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Aprovechar conocimientos –
diseñar políticas
Experiencias del proyecto piloto “Integración del manejo sostenible
de la tierra y de la lucha contra la desertificación en la planificación
del desarrollo y de la inversión pública en Piura (Perú)”
Publicado por
Agradecimientos
Los autores quieren agradecer el apoyo y las contribuciones de Carlos Anibal Calderon Vargas, Guillermo
Dascal, Walter Engelberg, Hannes Etter, Barbara Kunz,
Nicolas Jose Mesias Rojas, Alex Moore y la ONG Naturaleza y Cultura (NCI), Cesar Morales Estupiñan, Cristina Portocarrero, Mark Schauer, Katharina Sartison,
Tulio Eduardo Santoyo Bustamante, Silke Spohn.
Queremos agradecer especialmente a los y las colegas
del Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) en
Perú por su cooperación constructiva y enriquecedora.
Los documentos elaborados y las experiencias recopiladas sobre el terreno con numerosos actores en el
marco de esta cooperación han constituido la base
fundamental para la presente publicación.
Un especial agradecimiento por su apoyo en este
contexto dirigimos también a las organizaciones contrapartes y sus representantes: Abner Acuña Alberca,
Dante Aleman de Lama, Abraham Díaz Santibañez,
Sonia Gonzales, Mario Mancini, Juan Otivo Meza.
Prólogo
La comunidad internacional se enfrenta a un reto
cada vez mayor: conservar la fertilidad de los suelos
en todo el mundo y recuperar los suelos degradados.
Los suelos proporcionan un espacio vital para el ser
humano, los animales y las plantas, y constituyen la
base de todos los ecosistemas terrestres y de su rendimiento. Contribuyen a regular los ciclos de materiales
y a regenerar las aguas freáticas, almacenan carbono
o lo liberan a la atmósfera e influyendo así en el clima.
Son la base del desarrollo económico, especialmente
de las actividades agrícolas, y sirven para preservar la
seguridad alimentaria global.
Sin embargo, todos los años, unos seis millones de
hectáreas de suelo en todo el mundo pierden su
fertilidad, lo que equivale a la mitad de la superficie
agrícola útil de la República Federal de Alemania. La
degradación de las tierras, sobre todo en zonas áridas
(desertificación) es un obstáculo fundamental para el
desarrollo. . Más de un tercio de la población mundial
vive en zonas áridas, el 90% de las cuales se halla en
países en desarrollo. Las zonas áridas en peligro de
desertificación suponen casi el 35% de la superficie
global del planeta. Las consecuencias de la desertificación amenazan especialmente la existencia de la
población rural más pobre.
Con la firma en 1996 de la Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación
(UNCCD), 195 países y la UE se han comprometido
con una mejor política y más inversiones para la lucha
contra la desertificación y el manejo sostenible de las
tierras. Sin embargo, hasta la fecha, estos compromisos
no se han implementado suficientemente en los países
afectados. Los costes económicos y sociales de la degradación de las tierras son poco conocidos y afectan
en primer lugar a los grupos de la población especialmente vulnerables. Las interrelaciones existentes entre
la degradación de las tierras, el cambio climático y la
pérdida de biodiversidad apenas se tienen en cuenta en
las decisiones a nivel nacional en cuanto a la planificación del desarrollo e inversiones.
Alemania alberga la sede de la secretaría de la UNCCD
en Bonn, y está particularmente comprometida con la
conservación y recuperación de los suelos en todo el
mundo. El Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) es el Punto Focal de la
UNCCD en Alemania y ha encargado a la Deutsche
Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
GmbH la implementación del proyecto sectorial de
lucha contra la desertificación (proyecto CCD). Uno de
los objetivos centrales del proyecto CCD es ensayar y
difundir enfoques que permitan cimentar el manejo
sostenible de las tierras y la lucha contra la desertificación en los países afectados a largo plazo y con vistas a
una implementación relevante.
Pero ¿cómo se puede convencer a los responsables de
la toma de decisiones de que la inversión en manejo
sostenible de las tierras compensa? ¿Qué posibilidades
de financiación existen? ¿Cómo se pueden tener en
cuenta en la planificación del desarrollo y del presupuesto público las interacciones entre cambio climático, pérdida de biodiversidad y degradación de las
tierras?
Para encontrar respuestas a estas preguntas se implementó el proyecto piloto „Integración del manejo
sostenible de la tierra y la lucha contra la desertificación en la planificación del desarrollo y de la inversion
pública en Piura (Perú)“. El proyecto muestra nuevos
planteamientos estratégicos, cómo el tema del manejo
sostenible de las tierras puede despertar el interés
político y desembocar en una implementación práctica.
Confiamos en que otros países puedan aprovechar
las experiencias y los enfoques innovadores de Piura
recopilados en este documento.
Vera Scholz
Directora del Departamento
Medio ambiente y clima
3
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
Índice
1.Introducción
2.
3.
Movilizar a las personas por un manejo sostenible de la tierra
11
2.1 La estrategia del proyecto piloto
11
2.2 Elementos especiales de la estrategia
13
2.3 Acciones: de la experiencia local a las políticas regional y nacional
13
2.4 Lecciones aprendidas
14
El manejo sostenible de la tierra es rentable
15
3.1 Valorar económicamente las pérdidas por desertificación y degradación de las tierras
15
3.2 Recoger y validar información de modo participativo
16
3.3 Obtener beneficios y efectos políticos
16
3.4 Lecciones aprendidas
17
4. Crear valor a partir de ejemplos practicos del manejo sostenible de la tierra
18
4.1 Asegurar la regeneración natural del bosque seco
19
4.2 Elaborar conjuntamente un plan de acción para proteger el bosque de neblina
19
4.3 Aprovechar el agua residual para la reforestación
20
4.4 Monitorear la biodiversidad de un área protegida
20
4.5 Lecciones aprendidas
21
5. Permitir que las experiencias vividas influyan en estructuras y procesos formales
23
5.1 Influir sobre la planificación del presupuesto público y del desarrollo
23
5.2 Aprovechar las sinergias entre las convenciones
25
5.3 Asegurar el financiamiento
28
5.4 Lecciones aprendidas
30
6. Consideraciones finales
31
6.1 Consideraciones desde la perspectiva de la relevancia
31
6.2 Consideraciones desde la perspectiva de sostenibilidad
32
6.3 Estímulos racionales para el futuro
34
7. Índice de fuentes
4
8
35
Índice de figuras
Tablas
Tabla 1: La degradación del suelo y de las tierras en cifras
8
Tabla 2: Los conceptos de degradación del suelo y de las tierras y de desertificación
9
Tabla 3: Las tres convenciones de Río de las Naciones Unidas
10
Tabla 4: Las iniciativas ELD y TEEB
16
Tabla 5: Proyectos de manejo sostenible de la tierra de la comunidad Samanga
27
Figuras
Figura 1: Principios estratégicos y cadena de acciones del proyecto piloto 12
Figura 2: Procesos de participación local en Perú
23
Figura 3: PIP enfocados a MST-LCDS en la región de Piura entre 2007 y 2013
25
Figura 4: Vínculos y circuitos de realimentación entre la desertificación, el cambio
climático y la pérdida de biodiversidad
26
Figura 5: Manejo Sustentable de la Tierra (MST) a nivel territorial como intersección
de las tres convenciones de Río
27
Figura 6: Esquema del aprovechamiento actual de la tierra en Samanga 29
Mapas
Mapa 1: Degradación y descenso de la producción primaria neta en Piura
17
5
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Lista de acrónimos
ADS
Asociación para el Desarrollo Sostenido (ONG local)
APECOINCA
Asociación Peruana Ecologista y de Interés Conservacionista en América (ONG local)
ASIDH
Asociación para la Investigación y el Desarrollo Humano (ONG local)
CAR
Comisión Ambiental Regional
CBD
Convention on Biological Diversity (Convención sobre la Diversidad Biológica)
CDP-LCDS
Comisión Departamental de Piura de Lucha Contra la Desertificación y la Sequía
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
DRAP
Dirección Regional de Agricultura de Piura
ELD
Economics of Land Degradation (Economía de la Degradación de las Tierras, iniciativa
internacional para la evaluación económica del manejo sostenible y la degradación de las tierras)
ERCC
Estrategia Regional de Cambio Climático
ERDB
Estrategia Regional de Diversidad Biológica
GEF
Global Environment Facility (Facilidad Ambiental Global)
GTRDDF
Grupo Técnico Regional de Deforestación y Degradación Forestal
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
INEI
Instituto Nacional de Estadística e Informática
ODM
Objetivos de Desarrollo del Milenio
NCI
Naturaleza y Cultura (ONG regional)
MST/LCDSManejo Sostenible de la Tierra / Lucha contra la Desertificación y Sequía
ONG
Organización No Gubernamental
PAR LCDS
Plan de Acción Regional de Lucha contra la Desertificación y Sequía
PDRS
Programa Desarrollo Rural Sostenible (programa de la GIZ)
6
Lista de acrónimos
PIPProyecto de Inversión Pública (proyectos de inversión pública, proyectos financiados con dinero
público, abreviatura utilizada para todas las fases: borrador de proyecto, propuesta de proyecto,
proyecto aprobado, en ejecución y concluido)
PRDF
Plan Regional de Desarrollo Forestal
REDD
Reducing Emissions from Deforestation and Degradation (Reducción de Emisiones de Carbono
causadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques)
SNIP
Sistema Nacional de Inversión Pública
TEEB
The Economics of Ecosystems & Biodiversity (La economía de los ecosistemas y la biodiversidad,
proyecto de investigación internacional sobre la valoración económica de la diversidad biológica y
los servicios ecosistémicos)
UNCCD
United Nations Convention to Combat Desertification (Convención de las Naciones Unidas para la
Lucha contra la Desertificación)
UNCED United Nations Conference on Environment and Development (Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo)
UNFCCC
United Nations Framework Convention on Climate Change (Convención Marco de la Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático)
ONU
Organización de las Naciones Unidas
7
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
1. Introducción
América del Sur es el continente que alberga uno de
los “pulmones verdes” más importantes de la tierra:
la selva tropical amazónica. Y en él se encuentra
también una cuarta parte de las zonas áridas del
planeta. En este aspecto Perú ocupa el tercer lugar
(después de Argentina y Brasil) entre los países de
América del Sur1. El 40% del país está catalogado
como zonas áridas, semiáridas o subhúmedas secas.
En estas zonas secas vive el 90% de la población de
Perú y se concentra la mayor parte de la actividad
agropecuaria, industrial y minera. Como consecuencia de ello, un tercio de la superficie de Perú está
afectado por procesos de desertificación2 (ver Tabla
y Tabla 1)
Especialmente la costa norte peruana presenta los
procesos de desertificación más avanzados del país,
incluyendo la región de Piura. Junto a condiciones
naturales desfavorables como la gran variabilidad
de las precipitaciones y los incendios forestales cada
vez más frecuentes, las causas principales se deben
sobre todo a la acción humana: la tala indiscriminada, el sobrepastoreo, los cultivos con uso de regadío
intensivo y drenaje insuficiente, así como un manejo
inadecuado e insostenible de los recursos naturales3 .
