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Vulnerabilidad social, catástrofes y cambio climático. Comentarios temáticos, teóricos y metodológicos para América Latina
Claudia E. Natenzon
PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Facultad de Filosofía y Letras-UBA.
Mesa 5 -Mudanças Globais e a Percepção da Sociedade
Vulnerabilidad social, catástrofes y cambio climático
Comentarios temáticos, teóricos y metodológicos para América Latina
Por Claudia E. Natenzon
Doctora en Geografía
PIRNA – Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente
Universidad de Buenos Aires / FLACSO Argentina.
“Las estimaciones sobre la pobreza son muy sensibles a
los criterios que se adopten para ponderar cada elemento
que participa en la elaboración de los indicadores y, por
lo tanto, no puede aducirse que estos acarrean un
contenido exclusivamente técnico. Las fuentes de
información y los criterios de elaboración de los
indicadores condicionan los resultados.” Lo Vuolo et. al.,
1999.
El problema, el contexto
Según el Banco Interamericano de Desarrollo (1998), América Latina es la región con la
mayor desigualdad del mundo. El sector más enriquecido de su población concentra la
parte más alta del ingreso nacional. El 5% más rico de la población reciben 25% del
ingreso nacional; y, considerado el 10% más rico, la parte que reciben crece al 40% del
ingreso nacional. En el otro extremo, el 30% más pobre reciben 7,5% del ingreso
nacional, mientras que para esa fecha, un 40% de la población de América Latina (200
millones habitantes) caía bajo la línea de pobreza.
Las cosas no cambiaron mucho desde aquel momento hasta ahora. En el informe
“Panorama Social de América Latina", (CEPAL 2004) se muestra cómo entre 2001 y
2003 aumentó la pobreza en los países de la región; en el mejor de los casos, ella se ha
estacado.
La mayor incidencia de la pobreza se encuentra entre las familias extendidas y
compuestas. Dentro de ellas esta incidencia se agrava en los hogares monoparentales,
especialmente las de jefatura femenina.
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PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Facultad de Filosofía y Letras-UBA.
Por otro lado, en lo que va de la presente década el crecimiento del PIB no ha logrado
alcanzar un ritmo suficiente para compensar el crecimiento poblacional. La incidencia
de la pobreza y la indigencia en las áreas rurales de América latina siguen siendo más
altas que en las áreas urbanas.
Las profundas transformaciones demográficas se ven reflejadas en la disminución del
crecimiento de la población (del 2.7 % anual en el periodo 1950-55 a 1.5 % en la
actualidad), el creciente envejecimiento de las estructuras por edad, una acelerada caída
de la fecundidad (desde la década del 60) y una reducción de la mortalidad desde finales
de la primera mitad del S. XX (Magno de Carvalho 1999).
Un conocido científico social, Guillermo O’Donell (1999) ha dicho: "La situación social
en LA es un escándalo." Aunque la pobreza y desigualdad siempre han existido, ellos
han tomado una importancia desconocida décadas atrás: pobreza generalizada, número
creciente de indigentes, profunda desigualdad. El problema de la vulnerabilidad social
debe ser considerado dentro de este contexto.
Dos componentes geográficos están involucrados en este problema: la escala y la
distribución territorial. La primera aparece en las determinaciones inter-escala en áreas
de localización específica de vulnerabilidad social: global o internacional, regional (LA
en conjunto, asociaciones de países como MERCOSUR y el Acuerdo de los Países
Andinos), nacional, sub-regional (grupos de provincias o estados) y local (los lugares
particulares donde todas los otras escalas se ubican y despliegan.
La distribución espacial es otro problema geográfico de LA dónde diferencias de áreas
urbanas y rurales comienzan a no ser tan discernibles, distintos tipos de violencia
aumentan la segregación espacial, y la organización territorial se maneja sólo por las
ganancias y se reconfigura permanentemente hacia mayores beneficios económicos. De
esta forma, los escenarios van homogeneizándose mientras que -al mismo tiempo- ellos
se fragmentan más y más.
La cuestión de la vulnerabilidad social
a. Vulnerabilidad social y pobreza
Es posible definir a la pobreza, en un sentido “normal”, como un efecto indeseado del
proceso de desarrollo. Desde este punto de vista, la sociedad latinoamericana puede
analizarse:
- por sus contrastes o polaridades: la pobreza y riqueza, exclusión e inclusión,
indigencia e integración, formalidad y informalidad; o
- por sus capacidades diversas y heterogéneas: complejidad, multiplicidad, dinamismo,
y cambio.
