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La Zona Fronteriza Perú-Ecuador:
Su Potencial para Participar en el
Mercado Internacional
de Reducción de Emisiones
Estudio preparado para el
Banco Interamericano de Desarrollo
Julio, 2002
1700 Connecticut Avenue N.W. • Washington, DC 20009 • USA
Tel: 1-202-588-0155 • Fax: 1-202-588-0756 • www.csdanet.org
RECONOCIMIENTO
Este estudio fue contratado por el Departamento de Operaciones Regionales 3 del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), como un aporte al trabajo del Grupo Consultivo del Plan Binacional de Desarrollo de
la Región Fronteriza Perú-Ecuador.
El estudio fue preparado bajo la coordinación de Christiana Figueres, Directora del Centro de Desarrollo
rganización sin fines de lucro dedicada desde 1994 al tema de
cambio climático en América Latina. El estudio contó con la excelente participación del Ing. Marcos
Castro, Director de la Corporación del Mecanismo de Desarrollo Limpio (CORDELIM) en el Ecuador, y del
Ing. Marco Aurelio González, Director de Finanzas Ambientales en Perú.
La riqueza del estudio se debe a la generosa colaboración de muchas personas en ambos países quienes
ofrecieron su perspectiva y su experiencia. En Perú queremos agradecerles a:
Embajador Manuel Picasso, Director Ejecutivo, Plan Binacional
Mario López, Director de Coordinación, Plan Binacional
Mauro Mendoza, Medio Ambiente, Plan Binacional
María Cecilia Rozas, Directora de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio Relaciones Exteriores
Mariano Castro, Secretario Ejecutivo, CONAM
Martha Peralta, Programa Nacional para el Manejo de Cuencas Hidrográficas y Suelos (PRONAMACHS)
Alberto Gonzales, Fondo Nacional del Ambiente
Ricardo Vega Llona, Director Ejecutivo, ProInversión
Alberto Pasco-Font, Presidente del Comité de Promoción de la Inversión Privada, ProInversión
Nils Erikson, Presidente Ejecutivo, DEVIDA
Luis Felipe Noriega, Asesor del Presidente Ejecutivo, DEVIDA
Bruno Paulsen, Asesor del Presidente Ejecutivo, DEVIDA
Fernando Hurtado, Gerente de Desarrollo Alternativo, DEVIDA
Gustavo Ascacibar, Jefe Unidad de Prevención, DEVIDA
Tatiana Lapeyre, INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales)
Gonzalo Deustua, Especialista Sectorial, BID
Paola Alfaro, Proyecto FAO-Holanda
Luis Albán, Universidad de Piura
Roberto Vargas, consultor
En el Ecuador, deseamos agradecerles a:
Lourdes Luque de Jaramillo, Ministra del Ambiente
Lizette Torres, Subsecretaria de Protección Ambiental, Ministerio de Energía y Minas
José Morillo Batlle, Coordinador General, Plan Binacional
Juan Carlos Ramírez, Encargado de Proyectos Binacionales, Plan Binacional
Juan Carlos Galarza, Director de Energías Renovables y Eficiencia Energética, Min. de Energía y Minas
Milton Balseca, Director Saliente de Energías Renovables y Eficiencia Energética, MEM
Patricio Oliva Cajas, Especialista Ambiental, CONELEC
Rodney Salgado, Dirección de Planificación, CONELEC
José E. Dulce, Consultor Electrificación, CONAM
Luis Cáceres, Coordindor de Cambio Climático, Ministerio del Ambiente
Duval Llaguno, consultor Servicios Ambientales, Ministerio del Ambiente
Carlos Vicente Martínez, Especialista Sectorial Agrícola, BID
En ambos países, en especial a todas y cada una de las personas y entidades que han presentado y
discutido sus perfiles de proyectos con nosotros. Sin su valiosa colaboración este estudio no se hubiera
podido realizar.
Las opiniones expresadas aquí son de los autores, y no representan la posición del BID ni de los gobiernos
INDICE
1. RESUMEN EJECUTIVO.............................................................................................................................................4
1.1
M APA DE LA REGIÓN FRONTERIZA PERÚ- ECUADOR ................................................................................. 6
2. INTRODUCCION........................................................................................................................................................7
3. EL CONTEXTO DEL MERCADO INTERNACIONAL DE REDUCCIONES ....................................................9
3.1 EL FENÓMENO DEL CAMBIO CLIMÁTICO GLOBAL........................................................................................... 9
3.2 LA CONVENCIÓN M ARCO DE CAMBIO CLIMÁTICO........................................................................................ 10
3.3 EL PROTOCOLO DE KIOTO ................................................................................................................................... 11
3.4 EL MECANISMO DE DESARROLLO LIMPIO.......................................................................................................... 12
3.5 EL CICLO DE PROYECTOS MDL........................................................................................................................ 12
3.6 TIPOS DE PROYECTO ELEGIBLES ........................................................................................................... 14
3.7 ADICIONALIDAD............................................................................................................................................ 14
4. POTENCIAL EN EL ECUADOR ..........................................................................................................................17
4.1 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO.................................................................................................. 17
4.2 MARCO JURIDICO EXISTENTE................................................................................................................ 22
4.3 INSTITUCIONALIDAD NACIONAL PARA PROYECTOS DE MITIGACION.................................................. 23
4.4 POTENCIALES PROYECTOS FORESTALES Y ENERGÉTICOS.............................................................................. 31
4.5 FACTIBILIDAD DE EJECUCIÓN ............................................................................................................................ 36
5. POTENCIAL EN PERU ...........................................................................................................................................39
5.1 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO.................................................................................................. 39
5.2 MARCO JURIDICO EXISTENTE................................................................................................................ 44
5.3 INSTITUCIONALIDAD NACIONAL PARA PROYECTOS DE MITIGACIÓN............................................................ 44
5.4 POTENCIALES PROYECTOS FORESTALES........................................................................................................... 47
5.5 POTENCIALES PROYECTOS ENERGÉTICOS ........................................................................................................ 52
5.6 FACTIBILIDAD DE EJECUCIÓN ............................................................................................................................ 55
6. CONDICIONES ACTUALES DEL MERCADO ....................................................................................................57
6.1 CARACTERÍSTICAS DE LA DEMANDA ................................................................................................................ 57
6.2 ALGUNOS AGENTES DE INTERMEDIACION ...................................................................................... 59
6.3 TRANSACCIONES EFECTUADAS ............................................................................................................. 60
6.4 CARACTERÍSTICAS DE LA OFERTA EN LA ZONA FRONTERIZA........................................................................ 61
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................................................63
FUENTES BIBLIOGRAFICAS .....................................................................................................................................64
ANEXO.............................................................................................................................................................................66
CONTEXTO POLÍTICO-ESTRATÉGICO ECUATORIANO............................................................................................. 66
Zona Fronteriza
3
CEDSA, junio 2002
1. RESUMEN EJECUTIVO
El Plan Binacional de Desarrollo busca acelerar el desarrollo productivo y social de la Región
-Ecuador. La intención inicial del Plan fue reunir aportes financieros de los
organismos internacionales y de entidades privadas. Sin embargo, desde su inicio la
financiación se ha concentrado en donaciones de las agencias internacionales de cooperación.
Aunque la primera Mesa de Financiamiento fue exitosa, los gobiernos de Perú y Ecuador
reconocen que es poco probable que se logren donaciones similares en el futuro. Surge por lo
tanto la inquietud de abrir otras ventanillas de financiamiento complementario.
Los proyectos de cambio climático presentan tal oportunidad, al ser éstos proyectos que, para
su implementación, tienen que ser financiados por entes privados, o bien por agencias públicas
que dispongan de recursos adicionales a la ayuda oficial para el desarrollo. Bajo el Protocolo de
Kioto, las empresas y los gobiernos de países industrializados necesitarán invertir en proyectos
que reduzcan emisiones de gases de efecto invernadero. Una vez certificadas, estas
reducciones pueden ser comercializadas generando un flujo nuevo de ingresos para el
proyecto. Este novedoso instrumento financiero presenta la oportunidad de saltar una de las
principales barreras para la ejecución de proyectos: la barrera financiera.
A pesar de que el mercado internacional de reducciones está en su fase incipiente, y su
reglamentación es todavía objeto de negociación, el mercado de reducciones se perfila como
uno de los instrumentos más promisorios para viabilizar la sostenibilidad de algunos sectores
industriales y forestales en los países en desarrollo.
Este estudio tiene como objetivo la identificación del potencial en la zona fr
Ecuador de ofertar proyectos de desarrollo sostenible que a su vez mitiguen el cambio
climático, convirtiéndose así en potenciales participantes en el mercado internacional de
reducciones.
El capítulo 2 identifica las oportunidades que para la Zona Fronteriza presentan los proyectos
de reducciones de emisiones. Se aclaran las características fundamentales de este tipo de
proyectos, que afectan directamente el tratamiento que se les pudiera dar dentro del Plan
Binacional.
El capítulo 3 es una breve reseña de la evolución del mercado internacional de reducciones,
trazando su origen desde la Convención Marco de Cambio Climático y el Protocolo de Kioto. Se
identifica el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) como el instrumento que le permite el
acceso al mercado a los países en desarrollo y se presenta el procedimiento que deberán
cumplir los proyectos MDL. Además se explica cuáles proyectos son elegibles para este
instrumento financiero y cómo se interpreta el importante concepto de la “adiciona
El capítulo 4 analiza el potencial de reducciones en el Ecuador, dentro del entorno político,
legal e institucional en el país. El gobierno del Ecuador se destaca como uno de los gobiernos
más compenetrados y comprometidos con el tema del cambio c
sectores público y privado han dedicado tiempo y esfuerzo a la comprensión del tema. Este
esfuerzo ha resultado en la presencia de múltiples potenciales proyectos que podrían aspirar a
identificados en la zona de influencia del Plan Binacional. Se identifican 7 proyectos en el
sector forestal, y 5 proyectos en el sector energético.
El capítulo
5 analiza el potencial de reducciones en Perú, dentro del entorno político, legal e
En comparación con el Ecuador, donde el gobierno ha tenido una
-activa en el MDL desde hace varios años, en el Perú el gobierno ha tenido una
actitud relativamente pasiva. Una de las consecuencias es que existe poca comprensión del
Zona Fronteriza
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CEDSA, junio 2002
tema y escasa capacidad de gestión. Las tablas resumen los proyectos de cambio climático
identificados en la zona limítrofe. Se identifican 10 proyectos en el sector forestal y 5
proyectos en el sector energético. Adicionalmente se identifican 2 proyectos binacionales.
El capítulo 6 presenta las condiciones actuales del emergente mercado de reducciones. Aunque
el Protocolo de Kioto aún no ha entrado en vigor, algunos compradores han iniciado ya su
participación en el mercado, sea directamente o sea a través de agentes de intermediación.
Esta actividad le abre a Perú y Ecuador la oportunidad de entrar en el mercado temprano,
evitando así la competencia de oferta que se desarrollará cuando el mercado esté más maduro.
Dentro del marco del Plan Binacional, Perú y Ecuador pueden ofertar interesantes proyectos de
cambio climático al incipiente mercado. Con el fin de facilitar la labor del Grupo Consultivo, se
ha hecho una diferenciación preliminar de los proyectos identificados. Reconociendo que no
todos los proyectos están al mismo nivel de madurez, el estudio ha seleccionado los proyectos
que tienen mayores posibilidades de poder ser implementados y se ha construido una Cartera
de Proyectos.
Esta Cartera se presenta en un documento adjunto al estudio y contiene una Hoja de
Información para cada perfil de proyecto, ajustada al formato de presentación que utiliza el
Plan Binacional para su portafolio de proyectos. Se identifica a la Unión Europea, Japón y
como los países que pudieran tener particular interés en los proyectos de la zona
fronteriza. Finalmente la Cartera contiene recomendaciones para el mercadeo estratégico de
cada uno de los proyectos.
Considerando que el Protocolo de Kioto podría estar a punto de entrar en vigor y que el tema
está tan presente en la agenda internacional, se recomienda aprovechar este oportuno
momento para lanzar el potencial de mitigación de la zona fronteriza. Dentro del marco de la
próxima ronda de financiación, se podría organizar una sesión específica en torno el tema de
cambio climático, con el fin de presentar los proyectos identificados y lograr concretar el
interés de los compradores de reducciones. Este esfuerzo abriría una nueva ventana de
fronteriza.
Zona Fronteriza
5
CEDSA, junio 2002
1 . 1 MAPA DE LA REGIÓN FRONTERIZA PERÚ- ECUADOR
Zona Fronteriza
6
CEDSA, junio 2002
2. INTRODUCCION
El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador es un instrumento
diseñado por los gobiernos de Perú y Ecuador en el marco del Acuerdo Ampli
Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, suscrito el 26 de octubre de 1998 en Brasilia. El Plan tiene
la finalidad de desarrollar actividades y ejecutar proyectos que permitan elevar el nivel de vida
de las poblaciones del norte y nororiente del Perú, y del sur y oriente del Ecuador, así como
integrar económicamente la Región Fronteriza Peruano-Ecuatoriana, acelerar su desarrollo
productivo y social, y superar la situación de atraso respecto al resto de los territorios de
Aunque la intención del Plan es reunir aportes financieros de los organismos internacionales y
de entidades privadas, la verdad es que desde un principio se ha preferido recibir donaciones
de las agencias de cooperación para la ejecución del Plan Binacional. La primera Mesa de
Financiamiento fue exitosa en la consecución de donaciones. Sin embargo los gobiernos de Perú
y Ecuador temen que para la futura ronda de financiación no se logren las sumas de donación
que se lograron para la primera ronda.
En primer lugar la primera ronda se celebró poco
después de la firma del Acuerdo de Integración entre ambos países, en un efervescente
ambiente de apoyo al proceso de paz. En segundo lugar, es evidente que los niveles de ayuda
oficial para el desarrollo van en decrecimiento en el mundo entero. Surge por lo tanto la
inquietud de abrir otras ventanas de financiamiento complementarias para la siguiente ronda.
En ese contexto, los proyectos de reducción de emisiones constituyen una oportunidad, al ser
éstos proyectos que, para su implementación, tienen que ser financiados por entes privados, o
bien por agencias públicas que dispongan de recursos adicionales a la ayuda oficial para el
desarrollo. En relación a los proyectos más tradicionales que se presentan para donación, los
proyectos que complementariamente integran la certificación y la venta de las reducciones
tienen un atractivo especial por varias razones:
•
Tienen un valor inherente para los países industrializados, ya que cuando el
Protocolo de Kioto entre en vigor, obligará a los países industrializados a reducir
sus niveles de emisión de gases de efecto invernadero. Estos países pueden bajar el
costo de esta obligación al invertir en la compra de reducciones de emisiones
obtenidas en proyectos en países como Pe
•
Promueven la asociación de los
sectores público y privado (“private-public
partnerships”), tan promovido por las agencias de cooperación. Frecuentemente
estos proyectos se basan en una colaboración entre compañías privadas y ONGs o
entidades publicas.
•
Promueven el desarrollo sostenible del país en donde ocurren, ya que este es uno
de los requisitos indispensables del MDL.
•
Siguiendo los procedimientos internacionales que se han diseñado para los
proyectos de cambio climático, los inversionistas en estos proyectos pueden
fácilmente minimizar los riesgos de su inversión.
Antes de entrar en una discusión del contexto de estos proyectos, es importante recalcar dos
características fundamentales que afectan directamente el tratamiento que estos proyectos
pudieran tener dentro del Plan Binacional. Primero, estos proyectos deben ser sometidos a un
proceso de evaluación y aprobación del gobierno del país en donde ocurren.
Al ser la
Zona Fronteriza
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CEDSA, junio 2002
aprobación objeto de soberanía nacional,
los proyectos son de carácter nacional, no
binacional. En el futuro podría ser posible que Perú y Ecuador decidan homologar sus
procedimientos para facilitar proyectos binacionales, pero por el momento se mantienen a
nivel nacional.
Segundo, no existen proyectos que tengan como único objetivo el mitigar el cambio climático.
Las reducciones de emisiones se logran a través de proyectos en el sector energético, industrial
o de transporte, que logren operar con un nivel más bajo de emisiones de gases de efecto
invernadero. Igualmente se logran absorciones de emisiones en los proyectos de reforestación,
ya que a través del crecimiento vegetativo se fija carbono en la biomasa. Los proyectos de
cambio climático son proyectos que tienen un componente de reducción de emisiones o
fijación de carbono, pero siempre son proyectos relacionados a alguna actividad económica.
Esta actividad principal se conoce como la “actividad base” y las reducciones o absorción
1
logradas se consideran como el componente de mitigación de cambio climático . La ventaja de
reconocer el componente de cambio climático, es que su medición, certificación y venta en el
mercado, provee al proyecto de un flujo adicional de ingresos, el cual aumenta la rentabilidad
del proyecto o actividad base.
Desde la perspectiva de nuestros países, los proyectos de cambio climático abren una nueva
ventana de financiamiento. Las empresas y los gobiernos de países industrializados necesitan/
les interesa invertir en reducciones de emisiones, proveyendo a los proyectos de un flujo nuevo
de ingresos. Este ingreso puede ser utilizado para catalizar otros financiamientos
complementarios. La oportunidad financiera que se abre a través de la venta de reducciones es
importante, ya que en nuestra región frecuentemente la mayor barrera para proyectos de
desarrollo es el acceso a capital.
El incipiente mercado internacional de reducciones no es un mercado definido por la
tradicional relación entre la oferta y la demanda, como en el caso de los productos de consumo
o bienes tangibles.
Este es un mercado ‘político’ cuya oferta y demanda surgen como
resultado de acuerdos internacionales en torno al fenómeno del cambio climático global. Si
bien estos acuerdos buscan
metas ambientales, sus instrumentos son de mercado. De tal
manera, el novedoso mercado ofrece a los países en desarrollo una nueva fuente de ingresos
por concepto del innovador servicio de “descarbonizar” la atmósfera global, o sea el servicio
de reducir las concentraciones de dióxido de carbono en la atmósfera. El pago de este servicio
le permite a los países en desarrollo, mayores ofertantes en este mercado, optar por opciones
de desarrollo más sostenibles, en donde una parte del costo es sufragado por el pago del
servicio de reducción de emisiones.
El mercado internacional de reducciones está en su fase incipiente, ya que su reglamentación
es todavía objeto de negociación. Sin embargo, el mercado de reducciones se perfila como uno
de los instrumentos más promisorios para impulsar un desarrollo sostenible de los países en
desarrollo que posean un potencial en opciones de mitigación de GEI. Este intrumento no sólo
induciría una transición hacia esquemas más sostenibles de producción y consumo de energía,
y de prácticas más sostenibles de uso del suelo, sino que podría generar significativos flujos
de tecnología, de conocimiento, y de recursos econ micos hacia los países que sean anfitriones
de actividades de compensación del carbono.
1
En este estudio se usará el término “proyecto de reducción de emisiones” para denominar genéricamente
todos los proyectos que tengan un componente de mitigación de cambio climático, incluyendo tanto los
Zona Fronteriza
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CEDSA, junio 2002
Este estudio tiene como objetivo la identificación del potencial que pudiera tener la zona
fronteriza Perú-Ecuador e ofertar proyectos de desarrollo sostenible que a su vez mitiguen el
cambio climático, convirtiéndose así en potenciales inversiones en el mercado internacional de
reducciones.
3. EL CONTEXTO DEL MERCADO INTERNACIONAL DE REDUCCIONES
El mercado internacional de reducciones nace dentro del contexto de la Convención Marco
sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas. Aunque la Convención data de 1992, el
fenómeno ambiental del calentamiento global se conocía desde mucho antes.
3.1 EL FENÓMENO DEL CAMBIO CLIMÁTICO GLOBAL
El fenómeno del cambio climático global fue notado por primera vez en 1863. El científico
británico Tyndall fue el primero en notar que las concentraciones de ciertos gases en la
atmósfera se estaban incrementando, y que esto tenía una correlación con el incremento en la
temperatura del planeta. Estos gases (CO 2, N20, CH4, HFCs, PFCs, SF6) se conocen como los
gases “de efecto invernadero” porque atrapan la radiación solar de onda larga causando un
efecto de calentamiento gradual alrededor de la Tierra. Aunque existe una presencia natural
de estos gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera, su concentración ha aumentado
vertiginosamente durante los últimos cien años debido primordialmente a las altas emisiones
de dióxido de carbono provenientes de la generación eléctrica sobre la base de combustibles
fósiles, generación que ha sido la fuerza motriz de la rápida industrialización en los países
desarrollados.
Cambio de temperatura
(grados C)
Concentración de CO2
(partes por millón)
15
360
1995
340
10
320
300
5
280
1700
260
Concentración de CO2
240
0
220
200
-5
180
160
Cambio de temperatura
-10
140
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Miles de años antes del presente
Comparación de las fluctuaciones en concentración de CO2 y cambios en temperatura.
Los últimos estudios apuntan hacia una alza en la temperatura de 1.4° a 5.80° C acompañada
de un crecimiento de 80 cm en el nivel del mar producido por el derretimiento de las capas
Zona Fronteriza
9
CEDSA, junio 2002
polares. Se espera que los cambios de temperatura facilitarán la migración de enfermedades
como el cólera y el dengue, y afectarán la capacidad de producción alimenticia mundial
debido a los cambios en las franjas agrícolas.
Finalmente se sospecha que el calentamiento
ondiciones climáticas extremas alrededor del mundo, resultando en un
aumento en la frecuencia e intensidad de los episodios de El Niño, como de sequías,
inundaciones, tormentas y huracanes.
Los efectos del cambio climático serán más agudos sobre los países en desarrollo, tanto por su
localización en las zonas tropicales, como por su menor capacidad de adaptarse a las nuevas
condiciones.
El Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), máxima autoridad
científica en la materia, estima que con una duplicación en la concentración de GEI en la
atmósfera, el costo de los efectos de cambio climático podrían llegar a equivaler entre el 5-9%
del Producto Interno Bruto en países en desarrollo, un costo tres veces mayor al costo
les.
Los posibles efectos del cambio climático sobre Ecuador y Perú se desglosan respectivamente
en los capítulos 4 y 5 de este estudio. Basta aquí con establecer que ambos países son
sumamente vulnerables al cambio climático por su ubicación geográfica, y que su capacidad de
adaptación a los efectos es limitada a causa del bajo nivel de desarrollo económico.
3.2 LA CONVENCIÓN MARCO DE CAMBIO CLIMÁTICO
En vista de los posibles daños, en 1990 la Organización de las Naciones Unidas llamó a un
compromiso mundial que se plasmó en la Convenci
Marco de Cambio Climático (CMCC), la
cual fue firmada por 160 países en la Cumbre de la Tierra en Rio de Janeiro en junio de 1992.
La meta de la Convención es estabilizar la concentración de los GEI a niveles que permitan la
adaptación natural de los seres humanos y de los ecosistemas del planeta.
La Convención reconoce el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, en
virtud de la diferente responsabilidad histórica que cargan los países al haber causado el
calentamiento global.
En 1995 los países industrializados eran responsables del 73% de las
emisiones globales de GEI, debido al alto contenido carbónico en la generación de su
electricidad. Estos países conforman el Anexo I del Convenio. Los países en desarrollo, con
menos responsabilidad histórica pero mayor vulnerabilidad, conforman el no-Anexo I.
La Convención exige a todos los países ratificantes hacer un inventario de sus fuentes y
sumideros de GEI, a tomar medidas preventivas y a entregar un informe anual sobre sus
esfuerzos a la Secretaría del Convenio. Adicionalmente, los países del Anexo I se comprometen
voluntariamente a una reducción de sus emisiones de GEI. La CMCC establece el nivel de
emisiones globales en 1990 como la línea de referencia y solicita a los países del Anexo I bajar
sus emisiones hasta ese mismo nivel para el año 2000.
En 1995 el IPCC determina que solamente dos países del Anexo I (Alemania y Gran Bretaña) van
a cumplir con sus obligaciones de reducción para el año 2000
todos los países industrializados hubieran cumplido, el nivel de reducciones no habría sido
suficiente para estabilizar las concentraciones a niveles bajo los cuales se pudiera dar una
adaptación natural de los humanos, la flora y la fauna. El IPCC llama a los países del Anexo I a
negociar un nuevo compromiso de reducciones, esta vez legalmente vinculante y por debajo
del nivel del año 2000. Este llamado se conoce como el Mandato de Berlín, ya que sale de la
Conferencia de las Partes (países ratificantes de la CMCC) celebrada en la ciudad de Berlín en
1995.
Zona Fronteriza
10
CEDSA, junio 2002
El Mandato de Berlín desenlaza una intensa negociación internacional entre los países
industrializados y los países en vías de desarrollo. Finalmente, como producto de la Tercera
Conferencia de las Partes en diciembre de 1997, surge el Protocolo de Kioto (PK).
3.3 EL PROTOCOLO DE KIOTO
Cuando entre en vigor, el Protocolo de Kioto obligará a los países ratificantes del Anexo I
(países industrializados y países con economías en transición) a reducir sus emisiones de GEI
por debajo del nivel del año 1990 para el primer período de cumplimiento 2008-2012. Si bien
este objetivo global de reducción no parece ser ambicioso, cabe aclarar que representa un
esfuerzo significativo de frenar el alza proyectada del sendero de emisiones para inicios de la
siguiente década (nivel de emisiones que se diera en el caso
-as-usual” sin el
Protocolo de Kioto). La reducción no se dará por igual en todos los países, sino que se logrará
diferenciadamente en cada uno de los países miembros del Anexo I.
El Protocolo será legalmente vinculante a partir de la fecha en que entre en vigor. Para ello es
necesario que sea firmado y ratificado por 55 países cuyas emisiones totales representen el 55%
de las emisiones del Anexo I en el año 1990.
El país de mayor impacto sobre el cambio climático es los Estados Unidos, ya que es
responsable del 22% de las emisiones globales. A pesar de que los Estados Unidos firmó el
Protocolo de Kioto en diciembre de 1997, en marzo de 2001 el Presidente Bush anunció que su
país se retiraba del Protocolo. En febrero 2002 el gobierno de los Estados Unidos anunció una
alternativa (Clean Skies Initiative) basada en controlar la intensidad de carbono dependiendo
del crecimiento de la economía. Esta propuesta está siendo fuertemente debatida tanto
internamente en el país como en el exterior. Aún no se sabe si la alternativa tendrá vínculos
con el comercio internacional del carbono que surge del Protocolo de Kioto. Es posible que se
desarrolle un mercado paralelo internamente en Estados Unidos, liderado por algunos estados y
algunas compañías que a pesar de la posición del gobierno vislumbran la necesidad de ir
reduciendo sus emisiones de gases de efecto invernadero.
Sin embargo, el resto de la comunidad mundial ha adoptado compromisos en torno a la
implementación del Protocolo, con el objetivo concertado de viabilizar la entrada en vigor del
Protocolo aún sin los Estados Unidos. Al 12 de julio, 2002, el Protocolo había sido ratificado
por 75 países. Los países de la Unión Europea ratificaron el 31 de mayo, y Japón ratificó el 4 de
junio. Estos países pondrán ahora presión política sobre Rusia y Polonia, ya que será necesaria
apertura del Protocolo antes de la celebración de la Cumbre de la Tierra que se celebrará en
Johannesburgo en setiembre, 2002.
Las reducciones fijadas como meta bajo el PK pueden ser logradas solo con un decidido
esfuerzo económico por parte de los países industrializados. Los altos costos de la reducción
global de emisiones llevaron a la negociación y aprobación de varios mecanismos que les
permitiera a los países industrializados cierta flexibilidad en sus reducciones. Aprovechando la
distribución global de los GEI, de acuerdo a la cual el efecto de emisión o fijación es
independiente de dónde ocurra, el Protocolo crea un mercado internacional de reducciones a
través de tres mecanismos de flexibilidad geogr
-efectividad de las
mismas:
• El primero, la compra-venta de permisos de emisión (“emissions trading”), es permitido
solamente entre los países del Anexo I. Este intercambio ocurre dentro del marco de un
techo de emisiones fijado por el Protocolo para cada uno de los países industrializados,
y está regido por el Artículo 17 del Protocolo.
Zona Fronteriza
11
CEDSA, junio 2002
• El segundo mecanismo es la Implementación Conjunta entre países del Anexo I bajo el
Artículo 16 del Protocolo. La implementación conjunta no es un intercambio de
permisos de emisión, sino reducciones reales logradas en base a proyectos concretos.
Estas reducciones se pueden intercambiar pero están sujetas al techo de emisiones que
les fue impuesto a los países bajo el Protocolo de Kioto.
• El tercer mecanismo es el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) establecido bajo el
Artiículo 12 del Protocolo y es el único mecanismo que atañe a los países en desarrollo.