Las consecuencias de todo ello son la deforestación,
la erosión de los suelos, la pérdida de biodiversidad
y la salinización de los suelos. El Gobierno Regional
Piura se enfrenta a este gran desafío. Ya en los años
ochenta se detectó la alarmante rapidez con que
disminuían los recursos naturales en la región y se
adoptaron las primeras medidas. Como resultado
del proceso de Río, en el marco de la Conferencia de
Perú:
Zonas áridas: 514.086 km² (40% de la superficie del
país
Zonas degradadas o en proceso de degradación:
Superficie degradada
(km²)
Porcentaje de la
superficie nacional (%)
7.178
26
Distrito de Piura:
Zonas áridas: 30.507 km² (85% de la superficie del
distrito).
Zonas degradadas:
Superficie degradada
(km²)
Porcentaje de la superficie del distrito (%)
7.178
20
Fuentes: UNEP 1997; Zika & Erb 2009; GIZ (2013a: 5); Morales et al.
(2013: 14, 19).
Tabla 1: La degradación del suelo y de las tierras en
cifras
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (United Nations Conference on Environment
and Development, UNCED) y tras la ratificación de
las tres grandes convenciones de Río4 por parte del
Gobierno peruano, en los años noventa se constituyó en Piura una oficina regional de lucha contra la
desertificación. Luego siguiente otros pasos, como
el fortalecimiento de estas estructuras nuevas (en
2005), el intercambio con otras regiones del norte de
Perú (en 2006), la elaboración de un plan de acción
1 Según el IV. Informe Nacional sobre el Estado de la Desertificación en
Perú (Ministerio del Ambiente del Perú, 2011: 12).
2 Ver GIZ (2013a: 4).
3 Entre otros, también la consideración y control deficientes de las disposiciones vigentes sobre extracción de materias primas (Fernandez,
Santa Cruz 2010: 21).
8
4 Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación (UNCCD), Convención sobre la Diversidad Biológica (CBD),
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(UNFCCC).
Introducción
A menudo el agua se debe traer de lejos (bosque seco en Morropón, Piura).
El suelo es la capa superior viva de la corteza terrestre emergida, es decir la capa de la superficie terrestre comprendida entre las rocas madre y la atmósfera, incluidas las partes subterráneas de la vegetación (p.ej., raíces) (G. W. J. van
Lynden: Soil Degradation in Central and Eastern Europe. 2000), adaptado). Conjuntamente con la vegetación aérea y
otras partes del medio ambiente vivo y los procesos ecológicos e hidrológicos que se desarrollan entre estos elementos, el suelo constituye un sistema (bio)productivo terrestre que se denomina tierra (Convención de las Naciones
Unidas para la Lucha contra la Desertificación, UNCCD, 1994).
Degradación del suelo designa los procesos que, a menudo acelerados por la actividad humana, conducen al empeoramiento de las propiedades y las funciones del suelo (y por tanto de su fertilidad) o a una destrucción del mismo, por
ejemplo compactación, erosión o salinización. (Comisión Europea– Joint Research Center, 2011)
Degradación de las tierras es la merma de la capacidad de la tierra para cumplir funciones y servicios ecosistémicos
que sirven a la sociedad y al desarrollo (p.ej., para producir alimentos). (FAO, 2007). La degradación de las tierras comprende la degradación de los suelos, los paisajes naturales y la vegetación (Houghton y Charman, 1986).
Desertificación es la degradación de las tierras en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas (UNCCD, 1994).
En el presente texto se hablará predominantemente de degradación de las tierras.
Desertificación
(en zonas áridas, semiáridas y
subhúmedas secas)
Degradación de las
tierras
Degradación del suelo
(en todas las zonas)
Presentación sistemática de la relación entre la
desertificación y la degradación de tierras
Degradación de las
tierras
Presentación sistemática de la relación entre la
desertificación y la degradación de suelos
Tabla 2: Los conceptos de degradación del suelo y de las tierras y de desertificación
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
regional de lucha contra la desertificación5 (en 2007)
y la constitución de una comisión de lucha contra
la desertificación6 dentro del Gobierno regional. El
posicionamiento de esta comisión y su integración
en la Comisión Ambiental Regional – CAR, constituida en el año 2010 muestran la importancia política
que se atribuye al tema de la desertificación. De este
modo Piura puede considerarse pionera en cuanto
a la institucionalización y planificación de la lucha
contra la desertificación.
La Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, que desempeña su actividad
en Perú desde 1975, apoya al Gobierno Regional Piura en la formulación de estrategias y en la elaboración de planes de acción a nivel regional en relación
con las tres convenciones. En 2010 el Gobierno
regional formuló la necesidad de apoyo para implementar las tres convenciones de Río a nivel regional
y local teniendo en cuenta los efectos sinérgicos
5 Plan de Acción Departamental Lucha contra la Desertificación y
Mitigación de los Efectos de la Sequía (LCDS). GIZ (2013: 12).
entre las convenciones. Así nació la idea del proyecto
piloto “Integración del manejo sostenible de la tierra
y la lucha contra la desertificación (MST-LCDS) en la
planificación del desarrollo y del presupuesto público en Piura (Perú)”. Este proyecto fue ejecutado entre
los años 2011 y 2013 en Piura a través del programa
de la GIZ “Programa Desarrollo Rural Sostenible”
(PDRS-GIZ), con apoyo de los proyectos sectoriales
“Lucha contra la Desertificación” e “Implementación
de la Convención sobre Diversidad Biológica” por
mandato del BMZ.
El objetivo del proyecto piloto era desarrollar puntos
de partida innovadores para implementar la convención de lucha contra la desertificación y experimentarlos y evaluarlos en la práctica. Las lecciones
aprendidas deben difundirse más allá del proyecto
piloto y ponerse a disposición de otros países de cooperación de la GIZ. Este documento constituye un
tratamiento sistemático de las lecciones aprendidas
basándose en estudios existentes, presentaciones y
conversaciones con socios de la cooperación.
6 Comisión Departamental Piura de Lucha contra la Desertificación y
Sequía (CDP-LCDS). GIZ (2013: 12).
La desertificación, el cambio climático y la pérdida de biodiversidad fueron identificados en
la cumbre mundial de Río de Janeiro de 1992 como los mayores desafíos para un desarrollo
sostenible. En los años subsiguientes se aprobaron tres convenciones:
La Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación (United
Nations Convention to Combat Desertification, UNCCD), con el objetivo de detener los
procesos de desertificación y degradación de suelos y mitigar las consecuencias de la sequía
en las zonas afectadas.
La Convención sobre la Diversidad Biológica (Convention on Biological Diversity, CBD) aspira a la protección y el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, así como al reparto
justo de los beneficios obtenidos del aprovechamiento de los recursos genéticos.
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (United Nations
Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) tiene por objetivo estabilizar en un
determinado nivel la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera de
manera que los ecosistemas y el ser humano puedan adaptarse a los cambios climáticos.
Las denominadas tres convenciones de Río constituyen un elemento central para el
desarrollo sostenible y contribuyen a reducir la pobreza.
10
2. Movilizar a las personas por un
manejo sostenible de la tierra
La degradación de las tierras es un tema importante para todos: reunión entre la población local y representantes del Gobierno Regional
Piura, ONG y científicos, Piura 2013.
La orientación estratégica del proyecto piloto
2.1 La estrategia del proyecto piloto
Fueron elementos centrales de la estrategia del
proyecto piloto:
En el núcleo de la estrategia se situaba el aprendizaje
conjunto y el desarrollo continuo de competencias
en el ámbito del manejo sostenible de la tierra y la
lucha contra la desertificación y sequía (MST-LCDS)
(Figura 1). Para ello, en primer lugar un amplio
grupo de actores recabó información relevante en
forma de estudios seleccionados. Por ejemplo, en el
marco de los denominados “miniproyectos”, ONG
locales, conjuntamente con comunidades locales y
contando con el apoyo del Gobierno regional y de la
GIZ, desarrollaron, implementaron, acompañaron,
analizaron y evaluaron medidas de MST-LCDS. La
totalidad del proceso participativo está orientado
al aprendizaje por la acción (learning by doing): al
investigar, reflexionar y validar en común, los actores
participantes adquieren conocimientos notablemente mayores. La experimentación de nuevos principios metodológicos de MST-LCDS y su aplicación
piloto generan innovaciones (ver Figura 1, nivel de
acción 1).
n e l amplio involucramiento de actores a diferentes
niveles,
n
el
aprovechamiento consecuente y el desarrollo
continuo de procesos e iniciativas locales,
n una clara orientación hacia el aprendizaje,
n el desarrollo de innovaciones.
Los capítulos que se presentan a continuación
describen algunos elementos de la estrategia y los
efectos esperados de los mismos.
11
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
pl
Am
ia participaci
Espacios de
intercambio y
validación
Obtención
de información
estratégica
Principios
estratégicos:
Nivel de acción 2:
Aprendizaje &
Innovaciones
it
ar
se
rti
fic
ació
n y la degrada
as
Plan de acción
conjunta
Proyecto de acción
conjunta
rr
Ev
de
Upscaling
ie
Integración en
la planificación
del presupuesto
publico / plan de
desarrollo
la
Experiencias
prácticas
Fortalecimiento de
capacidades en el
manejo sustentable
de la tierra y lucha
contra la desertificacion y sequia
Nivel de acción 1:
Nivel de acción 3:
ón
c
de
n
ió
s
la
t
Figura 1: Principios estratégicos y cadena de acciones del proyecto piloto (representación simplificada)
Conforme a la hipótesis de acción, las nuevas capacidades y conocimientos adquiridos se utilizarán para
influir en procesos políticos a nivel local, regional y
nacional y para orientarlos hacia un manejo sostenible de la tierra. La acción se focalizó sobre todo en
la planificación del presupuesto público y la planificación regional, liderado por el Gobierno Regional
Piura, así como la planificación de acciones estratégicas para el desarrollo de las comunidades en donde
se intervino. La cooperación de los actores desembo-
12
có, entre otros, en el desarrollo de un plan de acción
conjunta que se aplicó en forma de proyecto piloto
de acción conjunta. Ambos toman en consideración
las demandas de las tres convenciones de Río con un
enfoque integrador y ponen en valor las interacciones entre las tres. Los resultados del proyecto y las
experiencias aprendidas deberán alcanzar también
el nivel nacional (Upscaling) y servir de orientación
para la formulación de programas, políticas e intervenciones (ver Figura 1, Nivel de acción 2).
Movilizar a las personas por un manejo sostenible de la tierra
Con el desarrollo de proyectos y programas concretos para el manejo sostenible de la tierra y la lucha
contra la desertificación dentro de la planificación
del presupuesto y del desarrollo a nivel local, regional y nacional se pretende mitigar la degradación de
las tierras en Piura y en todo el mundo (ver Figura 1,
Nivel de acción 3).