En el primer caso, de categorías contrastantes, es fácil considerar a la pobreza como un
fenómeno "natural", fijado sincrónicamente. En este sentido, la vulnerabilidad social es
una noción que ayuda a ir más allá de esta aproximación esquemática. De acuerdo con
Minujin (1998, 1999), la vulnerabilidad social permite analizar la complejidad dinámica
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de situaciones de pobreza, principalmente aquellas que provienen de los programas de
reforma neoliberal y el ajuste estructural fuertemente aplicados durante la década de
1990; e identificar una zona de significativos gradientes (o situaciones de intermedias)
entre los extremos "inclusión / exclusión" o "riqueza / pobreza."
b. Vulnerabilidad social y catástrofes
Al relacionar vulnerabilidad social con catástrofes, introducimos lo "extraordinario", la
pérdida de lo “normal”. La catástrofe se evidencia como una ruptura inesperada del
proceso de desarrollo. Existe desastre cuando hay población involucrada. Es una
situación que causa tensión y pone de manifiesto las características preexistentes del
sistema socio-económico.
Del punto de vista de las ciencias naturales (IPCC 2001) la vulnerabilidad es el grado en
el que un sistema es susceptible a (o no puede soportar) los efectos adversos del cambio
climático, incluyendo los efectos de la variabilidad y los extremos climáticos. La
vulnerabilidad es una función del carácter, el tamaño y la proporción de la variación
climática a que un sistema está expuesto, su sensibilidad y su capacidad de adaptación.
Del punto de vista de las catástrofes es posible encontrar otras aproximaciones. Por
ejemplo, siguiendo a Blaikie y otros (1998) la vulnerabilidad –en este caso, la
vulnerabilidad social– es un conjunto de características previas pertenecientes a una
persona o a un grupo, que determinan su capacidad de anticiparse, sobrevivir, resistirse
y recuperarse del impacto de determinado peligro. Es un término relativo y específico
que implica siempre una cierta vulnerabilidad ante una amenaza específica.
c. Vulnerabilidad social y riesgo
La teoría social de riesgo nos permite develar el carácter ordinario de lo extraordinario
en las sociedades modernas, esto es: la vulnerabilidad social como dimensión del
riesgo1, amplificadora de la pobreza y las catástrofes.
Riesgo, ¿en qué sentido? Existe riesgo cuándo es posible cuantificar la incertidumbre
(Funtowicz y Ravetz, 1993). Es un rasgo intrínseco de la sociedad actual, basada en la
confiabilidad científica. Y es, también, un resultado inesperado que aparece como
consecuencia de nuestras propias actividades o decisiones, en lugar de ser un resultado
de la obra divina, la fortuna o la fatalidad (Giddens, 1990).
En general, desde el sentido común, la vulnerabilidad es la condición de aquéllos que
pueden ser lastimados, heridos o dañados. La vulnerabilidad social, como dimensión del
riesgo, es la potencialidad que cada grupo social tiene de sufrir heridas o daños. Forma
parte del riesgo en tanto que exista certeza por parte de los grupos sociales respecto a
cuáles son los peligros que corren. De otra manera, ya no se trata de riesgo sino de
incertidumbre.
1
Hemos señalado que las dimensiones del riesgo de potenciales catástrofes son la peligrosidad, la
vulnerabilidad, la exposición y la incertidumbre (Natenzon 1995; Natenzon et. al. 2003).
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Tomando en cuenta estas apreciaciones, es posible re-definir la noción de “catástrofe”
como una actualización del riesgo que se efectiviza cuando la potencialidad de lo que
podía llegar a ocurrir se vuelve efectiva, se pone en acción. El aporte de esta definición
está en la visión dinámica, diacrónica del problema, que pone el énfasis en la capacidad
preventiva de la sociedad. De ello surge, a continuación, el problema de cómo
operativizar el análisis desde esta perspectiva.
Problemas metodológicos
Las características del universo en estudio pueden ser definidas tomando en
consideración las siguientes premisas:
- Toda la población es afectable.
- Algunos grupos mayoritarios son pobres, excluidos, marginales y revistan en el sector
informal.
- Algunos grupos minoritarios son ricos, incluidos, integrados y están
institucionalizados.
En este marco, surge la siguiente pregunta:¿Son todos vulnerables? Y también: Cada
grupo ¿en qué medida lo está?
Las técnicas más comunes para medir la pobreza en la “normalidad” son el índice de
NBI – Necesidades Básicas Insatisfechas, y el cálculo de LP – Línea de Pobreza. Para el
primero se utiliza como fuente de información datos censales y la Encuesta Permanente
de Hogares. El índice de NBI combina 5 indicadores para cada familia: hacinamiento
del hogar, tipo y estado sanitarios del hogar, escolaridad, empleo y grado educativo del
jefe de la familia. Es utilizado para identificar los “pobres estructurales”, aquellas
personas que han sido pobres durante toda su vida.
La LP toma como fuente el costo de una canasta de alimentos básicos, que se multiplica
por el coeficiente de Engel. El valor resultante estaría indicando el ingreso necesario
para cubrir una gama amplia de necesidades básicas: comida, vivienda, ropa, educación,
salud, transporte y ocio. La LP se relaciona con la identificación de "nuevos pobres",
aquéllos sectores (principalmente provenientes de la clase media) que se han
empobrecido, con pérdida permanente de su capital, como consecuencia del proceso de
ajuste económico reciente.