En el MDL no hay techo de emisiones, puesto que los países en desarrollo no tienen
limitaciones de emisiones bajo el Protocolo.
La participación de Perú y Ecuador - como la de los otros países en desarrollo- en el mercado
internacional de reducciones estipulado por el Protocolo de Kioto, está enmarcada dentro del
Mecanismo de Desarrollo Limpio. (Se empieza a desarrollar otro mercado paralelo al Protocolo
que pudiera ser de interés para Perú y Ecuador, el cual se discutirá luego.)
3.4 EL MECANISMO DE DESARROLLO LIMPIO
El MDL fue oficialmente propuesto por el Grupo 77 y China y fue aprobado por la Conferencia
de las Partes en Kioto, en diciembre de 1997. El MDL tiene dos metas:
• Ayudar a los países del Anexo I a cumplir con las metas del Protocolo de una manera
costo efectiva; y
• Contribuir al desarrollo sostenible en los países del no-Anexo I.
A través del MDL, las empresas en los países industrializados pueden complementar sus costosas
reducciones domésticas, con la compra de reducciones logradas en otros países a un menor
costo, abriendo así las puertas del mercado internacional de reducciones a lo
desarrollo. El Artículo 12 estipula tres condiciones para la participación de los países en este
mercado: la participación debe ser voluntaria, los efectos ambientales deben ser medibles y
las reducciones deben ser adicionales a lo que se hubiera logrado en ausencia del proyecto. El
mismo Artículo permite que se inicie la contabilización de las transacciones a partir del año
2000.
La reciente Sétima Conferencia de las Partes (COP7) celebrada en Marrakech en noviembre
olongado porceso de negociación, las “Reglas y Modalidades para el
MDL” (Decisión 17), las que fijan el marco general dentro del cual operará el MDL. Le compete
ahora a la Junta Ejecutora del MDL, conformada en el seno de la CMCC, decidir los detalles
técnicos y metodológicos de operación. Sin embargo, los países en desarrollo ya pueden
empezar a preparar su potencial de proyectos según los parámetros generales que ya están
establecidos.
3.5 El Ciclo de Proyectos MDL
El componente de mitigación de un proyecto no puede adquirir valor en el mercado
internacional de reducciones si no ha sido sometido a un ciclo de verificación diseñado
específicamente para identificar, cuantificar y auditar las reducciones.
El ciclo de un proyecto de MDL tiene cinco etapas fundamentales: diseño y formulación,
aprobación nacional, validación/registro, monitoreo, y verificación/certificación.
Las primeras
tres se llevan a cabo antes de la implementación del proyecto. Las últimas dos se llevan a
cabo durante la vida del proyecto.
Zona Fronteriza
12
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Identificación y Formulación El
primer paso en el ciclo de un
proyecto
de
MDL
es
la
identificación y la formulación del
proyecto como potencial oferta al
MDL. El documento con el diseño
del proyecto debe de incluir una
descripción del proyecto, una
presentación del cálculo de la
línea base, una explicación de
como el proyecto va a lograr los
requerimientos de adicionalidad,
un estudio del impacto ambiental,
evidencia
de
participación
pública, y un plan de monitoreo.
El Ciclo de un Proyecto MDL
PRE – IMPLEMENTACION DEL PROYECTO
DURANTE LA IMPLEMENTACION
Identificación y
Formulación
Aprobación
Nacional
Validación y
Registro
Monitoreo
Aprobación Nacional Todos los
países que deseen participar en el
MDL deben designar una Autoridad
Nacional para evaluar y aprobar proyectos. Aunque el proceso internacional ha dado
lineamientos técnicos generales, cada país en desarrollo tiene la responsabilidad de determinar
los criterios nacionales para su aprobación de proyectos.
Estos criterios deben estar de
acuerdo con los requerimientos definidos por la Convención, pero también deben reflejar las
prioridades nacionales de desarrollo sostenible.
Validación y Solicitud de Registro Una vez diseñado y aprobado el proyecto, deberá ser
auditado y evaluado independientemente por una entidad operacional designada.
Estas
entidades operacionales deberán ser acreditadas por la Junta Ejecutora del MDL.
Podrán
aspirar a la acreditación empresas privadas existentes (auditores, contadores, ingenieros) que
estén capacitadas para conducir evaluaciones independientes de las reducciones de emisiones
de acuerdo los procedimientos internacionales establecidos. Una vez lograda la validación, el
proyecto deberá solicitar su registro por parte de la Junta Ejecutora, logrando así su
aceptación formal como un proyecto válido de MDL.
Monitoreo Durante su implementación, el proyecto deberá estar bajo una vigilancia sistemática
la cual recoge indicadores relacionados al desempeño. El plan de monitoreo debe de proveer
confiabilidad de que las reducciones de emisiones y otros objetivos del proyecto están siendo
logrados. El plan de monitoreo puede ser establecido ya sea internamente por el promotor del
proyecto o externamente por un agente especializado. Una vez definido, el plan puede ser
ejecutado por el promotor del proyecto y debe ser una parte integral del sistema de
seguimiento del proyecto. El plan de monitoreo constituye la base de la futura verificación.
Verificación periódica y Certificación final El monitoreo deberá ser auditado ex -post por una
entidad operacional, la cual debe asegurarse de que las reducciones hayan resultado de
acuerdo a los lineamientos y condiciones acordadas en la validación inicial del proyecto.
La
frecuencia de la verificación externa dependerá de las necesidades y políticas de los
promotores y financistas (costos de verificación, minimización de riesgo, etc). La certificación
peracional de que la actividad de un proyecto logró
las reducciones que se verificaron durante un período específico. Sobre la base del reporte de
certificación, la Junta Ejecutora gira los Certificados de Reducción de Emisiones (CREs), los
cuales pueden ser comercializados en el mercado internacional de reducciones.
Zona Fronteriza
13
CEDSA, junio 2002
3.6 TIPOS DE PROYECTO ELEGIBLES
No todos los proyectos de desarrollo sostenible son elegibles para
internacional de reducciones se basa solamente en aquellos proyectos
de descarbonización de la atmósfera global. Esto se logra, por
incremento en la eficiencia energética, la sustitución de combustibles
energía renovables o combustibles menos contaminantes y m
el MDL.
El mercado
que presten el servicio
ejemplo, mediante el
fósiles por fuentes de
Proyectos en el sector energético En el sector energético hay una gran cantidad de proyectos
elegibles al MDL. Califican todos los proyectos de energía renovable: hidráulica, eólica,
geotérmica y solar.
Entre los proyectos de e
renovable podrían calificar aquellos proyectos cuya
ejecución resulta en una menor emisión de gases de efecto
invernadero: cogeneración, cambio de combustible por uno
menos carbo-intensivo, o bien medidas de eficiencia en la
producción de energía. En el área de transmisión de energía
eléctrica podrían calificar los proyectos de interconexión si
ésta resulta en una disminución de las emisiones- y
ciertamente los proyectos de eficiencia de líneas existentes.
Reducciones de
En el amplio campo de la eficiencia energética califican
Emisiones
tanto los proyectos de eficiencia en el consumo (doméstico,
industrial, público, etc.) de energía eléctrica como los de ahorro o sustitución de combustibles
(industria, transporte, etc.). Finalmente, siendo el metano uno de los gases de efecto
invernadero más nocivos, en el MDL califican los proyectos de captura de metano en rellenos
sanitarios o bien la reducción de pérdidas de metano en gasoductos. A pesar de la gran
variedad de proyectos que podrían ser elegibles para el MDL, todos deben tener una
característica primordial en común: deben resultar en una reducción neta de emisiones de
gases de efecto invernadero.
$
Proyectos en el sector forestal Los bosques actúan como “sumideros” de carbono atmosférico
a través de la fotosíntesis, y como “fuentes” cuando el carbono que ha sido almacenado es
liberado a la atmósfera. Las actividades forestales pueden contribuir al esfuerzo de mitigación
del cambio climático. Sin embargo, debido a inquietudes
la elegibilidad de
las actividades forestales en el MDL durante el primer
período de compromiso (2008-2012) se limitó a la
aforestación y la reforestación. Aun así, las definiciones
exactas de aforestación y reforestación para el uso de MDL
sido determinadas, y por lo tanto, el perfil
de las actividades elegibles todavía no está claro. Por el
Fijacion
momento, se anticipa que bajo las definiciones técnicode Carbono
políticas que se adopten, podrían ser elegibles actividades
como la plantación forestal de rotación corta, la restauración natural del bosque, la
reforestación, el manejo sostenible del bosque, y la agroforestería.
$
A nivel informal y lentamente, se está desarrollando un mercado paralelo a Kioto, enfocado en
proyectos de conservación y la prevención de la deforestación. Estas actividades son
prioritarias para Perú y Ecuador y por lo tanto vale la pena seguir el desarrollo de este otro
mercado, constituido primordialmente de companías que tienen interés en la buena imagen
que brindan estas inversiones.
3.7 ADICIONALIDAD
Independientemente del sector en el cual se implementen los proyectos, todos los proyectos
MDL deben resultar en una reducción neta de emisiones de GEI. Todos los proyectos deben ser
Zona Fronteriza
14
CEDSA, junio 2002
“reales, cuantificables y adicionales”. Todos los proyectos MDL deben cumplir con dos tipos de
adicionalidad:
Adicionalidad ambiental Un proyecto es considerado ambientalmente adicional, si las fuentes
de emisiones antropogénicas son reducidas a un nivel más bajo, de las que hubieran existido sin
el proyecto. Para demostrar adicionalidad, las emisiones del proyecto deben ser comparadas a
las emisiones de un caso de referencia razonable, el cual es identificado como línea base. La
metodología para cuantificar las reducciones de emisiones depende del tipo de proyecto en
cuestión.
Sin embargo, la cuantificación neta de las reducciones logradas es siempre el
resultado de la diferencia entre las emisiones que hubieran sido producidas por el proyecto en
ausencia del componente de carbono (línea base o escenario de referencia) y las emisiones
producidas por el proyecto con el componente de carbono.
Primeramente debe ser identificada la línea base o escenario de referencia. En el caso de
proyectos de generación de electricidad, las emisiones de la línea base se calculan sobre la
base del nivel de generación y el contenido carbónico del combustible que se hubiera usado en
el escenario de referencia. En el caso de eficiencia energética, la línea base se calcula sobre
la base de la electricidad producida o consumida, y el contenido carbónico del combustible. En
el caso de la reforestación, la línea base es el nivel de absorción de carbono en el terreno
Luego se calculan las emisiones con el proyecto. En el caso de proyectos energéticos, las
emisiones del proyecto se calculan sobre la base de la energía generada o consumida y la
intensidad carbónica del combustible que se use en el proyecto. En el caso de la reforestación,
la absorción es el nivel de carbono que absorbe la plantación al crecer.
En todos los casos lo que se busca es la diferencia entre esos dos valores, o sea la reducción de
las emisiones o el incremento en la absorción del carbono. El servicio ambiental que se
considera adicional y que se puede comercializar, es precisame nte la diferencia neta en las
emisiones o en las absorciones antes del componente de carbono y después de haberlo
implementado.
Adicionalidad financiera Las negociaciones que lograron el Protocolo de Kioto impusieron una
clara restricción sobre el carácter de financiamiento que se puede usar en estas transacciones.
Los países en vías de desarrollo se preocupaban de que los países industrializados utilizaran los
recursos asignados a la ayuda oficial para el desarrollo (AOD) para invertir en proyectos de
reducción recibiendo a cambio valiosas reducciones de emisiones que pudieran contabilizar
contra sus obligaciones de reducción. Esto hubiera creado un incentivo para que los países
industrializados desviaran una buena parte de la AOD hacia proyectos de cambio climático,
descuidando las prioridades de los países en desarrollo. Para evitar este incentivo perverso, los
países en desarrollo se aseguraron de imponer una prohibición al uso de la AOD en la compra de
reducciones.
La misma prohibición es extensiva a los recursos del Fondo Ambiental Global (GEF). Un
proyecto MDL no puede ser implementado con recursos del GEF. El GEF financia proyectos de
cambio climático, puesto que el tema es uno de los cuatro programas del GEF. Sin embargo
rpreta como donación, y las reducciones de estos proyectos no pueden
ser contabilizadas contra las obligaciones de reducción de los países industrializados.
La restricción de AOD rige solamente para compra de las reducciones. Los acuerdos no impiden
que se inviertan recursos de cooperación o donación en la preparación de proyectos, o en hacer
los estudios necesarios para su implementación. Igualmente los países industrializados pueden
hacer donaciones cuyo propósito sea el fortalecimiento de la institucionalidad necesaria para
desarrollar este tipo de proyecto.
Zona Fronteriza
15
CEDSA, junio 2002
Los dos capítulos que siguen analizan cómo se están preparando para el mercado de
reducciones los países de Ecuador y Perú, respectivamente. Asimismo, en cada capítulo se
identifican los potenciales proyectos de mitigación de cambio climático que podrían
implementarse en la zona fronteriza. Algunos de estos proyectos ya están a punto de ejecución
y podrían optar por financiamiento privado para su implementación.
Otros proyectos aún
necesitan estudios preparativos que pueden ser financiados por las agencias de cooperación
como parte de su ayuda oficial para el desarrollo.
Zona Fronteriza
16
CEDSA, junio 2002
4. POTENCIAL EN EL ECUADOR
El comercio internacional de reducción de emisiones de GEI y/o de fijación de carbono
o de carbono”) se perfila como una potencial herramienta de la gestión ambiental
ecuatoriana, por medio de la cual se busca concretar sendos objetivos– plenamente
convergentes – de catalizar un desarrollo sostenible local y de mitigar el cambio climático
global.
El enunciado precedente delimita el enfoque de la revisión de elementos políticos-estratégicos,
legales e institucionales, que el presente capítulo “ecuatoriano” aborda, en su primera parte,
para trazar un marco referencial, en el ámbito nacional, de la ejecución de proyectos de
El presente capítulo se estructura de la siguiente manera:
•
El numeral 4.1 delinea el contexto ecuatoriano de la política y la institucionalidad de
Cambio Climático. Ellas sientan la base para confronta
amenaza de cambios en el patrón climático local y global, bajo un enfoque de
aprovechar los esfuerzos pioneros, nacionales e internacionales, como catalizadores de
patrones
sostenibles
de desarrollo al nivel local, sectorial y nacional.
Complementariamente, el literal A. del Anexo sintetiza algunas políticas y estrategias
nacionales de desarrollo (con énfasis en los sectores forestal y eléctrico), en las que se
puede trazar consistentes vínculos e interrelaciones con la gestión
•
El numeral 4.2 y su complemento, el literal B. del Anexo, revisan el marco legal que se
ha formado o emerge en el ámbito nacional como respuesta para viabilizar las políticas
y estrategias referidas. Particularmente, se resalta aquellos elementos que viabilizan o
inducen el aprovechamiento de las opciones de compensación del carbono como
herramienta de desarrollo sostenible.
•
El numeral 4.3 describe específicamente los arreglos institucionales emprendidos en el
Ecuador para regular y promover la participación de actores nacionales en el
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) u otros instrumentos internacionales de
compensación del carbono, y plantea barreras y oportunidades de esta institucionalidad
para la gestión de una cartera de proyectos en la región fronteriza.
•
Por último, el numeral 4.4 presenta una tabla que sintetiza sendos perfiles forestales y
energéticos identificados en la parte ecuatoriana, mientras que el numeral 4.5 discute
la factibilidad de su implementación.
4 . 1 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO
El Ecuador es altamente vulnerable al Cambio Climático. Su capacidad de adaptación a los
efectos del mismo es limitada a causa, entre otros aspectos, de la pobreza y de su ubicación
geográfica. Fenómenos locales y regionales como el de El Niño, cuyo incremento de intensidad
y frecuencia minan recurrentemente la situación socioeconómica del país, han sembrado en la
sociedad ecuatoriana (cierto grado de) conciencia sobre la necesidad de emprender medidas
inmediatas y mediatas para confrontar potenciales impactos directos e indirectos del
calentamiento global.
Las emisiones de gases de Efecto Invernadero (GEI) del Ecuador constituyen, en términos
absolutos, una parte marginal de las emisiones globales que se acumulan en al atmósfera y que
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CEDSA, junio 2002
originan, tal como coincide la vasta mayoría de la comunidad científica mundial, el fenómeno
del calentamiento global. Sin embargo, el nivel relativo y las características endógenas de las
emisiones nacionales reflejan deficiencias estructurales e insostenibles tendencias coyunturales
en la eficiencia económica y la integridad ambiental de múltiples patrones locales de
En este contexto dual, el Ecuador ha suscrito y ha ratificado – bajo el “principio de las
responsabilidades comunes pero diferenciadas”
la Convención Marco de NNUU sobre Cambio
ico (CMCC) y el Protocolo de Kioto de la CMCC. Acuerdos que enmarcan la urgencia de
emprender globalmente la mitigación de y la adaptación al Cambio Climático de una manera
congruente con las prioridades nacionales de desarrollo sostenible. Más allá de ello,
instrumentos que se desprenden del proceso de negociación climática constituyen para el
Ecuador una oportunidad para canalizar externa e internamente recursos y capacidades que
apoyen política, económica y técnicamente la implementación de medidas de mitigación y
adaptación, que a la vez estén orientadas a favorecer las prioridades de desarrollo nacional.
Las instituciones y estructuras nacionales existentes con
un rol central para el tema
del Cambio Climático son el
Consejo
Nacional
de
Desarrollo
Sustentable
(CNDS); el Comité Nacional
del Clima (CNC) y sus Grupos
de Trabajo; el Ministerio del
Ambiente
(Presidente
del
CNC), su proyecto GEF/PNUD
“Cambio Climático” y su
Unidad técnica de Cambio
Climático; y, para el tema
específico
de
la
compensación del carbono,
CORDELIM, la “Corporación
para
la
Promoción
del
Mecanismo
de
Desarrollo
Limpio”2.
CNDS
asesora
política
preside
Comité Nacional
del Clima (CNC)
asesora
técnica
Autoridad
Nacional de MDL
Coordinador
Aprobación Oficial
Ministra del Ambiente
Subsecretaría de
Calidad Ambiental
UCC - Unidad de
Cambio Climático
Comunicación
Nacional
Coordinador
Coordinación
Comité del Clima
Coordinador
Registro &
Seguimiento Oficial
Programa Nacional
MDL
internacional del MDL
El CNC3 se conformó en 1999, con el objetivo central de establecer una plataforma política y
operativa, requerida para el desarrollo, la concertación y la aplicación de estrategias y
medidas, que permitan (a) enfrentar los elementos transversales - sectores, regiones, tiempo de la mitigación del y adaptación al Cambio Climático en el Ecuador, (b) integrando
consistentemente las dimensiones económicas, sociales y ambientales de las prioridades y
objetivos de un desarrollo sostenible nacional. De acuerdo a su decreto de creación, el CNC
pasa a ser el brazo asesor del recientemente conformado CNDS 4 en materia de Cambio
Climático.
2
Además del propio Ministerio del Ambiente en calidad de “Autoridad Nacional para el MDL (AN-MDL)”.
3
El CNC se creó por decreto ejecutivo de julio 1999. Está integrado por el Ministerio del Ambiente, que lo preside; el
Ministerio de Energía y Minas; el Ministerio de Relaciones Exteriores; el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas
icas (CONESUP); la Cámara de la Producción de la Sierra; la Cámara de la Producción de la Costa; el Comité
Ecuatoriano para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (entidad que aglutina las ONGs ambientalistas
nacionales); y el Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología (INAMHI).
4
El CNDS, previsto en la Ley de Gestión Ambiental de 1998, se conformó por decreto ejecutivo de diciembre del 2001.
Zona Fronteriza
18
CEDSA, junio 2002
Los objetivos específicos del CNC,
que se abordan en su Plan de
Acción del Comité Nacional del
Clima recientemente adoptado
(CNC, 2001), están relacionados
con los múltiples retos que
implica la eliminación de barreras
(de índole técnica, económica,
política,
cultural,
social
e
institucional) que obstaculizan el
aprovechamiento
de
las
oportunidades (a su vez, de
similar índole) que representan
las opciones de mitigación del y
al Cambio Climático.
En consecuencia, las acciones del
CNC abarcan los siguientes ejes
de gestión relacionados al Cambio
Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible,
presidido por Presidencia de la República
Comité Nacional del Clima
MEM
Cancillería
CPC
CONUEP
CEDENMA
CPS
Min. Ambiente
Presidencia
Redes
regionales
INAMHI
Sec.Técn.
Equipos de Trabajo
Coordinación General: Presidencia & Secretaría
Vulnerabilidad
& Adaptación
Mitigación
Cuestiones transsectoriales
Ecosistemas terrestres
& acuáticos
Energía &
Transporte
Clima
Hidrología &
recursos hídricos
Uso del suelo,
forestal, agrícola
Desarrollo y transferencia de
tecnología y conocimiento
Infraestructura
Procesos industriales
& asentamientos humanos
Formación capacidades y
fortalecimiento institucional
Negociación &
cooperación internacional
Salud
• La generación de conocimiento;
• La concertación de políticas y normativas nacionales/sectoriales;
• El fortalecimiento institucional y la formación de capacidades;
• El soporte al desarrollo y la transferencia de tecnología;
• La gestión de financiamiento y la potenciación de mercados;
• La identificación y promoción de programas y proyectos de alcance nacional.
En el ámbito internacional, el objetivo del CNC es fortalecer la capacidad nacional para la
comprensión y participación en los procesos de negociaciones y estudios internacionales sobre
Cambio Climático, en razón de que ellos marcan significativamente la viabilidad de medidas de
respuesta al Cambio Climático en el Ecuador. Esto implica, por ejemplo, el seguimiento y la
participación en las negociaciones políticas del régimen internacional de protección climática
bajo la CMCC y en los procesos científico-técnicos del IPCC, además de la búsqueda de
consensos y la gestión de cooperación técnica con países de intereses comunes.
El CNC ha definido tres áreas temáticas, que coinciden con los componentes básicos que se
abordan en el tratamiento integral del calentamiento global:
•
Ciencia del Cambio Climático
•
Vulnerabilidad y adaptación al Cambio Climático
•
Mitigación del Cambio Climático
Cada una de estas áreas se relaciona, en razón del carácter transversal de la problemática del
Cambio Climático, con diversos sectores de la socioeconomía. Correspondientemente, el CNC
ha formado recientemente, o formará, Grupos Sectoriales de Trabajo (en energía, forestal,
-costero, recursos hídricos, salud humana, asentamientos humanos y obras de
infraestructura, entre otros temas sectoriales y trans-sectoriales) en los que participan, acorde
al sector, organismos clave de los diversos estamentos de la sociedad ecuatoriana. Los Grupos
de Trabajo del CNC orientan (u orientarán) su labor sectorial de generación de conocimiento y
formulación de lineamientos en el marco de los referidos ejes de acción y áreas temáticas.
Zona Fronteriza
19
CEDSA, junio 2002
Por tanto, las acciones actuales del CNC buscan fortalecer la institucionalidad del tratamiento
del Cambio Climático en el Ecuador; plantear lineamientos y concertar po
sectoriales; sensibilizar a la sociedad ecuatoriana sobre las causas, consecuencias y alternativas
de respuesta al calentamiento global; y lograr posiciones nacionales sólidas y consensuadas
para las negociaciones internacionales políticas y técnicas de Cambio Climático.
Hasta la actualidad, el principal resultado de la gestión política del CNC es, probablemente, la
Primera Comunicación Nacional sobre Cambio Climático 2000
[CNC, 2000], la cuál fuere coordinada desde el Ministerio del Ambiente a través del proyecto
GEF-PNUD “Cambio Climático” y elaborada modularmente por diversos organismos públicos con
responsabilidad en políticas sectoriales. El conjunto de estudios sobre la situación y la
perspectiva del país ante el calentamiento global, que con el soporte de la cooperación
internacional se ha generado puntualmente a partir de 19935, se consolida y sintetiza en este
informe nacional, divulgado y discutido en el ámbito nacional y presentado por el Ecuador a la
comunidad internacional en la Sexta Conferencia de las Partes (COP-6) de la CMCC.
La Primera Comunicación Nacional ecuatoriana es una evaluación estratégica que:
• Analiza el inventario nacional, por sectores de la economía nacional, de emisiones y
remociones de GEI (cómo y cuanto aporta el país al cambio climático global), e
identifica medidas estratégicas y viables de mitigación de GEI;
• Analiza la vulnerabilidad nacional, por sectores, a diversos escenarios de Cambio
Climático (cómo impactarían al país variaciones del patrón climático local), e
identifica medidas estratégicas y viables de adaptación al Cambio Climático;
• Plantea un conjunto de programas y proyectos, a manera de perfiles prioritarios y/o
replicables, de mitigación y de adaptación.
El siguiente recuadro resalta los planteamientos centrales de la Comunicación Nacional.
Información Central de la Primera Comunicación Nacional
1. Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero (año base 19906)
•
Las emisiones netas totales de CO2 equivalen a 65.570 Gg y 565 Gg de CH4 . El nivel de emisión de otros GEI es
•
Por sectores, la principal fuente de emisiones de CO2 es el sector forestal (69,5%, derivadas de cambios en el
uso del suelo). Junto al sector energético (28,8%, emisiones derivadas de la quema de combustibles fósiles)
representan prácticamente la totalidad de las emisiones del país. Participación marginal tienen las emisiones
del sector agrícola, de procesos industriales y de gestión de desechos.
•
Dentro del sector energético, el transporte es responsable del 47,7% de las emisiones del sector. Las
emisiones por actividades de generación eléctrica, producción y refinación de petróleo, y producción y
tratamiento de gas natural, no superan el 20%.
2.
Medidas altamente viables de mitigac ión
•
A partir del Inventario 1990 de GEI se priorizó la evaluación de medidas de mitigación en los sectores
•
De entre las medidas de mitigación identificadas y evaluadas, aquellas altamente viables en el sector
son: generación eléctrica con centrales hidroeléctricas de pequeña y mediana escala, reducción de
pérdidas en la transmisión, aprovechamiento del gas natural asociado de los campos petroleros orientales; en la
5
Año en que se iniciaron los primeros estudios sectoriales específicos sobre Cambio Climático, en el contexto del
Country Studies Programme de US-AID.
6
Se ha actualizado un segundo inventario, con base al año 1994, cuyos valores aún no se han oficializado.
Zona Fronteriza
20
CEDSA, junio 2002
demanda, todo el conjunto de actividades de eficiencia energética en los sectores residencial, comercial y
servicios, industrial (ej. optimización de calderos industriales), transporte (ej. conversión a gas natural
comprimido) y agrícola (ej. biogas). De acuerdo a la simulación y optimización de escenar
implementación de medidas de mitigación permitiría disminuir, al mediano plazo (2005), la tasa de crecimiento
de la demanda eléctrica en 0,6% (manteniendo la productividad), así como, al largo plazo (2025), las emisiones
de CO2 en 18,5% en la demanda y en 47,1% en la oferta, en relación al escenario base.
•
Medidas altamente viables en el sector forestal identificadas (contempladas en un potencial escenario de
mitigación): manejo forestal sostenible de bosques nativos, plantaciones forestales productivas y protectoras,
fortalecimiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, manejo de cuencas hidrográficas, fomento de
sistemas agroforestales y silvopastoriles. El escenario base anticipa una pérdida de la superficie boscosa de
18,6% al 2010 y de 37,1% al 2030; inclusive de áreas naturales protegidas (respectivamente, 10,4% y 20,7%).
•
Medidas altamente viables en el sector agrícola identificadas: manejo y gestión de praderas para mejora de
dieta alimentaria de ganado bovino, manejo de estiércol mediante biodigestores, manejo de desechos/residuos
de cultivos de arroz mediante compostaje y reciclaje.
3.
Vulnerabilidades críticas del país
•
En términos generales, las características socioeconómicas y físico-geográficas del Ecuador lo convierten en
un país de alta vulnerabilidad, que se vería intensificada por los impactos directos e indirectos del
calentamiento global. De entre las amenazas y prioridades que merecen especial atención por parte de la CMCC
(Art. 4.8 y 4.9), en el Ecuador constituye particular preocupación: (1) los ecosistemas frágiles, incluidos los
ecosistemas montañosos; (2) las sequías y los procesos de desertificación; (3) los procesos erosivos; (4) los
desastres naturales; (4) la pérdida y el deterioro de cobertura forestal.
•
En cuanto a los impactos de la implementación del régimen de protección climática del Protocolo, el
Ecuador pertenece tb. al grupo de países en desarrollo con alta dependencia socioeconómica y ambiental de la
siles. El Protocolo anticipa medidas para prevenir estos impactos
(Art.3.14).