2.2 Elementos especiales de la estrategia
Amplia participación de los actores a nivel regional y
local
La participación es el principio en el que se basa
el proyecto piloto, y se refleja en la totalidad del
proceso. El proyecto se aplicó desde un principio en
una región donde existía una demanda concreta,
asegurando así la apropiación del actor decisivo: el
Gobierno Regional Piura. Dependiendo del tema
concreto se integraron en las actividades actores
públicos y privados a nivel local, regional y nacional7 . Para facilitar el establecimiento de contactos
supuso una gran ventaja la integración del proyecto
en el marco de la ejecucion del “Programa Desarrollo
Rural Sostenible – PDRS” de la GIZ así como los años
de experiencia de la GIZ en la región.
Generación de información estratégica
El proyecto piloto proporcionaba específicamente
información científica reproducible y sólida que
era de interés para las instancias de decisión política y económica. Esa información sensibiliza a los
políticos sobre el manejo sostenible de la tierra (ver
capítulo 3).
Creación de espacios para el intercambio y la
validación de información
Los estudios y miniproyectos llevados a cabo en el
seno del proyecto ofrecieron simultáneamente en
sus diversas fases un espacio para el intercambio, el
diálogo y el establecimiento de cooperaciones entre
7 Participan los grupos siguientes: Sociedad civil y comunidades en
el plano local, a la hora de validar los resultados de estudios o de
planificar y ejecutar experiencias piloto; los comités competentes
del Gobierno regional, ONG, universidades y escuelas de formación
profesional a nivel regional (las primeras durante todo el periodo
de implementación, las últimas sobre todo durante la planificación
y ejecución de los estudios); el Ministerio del Ambiente, ONG, la
GIZ, CEPAL, Mecanismo Global a nivel nacional e internacional para
coordinar y garantizar el Upscaling.
los actores participantes. También se recurrió y se
aprovechó el conocimiento de la población local.
Para implementar el proyecto piloto se desarrolló
una estructura de control que fortalecía sobre el
terreno la apropiación de los actores: a nivel regional
se constituyó un Comité Ejecutivo bajo el liderazgo
del Gobierno Regional Piura, responsable del logro
de objetivos y de la calidad de la información. A
nivel nacional, el Ministerio del Ambiente presidía el
denominado Comité de Monitoreo, al que competía
la coordinación entre los diferentes planos políticos
y sectores, así como el monitoreo y la supervisión
del proceso. Las reuniones regulares de los comités
favorecían la coordinación y la cooperación de los
actores implicados.
Experiencias prácticas obtenidas de miniproyectos a
nivel local
Basándose en la información obtenida e integrando
las experiencias de la población local se generaban
prácticas del manejo sostenible de la tierra y de lucha
contra la desertificación en forma de miniproyectos
los cuales fueron sistematizados. Posteriormente, se
publicaron las mejores prácticas del manejo sostenible de la tierra y se pusieron a disposición de otras
regiones para su conocimiento y replicabilidad (ver
capítulo 4).
2.3Acciones: de la experiencia local a las
políticas regional y nacional
Influir en la política
Una posibilidad para que el tema del manejo sostenible de la tierra influya en la planificación del
presupuesto público consiste en formular proyectos
que sean financiados con dinero público del Gobierno nacional y del Gobierno regional o de las comunidades (Proyectos de Inversión Pública, PIP). Las ONG
apoyaron a las comunidades en la formulación de
los proyectos. Para ello se recurrió a las experiencias
obtenidas en los miniproyectos y se repitieron las
mismas (ver capítulo 5.1).
Crear sinergias
El Gobierno nacional prevé elaborar a nivel regional estrategias y planes de acción independientes
para cada una de las tres convenciones de Río. En la
13
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
mayoría de los casos no se ven reflejados, o en todo
caso de manera somera, acciones prioritarias en la
planificación del desarrollo y del presupuesto, y los
recursos para su implementación son muy limitados.
Por esta razón en el caso de Piura los actores decidieron desarrollar un plan de acción conjunta que
articulara los lineamientos y las prioridades identificadas para el cumplimiento de las tres convenciones.
Sobre la base de dicho plan de acción conjunta, en la
Comunidad Campesina de Samanga se implementó
en forma de proyecto de acción conjunta una medida en la que se contemplaban las sinergias de las
tres convenciones de Río en la gestión del territorio
comunal (ver capítulo 5.2).
«Gracias a la información que fue generada en
el contexto del proyecto, podemos llegar a los
actores con un lenguaje técnico-político y destacar con cifras el valor económico que representa la
conservación de los ecosistemas de la región».
Cristina Portocarrero, Gerente Regional de Recursos
Naturales y Gestion del Medio Ambiente, Gobierno
Regional Piura
Upscaling
Desde un principio se consideró sistematización
de las experiencias del proyecto piloto y de publicar estudios y prácticas del manejo sostenible de la
tierra. Los resultados y experiencias aprendidas se
presentaron y debatieron intensamente dentro de
los comités ejecutivo y de monitoreo). Este procedimiento permitió llegar incluso a los planos nacional
e internacional con información y experiencias
aprendidas concretas.
La competencia del Gobierno Regional Piura es
cada vez más reconocida: participa con el Gobierno
nacional en la formulación de la estrategia nacional
de lucha contra la desertificación y se presenta en
conferencias internacionales (p.ej., en Alemania o en
Namibia) como región pionera en el tema de lucha
contra la desertificación.
14
2.4 Experiencias aprendidas
El principio básico sigue siendo la participación. La
integración de los actores desde el inicio en todos los
procesos, con la obtención de información hasta la
ejecución de medidas piloto, fue un factor de éxito
esencial para el proyecto. De este modo el concepto de “participación”, a menudo empleado como
lema, no ha perdido un ápice de su importancia:
aplicada consecuentemente y haciendo énfasis en el
ganar-ganar, la participación es la base de la motivación, la apropiación y la sostenibilidad.
Los procesos necesitan tiempo y acompañamiento
Los procesos son abiertos y no previsibles, por lo cual
es muy importante el acompañamiento continuo de
los mismos. El proyecto lo ha solucionado estableciendo una estructura de control sobre el terreno
y siguiendo el principio de subsidiariedad: dejar la
responsabilidad en el nivel más bajo posible fortaleciendo así la responsabilidad propia.
La alineación infla las velas. Ha demostrado tener
éxito la alineación de la intervención con las premisas y las estrategias preexistentes de lucha contra
la desertificación a nivel regional y nacional. Esto
permitió aprovechar e intensificar el “viento favorable” ya existente.
La actuación a varios niveles resulta convincente.
Las acciones inmediatas en forma de miniproyectos,
fácilmente ejecutables sin grandes costos de inversión ni grandes necesidades de material, así como la
influencia a mediano plazo en política y en instituciones, se complementan razonablemente. Los
ejemplos de éxito aceleran los procesos de decisión a
nivel político e institucional.
Aprender en la acción surte efecto. El aprendizaje individual tiene lugar sobre todo por la propia
acción y la subsiguiente reflexión sobre lo realizado.
Las interacciones de los diversos actores durante la
obtención y validación de información, así como la
ejecución y valoración de miniproyectos, han impulsado los procesos de aprendizaje y han aumentado
considerablemente las capacidades y conocimientos
de los participantes con respecto al tema de MSTLCDS.
3. El manejo sostenible de la
tierra es rentable
Suelos salinizados en La Unión, Piura.
3.1 Valorar económicamente las pérdidas
por desertificación y degradación de las
tierras
En vista del incremento de superficies degradadas a
escala mundial y de sus consecuencias, sobre todo
para la población en situación de pobreza, en forma
de inseguridad alimentaria y de ingresos, se necesitan estímulos que proporcionen a las instancias políticas y económicas de decisión mejor información
y mejores argumentos para un manejo sostenible de
los recursos naturales. La valoración económica de
los servicios ecosistémicos8 y la cuantificación de los
costos derivados de la degradación de las tierras y de
8 Se denominan servicios ecosistémicos las contribuciones directas
e indirectas de los ecosistemas al bienestar humano. Comprenden
prestaciones como la regulación del equilibrio hídrico, el mantenimiento de la fertilidad del suelo, la aportación de material genético
y la puesta a disposición de belleza paisajística para el esparcimiento
y el turismo. El registro y valoración de estos servicios pone de manifiesto hasta qué punto el ser humano y sus actividades económicas
dependen de ecosistemas intactos. (GIZ, 2011b: 8-14).
la pérdida de biodiversidad son métodos que pueden
aplicarse específicamente para mejorar la adopción
de decisiones políticas. En todo el mundo, el coste
económico de la degradación de las tierras se estima
en 2.690 millones de dólares (pérdida anual del Producto Interno Bruto, PIB) (Dregne & Chou 1992).
En el marco del proyecto piloto, en la región de Piura
se elaboraron el estudio para registrar y valorar los
servicios ecosistémicos (estudio TEEB) y el estudio
para valorar económicamente los costos causados
por la degradación de las tierras y la desertificación
(estudio ELD) (ver Tabla 3). Del estudio ELD se desprende que los costos de la degradación de las tierras
y de la desertificación se sitúan entre el 13% y el 15%
PIB (Morales et al. 2013: 78) y pone de manifiesto
claramente la relevancia que tiene para la economía agraria conservar las bases naturales. Según el
estudio TEEB las actividades económicas que son
posibles gracias a los servicios ecosistémicos ascienden hasta el 20% del PIB de Piura (GIZ 2011b: 44).
15
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
La iniciativa Economics of Land Degradation (ELD) es
una iniciativa internacional que desarrolla enfoques
para valorar económicamente los costos de la degradación de las tierras y los beneficios de un manejo
sostenible de la tierra. Los mismos deben convencer a
las instancias políticas de decisión y a la opinión pública sobre la importancia que tienen la degradación de
las tierras y el manejo sostenible de la tierra.
Más información en: http://eld-initiative.org/
El estudio The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) es una iniciativa internacional que llama la
atención sobre el aprovechamiento económico de la
diversidad biológica, mide los costos de la pérdida de
biodiversidad y del empeoramiento del estado de los
ecosistemas, y reúne los conocimientos de expertos
en ciencias naturales, economía y política con el fin de
respaldar medidas que garanticen los servicios ecosistémicos para las generaciones futuras.
Más información en: http://www.teebweb.org/
El Carmen de la Frontera: laderas de montaña deforestadas y
fuertemente degradadas en Piura.
Tabla 4: Las iniciativas ELD y TEEB
3.2Recoger y validar información de modo
participativo
En el proceso de obtención de información ocupaba
el primer plano la colaboración entre científicos,
ONG, Gobierno regional, trabajadores de las comunidades y habitantes de las regiones objeto de estudio.
Solo en el estudio TEEB participaron más de 70
instituciones y organizaciones de base, y aprox. 30 en
el estudio ELD. Se integró el conocimiento local para
complementar la información obtenida. El intercambio regular permitió que todos los actores ampliaran sus conocimientos y capacidades en relación
con la dimensión económica del manejo sostenible
de la tierra.
3.3 Obtener beneficios y efectos políticos
Los resultados de los estudios se ha tenido en cuenta
en la planificación del presupuesto público. Por
ejemplo, se han aprobado y ejecutado proyectos
sobre la regeneración natural de bosque seco y sobre
reforestación. Asimismo, se logra una mejor coope-
16
“Sin la amplia participación de los actores y sin
su cooperación no hubiera sido posible realizar
estos estudios”.