Para medir la vulnerabilidad social, Minjin (op. cit.) propuso combinar el índice de NBS
y el de LP, identificando así tres grupos de diferentes clases: A. Excluidos; B.
Vulnerables; C. Incluidos (ver Tabla 1).
Tabla 1 – Propuesta para la medición de la vulnerabilidad social (Minujin, op. cit.)
Pobre: Ingreso < o = LP
No pobre: Ingreso = o > LP
Excluido
NBI
NBS
1o+
Sólo hacinamiento*
A
A
A
B
Pobre pero no
excluido
A
B
C
Ingreso 1 a
1,5
A
B
C
Ingreso 1,5 y +
=0
B
C
Referencias: NBI – Necesidades básicas insatisfechas. NBS – Necesidades básicas satisfechas. LP –
Línea de pobreza. * Hogares con condiciones de hacinamiento = 3 personas o más por cuarto.
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Para medir la vulnerabilidad en situaciones de catástrofe Downing (2001) ha señalado,
con acierto, que es posible encontrar multiplicidad de índices, uno por cada caso
particular considerado. La selección de indicadores que configuren un índice de este
tipo estará en función de su pertinencia y su disponibilidad gratuita. Evaluaciones de
tipo cuantitativo son complementadas con análisis cualitativos sobre diversos factores
de la vulnerabilidad social: socioeconómicos (modelo de desarrollo, conceptos de
libertad e integración, comportamiento de los capitales), ideológico – culturales
(percepción de la vulnerabilidad, experiencia acumulada, historicidad de los procesos) y
político – institucionales (capacidades y debilidades de los sistemas formales/
informales en cuanto a ejercicio de la democracia, tipo de políticas sociales
desarrollados, formas de negociación, etc., y comunitarios en cuanto a lazos solidarios,
niveles de autonomía, representatividad y legitimidad de sus organizaciones y sus
líderes, etc.).
Aplicación en un caso de estudio2
Aplicamos una serie de técnicas de este tipo para indagar sobre la vulnerabilidad social
asociada a un probable aumento en el nivel medio del mar en el litoral argentino del Río
de la Plata, estudiando tres aspectos:
a. La situación estructural (sin catástrofe) de la vulnerabilidad social y su distribución
geográfica a través de un índice de vulnerabilidad social.
b. Los impactos probables en la población y los bienes públicos del área de estudio, a
través de datos censales y relevamientos de campo.
c. Los aspectos institucionales de la vulnerabilidad social a través del análisis de casos
particulares.
a. IVS - Índice de vulnerabilidad social
Una forma de obtener la “radiografía” de la situación estructural de la sociedad
bonaerense y de Capital Federal en condiciones previas a cualquier impacto de tipo
catastrófico es usando un índice de vulnerabilidad social.
El IVS - índice de vulnerabilidad social es una evaluación cuantitativa, estadística, que
nos permiten identificar de manera preliminar unidades administrativas en las cuales se
encuentran la distribución territorial de diferentes grados de vulnerabilidad social, a
través de un conjunto dado de indicadores elegidos al efecto. Las unidades
administrativas identificadas con un mayor grado de vulnerabilidad social podrán ser
tomadas como estudios de caso para identificar en profundidad, mediante técnicas
cualitativas, en qué consiste y cómo se construye dicha vulnerabilidad social.
Los alcances y limitaciones del índice están dados por la propia construcción, que
dependerá de criterios de selección de indicadores y de cortes internos en cada uno de
ellos, planteados por el investigador (cada investigador) en cada caso particular según
2
Los investigadores del PIRNA que participaron en estos proyectos bajo la dirección de. Claudia E.
Natenzon son Natalia Marlenko, Silvia G. González, Diego Ríos, Julieta Barrenechea, Ana Maria
Murgida, Elvira Gentile, Sebastián Ludueña y María Cecilia Boudín, en el período 2002 – 2004.
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objetivos y criterios diferentes.
La utilidad de un índice de esta naturaleza es brindar una primera aproximación a las
heterogeneidades en la distribución geográfica de la vulnerabilidad social, ayudando a
priorizar o elegir las muestras o los casos de estudio en los cuales profundizar el
análisis.
El IVS está formado por una serie de indicadores que se agrupan en tres subíndices,
correspondientes a grupos temáticos específicos: un subíndice demográfico, uno de
calidad de vida y el último de aspectos del consumo y la producción. De esta forma se
logra diferenciar el peso que adquieren los diferentes aspectos considerados,
identificando aquello de mayor importancia en la conformación de la vulnerabilidad
social de las unidades administrativas.