4.
•
•
•
•
•
5.
Medidas altamente viables de adaptación
Sobre la base de un conjunto de escenarios de cambio climático, se priorizó la evaluación de medidas de
tal, agricultura, recursos costeros, recursos hídricos.
Los efectos más severos en el sector forestal, en los escenarios de cambio climático, se relacionan con
considerables incrementos de las zonas secas con tendencias a la desertificación, así como a la
diversos ecosistemas nativos frágiles. De entre las medidas de adaptación identificadas y evaluadas, aquellas
altamente viables en el sector forestal son: manejo forestal sostenible de bosques nativos, plantaciones
forestales productivas y protectoras, desarrollo rural integral, fomento de sistemas agroforestales y
silvopastoriles, programas de protección forestal contra plagas/enfermedades y contra incendios.
Los efectos más severos en el sector
se relacionan con la distorsión, en periodos cortos de tiempo,
de la aptitud de suelos agrícolas, incrementándose la disponibilidad para unos productos y disminuyéndose para
otros, poniendo en riesgo la seguridad alimentaria interna y el comercio agrícola externo. Medidas de
son: la zonificación agroecológica y programación adecuada de épocas de siembra y
cosecha; introducción de variedades adecuadas de mayor rendimiento; instalación de sistemas de riego; so
adecuado de fertilizantes; sistema de control de plagas y enfermedades.
Los efectos más severos en el sector recursos costeros se relacionan con el incremento del nivel del mar,
mayor frecuencia de excedencia y en salinidad, que conducirían a una pérdida permanente de áreas y a
inundaciones y desbordes recurrentes. Medidas de adaptación altamente son: establecimiento de sistema
biofísico de vigilancia; adecuación de sistemas de alcantarillado y agua potable, de sistemas de drenaje vial;
relleno hidráulico de zonas densamente pobladas; establecimiento de líneas de retiro, zonas de
amortiguamiento y bordes de protección urbanos; preservación/restauración de manglares y control de la
actividad camaronera.
Los efectos más severos en el sector recursos hídricos se relacionan con la profunda distorsión de la
disponibilidad de los recursos en las principales cuencas hidrográficas, que no permitiría garantizar la oferta
eléctrica del país (déficit fluctúa entre 25% y más de 50%). Aún no se ha evaluado desde otros enfques
estratégicos, tales como dotación de agua para consumo y para riego.
Sectores estratégicos, que aún no han sido abordados
Entre otros sectores particularmente vulnerables al cambio climático, que a futura merecen evaluación
prioritaria: salud humana, infraestructura pública, actividad petrolera (en cuanto a los impactos del Protocolo de
Kioto).
Más allá de constituir un primer estudio estratégico nacional sobre Cambio Climático, la
Primera Comunicación Nacional ha constituído una herramienta para continuar y fortalecer un
proceso de institucionalización y formación de capacidades nacionales para la evaluación del
Cambio Climático. Este proceso de generación de conocimiento continúa, bajo la figura
Zona Fronteriza
21
CEDSA, junio 2002
operativa de proyectos7 interinstitucionales coordinados desde la Presidencia del CNC, con el
proyecto complementario de “Creación de ambientes propicios para la formación de
capacidades, la transferencia de tecnología y la observación climática” y, posteriormente, la
elaboración de la Segunda Comunicación Nacional. Cabe señalar que, más allá de la actividad
ratégica promovida bajo el paraguas institucional del CNC y el Ministerio del
Ambiente, existe en el ámbito nacional un interesante número de actividades y proyectos
sectoriales de investigación y/o de implementación de medidas, generalmente financiados por
la cooperación internacional, que están directa o indirectamente relacionados con el tema de
En cuanto al ámbito específico del emergente mercado del carbono, el Ministerio del
Ambiente, en calidad de presidente del CNC, ha asumido una posición de liderazgo en lo
referente al aprovechamiento de las opciones costo-eficientes y “adicionales”8 de mitigación
que ofrece el país frente a este potencial mercado internacional. Además de apoyar la
formulación y negociación de proyectos (de otros actores nacionales) que responden a
prioridades nacionales, los esfuerzos del CNC y del Ministerio se han concentrado en definir e
implementar un marco institucional para el MDL y demás actividades afines a la compensación
y promueva una participación significativa de los diversos actores
nacionales en el emergente “comercio de emisiones”. En el numeral 4.3 se abordan en detalle
estos arreglos institucionales.
4.2 MARCO JURIDICO EXISTENTE
El Ecuador cuenta con, o en su defecto prepara, instrumentos jurídicos, de índole sectorial y
transsectorial, orientados explícitamente a inducir y apoyar un patrón sostenible de desarrollo
en diversos sectores, y que por ende han integrado la dimensión ambiental como un
componente fundamental dentro del conjunto de principios, objetivos, mecanismos de control
y de promoción, y demás elementos de los correspondientes instrumentos legales.
Acorde al objeto de este diagnóstico, reviste particular importancia identificar si, y como,
estos instrumentos legales, que norman y orientan las actividades propias del sector, viabilizan
la integración de objetivos económicos, sociales y ambientales en la gestión de las mismas. En
honor al espacio y a la fluidez de este capítulo, se ha preferido inclu
elementos relevantes del marco legal, relacionado directa o indirectamente con la
compensación del carbono en los sectores forestal y eléctrico, en los numerales B.1 – B.4 del
Anexo.
Por el momento, cabe resaltar que algunos de estos instrumentos -- los anteproyectos de ley
forestal y de biodiversidad-- anticipan expresamente el pago de servicios ambientales locales y
globales, muy en especial la compensación del carbono, como una herramienta de gestión de
no es el caso para la ley básica del sector eléctrico y su paquete
vigente de normas y regulaciones, cuyos principios, naturaleza y dotaciones - sin embargo –
constituyen
una
base
política-legal plenamente compatible y “harmonizable” con
oportunidades, requerimientos y características que evolucionan y emergen del comercio
internacional del carbono.
7
puesto que el país depende de la cooperación del Fondo Ambiental Mundial (GEF) y de otras fuentes bi- y
multilaterales de financiamiento.
8
en referencia al concepto de adicionalidad que maneja la CMCC (así como ciertos sistemas independientes de
verificación de carbono) para determinar la elegibilidad de una actividad para certificar el carbono.
Zona Fronteriza
22
CEDSA, junio 2002
4.3 INSTITUCIONALIDAD NACIONAL PARA PROYECTOS DE MITIGACION
El Comité Nacional del Clima (CNC), bajo el liderazgo del Ministerio del Ambiente, ha definido
y está implementando un marco nacional institucional para el MDL, con el objeto asumir las
diversas funciones inmediatas y mediatas que una entidad nacional tendría que prestar para
viabilizar y promover la participación del país en el emergente “comercio
escasez de recursos en el Ecuador ha determinado que el diseño de los arreglos institucionales
abarque en primera instancia las funciones a corto plazo, con la visión de incorporar
paulatinamente las funciones a largo plazo.
Reflejo de las expectativas locales en torno al aprovechamiento de la diversa gama de
opciones sectoriales de compensación del carbono para catalizar actividades
productivas sostenibles, es la reciente declaratoria de la Presidencia de la República,
en el marco de la constitución del Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable (CNDS),
de que el mercado del carbono es una de las herramientas prioritarias para canalizar
recursos económicos, tecnológicos y de conocimiento para impulsar un desarrollo
En virtud de ello, y una vez trazada la institucionalidad básica
necesaria para proyectos e iniciativas independientes, el CNC y el MA se aprestan a
preparar la evaluación y definición de un programa estratégico específicamente para el
aprovechamiento nacional del mercado del carbono.
Las funciones en el corto plazo de una Entidad Nacional MDL se pueden agrupar, para efectos
de la descripción de la institucionalidad ecuatoriana, en dos roles centrales. Por un lado, el rol
de un ente regulador a cargo de las funciones básicas de evaluación y aprobación nacional de
propuestas de proyectos, así como posteriormente las funciones de registro nacional y
seguimiento de proyectos registrados y ejecutados bajo el MDL. Este rol responde, también, a
uno de los dos requerimientos de la CMCC para permitir el acceso de un país al MDL: designar
una “Autoridad Nacional para el MDL” (AN-MDL)9.
Por otro lado, el rol de un ente promotor con funciones básicas relacionadas a la generación y
ación de capacidades, el soporte en la formulación y
negociación de proyectos, entre otros. Se puede decir que este rol es de carácter
complementario; sus características responden a las circunstancias y expectativas de cada país
en el mercado del carbono.
A diferencia de los modelos institucionales en otros países de la región, en Ecuador se decidió
delegar dichas dos funciones centrales a dos entidades por separado. El CNC entiende que esta
división de responsabilidades reduce el riesgo potencial de conflicto de intereses y favorece la
formación de capacidades y el fortalecimiento institucional en el novel campo del comercio de
emisiones. Es así como, en cuanto a las funciones de regulación, el CNC ha delegado al
Ministerio del Ambiente la responsabilidad de fungir como la AN-MDL del Ecuador ante la CMCC.
A la vez, el CNC impulsó la organización de una segunda entidad independiente, cuya
responsabilidad central es implementar las funciones de promoción y fomento percibidas como
necesarias en el país: la Corporación para la Promoción del Mecanismo de Desarrollo Limpio
(CORDELIM). El gráfico adjunto esquematiza la referida distribución de funciones.
9
Acorde a las modalidades y reglas internacionales vigentes para el MDL, la AN-MDL tendrá la responsabilidad
concreta de emitir la “Carta de Aprobación Nacional” de una propuesta de proyecto. Esta Carta deberá confirmar la
contribución del proyecto al desarrollo sostenible local y la participación voluntaria de los actores nacionales. La
Carta es un requisito para que proceda la validación independiente de la propuesta y, en caso sea validada, su
registro internacional bajo el MDL.
Zona Fronteriza
23
CEDSA, junio 2002
4.3.1
La Autoridad Nacional para el MDL
A N -M D L
CORDELIM
(UCC/MA)
F o r m u l a c i ó n d e p r o y e c t o s (?)
Regulación
Estudios & investigación
Generación de políticas
Evaluación &
Aprobación
Registro &
Seguimiento
técnica & comercial
El Comité Nacional del Clima (CNC) designó al Ministerio del Ambiente como la Autoridad
Nacional para el MDL (AN-MDL). El Ministerio del Ambiente, atendiendo a sus roles de Autoridad
Nacional Ambiental, de Presidente del CNC y de Punto Focal del GEF10, constituyó bajo su
Subsecretaría de Calidad Ambiental el Proceso Cambio Climático. Esta unidad técnica tiene
como función básica coordinar actividades interinstitucionales y transsectoriales vinculadas al
tema de Cambio Climático. Entre otras líneas de acción, tendrá la responsabilidad de asumir al
coordinación técnica de la AN-MDL, una vez que empiece a operar formalmente el MDL bajo la
CMCC11.
La AN-MDL es la instancia nacional de control de proyectos de compensación del carbono.
Como tal, es responsable de articular, coordinar, facilitar e implementar las funciones de
evaluación y aprobación nacional de propuestas de proyecto MDL, así como de registro nacional
12
y de seguimiento de proyectos en ejecución bajo el MDL. En su propuesta de Procedimiento
para la Evaluación y Aprobación Nacional de Propuestas de Proyectos de Compensación del
Carbono [AN-MDL, 2001A], la AN-MDL define la naturaleza y alcance de sus funciones básicas:
•
“La Evaluación es el proceso en el que la AN-MDL analiza el diseño de una propuesta de
proyecto de compensación del carbono, para determinar si ésta satisface el doble
objetivo último del MDL: mitigar el Efecto Invernadero
y contribuir al desarrollo
sostenible del país anfitrión. En ese sentido, la Evaluación se orienta a establecer si el
proyecto es congruente con las reglas, modalidades y guías del MDL, si es compatible
con los objetivos, prioridades y lineamientos nacionales de desarrollo, y si, por ende,
cumple con los criterios de elegibilidad adoptados en el ámbito nacional.”
•
“La Aprobación Nacional es la confirmación oficial de la AN-MDL que la propuesta, en
los términos presentados y evaluados, contribuye al desarrollo sostenible del país.
10
El Fondo Ambiental Mundial (GEF, Global Environmental Facility) tiene cuatro áreas operativas, una de ellas Cambio
Climático, y es el mecanismo financiero de la CMCC.
11
De hecho, en la actualidad funge de punto focal técnico para la revisión de proyectos y demás actividades de
compensación de carbono (proyectos de la fase piloto de Implementación Conjunta, propuestas en diseño, etc.), que
requieran de una carta de respaldo o similar respaldo del Ministerio del Ambiente.
12
El Procedimiento en referencia, así como sendas herramientas de trabajo de la AN-MDL, están en proceso de
concertación bajo el CNC, previo a su adopción formal por parte del Ministerio del Ambiente.
Zona Fronteriza
24
CEDSA, junio 2002
Dicha confirmación es un requerimiento para la validación internacional del proyecto y
su eventual registro en la CMCC como proyecto MDL. La Aprobación Nacional es,
, el reconocimiento oficial de que la propuesta, en los términos presentados y
evaluados, (tiene potencial de producir) una fijación neta de carbono y/o reducción
13
neta de emisiones de GEI, que es mensurable, real y adicional . Por tanto, la AN-MDL
autoriza que la propuesta genere certificados en el marco del MDL, en el
entendimiento de que el proyecto tendrá que ser validado independientemente (por
una entidad acreditada ante la CMCC) previo a su registro y ejecución bajo el MDL, y de
que, más adelante, la emisión y la transferencia de certificados estará sujeta a los
resultados de la verificación y certificación externa (por una entidad acreditada ante la
CMCC).”
•
“El Seguimiento de la AN-MDL a los proyectos locales MDL durante su ejecución tiene
como objetivos generales asegurar que la implementación del proyecto evolucione en
los términos aprobados y validados, apoyar para que la gestión de los proponentes
contemple coherentemente los requerimientos para el monitoreo interno y para la
verificación y certificación independiente, y generar y sistematizar insumos prácticos e
información relevante para la regulación y la promoción de actividades de
compensación del carbono. Elementos del seguimiento de la AN-MDL son la revisión de
reportes periódicos de ejecución del proyecto, la realización de inspecciones de
proyecto, la revisión de informes de control externo independiente, y la administración
del sistema de registro nacional MDL.”
•
“El Registro Nacional para el MDL tiene por objetivo, en primera plano, permitir y
facilitar el seguimiento y el control nacional de la contabilidad internacional de la
emisión, posesión, transferencia y adquisición de los certificados de reducción de
emisiones (CERs) por parte de actores nacionales y/o generados en proyectos
ejecutados en el país. Adicionalmente a esta información, el sistema de Registro
Nacional permite centralizar y sistematizar la información relevante en torno a la
ejecución de los proyectos MDL nacionales, que haya sido generada en el marco de las
14
(demás) actividades de seguimiento de la AN-MDL y de la JE-MDL .”
El proceso de evaluación y aprobación nacional de proyectos MDL consta en el referido
Procedimiento. La AN-MDL ha seleccionado para la evaluación de propuestas un conjunto de
criterios cualitativos, propios de proyectos de gestión del carbono, cuyas características
particulares en una propuesta de proyecto determinarán si la misma es aprobada.
Cabe resaltar que, al menos por el momento, la AN-MDL no ha adoptado criterios o indicadores
cuantitativos para evaluar el aporte de un proyecto al desarrollo sostenible. La gran diversidad
de la naturaleza y las características de potenciales proyectos MDL no justifican (intentar)
homogenizar y adoptar rangos de valores para rendimiento, impactos y/o resultados de cada
proyecto. La AN-MDL analizará la conveniencia y factibilidad de establecer indicadores
cuantitativos, en función de la evolución de iniciativas nacionales de desarrollar y adoptar un
conjunto de indicadores de desarrollo sostenible, de la concertación dentro de discusiones para
sectores (forestal, eléctrico) o temas en particular (participación comunitaria, distribución de
rentas, etc.), y sobre todo en razón de la evolución de las reglas y del mercado del MDL.
Por tanto, la AN-MDL requiere que los proponentes presenten información sobre el referido
conjunto de criterios. Correspondientes herramientas orientan la presentación (proponentes) y
13
Es decir, la AN-MDL reconoce que el proyecto tiene potencial de cumplir con las reglas internacionales de
elegibilidad para el MDL. La decisión al respecto le compete a la Junta Ejecutiva MDL.
14
JE-MDL refiere a “Junta Ejecutiva para el MDL”, ente de la CMCC responsable de administrar el MDL.
Zona Fronteriza
25
CEDSA, junio 2002
la evaluación (evaluadores) de la información del proyecto, de manera que se aborden todos
los elementos cualitativos que, bajo una visión en conjunto, determinan sobre la aprobación.
La documentación del proyecto que se somete a evaluación de la AN-MDL se ajusta a los
requerimientos y orientaciones de una Guía para la Presentación de Proyectos (AN-MDL,
2001B). La mencionada Guía adopta sendos criterios internacionales de elegibilidad que son
relevantes para la validación por la CMCC, integra los criterios nacionales considerados en la
aprobación oficial, y facilita la sistematización de la información que debe ser presentada para
La evaluación en sí consiste en la revisión, análisis e interpretación de la documentación del
proyecto entregada por los proponentes y de insumos relacionados provistos por los
proponentes y actores locales relevantes. En vista de ello, la evaluación es un proceso
consultivo con los diversos actores directa e indirectamente involucrados en el proyecto, la
cuál incluye -- además de la entrega de la documentación del proyecto -- la solicitud y
consideración de comentarios públicos sobre el proyecto y puede incluir solicitudes a los
proponentes de ampliación o reformulación de documentación, entrevistas con expertos y
autoridades locales, visitas de campo, y/o audiencias públicas.
La AN-MDL, a través de un Grupo Evaluador designado para cada propuesta, orienta sus labores
Guía para la Evaluación de Proyectos (AN-MDL, 2001C). Ésta,
igualmente, sistematiza los criterios internacionales y nacionales a considerarse para la
aprobación oficial, y orienta los diversos elementos sobre los cuáles la AN-MDL emitirá sus
observaciones y comentarios. Como resultado final de la evaluación, el Grupo Evaluador
prepara un Informe Final de Evaluación del Proyecto, el cuál sustenta la recomendación técnica
sobre la Aprobación Nacional del proyecto. En caso proceda, el representante de la AN-MDL
(el/la Ministro/a del Ambiente) emite la Carta de Aprobación Nacional para el proyecto.
Es importante resaltar que, por decisión de la CMCC, determinadas categorías de proyectos y
actividades de gestión del carbono, que tienen potencial para mitigar el Efecto Invernadero y
contribuir al desarrollo sostenible local, no son elegibles bajo el MDL (entre otros, los proyectos
de conservación de carbono en bosques y suelos), pero que los mismos eventualmente pueden
ser desarrollados, financiados y ejecutados en el marco de iniciativas, instrumentos o esquemas
alternativos de compensación del carbono. En tal eventualidad, y en especial si dichos
proyectos requiriesen de una carta de aprobación, aval o respaldo por parte del CNC y/o el
Ministerio del Ambiente, recibirán similar tratamiento, en términos de procedimientos para la
aprobación y el seguimiento, al vigente para propuestas MDL, con sendos reajustes acorde a la
naturaleza específica del proyecto.
4.3.2
La CORDELIM
La Corporación para la Promoción del Mecanismo de Desarrollo Limpio -CORDELIM- fue
recientemente conformada por el CNC. CORDELIM es una corporación de derecho privado sin
fines de lucro. Su directorio, que tiene una representación mayoritaria del sector privado, está
presidido por el Ministerio del Ambiente y está conformado además por el Ministerio de Energía
y Minas, la Cámara Nacional de la Industria, la Cámara Nacional de la
Cámara Nacional de Agricultura y el CEDENMA (entidad que aglutina a las ONGs ambientales del
país). El organigrama adjunto esboza los niveles directivo y ejecutivo de CORDELIM. Durante su
fase inicial de puesta en marcha, la Dirección Ejecutiva de CORDELIM opera en las instalaciones
del Ministerio del Ambiente, manteniendo un estrecho vínculo con la AN-MDL y contando con su
soporte en lo que respecta a equipamiento físico y a personal de apoyo administrativo, legal y
).
Zona Fronteriza
26
CEDSA, junio 2002
Directorio
CORDELIM
Asesoría
política
Formulación
de proyectos
Promoción &
difusión
Ministerio Ambiente, Ministerio Energía
CEDENMA, Cámara Industria,
Cám. Pequeña Ind.,Cám. Agricultura
Grupo Asesor
ad hoc
Asesoría técnica y
comercial
Dirección
Ejecutiva
Información y
Conocimiento
Energía/Transporte
Asistencia
Administrativa
La creación de una entidad orientada específicamente a la promoción, la formulación, la
negociación y la gestión de proyectos de compensación del carbono bajo el MDL u otros
instrumentos cooperativos de comercio del carbono, se sustenta en el objetivo fundamental de
catalizar y fomentar la ejecución de actividades que estén enmarcadas dentro de las metas
convergentes de desarrollo sostenible nacional y de mitigación global del Efecto Invernadero.
En virtud de ello, el ámbito de acción de CORDELIM abarc
• Información y conocimiento: Ser una fuente accesible, actualizada y consistente de
información técnica, socioeconómica y política, que apoye la planificación operativa y
estratégica de los diversos actores nacionales e internacionales y, por tanto, que
permita la gestión de los otros objetivos institucionales delineados.
• Promoción y capacitación: Disponer de un sistema eficiente para la difusión y
socialización de conocimiento, fomentar la formación de capacidad nacional y el
fortalecimiento institucional, e incentivar la participación activa de los diversos
estamentos de la sociedad en lo relacionado a retos y oportunidades del mercado del
carbono.
• Asesoría técnica y comercial: Prestar apoyo básico y servicios especializados para la
gestión local y la negociación internacional de proyectos bajo el MDL y demás
actividades relacionadas: diseño de proyectos acorde a los criterios nacionales e
internacionales de validación, identificación de fuentes de financiamiento, negociación
de Certificados de Reducción de Emisiones (CREs) y demás beneficios económicos y noeconómicos resultantes de los proyectos, entre otros.
• Asesoría política y planificación: Inducir, contribuir y asesorar la generación de
políticas, lineamientos y programas orientados a la mitigación del Efecto Invernadero en
el ámbito nacional y, específicamente, al tratamiento de barreras y ventajas para
viabilizar la participación local en el mercado internacional del carbono.
•
Apoyo a la formulación de proyectos: Orientar el desarrollo y la gestión de una cartera
oficial de proyectos, que sean elegibles bajo los criterios internacionales del MDL y que
respondan a las prioridades estratégicas de desarrollo nacional y local.
En el marco de la puesta en marcha efectiva de esta oficina nacional de promoción del MDL, el
Ministerio del Ambiente, CORDELIM, y el Programa Latinoamericano del Carbono (PLAC) de la
Corporación Andina de Fomento (CAF) acordaron recientemente un programa tripartito de
“Fortalecimiento Institucional de CORDELIM”. Éste se orienta a apoyar acciones inmediatas de
promoción básica, las cuáles a su vez sienten la base para la expansión y la especialización de
la gestión de CORDELIM. Sus cuatro componentes centrales abordan, por tanto:
•
Sistema de Información y Difusión: en el que se busca implementar un sistema de
información y difusión integral, consistente y eficiente, que permita la centralización,
Zona Fronteriza
27
CEDSA, junio 2002
organización y socialización de recursos relevantes de información y conocimiento. Ello
incluye el desarrollo de un portal de recursos en la WWW y de un centro físico de
información
complementado
por
una
red
nacional
e
internacional
de
distribución/retroalimentación de información.
•
Capacitación interna y externa: orientado a formar una capacidad especializada local
en actividades de gestión del carbono y de sus relaciones con el desarrollo nacional y el
mercado global, fortalecer la disponibilidad de recursos humanos para los
requerimientos específicos de CORDELIM y de la AN-MDL, y generar un entendimiento
básico nacional sobre oportunidades, barreras y retos del emergente mercado del
carbono. Ello incluye la realización de cursos especializados de formulación de
proyectos MDL; la conformación de un “núcleo regional de promoción” en cinco
ón de talleres básicos de información y capacitación.
•
Soporte a formulación de proyectos: bajo el cuál se intenta inducir y apoyar el diseño a corto plazo - de proyectos de compensación del carbono por parte de actores
nacionales, mediante la facilitación de conocimiento metodológico adaptado al
contexto nacional, y la tutoría directa a propuestas en sus fases preliminares de
identificación y articulación. Ello incluye una convocatoria a perfiles de proyectos y
tutorías a sendos perfiles seleccionados; la elaboración de manuales de formulación de
proyectos en sectores priorizados.
•
Estudios estratégicos: desarrollar herramientas específicas de planificación para
aprovechar en el ámbito nacional las oportunidades y afrontar las barreras de un
potencial mercado internacional del carbono, y que, específicamente, permitan
delinear el accionar de CORDELIM a mediano y largo plazo.
Una vez que se ha armado la institucionalidad básica necesaria para proyectos e iniciativas
independientes, que la oficina nacional de promoción instale paulatinamente la infraestructura
de información y capacidad básica de asesoría, y que el contexto internacional del comercio de
emisiones se va clarificando, el CNDS (y bajo su paraguas, el CNC y el Ministerio del Ambiente)
han determinado la relevancia de iniciar la evaluación y definición de un programa estratégico
nacional específicamente para la estructuración del potencial y la competitividad de la oferta
de compensaciones del carbono15.
Se anticipa que CORDELIM será el ente coordinador de la ejecución del proyecto de estrategia,
bajo el paraguas institucional del CNC y con asistencia económica y técnica de la cooperación
internacional por asegurarse. Ésta abordará, básicamente:
15
•
La proyección de los escenarios de desarrollo sectorial y de los senderos asociados de
emisiones; la cuantificación del potencial nacional en opciones de reducción de
emisiones y/o fijación de carbono, y la evaluación de los costos asociados.
•
El análisis a un nivel sectorial de las opciones costoeficientes de
emisiones, en el contexto de las prioridades de desarrollo, la situación tecnológica, y
•
EL análisis de posibles barreras y problemas relacionados a proyectos de compensación
del carbono y el comercio de certificados; y el desarrollo de políticas y estrategias para
afrontarlos.
•
La identificación de requerimientos domésticos a partir del marco institucional y
regulatorio existente, en cuanto a capacidades, recursos y esquemas financieros, etc.
Por diversas circunstancias, la elaboración y concertación de una estrategia de esta índole se relegó, a pesar de que
su importancia para la competitividad del país fuere identificada por las autoridades ambientales prácticamente
Zona Fronteriza
28
CEDSA, junio 2002
La formulación de un portafolio mu lti-sectorial de proyectos o programas de gestión del
carbono, prioritarios en función de los objetivos sectoriales de desarrollo.
•
Con ello, se busca que el país cuente, en el mediano plazo, con una herramienta de
planificación de alcance nacional, actualizada a los emergentes escenarios de demanda
internacional por certificados de carbono.
Escenarios macro de desarrollo
económico y de emisiones de GEI
•
•
Portafolio multisectorial
de proyectos MDL prioritarios
Revisión de estudios & información
Escenarios macroeconómicos y de emisiones
Potencial & costos de mitigación GEI
1.
Opciones para EC
Desagregación, por sectores, de proyección de
crecimiento económico y de senderos de emisiones
Identificación de opciones de reducción de GEI en
cada sector.
Evaluación de potencial y costos de reducción, así
como de tecnologías, beneficios ambientales y
2.
3.
1.
2.
3.
Requerimientos nacionales
Oportunidades de mercado
1.
2.
3.
4.
1.
Demanda internacional
Competencia e integración regional
Opciones de mercado para Ecuador
Identificación de barreras e implicaciones para
Ecuador
4.3.3
Potencial nacional en proyectos de mitigación
Escenario nacional de generación de certificados
GEI
Estrategia para alcanzar potencial bajo el MDL u
otros instrumentos financieros
2.
3.
Requisitos (adicionales) institucionales,
regulaciones, de capacidades, etc.
Definición de programas
Compatibilidad con objetivos nacionales de
desarrollo, especialmente con fondos nacionales
de desarrollo sectorial.
Fortalecimiento necesario
Los potenciales promotores – empresas locales, organizaciones comunitarias, ONGs, gobiernos
seccionales o locales – de un proyecto son los actores primarios para el fomento y la
implementación de proyectos de compensación del carbono, tanto bajo las modalidades del
MDL como bajo otros esquemas de comercio de emisiones fuera del régimen de Kioto16. Para
que estos proponentes identifiquen, formulen y negocien proyectos que, en síntesis,..
