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PRESENTACION AL HONORABLE SENADO DE LA
NACION
Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable
Proyecto de Ley sobre creación del Programa
Nacional para la Construcción y Difusión de la
Huella de Carbono
(Expediente S-643/11)
_________________________________
21 de Septiembre de 2011
INDICE
I. INTRODUCCION
3
II. BREVE CONTEXTUALIZACION DEL TEMA
5
III. LA CALIDAD DE LAS POLITICAS
7
IV. EL CASO ARGENTINO
9
V. LA HUELLA DE CARBONO
12
V.1. Introducción
12
V.2. Las Políticas de las principales Economías: Unión
Europea y Estados Unidos
V.2.1. En la Unión Europea
V.2.1.1. Acciones en desarrollo en los estados miembros
de la UE
13
13
15
i) Inglaterra: PAS 2050: 2008
ii) Francia: Ley Grenelle 2
iii) Otros países europeos
15
16
19
V.2.2. En Estados Unidos
20
V.3. Otras normativas internacionales relacionadas a la
Huella de Carbono
V.3.1. ISO 14.067
V.3.1.1. Norma ISO en desarrollo sobre la medición de
huella de carbono
V.3.1.2. Compatibilidad entre metodologías
V.3.2. Organización Marítima Internacional
21
22
23
23
24
VI. LOS ESTANDARES PRIVADOS
26
VII. COMENTARIOS AL PROYECTO DE LEY
29
VIII.
RECOMENDACIONES
32
IX.
PROYECTO DE LEY
34
2
Proyecto de Ley sobre creación del Programa Nacional para la Construcción
y Difusión de la Huella de Carbono (expediente S-643/11)
Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado de la Nación
I. INTRODUCCION
Esta presentación de la Cámara de Exportadores de la República Argentina
(CERA) es su aporte al debate del Proyecto de Ley sobre creación del Programa
Nacional para la Construcción y Difusión de la Huella de Carbono (expediente S643/11), presentada por el distinguido Senador Marcelo A. H. Guinle.
Esta previsto que el Proyecto de Ley sea tratado solamente en las Comisión de
Ambiente y Desarrollo Sustentable y de Presupuesto y Hacienda. No se prevé su
tratamiento en las Comisiones de Industria y Comercio; de Minería, Energía y
Combustibles; de Economías Regionales, Micro, Pequeña y Mediana Empresa; ni
en la de Relaciones Exteriores y Culto. Estas Comisiones deberían opinar por los
intereses directos que son competencia de las mismas, como surge del presente
documento.
El hecho que el autor del Proyecto no haya realizado una consulta previa a la
Cámara de Exportadores de la República Argentina (CERA), hace conveniente
presentar un capítulo introductorio que ayudará a comprender los comentarios que
sobre el mismo se realizarán.
El Instituto de Estrategia Internacional (IEI) de la CERA ha venido analizando
diferentes aspectos de la cuestión problemática donde las relaciones entre cambio
climático y comercio se tratan en conjunto con el tema de la energía. Los
documentos más recientes (de los últimos cinco años) se encuentran disponibles
en:
http://cera.org.ar/new-site/contenidos.php?p_seccion_sup_id=167.
Mencionamos algunos de ellos:
1. “Hacia un crecimiento verde”, publicado el 07 de Julio de 2011;
2. “La Argentina y Brasil en negociaciones internacionales sobre cambio
climático”, publicado el 16 de Junio de 2011;
3
3. “Energía y Cambio Climático ¿por qué el gas esta en el foco de atención?”,
publicado el 05 de Enero de 2011;
4. “Cambio Climático – Los Acuerdos de Cancún”, publicado el 17 de
Diciembre de 2010;
5. “Cambio Climático – Impacto en las Exportaciones Agrícolas”·, publicado el
30 de Noviembre de 2010;
6. “Globalización, Comercio y Transporte Marítimo”, publicado el 02 de
Noviembre de 2010;
7. Seminario CERA –IEI: “Exportación y el Cambio Climático – construyendo la
Agenda”. Realizado el 26 de Abril de 2010;
Trabajos presentados en el Seminario:
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.
7.7.
“La empresa ante la interrelación de los espacios negociadores”, (IEI),
Lic. Alonso P. Ferrando;
“Experiencias en acción”, (IEI), Ing. Mauricio López Dardaine;
“¿Huella de Carbono y Ciclo de Vida del Producto?”, Ing. José
Antonio Fonrouge;
“La Energía Gris: una revolución conceptual viable”, Lic. Claudio
Hirschler;
“Huella de Carbono en le Sector Agropecuario”, (Grupo CREA), Lic.
Hernán E. Satorre;
“Mitigación del Cambio Climático y Restricciones Comerciales”,
Embajador Raúl Estrada Oyuela;
“El Cambio Climático y los recursos Naturales”, Ing. Alberto de las
Carreras.
8. “Comercio y Cambio Climático”, publicado el 16 de Septiembre de 2009;
9. “Cuestiones sobre la Eco-restructuración y el cambio Climático”, publicado el
11 de Septiembre de 2009;
10. “Is Our Energy System Sustainable?”, publicado el 31 de Marzo de 2008;
11. “La Energía en el Mundo. La era de la escasez”, publicado el 14 de Febrero
de 2008;
12. “CO2 y Cambio Climático. ¿Modelo de Escenarios Excluyentes o Marco
Integrado de Políticas”, publicado el 10 de Septiembre de 2007;
13. “El Futuro de la Energía y los Biocombustibles”, publicado el 4 de
Septiembre de 2007;
14. “Lo que usted debe saber sobre la adicción al petróleo”, publicado el 21 de
Febrero de 2006.
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Asimismo, la CERA pone énfasis en tratar las cuestiones en contextos concretos,
evitando abordajes que pueden llevar a debates escolásticos.
II. BREVE CONTEXTUALIZACION DEL TEMA
Para establecer un punto de partida, hay que recordar que la cuestión del deterioro
del medioambiente surgió con fuerza en los últimos años de 1960 y en los primeros
de 1970 centrado principalmente en los problemas regionales y nacionales en los
países desarrollados.
En esa época surgieron problemas comerciales y de inversión extranjera directa
acotados a reclamos de industriales y sindicatos en los países desarrollados (PD).
Estos advertían que la imposición de estrictas normas sobre contaminación
reduciría su competitividad internacional favoreciendo la deslocalización industrial
hacia mercados emergentes. Este hecho se trató de superar mediante la
adjudicación de subvenciones y restricciones a las importaciones.
Hoy en día, la lista de los denominados “problemas medioambientales” y la lucha
contra el cambio climático se han ampliado y se han ido desarrollando diferentes
mecanismos de cooperación mundial, aun cuando la proliferación de instrumentos
y acuerdos no están adecuadamente combinados de manera sinérgica. Uno de los
elementos positivos en las discusiones actuales es el avance que ha
experimentado en los últimos cincuenta años el conocimiento científico sobre los
temas medioambientales y la participación activa de los países en desarrollo en la
creación y solución de los problemas relacionados con el cambio climático. Pero un
hecho destacado es que en estos cincuenta años, ha habido un cambio sustantivo
de las magnitudes tanto de la población mundial como de la producción de bienes y
servicios. Asimismo, se ha producido un fenómeno de aceleración de la
transferencia geográfica y económica del crecimiento.
En el Cuadro I, mostramos una estimación de la trayectoria de la nueva
distribución del PIB mundial para el período 2000-2015.
5
Cuadro I
Este año (2011), los mercados emergentes aportarán el 75% del crecimiento del
PIB mundial. En el Cuadro II, se muestra el cambio en la participación de los
emergentes en el crecimiento del PIB y en crecimiento de la demanda doméstica,
para los períodos 2003-2007 y 2009-2011.
Cuadro II
Fuente: IEI - CERA
Es aceptado que el comercio y las políticas comerciales tienen necesariamente un
impacto sobre el medioambiente al alterar el volumen y la localización internacional
de las actividades de producción y consumo.
Es posición del IEI de la CERA que el comercio mundial, al elevar la renta mundial
per cápita, facilita la generación de ingresos para desarrollar nuevas soluciones
que implica el desafío de la Eco reestructuración.
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Lo que sí esta claro es que impuestos, subvenciones, gravámenes, normas u otras
reglamentaciones basadas en políticas destinadas a combatir el cambio climático,
pueden modificar la estructura de producción y el comercio por el impacto que
tienen en la competitividad internacional.
III. LA CALIDAD DE LAS POLITICAS
La calidad de las políticas juega un rol decisivo. Se aspira que las mismas tengan
dos referencias claras:
a. El nivel de mejoramiento ambiental deseado, es decir, qué externalidades de
contaminación han de reducirse y en qué grado con compromisos
nacionales específicos.
b. Cómo se han de lograr dichos objetivos y cómo esta distribuido el esfuerzo a
nivel nacional de acuerdo a las prioridades de desarrollo.
