está proponiendo que sea también para
subdesarrollados o para países que puedan aportar al Fondo Verde ¿ México está
en la capacidad de aportar a ese Fondo?
R: No se ha manejado así, la idea del Fondo Verde, como está hoy día el Fondo
Verde Climático es que los países desarrollados aporten y los países en desarrollo
recibamos, pero estamos abiertos porque esa fue nuestra idea original, que todos
los países aportáramos al fondo conforme a sus responsabilidades respectivas,
pero si fuera el caso, podríamos analizarlos porque nuestra propuesta original en
2008 era que todos los países aportáramos al fondo, China, Brasil, México,
Sudáfrica, claro habrá países que evidentemente tendrán que aportar
mucho
menos pero también otros que tendrán que aportar más, es una cuestión de
solidaridad, además esto ni siquiera es nuevo, en Naciones Unidas, Naciones
Unidas ¿cómo se mantiene? con cuotas y ¿quién paga las cuotas? ¿los países
desarrollados? todos, o sea hasta el país más pequeño paga cuota simbólica, pero
paga cuotas en Naciones Unidas, entonces lo que estamos diciendo tampoco es
tan nuevo, simplemente el Fondo Verde, que todo el mundo pague cuotas, habrá
147
países que paguen cuotas simbólicas pero habrá países que tengan que pagar
mucho más, ¿por qué? Pues porque cada quien tiene respectivas capacidades, o
sea no es lo mismo al señor Slim aquí en México cobrarle impuestos y cobrarle a
otra persona, señor usted tiene tales ingresos, pues pague tanto. Es una cuestión
de solidaridad, para eso sirven los temas de impuestos y el Fondo Verde pues
justamente, ese es el objetivo, apoyar a países en desarrollo, que habrá algunos
en condiciones que requieran apoyo absolutamente total, hay países como México
que requerimos apoyo pero tenemos capacidades, pero hay otros países que ni
siquiera eso, usted habla con la gente de cambio climático y la gente de cambio
climático son dos personas en todo el país y si alguien se enferma de gripe pues
ya la mitad de la capacidad del país se fue porque solo se queda una persona a
cargo de la oficina y la otra está enferma, a ese nivel están las cosas.
P: Se dice que la política exterior es una extensión de la política interna en este
sentido ¿Cómo se fue desarrollando el tema del cambio climático?
R: Creo que fue al revés, la política exterior influyó hacia la política interna porque
en el 92 fue la Convención de Cambio Climático, 97 Kioto, etc. Entonces con las
exposiciones de afuera fuimos permeando hacia dentro, pero hay muchos
ejemplos de temas internacionales que han permeado hacia dentro, pero también
es un proceso de doble vía donde las cuestiones internas alimentan al exterior,
pero tiene que verse caso por caso, yo diría que después de varios temas de
política exterior, de cambio climático que se metieron, fuimos activándonos, el
fondo verde por ejemplo fue una idea interna que se metió hacia fuera, pero al
principio si fue plenamente política exterior la que movió las cosas aquí.
148
Acrónimos
ALBA
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América.
AWG-KP
Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre compromisos futuros de las Partes del Anexo B del
Protocolo de Kioto.
AWG-LCA
Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre la Cooperación a Largo Plazo bajo la Convención.
AOSIS
Alianza de Pequeños Estados Insulares.
BASIC
Brazil, South Africa, India and China.
C4
Consejo Consultivo de Cambio Climático.
CARICOM
Comunidad del Caribe.
CCA
Centro de Ciencias de la Atmósfera.
CCDS
Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable.
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
CFC
Clorofluorocarburos.
CICC
Comisión Intersecretarial sobre Cambio climático.
CICESE
Centro de Investigación Científica y Educación Superior de Ensenada.
CICIMAR
Centro Interdisciplinario de Ciencias Marianas.
CH4
Metano.
CIDE
Centro de Investigación y Docencias Económicas.
CMP-6
Conferencia de las Partes actuando como Reunión de las Partes del Protocolo de
Kyoto.
CMNUCC
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
COLPOS
Colegio de Postgraduados.
COMEGEI
Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y de Captura de Gases
de Efecto Invernadero.
CONABIO
Centro de Investigaciones Biológicas del Noreste.