• ...cumplan con los criterios técnico-políticos de la certificación del carbono;
• generen beneficios socioeconómicos y ambientales en el marco de objetivos locales de
desarrollo sostenible;
• sean costoeficientes y sean atractivos para el financiamiento externo...
...en el contexto nacional, y específicamente en el ámbito local del Plan Binacional, surge
como una necesidad actual el apoyar externamente la formación de capacidades en el novel
tema del mercado del carbono. Éste ha sido, por cierto, uno de los objetivos centrales que
llevaron a la reciente conformación de la oficina nacional de promoción, CORDELIM.
En ese sentido, cabe resumir las necesidades de conocimiento y capacitación en dos grandes
) formulación e integración del componente de gestión del carbono en proyectos de
desarrollo local, y (2) mercadeo de estos proyectos y/o de (los derechos sobre) sus certificados
de compensación del carbono.
16
En lo que respecta exclusivamente a la certificación y el comercio del carbono, t
numerales de este documento, la intervención a través de la “Autoridad Nacional para el MDL” del Estado se limita a
funciones de control: evaluación y aprobación nacional de propuestas, y registro interno y seguimiento de proyectos
aprobados nacional y validados internacionalmente.
Zona Fronteriza
29
CEDSA, junio 2002
Respecto al primer tema, hoy por hoy aún es necesario apoyar la formación y especialización
de capacidad técnica local en los potenciales actores y/o beneficiarios directos de proyectos
de compensación de carbono. La instalación de conocimiento y experticia aborda ámbitos
oyectos, entre otros:
• El entendimiento del contexto político y las modalidades operativas bajo el cuál
funciona el MDL y los otros instrumentos concurrentes del mercado del carbono formal e
informal, en especial e lo relacionado al conjunto de guías y directrices que determinan
la elegibilidad y la ejecución de una actividad de certificación y comercio del carbono,
tanto en el ámbito nacional como internacional.
• El manejo de metodologías para la identificación, modelaje y cuantificación de los
flujos de GEI de un escenario de proyecto, y directamente vinculado a ello, la cabal
comprensión del concepto central de la “adicionalidad” y el manejo de herramientas
para el desarrollo y la justificación de la “línea base” de un proyecto, para el desarrollo
y la ejecución de protocolos de monitoreo, para el manejo de “fugas” y demás riesgos
propios de la gestión del carbono.
• El involucramiento crítico con los objetivos y las prioridades nacionales, sectoriales y
locales de desarrollo sostenible, el conocimiento del marco legal relacionado
(incluyendo sobre evaluaciones ambientales y sociales, sobre procesos participativos,
etc.), y la capacidad de articular proyectos particulares en plena congruencia con este
contexto y que respondan a los intereses de un amplio espectro de la comunidad.
• La experticia en técnicas financieras requerida para desarrollar y sustentar proyectos
costoeficientes y sostenibles, la cuál comprenda, con todas sus implicaciones, que el
componente de carbono es un complemento del mix de ingresos de un proyecto, y que
su gestión requiere una evaluación a largo plazo así como la internalización de diversos
tipos de riesgos.
En lo que se relaciona con el segundo tema, en razón de las circunstancias institucionales,
financieras y comerciales del país, existe un cúmulo de elementos de soporte externo a la
gestión de proyectos de compensación de carbono en las diversas fases de su desarrollo. Entre
17
•
La guía a perfiles y propuestas de proyectos más allá de la orientación técnica – en la
identificación y negociación de fuentes de financiamiento (inversión, donación, etc.)
para la evaluación y el diseño definitivo del proyecto, puesto que ya a esta instancia
estos costos frecuentemente resultan ser una barrera para propuestas promisorias.
•
La tutoría en la determinación de necesidad y la selección de servicios internacionales
-financiera (seguros, corredores de valores, etc.) y auditoría
independiente (validación, verificación, certificación), en razón de que éstos
constituirán una carga significativa en los costos de transacción pero a su vez
determinarán la calidad y el éxito de los proyectos. Al respecto, cabe desarrollar
iniciativas para identificar sinergias en la demanda de proyectos nacionales y
subregionales, y para generar capacidad de oferta nacional o subregional y, por ende
rentas a técnicos locales por estos servicios.
•
La definición de estrategias de financiamiento de proyectos y/o de mercadeo de sus
certificados de carbono, tanto para un proyecto en particular como para un portafolio
de proyectos de menor escala. Los proyectos deberán potenciar sus ventajas
competitivas, puesto que la oferta de carbono (los anfitriones de proyectos) deberá
17
competir en un “mercado de compradores”
de gran diversidad de agentes y de
Es decir, oferta
demanda
Zona Fronteriza
30
CEDSA, junio 2002
características (en especial, ver numeral 6.). En éste, el acceso y la disponibilidad de
información (“inteligencia de mercado”) tiene vital importancia, pero está
generalmente ligado a altos costos de adquisición.
•
Coyunturalmente, la gestión por parte de la AN-MDL y la recomendación de la
CORDELIM para que se aclaren y difundan los elementos fiscales y tributarios que
pueden gravar diversas transacciones a lo largo del ciclo de un proyecto de
18
compensación de carbono .
En razón de que ambas líneas de apoyo constituyen efectivamente sendos objetivos nacionales
de la recientemente conformada CORDELIM, ésta surge como un posible aliado local para lo
relacionado a la formación de capacidades y, en general, la promoción de las oportunidades del
mercado del carbono para el desarrollo local. Cabría identificar
de definirse el interés de los
tomadores de decisiones de la región fronteriza - modalidades de cooperación interinstitucional
entre entidades públicas y privadas locales - con responsabilidades en la promoción y
orientación del desarrollo local (por ejemplo, PREDESUR, ECORAE), del sector productivo local
(por ejemplo, las Cámaras de los diversos sectores) y/o del comercio externo (por ejemplo
CORPEI) – y la CORDELIM, con el objeto de trabajar en la eliminación de barreras de diversa
índole, que, en las actuales condiciones, limitan la capacidad de presentación de proyectos de
4.4 POTENCIALES PROY ECTOS FORESTALES Y ENERGÉTICOS
No sorprende que, en correspondencia al objetivo primario del Plan Binacional de Desarrollo de
la Región Fronteriza Perú-Ecuador, exista una gama heterogénea de oportunidades
(actividades, proyectos, programas) para apoyar el desarrollo local, en las que se puede
integrar la gestión del carbono como un medio complementario para viabilizar su
implementación. Para efectos de este primer diagnóstico, se ha identificado
exclusivamente
en los sectores forestal y eléctrico - un conjunto de perfiles de proyectos de compensación del
carbono, que geográficamente se ubican en las provincias ecuatorianas limítrofes con el Perú.
Éstos han de interpretarse como una primera muestra de que existe un apreciable potencial en
opciones de mitigación de carbono en la zona. Opciones que, caso por caso, pueden ser
articuladas acorde a las reglas y modalidades para la certificación y el comercio de carbono, y
que por ende pueden canalizar recursos externos adicionales aprovechando de la demanda
internacional por “créditos de carbono”.
A continuación se presenta una tabla resumen de los principales potenciales proyectos
forestales y energéticos identificados en la zona fronteriza.
18
Si bien no se ha considerado el tema por parte de la Cartera de Estado del ramo, es lineamiento del Ministerio del
Ambiente, en su calidad de Autoridad Nacional para el MDL, recomendar que no se graven los CERs con tributos
adicionales (tal como en otros países) y negociar una clara política de evitar la doble tributación (en el país anfitrión
y en el país inversionista). Está en consulta interna cuáles son los “impuestos convencionales” que, bajo el actual
Zona Fronteriza
31
CEDSA, junio 2002
Nombre y ubicación
Objetivo central y Actividades de mitigación
Actores
Estado actual y elemento crítico
Financiación
A. Perfiles forestales y de uso del suelo
Proyecto
•
Proyecto
•
Listo: estudio de usos actual y
•
Donación
potencial del suelo, vinculado a
“Implementación
•
Conservación de stocks de carbono, mediante
Eventualmente
análisis costo/beneficio y a estimación •
Conjunta en el Bosque
prevención de deforestación de bosque nativo:
•
(nuevos) actores de
, “inversión MDL”
de flujos de GEI.
Huacamayos”; Napo.
50.000has con tasa local de deforestación 2.3%.
Acuerdo Tripartito: Ministerio
para componente
del Ambiente, Probona/IUCN, •
Pendiente, actualización de
de reforestación.
•
Complementado por fijación de carbono en el
Sinchi Sacha
Acuerdo para Manejo de Patrimonio
área antrópica, mediante reforestación (comercial y
Forestal: concesión o entrega para
restauración) y agroforestería: 4.000ha + 2000ha. •
Facilitadora: Corporación
gestión por Unión Huacamayos
Ámbito
“Certificación del
carbono en la
Cordillera del
Cóndor”; Morona
Santiago y Zamora
Chinchipe.
Proyecto
“Reforestación y
Conservación en la
cuenca del río
Nangaritza”; Zamora
Chinchipe
Zona Fronteriza
Sustitución de usos no sostenibles del suelo.
•
Unión Huacamayos
(pobladores locales)
•
Conservación de stocks de carbono, mediante
•
Asociaciones Shuar (5):
•
Elaboración y concertación local de •
Donación
prevención de deforestación & degradación: pérdida
Mayaiku, Nunkui, Sinip, Limón
Plan de Manejo de la Reserva del
•
Eventualmente
actual anual de 1.200 has de diversos ecosistemas
y Bomboiza ð 8.000hab.
Cóndor, sistema de Manejo Forestal
, “inversión MDL”
nativos o poco intervenidos (superficie total:
Sostenible, sistema de Ordenamiento
Municipios: Gualaquiza, San
para componente
307.408has, intervención del proyecto en ca.50%) •
de Actividad Minera. Establecimiento
Juan Bosco, Limón Indanza,
de reforestación.
de Módulos Agroforestales.
•
Conservación y fijación de carbono, mediante
Santiago Méndez.
manejo forestal sostenible en 5.000 has.
•
En marcha, integración de gestión
•
Facilitadora: Fundación
y comercio de carbono al Plan de
•
Fijación de carbono, mediante reforestación
Natura
Manejo: evaluación preliminar de usos
(restauración) y agroforestería/cultivos de ciclo
actual y potencial del suelo, vinculado
corto: 10.000has + 1500has.
a costo/beneficio y a flujos de GEI.
•
Conservación de stocks de carbono, mediante
•
Asoc. Shuar (2: Nankais y
•
Evaluación ecológica y evaluación •
Donacion
prevención de deforestación: tasa de deforestación
Tayunts); Fed. Pueblos Kichua
de competitividad de productos
•
Eventualmente
de 1,25% (superficie total: 48.000 has, intervención
Saraguro-Palta Fokispacan ð
nativos del área, vinculados a la
MDL para
del proyecto en ca.50%)
28 comunidades, 13.000hab.
definición de estrategia de
componenete de
conservación y desarrollo sostenible
•
Complementado por fijación de carbono,
•
Municipios respectivos
reforestacion.
del área. Marco interinstitucional de
mediante reforestación (restauración con especies
cooperación y coordinación
•
Facilitadora: Fundación
nativas y plantaciones de caña guadua) y
establecido.
Maquipucuna
agroforestería (café y banano): 2.000has destinadas
como área piloto.
•
En marcha, integración de gestión
y comercio de carbono en la
estrategia de conservación local:
evaluación preliminar de usos actual y
potencial del suelo vinculado, a
costo/beneficio y a flujos de GEI.
32
CEDSA, junio 2002
Nombre y ubicación
Objetivo central y Actividades de mitigación
Actores
Estado actual y elemento crítico
Financiación
“Reforestación y
•
Rehabilitación y/o establecimiento de 15.000ha •
100.000 familias rurales,
plantaciones de cacao
de plantaciones de cacao de sombra y café
bajo programas del FECD,
de sombra y de café
dedicadas a plantaciones
con certificación del
•
Complementado por reforestación (comercial noreferidas.
carbono”; programa
industrial y restauración) con especies nativas en
30.000ha.
•
Facilitadora: FECD, con
regional FECD
soporte de F. Jatun Saccha
•
Evaluación técnica y financiera del •
“Inversión
componente de certificación del
MDL”
carbono.
•
Negociación de derechos sobre
certificados en marcha. Concreción de
demanda exterior, previo a diseño
final de ejecución del programa
Proyecto
•
Evaluación de uso actual y
potencial del suelo. Identificación de
sitios de intervención pendiente.
•
Soporte político de gobierno
central y local; prioridad regional de
PREDESUR
•
Programa de restauración intensiva (10años) de •
Coordinadora: PREDESUR
200.000has de suelos severamente degradados en
Gobiernos provincial y
Loja: silvopastoril 130.000, agroforestería 30.000has, •
locales.
plantaciones comerciales 40.000has.
•
Complementado por manejo de bosques nativos
en 100.000has
“Programa estratégico
de reforestación de
Loja”; Loja.
•
Proyecto
Participación confirmada
“Consolidación de
•
Conservación de stocks de carbono, mediante
áreas de áreas de
prevención de deforestación....
conservación públicas
y privadas en la
Fijación de carbono, mediante reforestación....
Bioreserva del Cóndor” •
•
Facilitadora: The Nature
Conservancy
•
Organizaciones socias (a
través de un “land trust”)
•
Propietarios privados
Proyecto
•
Participación confirmada
“Consolidación de
•
Conservación de stocks de carbono, mediante
áreas de áreas de
prevención de deforestación....
conservación públicas
y privadas en
•
Fijación de carbono, mediante reforestación...
Podocarpus y área de
influencia”
Zona Fronteriza
33
•
Ministerio del Ambiente
CEDSA, junio 2002
Donación ó
“inversión MDL”
•
Donación
Idea de proyecto.
Se desarrolla un proceso de
planificacion estratégica entre TNC
con sus socios locales
Facilitadora: The Nature
•
Planificación estratégica
Conservancy y Fundación Arco
concluida.
Iris
•
Se desarrollan actividades de
•
Comunidades locales y
conservación y manejo de recursos
propietarios privados
naturales
•
•
•
•
•
Eventualmente
, “inversión MDL”
para componente
de reforestación.
Donación
Eventualmente
, “inversión MDL”
para componente
de reforestación.
B. Perfiles energéticos: generación eléctrica
Proyecto “El
• Central hidroeléctrica “run-of-river” de gran escala •
Reventador”; Pastaza. (capacidad 520 MW, 4300 GWh/año)), para conexión
al SNI.
Grupo Hidroriente
•
Evolución del desarrollo de
•
“inversión
proyecto acorde a cronograma, meta:
MDL”
inicio de construcción en 2003.
Desarrollo de baseline a nivel de
proyecto pendiente.
•
Crítico: cobertura total de
financiamiento y garantía a inversión
privada.
•
Instalación de primera fase en
•
“inversión
marcha; segunda fase prevista para
MDL”
2005. Desarrollo de baseline a nivel de
proyecto pendiente.
•
Adicionalidad crítica: quizás
elegibilidad sólo de reducciones por
cambio de tecnología de ciclo abierto
a ciclo combinado.
• “Cero emisiones”, desplazamiento a gran escala de
generación termoeléctrica del SIN.
• Fondo para conservación y manejo sostenible de la
región de el Reventador.
Proyecto
“MachalaPower”; El
Oro.
• Central termoeléctrica a gas natural, tecnología
ciclo combinado, capacidad 90+120 MW), para
conexión al SNI.
•
• Reducción de emisiones por cambio de tecnología.
Programa
“Minicentrales
hidroelécricas
descentralizadas”;
región fronteriza.
• Portafolio de pequeñas centrales hidroeléctricas
(22), capacidad total 21 MW, para despacho
descentralizado.
• Cero emisiones, desplazamiento de generadores
stand-alone a diesel.
•
Grupo MachalaPower
Gobiernos locales (consejos •
Identificación de sitios y
•
provinciales, municipios), y
demandas; negociación con entidades
empresas locales de
locales. En parte, diseños técnicos
distribución, bajo coordinación
finales y equipos disponibles.
central del MEM.
•
Crítico: financiamiento para (parte
de) estudios técnicos finales y
capacidad de gestión para arreglos
institucionales definitivos.
•
Donación
Vínculos con proyecto PROMEC
Componente eléctrico • Captura, procesamiento y comercialización de gas en •
Grupo Amazongas,
•
Diseño técnico y financiero del
•
“inversión
en proyecto
campo de producción petrolera Sacha. Integración de
presidido por CONFENIAE
proyecto de captura de gas en marcha
MDL”
“Amazongas”, campo
generación eléctrica como componente del uso final
(Confederación Nacional de
(apoyo BID). Evaluación preliminar de
Sacha.
del gas procesado.
Nacionalidades Indígenas de la
factibilidad de generación eléctrica
Amazonía Ecuatoriana).
dentro del product-mix.
• Generación para autoconsumo de PetroProducción
(12-18 MW de capacidad instalada).
•
Decisión crítica: competitividad de
opción “generación eléctrica” frente a
• Reducción de emisiones, desplazamiento de
“comercialización de GLP”.
generadores stand-alone a diesel y generación
térmica del SNI.
Zona Fronteriza
34
CEDSA, junio 2002
Aerogeneracion de
energia en Loja
•
Originalmente considerado para 2.4 MW,
ahora se considera para una capacidad de 15MW
•
Zona Fronteriza
Busca proveer 500,000 habitantes de agua
pura a traves de obtención de aguas
subterráneas.
35
En etapa de preinversión y diseno
definitivo.
•
Consejo Provincial de
Loja
•
Asistencia Técnica del Desarrollo e implementacion se
iniciaran en abril 2004.
Insituto Catalan de
Energia
•
Apoyo financiero de
CAF para estudios de
factibilidad
CEDSA, junio 2002
•
Inversion
MDL
4.5 FACTIBILIDAD DE EJECUCIÓN
Los proyectos identificados en este documento pueden confrontar, en términos generales,
dificultades semejantes a las que frecuentemente confronta en la realidad ecuatoriana
cualquier proyecto “convencional” de inversión para el desarrollo. Sin pormenorizar en estas
“barreras” típicas, referimos barreras de índole técnica, tecnológica, legal, política,
institucional y, en especial, de acceso a capital; y obviamente cada proyecto en particular se
verá afectado en mayor o menor grado por una u otra barrera durante el desarrollo y la
ejecución del proyecto. A la vez, los promotores de los proyectos requerirán manejar
bajo el
supuesto de que apuntan a la realización exitosa de su proyecto - la eliminación de estas
barreras con similar esfuerzo y habilidad a los que invertirían en ausencia de los incentivos del
carbono.
El afán de este numeral, mas bien, es resaltar barreras características relacionadas a la
integración del componente de cambio climático en los proyectos identificados (así como en
otros posibles proyectos de reducción ubicados dentro y fuera de las provincias fronterizas). Se
delinea, correspondientemente, posibles medidas para confrontar estas barreras y viabilizar
mejores condiciones para la formulación final y la ejecución exitosa de los proyectos.
•
Capacidad técnica para la formulación final de proyectos:
El conocimiento y la experticia técnica local vinculada al tema de la certificación del
carbono - junto a las expectativas en torno a canalizar recursos económicos y técnicos
para necesidades de desarrollo - ha permitido identificar y articular un buen número de
proyectos de desarrollo y evaluar su viabilidad bajo instrumentos de certificación del
carbono. Sin embargo, en el ámbito nacional aún no se puede identificar una sólida base
de capacidad técnica específica, que pueda atender los requerimientos técnicos del diseño
final de un proyecto, al nivel requerido para cerrar compromisos con inversionistas
extranjeros y para cumplir con los requisitos de registro bajo el MDL.
En un horizonte inmediato, las instituciones locales, privadas y públicas, que promueven la
certificación del carbono en sus proyectos, necesitan (1) formar capacidad técnica
especializada al interior de sus entidades y apoyar la diseminación de conocimiento en los
actores y beneficiarios del proyecto, y (2) canalizar asesoría/asistencia técnica
internacional para consolidar sus proyectos y para facilitar la formación de capacidades
previamente delineada. Esto implica incurrir en costos que, hoy por hoy, deben anticipar
los promotores locales de proyectos.
•
Metodologías de referencia para el desarrollo detallado del componente del
carbono:
Las negociaciones internacionales para preparar la entrada en vigor del Protocolo de Kioto
han logrado importantes avances en lo que concierne al marco operativo y regulatorio del
mercado “formal” del carbono. Las modalidades y las reglas del MDL han sido adoptadas y
ha empezado a operar la Junta Ejecutiva MDL. Si bien ya se cuenta con suficiente claridad
para poder determinar la viabilidad de un proyecto bajo el MDL y justificar la formulación
del mismo, los promotores aún deben lidiar con cierto grado de ambigüedad en los
requisitos técnicos detallados (por ejemplo, respecto al ma
de base y sobre protocolos de monitoreo). Ello resulta en (1) posibles desfases en el
cronograma de desarrollo de proyecto, incluyendo cautela y necesidad de flexibilidad en
la carga financiera sobre los certificados de carbono, y (2) posición de desventaja frente a
los potenciales demandantes de certificados, que en la regla reflejan el riesgo y la
incertidumbre pendiente en el precio ofertado sobre los certificados.
De ahí la necesidad de fortalecer la capacidad de diseño y
temprana bajo las
condiciones actuales, que anticipe las decisiones metodológicas pendientes. Ello se puede
basar en elementos tales como la adquisición de información de mercado, la adopción de
acuerdos estratégicos con compradores claves (gobiernos proactivos, fondos de carbono) y,
principalmente, el diseño de proyectos bajo exigentes principios de integridad ambiental y
cautela técnica en la cuantificación y calificación de los certificados de carbono y de su
impacto financiero en los proyectos.
•
Herramientas de alcance nacional para el desarrollo del componente del carbono:
Como se ha delineado, el diseño y la ejecución de estos proyectos deberán contemplar un
determinado marco metodológico sobre líneas de base, sobre protocolos de monitoreo y
demás elementos propios de la compensación del carbono. Esto implica necesidad de
capacidad técnica y costos económicos adicionales para los proponentes de proyectos, que
constituyen, en la práctica, quizás el principal factor de decisión para ava
de integrar la certificación del carbono en un proyecto en desarrollo.
Una política nacional de promoción del MDL debería incluir, por tanto, alternativas
eficientes para facilitar la disponibilidad de conocimiento requerido, y apoyar la reducción
de costos, para el diseño final de proyectos. Por ejemplo, y con el ánimo de subrayar su
importancia, el desarrollo de líneas de base de alcance nacional (para cada uno de los
sectores relevantes), o, en su defecto, la generación consistente y sis
información económica, social, tecnológica y ambiental que la sustentarían, permitirá a
cada uno de los proponentes evaluar la elegibilidad de su proyecto y diseñar el proyecto y
su línea base, con mayor integridad política y ambiental y
•
Acceso a recursos económicos para la formulación final de proyectos:
Los puntos previos y siguientes reflejan que los proyectos de reducción de emisiones
requieren incurrir, ya en su fase de diseño, en importantes costos adicionales. La corta
experiencia nacional ha demostrado que la carencia de estos recursos ha obstaculizado
transitoria o definitivamente el desarrollo de perfiles promisorios de proyectos MDL.
Al reconocer que, siempre y cuando se cuente con una adecuada capacidad técnica para
articular y justificar perfiles de proyectos, existen algunas fuentes de financiamiento con
las cuales gestionar recursos para avanzar en la formulación final de proyectos, se
identifica una medida de real importancia para viabilizar la concreción de proyectos: el
establecimiento de algún esquema local de fomento temprano, que vincule la evaluación
diligente de propuestas de proyectos, la tutoría técnica y comercial para la consolidación
de propuestas, y el acceso a recursos económicos para la formulación final y la
•
Capacidad de negociación de proyectos:
En la dimensión financiera, el móvil para que un proponente integre la certificación del
carbono es, en la regla, complementar la inversión inicial de un proyecto de desarrollo
accediendo a “nuevas” ventanas de financiamiento y aumentar la rentabilidad del
proyecto gracias al flujo adicional por la comercialización del carbono. En la actualidad,
muchos proponentes locales aún requieren compenetrarse con el rol financiero de
potenciales certificados de carbono en la implementación de su proyecto de desarrollo
local. Ello, a su vez, es condición para que puedan asegurar una gestión comercial eficaz
durante la preparación del proyecto: planificación de la estructura financiera y el manejo
de riesgos del proyecto (integrando instrumentos innovadores para internalizar los costos y
las rentas del servicio del carbono), mercadeo con financistas del proyecto y/o
compradores de certificados, negociación justa de los productos y servicios (ambientales)
del proyecto, etc.
Zona Fronteriza
37
CEDSA, julio 2002
En un primer término, para este tema también aplica la recomendación respecto al
fortalecimiento externo de la capacidad técnica en proyectos (ver punto 1). Más allá de
ello, es menester identificar modalidades o mecanismos para articular y gestionar
portafolios locales de proyectos, que apunten a mejorar la viabilidad financiera de los
proyectos, permitan la diversificación de riesgos, aprovechen de factores sinergéticos para
el mercadeo de los proyectos y pongan a la oferta local en una mejor posición de
negociación frente a la demanda.
•
Capacidad de gestión bajo el ciclo de proyectos MDL:
La integración exitosa de la certificación del carbono dependerá también de que los
etrados con las necesidades técnicas y operativas que requiere la
implementación de proyectos MDL. El diseño técnico y financiero del proyecto, abordado
brevemente en los puntos precedentes, apuntan a planificar actividades propias de la
compensación del carbono. Adquiere particular importancia en el contexto local el
anticipar las condiciones actuales y las necesidades emergentes en cuanto a recursos
humanos, técnicos y tecnológicos, de información y de conocimiento, y económicos para
asegurar una exitosa ejecución de las actividades “complementarias” implícitas en la
gestión del carbono. Éstas se pueden resumir en las fases procedurales del monitoreo
interno permanente, la verificación externa periódica, la certificación externa final.
Experiencias internacionales en proyectos piloto de compensación del carbono han
demostrado que debilidades o carencias en anticipar y dimensionar estas necesidades han
conducido a incurrir en mayores costos, ceder en la integridad de los objetivos
socioeconómicos y ambientales originales y/o reajustar las expectativas sobre cantidad y
calidad de los certificados de carbono. Bajo un régimen oficial de certificación y acuerdos
comerciales con inversionistas, no se podrá contar con esta flexibilidad.
Por ello, no se puede dejar de subrayar la importancia de abordar - ya en la fase de
formulación de proyecto - el profundo diagnóstico de la capacidad interna de gestión de
la(s) entidad(es) ejecutoras, la identificación realista de rubros relacionados al
fortalecimiento de esta capacidad en el plan presupuestario del proyecto, así como la
realización de actividades estratégicas de formulación participativa y de instalación de
conocimiento y habilidades en las entidades ejecutoras y demás participantes directos e
indirectos vinculados al proyecto.
Zona Fronteriza
38
CEDSA, julio 2002
5. POTENCIAL EN PERU
5.1 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO
El tema del cambio climático se puede dividir en tres grandes componentes: mitigación,
vulnerabilidad y adaptación. Entre estos componentes, en Perú la política nacional le ha dado
prioridad a la vulnerabilidad y adaptación, por encima de la mitigación.
Una de las principales evidencias de la vulnerabilidad de Perú ha sido la acelerada disminución
de las áreas glaciares. En los últimos cincuenta años se han perdido más de 188 millones de m3
de reservas de agua en los cuatro glaciares estudiados (Broggi, Uruashraju, Yanamarey y Santa
Rosa). El proceso de desglaciación andina es importante no sólo por el retroceso de los frentes
de lagunas y glaciares “colgados”, los cuales en
algunas ocasiones han producido aluviones de graves consecuencias.
Aunque existe incertidumbre sobre los impactos futuros del cambio climático sobre el
ecosistema marino, se cree que al duplicarse la concentración de CO2 en la atmósfera, el
ecosistema marino costero peruano sufriría un conjunto de alteraciones tales como la
elevación de la temperatura superficial de las aguas oceánicas frente al Perú en unos 3-4ºC por
encima del promedio actual, intensificación del “stress” del viento, e intensificación de las
surgencias costeras.
Aunque son dos fenómenos distintos, se sospecha que el cambio climático global aumentará
tanto la frecuencia como la severidad de El Niño, lo cual tendrá un efecto directo sobre
El impacto biológico de los eventos del fenómeno El Niño sobre la flora y fauna marina en Perú
se manifiesta a todo nivel desde ya. Los incrementos de temperatura registrados durante el
fenómeno El Niño impactan en el desarrollo vegetativo, en el rendimiento y la sanidad de los
cultivos, sean éstos nativos o introducidos. Las áreas agrícolas de los principales cultivos
perdidas y afectadas a nivel nacional ascienden a 204 mil ha para la campaña agrícola 19971998 (agosto-marzo).