La cuestión del cambio climático requiere un claro marco de cooperación
internacional para referenciar el objetivo nacional. Uno de los problemas que puede
surgir es que objetivos nacionales mal definidos den lugar a una política que
intensifique innecesariamente, o sin desearlo, obstáculos al desarrollo del país.
Esto verificaría por la inadecuada elección del nivel óptimo de contaminación y por
la adopción de políticas ineficientes para alcanzarlo.
Cuando se definen políticas que abarcan a los sectores productivos, hay tres
errores clásicos:
a. La adopción de estrategias excluyentes que otorgan autoridad regulatoria
exclusiva al sector responsable del medioambiente sin tener en cuenta las
políticas de desarrollo de las fuerzas productivas y de la competencia
internacional que están localizadas en ministerios de economía, desarrollo,
producción y de relaciones exteriores.
Frente a esta lógica de las estrategias excluyentes, lo correcto es promover
un MARCO INTEGRADO de POLITICAS con participación de las
autoridades de las distintas áreas que están afectadas.
7
b. La falta de análisis de las dimensiones económicas. Al introducirse una
regulación sobre los productos, lo que se hace es poner un impuesto
equivalente que penaliza por unidad de producción, puesto que es la unidad
de producción y no el producto el que crea contaminación.
La consecuencia de una regulación mal diseñada es el aumento, en la
proporción de los mayores costos de la regulación, en los costos medios y
marginales de la industria. El efecto es que la regulación solo se aplicará a
las empresas radicadas en el territorio nacional, y por lo tanto, la curva de la
oferta del mercado nacional se desplaza hacia arriba en la variable precio.
Como el precio internacional de producto esta dado, las empresas enfrentan
pérdidas de competitividad.
El resultado es que algunas empresas cesan o disminuyan sus actividades
si obtienen del gobierno medidas proteccionistas para cuidarles el mercado
local. Sin embargo, la producción total como un todo, disminuye sobre su
potencial anterior.
Si la economía tiene vínculos con otras por participar en zonas de libre
comercio o uniones aduaneras, lo que sucede es que se resiente la oferta y
hay un aumento de las importaciones competitivas. Un tema clave es que la
empresa puede estar perdiendo escala de producción y reduciendo su nivel
de eficiencia.
Uno de los temas que se tiene en cuenta es el obstáculo que genera una
mala regulación sobre las políticas de sustitución de importaciones y de
mayor valor agregado internacional.
Es muy importante evaluar que los países no soportan por igual el costo de las
políticas destinadas a reducir los gases que producen el efecto invernadero. Una
misma política puede tener efectos desiguales en dos países distintos, afectando
8
de manera diferente, el volumen de comercio y las relaciones de intercambio, así
como su competitividad.
c. Las etiquetas ecológicas no siempre implican la medición de la huella de
carbono, ni existe un único estándar aprobado a nivel internacional, estos
varían entre los diferentes productos o industrias así como también para un
mismo producto o dentro de una industria. Por lo tanto, cualquier etiqueta
que mida la huella de carbono debe ser aceptada por los países de destino
de nuestras exportaciones, con lo cual es imprescindible tener en cuenta sus
legislaciones, así como otros estándares ya consolidados y aceptados
internacionalmente. Sería inútil hacer algo que nadie lo acepte, por eso hay
que analizar lo existente en el mercado y aceptado por el comercio en
general. Debe evitarse promover iniciativas que no fueron acordadas con los
productores locales (que en definitiva son quienes toman el riesgo
exportador), ya sea por su costo innecesario como por su poca aceptabilidad
en los mercados de destino (ejemplo de ello fue lo que en su momento
estableció la entonces Secretaría de Agricultura respecto a Buenas
Prácticas Agrícolas, que en lugar de ser algo integrador tratando de recopilar
todo lo ya existente, era sólo un estándar mas pero solamente argentino,
que en definitiva no le servia al productor para exportar).
Por lo tanto, como punto de partida debe analizarse qué se exige y si está
internacionalmente aceptado así como las regulaciones en cada mercado.
IV. EL CASO ARGENTINO
La esperada XV Conferencia de las Partes de la Convención de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático, realizada en Copenhague en diciembre de
2010, sólo dio por resultado un acuerdo político sobre la continuidad de la
negociación. Este acuerdo, llamado “Acuerdo de Copenhague” (ACph), contiene
enunciados de confusa ambigüedad, sin estándares ni patrones que permitan una
evaluación transparente de los resultados esperables. Sin embargo, concluye con
dos formularios no vinculantes donde debían inscribirse promesas de mitigación.
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Más allá del trato especial y diferenciado plasmado en el Plan de Acción de Bali a
través de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las respectivas
capacidades, y teniendo en cuenta las condiciones sociales y económicas y otros
factores pertinentes, hubo varios países en desarrollo que se comprometieron de
manera cuantitativa luego de la XV Conferencia, no fue el caso del gobierno
argentino.
La falta de compromisos cuantitativos de nuestro país en dicha Conferencia
contrasta con la posición de otros países en desarrollo latinoamericanos, como el
caso de Brasil y México. En el Cuadro III se puede observar las diferencias de
compromisos.
Cuadro III
Fuente: IEI - CERA
A continuación se presenta una tabla elaborada por el IEI, donde se realiza un
análisis comparativo más detallado respecto de los compromisos asumidos por
Argentina, Brasil y México en relación a la mitigación del cambio climático en el
contexto de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC).
10
11
Programa Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energía (Decreto 140/07)
- uso racional de la energía eléctrica y del gas natural a partir de un sistema de incentivos a la reducción del consumo
- se prohíbe a partir del 31-12-2010 la importación y comercialización de lámparas incandescentes
eficiencia energética
Programa de Incremento de la Eficiencia Energética y Productiva de la PyME Argentina
Programa de Calidad de Artefactos Energéticos
Programa de Ahorro y Eficiencia Energética en Edificios Públicos
Subsidios a la producción de energía eléctrica mediante fuentes de energía renovables (eólica, solar fotovoltaica, mini-hidráulica, biogás y
energías renovables
biomasa), junto con beneficios impositivos para incentivar inversiones en el sector (Ley 26190 y Ley 26123 de Promoción del Hidrógeno)
ARGENTINA
Programa Nacional de Biocombustibles
biocombustibles
- se establece un mínimo de 5% de bioetanol y biodiesel en las naftas y diesel de petróleo que se comercialicen en el país a partir de 2010,
ofreciendo beneficios impositivos y precios diferenciales para los productores de biocombustibles (Ley 26093)
- se establece el ordenamiento territorial para el uso del suelo y el manejo racional y sustentable del bosque nativo, brindando apoyo finanmanejo de bosques
ciero a las provincias para compensar potenciales pérdidas económicas de corto plazo (Ley 26331)
- se promueven las inversiones en nuevos emprendimientos forestales y en las ampliaciones de los bosques existentes (Ley 26432)
Plan Nacional para la Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos
gestión de residuos sólidos urbanos
- construcción de rellenos sanitarios y la captura del biogás con financiamiento externo a través de un crédito del Banco Mundial
Efectos
- reducción de emisiones de gases de efecto invernadero
Rango estimado de valores
Acciones voluntarias de aplicación doméstica (sin excluir el Mecanismo de Desarrollo Limpio), para el 2020
(en millones de toneladas de CO2e)
564
- reducción de la deforestación en el Amazonas
104
- reducción de la deforestación en el "Cerrado"
83 a 104
- restauración de tierras de pastoreo
18 a 22
- integración del sistema de cultivos-ganado
16 a 20
- siembra directa
BRASIL - fijación bológica de nitrógeno
16 a 20
12 a 15
- eficiencia energética
48 a 60
- aumento del uso de biocombustibles
79 a 99
- aumento de la provisión de energía hidroeléctrica
26 a 33
- fuentes de energía alternativas
8 a 10
- hierro & acero (reemplazo del carbón de la deforestación con carbón procedente de bosques plantados)
(%)
Efectos
36,1 a 38,9
- reducción en relación a las emisiones proyectadas por Brasil para 2020
Rango estimado de valores
Implementación del Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012 (PECC)
(en millones de toneladas de CO2e)
51
MÉXICO - reducción del total de emisiones anuales en relación a un escenario de no aplicación del Programa
(%)
Efectos
hasta 30
- reducción de emisiones de GEI en relación a un escenario de no aplicación del Programa, en 2020
Programas y acciones nacionales apropiadas de mitigación
Comparativo de compromisos de ARGENTINA, BRASIL y MÉXICO
V. LA HUELLA DE CARBONO
En este capítulo se presente un análisis del IEI de la CERA respecto a la
legislación internacional existente sobre el tema.
V.1. Introducción
La huella de carbono es un indicador que procura cuantificar la cantidad de
emisiones de GEI (directas e indirectas), expresadas en emisiones de CO2
equivalente, que son liberadas a la atmósfera debido a todas las actividades
humanas. En consecuencia, al aplicar este indicador a la producción de alimentos,
esta herramienta considera todas las emisiones que generan las actividades
involucradas en el ciclo de vida del producto (desde la adquisición de las materias
primas hasta su gestión como residuo). Por lo tanto no se configura solamente
como un indicador de información sino también de desempeño ambiental.