Los indicadores seleccionados han surgido de la relación entre la representatividad de
aspectos sociales, demográficos y económicos básicos, y la disponibilidad pública de
los datos. En tal sentido, nos encontramos con la dificultad de que no está garantizada la
disponibilidad de datos para todas las unidades administrativas bajo análisis, lo cual
obliga a disminuir el número de indicadores.
Teniendo en cuenta estas salvedades, se trabajó con los datos de toda la provincia de
Buenos Aires para el año 1991, último disponible hasta el momento para la mayoría de
los indicadores y unidades administrativas. La situación del área de estudio para cada
indicador fue considerada tomado como universo de análisis este contexto provincial
(177 partidos).
El área de estudio está conformada por todas aquellas unidades administrativas que
tienen la totalidad o parte de su superficie recorrida por la curva de nivel de los 5 metros
que es el dato disponible de topografía provisto por el IGM. Las áreas de afectación
directa (inundación permanente y anegamientos circunstanciales) están ubicadas hasta
los 4 metros, pero como la identificación de esta curva en terreno aún no se ha
realizado, se ha optado por tomado como límite máximo la de 5 metros.
El área de estudio está compuesta por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y una serie
de partidos de la Provincia de Buenos Aires ubicados en el litoral del Río de la Plata y
sus tributarios. En el Censo de 1991 esos partidos eran 26: Tigre, San Fernando, San
Isidro, Vicente López, San Martín, General Sarmiento, Tres de Febrero, Morón, La
Matanza, Esteban Echeverría, Lomas de Zamora, Lanús, Avellaneda, Quilmes,
Berazategui, La Plata, Berisso, Ensenada, Magdalena, Gral Lavalle, Maipú, Dolores,
Castelli, Tordillo, Chascomús y La Costa. En el Censo de 2001, los partidos eran 28 ya
que se produjeron los siguientes cambios de jurisdicción: Morón se subdividió,
quedando dentro del área de estudio sólo el nuevo partido de Hurlingham. Igual ocurrió
con Gral. Sarmiento, quedando en el área el nuevo partido de San Miguel. Finalmente
Esteban Echeverría y Magdalena se subdividieron, incorporándose así dos nuevos
partidos: Ezeiza y Punta Indio respectivamente.
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Tabla 2 - Subíndices e Indice de Vulnerabilidad Social 1991
Departamentos
General Sarmiento
Esteban Echeverría
Berazategui
Berisso
Castelli
Ensenada
General San Martín
La Costa
La Matanza
Lanas
Lomas de Zamora
Quilmas
San Fernando
Tigre
Avellaneda
Capital Federal
Chascomus
La Plata
Morón
San Isidro
Tres de Febrero
Dolores
Maipú
General Lavalle
Magdalena
Vicente López
Tordillo
Subíndice
demográfico
4
3
3
2
1
2
3
1
3
3
4
4
1
3
3
4
2
3
3
3
3
1
2
1
1
4
1
Subíndice de
condiciones de vida
4
3
3
3
4
3
3
2
3
3
3
3
4
4
3
1
2
3
2
2
3
3
3
2
1
1
1
Subíndice
productivo
4
3
3
3
2
3
1
4
3
2
2
3
3
3
1
1
2
1
2
1
1
2
2
1
2
1
2
Indice de
vulnerabilidad
social
4
4
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
2
2
2
2
2
2
2
2
2
1
1
1
1
Referencias:
Categoría
Valor
Demografía
C. de Vida
Producción
IVS
asignado
1
7-8
6-9
6-10
24 - 29
Muy bajo
2
9
10-11
11-12
30 - 33
Bajo
3
10-11
12-13
13-15
34 - 38
Alto
4
12-15
14-17
16-18
39 - 43
Muy alto
Cada subíndice resultó de la sumatoria simple de valores asignados a cuatro indicadores
en rangos que van de 1 a 5. El índice resultó de la sumatoria simple de los valores
asignados a los12 indicadores utilizados. Los cortes o rangos aquí incluidos surgieron de
la aplicación de criterios ad hoc, combinando los cortes naturales ofrecidos por el SIG
con aspectos particulares intrínsecos del indicador que hace a su pertinencia para analizar
el problema en estudio.
Los resultados (Tabla 2) muestran que Capital Federal, General Sarmiento y Vicente
López son las que presentan mayor vulnerabilidad demográfica, con una distribución
dispersa dentro del AMBA; mientras que las mejores situaciones se encuentran en San
Fernando, Tigre –ambos con superficie importante de islas- y General Sarmiento (los
tres del AMBA), y en Castelli, Tordillo, Gral. Lavalle, Magdalena y La Costa, todos de
de perfil rural).
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General Sarmiento, Castelli, San Fernando y Tigre tienen (al contrario que en la
situación anterior, las peores condiciones de vida que incrementan la vulnerabilidad
social. En cambio, las unidades que tienen más bajos niveles de vulnerabilidad en
relación a este aspecto son dos urbanas: Capital Federal y Vicente López, y dos rurales:
Magdalena y Tordillo.