(Cesar Morales, CEPAL, 2013)
ración entre diferentes sectores del Gobierno regional. La valoración económica de la degradación de
las tierras y de la pérdida de biodiversidad demuestra
ser una fuente de información importante para
una mejor toma de decisiones políticas que puedan
incidir en una orientación del gasto público en favor
de la sostenibilidad.
El manejo sostenible de la tierra es rentable
(Cristina Portocarrero, directora del Departamento de
Medio Ambiente, Gobierno regional de Piura, 2013)
3.4 Lecciones aprendidas
Los conocimientos científico y local se complementan. Para recabar información fundamental
sobre un tema nuevo se requiere el conocimiento
empírico de la población local. La amplia participación en la toma, validación y valoración de información sensibiliza, fomenta el intercambio, incrementa
continuamente el nivel de conocimiento de los
actores y motiva el desarrollo de proyectos concretos
para el MST.
Los hechos convencen a los políticos. Quien apenas
dispone de tiempo, necesita ver sobre la mesa – en
blanco y negro - cifras fácilmente comprensibles
y convincentes. Las valoraciones económicas de
las pérdidas que se derivan de la degradación de
las tierras y de la pérdida de biodiversidad pueden
servir de orientación a los responsables de la toma
de decisiones.
Los mensajes positivos orientan más hacia la
acción. La psicología de la comunicación demuestra
que las personas tienen un límite en la captación
de información negativa, y que esta última lleva a
la resignación antes que a una acción concreta. Este
conocimiento se refleja también en la estrategia
de la iniciativa ELD: en ella no solo se valoran los
costos de la degradación de las tierras, sino también
los beneficios del MST. Por tanto, en el futuro debe
predominar el mensaje positivo. Y por esa razón
en una segunda parte del estudio ELD de Piura se
recabará complementariamente la información de
los beneficios del MST.
Procesar y difundir información de manera específica acorde a los grupos destinatarios. Para lograr
que la información sea útil a sectores más amplios
de la sociedad, debe ser presentada de forma específica para cada grupo de destinatarios. Es importante
seleccionar la información relevante y adaptarla de
acuerdo a la realidad en la que vive cada grupo de
personas. La elección del medio empleado (desde
hojas informativas hasta la radio) también es decisiva
para la atención que se le brindará al tema.
Conocer los límites de la valoración de servicios
ecosistémicos. La identificación y valoración de
servicios ecosistémicos sirve en primer lugar para la
comunicación, con el fin de sensibilizar al sector político y económico en favor de un manejo sostenible
de la tierra. Este instrumento tiene sus límites, que
es necesario conocer. Los métodos existentes ayudan
únicamente a calcular un precio para una parte de
los servicios ecosistémicos, mientras que el valor
de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos
puede ser infinitamente mayor. Dentro de una
comunicación y formación ambiental es posible una
consideración integrada de aspectos económicos y
valores intrínsecos de los ecosistemas.
Degradierung und Rückgang der Nettoprimärproduktion (NPP = von Pflanzen durch Photosynthese
gewonnene Biomasse) in Piura
Evolución de NPP
Entwicklung
la 1985-9
PPN entre
zw.
i. Vgl.
zu1985-89
2005-9en
+++
DegradierungsNivel
de degradación
niveau
+
0
bajo
niedrig
-
medio
mittel
--
alto
hoch
---
Fuente: Morales et al., 2013
“El estudio ELD contribuye a una toma de decisiones consistente. Ahora la tarea pendiente es
posicionar el tema y adaptar la política
presupuestaria”.
Elaborado por Morales et al. basándose en datos del World Atlas
of Desertification,
del Joint
Research
Centers
y del mapa de deserErstellt
von Morales et al. basierend
auf Daten
des World
Atlas of Desertification,
destificación
Joint Research
Centers
und der regional
Desertifikationskarte
der Regionalregierung Piura
del
Gobierno
de Piura
Mapa 1: Degradación y retroceso de la producción
primaria neta (PPN = biomasa obtenida de plantas
mediante fotosíntesis) en Piura
17
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
4. Crear valor a partir de ejemplos
prácticos del manejo sostenible de
la tierra
Bosque seco típico en la provincia de Morropón, Piura, Perú.
Se aprende actuando y reflexionando sobre los
resultados de la actuación. Por ejemplo, se desarrollaron ejemplos de MST-LCDS en forma de
cuatro “miniproyectos”, que fueron implementados,
acompañados, analizados y evaluados por ONG
locales, conjuntamente con comunidades locales y
contando con el apoyo del Gobierno Regional Piura
y de la GIZ. Los Gobiernos locales, en cooperación
con ONG, propusieron los proyectos y los ejecutaron
con la participación de las poblaciones locales. El
número de participantes en los “miniproyectos” ascendió a aprox. 2.000 personas; una parte importante (40%) correspondió a mujeres con hijos pequeños.
Debido a la emigración temporal de los hombres por
18
motivos de trabajo, ellas, responsables de la toma de
decisiones, desempeñaron un papel importante en
el aprovechamiento de los recursos naturales. Mientras los hombres atienden a trabajos remunerados
fuera de los hogares, las mujeres cuidan el ganado,
producen artesanía a partir de materiales del bosque
seco y preparan la comida. 9
9 En los últimos años en Piura ha aumentado notablemente el número
de mujeres que asumen la jefatura del hogar. Sobre todo en regiones
rurales afectadas por la degradación de las tierras está aumentando la
emigración masculina por motivos de trabajo, de manera que cada vez
más las mujeres deciden sobre el aprovechamiento de los recursos
naturales (Morales et al. 2013: 31 y ss.).
Crear valor a partir de ejemplos prácticos del manejo sostenible de la tierra
4.1Asegurar la regeneración natural del
bosque seco
El bosque seco en el distrito de Chulucanas de la
provincia de Morropón es la principal fuente de
ingresos para las familias de la Comunidad Campesina José Ignacio Távara Pasapera: ofrece forraje
para las ovejas y cabras, proporciona un hábitat a
las abejas y produce leña y alimentos. Un problema
lo constituye la decreciente regeneración del bosque seco debido al sobrepastoreo. Si el bosque seco
no se regenera, la población humana carecerá de su
base de supervivencia.
En el proyecto participaron 150 familias que identificaron al algarrobo (Prosopis pallida) y al zapote
(Capparis scabrida) como especies arbóreas nativas
especialmente importantes. Contando con el apoyo
de la ONG ADS (Asociación para el Desarrollo Sostenido), en una superficie de demostración de más
de 10 ha se cercaron con materiales naturales del
bosque seco los retoños de estas especies arbóreas,
protegiéndolas contra los animales herbívoros. De
este modo las plantas alcanzarán la edad adulta y
garantizarán la regeneración natural.
El modelo ha demostrado ser práctico, económico
y fácilmente reproducible. En un área fuertemente
degradada con una densidad de árboles menor del
1% se logró regenerar 200 retoños. En una proyección a 10 años, suponiendo que se produzca una vez
el Fenómeno de El Niño10 , la densidad de árboles se
incrementará como mínimo en un 30%, y el bosque
recuperará su estado productivo. Las premisas para
extender el modelo a otras regiones son favorables:
las familias que han participado están sensibilizadas
y transmiten su conocimiento. El Gobierno Regional Piura ha asumido el modelo y lo ha aplicado,
en una técnica mixta de trochas rompe-fuegos y
protección de la regeneración natural, a la protección contra incendios forestales y la devastación del
a regeneración natural por el ganado en 2.600 ha de
bosque seco de la Comunidad Campesina José Ignacio Távara Pasapera. La Central de Comunidades del
Bosque Seco (Cecobosque) quiere aplicar el modelo
a 200.000 ha donde viven 30.000 familias.
10 El fenómenoo denominado “El Niño” es una anomalía climática que
se produce entre cada 2 o 7 años en el Pacífico, entre la costa oeste de
Sudamérica y el sudeste asiático. Se producen variaciones de las condiciones de presión atmosférica y de la circulación de agua y viento
que repercuten de diferente manera dependiendo de la región. Estos
últimos años en Piura ha producido inundaciones en grandes áreas,
decisivas para la regeneración natural de la vegetación. Consulte más
información en http://www.elnino.info/k1.php .
Este proyecto demuestra que con medios sencillos
no solo es posible detener la degradación de los
suelos, sino también incrementar la capacidad del
ecosistema del bosque seco para almacenar CO2 y
”Esta experiencia ha mostrado cómo podemos
aprovechar el bosque para el bien de la comunidad.
El manejo sostenible del bosque es importante
para conservar nuestro medio ambiente para
nuestros hijos“.
(Eudelia Huachillo, comunidad Chonta, 2013)
aumentar la biodiversidad. De este modo contribuye a la consecución de los objetivos de las tres
convenciones de Río.
4.2Elaborar conjuntamente un plan de acción para proteger el bosque de neblina
La pérdida de densidad y de variedad de especies en
el bosque nublado de Chonta es para los habitantes
de la Comunidad Campesina Santa Rosa de Chonta,
en la provincia de Ayabaca (distrito de Montero), motivo de preocupación: cada vez se dispone de menos
leña, menos frutos y menos agua. En el marco del
miniproyecto llevado a cabo con apoyo de la comunidad y de la ONG Asociación Peruana Ecologista y
de Interés Conservacionista en América (APECOINCA), los habitantes identificaron las especies arbóreas más importantes y estudiaron su regeneración
natural. Se incluyeron también áreas en las que está
avanzando la degradación, causada por la erosión, la
tala y los deslizamientos de tierras.
La generación de información permitió la elaboración de un plan de acción para proteger el bosque
de neblina, que comprende diversas medidas desde
la reforestación hasta la formación / educación ambiental. El plan sirve de instrumento en la búsqueda
de posibilidades de financiaciamiento. Actualmente
el proyecto presentado, apoyado por dos comunidades y por el Gobierno regional, está a la espera de
autorización.
Simultáneamente, la obtención participativa de
información importante sensibilizó a los habitantes:
19
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
se reconocieron las consecuencias de la degradación
de las tierras y los beneficios derivados de la protección del bosque. De este modo la recuperación de las
especies arbóreas adecuadas para el aprovechamiento maderable, sometidas a una intensa demanda,
pueden contribuir a medio plazo a aumentar los
ingresos.
El proyecto muestra que la lucha contra la degradación de las tierras y la protección de la biodiversidad
son inseparables.
4.3 Aprovechar el agua residual para la
reforestación
El parque ecológico de Sechura, en la provincia de
Sechura, alberga una muestra representativa de
bosque seco y sirve como espacio de ocio para los
habitantes de la comunidad homónima. Pero los
avanzados procesos de desertificación han menguado seriamente su diversidad de especies. Las medidas
de regeneración de la cobertura arbórea del parque
aumentarían considerablemente el valor recreativo
para la población.
El tratamiento del agua residual de uso poblacional
e industrial; que, floculada, clarificada y desinfectada
en dos tanques, permitió regar 3 ha del parque y reforestarlo con especies nativas o nativas del lugar. En
dichas actividades participaron personal del parque,
las comunidades y habitantes de Sechura y su entorno, así como la ONG Asociación para la Investigación
y el Desarrollo Humano (ASIDH).