Una forma de expresar la “Huella de Carbono”, sería mediante un etiquetado
ambiental comparativo que considerase el ciclo completo de vida de los productos.
Tanto las etiquetas comparativas (no establecen una clasificación explícita entre los
diferentes productos o marcas; simplemente proporcionan a los consumidores la
información necesaria para que puedan comparar) como las etiquetas acreditativas
-que resultan de las certificaciones- son voluntarios y se enmarcan dentro del grupo
de estándares comerciales dentro de las condiciones de venta entre privados
(comúnmente conocidos como “estándares privados”) y se rigen por el derecho
privado aunque no sean estrictamente disposiciones legales. Aunque, en el caso
de configurarse como obligatorios a nivel de un territorio aduanero, involucrando
países miembros del sistema multilateral de comercio (como requerimiento de
mínima para el acceso), estos etiquetados deben ser justificados dentro del Artículo
XX del GATT 94 y el Acuerdo de Barreras Técnicas al Comercio para poder ser
considerados legales en el sistema multilateral de comercio y no como medidas
proteccionistas encubiertas.
La aplicación de etiquetados de huella de carbono en bienes transables genera un
profundo debate debido a las implicancias de diverso tipo, tanto para los países en
12
desarrollo como desarrollados, considerando las responsabilidades comunes pero
diferenciadas, el acceso dispar a tecnologías limpias y también el impacto de las
emisiones del transporte internacional en las mediciones para los productores de
alimentos situados a largas distancias de los centros de consumo (“food miles”).
La UE lidera las acciones comunitarias tendientes a implementar etiquetados
ecológicos, y a nivel nacional se destaca en el proceso Francia (Leyes de Grenelle)
y el Reino Unido (PAS 2050). Por su parte, EE.UU. se encuentra aún en un
proceso parlamentario ambientalista que concluiría en un sistema de “Cap &
Trade”, estándares de performance ambiental y la imposición de aranceles en
frontera. Todo esto desembocaría en el establecimiento de un etiquetado de huella
de carbono de forma obligatoria.
V.2. Las Políticas de las principales Economías: Unión Europea y Estados
Unidos
V.2.1. En la Unión Europea
En el año 2000 la Comisión Europea lanzó el Programa Europeo del Cambio
Climático (PECC) con el objetivo de identificar medidas rentables susceptibles de
reducir las emisiones. Como pilar de esta política se estableció en el año 2005 el
Sistema de Comercio de Emisiones de la UE (ETS), el cual puso límites a la
cantidad de CO2 que pueden emitir anualmente por instalaciones energéticas los
gobiernos comunitarios siendo posible la venta de cuotas en caso de no utilizarlas y
el pago de multas en caso de superarla (mercado europeo de derechos de
emisión). Otras medidas del PECC están dirigidas a reducir el consumo de
combustible de los coches, aumentar la eficiencia energética de los edificios,
aumentar el uso de las energías renovables, reducir las emisiones de metano de
los vertederos, desarrollar tecnologías de captura y almacenamiento de carbono y
financiar medidas de adaptación al cambio climático. Con el mismo objetivo entró
en vigencia en el año 2004 la Directiva 2004/35/CE que estableció en el ámbito
comunitario la responsabilidad ambiental.
13
Por su parte en el año 2005, el Parlamento Europeo presentó a la Comisión una
resolución (2005/2049) a favor de la aplicación de medidas en frontera en función
del contenido de carbono de las importaciones provenientes de países que no son
parte del Protocolo de Kioto (“free riders”).
Desde 1992 se ha establecido un sistema de certificación voluntaria de ciclo
completo bajo el nombre de EU-Ecolabel (etiquetado ecológico) (Reglamento
(CEE) N° 880/92, revisado por el Reglamento (CE) N° 1980/2000). La ecoetiqueta
europea evalúa los efectos medioambientales de un producto a lo largo de su ciclo
de vida: consumo de materias primas, producción, distribución, utilización y
desecho. Se otorga a los productos que garantizan un alto nivel de protección
ambiental dentro de los siguientes grupos: equipos de ofimática, productos de
papel, ordenadores, productos de limpieza, electrodomésticos, productos de
bricolaje y jardinería, iluminación, camas y colchones, ropa y zapatos. Los criterios
son unificados y válidos para todos los Estados miembros de la Comunidad
Europea. Existen 23 categorías de productos. Su gestión es competencia del
Comité de etiqueta ecológica de la Unión Europea (CCEUE) con el apoyo de la
Comisión Europea.
Por ejemplo, la Comisión ya ha establecido criterios ecológicos para los siguientes
productos (entre otros):
a) lavadoras: Decisión 93/430/CEE, de 28 de junio ("DOCE" L 198 de 7 de agosto
de 1993).
b) lavaplatos: Decisión 93/431/CEE, de 28 de junio ("DOCE" L 198 de 7 de agosto
de 1993).
c) abonos de jardinería: Decisión 94/923/CE, de 14 de noviembre ("DOCE" L 364,
de 31 de diciembre de 1994).
d) papel higiénico: Decisión 94/924/CE, de 14 de noviembre ("DOCE" L 364, de 31
de diciembre de 1994).
e) rollos de papel de cocina: Decisión 94/925/CE, de 14 de noviembre ("DOCE" L
364, de 31 de diciembre de 1994).
f) detergentes para ropa: Decisión 95/365/CE, de 25 de julio ("DOCE" L 217, de 13
de septiembre de 1995).
14
g) bombillas eléctricas a un solo pitón: Decisión 95/533/CE, de 1 de diciembre
("DOCE" L 302, de 15 de diciembre de 1995).
h) pinturas y barnices de interior: Decisión 96/13/CE, de 15 de diciembre de 1995
("DOCE" L 4, de 6 de enero de 1996).
i) ropas de cama y camisetas: Decisión 96/304/CE, de 22 de abril ("DOCE" L 116,
de 11 de mayo de 1996).
j) bombillas eléctricas de dos casquillos: Decisión 96/337/CE, de 8 de mayo
("DOCE" L 128, de 20 de mayo de 1996).
A partir del 2012, se exigirá también el uso de ecoetiqueta para los neumáticos
(Reglamento CE 1222/2009). Esta nueva reglamentación se hace efectiva en toda
la Unión Europea el 1 de noviembre de 2012 para todos neumáticos de vehículos
de pasajeros, ligeros y pesados producidos desde el 1 de julio de 2012. En
noviembre de 2012, todos los materiales promocionales técnicos para estos
vehículos tendrán que proporcionar la información necesaria acerca del
rendimiento del neumático con respecto al ahorro de combustible, su adherencia en
mojado y los niveles de ruido. La nueva reglamentación establece una etiqueta que
proporciona información sobre algunos criterios de seguridad y forma a los
compradores sobre la eficiencia en combustible y los niveles de emisión de ruido
de los neumáticos.
V.2.1.1. Acciones en desarrollo en los estados miembros de la UE
i) Inglaterra: PAS 2050: 2008
El Estándar PAS 2050 (Public Available Specification), es una norma para la
medición de la huella de carbono, proporciona un método de evaluación de las
emisiones de gases de efecto invernadero causadas por un producto a lo largo de
su ciclo de vida, considerando la/s fuente/s inicial/es de materia prima, la
manufactura, el transporte, el uso y, finalmente, su reciclado o desecho (ciclo
completo).
Este estándar puede ser empleado en una amplia gama de procesos formales e
informales, con el fin de mejorar su performance respecto de la emisión de gases
15
de efecto invernadero, como así también con el objeto de comunicar dicha
performance a los consumidores. La PAS 2050 no tiene en consideración otros
impactos potenciales como la utilización del agua, la biodiversidad, los estándares
labores ni los impactos sociales.
La PAS 2050 es muy utilizada a nivel europeo más allá de las fronteras del Reino
Unido, pero esta metodología todavía tiene ciertos puntos por resolver como, por
ejemplo, las emisiones del transporte internacional, las emisiones de bienes de
capital y producciones en emplazamientos combinados. Por lo tanto, aún no ha
sido internacionalmente reconocida como metodología única y armonizada a
nivel mundial.
ii) Francia: Ley Grenelle 2
Francia ha ido desarrollando a nivel nacional el “Proyecto de Ley Grenelle
Environnement” (Grenelle 1 y 2) a partir del año 2006. La Ley Grenelle 1 establece
el marco general del proyecto, y fue adoptada entre 2008 y 2009. Por su parte, la
Ley Grenelle 2, busca el compromiso nacional en los temas medioambientales,
siendo presentada ante el Consejo de Ministros en enero de 2009 y ante el
Parlamento en septiembre de ese año, y finalmente aprobada en 2010.
Grenelle 2 es un documento bastante voluminoso que fue elaborado con el objetivo
de poner en marcha las orientaciones generales de la ley Grenelle 1. Contiene 257
artículos que cubren áreas clave de la política de desarrollo sostenible en Francia
tales como el transporte, la energía, el agua, los residuos, la biodiversidad, la salud,
y la contaminación.