Asimismo, el incremento de las temperaturas ha derivado en el aumento de enfermedades
transmitidas por vectores, tales como la malaria; las enfermedades causadas por el uso de agua
contaminada a causa del colapso de los servicios de saneamiento básico, como es el caso del
cólera; las enfermedades dermatológicas y las enfermedades respiratorias agudas, causadas
estas últimas por el deterioro de las viviendas y los cambios de temperatura. Todos estos
efectos de El Niño se verán intensificados a lo largo de los próximos 50-100 años por el efecto
exponencial que tendrá el cambio climático sobre El Niño.
Al igual que los otros países en desarrollo, en 1997, el Perú se comprometió a implementar
estrategias que mitiguen las emisiones de los gases que causan el cambio climático. En sus
esfuerzos por identificar las mejores opciones de mitigación algunos países en desarrollo han
optado por identificar con prioridad cuáles opciones de mitigación podrían ser diseñadas como
proyectos para los cuales se consiga financiamiento a través del mercado internacional de
emisiones, el MDL.
Perú, sin embargo, ha optado por una estrategia diferente. Aunque considera de gran
importancia el control del aumento de emisiones, el gobierno ha tomado la posición que se
pueden lograr reducciones de emisiones a través de la transferencia de tecnología, que harían
los países industrializados voluntariamente. En virtud de esta decisión, en el Perú se han
hecho una serie de estudios sobre las necesidades y la priorización de tecnologías.
Primeramente se comisionó un estudio a la Universidad del Pacífico, denominado “Marcha al
Desarrollo Sostenible”, que da las pautas para el desarrollo del Perú en sus aspectos político,
Zona Fronteriza
39
CEDSA, julio 2002
económico, social y de gobernabilidad al año 2025.
actividades que lideren el proceso de desarrollo sostenible.
El mismo procura identificar las
A continuación se desarrolló un “Estudio de Tendencias Económicas y Proyección de Gases de
Efecto Invernadero 1994-2025”. Este estudio revisó las tendencias económicas de las diversas
fuentes de actividades, identificando e incidiendo sobre aquellas que tendrían mas relevancia
en incrementar las emisiones de GEI. Se proyectaron las tendencias macro económicas globales
y sectoriales basados en series históricas. Luego se pasó a estimar las futuras series de
proyecciones de emisiones de GEI desagregadas por sectores y a analizar su evolución relativa a
Otros documentos producidos por el Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) son la
Comunicación Nacional del Perú a la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, y
el Informe Nacional sobre el Estado del Ambiente Geo Perú 2000. Los estudios hechos por
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC) incluyen el Estudio de la Realidad de la
el Perú, Indicadores de Ciencia y Tecnología e Innovación Tecnológica.
y el estudio del IPCC “Methodological and Technological Issues in Technology Transfer”.
Estos estudios arrojan una serie de proyectos que promueven el desarrollo sostenible del país y
que a su vez ayudarían a mitigar las futuras emisiones de gases de efecto invernadero. Por su
alto componente socio-económico y poca rentabilidad, estos proyectos deberán ser sujetos de
donaciones y no pueden ser financiados a través de la inversión típica del MDL.
5.1.1 Sector energía
La política energética está dirigida por el Ministerio de Energía y Minas (MEM), el cual ha
definido sus prioridades hacia la promoción de la inversión extranjera para asegurar una oferta
mita atender un crecimiento de la economía, la promoción
de la eficiencia en la administración de las generadoras y distribuidoras de la energía en Perú,
vía privatizaciones y concesiones, la diversificación de la oferta energética con el gas y la
de las poblaciones rurales con estrategias particulares.
Según el MEM, el MDL no es una prioridad estratégica para la inversión en generación integrada
por la red, ya que la base de la oferta energética en Perú es hidráulica en un 76% y por lo tanto
el desplazamiento de emisiones no seria muy importante. El MEM ha identificado al gas natural
como una de las principales fuentes de generación a futuro. Su uso implicaría una inversión
aproximada de US$ 2.5 mil millones, por lo que se ha tomado la decisión po
Por otro lado, la disponibilidad de energía eléctrica muestra una deficiencia de cobertura,
quedando buena parte del sector rural sin suministro eléctrico. Si bien es cierto que en los
últimos años se evidenciaron avances en la electrificación, subsisten retos particularmente en
la Selva. Las zonas lejanas y poco pobladas podrían ser electrificadas con tecnologías de
energía alternativa, para las cuales el Perú cuenta con amplios recursos naturales.
Con el propósito de atender las necesidades de energía rural el MEM ha identificado la
necesidad de desarrollar para el período 2001-2010 proyectos de líneas de transmisión,
subestaciones asociadas, pequeñas centrales hidroeléctricas, pequeños sistemas eléctricos,
centrales térmicas y módulos fotovoltaicos según el siguiente detalle:
•
36 proyectos de Líneas de Transmisión, con los cuales se construirán 3,065 km. de
líneas, con una inversión del orden de US$ 239,9 millones, posibilitando puntos de
Zona Fronteriza
40
CEDSA, julio 2002
•
169 Pequeños Sistemas Eléctricos, con los cuales se construirán 27,659 Km. de
líneas, que ejecutados por etapas dan origen a 270 proyectos, beneficiando a
3´233,877 habitantes, requiriéndose una inversión del orden de US$ 513,1 millones.
•
36 proyectos de Pequeñas Centrales Hidroeléctricas, con los cuales se incrementará
la potencia en 4,62 MW, a nivel nacional, beneficiando a 95,426 habitantes,
distribuidos en localidades aisladas, con una inversión requerida del orden de US$
19,5 millones.
•
211 proyectos de centrales térmicas, de las cuales 7 corresponden al programa de
grupos electrógenos, que actualmente se viene implementando, 14 al programa de
recuperación, 1 corresponde a la central térmica de 2 x 5 MW y 189 corresponden
a las previsiones para el periodo, con lo cual se incrementaría la potencia instalada
en 24,0 MW, beneficiando a 361 300 habitantes a nivel nacional, con una inversión
requerida de US$ 19,8 millones.
•
29,328 módulos fotovoltaicos, con los cuales se beneficiarán a 146,640 habitantes,
requiriéndose una inversión del orden de US$ 24,9 millones. Con la implementación
de los proyectos programados, se incrementará el coeficiente de electrificación
nacional desde 73% del año 2000 a 90% en el año 2010, beneficiando a 3,8 millones
habitantes. Sin embargo el costo de esta electrificación es de US$ 817,2 millones y
el gobierno no dispone de estos recursos.
Con respecto a la energía solar, se ha previsto la utilización de paneles solares (módulos
fotovoltaicos), para lo cual el MEM viene gestionando ante Global Environment Facility - GEF,
una Donación de US$ 3,96 millones, para la instalación de 12,500 módulos fotovoltaicos, para
atender las necesidades básicas de energía eléctrica en las localidades rurales y aisladas,
prioritariamente en las zonas de frontera y de la amazonía del país.
El MEM remitió al Ministerio de Relaciones Exteriores la cartera de proyectos formulados en el
ámbito de influencia del Plan Binacional Perú
Ecuador. Este portafolio, implicaría una
inversión de US$ 59,77 millones, con lo cual se beneficiaría a 238,572 habitantes, en 401
localidades y se construirían 100 Kms. de líneas de transmisión y 1,316 Kms. de líneas
primarias.
La electrificación rural sobre la base de energía renovable tiene un efecto mitigador del
cambio climático. Las experiencias en el tema comprueban que si no se suple energía limpia,
en un futuro la población estaría instalando pequeños sistemas diesel los cuales son altamente
emisores y contaminantes. La energía renovable mejora la calidad de vida de l
Sin embargo, a pesar de que el portafolio de pequeños proyectos arriba descritos es de alto
contenido socio-económico, no tienen la factibilidad financiera necesaria para atraer la
Por lo tanto, se sugiere que el Capítulo Perú presente la
electrificación rural sobre la base de energía renovable al grupo de donantes interesados en
contribuir al desarrollo de la zona fronteriza. La contribución de los donantes podría ser
canalizada a través del Fondo de Electrificación Rural.
En el Congreso de la República Peruana se encuentra un proyectos de ley para la creación de
un Fondo de Electrificación Rural, Zonas Aisladas y de Fronteras - FER con la finalidad de
captar recursos que permitan impulsar la electrificación en las mencionadas zonas, mediante la
promoción y gestión de proyectos de electrificación, así como de programas dirigidos al uso
eficiente, racional y productivo de la energía en el campo.
Zona Fronteriza
41
CEDSA, julio 2002
El proyecto de ley contempla que el FER se constituya con recursos financieros intangibles
provenientes del IGV, privatizaciones, recursos provenientes de multas del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG), entre otros. Sin embargo lo importante es que
de aprobarse este fondo se financiarían los proyectos de carácter social de la Dirección
Ejecutiva de Proyectos del MEM (DEP). Los recursos serán destinados exclusivamente a la
ejecución de proyectos de electrificación de localidades ubicadas en áreas rurales, zonas
aisladas y de fronteras que se encuentren en extrema pobreza; y, garantizará la operación y
mantenimiento de tarifas rurales de los sistemas aislados. En zonas de extrema pobreza en
donde las tarifas no cubran los costos operativos se utilizarán los recursos para compensar a las
distribuidoras.
La importancia del esfuerzo de electrificación rural en la zona fronteriza y otras zonas alejadas
se evidencia en el hecho que está también en el Congreso otro proyecto de ley que propone
cución de estos programas de electrificación rural y la
construcción de carreteras de penetración a nivel nacional, con recursos provenientes de la
privatización. La zona fronteriza es una de las zonas de mayor prioridad para este esfuerzo.
Dado el comp romiso del gobierno con este programa, resulta una de las oportunidades más
atractivas para los donantes internacionales. Contribuyendo a la capitalización del FER, los
donantes apoyarían una prioridad del gobierno ayudando a solucionar una de las más
importantes necesidades de la zona fronteriza, al mismo tiempo que harían una contribución a
la mitigación del cambio climático. Este estudio propone que se les presente a los donantes la
co-capitalización del FER como el proyecto que mejor combina la posibilidad de contribuir al
desarrollo socio económico de la zona, y a la vez al medio ambiente global.
5.1.2 Sector forestal
El INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales), que depende del Ministerio de
Agricultura, es la entidad rectora de la política forestal. Para INRENA, el sector forestal está
conectado con el cambio climático porque considera que la deforestación de los bosques es una
fuente de emisiones de GEI, originado por la agricultura migratoria. Además, considera que la
stación son opciones para generar ingresos adicionales a los proyectos, y
por último considera que la aplicación del Protocolo de Kioto es coincidente con el
ordenamiento forestal y la elaboración de planes de manejo forestal.
La cooperación técnica internacional ha apoyado la creación de una Estrategia Nacional de
Desarrollo Forestal (proyecto FAO-Holanda), donde se han creado mesas de concertación, en
las cuales se generan consensos para decidir el manejo forestal. Aquí se encuentran los
conservacionistas, el gobierno, las empresas, los extractores forestales, la academia, entre
otros. El debate es muy duro pero se han logrado acuerdos importantes, entre los cuales se
encuentra el fomento de la captura de carbono vía reforestación y aforestación.
Actualmente, la política con respecto al manejo de bosques considera tres aspectos
fundamentales: el ordenamiento forestal, la zonificación forestal y la obligatoriedad en la
elaboración, y aplicación de los planes de manejo forestal.
Para tal efecto, ya en julio del año 2,000 se promulgó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley
27308), que constituye el principal instrumento de política forestal nacional. Esta ley impulsa
las actividades vinculadas a la explotación forestal: fomenta la participación del sector
privado, el ordenamiento forestal, la protección de los recursos forestales y de fauna silvestre
e incorpora los servicios ambientales de los bosques como un componente importante de la
actividad forestal.
Zona Fronteriza
42
CEDSA, julio 2002
Según la ley, el Estado debe promover con carácter prioritario las actividades de reforestación.
En tal sentido, el 29 de abril de 2002, se llevó a cabo el primer concurso público para
concesiones forestales, en las que se adjudicaron más de 1.5 millones de hectáreas en Madre
de Dios Asimismo, en Ucayali se realizará el próximo concurso para la adjudicación de 3.6
millones de hectáreas. Estas concesiones darán el usufructo a los ganadores por espacio
suficiente para que sus tenedores puedan realizar un adecuado plan de manejo del bosque, lo
que implicará también la reforestación, actividad elegible para el MDL.
Si bien ya se han dado importantes pasos en torno a la política de cambio climático en el sector
forestal, su implementación enfrenta algunas barreras particulares, por ejemplo:
•
Los depredadores del bosque son miles de pequeños extractores y agricultores
migrantes que están ubicados a nivel nacional. Estos son difíciles de controlar pues
están dispersos en las tierras con vocación forestal19. Estos individuos no necesitan
reforestar pues se movilizan de una zona a otra sin pagar por ello mientras que el
producto de su deforestación es comercializado sin mayores complicaciones.
•
La corrupción de los funcionarios ha facilitado la impunidad de los depredadores
del bosque, que no necesitan invertir en reforestación.
•
No existen grandes corporaciones que hayan desarrollado una industria forestal,
quienes serían los mayores interesados en reforestar para asegurar su provisión de
madera en el largo plazo.
•
La mayoría de empresarios son comerciantes con una visión de corto plazo
extractiva. La reforestación no ha sido rentable para ellos si pueden explotar otros
bosques sin pagar por ello.
•
El mercado local no demanda productos de madera certificados, lo cual no
incentiva el manejo forestal ni la reforestación.20
•
El sector forestal es informal, poco desarrollado tecnológicamente, y con
equipo de trabajo poco entrenado en la elaboración de proyectos de inversión.
un
Entre estas barreras las dos más importantes son la falta de empresas u organizaciones serias
que pudieran implementar un programa de reforestación en el país y la consecuente falta de
instrumentos de financiamiento, realidad que se agrava en la zona fronteriza. El reciente
marco legal busca promover ejecutores en el sector forestal. La ley permite a los empresarios
privados usufructuar las
tierras por espacio de 40 años renovables bajo el modelo de
concesiones. Esto permitiría lograr el manejo responsable de millones de hectáreas para
productos maderables, lo cual será un importante atractivo que pudiera causar el surgimiento
de ejecutores capacitados.
En tal sentido, tanto por el lado de la legislación, como también por el lado de instrumentos
financieros, el gobierno peruano está promoviendo la actividad forestal. Para el año 2002 se
intenta lanzar el FONDEBOSQUE, fondo forestal peruano que pretende financiar los mejores
proyectos forestales mediante fondos concursables21.
19
La vocación forestal representaría 60% del territorio peruano.
20
La única empresa peruana que exporta muebles de madera certificada se ha visto obligada a importar madera de
Bolivia
21
Este fondo aún está en la fase de diseño.
Zona Fronteriza
43
CEDSA, julio 2002
Es importante mencionar que también en este Fondo se ha incluído el servicio
captura de carbono como uno de los instrumentos de financiación.22 Asimismo, a
2005, el Estado pondrá en ejecución un mecanismo de indemnización por la
originada debido al consumo de combustibles fósiles. Los fondos recaudados se
financiamiento de actividades de conservación y rehabilitación de bosques.
ambiental de
partir del año
contaminación
destinarán al
Todos estos esfuerzos conllevarían, a mediano plazo, a un surgimiento de un sector privado
centrado en la actividad forestal y a un auge en la actividad comercial forestal en Perú.
Mientras tanto, los proyectos del Estado aún están a nivel de idea, faltando realizar estudios
de factibilidad que permitan esclarecer las actividades necesarias, los ejecutores para hacerlos
viables y la fuente financiamiento para su ejecución. Sin embargo, el gobierno no ha priorizado
este sector en la zona fronteriza, con el convencimiento que debiera ser el sector privado
quien debe invertir, mas no el Estado.
5.2 MARCO JURIDICO EXISTENTE
El marco jurídico para el mercado internacional de emisiones ya se ha
se mencionó anteriormente, los servicios ambientales del bosque han sido incorporados dentro
de la nueva Ley Forestal. Sin embargo el servicio de descarbonización no ha sido aún
reconocido por ninguna de las leyes que regulan el sector energético.
Eventualmente sería importante lograr también una exoneración tributaria para los servicios
ambientales. De acuerdo a la legislación vigente, los certificados de reducción de emisiones
deberían pagar un 30% de impuesto a la renta. Sin emba
contabilidad ambiental, y aunque el Colegio de Contadores Públicos de Lima y el Colegio de
Economistas de Lima han empezado a trabajar en este tema, aún no se ha concluído con
propuestas operacionales.
Asimismo, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) pretende simplificar el sistema tributario
peruano y no crear más exoneraciones que impliquen crear partidas que afectan la recaudación
tributaria. Por tanto, solicitar una exoneración tributaria para los CREs resulta prematuro
aún que la política ambiental no ha llegado a ser prioritaria en el país y que el MEF aún no ha
comprendido a cabalidad el potencial del MDL.
5.3 INSTITUCIONALIDAD NACIONAL PARA PROY ECTOS DE MITIGACIÓN
En el año 1995, se crea el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) como autoridad ambiental.
CONAM es el punto focal de la Convención Marco de Cambio Climático (CMCC), siendo la Oficina
de Cambio Climático del CONAM la oficina directamente responsable del tema. La Cancillería
por su parte es la entidad responsable de representar al país y de asumir los compromisos
internacionales, por lo que su participación activa en las negociaciones se inició en 1993.
Para el propósito del cumplimiento de los compromisos de Perú frente a la CMCC, se promueve
la creación de la Comisión Nacional de Cambio Climático, instancia que reúne diferentes
instituciones (gremios empresariales, ministerios, ONG, gobiernos locales, centros de
investigación), con el objeto de coordinar los esfuerzos en el tema de cambio climático. Esta
instancia ha definido que la prioridad del país en cambio climático es la vulnerabilidad y no la
22
A pesar de que se sabe que los proyectos de secuestro de carbono tienen una demanda limitada.
Zona Fronteriza
44
CEDSA, julio 2002
mitigación a través del mercado internacional
consecuencias directas sobre el actuar de CONAM.
de
emisiones.
Esta
decisión
ha
tenido
En el pasado, el gobierno de Perú no mostró mayor interés en el mercado de emisiones que
emerge del Protocolo de Kioto. Mientras que muchos otros países latinoamericanos realizaban
proyectos demostrativos y se preparaban para la entrada del mercado desde 1995, CONAM se
dedicaba a diseñar e implementar estudios sobre vulnerabilidad y transferencia de tecnología.
Los representantes de CONAM expresaban que hasta no entrar en vigor el Protocolo de Kioto,
cualquier actividad local sobre ese tema no era prioritaria, ya que no tenía asidero legal,
técnico, ni político.
Mientras tanto, CONAM ha solicitado al Congreso de la República la ratificación del Protocolo
de Kioto, el cual se encuentra en la última instancia de aprobación. Una vez que el Protocolo
de Kioto sea adoptado como ley en el Perú, CONAM aparentemente operará solamente en su
función regulatoria del MDL y sería la agencia responsable de la evaluación, aprobación y
tramitación de proyectos. En tal sentido ha publicado el procedimiento de evaluación en su
23
. Un primer proyecto24 ha sido procesado según este procedimiento, comprobando
que CONAM tiene la capacidad en lo que respecta a los trámites procesales.
Sin
embargo
CONAM
ha manifestado que no asumirá ninguna función de divulgación,
ón o promoción del MDL ya que estima que el país tiene limitada
capacidad de generación de proyectos. Se ha decidido que las demás funciones de promoción y
elaboración de proyectos deberá estar en manos de alguna otra entidad. Entre ellas invita al
sector privado y ONGs para que participen.
Entre esas otras instituciones se destaca el Fondo Nacional del Ambiente (FONAM), creado el 27
de mayo de 1997 por la Ley 26793. FONAM es una entidad sin fines de lucro, con personería
propia, presidida por CONAM. Es por lo tanto entidad independiente pero complementaria al
CONAM. El FONAM se crea como fondo fiduciario intangible con el objeto de financiar planes,
programas, proyectos y actividades orientadas a la protección del ambiente, el fortalecimiento
de la gestión ambiental, el uso sostenible de los recursos naturales y el patrimonio ambiental,
mediante el uso de instrumentos financieros.
Recientemente FONAM ha sido designado por el gobierno peruano como punto focal del
Prototype Carbon Fund (PCF) del Banco Mundial y es de esperarse que FONAM tome un rol
importante en la promoción del MDL en el país.
Otro de los actores involucrados en el MDL en el Perú es el Centro de Eficiencia Tecnológica
CET25, el cual es una organización financiada por la cooperación de Suiza (SECO) y de Estados
Unidos (USAID). Dentro de las actividades del CET está la elaboración de algunas líneas de base
(financiadas por SECO) y la promoción del MDL en el Perú. El CET consorcia a la Universidad de
Lima, a la Universidad Agraria, a la Sociedad Nacional de Industrias (gremio empresarial) y al
Servicio Nacional Tecnológico e Industrial (SENATI).
Finalmente se encuentra ProInversión, organización estatal recientemente creada y que es el
resultado de la fusión de cuatro entidades del gobierno
inversión extranjera en Perú. Esta entidad cuenta con el respaldo claro y directo de las más
23
www.conam.gob.pe
24
El proyecto hidroeléctrico Huanza de 86 MW es la única operación peruana y es promovido por una empresa privada
internacional, HARZA, cuyos accionistas norteamericanos tuvieron una experiencia exitosa en Rumania con el
programa de compra de certificados de Holanda.
25
El CET es el equivalente al Centro de Producción más Limpia en otros países.
Zona Fronteriza
45
CEDSA, julio 2002
altas instancias del poder ejecutivo. Contrastando con otras entidades de gobierno,
ProInversión reconoce que el MDL podría ser una herramienta útil para la promoción de la
Sin embargo, mientras que estas instituciones tienen interés en el MDL, ninguna de ellas ha
recibido un claro mandato gubernamental para dirigir la promoción del mercado internacional
de emisiones. En comparación con el Ecuador, donde el gobierno ha tenido una participación
pro-activa en la promoción del MDL desde hace varios años, en el Perú el gobierno ha tenido
una actitud relativamente pasiva con respecto a la divulgación de la información, lo que se
refleja en poco conocimiento del tema entre los respresentantes del sector privado en Perú.
En Julio 2001, el CONAM y el Banco Mundial acordaron ejecutar el “Estudio Estratégico
Nacional de Cambio Climático” (National Strategy Study), donde se incluye u
institucionalidad que pudiera/debiera existir en el Perú en torno al MDL. En octubre 2001, se
nombró al coordinador del NSS Perú y en el mes de abril 2002, se dio inicio al estudio, el cual
darios. Se espera que el resultado de este
estudio genere recomendaciones respecto de la política del MDL en el Perú.
5.3.1. Fortalecimiento necesario
Si fuera de interés fortalecer la comprensión cabal sobre el Mecanismo de Desarrollo Limpio, se
hacen algunas recomendaciones para ampliar la capacidad de presentar proyectos elegibles:
Coordinación entre los actores clave: Existe la posibilidad de maximizar la aplicación del MDL
en el Perú. Sin embargo, para ello los actores clave deben coordinar esfuerzos y actividades en
una sola dirección de tal manera que se complementen entre sí. Aquí se pueden conformar
consorcios por diferentes áreas o funciones del MDL, por ejemplo, las especialidades-destrezas
para ejecutar las tareas de capacitación son diferentes a las necesarias para captar
financiamiento de proyectos MDL.
Un tema crítico es el liderazgo del consorcio y su reconocimiento social frente a la comunidad,
para ello se deberán eliminar las fricciones existentes entre los responsables de conducir la
política del MDL en el Perú. Asimismo, cada ministerio debe contar con un área ambiental y
participar de discusiones sobre el Protocolo de Kioto; sin embargo, las ideas aún deben ser
aclaradas de forma que la utilización y aprovechamiento del MDL sean óptimos.
Difusión del MDL y su posible aplicación en Perú: Han existido numerosos intentos de difusión
sobre el MDL. Sin embargo, aparentemente falta un sistema de información que facilite un
adecuado flujo de operaciones privadas y públicas.
En tal sentido, se deberá revisar la política y estrategia de difusión para que la información de
las publicaciones realizadas por la autoridad ambiental llegue a los principales agentes. El
sector empresarial por ejemplo ha expresado sus dudas sobre los beneficios tangibles de corto
plazo del MDL, pues perciben que el procedimiento es muy complejo, los costos de transacción
altos, y los beneficios se reciben a largo plazo. Se debe trabajar en los mecanismos
institucionales y operativos, priorizando los beneficios para los empresarios.
Programa de capacitación para los actores clave: Las instituciones públicas han creado sus
unidades de cambio climático con personal que empieza a entender el tema. La dedicación que
le asigne el sector estatal al tema está ligada a la importancia política del MDL frente a las
prioridades políticas, esto es, generación de empleo, canalización de inversiones, reducción de
importaciones, descentralización, revaloración de la cultura local, entre otros. Es, por lo tanto,
Zona Fronteriza
46
CEDSA, julio 2002
importante demo strar a las entidades públicas y privadas los beneficios de incorporar criterios
de cambio climático en su proceso de toma de decisiones.
La capacitación a los actores clave permitirá un mayor entendimiento del MDL para su posterior
-capacitación en MDL (financiada por la
cooperación técnica internacional) está concentrada en un grupo reducido de expertos del
sector público que no siempre comparten sus conocimientos y contactos con terceros.
Considerando que el gobierno ha tomado la decisión de no promover el MDL, sino dejar esa
función al sector privado, es indispensable ofrecer oportunidades de aprendizaje a
representantes claves en el sector privado productivo y el sector ONG. Esto permitiría
uniformar criterios, nivelar los niveles de conocimiento y democratizar las oportunidades que
emergen del MDL.
Programa de entrenamiento para capacitadores: En la formación de una masa crítica de
profesionales para desarrollar proyectos MDL en Perú, es necesario una estrategia multisectorial así como una priorización de las necesidades de los sectores. La cooperación técnica
internacional está dispuesta a apoyar este rubro pero requiere que los participantes sean
profesionales representativos con estabilidad laboral, pues ha sucedido que al regresar al Perú
los becados no tienen trabajo y luego se dedican a otras actividades.
Fomento a la capacidad instalada local: Los profesionales peruanos entrenados en MDL deben
interactuar con especialistas internacionales para mantener actualizado al equipo local,
facilitar el intercambio de información, y desarrollar redes de información, entre otros.
Asimismo, el gobierno peruano debe contratar a esta masa de profesionales en los proyectos y
estudios que se encarguen localmente a precios competitivos internacionalmente y hacerlos
participar de las negociaciones con las fuentes cooperantes para que sean el soporte técnico
del Perú en las negociaciones del MDL.
Tratamiento contable y tributario de los posibles ingresos por CER: Al no haberse difundido
el concepto del MDL en el Perú, la autoridad tributaria no ha emitido opinión ni se ha
contemplado el tratamiento contable y tributario sobre los posibles ingresos para un proyecto
privado ni tampoco su contabilización en balance general. La generación de ingresos por los
CREs por lo tanto podría estar gravada con un 30% de impuesto a la renta; y si a este costo le
sumamos los costos de transacción, realizar proyectos de MDL podría resultar poco atractivo.
Asimismo, por el lado del gobierno central, tampoco se ha contemplado la posibilidad de
recibir ingresos por proyectos sociales financiados con recursos del tesoro público.
En este sentido, se deben revisar las legislaciones en los países que ya han registrado
operaciones de MDL para saber cómo están enfrentando esta situación.
Propiedad del Certificado del MDL:
Aún no existe la certeza sobre la titularidad del
Certificado que se generaría. Esta situación desalienta a un posible inversionista. Existe, por lo
tanto, la necesidad de aclarar este tema también.
5.4 POTENCIALES PROY ECTOS FORESTALES
La cobertura forestal de Perú representa casi 2/3 del territorio nacional. Existen muchos
proyectos de conservación de bosque. Sin embargo, como bien se ha explicado en el primer
capítulo de este trabajo, una reciente decisión de la Convención ha hecho que las actividades
de conservación no sean elegibles para el MDL. En efecto, Perú fue uno de los países que más
se opuso durante las negociaciones a que la conservación fuera pa
tradicionalmente se ha financiado con donaciones internacionales o con canjes de deuda
externa por naturaleza. En el mediano plazo, éstas necesariamente seguirán siendo las dos
fuentes de financiación, hasta que se logre incorporar la conservación en el MDL con el fin de
Zona Fronteriza
47
CEDSA, julio 2002
poder incrementar las opciones de financiamiento para esta importante actividad que busca
preservar la biodiversidad para las futuras generaciones.