La experiencia demuestra que el riego con agua
industrial reciclada es más que adecuado para la
reforestación. Transcurridos 8 meses sobrevive el
80% de los árboles plantados. El método se ha extendido a otras comunidades y ha sido financiado con
recursos del presupuesto público (PIP). El potencial
para extender este ejemplo a otras comunidades es
alto. El agua residual es un recurso hasta ahora poco
utilizado y poco investigado.
También en este proyecto se pone de manifiesto que
la reducción de la degradación de los suelos está muy
relacionada con el aumento de la biodiversidad y (si
se extiende el método a otras comunidades) con un
aumento de la capacidad de absorción de CO2 .
20
4.4Vigilar la biodiversidad de un área
protegida
El Área Natural Protegida (ANP) Coto de Caza El
Angolo, en la provincia de Sullana, es un importante
centro para la biodiversidad de los bosques secos de
Piura: alberga muchas especies arbóreas en peligro
de extinción y especies animales autóctonas de los
bosques secos. El área protegida es la única reserva
de caza oficial de Perú y forma parte de la Reserva
de la Biósfera del Noroeste, un buen ejemplo de una
iniciativa para asegurar la protección y el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad. Sin embargo,
hasta el año 2009 no hubo ningún tipo de control
estatal de las actividades en esta área. Alrededor del
85% del Coto de caza es utilizado por los pobladores
de comunidades aledañas al ANP sus habitantes
como fuente de pasto para el ganado y para el aprovechamiento de leña y la caza de animales silvestres.
Los guardaparques, los ganaderos y la ONG Naturaleza y Cultura Internacional (NCI) evaluaron conjuntamente el grado de degradación del suelo y de
tala de la ANP, así como sus consecuencias para la
biodiversidad. Mediante este proceso, por vez primera la autoridad nacional de gestión de áreas naturales
SERNANP (Servicio Nacional de Áreas Naturales
Protegidas por el Estado) y la población local se han
unido para lograr una gestión conjunta del área. Se
tomaron datos sobre el número de las cabezas de
ganado que ingresan al area y se elaboraron planes
para un mejor manejo de los pastos naturales. Se
capacitó a los ganaderos en la nueva ordenación del
area y planificación de actividades para la utilización
de pastizales. Se organizaron para introducir datos
actualizados en un sistema de monitoreo y para
realizar actividades conjuntas que mantengan lo
más reducidas posible las repercusiones del pastoreo. Basándose en esa base de datos se estableció un
programa para el fomento de una ganadería y un
aprovechamiento de pastos sostenibles y rentables,
que contó con el apoyo del Gobierno regional y en
cuyo marco se adoptaron acuerdos sobre protección
y reducción de la presión ganadera.
El instrumento de monitoreo y su aplicación es obtenido de manera participativa, con información en el
marco de la gestión de áreas naturales protegidas y
puede extenderse a otras áreas protegidas. La gestión
mejorada de los pastos no solo reduce la degradación del suelo, sino que a mediano plazo aumenta la
Crear valor a partir de ejemplos prácticos del manejo sostenible de la tierra
biodiversidad, y a largo plazo fortalece la capacidad
de almacenamiento de CO2 del bosque seco.
4.5 Lecciones aprendidas
La amplia participación vale la pena. La amplia participación de los diferentes actores (desde el planteamiento del proyecto hasta su ejecución y evaluación)
no solo fortalece la apropiación, sino que contribuye
a la sensibilización y la ampliación de competencias.
Dignificar los conocimientos locales y tradicionales
y asociarlos a nuevos conocimientos y experiencias
genera un buen clima para el desarrollo de innovaciones.
Los proyectos ofrecen espacio para la comunicación y la cooperación. Paralelamente a la acción
concreta surge un espacio para coordinar actividades, desarrollar planes y preparar y poner en marcha
coordinaciones entre los actores. En este plano tam-
bién es posible intercambiar perspectivas diferentes
o dirimir conflictos de intereses.
Crear valor a partir del conocimiento. El análisis
inmediato de experiencias y la documentación de las
mismas permite trasladar el conocimiento del nivel
local al regional y difundirlo. Las experiencias exitosas se replican y encuentran financiamiento.
Orientar proyectos a estrategias nacionales. Al
involucrarse desde un principio el Gobierno regional
es posible comprobar la compatibilidad de los proyectos con los planes y estrategias de la lucha contra
la desertificación a nivel regional y nacional. Con ello
se garantiza que las acciones concretas a nivel local
se orienten hacia la política nacional y a los objetivos
de las convenciones de Río.
Integrar la dimensión socioeconómica. Las áreas
afectadas por la degradación de las tierras constituyen al mismo tiempo un hábitat y una fuente de
Con las vainas del algarrobo peruano (Prosopis pallida) se elabora un jarabe rico en aminoácidos,
oligoelementos e importantes minerales.
21
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
ingresos, sobre todo para la población en situación
de pobreza. Si se evita la degradación de las tierras
y se incrementa la biodiversidad, a medio y largo
plazo se ofrece a la población posibilidades para un
aprovechamiento sostenible y rentable. Por ello es
muy importante que las acciones dirigidas a asegurar
la conservación de los recursos naturales, garanticen
también la generación de alternativas económicas
derivadas de los productos de la biodiversidad, a fin
que se mantengan o mejoren los ingresos para la
población.
Intercambio de experiencias entre la población local, científicos y representantes de ONG, del Gobierno Regional Piura y
de la GIZ (Samanga).
22
Dejar que las experiencias vividas influyan en estructuras y procesos formales
5. Dejar que las experiencias vividas
influyan en estructuras y procesos
formales
Consejo de Coordinación local
(alcaldes, concejales, representantes de la
sociedad civil)
Plan de desarrollo
acordado conjuntamente
Presupuesto
participativo
Objetivos de desarrollo estratégicos y
planificación
Distribución de las partidas del
presupuesto en proyectos
Figura 2: Procesos de participación local en Perú (esquema de Norbert Hölcker 2013)
¿De qué manera un cambio de conciencia sobre
las consecuencias sociales y ecológicas y el costo
económico por la degradación de las tierras y la
desertificación puede influir en las decisiones y las
actuaciones a lo largo del tiempo? ¿Cómo pueden
aprovecharse, incluso una vez finalizada una medida,
el conocimiento experiencial obtenido de los proyectos y las capacidades fortalecidas de los participantes? Una cosa está clara: sólo es posible lograr
la sostenibilidad si las experiencias influyen en las
estructuras y procesos políticos, en la economía y en
la sociedad, y se consolidan con una amplia eficacia.
Este capítulo presenta el proceso de aprendizaje y
reflexión del proyecto piloto.
5.1Influir sobre la planificación del presupuesto público y del desarrollo
La existencia de presupuestos participativos en Perú
es lo que inspiró especialmente la planificación de
las actividades en el proyecto piloto. Entre los años
2004 y 2006 en el Perú se introdujeron con carácter
obligatorio los denominados presupuestos participativos en todas las regiones y municipios del país.
Se hallan sujetos al postulado legal de contribuir a
la lucha contra la pobreza y a la mejora de la participación de los niveles de población más marginados,
apoyando así el proceso de democratización. Tres
elementos participativos garantizan la participación
ciudadana: (1) el Consejo de Coordinación a nivel
local y regional, compuesto por concejales locales, alcaldes, representantes de la sociedad civil; (2) el plan
de desarrollo acordado conjuntamente, que incluye
los objetivos de desarrollo estratégicos y los principios presupuestarios determinados por el Consejo
de Coordinación; (3) el presupuesto participativo,
que distribuye las partidas presupuestarias entre los
diferentes proyectos. Por tanto el plan de desarrollo y el presupuesto participativo constituyen dos
instituciones sobre las que el proyecto piloto puede
influir (ver Figura 2).
23
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
Orientar la planificación estratégica a las
convenciones de Río
n U
n ámbito esencial de intervención del proyecto
piloto fue el desarrollo conjunto de instrumentos
de planificación que haga compatible la orientación estratégica de la planificación del desarrollo
regional con las premisas del Gobierno nacional
y los objetivos de las convenciones de Río. Los
siguientes instrumentos de planificación son
productos llevados a cabo con apoyo del proyecto
piloto:
n L
a Estrategia Regional de Cambio Climático Piura
(ERCC Piura). Bajo responsabilidad común de los
gobiernos regional y local y de la sociedad civil se
pretende reducir las repercusiones negativas del
cambio climático y adoptar medidas de adaptación
y mitigación de las mismas.
n E
l Plan Regional de Desarrollo Forestal (PRDF).
En él cabe destacar el proceso participativo y la
participación de las mujeres, que desempeñan un
papel clave en el manejo sostenible de los bosques.
Para llegar incluso a la población más marginada,
las posibilidades de obtención de ingresos alternativos deben compensar las pérdidas derivadas de la
restricción del aprovechamiento.
n L
a Estrategia Regional de Diversidad Biológica
(ERDB). Consta de siete ejes estratégicos que tienen
por objetivo la protección y el aprovechamiento
sostenible de la biodiversidad. Para ello deben
ampliarse los conocimientos sobre la biodiversidad
y mejorarse los instrumentos de gestión.
n E
l Plan de Acción Regional de Lucha contra la
Desertificación y Sequía (PAR LCDS). Convierte a
Piura en la primera región de Perú y en la primera
ciudad de Sudamérica que cuenta con un instrumento de planificación semejante.
n E
l Plan de Acción de sinergias entre las convencio-
nes ambientales de lucha contra la desertificación,
cambio climático y diversidad biológica para el
desarrollo sostenible de la cuenca del Río Piura y su
estrategia financiera integrada. Este documento estratégico identifica y valoriza las complementariedades entre las convenciones internacionales con
el fin de evitar duplicaciones, de reducir el riesgo de
conflictos y aumentar la eficiencia en el proceso de
24
la implementación, teniendo como base el trabajo
conjunto y acciones complementarias.
Incluir en la planificación del presupuesto proyectos
de manejo sostenible de la tierra
Un componente esencial de los presupuestos participativos consiste en que la sociedad civil solicita
proyectos acordes con los objetivos estratégicos de
la planificación del desarrollo y que son financiados con recursos públicos (PIP). Por ello, uno de los
intereses del proyecto piloto era integrar en los PIP
los conocimientos obtenidos de los estudios para
evaluar económicamente las pérdidas causadas por
la degradación de las tierras y para registrar y evaluar
los servicios ecosistémicos, así como las experiencias derivadas de los miniproyectos. El objetivo era
que los actores a nivel local y regional elaboraran un
mayor número de propuestas para los PIP desde una
perspectiva de manejo sostenible de la tierra, y que
encontraran financiamiento para las mismas.
Según la base de datos del Ministerio de Economía y
Finanzas11 , entre 2007 y 2013 se financiaron y ejecutaron en total 45 PIP que tenían relación directa con
el tema MST-LCDS. Si bien es cierto que los proyectos
sóolo representan elun 1% del total de proyectos
financiados con dinero público, resulta más importante que desde 2011 ha crecido significativamente
su número y los recursos presupuestados (ver Figura
3). En particular han aumentado notablemente sus
asignaciones a MST-LCDS el Gobierno regional y los
gobiernos locales. Esta evolución positiva también
revertirá en el proyecto piloto. Se pronostica que
continuará creciendo el número de PIP enfocados a
MST-LCDS, así como que las asignaciones públicas
aumenten correspondientemente.