El artículo 228 de ésta Ley establece lo siguiente:
"… desde el 1 de julio de 2011, y previa consulta con todos los actores relevantes
en la industria, se desarrollará una etapa de experimentación, por un período
mínimo de un año, con el afán de informar progresivamente al consumidor… sobre
el contenido de carbono equivalente de productos y su embalaje, así como del
consumo de recursos naturales o del impacto sobre los medios naturales generado
16
por estos productos durante su ciclo de vida. (…) Se tendrá en consideración la
especificidad de las pequeñas empresas para conseguir el objetivo perseguido…
Un decreto del Consejo de Estado se definirá sobre la base de reglas bien
definidas por cada categoría de productos, la naturaleza e información pertinente,
según su modo de distribución; la ubicación de la información y las referencias que
hay que utilizar…”.
En una primera lectura parece que esta ley obligaría a todos los exportadores a
comunicar en los envases de sus productos de manera explícita cuantos gases de
efecto invernadero generaron en todo el ciclo de vida del producto, midiendo la
generación de emisiones directa e indirecta: la materia prima, la producción del
producto, la distribución, el consumo y el posterior desecho o reciclaje de este.
Sin embargo, si se analiza el contenido de la ley en toda su extensión, vemos que
se trata de un enfoque multicriterio, coincidiendo con la tendencia mundial en
materia de medir y reflejar impactos ambientales y sociales de las actividades
productivas, no refiriéndose sólo a la huella de carbono. Luego, se establece un
período de prueba y una evaluación, por lo que su aplicación será gradual y
considerando los impactos que ésta tenga principalmente en las empresas de
menor tamaño. Y, finalmente, se establecerán indicadores por categorías de
productos, que no se limitarán sólo a la huella de carbono y que se construirán
participativamente, considerando particularmente la experiencia que ya tiene la
venta minorista (retail).
Por otra parte, si bien Grenelle 2 establecería por primera vez una norma
obligatoria en materia de etiquetado ambiental, no podemos olvidarnos de que han
sido las grandes cadenas de supermercados las que han dictando las pautas en
materia de etiquetado, adelantándose
a gobiernos y organizaciones no
gubernamentales.
- Estado de situación de la Ley
Los diputados Bertrand Pancher (UMP, mayoría presidencial) y Philippe Tourtelier
(Partido Socialista, oposición) presentaron en julio de 2011 (un año después de la
17
aprobación de la ley, en junio de 2010), una primera evaluación de la aplicación de
la ley. El retraso en la publicación de los decretos, el peso de los grupos de presión
y la falta de organización en el control de la ley constituyen los puntos destacados
del informe presentado por los dos diputados,
Un año después de la aprobación de la ley, sólo el 31% de los 189 decretos
previstos por la ley, han sido publicados. Un 22% todavía está en curso de
validación por parte del Consejo de Estado y otro 30% se encuentra en fase de
estudio en los distintos ministerios encargados de su aplicación.
En opinión de uno de los autores del informe, Philippe Tourtelier, la culpa la tienen
“los grupos de presión” que han contribuido a vaciar la ley de su contenido. Por
ejemplo, el decreto que prevé la obligación de informar sobre la huella de carbono
de las empresas ahora sólo se refiere a las emisiones directas, aunque las
emisiones indirectas pueden representar hasta un 80% de las emisiones totales
de las empresas. “Lo mismo ocurre con el sector público, que sólo quiere tener en
cuenta las emisiones directas”. En consecuencia, la información no es significativa
y los planes de acción territoriales resultan insuficientes. ”
Además, una serie de informes previstos por el Gobierno sobre las cuestiones
estratégicas no se han llevado a cabo. Es el caso de la biodiversidad, por ejemplo.
El informe para identificar las disposiciones fiscales que podrían tener un impacto
negativo sobre la biodiversidad no se ha realizado todavía. No se ha definido una
estrategia clara, y menos un calendario.
Otro problema señalado afecta al propio Parlamento. Se trata de la falta de
recursos financieros y humanos asignados a al seguimiento de la ley: la Asamblea
Nacional ha asignado a sólo un funcionario y a un becario para seguir la puesta en
marcha de 189 decretos.
A modo de conclusión, se ve que es muy larga la lista de los decretos que todavía
faltan, sobretodo en temas de salud (ondas electromagnéticas, nanopartículas,
pesticidas), energías renovables, biodiversidad y transporte. Sin embargo, el
gobierno francés ha asegurado que el 50% de los decretos se tomarían durante el
18
verano europeo y el resto en el 2011. Los dos diputados volverán a presentar un
informe final a fines de enero de 2012.
iii) Otros países europeos
En España, la Asociación de Empresarios Productores Ecológicos de Andalucía
(EPEA) con el apoyo de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de
Andalucía ha puesto en marcha un proyecto único en España, por el cual intentan
medir la huella de carbono específicamente en tres productos agroalimentarios
(como casos pilotos): el aceite de oliva virgen extra, el vino Pedro Ximénez
(variedad de uva determinada) y el tomate cherry.
Alemania también se encuentra inserta en el movimiento ecologista de forma
pionera. El primer etiquetado medioambiental a nivel mundial, “Der blaue Engel”,
surgió en este país. En este país existen iniciativas privadas, como el Proyecto
Product Carbon Foodprint (PCF) cuyo objetivo es medir la huella de carbono del
ciclo completo dentro de Alemania de un universo de productos (15 productos en
su fase piloto) mediante una metodología uniformada (ISO Bilanz – PAS 2050) por
un período de 2 años para luego implementar etiquetados armonizados que
permitan dar información precisa al consumidor. Sin embargo, en lo relativo a
huella de carbono no existe a nivel gubernamental un avance regulatorio
como sí es el caso de Francia y Gran Bretaña, aunque si un total plegamiento a las
medidas comunitarias.
En Suecia, existen iniciativas privadas, donde varias cadenas de supermercados y
restaurantes indican los kilos de dióxido de carbono que se emiten en la producción
de los productos o platos ofrecidos. Por su parte, la Agencia sueca de Seguridad
Alimentaria, “Nutrition Department at the Swedish National Food Administration”,
recibió el mandato de su gobierno de elaborar una guía de recomendaciones de
alimentación relacionando salud con clima. La guía recomienda a los particulares
consumir zanahorias sobre tomates, debido a que estos últimos se producen en
invernaderos que consumen combustible fósil para mantener la temperatura
controlada. A su vez también incentiva el consumo de la carne de pollo y
legumbres por sobre la carne vacuna debido a su huella de carbono más reducida.
19
En el caso de consumir carne vacuna se recomienda comprar carne local
alimentada con pasto natural.
V.2.2. En Estados Unidos
El gobierno de Estados Unidos firmó el Protocolo de Kyoto pero no lo ha ratificado
por lo que su adhesión sólo fue simbólica hasta el año 2001, fecha en la cual el
presidente Bush retiró a los EE.UU. del protocolo. Esta posición tiene base en la
Resolución Byrd-Hagel de 1997, la cual establece que EE.UU. no aceptará
compromisos vinculantes respecto al cambio climático si no consideran la
reducción en países en desarrollo.
En el plano doméstico, más allá que EE.UU. esté más atrasado que Europa, existe
un activo debate ambiental. Con la presidencia de Barack Obama, y su
compromiso expreso, se ha vuelto a poner sobre la mesa un proyecto de ley
nacional medioambiental. En consecuencia, existen de forma paralela proyectos en
ambas cámaras.
El proyecto de ley en consideración del Senado, “Clean Energy Jobs and American
Power Act” (S.1733) llamado también Kerry-Boxer es una enmienda a la Ley sobre
Aire Limpio, “Clean Air Act” o Ley Waxman-Markey. El objetivo de este marco
normativo es implementar un esquema nacional de control de emisiones
considerando el mantenimiento de la competitividad de la industria norteamericana
tiene como propósito establecer un sistema de “Cap and Trade (CT schemes)” y de
“imposición de estándares de performance”. Este proyecto no fija aún límites de
emisión pero deja entenderlo como su evolución más próxima.
La Ley Markey-Waxman de Energía y Seguridad, compromete una reducción
modesta y obligaría a los importadores de algunos sectores, en determinadas
condiciones y a partir de 2020, a comprar reducciones de emisiones en los Estados
Unidos, para compensar las emisiones incorporadas en los productos importados.
El proyecto Kerry-Boxer establece las mismas metas de reducción de emisiones
de Gases de Efecto Invernadero (GEI) que el Proyecto de ley Waxman-Markey a
20
excepción de la meta para el 2020 que prevé una reducción de 20% por debajo de
los niveles de 2005. Dicha meta es más ambiciosa que la meta de 17% del
Proyecto de ley Waxman-Markey.
La ley crearía un mercado estadounidense de CO2, que se asociaría con el tiempo
con otros mercados en el mundo, especialmente con el Régimen de Comercio de
Derechos de Emisión de la Unión Europea. Más allá de 2020, la ley contempla un
recorte del 38% en las emisiones en tan sólo una década y el objetivo final es una
reducción del 83% en 2050.