CONAGUA
Comisión Nacional del Agua.
COP
La Conferencia de las Partes es el órgano supremo de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en donde se toman las decisiones más
importantes en este contexto.
149
COP 16
Décimo Sexta Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas.
sobre Cambio Climático celebrada en Cancún, México.
CO2
Dióxido de carbono.
DOF
Diario Oficial de la Federación.
EIA
Energy Information Administration.
EIG
Environmental Integrity Group.
ENACC
Estrategia Nacional de Cambio Climático.
GEI
Gases de efecto invernadero.
GIA
Grupo de Integridad Ambiental.
GT- PECC
Grupo de trabajo para el Programa Especial de Cambio Climático.
GT-ADAPT
Grupo de Trabajo de Políticas de Adaptación.
GtCO2e
Mil millones de toneladas de bióxido de carbono equivalente.
GT-INT
Grupo de trabajo de Negociaciones Internacionales en Materia de Cambio Climático.
GT-MITIG
Grupo de trabajo de Mitigación.
GT-REDD+
Grupo de trabajo sobre Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación.
HENAC
Hacia una Estrategia Nacional de Acción Climática.
HFC
Hidroclorofluorocarbonos.
IC
Implementación Conjunta.
INE
Instituto Nacional de Ecología.
INEGEI
Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero.
INEGI
Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
N2O
Óxido nitroso .
IPCC
Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático.
LGCC
Ley General de Cambio Climático.
MDL
Mecanismo de Desarrollo Limpio.
msnm
Metros sobre el nivel del mar.
O3
Ozono.
OCDE
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.
OMM
Organización Meteorológica Mundial.
ONG
Organización No Gubernamental.
ONU
Organización de las Naciones Unidas.
150
PAB
Plan de Acción de Bali.
PE
Permisos de Emisión.
PECC
Programa Especial de Cambio Climático.
PFC
Perfluorocarbonos.
PMC
Programa Mundial sobre el Clima.
PND
Plan Nacional de Desarrollo.
PROFEPA
Procuraduría Federal de protección al Ambiente.
REDD
Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation.
REDD+
Va más allá de la deforestación y la degradación de los bosques e incluye el papel de
la conservación, la gestión sostenible de los bosques y aumento de las reservas
forestales de carbono.
SBI
Órgano Subsidiario de Ejecución (SBI, por sus siglas en inglés).
SBSTA
Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA, por sus siglas
en inglés).
SCT
Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
SE
Secretaría de Economía.
SEDESOL
Secretaría de Desarrollo Social.
SEMARNAP Secretaría del Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca.
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
SRE
Secretaría de Relaciones Exteriores.
SF6
Hexafluoruro de azufre.
TLCAN
Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
UABC
Universidad Autónoma de Baja California.
UACH
Universidad Autónoma de Chapingo.
UAT
Universidad Autónoma de Tamaulipas.
UNAM
Universidad Nacional Autónoma de México.
WWF
Fondo mundial para la vida salvaje por sus siglas en inglés.
151
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México, México, Radio UNAM, 9:30-10:00 hrs., martes 11 de enero, 2011.
Luis Alfonso de Alba, entrevistado por Celia Toro, Las Relaciones Internacionales de
México, México, Radio UNAM, 9:30-10:00 hrs., martes 18 de enero de 2011.
Gabriel Guerra, Andrés Rozental, Carlos Heredia, Enrique Berruga, participantes;
Prospectiva internacional, programa 154, Discutamos México. México, Once TV, 10:3011:00 hrs., lunes 24 de enero, 2011.
Socorro Flores Liera, entrevistada por Celia Toro, Las Relaciones Internacionales de
México, México, Radio UANAM, 9:30-10:00 hrs., martes 3 de agosto de 2010.
Miguel Díaz Reynoso, entrevistado por Celia Toro, Las Relaciones Internacionales de
México, México, Radio UNAM, 9:30-10:00 hrs., martes 12 de octubre, 2010.
Correo electrónico.
Dr. Fernando Tudela Abad, “Grupo de Integridad Ambiental” (versión para imprimir), [en
línea], 04 de enero de 2012, Dirección URL:<[email protected]>, [consulta: 05 de
enero de 2012], archivo del mensaje: [email protected].
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