Basándose en información obtenida del estudio TEEB
o del estudio ELD, para el presupuesto de 2014 se han
solicitado y financiado hasta la fecha cinco proyectos
(PIP) para la protección y recuperación de servicios
ecosistémicos, así como para la reforestación y la
protección de la regeneración natural (en particular
de bosques secos). Los solicitantes son la Dirección
Regional de Agricultura de Piura (DRAP), una comunidad campesina y el Gobierno Regional Piura.
11 Al Sistema Nacional de Inversiones Pública (SNIP), adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, compete el monitoreo de los proyectos
financiados con presupuestos públicos, así como la formulación de
directivas y la licitación. (Ver http://www.snip.gob.ni/snip/, último
acceso el 23.05.2014).
50,000
10
45,000
9
40,000
8
35,000
7
30,000
6
25,000
5
20,000
4
15,000
3
10,000
2
5,000
1
Número de proyectos
Importe en millones de soles
Dejar que las experiencias vividas influyan en estructuras y procesos formales
PIP (Soles)
0
–
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Cantidad de PIP
Figura 3: P
IP enfocados a MST-LCDS en la región de Piura entre 2007 y 2013 (datos extraídos del SNIP,
recopilados por el especialista C. Vargas, 2014).
Para poder evaluar la sostenibilidad de la integración
de MST-LCDS en la planificación del presupuesto
público se precisa establecer con claridad los objetivos y monitorear a largo plazo sus evoluciones.
Posibilidades y límites de la influencia
Los presupuestos participativos establecidos en todo
el país representan una premisa favorable para un
mayor compromiso en la protección de los recursos:
existe la posibilidad de que en el futuro la sociedad
civil o los actores del sector político y privado integren cada vez más en el Consejo de Coordinación
sus conocimientos y experiencias relativos al manejo
sostenible de la tierra, y de que modifiquen las prioridades de la planificación del desarrollo y del presupuesto. Los cinco PIP ya financiados en el ejercicio
presupuestario corriente del 2014 para fomentar los
servicios ecosistémicos muestran que es posible.
Sin embargo, la capacidad de influir tiene límites
estrechamente vinculados a los desafíos a los que en
la actualidad se enfrentan en Perú los presupuestos
participativos:
nLa
democracia de base es nueva, especialmente en
las comunidades rurales. La participación ciudadana es aun relativamente escasa, los políticos
locales cuentan con apoyo escaso, y a menudo los
delegados cuentan con una preparación insuficiente. Por ello cabe cuestionar si la representa-
ción de la población es suficiente y la legitimación
del presupuesto participativo.
nLa
escasa dotación financiera de las comunidades
rurales y la insuficiente capacidad de personal
constriñen el espacio de acción para procesos
participativos de base amplia. También cabe calificar de escasa la capacidad de captación de dinero
externo.
nEn
el pasado las comunidades rurales centraban
su interés en la implementación de proyectos de
infraestructura. La priorización de proyectos que a
primera vista no presentan beneficios visibles para
la población exige un cambio del modo de pensar.
Por ello la integración de proyectos de MST-LCDS
en la planificación del presupuesto y del desarrollo
a nivel local depende fuertemente de los intereses
y capacidades de las autoridades y del compromiso
de la sociedad civil. En cualquier caso, los avances
logrados hasta el momento apuntan a un cambio en
la dirección correcta.
5.2 Aprovechar las sinergias entre las
convenciones
Aun cuando hace mucho que se dar por sentado
que los problemas ambientales globales (el cambio
climático, la pérdida de biodiversidad y la degrada-
25
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
Desertificación
Captación reducida de
carbono en las reservas
de carbono de arriba y
debajo del terreno
Diversidad decriente de
espedes de organismos
del suelo y de las plantas
Producción primaria reducida y
ciclo de nutrientes
Aumento de los
acontecimientosextremos (inundaciones, sequias, incendios...)
Conservación del
suelo reducida
Erosión del suelo
Diversidad estructural reducida de la cubierta vegetal y
de la diversidad de especies
microbianas en la corteza de
la tierra
Reservas de carbono
reducidas y emisiones
de CO2 en aumento
Cambio climático
Incrementos y
reducciones en
la abundancia de
especies
Pérdida de biodiverisdad
Cambio en la
diversidad y en
la estructura de la
comunidad
En naranja: Principales componentes de la biodiversidad involucrados en las interrelaciones
En negrita: Principales servicios afectados por las pérdidas de biodiversidad
Figura 4: Vínculos y circuitos de realimentación entre la desertificación, el cambio climático y la pérdida de
biodiversidad
ción de las tierras) están íntimamente entrelazados
entre sí y que existen numerosos puntos en comun
entre las convenciones (ver Figuras 4 y 5), estas han
actuado a menudo en el plano internacional, y continúan actuando, aisladamente. Debido a las premisas
establecidas por las convenciones, cada una necesita
estructuras y procesos propios, lo que conduce a duplicación de actividades, posibles conflictos entre las
dimensiones de objetivos y a una implementación
en parte ineficiente. Hasta la fecha muchas veces se
ha desaprovechado el potencial oculto en una implementación conjunta que aproveche las sinergias. En
diversas conferencias de Estados contratantes de las
tres convenciones de Río ya se ha apuntado la necesidad de generar sinergias y de alcanzar un aprovechamiento más eficiente de los recursos. Se fundó el
denominado Joint Liaison Group, un órgano informal que explora las posibilidades de intercambio de
información, de actividades sinérgicas y de aumentar
la coordinación entre las tres convenciones de Río12 .
12 Para consultar más información, ver http://www.cbd.int/cooperation/
liaison.shtml (último acceso el 05.06.2014).
26
También hasta hace pocos años, conforme a los
dispuesto por el Gobierno nacional, Piura ha aplicado las tres convenciones por separado. Ello condujo
a dificultades en el logro de acuerdos, a conflictos
latentes, intereses enfrentados, dificultades de comunicación y fragilidad en la movilización de recursos.
Con este trasfondo, el Gobierno Regional Piura emprendió esfuerzos y solicitó el apoyo del programa
PDRS de la GIZ para coordinar y ejecutar conjuntamente la aplicación de las tres convenciones.
Reconocer el potencial de sinergias
En la elaboración de los tres planes de acción en Piura
confluyeron casi los mismos actores de la política, del
ámbito de las ONG, la ciencia y la sociedad civil, y planificaron en primer lugar la estrategia para la adaptación y mitigación del cambio climático seguida de
la estrategia de protección de la biodiversidad, y por
último la estrategia de lucha contra la desertificación.
En este proceso se pudo percibir que esa división artificial no solo originaba mayores costes, sino también
conflictos entre las tres dimensiones de objetivos de
las convenciones, y que no se lograba aprovechar si-
Fuente: Millennium Ecosystem Assessment
Pérdida de nutrientes y
humedad el suelo
Dejar que las experiencias vividas influyan en estructuras y procesos formales
Cambio
climático –
mitigación y
adaptación
Protección
de la
biodiversidad
MST
Lucha contra la
desertificación
aplicado a nivel del
territorio
Figura 5: Manejo Sustentable de la Tierra (MST) a nivel territorial como intersección de las tres convenciones
de Río (GIZ 2013a)
nergias entre ellas. Frente a ello, se generó a la siguiente idea: una perspectiva integradora aporta un valor
añadido que es mayor que la suma de los factores.
Paralelamente a los planes sobre las tres convenciones, los actores elaboraron un plan de acción conjunta. Se detectó cuáles eran las actividades que se repetían en los tres planes y que, por consiguiente, podían
unificarse, y el grado en que las medidas de un plan
repercutían negativamente en otra convención. Por
ejemplo, determinadas iniciativas y prácticas para fijar
el CO2, como por ejemplo las plantaciones, reducen la
biodiversidad y afectan la calidad de los suelos.
En el proceso de elaboración del plan de acción conjunta se evidenciaron los siguientes factores:
nEl
manejo sostenible de la tierra constituye la
intersección de la lucha contra la desertificación,
la conservación de la biodiversidad y la protección del clima (ver Figura 4). Incluye actividades
que fortalecen la capacidad de los ecosistemas de
autorregularse y de conservar su vitalidad.
nLa
consideración tridimensional de las convenciones precisa de un punto de partida territorial.
El manejo sostenible de la tierra se refiere a la
totalidad del territorio (landscape approach).
nUna
consideración holística incluye también la
dimensión socioeconómica. Deben desarrollarse
posibilidades de que la población local cuente con
ingresos alternativos como compensación por la
conservación de los recursos naturales y la adopción de prácticas para un manejo sostenible.
La sinergia genera un valor adicional: el ejemplo de
Samanga
¿Cuál es el valor añadido del plan de acción conjunta? ¿Cómo puede aplicarse concretamente a
un territorio y qué lecciones aprendidas pueden
extraerse? Con la finalidad de generar experiencias
en la aplicación del plan de acción conjunta, en una
medida piloto se consideraron, planificaron e implementaron conjuntamente las tres convenciones.
Un proyecto de mejora de la gestión de bosques y
pastos tiene por finalidad aumentar la cantidad y
calidad de la leche del ganado, aumentando así los
ingresos de 120 familias. Nuevas especies de pasto,
el aumento del componente arbóreo y arbolado y la
producción de ensilado en épocas secas pretenden
aumentar la calidad del forraje y evitar que el ganado
sea apacentado en el páramo. Debido a su vegetación,
el páramo constituye una importante reserva de agua
que alimenta los manantiales incluso en épocas de
sequía prolongada.
La optimización del cultivo del maní (desde semillas
mejoradas hasta prácticas de producción agrícola) y el
fortalecimiento de toda la cadena de valor, incluida la
comercialización cooperativa, aumentará los ingresos
de 80 familias y provocará una gestión sostenible de
los recursos
Tabla 5: Proyectos de manejo sostenible de la tierra
de la comunidad Samanga
27
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
Se seleccionó una comunidad que ya había sido
priorizado por el Gobierno Regional Piura: Samanga,
en la provincia de Ayabaca. En función de la altitud
pueden distinguirse tres ecosistemas: el páramo 13 en
las tierras altas, el bosque de neblina de altitud media, y el bosque seco en las áreas más bajas (Figura 6).
Con una amplia participación de los concejales y de
la población, se elaboró un estudio sobre el potencial
aprovechamiento de las tierras en el que se distinguieron cuatro tipos de aprovechamiento diferentes:
áreas protegidas, superficies adecuadas para la producción forestal, superficies de cultivo permanente
y superficies de pastoreo. Basándose en análisis
edafológicos se estudió qué tipos de aprovechamiento eran idóneos para cada una de las superficies. Se
elaboraron tres propuestas de proyecto que pretendían garantizar un aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales de acuerdo con el estudio y
optimizar actividades generadoras de ingresos para
la población (ver Tabla 4). Hubo una conclusión clara:
a largo plazo solo era posible detener la degradación
de las tierras y conservar la biodiversidad tomando
en consideración la dimensión socioeconómica.