Si bien, estas cifras pueden sonar importantes, el problema es que las
negociaciones en Naciones Unidas sólo se refieren a los niveles de 1990. Así que
una reducción de un 20% sobre los niveles de 2005 tan sólo supondría una
reducción del 4% respecto a los niveles de 1990.
Más allá de estas limitaciones de emisión de carácter doméstico, dentro del
concepto de “barreras al carbono” este nuevo esquema legal considera aplicar
aranceles diferenciados según las emisiones de carbono de los productos
importados originarios de países con legislaciones más laxas que los aplicados en
los EE.UU., lo que tendría un alto potencial violatorio de las normas de la OMC.
V.3. Otras normativas internacionales relacionadas a la Huella de Carbono
Por lo que concierne al desarrollo de estándares internacionales, los estándares
ISO de la serie 14000 se refieren específicamente a la gestión ambiental. La serie
14040 precisa procedimientos aplicables al análisis del ciclo de vida de los
productos y la 14060 es una guía para la inclusión de aspectos ambientales en los
estándares de producto. En particular, las normas 14064 y 14065 tienen como
objetivo dar credibilidad y aseguramiento a los reportes de emisión de GEI y a las
declaraciones de reducción o eliminación de GEI.
Actualmente se esta desarrollando una nueva ISO, la 14067 para el cálculo y
medición de la huella de carbono.
21
V.3.1. ISO 14.067
La Organización Internacional de Estandarización (ISO) está desarrollando una
nueva norma ISO 14067 sobre el cálculo de la huella de carbono en producto y su
comunicación, incluyendo el etiquetado. La adopción de normas sobre medición de
huella de carbono por parte de ISO será clave para evitar que la proliferación de
normas voluntarias, y oportunamente obligatorias sobre etiquetado de huella de
carbono, discrimine negativamente a los países en desarrollo, perjudicando sus
productos exportados. Una forma de discriminación sería otorgándole un peso
excesivo al transporte internacional.
La ISO es una organización que ha desarrollado más de 18.500 estándares
públicos y privados con validez global. Tiene 162 países miembros que representan
el 98% del PBI mundial.
En su elaboración participan los organismos de certificación de cada país miembro
en los grupos de trabajo que desarrollan la norma. En lo que respecta a América
Latina, en la actualidad participan en los grupos técnicos, el IRAM (Argentina), el
ABNT (Brasil), el INN (Chile), la DGN (México), el ICONTEC (Colombia) y el
INTECO (Costa Rica)
La ISO ha aprobado, además normas sobre diversas materias relacionadas con el
cambio climático, los gases de efecto invernadero y la huella de carbono, y tiene
otras en desarrollo, por ejemplo, sobre:
- ISO 14064: Especificaciones para cuantificar, monitorear e informar sobre emisiones de gases de
efecto invernadero (y su remoción) (Partes 1 y 2); y especificaciones para validar o verificar las
afirmaciones sobre tales temas;
- ISO 14065: Requerimientos y principios para órganos acreditados para la validación y verificación
de gases de efecto invernadero;
- ISO 14066 (en desarrollo): Una norma que especificará los requisitos de competencias para
equipos de validación y verificación de gases de efecto invernadero, incluyendo guías para su
evaluación;
- ISO 14067 (en desarrollo): Norma sobre el cálculo de la huella de carbono en producto, y su
comunicación incluyendo el etiquetado;
22
- ISO 14069 (en desarrollo): Un documento guía para la cuantificación e informe de emisiones de
gases de efecto invernadero para organizaciones.
V.3.1.1. Norma ISO en desarrollo sobre la medición de huella de carbono
La nueva norma ISO 14067 que está desarrollando la ISO incluye una metodología
para el cálculo de la huella de carbono en producto, y su comunicación incluyendo
el etiquetado. La norma bajo desarrollo tiene dos partes sobre las cuales están
trabajando grupos técnicos, la parte 1 (cuantificación) y la parte 2 (comunicación).
Se espera que ambas estén completas en 2012.
La norma ISO toma como base la metodología de ciclo de vida ya contenida en
normas ISO 14040 y 14044. El borrador especifica criterios y requisitos específicos
para los estudios que procuren cuantificar la huella de carbono a lo largo del ciclo
de vida del producto. Los estudios de ciclo de vida deberán definir el objetivo y
alcance de la medición, realizar un inventario de emisiones, y evaluar el impacto de
las mismas de acuerdo a la metodología descripta en la norma. La huella de
carbono en producto estará determinada por la sumatoria de impactos.
A su vez, la segunda parte de la norma detalla los requisitos y principios y guías
para la comunicación de la huella de carbono en producto, basada en el informe y
otra información a partir del estudio de la huella de carbono. Por ejemplo, indica
que si los resultados del estudio de huella de carbono serán comunicados a los
consumidores, el informe de impacto debe ser verificado por una tercera parte
independiente. El objetivo de esta segunda norma es lograr que las declaraciones
públicas sobre huella de carbono en producto sean precisas, verificables,
relevantes y no engañosas, proveyendo una estructura robusta para proveer
información sobre huella de carbono a las partes interesadas.
V.3.1.2. Compatibilidad entre metodologías
El desarrollo de normas ISO, por su alto grado de aceptación internacional, permite
la compatibilización entre diversos sistemas de medición de huella de carbono. En
la actualidad las metodologías más utilizadas para la medición de huella de
23
carbono en producto son la PAS 2050 desarrollada por Carbon Trust (Reino Unido)
la cual tiene un enfoque de ciclo de vida de las emisiones procedentes de las
actividades relativas tanto a la producción de bienes como de servicios; y el GHG
Protocol desarrollado por el World Business Council for Sustainable Development
(WBCSD) y el World Resources Institute (WRI) en conjunto con empresas y ONGs.
La aprobación de una norma ISO sobre huella de carbono en producto podría ser
muy útil en el sentido que podría ser tomada como el estándar internacional
aplicable
en
futuros
conflictos
presentados
en
el
ámbito
de
la
OMC,
constituyéndose de esta manera en el estándar al cual deberán atenerse países
como Francia al momento de implementar normas que pudieran discriminar a
productos importados según su huella de carbono.
V.3.2. Organización Marítima Internacional
El Comité Marítimo de Protección Ambiental de la Organización Marítima
Internacional – OMI de la ONU, adoptó medidas obligatorias para reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero provenientes del transporte marítimo
internacional.
Esta decisión, tomada en una reunión celebrada en Londres en julio de 2011,
representa el primer régimen vinculante para la reducción de emisiones
contaminantes para un sector industrial internacional en particular.
Las decisiones adoptadas por el Comité implican una enmienda al MARPOL
(Convención Internacional para Prevenir la Contaminación causada por los Buques,
generalmente por accidentes operacionales), específicamente a su Anexo VI,
agregándole al mismo un nuevo capítulo 4 haciendo obligatorio el “Energy
Efficiency Design Index” (Índice de Diseño de Eficiencia Energética - EEDI, por sus
siglas en inglés), para los nuevos barcos y el “Efficiency Management Plan” (Plan
de Manejo de Eficiencia Energética - SEEMP, por sus siglas en inglés), para todas
las embarcaciones. Se espera que esta normativa entre en vigor el 1 de enero de
2013.
24
Otras enmiendas a este Anexo VI agregan nuevas definiciones y el requerimiento
de “Survey and Certification”, incluyendo el formato del Certificado Internacional de
Eficiencia Energética. Asimismo se establece que las normas aplicarán a todos los
barcos que excedan las 400 toneladas. Se espera entrarán en vigencia el 1° de
enero de 2013, al exigir que aquellos barcos construidos después de 2013 mejoren
su eficiencia en un 10%, para el periodo correspondiente a 2020 y 2024 un 20%, y
posteriormente un 30%.
La OMI obliga a todos los Estados de la misma manera de acuerdo al principio de
trato equitativo. Como resultado de ello, algunos países como China, aduciendo el
principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, pidieron que el EEDI
sea obligatorio sólo para los países desarrollados y voluntario para los países en
desarrollo. Este país mas Brasil, Arabia Saudita y Sudáfrica pudieron conseguir un
período de seis años y medio para implementar estas reglamentaciones en
aquellas embarcaciones registradas en países en desarrollo.
El EEDI es la primera medida global obligatoria para mejorar la eficiencia
energética de nuevas embarcaciones y limitar las emisiones de carbono del
transporte marítimo internacional. También es un mecanismo basado en el
desempeño, el cual permite que la industria escoger la tecnología usada en el
diseño de sus embarcaciones mientras éstas cumplan con el nivel de eficiencia
energética deseado.
En reacción a las modificaciones de la OMI, la Comisión Europea ha propuesto
incorporar a su normativa las medidas aprobadas por unanimidad en la OMI. En
este sentido, propone reducir las emisiones de dióxido de azufre del transporte
marítimo en un 90 %.