Hay sólo dos partidos que presentan altos niveles de vulnerabilidad por sus condiciones
laborales, productivas y de consumo: General Sarmiento y La Costa. El primero es parte
del AMBA y tiene un carácter residencial. El segundo es una unidad administrativa
relativamente nueva, separada del partido de General Lavalle en la década del 80 que
tiene al turismo como actividad económica preponderante. En el otro extremo, se
encuentran Avellaneda, Capital Federal, General Lavalle, General San Martín, La Plata,
San Isidro, Tres de Febrero y Vicente López, con bajos niveles en el % de asalariados
de 14 y más años sin descuentos provisionales, y un importante número de propietarios
de autos. Todos tienen un perfil urbano, excepto General Lavalle, de tipo rural.
Como síntesis de los tres ejes temáticos señalados, el IVS muestra que Esteban
Echeverría y General Sarmiento, partidos del AMBA, tienen los más altos niveles de
vulnerabilidad social. No son partidos litorales, pero sí entran en el área que podría ser
afectada, bajo los 5 m. topográficos por influencia de los ríos tributarios del Plata. En
cambio, General Lavalle, Magdalena y Tordillo, partidos de perfil rural, presentan los
más bajos valores en el IVS. El único partido urbano que se encuentra en este grupo es
Vicente López, de perfil residencial con población de altos ingresos, que pertenece al
AMBA y es vecino a la Ciudad de Buenos Aires.
b. Probables impactos por inundaciones
Las inundaciones pueden afectar población y bienes. Por eso fue importante determinar
qué población (en cantidad) y qué bienes (según usos y localización) estarían expuestos
a inundaciones en el caso de producirse un aumento en el nivel medio del mar como
consecuencia del cambio climático.
Calcular la cantidad de la población expuesta a futuras inundaciones parece una tarea
simple pero no lo es. Hay que contar con la localización de los habitantes de cada
municipio e identificar cuántos de ellos se encuentran en un área que puede llegar a ser
inundada.
Para lograr una cifra aproximada se realizaron dos cálculos utilizando información
provista por el INDEC sobre los datos relevados en el Censo Nacional de Población y
Vivienda de 1991, desagregados en radios censales (la menor unidad territorial en la que
se el Censo tiene agregados los datos) para las unidades administrativas incluidas en el
área de estudio.
En un primer momento se tomó la curva topográfica de 5 metros sobre el nivel del mar,
identificada en su oportunidad por el IGM (Instituto Geográfico Militar) y se calculó la
población en base a los radios censales incluidos en esa área. El resultado puede verse
en la siguiente Tabla 3:
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Tabla 3 – Cantidad de población afectable (1991 y 2001)
Censo Nacional de Población y Censo Nacional de Población, Hogares y
Vivienda de 1991*
Vivienda de 2001**
Población afectable
Población afectable
Población Valores
Población total (hab.) Valores absolutos
total (hab.) absolutos
%
%
10.357.411 1.705.117
16.5
9.636.231
1.872.845 19.4
* 26 partidos y Capital Federal en 1991.
** 28 partidos y Ciudad de Buenos Aires en 2001.
En una segunda instancia se realizó un cálculo más preciso, al poder contar con datos de
topografía más actualizados provistos por medio de radar, de las alturas del terreno, ya
que en el lapso transcurrido entre los relevamientos del IGM y la actualidad esas alturas
fueron modificadas por rellenos y nivelaciones de distinto tipo producidos en el proceso
de crecimiento edilicio. En este nuevo cálculo los datos obtenidos señalan una
población de 866.207 personas que podrían estar expuestas en el conjunto del área
estudiada.
Para calcular los bienes patrimoniales expuestos se realizó un relevamiento de oficinas
públicas y de seguridad social, centros de salud, edificios dedicados a la educación,
instalaciones de seguridad, áreas de transporte y circulación, industrias y áreas
recreativas, para cada uno de las unidades administrativas que configuran el área de
estudio. Nuevamente en este relevamiento se identificaron aquellos bienes ubicados
bajo la cota de los 5 metros, lo que dio como resultado el siguiente patrimonio edilicio y
constructivo que podría estar expuesto a inundaciones por un aumento en el nivel medio
del mar:
Oficinas públicas
Seguridad social
Centros de salud
Educación
Seguridad
Circulación
Industrias
Areas recreativas
125
17
205
928
92
41
1.046
306
Los partidos con mayor porcentaje de bienes expuestos corresponden a Ensenada con el
88,3% y Berisso con el 93,4%. Sin embargo, los número totales de bienes no son tan
relevantes. Si tomamos las cantidades absolutas de bienes registrados por debajo de los
5 metros para el área, las unidades administrativas con la mayor cantidad son: Capital
Federal, San Fernando y Lanús, representando porcentualmente un valor inferior al 57%
de bienes distribuidos por debajo de 5 metros.