Posibilidades y límites de las sinergias
Una consideración tridimensional del territorio,
como por ejemplo en Samanga, permite comprender
la interacción de las tres convenciones de Río a diferentes niveles (ver también Figura 6). Repercusiones
del cambio climático, como por ejemplo la variación
cuantitativa y temporal de la pluviometría, siguen su
curso en el páramo, la esponja de agua de la región.
Una incesante desecación del páramo repercutiría
negativamente en el equilibrio hídrico de toda la
provincia. Este ecosistema, extremadamente sensible
a los usos, precisa imperiosamente de protección
frente a una explotación ganadera incontrolada.
13 Forma de vegetación de los trópicos en zonas montañosas de gran
altitud, típica de los Andes sudamericanos.
“[La planificación sinérgica] permitió un uso más
eficiente de los recursos financieros y una mayor
eficacia en la implementación de las
convenciones”.
(Tulio Santoyo, Coordinador Regional del programa
PDRS de la GIZ en Piura, 2014)
28
Debido a un manejo no sostenible de la tierra y al
cambio climático, se pierde la biodiversidad y se degradan la tierra y el suelo. Las restricciones en la provisión de servicios ecosistémicos privan paulatinamente a las personas de sus fundamentos vitales. Los
puntos de partida de la planificación y ordenación
del aprovechamiento de las tierras ayudan a regular
la intensidad del uso de los ecosistemas conforme a
su idoneidad (p.ej., por manejo de pastos, supresión
de cultivos permanentes o áreas protegidas).
La degradación del suelo repercute de manera especialmente notable a nivel del presupuesto familiar:
el rendimiento se reduce, y consecuentemente los
ingresos. Por tanto deben optimizarse prácticas agrícolas ya existentes o encontrarse fuentes de ingresos
adicionales. Debe compensarse el menor aprovechamiento de servicios ecosistémicos producido por las
regulaciones (ver Figura 6).
Es importante consensuar desde un principio el plan
de acción conjunta con todos los actores. De este
modo pueden complementarse diferentes acciones
y evitarse duplicidades, contradicciones o conflictos
de competencias. Sin embargo, el plan de acción
conjunta también necesita una vinculación formal
que lo haga ejecutable y revisable.
Los límites del plan de acción conjunta son equivalentes a las dificultades inherentes a cualquier plan:
para implementarlos precisan financiamiento y, por
consiguiente, la capacidad de los responsables de
captar recursos.
5.3 Asegurar el financiamiento
Para proporcionar una base financiera a las actividades comunes acordadas en el plan de acción conjunta, en el marco del proyecto piloto se elaboró una
estrategia financiera (Hidalgo, sin año). Para desarrollar la estrategia financiera es importante respetar el
principio de subsidiariedad.
La estrategia prevé a corto plazo agotar las posibilidades de los presupuestos públicos14 para, a largo
14 Posibles fuentes de financiación para proyectos de MST-LCDS de
iniciativa pública en Perú son, por ejemplo, los fondos de compensación locales y regionales, los programas de inversión, los impuestos
sobre los ingresos del petróleo, los impuestos medioambientales,
los programas de desarrollo agrícola, los programas de crédito y los
programas para fortalecer la competitividad (Hidalgo, sin año).
Dejar que las experiencias vividas influyan en estructuras y procesos formales
4.000
3.500
Parte Alta
Bosque de
montaña
Paisaje de matorral, bosque
residual, superficies reforestadas
(Pinus, Eucalyptus)
2.500
2.000
1.500
Bosque seco, paisaje de matorral,
campos de cultivo (manís, mandioca, batata,
maíz), pasto para bueyes y cabras
1.000
0
5
10
15
20
Altitud (m.s.n.m.)
Agricultura
(caña de azúcar, frijoles,
café, bananas)
Parte
Media
Parte Baja
3.000
25
Km
Figura 6: Esquema del aprovechamiento actual de la tierra en Samanga (NCI, 2013)
La leña y el carbón son productos muy demandados del bosque seco.
29
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
plazo, seleccionar y utilizar fondos internaciona15
les e instrumentos de financiamiento innovadores16 .
Estos últimos necesitan una forma de organización
mínima y estructuras y capacidades de gestión responsables que deben estructurarse a largo plazo.
5.4 Lecciones aprendidas
La participación ciudadana es fundamental influenciar la planificación. El éxito de la influencia en la
planificación pública del presupuesto y del desarrollo
depende del funcionamiento de los presupuestos participativos. En la medida en que los principios democráticos de base se impongan también en las regiones
rurales y se solucionen los problemas de representación y legitimación, aumenta la probabilidad de que la
sociedad civil aproveche sus posibilidades de influir,
con el apoyo de los actores privados y públicos.
¿Plan de acción conjunta en vez de planes individuales? Si desde un comienzo las intervenciones y las
inversiones se orientan conjuntamente, aumentan
la sostenibilidad, la eficiencia y la rentabilidad en la
implementación de las convenciones. En el caso de
15 A nivel internacional se dispone de las siguientes posibilidades de
financiación: instrumentos de protección contra el clima, tales como
REDD y REDD+ (Reducción de Emisiones de Carbono Causadas por la
Deforestación y la Degradación de los Bosques), fondos ambientales,
instrumentos de fijación de dióxido de carbono, programas de la
Facilidad Ambiental Global (GEF), fondos de inversión multilaterales
o programas de emprendimiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), etc. (Hidalgo, sin año).
16 Son instrumentos de financiación innovadores, por ejemplo, el pago
por servicios ambientales, los impuestos ambientales, la comercialización de productos de biodiversidad, etc. (Hidalgo, sin año).
Piura, donde son relevantes las tres convenciones,
debe comprobarse si el plan de acción conjunta es
suficiente. Esto permitiría ahorrar los costos de elaboración e implementacion de los 3 planes de manera
individuales.
Los puntos de partida territoriales permiten una
perspectiva holística. Cuando menos a nivel del territorio resulta evidente que la protección del clima, de
la biodiversidad y del suelo no pueden considerarse de
forma aislada. Las interacciones entre las tres dimensiones hacen necesario un planteamiento integrado.
Por ello hay que sensibilizar a los políticos locales y
regionales sobre la necesidad de enfoques territoriales17 . La visión holística contempla simultáneamente
la situación socioeconómica de la población y los
aspectos de reducción de la pobreza (p. ej., mejorando
las cadenas de valor).
Ampliar capacidades de captación y de gestión
financiera. Cualquier plan que no encuentre financiamiento para ser aplicado quedará en papel mojado.
Explotar al máximo las posibilidades que ofrecen los
presupuestos públicos de Perú, así como aprovechar
los fondos internacionales y establecer instrumentos
de financiamiento innovadores precisan las capacidades de captación y de gestión financiera, que deben
ser ampliados notablemente sobre todo a nivel local,
aunque también a nivel regional.
17 El ministerio de Economía y Finanzas ya ha publicado directivas para
la formulación de PIP con un enfoque territorial: http://www.mef.
gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/anexos/2013/Anexo-22-Lineamientos_v1.2.pdf (último acceso el 23.05.2014).
A menudo una vista del panorama completo abre nuevas perspectivas (bosque de montaña en Piura).
30
6. Consideraciones finales
6.1Consideraciones desde la perspectiva
de la relevancia
El proyecto piloto enfrenta el problema central de
la región de Piura. La creciente degradación de las
tierras es un problema central de la región de Piura.
La insuficiente implementación de las convenciones de Río considerando los efectos de sinergia, así
como la escasa explotación de las posibilidades de
coordinación y articulación con el Gobierno nacional, obstaculizan los esfuerzos del Gobierno Regional Piura para solucionar el problema. Mediante el
apoyo concreto en la implementación de las convenciones (“miniproyectos”, integración MST-LCDS
en planificación del desarrollo y del presupuesto), la
elaboración de un plan de acción conjunta piloto y la
consecuente vinculación de los Gobiernos regional y
nacional, el proyecto piloto contribuyó decisivamente a superar esos cuellos de botella.
La estrategia resulta ser plausible. El amplio involucramiento de los actores de la sociedad civil,
las ONG, la política y la ciencia en los procesos de
obtención y validación de información, en la capacitación y en los proyectos aplicados ha sensibilizado
a los involucrados y ha fortalecido las capacidades
individuales en el manejo de los temas de MSTLCDS. Solo en este tema se ha dado capacitación a
250 especialistas (primer nivel de acción). Los cinco
proyectos presentados y en parte ya financiados y
ejecutados con presupuesto público, así como el proyecto de acción conjunta, indican que se ha alcanzado ya el segundo nivel de acción. El hecho de que el
Gobierno regional de Piura apoyara al Gobierno nacional en la formulación del plan de acción nacional
de lucha contra la desertificación y de que se presentara en conferencias internacionales prueba estos
primeros pasos de upscaling. Sobre el tercer nivel de
acción (mitigación de la degradación de las tierras y
la desertificación) deberán informar los sistemas de
monitoreo aplicados a largo plazo. A este respecto los
miniproyectos apuntan que los pronósticos a futuro
avanzan en dirección positiva.
Observar los principios de alineación y de subsidiariedad. Hay que destacar que el proyecto se
orientaba consecuentemente a procedimientos y
estructuras nacionales, regionales y locales ya existentes, como las especificaciones nacionales sobre
los planes concretos de las convenciones, los órganos
ya existentes (como la CDP-LCDS) y el presupuesto
participativo (alineación). También se tuvo en cuenta
el principio de subsidiariedad que, por ejemplo, deja
de parte de los socios la estructura de control, la responsabilidad de la ejecución y la supervisión.
Los objetivos establecidos de política de desarrollo
se corresponden con los objetivos del BMZ. Por
mandado del Ministerio Federal de Cooperación
Económica y Desarrollo (BMZ), la Cooperación
Alemana al Desarrollo se esfuerza especialmente
por implementar mediante ejemplos prácticos el
tema de la lucha contra la desertificación y el manejo
sostenible de la tierra. Así lo hizo el proyecto piloto,
que simultáneamente contribuyó a implementar los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
Lecciones aprendidas: hacer más hincapié en la reducción de la pobreza. Las experiencias del proyecto
de acción conjunta muestran que una consideración holística no solo ha de tener en cuenta las tres
dimensiones de objetivos de las convenciones, sino
que también ha de incluir, como una cuarta dimensión, la situación socioeconómica de la población. Si
la pobreza18 no es solo consecuencia, sino también
causa, de la degradación de las tierras y los procesos de desertificación (p.ej., por sobreexplotación
de recursos)19 , las actividades destinadas a reducir
la pobreza en el marco de un aprovechamiento
sostenible de la tierra deben pasar a primer plano (al
igual que la optimización de las cadenas de valor). Si
se solucionan los problemas más cruciales desde una
18 Los indicadores de pobreza en Piura se encuentran entre los más altos
del país. Según estadísticas del INEI, el 62,6% de la población vive
por debajo del umbral de la pobreza, y 22% en situación de pobreza
extrema (Gobierno Regional Piura 2008: 10).
19 Ver también GIZ (2013a: 44).
31
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
perspectiva de los grupos destinatarios, en particular las mujeres, cabe esperar que se mantenga en el
tiempo el entusiasmo por el tema de MST-LCDS.