La legislación propuesta revisa la Directiva en cuanto al contenido de azufre de
determinados combustibles líquidos e incorpora nuevas normas de la OMI al
Derecho de la UE para garantizar su cumplimiento correcto y armonizado por todos
los Estados miembros de la UE. Con arreglo a las propuestas, el contenido máximo
de azufre autorizado en los combustibles utilizados en el transporte marítimo en
zonas vulnerables como el Mar Báltico, el Mar del Norte y el Canal de la Mancha se
25
rebajará del porcentaje anterior del 1,5 % al 0,1 % desde el 1 de enero de 2015.
Otras zonas tendrán que registrar reducciones mayores incluso, desde el 4,5 %
hasta el 0,5 %, a más tardar el 1 de enero de 2020.
Los buques podrán utilizar tecnologías equivalentes, tales como sistemas de
depuración de gases de escape, como alternativa al uso de combustibles con bajo
contenido de azufre. Otros cambios importantes propuestos son una notificación y
verificación más unificada y disposiciones sobre el muestreo ajustadas a las
normas internacionales. La propuesta se aplicará progresivamente de 2015 a 2020.
Mientras tanto, la Comisión formulará en 2012 una serie de medidas a medio y
largo plazo en el marco de la “caja de herramientas del transporte sostenible por
vías acuáticas” al efecto de fomentar el transporte marítimo de corta distancia
sostenible y competitivo.
Si bien las nuevas normas representarán un desafío para los sectores afectados, el
uso de tecnologías de reducción alternativas rebajará de forma importante los
costes de cumplimiento y estimulará la innovación y la eficiencia en el uso de los
recursos.
VI. LOS ESTANDARES PRIVADOS
La proliferación de las normas privadas es alarmante. Según la UNCTAD, el
número de sistemas privados se eleva a 400 y sigue aumentando. En algunos
casos
se
trata
de
normas
desarrolladas
por
empresas
(cadenas
de
supermercados), en otros, tienen alcance internacional y cubren toda una industria,
sin limitarse a un país, una región geográfica o a un grado de desarrollo. Las
normas privadas persiguen objetivos diversos, muchas veces relacionados con el
ámbito social y medioambiental o con el bienestar de los animales, o a los aspectos
sanitarios y fitosanitarios, relacionados en la gran mayoría de casos con la
inocuidad de los alimentos.
Esta alta proliferación se esta produciendo especialmente en la UE. Según los
especialistas, este incremento se debió inicialmente como respuesta a una pérdida
26
de confianza de la población (consumidores) en los sistemas de control oficiales
(caso de la “vaca loca” o BSE).
En la actualidad resulta insuficiente cumplir las reglamentaciones del país
importador; los productos deben también satisfacer las prescripciones de los
sistemas de normas voluntarias del sector privado, a menudo más complejas y
estrictas que las gubernamentales. Se consideran entonces en una condición de
acceso.
Cuando en determinado sector se impone la normativa privada, el margen de
opción de que disponen los proveedores es limitado. De hecho, cuando un
determinado producto o especificación alcanza una porción significativa de
mercado, ese conjunto de prescripciones adquiere, de facto, obligatoriedad. En tal
caso, los proveedores tienen alternativas mínimas, o ninguna, salvo cumplir con las
normas, en la medida en que pretendan ingresar o mantenerse en un mercado en
particular.
Esto es problemático si el mercado es concentrado, como ocurre con el comercio
minorista de la alimentación. Cuando un pequeño número de minoristas de la
alimentación representa una fuerte proporción de las ventas de productos
alimenticios, se reducen considerablemente las opciones de los proveedores que
no participan en un sistema individual o colectivo de normas aplicadas por los
minoristas. Esto ocurre en la UE.
En varios de los países de la UE, las cinco primeras firmas minoristas normalmente
representan más del 50% de las ventas.
27
Como ejemplo podría citarse la norma Naturale´s Choice de la cadena Tesco en el
Reino Unido, que da cuenta de una cuota de mercado del 30%. Estos grandes
minoristas tienen el poder oligopólico suficiente para inducir cambios en la cadena
de aprovisionamiento, dando lugar a que algunas normas hayan pasado a ser
obligatorias de facto. En otros supermercados europeos ocurre lo mismo, tal es el
caso de la cadena alemana ALDI.
No hay estudios concluyentes donde la certificación de huella de carbono sea un
elemento clave al momento de la decisión de compra por parte del consumidor. La
marca, la calidad o el precio parecen tener una mayor influencia a la hora de
decidir.
Un punto clave que debe evaluarse y que hay que entender es que no existe una
sola forma de reglamentación, ni de medición de criterios medioambientales y que
a su vez, estén relacionados a la huella de carbono. Un claro ejemplo es la
industria de los biocombustibles, que amenaza con incurrir en cierta anarquía. El
hecho es que no hay principios o criterios acordados internacionalmente que
definan
cuales
son
las
prácticas
sustentables
para
la
producción
de
biocombustibles.
Esta amenaza se ha concretado. Existen un sin número de iniciativas, tanto
voluntarias como obligatorias, especialmente para el etanol, creadas con el objeto
de certificar los biocombustibles, que hacen que el sector sea considerado una
“Babel”.
Las iniciativas existentes podrían dividirse en tres grandes grupos, a saber:
1. iniciativas de carácter nacional o regionales;
2. iniciativas internacionales; e
3. iniciativas
globales
de
múltiples
interesados
o
grupos
de
interés
(multistakeholders), como productores, compañías privadas, ONG, expertos,
sociedad civil, etc.
28
En la siguiente gráfica se puede apreciar la diversidad de iniciativas existentes.
INICIATIVAS
NACIONALES Y
REGIONALES
INICIATIVAS
INTERNACIONALES
UE
Directivas
G8+5
FAO
GBEP
UNCTAD
TASK 39
IEA
OCDE
INICIATIVAS
GLOBALES
MULTISTAKEHOLDER
RSB
BSI
RSPO
RTRS
Fuente: IEI -CERA
VII. COMENTARIOS AL PROYECTO DE LEY
VII.1. Su artículo 1° crea el Programa Nacional para la Construcción y Difusión de
la Fórmula de Cálculo de Huella de Carbono por sectores productivos del complejo
exportador.
Ubica las responsabilidades administrativas como competencia de la Secretaría de
Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
Afirma que esta acción se realiza de acuerdo al contexto de la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
Comentario:
Es importante tener en cuenta que la CMNVCC (1992) que entró en vigor en 1994
tiene como objetivo lograr la estabilización de las concentraciones de gases de
efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias
antropógenas peligrosas y en un plazo razonable para permitir que los ecosistemas
29
se adapten naturalmente al cambio climático, asegurando que la producción de
alimentos no se vea amenazada y permitiendo el desarrollo económico sustentable
(Ver artículo 2).
Las partes de la Convención deberían proteger en beneficio de las generaciones
presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus
responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades. Se
deben tener plenamente en cuenta las necesidades específicas y las circunstancias
especiales de las partes que son países en desarrollo (Ver artículo 3).
Por lo que
1. La Huella de Carbono es sólo una herramienta, que debe mantenerse
estrictamente en el marco de las acciones voluntarias, ya que como política pública
presenta debilidades metodológicas que podrían constituirse en una seria amenaza
para los sectores exportadores, en particular, y para la producción industrial
nacional, en general. En primer lugar, es necesario alinear el marco regulatorio y
las políticas internas a la posición nacional asumida en el marco de la CMNUCC,
en defensa del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. La
huella de carbono no es un instrumento que haya sido validado en ninguno de los
acuerdos internacionales logrados bajo este encuadre, y de los que Argentina
forma parte.
2. Cualquier visión parcial que asocie emisiones GEI a producto, sin considerar
aspectos completos de su ciclo de vida y la contribución efectiva de los materiales,
bienes intermedios y finales a las necesidades de mitigación y adaptación al
cambio climático pueden poner en serio riesgo a aquellos sectores cuya
competitividad se vea expuesta al comercio internacional, y debe tenerse en cuenta
que los países desarrollados podrían aplicar instrumentos como el propuesto en
este proyecto de ley como barreras para arancelarias. Por ello, se sugiere que las
políticas orientadas a mantener la competitividad de los sectores exportadores se
desarrollen en un marco “caso por caso”, y tengan en cuenta el desarrollo de
metodologías de cálculo de emisiones sólo en aquellos casos en donde los
requieran los mercados de destino mediante una activa participación de Argentina
30
en el proceso PCR de ISO (Calculation Rules for Product Categories) y mediante
negociaciones bilaterales, con soporte de los Ministerios competentes.