Las actividades forestales que sí son elegibles para atraer inversión a través del MDL son la
reforestación y la aforestación. En Perú la potencialidad para forestación y reforestación
sobrepasa los 9 millones de Ha. Sin embargo, Perú tiene baja credibilidad para inversiones
forestales por la falta de experiencia, débil institucionalidad y bajo nivel de capitalización
empresarial. Para lograr una actividad forestal exitosa sería necesario fortalecer tanto el
patrimonio empresarial forestal como las instituciones del sector.
Es importante entender que la financiación que se puede lograr a través del MDL es solamente
el pago por el servicio de captura de carbono, representando quizá un máximo aproximado de
5% del valor total del proyecto. Los proyectos forestales deberán tener viabilidad comercial
para lograr la inversión. El MDL no puede financiar el valor total de la actividad, sin embargo el
mecanismo podría convertirse en un catalizador de alianzas privadas y públicas a nivel
internacional, para la inversión extranjera o local en Perú.
A continuación se presenta una tabla resumen de los potenciales proyectos forestales
identificados en la zona fronteriza.
Zona Fronteriza
48
CEDSA, julio 2002
PROYECTOS FORESTALES – CAPITULO PERUANO
Objetivo central y Actividad de mitigación
Elaboración participativa y aplicación de 4 Planes de
Manejo Forestal para 10,000 hectáreas de bosque seco
del Departamento de Piura y para tres asociaciones
vegetales: Hualtaco – Guayacán (4,000 ha.) en los
Distritos de Lancones y Suyo; Palo Santo – Pasallo
(2,000 ha) en el Distrito de San Juan de Bigote; y
Algarrobo- Sapote (4,000 ha) en el Distrito de
Chulucanas.
Programa de Investigación, cuyo componente Forestal
establecerá 120 parcelas de 5ha cada una distribuidas
sistemáticamente en los algarrobales del Dpto. de
Piura. El conocimiento generado permitirá establecer
Planes de Manejo adecuados para cada uno de los
tipos de bosque de algarrobo identificados:
Evaluar el impacto del Fenómeno El Niño en la
dinámica forestal, y en el ecosistema en general, a
través de estudios multitemporales.
Identificar y evaluar los factores bióticos y abióticos
que limitan la productividad de este tipo de bosque
seco.
Evaluar el incremento de la productividad del
algarrobal a través de reposición forestal y manejo de
la regeneración natural.
Actores
Estado actual y elemento crítico
Universidad de Piura (UDEP)
Proyecto elaborado y en busca
Asociación para la Investigación y el Desarrollo
de financiamiento. Los actores
Integral (AIDER). Las organizaciones privadas que privados cuentan con la
integran este proyecto tienen la capacidad y
capacidad de manejo de
experiencia de haber administrado recursos de recursos de cooperación
cooperación técnica.
técnica.
Financiación
Organizaciones privadas
en búsqueda de
donaciones de
cooperación técnica.
Eventualmente MDL por
reforestación. (*)
Universidad Laval (Canadá)
Universidad de Piura (Perú).
Ambos actores gozan de reconocimiento
institucional.
Proyecto en etapa final de
factibilidad.
Etapa de búsqueda de
financiamiento aún no iniciada.
Organizaciones privadas
en búsqueda de
donaciones para
investigación
Participación
comunal en la
reforestación y
manejo del Bosque
“El Vegón” para
alivio de pobreza de
los caseríos de la
zona desértica de la
Panamericana norte
al sur de la ciudad
de Piura
Los caseríos involucrados en la propuesta están
separados del bosque El Vegón por una franja
desértica de 1000 ha, las cuales se utilizaron como
campo experimental por la UDEP durante la ejecución
del Proyecto Piloto de Reforestación Extensiva en
1998, a la fecha aproximadamente 3000 plantas han
sobrevivido y se proponen como acciones del proyecto
para esta zona desértica:
Recuperación de plantas sobreviv ientes
Diseminación de semilla en las 1000 ha aprovechando
el eventual Fenómeno El Niño del 2003
Programa de reforestación periurbana (5000 plantas)
como estrategia de sensibilización.
Universidad de Piura (UDEP)
Mirha Perú.
Propuesta elaborada y
presentada al concurso del
FMAM del PNUD. Pequeño
programa demostrativo,
cantidad de posible secuestro
de carbono no sería relevante.
Organizaciones privadas
en búsqueda de
donaciones de
cooperación técnica.
Estudio de
Factibilidad
Proyecto de
El Estudio pretende establecer las zonas prioritarias
de reforestación, mecanismos de participación de los
propietarios y metodologías a utilizar, para un
Universidad de Piura (UDEP)
Propuesta en elaboración y en
negociación con contraparte
ecuatoriana.
Donación para concluir
el estudio.
1
Planes de Manejo
Forestal en los
Bosques Secos del
Norte del Perú
2
Mejora de la
Agroforestería
Tradicional del
algarrobo en el
Norte del Perú.
3
4
Zona Fronteriza
49
CEDSA, junio 2002
Nombre y ubicación
Proyecto de
Reforestación
Transfronterizo:
Norte de Perú y Sur
de Ecuador.
Objetivo central y Actividad de mitigación
propietarios y metodologías a utilizar, para un
superficie de 120,000 ha dividadas en partes iguales
en ambos lados de la frontera, en los Distritos de
Lancones y Suyo en Perú y Cantón Zapotillo en
Ecuador. El objetivo es establecer en el mediano
plantaciones forestales comerciales y reducir con ello
la sedimentación de la Represa de Poechos.
Actores
Estado actual y elemento crítico
ecuatoriana.
5
Proyecto forestalindustrial Charlotte
–Bongara, ubicado
en Bongara,
Provincia y
departamento de
Amazonas
Grupo Amazonas:
Emprendedores privados liderado por el
científico Dale Bandy, con más de 25 años de
experiencia en el sector forestal, quien ha
desarrollado una alianza con ICRAF y con la
comunidad de Bongara.
Proyecto en estado de pre
factibilidad, con un costo
estimado de US$ 6.5 millones.
6
Proyecto ADEFOR.
Ubicado en el Valle
de Condebamba en
el pueblo de San
Marcos,
Departamento de
Cajamarca-Perú
Reforestación de 5,500 Ha.
Zona escogida por inversionistas privados por sus
factores agroclimáticos y facilidad de acceso a la
carretera, que dista 440km de la costa del Pacífico.
Se consideran reforestar con especies de rápido
crecimiento y con valor en el mercado local e
internacional para la posterior comercialización de
madera certificada.
Investigación y el desarrollo forestal ubicado en las
laderas altas y medias de la Microcuenca, consiste en
la reforestación 6 mil ha, con especies de Pinus,
Eucaliptus y Caesalpinea.
ONG ADEFOR
7
Convenio Caritas
Iquitos-Ctar Loreto
Ubicado en las comunidades de la cuenca del Río
Nanay. Se pretende realizar el plan de manejo de
cuencas en una zona de 110 mil ha., lo que incluye
actividades de reforestación.
ONG Carritas es la entidad encargada del
proyecto quien coordina con la CTAR Iquitos, que
es el órgano del gobierno regional en la zona.
El inicio del proyectos está
contemplado para el segundo
semestre del 2002 y el
financiamiento total del
proyecto es de US$ 3 millones.
Se encuentra en la etapa de
búsqueda de financiamiento de
cooperación técnica.
Proyecto aprobado
8
Proyecto PuyangoTumbes
Promover el desarrollo de la Cuenca del río Puyango Tumbes y el aprovechamiento de sus aguas, propone
aprovechar el potencial hídrico del río Puyango Tumbes, desarrollando agrícola y energéticamente el
sur ecuatoriano (El Oro) y el norte peruano (Tumbes),
al mismo tiempo, que encauzar las aguas en crecidas.
Instituto Nacional de Desarrollo, INADE.
Banco Interamericano de Desarrollo, CAF,
Cooperación Japonesa.
Zona Fronteriza
50
CEDSA, julio 2002
Los dos países acordaron
emprender este proyecto en
1991 con el propósito de
lograr un desarrollo integral
de la cuenca binacional. Se
realizaron estudios de
factibilidad técnica,
económica y ambiental, que
entregó como resultado
Financiación
Organizaciones privadas
en búsqueda de
donaciones de
cooperación técnica,
fuentes de
financiamiento privados
Eventualmente MDL por
reforestación.
Organizaciones privadas
en búsqueda de
donaciones de
cooperación técnica
para concluir el estudio
e implementación.
En búsqueda de
financiamiento de
contrapartida por parte
del gobierno peruano
Recientemente, se ha
relanzado el proyecto
y se espera contar
con nuevos estudios
que serían
financiados por la
cooperación técnica
japonesa, entre
otros.
Nombre y ubicación
9
10
11
12
Objetivo central y Actividad de mitigación
Actores
Estado actual y elemento crítico
rentabilidad de 9% y un costo
de US$ 2.200 millones.
El presupuesto aproximado
son US$ 10 millones. Sin
embargo, ejecutor del
proyecto aún no definido.
Financiación
Reforestación y
Manejo de Recursos
Naturales en las
Regiones
Fronterizas
Comunes
Manejo de Cuencas
Hidrográfica:
Catamay-Chira
Facilitar en una zona determinada de los dos lados de
la frontera, la implementación de un Programa
Integral y Binacional de Desarrollo Fronterizo
INRENA, Ministerio del Medio Ambiente del
Ecuador
Facilitar en una zona determinada de los dos lados de
la frontera, la implementación de un Programa
Integral y Binacional de Desarrollo Fronterizo
Este proyecto forma parte ahora del Plan
Binacional y viene siendo ejecutado en una etapa
inicial con fondos de AECI; para ello se ha
formado la Unidad de Gestión de Cuenca
Catamayo Chira (UNIGECC), conformada por un
representante español (de AECI) uno de Perú y
otro de Ecuador
Aún no se cuenta con
estudios ni financiamiento.
El financiamiento estimado
es de US$ 2 millones.
Donación
Manejo de la
Cuenca
Hidrográfica:
Chinchipe
Cajamarca, Perú y
Zamora, Ecuador
Revegetación y
manejo de suelos en
la Cuenca del Río
Quiroz, ubicado en
Ayabaca Piura
El estudio pretende establecer las bases
indispensables para un manejo sustentable de la
cuenca y, adicionalmente, facilitar, primeramente en
una zona determinada de los dos lados de la frontera,
la implementación de un Programa Integral y
Binacional de Desarrollo Fronter izo
Se pretende recuperar área degradada por el
desorden territorial imperante reforestando y
mejorando la calidad del suelo.
El proyecto se plantea en una extensión de 2,253 Km2
y tiene un presupuesto de US$ 9.5 millones y una
duración de ejecución de 7 años.
FONAM, INRENA.
Financiamiento inicial del
GEF y posible canje de
dueda externa por inversión
ambiental. Monto
aproximado US$ 1.8
millones.
Se deberán realizar los
estudios, los cuales se han
presupuestado en
aproximadamente: Perfil US$
7.5 mil, Prefactibilidad US$
75 mil, Facitibilidad US$ 85
mil.
No se cuenta con
financiamiento y se pretende
presentarlo al comité de
inversiones del MEF en el
mes de Julio.
Donación
Canje de deuda
externa por
naturaleza.
Zona Fronteriza
51
Programa Nacional de Manejo de Cuencas y
Conservación de Suelos.
PRONAMACHS
CEDSA, julio 2002
No se cuenta con
estudios ni
financiamiento, se
está solicitando el
proyecto al GEF.
Donación
5.5 POTENCIALES PROY ECTOS ENERGÉTICOS
Todos los proyectos basados en energías renovables serían elegibles para el MDL. Sin embargo,
los altos costos de transacción del MDL han hecho que los pequeños proyectos no sean
competitivos. Estos proyectos tienen una limitada reducción de GEI ya que no se estaría
sustituyendo energía proveniente de combustible fósil, sino que se trata de la electrificación
rural en zonas sin servicio. En estos casos, los costos de transacción frecuentemente resultan
más altos que los beneficios ambientales que se logran y que se podr
Con el fin de bajar los costos de transacción, la Junta Ejecutora del MDL está diseñando
procedimientos más expeditos para los pequeños proyectos y esta en el proceso de definir la
posibilidad de agrupar varios proyectos pequeños. Mientras estas decisiones no sean firmes, se
cree que los pequeños proyectos deberán seguir siendo financiados con presupuesto nacional y
donaciones internacionales.
26
,
podrían optar por buscar financiamiento a través del MDL, ya que en estos casos los costos de
transacción serían menores a los beneficios ambientales logrados. Estos proyectos tendrían un
nivel de reducción de emisiones cuyo valor afecta positivamente la tasa interna de retorno, y
por lo tanto, estos proyectos se ven beneficiados por su inserción en el MDL.
A continuación se presenta una tabla resumen de los potenciales proyectos energéticos
identificados en la zona fronteriza.
26
Cabe resaltar que la política económica en Perú es que el estado se reduzca a través de privatizaciones y que las
inversiones productivas las realice el sector privado.
Zona Fronteriza
52
CEDSA, junio 2002
PROYECTOS ENERGÉTICOS- CAPITULO PERUANO
Nombre y ubicación
Concesión definitiva
de Generación C.H.
POECHOS I y II
Ubicada cerca de la
represa y reservorio
de Poechos, Sullana,
Piura
2
Concesión Cenepa,
ubicado en LoretoAmazonas
Objetivo central y Actividad de mitigación
Proyec to Hidroeléctrico de 25.5 MW que será incorporado al
sistema interconectado en donde la generación proviene de
energía fósil al 24% aproximadamente.
Actores
El proyecto se ejecuta por la empresa
privada Sindicato Energético S.A
Estado actual y
Proyecto priva
Presupuesto es
millones.
Proyecto Hidroeléctrico de 150 MW que será incorporado al
sistema interconectado.
CENEPA Inversiones S.A.
Empresarios locales agrupados para este
fin.
3
Proyectos sociales de
electrificación rural.
(ver anexo adjunto)
Proveer de paneles fotovoltaicos, pequeñas centrales
hidroeléctricas, sistemas de generación asociados y
extensión de la red.
El presupuesto aproximado es de US$ 20 millones. (ver
anexo)
Dirección ejecutiva de Proyectos del
Ministerio de Energía y Minas.
4
Aprovechamiento
conjunto de recursos
hidroeléctricos en
cuencas binacionales
Aprovechamiento conjunto de recursos hidroeléctricos en
cuencas binacionales.
Instituto Nacional de Desarrollo INADE
viene coordinando con la Dirección
Ejecutiva de Proyectos del MEM del Perú y
la Dirección de Planificación de CONELEC
del Ecuador.
5
Proyecto de Salud de
Lancones.
Proyecto de desarrollo, donde se ha considerado como una
de las actividades el beneficiar a 50 familias con la
instalación de paneles solares para generación de energía
ctrica. Se busca mejorar de la salud básica y
fortalecimiento micro económico de caseríos fronterizos
peruano ecuatorianos
Asociación Pro Perú
Universidad de Piura
Municipio de Lancones
Análisis de fact
concluidos al 10
financiamiento
aproximadamen
para estudios e
Ley de electrifi
contempla la cr
de electrificaci
de los proyecto
perfil, se deber
estudios de fac
cantidad de re
discutible ya qu
electricidad a z
con el servicio,
combustible fós
La Comisión de
Ecuador ha coo
la CAF el financ
redimensionam
el ofrecimiento
ingeniería y eje
comprometido
Española para l
Plan Maestro de
Se estarían pla
de referencia p
Prefactibilidad
centrales hidro
Proyecto prese
de AECI (Agenc
Española). Can
reducción de C
que no se reem
fósil, sino que s
1
Zona Fronteriza
53
CEDSA, julio 2002
5.6 FACTIBILIDAD DE EJECUCIÓN
Considerando que los costos pre-operativos, y los costos de transacción de carbono son altos,
se requiere desarrollar proyectos con alto valor agregado que puedan generar mayor
rentabilidad, así como aumentar el tamaño del proyecto o agruparse con otros proyectos. Sin
ca de las instituciones y empresas peruanas es limitada, en
particular debido a algunos factores fundamentales como:
•
La inexperiencia práctica en la elaboración de líneas de base, pues no existen
•
La falta de agrupación de una masa crítica de profesionales de diferentes
especialidades, de diferentes sectores, para apoyar la elaboración del componente de
carbono en proyectos de inversión.
•
La falta de incentivos para la innovación tecnológica en el área ambiental dificulta la
n de redes institucionales ligadas a los sectores productivos.
•
El bajo nivel de capitalización empresarial peruano dificulta la captación de
inversionistas para modernización industrial con tecnologías limpias y proyectos de
•
El tamaño de al s empresas y de los proyectos peruanos es pequeño en comparación con
proyectos similares (por ejemplo en Brazil, México, u otros), esto limita el desarrollo
de una cartera de proyectos MDL por la viabilidad empresarial local.
•
El sistema financiero peruano aún no ha entendido las ventajas de incorporar criterios
ambientales en su toma de decisiones.
•
A nivel institucional, todavía se están fortaleciendo las entidades, organismos que
operan en el plano ambiental, con amplio soporte de la cooperación técnica
internacional.
5.6.1 Capacitación necesaria
El país ha perdido oportunidades para financiar proyectos piloto que hubieran creado
capacidades locales para nuevas operaciones. Se debe aprender de los errores del pasado y
desarrollar una estrategia proactiva para recuperar el tiempo perdido. Asimismo, es importante
acceder a la información generada de otros países para replicar las iniciativas relevantes en
Perú y promover proyectos mediante alianzas privado-público. Se puede aún solicitar
capacitación especializada a través de organismos reconocidos como CAF, BM, BID, y países
cooperantes, entre otros.
Se deberá aprender, difundir y trabajar con gremios forestales, centros de investigación y
grupos locales para identificar las oportunidades de negocios forestales en cada región,
generando además investigación aplicada sobre especies endémicas y secuestro de CO2 y asi
crear una red nacional-internacional virtual que vincule a todos los actores, con sinergia
positiva. Además el estado debe cubrir la falta información para que esta sea suficiente y
confiable y así reducir el grado de incertidumbre en los inversionistas forestales. Por otro lado,
se debe entrenar a empresarios y banqueros locales en la gestión sostenible empresarial, por
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55
CEDSA, junio 2002
ejemplo en el negocio forestal y en energías renovables, los cuales no han sido favorecido por
el sistema financiero y la comunidad empresarial local, quizás por un sesgo corto placista y por
la falta de instrumentos legales y financieros de gestión de corto y largo plazo.
Por otro lado, cabe resaltar que la aprobación de un proyecto de secuestro de carbono por la
autoridad local competente no garantiza su financiación si éste no reúne condiciones de
viabilidad. Los proyectos deben contar con fuentes de financiamiento alternativos antes de ser
presentados al mercado de carbono. Por lo tanto será importante desarrollar metodologías para
mejorar el grado de inversión y agregar sostenibilidad a los proyectos MDL.
Se debe considerar además, que los proyectos forestales y de energías
desarrollo son de alto riesgo frente a las opciones tradicionales, por lo que se debe trabajar
más con la clasificación de riesgo y los mitigadores a los mismos.
Finalmente, se debe realizar capacitación específica sobre los riesgos de proyectos
relacionados al secuestro o reducción de carbono como son la permanencia, filtraciones,
período de ocurrencia, y reducciones de GEI . Asimismo sobre posibles alternativas para reducir
los costos de transacción y utilización de instrumentos
Zona Fronteriza
56
CEDSA, julio 2002
6. CONDICIONES ACTUALES DEL MERCADO
A diferencia de la gran mayoría de los mercados existentes, el mercado internacional de
reducción de emisiones no es un mercado definido por la relación entre la oferta y la demanda.
lítico”, establecido en función del cumplimiento costo-efectivo de una
reglamentación ambiental. Dentro de este mercado político, la demanda está constituida por la
necesidad que tengan los países industrializados de reducir los costos de las reducciones a las
cuales se verán obligados bajo el Protocolo de Kioto.
6.1 CARACTERÍSTICAS DE LA DEMANDA
Como en cualquier mercado incipiente, la demanda por reducciones apenas se empieza a
estructurar. La demanda se concretará después de la entrada en vigor del Protocolo y en
realidad no llegará a madurez hasta el año 2005, fecha en la cual los países industrializados
tendrán que demostrar que han avanzado en cumplir con sus obligaciones de reducción. Por el
momento lo que se ve son indicios positivos de lo que llegará a ser el mercado, puesto que la
demanda ahora representa apenas acciones de pioneros quienes quieren entrar temprano al
mercado para aprender y para aprovechar los precios mínimos actuales.
Segmentos En general, la demanda de reducciones de emisiones se puede dividir en dos
grandes segmentos:
•
El sector público que operará en el mercado tanto a nivel de gobiernos nacionales
primordialmente Europa, como de gobiernos subnacionales. En ausencia de una activa
participación del gobierno federal de los EUA, algunos gobiernos estatales (Washington
State, Massachusetts, Oregon, New Jersey, etc) han lanzado iniciativas
propias de
reducción de emisiones.
•
La iniciativa privada, constituida por las empresas eléctricas, petroleras, industriales, y
automotrices en los países industrializados. Si bien es cierto que bajo el Protocolo son
los gobiernos los que asumen las obligaciones de reducción, muchos gobiernos estarán
trasladando la obligación de reducciones a las empresas emisoras.
Aunque el Protocolo de Kioto aún no ha entrado en vigor, algunos representantes de los
segmentos arriba mencionados han iniciado su participación en el mercado por diferentes
motivos. Algunas empresas lo han hecho en busca de mejorar su imagen ambiental y social.
Esta motivación fue la predominante durante los primeros años del diseño del mercado, pero
irá decreciendo como fuerza motivadora en cuanto se vaya confirmando la reglamentación
internacional. Otras empresas han optado por incorporar el riesgo de una futura reducción
obligatoria dentro de su actual estrategia y han invertido en la compra de reducciones en un
momento cuando el precio está bajo como instrumento de mitigación de riesgo. Finalmente,
algunas empresas y algunos gobiernos empiezan a adjudicarle más probabilidad al Protocolo y
están haciendo inversiones que les ayude a cumplir con los compromisos del Protocolo de una
manera costo-efectiva.
Modalidades El actual mercado se basa en dos modalidades de compra de reducciones. Por un
lado está la compra directa de reducciones. Bajo esta modalidad las reducciones son
consideradas un subproducto financieramente ‘separable’ del proyecto. El promotor de un
proyecto puede financiar su proyecto base a través de los canales tradicionales de financiación
(banca comercial o de desarrollo, etc) y vender las reducciones logradas por el proyecto a los
compradores de reducciones que normalmente serán empresas altamente emisoras localizadas
en países industrializados (venta anticipada “hoy” de derechos sobre las reducciones
Zona Fronteriza
57
CEDSA, julio 2002
alcanzadas “manana” , como parte de la estrategia de financiamiento). Algunas de estas
transacciones se están dando en el mercado abierto a través de corredoras, bolsas o
intermediarios y otras se negocian directamente entre comprador y vendedor.
Por otro lado está la modalidad de la inversión en el proyecto base. Bajo esta modalidad una
empresa altamente emisora interesada en invertir en un proyecto de energía limpia, por
ejemplo, puede ser uno de los inversionistas en el proyecto, declarando su interés en participar
también en las reducciones logradas por el proyecto. En este caso, las reducciones son parte
integral de la inversión, y se reparten según los acuerdos entre las partes que ponen el capital
para el proyecto. En cualquiera de los dos casos, las reducciones se convierten en un ingreso
27
adicional que afecta positivamente la tasa interna de retorno del proyecto en un 0.5-2.5%.
Volumen Originalmente el volumen del mercado internacional de reducción de emisiones se
estimaba en 4,000 millones de toneladas de CO2 anuales. Sin embargo, la salida de los Estados
Unidos del Protocolo de Kioto anunciada por el Presidente Bush en marzo de 2001, tuvo un
efecto decisivo sobre el mercado. Siendo el mayor emisor del mundo, EUA a su vez hubiera sido
el mayor comprador en el mercado internacional, representando el 60% de la demanda global.
Fuera del Protocolo ahora, EUA acaba de anunciar interés en formar un mercado bilateral con
Australia, el cual funcionaría en paralelo al mercado del Protocolo.
La ausencia de su demanda en los mecanismos de Kioto disminuye el volumen total de ese
mercado y baja el precio de las transacciones. De mantenerse EUA fuera del Protocolo hasta el
2012, se estima que el volumen total del mercado andará alrededor de 1,400 millones de
toneladas de C02 por año y que el MDL tendrá solamente el 10-20% de participación en el
28
mercado. Al mismo tiempo, la salida de EUA fortalece la posición de Rusia, mayor ofertante
29
En ausencia de EUA como comprador, el “aire caliente” podría suplir hasta un
50% de la totalidad de la demanda internacional de reducciones. Como resultado de la
contracción de la demanda, el precio de las reducciones disminuye, proyectado ahora a oscilar
entre $4 y $6/tonelada CO 2 para el año 2005, mientras que por ahora los p
oscilando entre $1 y $4 la tonelada de CO 2.
Habiendo salido EUA del mercado formal bajo el Protocolo de Kioto, se posicionan Japón y la
Unión Europea como los dos ejes principales de demanda para el primer período de
compromiso, 2008-12. Hasta ahora Japón ha sido una débil fuente de demanda, por el simple
hecho que la economía de Japón ha decrecido desde 1997. . Sin embargo, la reciente
ratificación del Protocolo por parte de Japón abrirá la demanda por parte de las empresas
japonesas, ya que Japón está entre los países que tienen los más altos costos marginales de
Cada uno de los países europeos está en diferente etapa de la instrumentación nacional que
reglamentará las reducciones y precipitará la demanda. Inglaterra ha iniciado actividades para
la instrumentación de un mercado nacional de reducciones, aunque esta actividad no ha
llegado a incorporar transacciones internacionales aún. Por su lado, Noruega sigue siendo un
comprador de carbono mediante transacciones bilaterales, mientras que algunas empresas
27
PCF, Annual Report, 2001
28
www.ghgmarket.info
29
El término “hot air” (aire caliente) se refiere a la diferencia entre la reducción de emis
reducción actual de emisiones como resultado de actividades no relacionadas a la mitigación del cambio climático,
como los cambios en la economía rusa y otras economías en transición. Desde el año base de 1990, las circunstancias
políticas y económicas como la reunificación de Alemania y la disolución de la Unión Soviética han ocasionado que la
trayectoria de las emisiones en algunos países sea mucho más baja que las esperada en los montos asignados al Anexo
B.
Zona Fronteriza
58
CEDSA, julio 2002
alemanas están participando en el mercado como compradores individuales. Esta actividad
anticipa la pronta instrumentación del sistema de trading a nivel europeo que impulsará la
expansión de la demanda.
Entre todos los países europeos sobresale Holanda. El Ministerio de la Vivienda, Planeación
Urbana y del Ambiente
(VROM-por sus siglas en inglés) de Holanda ha destinado
aproximadamente US$200 millones durante los próximos dos años para la compra de
Certificados de Reducción de Emisiones provenientes de proyectos en países en desarrollo.
Oficialmente el programa de compra se inició el 1 de octubre de 2001.
Dados los niveles de compra necesarios, para Holanda es sumamente costoso ir buscando cada
oportunidad individualmente, el VROM ha lanzado una interesante modalidad de compra a
través de intermediarios, instituciones financieras que están más cerca de la oferta y que
pueden identificar proyectos más costo efectivamente. Por el momento el mercado tiene tres
bancos funcionando como intermediarios.
6.2 ALGUNOS AGENTES DE INTERMEDIACION
Banco Mundial En 1999 el Banco Mundial estableció el Fondo Prototipo de Carbono (Prototype
Carbon Fund – PCF) con una vigencia limitada hasta el 2012. El PCF tiene el objetivo de
conjugar los esfuerzos del sector público y privado para la financiación del desarrollo de
proyectos que produzcan reducciones certificadas de emisiones. El PCF tuvo una capitalización
inicial de $145 millones, provenientes de una gama de entidades del sector público y privado
en países industrializados. Hasta la fecha el PCF ha negociado la compra de reducciones de un
proyecto en Latvia y preparado para la validación diez proyectos en Costa Rica, Brazil, Chile y
Uganda. El PCF tiene la meta de negociar la compra de reducciones en 25-30 proyectos y de
colocar todos los fondos antes del 2004.
En diciembre de 2001 el PCF firmó un acuerdo de intermediación con Holanda por concepto de
compra de 16 millones de toneladas de CO 2 provenientes del sector energético a lo largo de los
próximos 2 años. El PCF funciona bajo la modalidad de comprar solamente las reducciones, sin
invertir en el proyecto base.