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c. Vulnerabilidad social, instituciones y cultura
El análisis de los casos de estudio del barrio de La Boca y la municipalidad de
Avellaneda nos permitió conocer algunos aspectos cualitativos de la vulnerabilidad
social: institucionales, políticos y culturales.
El barrio de La Boca es uno de los más antiguos de la ciudad de Buenos Aires que
nació como puerto en un área anegadiza. En el imaginario urbano, La Boca siempre ha
sido considerada como un área marginal de la ciudad, a pesar de los proyectos de
renovación urbana que se están impulsando desde el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires (GCBA) en los últimos años. Entre otros aspectos que juegan en la construcción
negativa de este imaginario, las inundaciones (y el alto grado de contaminación
asociado a estas) ocupan un rol significativo. Precisamente, la peligrosidad más
importante de La Boca es la inundación originada en “sudestadas” y lluvias intensas.
En el año 2001 el barrio tenía 39.396 habitantes en una superficie de 3,3 km2 (1,29% de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) con una densidad de 11.938 hab/km2 (1,65% de
la Ciudad).
Las instituciones del GCBA que tienen a cargo el manejo de las inundaciones en las
distintas instancias son:
•
•
•
Prevención: Dirección de Emergencias Sociales y Defensa Civil (DESyDC) y
Cuerpo de Emergencias en la Vía Pública (CEVIP) de la Subsecretaría de
Logística y Emergencias; Dirección de Hidráulica de la Secretaría de
Infraestructura y Planificación.
Respuesta: Dirección de Emergencias Sociales y Defensa Civil (DESyDC) y
Cuerpo de Emergencias en la Vía Pública (CEVIP) de la Subsecretaría de
Logística y Emergencias; Sistema de Atención Médica de Emergencia (SAME).
Rehabilitación: Dirección de Emergencias Sociales y Defensa Civil (DESyDC)
de la Subsecretaría de Logística y Emergencias; Secretaría de Salud; Secretaría
de Infraestructura y Planificación.
El análisis de documentos públicos y las entrevistas realizadas han permitido establecer
que estas instituciones actúan de forma desarticulada y muchas veces sus intervenciones
se superponen. Se han detectado, además, actitudes de desconfianza entre las oficinas
públicas (más ligadas a la toma de decisión) y las instituciones técnicas que participan
en la preparación y respuesta frente a catástrofes, como lo son el Servicio
Meteorológico Nacional (que emite las alertas meteorológicas por tormentas severas) y
el Servicio de Hidrología Naval (que emite las alertas hidrológicas ante sudestadas). El
desajuste institucional se completa con carencia de canales de comunicación entre las
instituciones y la población.
Históricamente, el tipo de respuesta desarrollado por estas instituciones de gobierno
siempre estuvo asociado a la construcción de obras de ingeniería como medida de
mitigación sin haberse contemplado -en general- medidas no estructurales, incluyendo
instrumentos de planificación urbana para áreas peligrosas. Puede decirse que el manejo
de la inundación estuvo siempre separado de la planificación urbana, como dos
instancias sin relación entre sí.
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La intervención estructural más importante de la última década fue la construcción de
una defensa costera frente a sudestadas, que incluye, además, sectores de muelles
operativos y turísticos, pero que se ha realizado sin haber contemplado la hipótesis de
aumento en el nivel del mar. Los fines de esta obra pública no solo están asociados a la
mitigación de inundaciones sino también a la valorización del barrio promovida desde el
GCBA. Sin embargo, desde el punto de vista de la construcción del riesgo, estos
procesos instalan un falso sentimiento de seguridad que debilita las pautas culturales
preexistentes en los habitantes del barrio (redes informales de alerta entre vecinos, por
ejemplo), ocultando el riesgo por inundaciones.
Todos los problemas señalados tienen una compensación en ciertos aspectos positivos
que podrían considerase como potencialidades de cambio. Se trata de los cambios
recientes en el organigrama del GCBA que han colocado dentro de la misma oficina el
área de planificación urbana y el de obras públicas. Por otro lado, y también a nivel de
decisión política, se han incorporado recientemente algunas medidas no estructurales en
los últimos planes para prevención de inundaciones. Finalmente, y en otro nivel, la
fuerte tradición participativa y el conocimiento que los vecinos del barrio tienen
respecto de las inundaciones (cómo prepararse, como responder, como ayudarse) son
ejemplos importantes de cómo procesos adaptativos pueden tender a la reducción de su
propia vulnerabilidad.
El municipio de Avellaneda, localizado frente al barrio de La Boca con el Riachuelo
como límite entre ambos, es uno de los centros de población más antiguos cercanos a la
ciudad de Buenos Aires. Situado sobre un área inundable, ha tenido un perfil industrial
desde sus orígenes como ciudad. Desde la década de 1940 el municipio tiene niveles
altos de urbanización (mayores al 90%). Los principales peligros en Avellaneda están
asociados a las inundaciones y la contaminación.