3. Como herramienta del campo voluntario, fuera de algunas iniciativas del sector
privado,
no
existe
aún
consenso
a
nivel
internacional
sobre
aspectos
metodológicos básicos tales como la comunicación y el etiquetado, tal es así que el
proceso ISO en el que se discute la normalización de la huella de carbono ha
sufrido una serie de marchas y contramarchas, con votaciones negativas incluso de
los representantes de los países desarrollados. Asimismo, un número limitado de
sectores industriales están desarrollando en ISO metodologías de cálculo de
emisiones de CO2, que respetan las particularidades de cada sector y en el que
Argentina participa activamente a través de IRAM, pero la discusión de estas
normas no ha concluido aún. No parece razonable adoptar legislación que
desconozca las dificultades planteadas en estos procesos y fuerce a la autoridad
de aplicación designada a adoptar en un plazo de 180 días fórmulas de cálculo
para todos los sectores exportadores, y obligue a todo el sector exportador
argentino a adoptar un esquema de etiquetado, que incluya huella de carbono, sin
un análisis de su conveniencia, caso por caso.
VII.2. El hecho de ubicar el programa como competencia exclusiva de la
Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo sustentable es un desacierto pues lo
que corresponde no es elegir una estrategia excluyente sino integrar un Marco de
Políticas Integradas con participación de los Ministerios con incidencia en los
aspectos productivos y de Negociaciones Internacionales.
La creación de un Programa Nacional para la Construcción y Difusión de la
Fórmula de Cálculo de la huella de carbono por sectores productivos del complejo
exportador es claramente una reducción de la multidimensionalidad del problema
del Cambio Climático a un solo factor. Este planteo se traduciría en la hipótesis de
que el etiquetado de la huella de carbono definida a nivel nacional, solamente para
el sector exportador, produciría el acceso de las exportaciones argentinas al
mercado internacional.
31
Por el contrario, los exportadores, por su interacción internacional, toman las
definiciones de los requisitos de acceso de sus productos de los diferentes destinos
de sus exportaciones. En términos prácticos la construcción de la fórmula a nivel
local no tiene ningún efecto en las exportaciones, a menos que específicamente
esta fórmula fuera aceptada como requisito de ingreso en todos los mercados de
destino y que la huella de carbono sea lo único a tomar en cuenta cuando se habla
de un etiquetado medioambiental.
Los objetivos de la ley del artículo 2° exceden totalmente como conjunto los efectos
de un programa para la construcción y difusión de la fórmula de cálculo.
En efecto, el artículo 1° sólo está vinculado con el literal a) y eventualmente con el
d) pero no necesariamente tienen relación con los literales b), c) y e).
El artículo 4° no es comprensible. No se entiende qué se quiere decir “fijar los
criterios y contenidos de cada variable”, cuando la única variable que toma el
Proyecto es la huella de carbono. Menos aún por cuanto en el artículo 3° se
establece como autoridad de aplicación de la ley a la Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable con lo cual no se sabe quién es la “autoridad de aplicación
sectorial”.
En cuanto al financiamiento del programa, previsto en el artículo 5°, no hay en los
Fundamentos del Proyecto ninguna estimación del costo del mismo, ni del origen y
aplicación de fondos.
Además, aplicar fondos según el literal e) de los objetivos puede ser un malgasto
de recursos públicos teniendo en cuenta que no tienen ninguna relación con el
artículo 1°.
VIII.
RECOMENDACIONES
Teniendo en cuenta las observaciones realizadas, es necesaria una reformulación
integral del Proyecto de Ley.
32
A nuestro juicio, es necesario en materia de Cambio Climático, Comercio
Internacional y Energía la creación de un marco legal para la creación de un
Consejo presidido por la Presidenta de la Nación e integrado con los demás
Ministerios con competencia que en un proceso de articulación público privada,
desarrollen un marco de políticas integradas para hacer frente al Cambio Climático.
33
IX.
PROYECTO DE LEY
Senado de la Nación
Secretaria Parlamentaria
Dirección General de Publicaciones
(S-0643/11)
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,...
PROGRAMA NACIONAL PARA LA CONSTRUCCIÓN Y DIFUSIÓN DE
LA HUELLA DE CARBONO
Artículo 1°.- Creación.- Créase el Programa Nacional para la Construcción y
Difusión de la Fórmula de Cálculo de Huella de Carbono por sectores productivos
del complejo exportador, en el marco de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación, de acuerdo al contexto de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
Artículo 2°.- Objetivos.- Son propósitos de la presente ley:
a) Contar con una fórmula de cálculo de la huella de carbono para cada producto o
conjunto de ellos, de cada sector productivo del complejo exportador nacional.
b) Definir de manera explícita las acciones de mitigación para reducir las emisiones
de gases de efecto invernadero medidas como contenido equivalente de dióxido de
carbono (CO2).
c) Reducir la emisión de gases de efecto invernadero, a través de la medición de la
huella de carbono en la cadena productiva nacional a fin de tender a una cadena
productiva eficiente.
d) Mejorar la exportación de productos de elaboración nacional.
e) Concientizar a la sociedad respecto a la emisión de gases de efecto invernadero
en la elaboración de productos, a través del etiquetado de la Huella de Carbono.
Artículo 3°.- Autoridad de Aplicación.- La Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación es la autoridad de aplicación de la presente ley. Las
funciones de la misma son:
a) Establecer el criterio y contenido de cada variable a ser tenida en cuenta para la
elaboración de la fórmula de cálculo de cada uno de los sectores involucrados.
b) Convocar a cada una de las partes del sector privado, representativo a cada uno
de los sectores productivos definidos oportunamente.
c) Elaborar la fórmula de cálculo de la Huella de Carbono, homologarla y
actualizarla.
d) Fijar los parámetros que el sector productivo debe llevar adelante en la
elaboración de bienes y servicios en lo que respecta al cálculo de la huella de
carbono.
34
e) Difundir la importancia del cálculo de la huella de carbono, a través de campañas
de concientización y difusión masiva.
f) Establecer los criterios que permitan llevar adelante la inclusión en las etiquetas
de los productos elaborados en nuestro país de la medición de la huella de
carbono.
Artículo 4°: Plazo.-La autoridad de aplicación en un plazo de 180 días corridos a
partir de la sanción de la presente ley fijará los criterios y contenidos de cada
variable.
Esta acción deberá ser coordinada mediante la intervención y consenso de cada
autoridad de aplicación sectorial, para cada uno de los productos o conjunto de
ellos que sean tenidos en cuenta.
Artículo 5°.- Financiamiento.- El costo integral del programa a crearse por el
presente proyecto, será financiado con aportes del Tesoro Nacional, debiéndose
establecer en la ley de presupuesto, los montos del mismo a ser aplicados en el
año posterior al de su sanción.
Cada fórmula de cálculo y definición del estándar adquirido para sector o producto,
deberá ser aplicado de manera uniforme a partir del segundo año consecutivo a la
fecha de sanción del presente proyecto.
Artículo 6°.- Invítese a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a
sancionar Programas similares a los creados a través de la presente ley.
Artículo 7°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Marcelo A. H. Guinle. -
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
Es conocida la creciente preocupación internacional por las consecuencias
adversas del cambio climático originado en la propia dinámica de la Naturaleza y
acentuado por las funciones de producción y consumo del ser humano.
Esto ha impulsado políticas públicas y de organizaciones e instituciones de
investigación para profundizar su conocimiento respecto de los gases de efecto
invernadero (GEI) así como su dinámica. En este contexto, la huella de carbono1 se
considera uno de los indicadores reconocido y aceptado para comprender la
relación sistémica “modo de producción – medio ambiente – sustentabilidad”, lo
que implica no sólo conocerla en todas sus dimensiones sino medirla y divulgarla
como un elemento más en los procesos de toma de decisiones individuales, de las
empresas, regiones o países.
1
Conjuntamente con la huella hídrica determinan la huella ecológica.
35
Está científicamente comprobado que conocer la huella de carbono permite
identificar caminos para controlar, reducir o mitigar las emisiones y su impacto, y se
reconoce cada vez con más intensidad su alcance en el comercio de bienes y
servicios, especialmente de aquellos transados internacionalmente como
commodities y negociados entre países con compromisos de reducción de
emisiones que suscribieron el protocolo de Kyoto2.
Al entrar en la esfera del sistema económico –principalmente a través de la
comercialización-, el tema ha dejado de ser propio de académicos y especialistas
de las Ciencias de la naturaleza para ser asumido en una visión de conjunto con
las Ciencias sociales –entre ellos la economía política-, organizando un lugar de
intercambio y de síntesis de conocimientos a nivel internacional. Por ese motivo se
ha consolidado un organismo llamado GIEC (Grupo Intergubernamental sobre la
Evolución del Clima), cuya función es resumir los avances que los investigadores
publican en revistas científicas3. Ese grupo reconoce que el hombre añadió el 30%
de CO2 en la atmósfera desde 1850 y, a causa de eso, aumentó significativamente
el efecto invernadero.
Comúnmente la huella de carbono4 se define como la cantidad de gases de efecto
invernadero emitidos a la atmósfera derivados de las actividades de producción y
consumo de bienes y servicios de los seres humanos, variando su alcance, desde
una mirada simplista que contempla sólo las emisiones directas de CO2, a otras
más complejas, asociadas al ciclo de vida completo de las emisiones de gases de
efecto invernadero, incluyendo la elaboración de materias primas y el destino final
del producto y sus respectivos embalajes.