Reconociendo que los costos de transacción de los proyectos MDL son aún muy altos y que los
esos costos, el PCF acaba de anunciar que formará un Fondo
de Carbono y Desarrollo Comunal. Este Fondo ayudará en la compra de reducciones
provenientes de pequeños proyectos que tienen un alto valor socio-económico, pero poca
rentabilidad financiera. Al mismo tiempo el Banco formara un Fondo de Bio-Carbono, con dos
ventanillas: una para la compra de reducciones en las actividades forestales aceptadas bajo el
MDL (reforestación y aforestación); y otra para la compra de reducciones en actividades
forestales que aún no han sido aceptadas bajo el MDL, como la conservación de bosques. Ambos
fondos se lanzarán públicamente en la Cumbre de Johannesburgo en setiembre de este año. El
Banco está lanzando una campaòa para capitalizar ambos fondos, esperando interesar a
gobiernos y empresas en los países industrializados. La meta es iniciar operaciones de ambos
Corporación Financiera Internacional En enero de 2002 la Corporación Financiera
Internacional (International Finance Corporation – IFC), firmó también un acuerdo de
intermediación con el gobierno de Holanda, esta vez por la cantidad de 10 millones de
toneladas toneladas CO 2 a lo largo de 3 años. El IFC solo puede comprar reducciones en
proyectos promovidos por el sector privado, y dará preferencia a proyectos en donde la
financiación del proyecto base sea estructurado por el IFC.
Corporación Andina de Fomento La región andina no se ha quedado atrás. Con el fin de
promover la entrada de los países de la región al mercado de reducciones, en 1999 la
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59
CEDSA, julio 2002
Corporación Andina de Fomento (CAF) obtuvo el respaldo de los Presidentes de los Países de la
Comunidad Andina de Naciones para establecer el Programa Latinoamericano del Carbono
(PLAC). El PLAC fue concebido y diseñado con el apoyo del Centro para el Desarrollo Sostenible
en las Américas (CEDSA), con el objetivo de incrementar la competitividad y sostenibilidad de
la región mediante el desarrollo de oportunidades en el emergente mercado del carbono.
El PLAC trabaja con los gobiernos y entes privados de la región para identificar oportunidades
de inversión que puedan aumentar su rentabilidad a través de la venta de reducciones de gases
de efecto invernadero. El PLAC apoya la formulación de propuestas y el análisis de las opciones
financieras para la estructuración del MDL involucrando al sector privado en la identificación,
preparación y ejecución de proyectos.
El reciente 10 de junio la CAF firmó con Holanda un acuerdo de intermediación por 10 millones
de toneladas CO 2 a lo largo de los próximos tres años. La CAF tiene ahora un explícito mandato
de compra de reducciones en la región y está en busca de proyectos. La CAF tiene flexibilidad
en la modalidad que utiliza. El PLAC puede comprar las reducciones solamente, o puede
involucrar a la CAF en la estructuración de la financiación del proyecto base. Sin embargo,
según el acuerdo con el gobierno de Holanda, en el corto plazo el PLAC no puede comprar
reducciones que provengan del sector forestal.
6.3 TRANSACCIONES EFECTUADAS
El mercado de emisiones se está estableciendo, habiendo crecido considerablemente en el
ultimo año. La compañía CO2e.com, un reconocido corredor de permisos de emisión, calcula
que de 1996 a 2001 se transaron entre 100 y 180 millones de toneladas de CO2 en total. Por
contraste, se espera que solamente en este año 2002, se habrán transado 100 millones de
toneladas antes de finalizar el año, según Pointcarbon, otro corredor de emisiones. Se espera
que los grandes volúmenes se registren en los mercados regulados de Holanda, el Reino Unido,
y posiblemente Canadá, así como quizá en un mercado voluntario en los Estados Unidos.
A manera de señal de mercado se pueden mencionar los volúmenes y precios de algunas de las
más recientes transacciones efectuadas a través de subastas y acuerdos bilaterales acordados
después de la COP7 en Noviembre del 2001:
•
El gobierno de Holanda ha decidido comprar un total de 100 millones de toneladas de
CO2 a través del mercado de emisiones. Algunas reducciones las lograra a través de los
acuerdos establecidos con intermediarios como el PCF y la CAF. Otras reducciones
serán logradas a través de licitaciones internacionales realizadas periódicamente. En el
primer trimestre del 2002 el gobierno de Holanda acordó comprar emisiones a través de
las licitaciones de ERUPT y CERUPT a precios que oscilan entre $3 y $5 por tonelada de
CO2. (El precio por tonelada disminuyó considerablemente de los $7.50 pagados en la
primera ronda de ERUPT, antes del retiro de los EUA del Protocolo). La mayoría de los
proyectos presentados son de eficiencia energética y energía renovable.
•
En diciembre 2001 dos compañías danesas vendieron en 150,000 toneladas de CO2 a la
compañía alemana E.ON y 10,000 toneladas a Entergy de E.U.A. Se estipula que el
precio fue de menos de $4.8 por tonelada de CO2. Dinamarca ha establecido un techo
a las emisiones de CO2 del sistema energético y está promoviendo la venta de
emisiones como instrumento que facilite el cumplimiento de ese techo.
•
En marzo del 2002, 34 compañías participaron en una subasta bajo el sistema de
comercio de emisiones del Reino Unido. Estas compañías están obligadas a reducir sus
emisiones en 4 millones de toneladas de CO2. El precio marcado por el gobierno a
manera de incentivo fue de $25 por tonelada de CO2 antes de impuestos aunque
Zona Fronteriza
60
CEDSA, julio 2002
finalmente el mercado lo redujo a $17.5. Sin embargo, se espera que la oferta sea
mayor que la demanda, resultando en un menor precio. El nivel actual de
comercialización en el Reino Unido se calcula por debajo de $7 por tonelada de CO2.
•
El Prototype Carbon Fund (PCF) está a punto de cerrar seis tratos, representando un
total de $20-25 millones en proyectos localizados en Chile, Costa Rica, Brazil y Uganda,
pagando un máximo de $3 por tonelada de CO2.
Se cree que el precio de mercado que ahora oscila entre $3 y $5, podría subir a $6 o $7 la
tonelada cerca del año 2005, el año en que los países industrializados deberán demostrar que
están avanzando hacia el cumplimiento de sus compromisos bajo el Protocolo de Kioto. Por
supuesto que esa alza del precio asume que el Protocolo entre en vigor, y que los Estados
Unidos se mantenga fuera. Si el Protocolo no entra en vigor, el mercado se vera crónicamente
debilitado, reducido a acciones voluntarias solamente. Sí por el contrario el Protocolo entra en
vigor y los Estados Unidas volviera a plegarse a los países participantes, el precio podría subir
mas allá de los $7. Como en cualquier mercado, el precio de las emisiones se establece de
acuerdo a la relación entre la demanda y la oferta.
6.4 CARACTERÍSTICAS DE LA OFERTA EN LA ZONA FRONTERIZA
La oferta en la región es significativa, pero no será fácil de cosechar por varias razones.
Primero, desafortundamente en Ecuador y en Perú, el conocimiento sobre el mercado del
carbono se concentra en pocas personas. De hecho, dado que las negociaciones son dirigidas
por los gobiernos, en este momento existe más interés político que capacidad técnica para
identificar y ejecutar proyectos en cada país. Para poder ofertar las reducciones los
promotores de proyectos deberán familiarizarse con los procedimientos nacionales e
internacionales y deberán poder cumplir con todos los requisitos en la preparación de
documentos. Existe poca capacidad para hacer esto y es una experiencia que se debe
desarrollar gradualmente.
Segundo, la efectiva participación en el mercado depende en gran parte de la infrastructura
necesaria. En Ecuador hay mucho interés político por entrar al mercado de reducciones. Ya se
designó la Autoridad Nacional y se formó la CORDELIM con el propósito de apoyar a los
proponentes en la preparación de los proyectos. Sin embargo la CORDELIM no ha contado con
los recursos para operar eficientemente. El gobierno de Perú no ha mostrado mayor interés en
el tema y los representantes del sector privado que sí están interesados tienen poco apoyo por
parte del Estado.
Tercero, el sector forestal de la región ha estado muy activo en el proceso de las
negociaciones, por lo que se ha despertado más interés en ese sector que en los sectores
. La mayoría de los proyectos identificados en la zona fronteriza son de
actividades forestales. Este es precisamente el sector que tiene menos definición dentro del
MDL y que por tanto, tendrá que esperar futuras decisiones de la CMCC para poder entrar al
mercado. (Estos proyectos pueden, por supuesto, optar por ofertar en el mercado informal
paralelo a Kioto, pero la entrada a este mercado depende en gran parte de nexos personales o
profesionales, ya que no hay procedimientos establecidos como en el MDL).
A pesar de todos estos inconvenientes, creemos que la creciente importancia del tema de
cambio climático, a la par de la creciente capacidad técnica regional en el tema y el interés
que están desarrollando entidades influyentes en la región, hará que a
entrar en el mercado de reducciones. Los beneficios que se pueden lograr con la venta de
reducciones de emisiones son tan contundentes, que los sectores público y privado de la región
adoptarán las prácticas necesarias para poder captar esos beneficios.
Zona Fronteriza
61
CEDSA, julio 2002
Este estudio logró identificar un total de 29 proyectos de cambio climático en la zona
fronteriza, ennumerados en las tablas resumen en los anteriores capítulos de Ecuador y Perú.
19 de estos proyectos son el sector forestal, 10 de ellos en el sector energético. Del total de
proyectos, 12 están en Ecuador, 15 están en Perú, y dos son binacionales. Esta lista no agota
todas las posibilidades, sino más bien es una lista indicativa del potencial que se pudiera tener
para utilizar el servicio de descarbonización como herramienta de gestión/financiamiento en
la zona fronteriza.
Con el fin de facilitar la labor del Grupo Consultivo, se ha hecho una diferenciación preliminar
entre los proyectos. Reconociendo que no todos los proyectos están al mismo nivel de madurez,
el estudio ha clasificado los proyectos según sus posibilidades de poder ser implementados,
distribuyendo todos los proyectos en tres categorías:
•
Proyectos con poca capacidad de gestión: Algunos de los proyectos son buenas ideas, pero
no están respaldados por una entidad con capacidad de gestión. Esos proyectos necesitarán
lograr el respaldo de un ejecutor antes de que puedan ser factibles.
•
Proyectos con independencia de gestión: Se han identificado varios proyectos que están
siendo disenados por empresas privadas de gran capacidad. Estos proyectos le traerán
beneficios sociales y económicos a la zona fronteriza, pero no necesitan el apoyo del Plan
Binacional para su gestión. Esta categoría incluye los proyectos Reventador y Machala
Power en el Ecuador, Poechos y Cenepa en Perú.
•
Proyectos promisorios: Finalmente hay proyectos que están siendo disenados por agencias,
privadas o públicas, con demostrada capacidad de gestión pero con poco acceso
internacional. Esos proyectos se beneficiarían del apoyo que pudiera brindar el Grupo
Consultivo.
Con éstos últimos proyectos se ha construído una Cartera de Proyectos, ya que éstos resultan
ser los proyectos más interesantes para el Plan Binacional. La Cartera no incluye ni los
proyectos con poca capacidad de gestión, ni los proyectos con independencia de gestión, por
las razones arriba mencionadas.
Esta Cartera se presenta como documento adjunto al estudio, y contiene una Hoja de
Información para cada perfil de proyecto, ajustada al formato de presentación que utiliza el
Plan Binacional para su portafolio de proyectos. A manera de sugerencia, la Cartera también
contiene recomendaciones para el mercadeo estratégico de cada uno de estos proyectos.
Algunos de los proyectos incluidos en la Cartera son proyectos que ya están en el portafolio de
proyectos del Plan Binacional, pero cuya característica en términos de cambio climático no
había sido reconocida. Otros son proyectos nuevos que surgen precisamente por su potencial de
e emisiones. Pero todos estos proyectos presentan la oportunidad de abrir una
nueva ventana de financiación para la zona fronteriza.
Zona Fronteriza
62
CEDSA, julio 2002
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Este estudio confirma que la zona fronteriza Perú-Ecuador tiene un importante potencial
para participar en el mercado internacional de reducciones. Este potencial tiene ventajas
tanto para la zona, como para las agencias o empresas que financien los proyectos.
Desde la perspectiva de los proyectos, la venta de reducciones de emisiones provenientes
del servicio de descarbonización de la atmósfera se convierte en un flujo de ingresos
adicionales que mejoran el desempeno financiero del proyecto específico. Un proyecto en
el sector forestal tiene valor a nivel local y nacional en cuanto a la conservación del
bosque, o en cuanto a la madera, si es un proyecto comercial. Un proyecto de generación
de electricidad tiene valor local y nacional en cuanto a la energía producida y vendida.
Pero al incorporar el componente de reducciones de emisiones, ambos proyectos ganan un
valor global en cuanto a la protección del clima. Este valor agregado es el que puede ser
financiado a través del mercado internacional de reducciones, mejorando así la tasa
interna de retorno del proyecto.
Pero quizá mayor importancia cobra el hecho de que el componente de mitigación de
cambio climático representa una oportunidad de cambiar la perspectiva con la cual los
cooperantes evalúan un proyecto. Así como las reducciones tienen un valor de mercado, el
servicio de descarbonización tiene un valor ambiental global que está siendo más y más
reconocido tanto por los gobiernos como por la empresa privada en los países
industrializados.
Desde la perspectiva de los cooperantes, la inversión en proyectos que tienen un
componente de mitigación de cambio climático ayuda a bajar el costo de las obligaciones
que sus gobiernos han asumido bajo el Protocolo de Kioto. Para los cooperantes, el poder
contribuir al desarrollo sostenible de la zona fronteriza Perú-Ecuador, y a la vez lograr
reducciones de emisiones que necesitan para cumplir con sus obligaciones domésticas, es
una opotunidad no brindada por proyectos que no tienen el componente de cambio
climático. El poder servir dos propósitos simultáneamente con el mismo proyecto es una
importante oportunidad.
El conjunto de proyectos identificados en la zona fronteriza representa un importante
potencial de proyectos de cambio climático, con los cuales se debe hacer un mercadeo
estratégico. Considerando que el Protocolo de Kioto está a punto de entrar en vigor, y que
el tema está tan representado en la agenda internacional, se recomienda aprovechar este
oportuno momento para lanzar el potencial de mitigación de la zona fronteriza.
Dentro del marco de la próxima ronda de financiación, se podría organizar una sesión
especifica sobre el tema de cambio climático. Se podría hacer una presentación
introductoria para las personas que no estén familiarizadas y luego presentar los proyectos
identificados como promisorios. Como instrumento de trabajo para este tipo de sesión, se
ha preparado una Cartera de Proyectos como documento adjunto a este estudio.
A esta sesión se debería invitar no solamente a cooperantes y representantes de gobiernos
de los países industrializados (particularmente Unión Europea, Japón y Canadá), sino
también a representantes de las empresas que se verán obligadas a reducir emisiones en
esos países. Una sesión de esa naturaleza podría fortalecer el asocio público-privado, y
canalizar esta alianza para el bienestar de la zona fronteriza.
Zona Fronteriza
63
CEDSA, julio 2002
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Mitigación de emisiones de GEI en el Perú, volumen 2, julio 1998 CONAM
Antonio Brack Egg, Cecilia Mendiola: Ecología del Perú, abril 2000
Zona Fronteriza
65
CEDSA, julio 2002
ANEXO
CONTEXTO POLÍTICO-ES TRATÉGICO ECUATORIAN O
¿Convergen los lineamientos nacionales para orientar la transición a un Desarrollo
Sostenible y para responder a la amenaza del Cambio Climático?
El Ecuador apenas está emergiendo de una de las mayores crisis de su historia. En ese sentido,
el conjunto de estrategias y políticas de desarrollo, de alcance nacional y sectorial, refleja la
toma de conciencia nacional sobre la relevancia de la dimensión ambiental como elemento
clave del desarrollo. Tal como se percibe en la Estrategia Ambiental para el Desarrollo
Sustentable [EADS, 2000], “la crisis constituye una oportunidad única para revertir procesos
agotados y para encaminar al país por la ruta del mejoramiento de la calidad de vida de su
población, el crecimiento económico sostenido, y la conservación y uso eficiente de sus
Más aún, ame nazas globales como la del Cambio Climático, presionan a que el Ecuador defina
un sendero de desarrollo, que le permita asegurar la satisfacción de las necesidades de su
población dentro de un conjunto de nuevas condiciones ambientales y socioeconómicas que
pueden exacerbar la disponibilidad de recursos naturales y económicos.
En los literales A. y B. del presente anexo se intenta resumir y resaltar como algunas de
políticas y leyes ecuatorianas, que persiguen la sostenibilidad del desarrollo nacional en
sectores forestal y energético, convergen - explícita o implícitamente - con la meta global
mitigación del Efecto Invernadero. Por ejemplo, cuando ellas identifican y viabilizan
aprovechamiento de las opciones de compensación del carbono como un instrumento
gestión.
A
A.1.
las
los
de
el
de
ELEMENTOS DEL MARCO ESTRATÉGICO Y POLÍTICO
Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador
Sendos derechos consagrados en la Constitución Política se concretan, mediante propuestas de
políticas y de programas, en la Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del
Ecuador [EADS, 2000]. El objetivo último de la Estrategia es promover, desde la gestión
ambiental, el mejoramiento de la calidad de vida de los ecuatorianos y una nueva concepción
del desarrollo, basado en la solidaridad, la participación democrática, y el respeto a la vida y
sus procesos naturales.
Los objetivos prioritarios de la Estrategia, que demandan acciones urgentes y concertadas, son
(1) superación de los actuales niveles de pobreza, (2) consecución de niveles crecientes de
equidad; y (3) mejoramiento de la calidad de vida en los centros urbanos y zonas rurales.
Para lograr estos objetivos, el Estado y la sociedad ecuatoriana reconoce la importancia de
asumir compromisos que reflejen, entre otros, políticas orientadas a la integración regional, a
la reforma del Estado, a la canalización de recursos hacia educación, salud, seguridad
alimentaria, investigación y desarrollo tecnológico, a la generación de acuerdos políticos
duraderos y la adopción de enfoques de largo plazo, y al uso de tecnología de punta.
La Estrategia establece tres niveles de intervención prioritaria en el presente. Para cada uno
de los niveles, la Estrategia identifica los ejes básicos de acción y propone para cada uno
Zona Fronteriza
66
CEDSA, julio 2002
correspondientes políticas transsectoriales. Los precitados niveles de intervención son (1)
conservación y el aprovechamiento del capital natural para una producción ecológicamente
sustentable; (2) control y el mejoramiento de la calidad ambiental en centros urbanos y áreas
rurales; y (3) intervención urgente en ecosistemas frágiles y amenazados. Adicionalmente, se
propone una atención especial y urgente a tres zonas geográficas: la Amazonía en su conjunto,
la provincia de Esmeraldas y el Golfo de Guayaquil.
La viabilidad del conjunto de políticas y medidas que plantea la Estrategia se fundamenta en
los logros nacionales, en cuanto a la integración de lo ambiental, en las dimensiones política,
Estrategia resalta el rol de la cooperación internacional y de instrumentos de mercado para
complementar y fortalecer esta viabilidad.
La Estrategia se integra plenamente en el conjunto de principios y objetivos a los que la
comunidad mundial se ha comprometido para asumir el reto contemporáneo del desarrollo. Las
políticas y los lineamientos planteados en la Estrategia reflejan, acorde a las circunstancias y
prioridades nacionales, los compromisos enmarcados en la Declaración de NNUU sobre el Medio
Humano (Estocolmo, 1972) y en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
y su Agenda XXI (Río de Janeiro, 1992), así como en los diversos acuerdos multilaterales
ambientales que han derivado de las referidas declaraciones30.
A.2
Estrategia y política para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador
La visión de futuro que persigue la Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del
Ecuador [MAE, 1999] es “el Ecuador maneja sustentablemente sus recursos forestales y
garantiza a la sociedad, su permanencia, su diversidad biológica y cultural asociada; compite
de manera eficiente en el mercado mundial de bienes y servicios ambientales, generando
desarrollo económico y social que mejora la calidad de vida de sus habitantes.”
forestal implícita en esta Estrategia se conforma de un conjunto de objetivos y estrategias
específicas para un horizonte no menor a 20 años, con cuya implementación está
comprometida la gestión de la Dirección Nacional Forestal (Ministerio del Ambiente).
Objetivos básicos de la política forestal son ([MAE, 1999])31:
•
Detener el proceso de pérdida de los bosques nativos, fundamentándose en la aplicación de
instrumentos de fomento que propendan a su manejo sustentable y que valoricen sus
bienes y servicios ambientales, a fin de mejorar su competitividad con otros usos de tierra.
•
•
•
Conservar y manejar los bosques y recursos en las áreas naturales protegidas, humedales,
manglares y páramos, mediante la generación de alternativas de uso, entre las que se
destacan su enorme potencial turístico y el uso sustentable de su biodiversidad.
Restaurar las tierras de aptitud forestal sin bosque, incorporándolas a procesos de
desarrollo económico y social mediante un masivo programa
Asegurar la participación de las poblaciones rurales, de los pueblos y de las nacionalidades
indígenas y negras en los procesos de toma de decisiones y en la planificación, ejecución y
seguimiento de programas forestales y de conservación.
30
El Ecuador ha suscrito, y le revisten especial importancia, las Convenciones sobre Biodiversidad y su Protocolo de
Cartagena, sobre Cambio Climático y su Protocolo de Kyoto, RAMSAR sobre Humedales, sobre Lucha contra la
Desertificación, C ITES para la protección de especies en extinción, Rotterdam sobre el uso de productos químicos
peligrosos, Basilea sobre el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos.
31
letra cursiva introducida, para resaltar contenido.
Zona Fronteriza
67
CEDSA, julio 2002
Para alcanzar estos cuatro objetivos de la política forestal, se proponen cinco estrategias
macro, que a su vez tienen correspondientes estrategias específicas: (1) Valoración de los
bosques nativos y de las plantaciones forestales; (2) Fomento y financiamiento para el manejo
sustentable de los bosques; (3) Fortalecimiento de la participación y gestión de la sociedad
civil; (4) Modernización institucional y organizativa; (5) Modernización del marco legal.
POLÍTICAS FORESTALES BÁSICAS QUE VIABILIZAN LA COMPENSACIÓN DEL CARBONO
(1)
“Dar mayor valor al recurso forestal asegurando la tenencia de la tierra, haciendo transparente y competitivo el
mercado de bienes y servicios que ofrecen los bosques y las plantaciones forestales y su biodiversidad;
promoviendo la inserción del sector en los mercados y en la agenda económica nacional e incorporándolo en las
decisiones relativas a la política crediticia, fiscal y monetaria.”
(2) Fomento y financiamiento para el manejo sustentable de los bosques
“Establecer y consolidar un sistema de financiamiento unificado, transparente y flexible, que permita desarrollar
de manera eficiente un conjunto de incentivos, de cobro por servicios ambientales, ingresos provenientes del
turismo y otras líneas de financiamiento, dirigidas a fomentar iniciativas de conservación, de manejo sustentable
de los bosques y de forestación, entre otras. Este sistema debe operar bajo los principios de autoges
eficiencia y equidad.”
Por lo visto, se contempla la competitividad en servicios ambientales – que incluye asegurar
y/o mejorar la capacidad de conservación y remoción de carbono por bosques nativos y
plantaciones forestales - como medio para alcanzar los objetivos de la Estrategia Forestal. En
tanto, la gestión del carbono en fuentes y sumideros forestales es identificada como un
elemento a ser abordado por cada una de las estrategias macro de la política forestal nacional.
A.3
Estrategia y Política Nacional de Biodiversidad
La Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010 [MAE, 2001] define los
lineamientos que el país ha concertado para conservar y usar sustentablemente su diversidad
ridades de intervención del Estado. Reconoce que la biodiversidad
es un recurso estratégico, cuyo potencial se puede ampliar y diversificar.
La Estrategia delinea Ejes de Gestión para obtener consistentemente los objetivos de la
diversidad. En cuanto a los “Instrumentos y Mecanismos de Gestión”,
específicamente para la “Gestión de la Economía” (p.74,[MAE, 2001]), se definen tres
componentes, (1) incentivos económicos; (2) comercio y certificación; y (3) servicios
ambientales, cuyos resultados a futuro son, entre otros:
(1)
“Se establece un sistema de valoración económica de la biodiversidad e incentivos
económicos para la conservación y uso sustentable de la biodiversidad en las estrategias
sectoriales, políticas y planes del país.
[..]
(4)
Existen mercados rentables para servicios ambientales de los ecosistemas del Ecuador”.
En cuanto a la gestión “Financiamiento” (p.71,[MAE, 2001]), la Estrategia define como fuente
y/o mecanismo de financiamiento para los costos directos de la política de biodiversidad,
aparte del financiamiento estatal y de los préstamos y contribuciones de la cooperación
internacional, a (3) “la valoración económica de bienes y servicios generados por áreas
protegidas” y (4) “la implementación, tras un análisis del potencial real, de estrategias
alternativas como canje de deuda por naturaleza y pago por servicios ambientales globales.”
Zona Fronteriza
68
CEDSA, julio 2002
Lineamientos que abordan la compensación del carbono
La Estrategia compromete para concretar los resultados referidos, entre otros lineamientos:
Resultado 1: Valoración e incentivos económicos
(1) Desarrollar y aplicar sistemas nacionales de contabilidad ambiental.
(2) Integrar la valoración de la biodiversidad en las políticas, estrategias y planes macroeconómicos y
sectoriales.
(3) Identificar mecanismos de incentivos para la conservación y uso sustentable de la biodiversidad.
Resultado 4: Mercados rentables para servicios ambientales
(1) “Adoptar decisiones en las áreas siguientes:
§
[…]
§
Sistemas de cobro de servicios para la protección de laderas, provisión de agua de bosques
y páramos, y protección costera;
§
Cobro por servicios ambientales en tierras públicas y privadas […], en casos como la
provisión de aguas a represas hidroeléctricas, sistemas de riego y para consumo; control de la
erosión y provisión de servicios relativos al clima global (ej., captación y almacenamiento de
carbono);
(2) Fomentar el desarrollo de contratos de prestación de servicios ambientales a fin de:
§
Contar con herramientas que permitan valorar adecuadamente los servicios e internalizar el
costo de su mantenimiento y conservación;
§
[…]
(3) Dar prioridad inicial a mecanismos de cobro y pago por los servicios ambientales de páramos,
principalmente como fuente de agua potable y riego para poblados andinos; manglares, como agentes
protectores de la línea de costa; llanuras de inundación, como zonas protectoras de inundaciones; y
bosques de laderas, para la protección de cuencas hidrográficas.”
A.4
Sobre el Plan Nacional de Electrificación y la política nacional d
La política nacional de energía eléctrica se enmarca dentro de un prolongado proceso de
modernización, iniciado formalmente en 1996 mediante la adopción de la nueva Ley de
Régimen del Sector Eléctrico (LRSE). Ésta responde a la necesid
participación estatal en este sector. Con el sustento legal que le proporciona esta Ley, el
proceso de modernización se plantea como objetivo proporcionar al país un servicio eléctrico
de alta calidad y confiabilidad, que garantice su desarrollo económico y social, que se
enmarque en la competitividad del mercado de producción de electricidad y promueva las
inversiones de riesgo del sector privado, y que esté comprometido con la preservación del
medio ambiente.
El Consejo Nacional de Electrificación (CONELEC), establecido por la reforma sectorial como el
ente normativo, regulador y controlador, por Ley debe elaborar y presentar anualmente al país
el “Plan Nacional de Electrificación”. El Plan vigente, [CONELEC, 2002], indicativo para la
década 2002-2010, describe la situación del sector eléctrico nacional y sus perspectivas;
proyecta el mercado eléctrico ecuatoriano en cuanto a la demanda de potencia y de energía; y
establece, para cada una de las actividades de generación, tra
correspondientes planes de expansión, en lo que concierne a situación del subsector,
lineamientos específicos y medidas promovidas, proyectos y actividades en ejecución, e
iniciativas promisorias. Este Plan tiene el carácter de referencial para el sector privado,
permitiendo a ese sector el desarrollo de proyectos alternativos y, en consecuencia,
fomentando que éste sea principal actor del desarrollo del sector.