Su población total en 2001 era de 328.980 habitantes, en un área de 55 km2. De acuerdo
con estos datos, la densidad de población era de 5.993 habitantes/km2.
Como lo señala la Ley de Defensa Civil para todos los municipios argentinos, la
principal institución municipal encargada del manejo de los desastres en Avellaneda es
la Junta Municipal de Defensa Civil (JMDC), integrada por:
9El Intendente (Presidente);
9El Director de Defensa Civil (Secretario);
9Los Secretarios Municipales –de Salud, de Acción Social, etc.- (Vocales);
9La Brigada de Bomberos Voluntarios (Vocal);
9Prefectura Naval de Dock Sud (Vocal);
9Cruz Roja –la oficina de Villa Domínico- (Vocal); y
9Líderes de Entidades Sociales tales como los Boy Scouts (Vocales no permanentes).
Algunas limitaciones encontradas en el manejo de los desastres han sido la falta de
continuidad en las políticas de Defensa Civil. En relación a ello, la designación del
Director de Defensa Civil, coordinador de la JMDC es una decisión política y se
renueva como mínimo cada cuatro años con cada cambio de gobierno municipal,
influyendo negativamente en la continuidad de las políticas de esta institución. Por otro
lado, los vocales y otros representantes de la sociedad civil no son partícipes efectivos y
continuos de la JMDC, por lo que sus puntos de vista no son tenidos en cuenta. En
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consecuencia, las decisiones en esta materia están solo en las manos del Director de
Defensa Civil.
Estas deficiencias encuentran su compensación en una intensa coordinación entre
algunas de las instituciones encargadas de la emergencia: los Bomberos Voluntarios, la
Cruz Roja y la Prefectura Naval, a través de la realización periódica de simulacros de
emergencia. Otro aspecto positivo, aunque circunstancial, fue la designación en el 2003
de un nuevo Director de Defensa Civil, que tiene un perfil técnico, con conocimiento
del manejo de desastres adquirido en su rol de Jefe de la Federación de Bomberos
Voluntarios de la Provincia de Buenos Aires. Finalmente, en las instituciones de
Avellaneda encontramos un número importante de personas altamente entrenadas y con
experiencia en la materia que pueden ser una base significativa para poner en práctica y
mejorar las políticas de manejo de desastres.
Además de sus propias instituciones, los municipios pueden recurrir a instituciones
provinciales y nacionales con incumbencias directas en el tema que trabajan con los
gobiernos locales en el desarrollo e implementación de políticas de manejo de desastres.
A nivel nacional ellas son la Dirección Nacional de Políticas de Seguridad y Protección
Civil (DNPSyPC) y el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM). En la última década,
estas instituciones han sufrido varios cambios de jurisdicción. La DNPSyPC, creada a
fines de la década de 1930 con el nombre de Comando de Defensa Antiaérea del
Ejército Argentino, fue transferida del Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior
por la segunda reforma del Estado producida en 1996. El SIFEM, creado en 1999 dentro
de la Jefatura de Gabinete, fue trasladado junto con la DNPSyPC en febrero de 2002 a
la Presidencia de la República. Cinco meses después ambas instituciones fueron
nuevamente transferidas al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Finalmente, el
21 de agosto de 2004 fue anunciado el paso de la Secretaría del Interior (dentro de la
cual están ubicados la DNPSyPC y el SIFEM) al Ministerio del Interior. La asiduidad
de estos cambios no responde, como podría suponerse, a procesos rápidos de adaptación
a nuevas circunstancias. Por el contrario, responden a otras necesidades externas a la
problemática de las catástrofes y de esta forma incrementan y amplían la vulnerabilidad
social, tanto a nivel local como nacional, poniendo en evidencia la escasa relevancia del
tema en la agenda pública.
Como conclusión, es posible señalar varias características salientes del manejo del
desastre y las instituciones involucradas:
1) Las medidas públicas para el manejo de las inundaciones están desvinculadas de
las políticas urbanas globales, siendo que la planificación urbana podría tender a
la reducción del riesgo a través de diversas decisiones y acciones (las llamadas
“medidas no estructurales”).
2) Existen obstáculos formales entre instituciones, tales como: desconfianzas y
rivalidades, falta de comunicación (por ejemplo, falta de conocimiento de lo que
posee el otro), falta de coordinación y articulación, entre otros.
3) Algunos programas y proyectos exitosos se han descontinuado con cada cambio
de gobierno, e incluso con cada cambio de funcionario a cargo, lo cual revela la
escasa importancia asignada a la prevención de las catástrofes como factor de
peso en la toma de decisiones.
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4) La política de estas instituciones de gobierno, desde sus inicios, está sesgada
hacia el momento de la emergencia, con énfasis en la solución de tipo
“estructural” (obras de ingeniería).