Globalmente, la relevancia del proyecto piloto debe
considerarse muy alta desde una perspectiva de
política del desarrollo.
6.2 Consideraciones desde la perspectiva
de sostenibilidad
Las experiencias fortalecen al Gobierno regional
como organización ejecutora. El Gobierno Regional
Piura valora positivamente el proceso del proyecto
piloto y posee instrumentos y capacidades para implantar la UNCCD. Aconseja al Gobierno nacional sobre el tema de la lucha contra la desertificación, está
considerado pionero en cuestión de lucha contra la
desertificación, y es conocido en los correspondientes círculos especializados internacionales. Por ello,
es de esperar que se mantengan los esfuerzos del
Gobierno regional, su prestigio y su estatus, y que los
procesos continúen en marcha. No obstante, en Perú
son relativamente frecuentes los cambios de las personas que ocupan cargos políticos, lo que restringe la
sostenibilidad. El proyecto también tuvo que pasar
por esta experiencia: cuando se marcha un funcionario político, para la institución que permanece
supone un gran reto retener todo su conocimiento
y las experiencias acumuladas y hacerlos aprovechables para su sucesor en el cargo.
Una amplia integración de la sociedad civil organizada fortalece la apropiación. La intensa participación de ONG, asociaciones de productores y otras
agrupaciones a nivel local hace que el nuevo conocimiento adquirido en relación con el MST-LCDS,
y por tanto también la responsabilidad sobre su
aprovechamiento, se distribuya sobre varias personas y que se asiente la sensación de apropiación.
Estos grupos son más estables que los grupos de
actores políticos, aunque a la vez sus posibilidades de
influencia son más limitadas.
Mantener la participación. En virtud de los esfuerzos democratizadores realizados en Perú, las premisas de partida para las iniciativas participativas
parecen favorables. Para poder mantener la cadena
de acciones del proyecto piloto (p.ej., que las partes sensibilizadas y organizadas de la sociedad civil
32
Medidas técnicas para la regeneración natural de bosques
secos en Piura, llevadas a cabo por mujeres jóvenes de la
comunidad José Ignacio Távara Pasapera.
introduzcan PIP en la planificación del presupuesto),
a nivel político hay que situar la participación como
tema transectorial o fortalecerla en tal papel. En las
comunidades rurales, ello dependerá de la voluntad
política del alcalde y de la capacidad financiera de su
presupuesto.
Afianzar sosteniblemente los efectos del aprendizaje. En entornos políticos en los que los funcionarios
cambian con frecuencia, un aprendizaje demasiado
personalista tiene un efecto limitado. Su antónimo
es el aprendizaje organizativo. Las organizaciones
y las redes aprenden en la medida en que integran
conocimiento en sus estructuras, procesos, reglas y
rituales, haciéndolos más inteligentes. Para afianzar
y hacer más sostenibles los efectos del aprendizaje
es necesario estudiar más a fondo las posibilidades
siguientes:
n
Fortalecer los órganos ya institucionalizados.
La Comisión Ambiental Regional (CAR) de Piura
es oficialmente la instancia a la que compete la
coordinación y el acuerdo de la política ambiental
regional y la que dirige el diálogo con el sector
público, el sector privado y la sociedad civil. Por
ello hay que reflexionar sobre qué nuevas reglas,
estructuras o procesos son necesarios para que la
Consideraciones finales
Explotación agrícola en Piura.
CAR pueda dar continuidad a los procesos impulsados por el proyecto (p.ej., premisas para considerar el MST-LCDS en los PIP, métodos de planificación que integren las tres dimensiones de las convenciones y que utilicen el territorio como unidad
de planificación). Para ello, a nivel nacional podría
ser necesario involucrar al Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) para que elabore las directrices
en el marco del Sistema Nacional de Inversiones
Públicas (SNIP) para la formulación de los PIP que
estén dirigidos a contribuir a los objetivos de las
3 convenciones y acompañe también los procesos de solicitud, a fin de asegurar la asignación
presupuestal. También podrían asumir algunas
tareas grupos subordinados a la CAR o asociados
en cualquier grado y que ya hubieran participado
en los procesos20 . A este respecto deben definirse
claramente los papeles y las responsabilidades.
n
Consolidar las posibilidades de intercambio
informales. Los espacios de intercambio, debate y
puesta en marcha de cooperaciones entre actores
20 Como el grupo de trabajo Grupo Técnico Regional de Deforestación y
Degradación Forestal (GTRDDF), que trabaja en la lucha contra la tala
y la degradación forestal, la Comisión Departamental Piura de Lucha
contra la Desertificación y Sequía, CDP-LCDS, así como la unidad
responsable de la gestión de áreas protegidas, el Sistema Regional de
Conservación de Áreas Naturales de Piura.
de diferentes instituciones y sectores surgidos a lo
largo del proyecto han sido valorados de manera
muy positiva. La cuestión radica en cómo mantener esos valiosos “espacios” en la región de Piura.
Los foros de carácter eminentemente informal,
p.ej. en forma de Communities of Practice 21 , fomentan el flujo de conocimiento práctico (conocimiento implícito), son menos burocráticos y necesitan menos recursos. Su peso político depende de
la voluntad de compromiso (commitment) de los
actores involucrados.
n
Fortalecer el trabajo en redes del Gobierno
Regional. Las redes que ya dispone el Gobierno Regional Piura (como las cooperaciones con
instituciones de investigación en el ámbito de
ELD, el intercambio suprarregional-binacional,
el intercambio a nivel internacional) pueden ser
ampliables y ser importantes a la hora de acometer
una actualización permanente del conocimiento y
del intercambio de experiencias con otras regiones
e instituciones.
Garantizar financiamiento sostenible. Que las
medidas de desarrollo tengan un efecto sostenible
depende de si encuentran financiamiento los planes
21 GIZ (2011, a: 255 y ss.), bibliografía adicional: Wenger(1998).
33
Aprovechar conocimientos – diseñar políticas
de desarrollo y las propuestas de proyectos (PIP) introducidas en los presupuestos públicos. Para ello es
preciso fortalecer las capacidades de captación y de
gestión financiera a nivel local y regional. Sobre todo
para las acciones conjuntas en el marco del plan de
acción conjunta son interesantes los mecanismos de
financiación alternativos ya definidos22 . Los mismos
deben seleccionarse y utilizarse progresivamente.
Por el momento no es posible evaluar definitivamente hasta qué punto cabe calificar como sostenibles los efectos del proyecto piloto. Los esfuerzos
democratizadores del Gobierno y el establecimiento
de presupuestos participativos en todo el país, así
como el compromiso del Gobierno Regional Piura,
pueden valorarse como premisas favorables.
6.3 Ideas para el futuro
Convencer con monitoreo de los impactos. También los proyectos piloto que exploran nuevos
puntos de partida y que ponen sus experiencias a
disposición de otros proyectos necesitan un sistema
de monitoreo para supervisar los efectos esperados.
Muchos efectos, sobre todo del segundo y tercer
nivel, así como su sostenibilidad, no se muestran
hasta que ha transcurrido un tiempo desde el fin de
la intervención, cuando ya se han disuelto las correspondientes estructuras de control del proyecto. Por
ello es recomendable definir al principio del proyecto indicadores claros y nombrar a aquellos actores
responsables (p.ej., la CAR) para recopilar y utilizan
los datos (p.ej., monitoreo de los PIP basándose en
MST-LCDS). La cadena de efectos solo se cumple
cuando los participantes están sensibilizados y
disponen de otra percepción del problema, y cuando
dicho conocimiento conduce a nuevas decisiones
en el plano político y puede detener los procesos de
degradación de las tierras.
Corresponsabilizar al sector privado. Según el
estudio ELD, la producción de arroz de irrigación
intensiva en la región costera de Piura es responsable, junto con la tala y el sobrepastoreo, de la degradación de las tierras (Morales 2013: 19). Los sistemas
de regadío técnicamente obsoletos y el mal drenaje
de los suelos tienen como consecuencia la salinización (Gobierno Regional Piura 2008: 29). El arroz está
siendo sustituido cada vez más por otros cultivos de
22 Ver Hidalgo (sin año).
34
exportación que precisan riego intensivo, como el
mango, la uva o la caña de azúcar destinada a la producción de etanol, cultivos que, con independencia
de la inclinación del suelo, se expanden muy rápidamente e intensifican la problemática (Morales 2013:
75). Sin embargo, el proyecto piloto solo aborda la
problemática del regadío en un proyecto realizado
en el marco de los miniproyectos23 . Con el telón de
fondo de que en el 72% de la superficie agraria se
cultiva en régimen de regadío24 , habría sido razonable estudiar con más detalles esta problemática.
Parece importante no responsabilizar solo a los
pequeños campesinos y a la población rural pobre,
sino también al sector latifundista que contribuye en
mucha mayor medida a la degradación de las tierras
y a las pérdidas causadas por ella25 . Probablemente
el sector privado también tenga su propio interés en
investigar en el manejo sostenible de la tierra. Si se
quisiera lograr eso, resultan imprescindibles otros
enfoques e instrumentos estratégicos tales como la
gestión de conflictos y la mediación.
Abrir especificaciones internacionales a enfoques
sinérgicos. Sin lugar a dudas, en los primeros años
tras las convenciones de Río la consideración separada de sus tres dimensiones era razonable a efectos
de obtención de información y de fortalecimiento
político, pero parece superada cuando se trata de
implementarlas de forma concreta en una región
determinada. En este caso resulta evidente que una
consideración integrada no solo aumenta la eficiencia, sino que también aumenta su efectividad y evita
duplicidades y financiaciones en competencia. Y se
precisa un cambio de pensamiento, no solo a nivel
regional y nacional, sino también internacional. Las
conferencias de los Estados contratantes de las tres
convenciones deberían al menos dejar abierta a los
estados signatarios­la posibilidad de una planificación de acción conjunta.
23 El estudio investiga cómo puede optimizarse la producción de frijoles
adaptando la técnica de regadío (GIZ 2013a: 29).
24 Ver Gobierno Regional Piura 2008: 13.
25 El estudio ELD muestra que los cultivos de arroz son responsables de
la mayor parte (67%) de las pérdidas debidas a procesos de degradación y desertificación, que globalmente se cifran en el 13,7% de PBI
agrícola (Morales 2013: 59).
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production resulting from human-induced soil degradation in drylands. ( http://www.uni-klu.ac.at/socec/
downloads/7_2009_ZikaErb_SoilDegradation_EE_
SpecIss_54.pdf, ultimo acceso el 31.05.2014).
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Aviso Legal
Publicado por
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Diseñio
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Autora
Reinhild Bode
RedacciÓn
Maike Potthast
Créditos fotográficos
Thomas J. Müller/El Taller (portada, páginas 9, 21, 30);
GIZ (páginas 11, 15, 16, 18, 22, 29, 32, 33)
Versión
Agosto 2014
La GIZ es responsable del contenido de la presente publicación.
Por encargo de
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Unidad especial “Un solo mundo sin hambre“
Seguridad alimentaria, desarrollo rural, agricultura; asistencia de transición para el desarrollo
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