Zona Fronteriza
69
CEDSA, julio 2002
Objetivos de la política eléctrica de interés para la promoción del comercio de emisiones
Metas de la política eléctrica, tal como lo reflejan los objetivos de la LRSE [LRSE, 1996], son, entre otros:
• “Proporcionar al país un servicio eléctrico de alta calidad y confiabilidad, que garantice su desarrollo económico
y social”
• “Promover la competitividad de los mercados de producción de electricidad para asegurar el suministro a largo
• “Establecer sistemas tarifarios que estimulen la conservación y el uso eficiente de la energía”
• “Promover la realización de inversiones privadas de riesgo en generación, transmisión y distribución de
electricidad velando por la competitividad de los mercados”
• “Desarrollar la electrificación en el sector rural “
• “Fomentar el desarrollo y uso de los recursos energéticos no convencionales a t ravés de los organismos públicos,
las universidades y las instituciones privadas”
En lo que respecta a la generación, se espera que “por las reservas que dispone el país, los
proyectos que aprovechen el potencial hidroeléctrico, el gas y los remanentes finales de las
refinerías de petróleo del Ecuador, serán priorizados por la iniciativa privada; especialmente
aquellos de pequeña y mediana potencia, por su incidencia en el desarrollo económico, social y
tecnológico del país; y, por la mayor facilidad de f
De acuerdo al Plan Indicativo, los planes de expansión presentados por nuevos generadores y
las empresas de transmisión y distribución, requerirán de una inversión estimada de US$ 2434,8
millones en el período del Plan, de los cuáles US$ 1129,8 corresponden a inversiones en
generación eléctrica. Los proyectos de generación considerados
en esta estimación son
aquellos que cuentan con contratos de concesión o que su desarrollo se encuentra bastante
n en total 1018 MW adicionales al SNI hasta el año 2008 (436 MW
en centrales hidroeléctricas y 582 MW en centrales termoeléctricos, de los cuales 312 MW
corresponden a gas natural). Además, se han concedido, o están en proceso, permisos de
0 proyectos para servicio público a través del SNI, con lo que la potencia nominal
del SNI aumentaría en otros 824 MW.
Más allá de entrar en mayor detalle de las políticas y planes de expansión de la oferta
(generación, transmisión y distribución) eléctrica nacional, cabe resaltar la importancia central
de este Plan Indicativo para el desarrollo y registro de proyectos de generación eléctrica
conectados al SNI, que integren la gestión y certificación del carbono:
•
La información del Plan constituye
el escenario referencial nacional (la “baseline” de
alcance nacional), a partir del cuál los proponentes de proyectos MDL deberán desarrollar
la “baseline” a nivel de proyecto y justificar la adicionalidad de los mismos. Ello es de
particular importancia, puesto que, si bien en el sistema ecuatoriano de generación rige el
esquema de “despacho económico” de las centrales que estén disponibles y produciendo en
el SNI, existen otros factores endógenos (de la administración estratégica y técnicaoperativa del SNI) y exógenos (tendencias tecnológicas, de inversión, etc) que
complementan el criterio de la costoeficiencia.
•
La naturaleza indicativa / referencial del Plan ecuatoriano puede ser una ventaja práctica,
en términos de facilitar metodológicamente la justificación de la adicionalidad de
actividades de reducción de emisiones, frente a enfoques extremos de planificación central
•
La naturaleza dinámica del Plan ecuatoriano, con revisiones anuales, puede ser un factor
ntes y ejecutores de proyectos MDL, en razón que por factores
exógenos o de interpretación, “de un año a otro”, una propuesta de proyecto puede formar
parte de la “baseline” nacional, repercutiendo así en (a) la elegibilidad de la propuesta
para el MDL, y/o en (b) el nivel certificable de reducciones de emisiones de un proyecto
MDL en ejecución.
Zona Fronteriza
70
CEDSA, julio 2002
Determinante para la viabilidad de proyectos eléctricos de compensación del carbono resulta
también la política nacional sobre Energías Renovables y Eficienci
reconocido a través de la LRSE a ambos elementos como lineamientos fundamentales para
apoyar un desarrollo sostenible del sector, ello no se ha reflejado en la formulación de
políticas específicas y ejecución de medidas replicables de gran alcance. Consideraciones, en
el plano normativo, para el funcionamiento del Fondo de Electrificación Rural y Urbano
Marginal (FERUM) y para el tratamiento preferencial en el despacho (ver literal B.4), no han
repercutido significativamente.
Para atender las debilidades respecto a políticas de corto y largo plazo sobre Energías
Renovables y Eficiencia Energética, el Consejo Nacional de Modernización (CONAM), el
CONELEC y el Ministerio de Energía y Minas comenzarán a mediados del presente año un
programa nacional, orientado a la “identificación y eliminación de barreras, definición de
herramientas y medidas estratégicas, e implementación de proyectos, para el fomento de
Energías Renovables y de Uso Racional de Energía”. Este programa, que es un componente del
macroproyecto del CONAM “Modernización de los sectores eléctrico, de telecomunicaciones y
de servicios rurales - PROMEC”, se lo financiará parcialmente con recursos del GEF e incluye,
por ende, objetivos específicos respecto a la reducción de emisiones de GEI.
B
ELEMENTOS DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
A más de las disposiciones constitucionales y del conjunto de estrategias y políticas adoptadas
oficialmente, en parte revisadas en los literales precedentes A1-A.4, el Ecuador cuenta con, o
en su defecto, prepara instrumentos jurídicos, de índole sectorial y transsectorial, orientados
explícitamente a inducir y apoyar procesos sostenibles de desarrollo nacional. Tal como se
delinea más adelante, algunos de estos instrumentos -- los anteproyectos de ley forestal y de
biodiversidad-- anticipan expresamente el pago de servicios ambientales locales y globales
como una herramienta de gestión de políticas sectoriales.
B.1
Marco trazado por la Ley de Gestión Ambiental
Ley de Gestión Ambiental LGA 1999:
La gestión ambiental se enmarca en las políticas generales de desarrollo sustentable para la
conservación del patrimonio natural y el aprovechamiento de los recursos naturales, que
establezca el Presidente al aprobar el Plan Ambiental Ecuatoriano.
Ministerio del Ambiente: Autoridad Ambiental Nacional y líder del Sistema Descentralizado de
Elementos a resaltar:
•
Sobre la planificación (Plan Ambiental Ecuatoriano)
•
Sobre el SUMA (Evaluación de Impacto Ambiental)
•
Sobre incentivos y financiamiento
Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable (estipulado en LGA y creado en2001):
CNDS es el órgano asesor del Presidente principalmente para:
•
“Elaborar y concertar propuestas armónicas de Políticas Generales del Desarrollo
Sustentable, que tiendan a la conservación del patrimonio natural y el
aprovechamiento de los recursos naturales
•
“Elaborar, concertar y presentar al Ministerio del Ambiente propuestas de
estrategias, planes, programas y proyectos para la gestión ambiental nacional,
enmarcadas dentro del Plan Ambiental Ecuatoriano .
Zona Fronteriza
71
CEDSA, julio 2002
CNS, conformado por Presidente de la República, Ministerio del Ambiente, ministerio de
Economía, Ministro de estado según el tema a tratarse, Oficina de Planificación de la
Presidencia, Cámaras de la Producción Costa, Cámaras de la Sierra, CEDENMa (por sociedad
civil).
CNDS, agenda prioritaria: Mercado del Carbono, Biocomercio, Ecoturismo (líneas del Pacto
Verde Social)
CNDS, agenda básica: entre otros, indicadores de sustentabilidad..
B.2
Incentivos en el Anteproyecto de Ley Forestal
El Anteproyecto de Ley Especial para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador [LEF,
2000] tiene por objeto “normar y fomentar el desarrollo, manejo sustentable y la conservación de
los recursos forestales; regular la administración de dichos recursos y del Patrimonio Forestal del
Estado, con el objetivo de mejorar las condiciones ambientales, contribuir al crecimiento
económico y a la reducción de la pobreza” (Art.1, [LEF, 2000]). Dos metas prioritarias sustentan
al Anteproyecto: “detener el proceso de pérdida de bosques nativos y de manera
complementaria, sin considerar que esto puede compensar la pérdida de bosques nativos,
restaurar tierras de aptitud forestal sin bosque” (Preámbulo, [LEF, 2000]).
El Anteproyecto contemp la la implantación de un régimen forestal de obligaciones e incentivos
para el manejo forestal sustentable y el fomento forestal, que incluye una reformulación de la
institucionalidad para la gestión forestal y la integración de mecanismos de mercado para su
financiamiento. El recuadro adjunto delinea algunos elementos centrales, en los que se resalta
el espacio que se induce para potenciar, específicamente, la ejecución de proyectos forestales
Elementos del Anteproyecto de Ley Forestal, que sientan base para la compensación del carbono
Sobre el Manejo Forestal Sustentable (Título V, [LEF, 2000]):
• Se establece un Sistema de Regentes Forestales, tercerizado y acreditado por el Ministerio del Ambiente (MA), para
la asistencia técnica y el control de planes de Manejo Integral de bosques nativos, planes de forestación con
incentivos, programas de aprovechamiento forestal sustentable, programas de corta, programas de
reforestación, pago por servicios ambientales, movilización de productos maderables.
• Se declara como zona forestal permanente a tierras con bosques nativos, tanto públicas como privadas, la misma
que se destinará exclusivamente al manejo forestal sustentable y a la conservación. Se prohíbe su reemplazo por
plantaciones u otros usos. Por medio del Plan de Manejo Integral, el Sistema de Regencia Forestal podrá autorizar
el aprovechamiento sustentable de productos maderables con fines comerciales y, en una superficie no mayor del
20 % del área total, para usos agropecuarios de subsistencia.
• Se fomenta el establecimiento y manejo de plantaciones forestales y de sistemas agroforestales, tanto productivas
como protectivas, sin ninguna restricción, salvo: el establecimiento en bosques nativos, humedales y en zonas de
vegetación nativa que contenga especies de fauna y flora en peligro de extinción, que consten en listados oficiales.
El Sistema Único de Manejo Ambiental (Ley de Gestión Ambiental) determinará los casos en los cuales se requerirá
de un estudio de impacto ambiental para su aprobación.
Sobre el Fomento Forestal (Título VI, [LEF, 2000]):
• Se adopta un Sistema de Pago por Servicios Ambientales: los propietarios de bosques y ecosistemas nativos, que
manejen su propiedad conforme a un plan de manejo integral aprobado por el MA, podrán optar por el cobro de
servicios ambientales. El MA normará el pago a los propietarios de bosques y ecosistemas nativos por los servicios
ambientales que generan.
• Se establecen Incentivos para la Forestación: el MA, mediante contrato con propietarios de tierras de aptitud
forestal otorgará, un incentivo proveniente del Fondo Nacional para la Forestación y Conservación (FONAFORC),
para la forestación y el establecimiento de sistemas agroforestales, que se efectúen conforme las normas técnicas
establecidas en un plan de forestación aprobado por el MA.
Sobre el Financiamiento (Título VI, Capítulo IV, [LEF, 2000]):
• Se crea el FONAFORC para financiar (en dinero efectivo, pago por servicios ambientales, crédito u otros
mecanismos) las actividades que estén orientadas al uso sostenible de los bosques nativos, plantaciones y otros
ecosistemas, de acuerdo a las normas establecidas para el efecto.
Zona Fronteriza
72
CEDSA, julio 2002
• Con los recursos del FONAFORC, el Ministerio del Ambiente podrá adquirir los derechos para la comercialización de
los servicios ambientales que bosques, plantaciones, y ecosistemas nativos generan. Los derechos adquiridos podrán
El ser
FONAFORC
canalizará
recursos,del
entre
otras fuentes
de:
negociados
por el Ministerio
Ambiente,
para laidentificadas,
reinversión en
este fondo.
• Tasas destinadas al pago por servicios ambientales generados por bosques y ecosistemas nativos establecidas por el
MA.
• Ingresos por la venta de certificados (inclusive certificados de fijación / conservación de carbono), emitidos en base
a derechos para la comercialización de servicios ambientales, que se hayan adquirido con recursos del FONAFORC.
• Recursos internacionales privados y públicos destinados para la implementación del Mecanismo de Desarrollo
proyectos para el desarrollo forestal sustentable.
Definición de Servicios Ambientales que aplica (Glosario, [LEF, 2000]): “Son los que brindan el bosque nativo, las
plantaciones forestales y sistemas agroforestales y que inciden directamente en la protección y el mejoramiento del
ambiente. Son los siguientes:
• mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero mediante fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y
•
•
•
•
control de la erosión del suelo;
protección del agua para provisión de a gua potable, riego, generación eléctrica y uso industrial y recreacional;
conservación de la biodiversidad y la belleza escénica para fines turísticos y científicos;
otros que en el futuro se determinen.”
Mediante este Anteproyecto, “la sociedad ecuatoriana reconoce que tanto los bienes de los
bosques (madera y productos no maderables) como los servicios ambientales que generan
(conservación y captación de carbono, producción de agua, conservación de la biodiversidad,
etc.), deben ser pagados. El pago de dichos servicios incrementará el valor de los bosques
fomentando su conservación (protección y uso sustentable)” (Preámbulo, [LEF, 2000]).
Específicamente, se espera que a través de la aplicación de la nueva Ley Forestal, el Ecuador
capte fondos para que, en el corto plazo, el Estado -- a través del Sistema de Titulación y Pago
de Servicios Ambientales -- pague los servicios ambientales de aproximadamente un millón de
hectáreas (alrededor de 30.000 familias del área rural beneficiadas) y se implemente un
programa de forestación de alrededor de 20.000 ha al año.
Cabe anticipar una ligera inconsistencia entre el esquema que propone el Anteproyecto para la
comercialización, entre otros, de certificados por conservación y fijación de carbono, y las
modalidades adoptadas para la emisión de certificados bajo el régimen del Protocolo de Kyoto.
Se plantea que la Autoridad Ambiental Nacional, a través de un Sistema de Pago por Servicios
Ambientales (que incluiría la intermediación de certificadoras independientes
titularizar sendos servicios ambientales de bosques y plantaciones privadas, inclusive el servicio
ambiental de conservar y/o incrementar la capacidad de almacenamiento de carbono32, y
comprar los derechos de comercialización de estos títulos o certificados. Bajo las modalidades
del MDL, aquello resulta ser un esquema incompatible, puesto que la valoración y titularización
es potestad exclusiva de la CMCC (a través del ciclo regulado de validación, verificación y
, de ser eficiente, procede únicamente para apuntar a demandas sin
interés de contabilizar los certificados bajo el régimen del Protocolo de Kyoto o para financiar
actividades excluidas del MDL (proyectos de conservación). Sin embargo, el FONAFORC ha
previsto alimentarse, aparte de los ingresos por el comercio de los referidos títulos, también de
33
captados para financiar directamente proyectos de reforestación
bajo el MDL.
32
La definición del servicio “mitigación de emisiones de GEI” es imprecisa. Bosques y otros ecosistemas no prestan el
servicio de reducir emisiones de GEI; prestan el servicio global de provisión de capacidad de almacenamiento de
carbono (o, en su defecto, de equilibrar el nivel de concentración de GEI en la atmósfera).
33
En este caso, las inversiones podrán venir únicamente de fondos públicos “frescos”.
Zona Fronteriza
73
CEDSA, julio 2002
En la actualidad, tras un largo proceso participativo de elaboración, discusión y concertación,
el Anteproyecto se encuentra en trámite del Ejecutivo previo a su promulgación por decreto
presidencial. Paralelamente, el Ministerio del Ambiente ha adelantado el diseño del marco
institucional y normativo del precitado Sistema de Pago por Servicios Ambientales. El estado de
la discusión al respecto se encuentra reflejado en los trabajos técnicos de un grupo de expertos
del Ministerio del Ambiente, financiado con recursos de CARE Internacional (ver [LLAGUNO ,
2002] y [FALCONÍ, 2002]).
B.3
Incentivos en el Anteproyecto de Ley de Biodiversidad
El Anteproyecto de Ley Especial para la Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad en
el Ecuador [LEB, 2001] tiene “por objeto proteger, conservar, restaurar la biodiversidad del
Ecuador, impulsar su utilización sustentable y mantener los servicios ambientales que presta”.
La Ley establecerá “los principios generales y normas sobre: la conservación y uso sustentable
de la biodiversidad y sus servicios, el acceso a los recursos genéticos, la bioseguridad, la
rehabilitación y restauración de ecosistemas degradados y la recuperación de especies
amenazadas, y los mecanismos de protección de los derechos sobre biodiversidad en materia
administrativa, civil y penal” (Art.1, [LEB, 2001]).
El Anteproyecto integra, dentro de la normativa requerida para alcanzar el amplio espectro de
objetivos de conservación y uso sustentable de la biodiversidad, incentivos y mecanismos de
financiamiento que, entre otras alternativas, se sustentan en el reconocimiento de servicios
ambientales adicionales a los que presta directamente la diversidad biológica. El recuadro
adjunto delinea los elementos centrales de estos incentivos y mecanismos de financiamiento
previstos, en cuanto a su orientación de utilizar la demanda externa (por ejemplo, certificados
de fijación y/o conservación de carbono) e interna (por ejemplo, protección de fuentes de
agua) por otros servicios ambientales34, como una herramienta de gestión y, especialmente,
una fuente de recursos para la política de biodiversidad.
Elementos del Anteproyecto de Ley de Biodiversidad, que identifican la compensación del carbono
Sobre los Incentivos (Título VI, [LEB, 2001])
• El Ministerio del Ambiente desarrollará instrumentos económicos para fomentar la conservación y la utilización
sustentable de la biodiversidad y sus funciones, mediante la creación de incentivos específicos de carácter
fiscal, crediticio, técnico, científico o de otra índole.
• El Ministerio del Ambiente normará el pago a los propietarios de predios donde existan bosques y otros
ecosistemas nativos por los servicios ambientales que generan con su conservación, conforme a lo establecido
en un Reglamento correspondiente.
Sobre el Financiamiento (Título VII, [LEB, 2001])
• Se crea el Fondo para Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad, para el financiamiento de las
actividades de conservación y manejo sustentable de la biodiversidad y sus funciones. Los recursos del fondo
se utilizarán de acuerdo a las prioridades definidas en la presente Ley, sus reglamentos y en las políticas
operativas establecidas por el Ministerio del Ambiente.
• El fondo se alimentará de, entre otras fuentes, de los ingresos por los servicios ambientales generados por el
rotegidas.
Tanto el marco estratégico que provee, como la base legal que anticipa la política nacional de
biodiversidad no sólo que viabilizan, sino que dan mayor importancia a la promoción de
actividades forestales que integren la compensación del carbo
diseño y la implementación de proyectos forestales de secuestro o conservación de carbono
deberán contemplar consistentemente la dimensión de la biodiversidad dentro y fuera del
34
Quizás porque, en general, los esquemas de valoración de los servicios de la biodiversidad aún resultan insuficientes
para satisfacer los requerimientos de una potencial demanda internacional o nacional.
Zona Fronteriza
74
CEDSA, julio 2002
de recursos genéticos, restauración de hábitats, etc.) podrían resultar determinantes para
justificar la adicionalidad de la compensación del carbono en un proyecto forestal.
Para los proyectos forestales de gestión del carbono, especialmente para los de conservación,
surge también la oportunidad de canalizar financiamiento externo (filantrópico, cooperación
internacional), motivado en primer plano por la conservación o uso sostenible de la
biodiversidad, pero que no ha identificado mecanismos eficientes para internalizar el valor de
la misma. En el contexto nacional, ello es de particular importancia en vista de que los
proyectos forestales de conservación quedaron excluidos del MDL, al menos para el primer
odo de compromiso (2008-2012) del Protocolo.
B.4
Incentivos en la Ley de Régimen del Sector Eléctrico
En 1996 se sancionó la Ley de Régimen del Sector Eléctrico (LRSE) [LRSE, 1996], la cual
sustituyó a la Ley Básica de Electrificación. Esta Ley y posteriores reformas establecen que,
entre otros aspectos:
•
El suministro de energía eléctrica es un servicio público de interés nacional; es deber del
Estado satisfacer directa o indirectamente las necesidades de energía eléctrica del país,
mediante el aprovechamiento óptimo de los recursos naturales, de conformidad con el Plan
•
El Estado es el titular de la propiedad de los recursos naturales que permiten la generación
de la energía eléctrica. Es su facultad delegar al sector privado las actividades de
generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, así como las
actividades de importación y exportación de esta energía.
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El Estado queda facultado, durante un período de transición hacia la estructuración de
mercados competitivos, para garantizar el pago al generador que suscriba contratos de
compraventa de potencia y energía con empresas distribuidoras en las que el Estado fuere
titular de la mayoría del capital accionario.
La LRSE sustenta la reforma del sector eléctrico. El sector eléctrico se estructura ahora en el
Consejo Nacional de Electricidad (CONELEC); el Centro Nacional de Control de Energía
(CENACE); las empresas concesionarias de generación; de transmisión (Transelectric S.A); y de
y comercialización35. En este esquema, el CONELEC es el ente regulador,
normativo y controlador, mediante el cual el Estado puede delegar la generación, transmisión,
distribución y comercialización de energía eléctrica, a empresas concesionarias. En el marco de
la reforma, las instalaciones estatales de generación, distribución y transmisión fueron
transferidas a favor de un fondo nacional regulado para la reinversión social de las rentas de las
privatizaciones, el “Fondo de Solidaridad”. Se espera que, a la brevedad posible, las empresas
generadoras, la transmisora y las distribuidoras, que tienen participación accionaria del Fondo
de Solidaridad, sean privatizadas (hasta en un 51% de las acciones).
Con la nueva estructura se ha creado el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), constituido por los
generadores, distribuidores y grandes consumidores que están incorporados al Sistema Nacional
Interconectado (SNI). El CONELEC regula el funcionamiento de este mercado, con la
administración técnica y económica del CENACE de las transacciones de suministro eléctrico
(potencia y energía) entre los actores del MEM 36. Las transacciones en el MEM deben ajustarse a
los reglamentos y procedimientos vigentes para el funcionamiento del MEM y para el despacho
y operación del SNI.
35
Está además en funcionamiento el COMOSEL (Consejo de Modernización del Sector Eléctrico), organismo temporal
encargado de definir, por delegación del CONAM (Consejo Nacional de Modernización), llevar a cabo la
(valoración, promoción, venta) de las empresas eléctricas que tienen participación estatal.
36
En este mercado también se realizarán las transacciones de exportación o importación de energía y potencia
(interconexiones con Colombia (en construcción) y Perú (discusión)).
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Acorde a la LRSE, el CONELEC promueve la libre competencia en los mercados de la generación
de electricidad. Los generadores deben desarrollar su actividad de acuerdo a los reglamentos
correspondientes (entre otros, “de Concesiones”, “del Mercado Eléctri
Garantías”, y “de Despacho y Operación del SNI”). Acorde a una reforma de la LRSE, durante
un período de transición hacia la estructuración de mercados competitivos, el Estado podrá
garantizar el pago a los generadores que suscriban contratos de compraventa de potencia y
energía con empresas distribuidoras en las que el Estado sea accionista mayoritario 37. El Estado
queda también facultado para otorgar las contra-garantías gubernamentales que fueren
necesarias, a fin de que los generadores puedan acceder a la emisión de garantías, conferidas
por organismos multilaterales de crédito o agencias especializadas, para lograr el
financiamiento de sus proyectos de generación.
La LRSE reconoce que el desarrollo de todas las actividades de generación, transmisión y
distribución eléctrica debe integrar “la conservación de la naturaleza y la protección del medio
ambiente”. Atendiendo a este principio, el CONELEC impulsa la reorganización de la
ambiental en el sector. Entre otros, recientemente entró en vigencia el “Reglamento
Ambiental para Actividades Eléctricas” [CONELEC, 2001], y se conformó una Unidad Ambiental
dentro de la estructura del CONELEC. Para asegurar consistencia jurídica y procedural entre
este reglamento sectorial y la Ley de Gestión Ambiental (y su “Sistema Descentralizado de
Gestión Ambiental”), el CONELEC deberá acreditar, una vez que entre en vigencia el Sistema
Único de Manejo Ambiental (SUMA), ante el Ministerio del Ambiente (“Autoridad Ambiental
ad Ambiental de Aplicación” competente para el sector eléctrico.
El otorgamiento por parte del CONELEC de concesiones, permisos y licencias está condicionado
al cumplimiento de las normas ambientales contenidas en el referido Reglamento Ambiental.
En cuanto a nuevas instalaciones eléctricas, es obligación de los actores interesados realizar
para cada proyecto un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y su respectivo Plan de Manejo
Ambiental, el cuál deberá ser aprobado por el CONELEC (en calidad de “Autoridad Ambiental
de Aplicación”). En este contexto, elemento esencial del Plan de Manejo Ambiental de
centrales hidroeléctricos es la ejecución de un programa de manejo de la cuenca hidrográfica.
Por otro lado, en los EIA de centrales termoeléctricas, entre otras
cuantificar las emisiones a la atmósfera, de acuerdo a las normas vigentes nacionales y
seccionales de protección ambiental y de control de la contaminación. Sin embargo, las normas
vigentes sobre límites permisibles de emisiones38, que datan de inicios de los 80’, abordan
principalmente emisiones de gases de impacto local y no tienen un enfoque restrictivo
(limitación del nivel de emisiones vinculado a sanciones). En la actualidad, no opera un
mecanismo eficiente, de jurisdicción nacional, que controle el cumplimiento del nivel de
emisiones.
En cuanto a la promoción de las energías renovables y expansión de la electrificación
rural, de acuerdo a la LRSE y correspondientes reglamentos, se incentivará y financiará con
recursos del Fondo de Electrificación Rural y Urbano Marginal (FERUM) los proyectos de
generación que sean exclusivos para áreas urbano marginales y rurales; y, especialmente
aquellos que aprovechen los recursos energéticos renovables no convencionales. El recuadro
adjunto describe la organización y el funcionamiento del FERUM. Por otro lado, la Ley estipula
37
Esta facultad del Estado responde a la realidad actual del MEM. El costo agregado promedio del suministro
(generación, distribución y transmisión) es excesivamente alto (9,48 U$c / kWh) y no es cubierto por los pliegos
tarifarios vigentes (que establece el CONELEC), pese a la política estatal de sincerar las tarifas.
38
“Reglamento sobre normas generales de emisión para fuentes fijas de combustión y los métodos generales de
-X-1993; y “Reglamento sobre normas de calidad del aire” R.O.726 del 15-VII1991.
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que la generación eólica, solar, geotérmica y con biogás, será despachada en el SNI [hasta] en
un 2% de la potencia nacional, lo cuál les asegura pagos a precios que incentivan su desarrollo.
Tal como se puntualizó previamente, en breve arrancará el proyecto interinstitucional PROMEC
y su componente financiado por el GEF sobre energías renovables y eficiencia energética. Éste
constituye un programa nacional orientado a crear incentivos eficaces para el fomento tanto
del uso de fuentes de energía renovable como de prácticas de eficiencia energética. Tal como
lo define su planificación operativa, es de esperarse que este programa provea al país de claras
laciones, de eficientes instrumentos de gestión y mecanismos de financiamiento
y de replicables experiencias piloto, que eliminen barreras para la formulación de proyectos de
reducción de emisiones de GEI basados en energías renovables o eficiencia energética.
Características básicas del FERUM
Los fondos del FERUM podrán utilizarse para obras nuevas, ampliación y mejoramiento de sistemas
-marginales, para construcción de sistemas de
generación que utilicen energías renovables en sectores rurales, y para la operación y
mantenimiento de sistemas eléctricos no incorporados, ubicados en las provincias de la frontera,
Organismo administrador es el Fondo de Solidaridad. En cuanto a los organismos planificadores, la
responsabilidad de la identificación y planificación de las obras a ejecutarse se transfiere a los
gobiernos provinciales (consejos provinciales), en coordinación con los gobiernos locales
(municipalidades) y las empresas distribuidoras, en cuya jurisdicción se hallen ubicadas las
comunidades rurales y urbano marginales beneficiarias de las obras.
Organismos ejecutores son las empresas concesionarias de la distribución y comercialización en la
en que se identifique el proyecto. Para esto, cada empresa recopilará los planes
generales definidos por los gobiernos seccionales (provinciales o locales), las empresas
distribuidoras o los interesados, y requerirán de la aprobación técnica de la correspondiente
empresa distribuidora.
Organismo de Coordinación Técnica es el CONELEC. Su rol en la parte de planificación y operación
se reduce a la aprobación final de los planes anuales de los proyectos de electrificación. Teniendo
en cuenta la disponibilidad de presupuesto, definirá el plan anual según las prioridades
establecidas en la LRSE, el reglamento del FERUM y el instructivo de priorizacion. Dicho instructivo
aun no ha sido emitido, y deberá contemplar, según el reglamento del FERUM, al menos los
siguientes aspectos:
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