Uno de los temas que complejiza la adopción de esta medida, así como las etapas
de definición de su alcance, método de contabilización y modelo de informe
(especialmente enfocado a cómo se dará a conocer la composición de un producto
en términos de emisiones a los consumidores finales) es la necesidad de
considerar sus necesidades respecto al entendimiento del tema.
Por otro lado, es necesario armonizar criterios, conceptos y metodologías,
incluyendo las orientadas a la verificación y certificación a fin de permitir un
entendimiento y aplicación generalizada.
2
Que en 1997 incorpora una adenda jurídicamente vinculante a la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) adoptada en Nueva York el 9 de mayo de
1992 y contempla mecanismos flexibles orientados a la reducción y mitigación de emisiones, que
permiten, no sólo reducir los costos de transacción sino transparentar dichos procesos. Permite,
entre otras cosas, reforzar la conciencia pública, a escala mundial, de los problemas relacionados
con el cambio climático.
3
Este grupo está instalado oficialmente en el seno de las Naciones Unidas, constituido por más de
3000 expertos internacionales y ha recibido el Premio Nobel de la Paz en 2007 y ha definido la
emisión de dióxido de carbono como una catástrofe humana, demostrando una estrecha relación el
cambio climático y la paz mundial.
4
Tomado del documento ”La huella de carbono en la producción, distribución y consumo de bienes
y servicios”, preparado para la CEPAL por Heloísa Schneider, Oficial de la División de Desarrollo
Productivo y Empresarial, y José Luis Samaniego, Director, División Desarrollo Sostenible y
Asentamientos Humanos de la CEPAL, Santiago de Chile, marzo 2010.
36
Para poder definir la huella en toda su dimensión, también es preciso considerar la
responsabilidad que tienen en este proceso los consumidores a través de sus
decisiones de compra, quienes podrían ser considerados como una de las
principales causas de la huella de carbono generada por un determinado bien o
servicio. En los modelos contables actualmente disponibles la cuenta de emisiones
se asigna sólo a quienes generan carbono en el proceso de producción y en el
transporte, por lo que es necesario decidir cuáles son las emisiones a ser
consideradas en cada etapa de su ciclo de vida y si se considerarán las emisiones
asociadas al consumo del producto y al comportamiento del consumidor. Esto
puede implicar el desarrollo de verdaderas barreras comerciales.
A su vez, ya cada vez más se observan iniciativas enfocadas a introducir el tema
del cambio climático en las agendas del comercio internacional que aunque
pasibles de generar restricciones, podrían ser vistas como una oportunidad para
que los países empiecen a adoptar procesos de producción más eficientes, con
menor contenido de carbono. En países como Francia, los Estados Unidos de
América y Japón, en la medida que sus respectivos procesos de definiciones
metodológicas avanzan, han empezado a establecerse regulaciones y a
considerarse medidas como los impuestos de carbono, programas de transacción
de derechos de emisión y barreras técnicas que incluyen exigencias sobre niveles
de eficiencia energética, que pueden impactar sus actuales relaciones comerciales
con países cuyas iniciativas en estos temas son aún incipientes, como en América
Latina, por ejemplo.
Es cierto que existen metodologías relativamente aceptadas tales como:
• Guías generales: normas ISO que representan estándares de referencia para el
cálculo de CO2 (norma ISO 14.040, sobre Gestión Ambiental – Análisis de Ciclo de
Vida; BS ISO 14.064-1:2006, sobre gases de efecto invernadero – Parte I:
Especificación con orientación, a nivel de organización, para la cuantificación y
divulgación de las emisiones y de la remoción de gases de efecto invernadero.
• Guías específicas: PAS 2050, Bilan Carbone® o el GHG Protocol para la
contabilidad, cálculo y monitoreo de los gases de efecto invernadero.
• Herramientas de cálculo para actividades específicas como el transporte o el
comportamiento del consumidor.
Pero también es cierto que nuestro país no ha reglamentado la cuestión. El tema
puede ser significativo dado que a corto plazo, se espera que algunas de estas
iniciativas deriven en acciones mandatorias y legales que establezcan la
obligatoriedad respecto de información sobre la huella de carbono a ser entregada
a la ciudadanía (por ejemplo en Francia). En otros casos, las propias empresas de
comercialización masiva (al tipo de Wall Mart TESCO y Grupo Casino) impondrán
la obligatoriedad de informar respecto de la huella de carbono a los integrantes de
su cadena productiva.
Si analizamos la actitud asumida por aquellos países vecinos del cono sur, vemos
que desde el año 2008 Chile ha iniciado acciones tendientes a contar con un
37
mecanismo de cálculo de la huella de carbono para diversos sectores productivos
del complejo agroalimentario.
Prueba de ello es el anuncio de una bodega de envergadura que cuenta con su
fórmula de cálculo adecuada a los productos de exportación. Asimismo, la
Universidad Católica ha desarrollado un mecanismo de cálculo de huella de
carbono, aplicable al sector agrícola, el cual puede ser bajado vía Internet por
cualquier productor y mediante el uso de una planilla Excel ingresar sus datos y
conocer su posicionamiento relativo respecto a la emisión de CO2 equivalente en
su ciclo productivo.
Por otro lado Brasil ha conformado un foro intersectorial que analice la mitigación
de gases efecto invernadero, aplicable a cada sector productivo, a fin de determinar
las prácticas que hagan eficiente los procesos productivos que disminuyan la
emisión.
Como se ve estas acciones concretas determinan un estado de mayor avance en la
gestión, para adecuar procesos productivos de los distintos complejos
exportadores, que les permiten a estos países conservar un diálogo permanente y
participativo con las contrapartes de la demanda como son la Unión Europea, USA,
Japón y otros.
Este intercambio en las discusiones permitirá que las normas legales que se
impongan cuenten con adecuaciones que hagan aceptables la colocación de
nuestros productos en dichos mercados, y la conformación de una cadena
productiva propia eficiente y sustentable social, económica y ambientalmente
hablando.
Para ello nuestro país debe estar preparado y el proyecto apunta en tal sentido a
iniciar este camino.
El Proyecto
El Proyecto de ley crea un Programa Nacional para la Construcción y Difusión de la
Huella de Carbono, en el marco de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación, teniendo en cuenta la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
Los objetivos del Programa se definen en el artículo 2° del Proyecto y se centran en
la posibilidad de contar con una fórmula de cálculo de la huella de carbono para
cada producto o conjunto productivo, definir acciones para mitigar las emisiones de
gases de efecto invernadero, reduciendo su emisión a través de la medición de la
huella de carbono; lo cual conlleva, en su caso, a la mejora de la exportación de
productos de elaboración nacional.
Por otro lado, se busca la difusión de la huella de carbono, a través de campañas
masivas y por medio de la implementación del etiquetado de la huella de carbono
en los productos de elaboración nacional.
38
El programa se orienta a poner en estado de competitividad, de acuerdo a
estándares o normativa internacional, a aquellos productos que conforman la
canasta exportadora, pasibles de sufrir en el corto plazo, limitantes para el ingreso
a mercados de destino que imponen la cuantificación de la huella de carbono
respectiva para su admisibilidad y comercialización en los mismos.
En el artículo 3° se establecen las funciones de la Autoridad de Aplicación, en el
artículo 4° se determina el plazo con el cual cuenta la Secretaría de Ambiente para
fijar los criterios y contenidos de cada variable. A su vez, el artículo 5° se refiere al
financiamiento del Programa.
En líneas generales los beneficiarios del Programa son:
a) La República Argentina, ya que contará con una normativa clara, específica y
previsible que definirá la fórmula de cálculo de huella de carbono para cada sector
productivo y el conjunto de productos que componen la oferta exportadora.
b) Las economías regionales, que podrán contar con estándares definidos respecto
a la aceptabilidad de los productos en los principales mercados de destino.
c) El sector privado productor, quien quedará ordenado para el tiempo futuro, de
acuerdo a las condiciones a ser cumplidas a fin de conservar la colocación de
aquellas commodities o transables y ganar nuevos mercados.
d) El conjunto de la sociedad, que se beneficiará con un mejoramiento de las
condiciones ambientales de vida, al ver controlado y eventualmente disminuido, el
efecto de gases invernadero, medido como CO2 equivalente.
Dado que el carbono pasa a ser uno de los temas esenciales a la competitividad de
los bienes y servicios transados en el mercado internacional, la huella de carbono
que estos producen en su ciclo de vida, requiere una forma de exponer y, a su vez,
asignar los costos climáticos respectivos, incluyendo los costos de mitigación de
emisiones, identificarlos, establecer metas de reducción más precisas y que
aportan a las respectivas estrategias nacionales ampliando las responsabilidades
públicas y privadas en ese proceso.
Por todo ello consideramos que aprobar este proyecto, de relativo costo fiscal y de
fácil implementación abrirá el cauce legislativo que apunte a incluir la racionalidad
ecológica en el esquema decisorio de nuestro sistema económico.
Es por los motivos expuestos que solicito a mis pares el acompañamiento en el
presente proyecto de ley.
Marcelo A. H. Guinle. -
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