5) No existe una comunicación suficiente sobre riesgos y desastres por parte de las
instituciones hacia la población afectable.
Esta fragmentación de políticas y acciones incrementa la vulnerabilidad social y genera
altos grados de incertidumbre que amplifica los daños de cada catástrofe. Las
instituciones y sus políticas no pueden ser sostenibles en el tiempo a causa del estilo de
manejo institucional, típico de nuestra cultura, que no es adecuado para afrontar
procesos de larga duración (construcción social del riesgo de catástrofes). Esto puede
explicar el hecho de que los planes de mitigación ejecutados, en ejecución y
proyectados, y los procesos de comunicación al público no han considerado aún los
cambios que implicaría un aumento en el nivel medio del mar por cambio climático.
Aún cuando existen todas estas dificultades a nivel institucional, los aspectos culturales
de la vulnerabilidad social pueden actuar como dispositivos adaptativos que juegan un
rol positivo en la reducción del riesgo de inundación. La elección de sistemas
constructivos oportunos, el montaje de redes de solidaridad y autoayuda (como pueden
ser las relaciones de vecinazgo), el alto sentido de pertenencia e identidad con el lugar,
las experiencias en torno a las inundaciones (tanto las vividas como las narradas de
generación en generación), etc., son algunas de las estrategias establecidas por sectores
de la población para minimizar el efecto de las inundaciones y, que a su vez, expresan el
reconocimiento de su propia vulnerabilidad social.
El análisis de las potencialidades vinculadas con los aspectos culturales de la sociedad
pone de relieve el conocimiento práctico en torno a las catástrofes que ha construido la
población históricamente, lo que representa un elemento de juicio más para acreditarla a
participar (con sus propuestas, percepciones, ideologías, lógicas, etc.) en forma activa
en la toma de decisiones en el momento de planificar o dar soluciones a esta compleja
problemática.
Riesgo, incertidumbre y adaptaciones
Es necesario remarcar que, considerando un nivel de localización particular (por
ejemplo, en relación a la localización de una vivienda, de una industria o de un
comercio) no es posible saber con precisión si al estar bajo la cota de 5 metros sobre el
nivel del mar se inundará o no, y cuándo. La localización precisa de cada inmueble
inundado periódica o definitivamente resultará de múltiples acciones actuales y futuras
(el valor inmobiliario, la obras publicas, las protestas vecinales para lograr estas obras,
la disponibilidad de fondos, etc. etc.) que están en manos de una gran cantidad de
tomadores de decisión públicos y privados, todos con intereses legítimos pero parciales.
Lo que sí es posible anticipar para determinadas áreas son las probabilidades de que ello
suceda, configurando distintos escenarios con distintas recurrencias. En consecuencia,
las decisiones de cómo prevenir las inundaciones y disminuir los impactos no son
únicas sino múltiples, y la elección debería resultar de una discusión amplia entre todos
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los actores involucrados, en la cual se expliciten qué riesgos (información precisa) y qué
incertidumbres (datos nuevos a construir) existen, qué estrategias pueden llevarse a
cabo, a quiénes perjudican o benefician, y con qué costos para los particulares y/o para
el Estado.
¿Es posible hablar aquí de adaptación? Hay que tomar la noción de “adaptación” con
ciertas prevenciones. En ciencias naturales la adaptación es sinónimo de vida, aún en
condiciones extremas. En el análisis de los procesos sociales, en cambio, adaptación
puede ser utilizado como mantenimiento del status quo, o para fundamentar planteos en
los cuales el modelo a seguir es el de los pobres. Seguramente que las distintas prácticas
de los diferentes sectores sociales en situaciones críticas brindan lecciones a ser
aprovechadas, pero ellas deberán encuadrarse en un modelo de desarrollo donde las
oportunidades sean más igualitarias para todos, en el cual se pueda ejercer plenamente
el derecho a saber el riesgo que se corre en el lugar donde se vive, a agotar todas las
medidas posibles para mitigar los impactos (incluyendo las responsabilidades de las
instituciones públicas en primer lugar) y a elegir libremente si se desea correr el riesgo o
no.
Estos casos estudiados brindan lecciones para futuras inundaciones originadas en un
cambio climático. Las enseñanzas del Proyecto Estratégico UBA y del AIACC LA26
dan cuenta de situaciones reales de vulnerabilidad social, impactos en catástrofes por
inundaciones y procesos que pueden ser considerados de adaptación positiva. Ellas
podrán ser extrapoladas en casos similares de asentamientos humanos urbanos y rurales
en el litoral de ríos y estuarios mayores.
Agradecimientos
Este trabajo ha sido realizado con financiamiento de la UBA y de AIACC - Proyecto
GEF implementado por UNEP y co - ejecutado por START y TWAS. Agradezco a
Vicente Barros y Neil Leary la oportunidad que me han brindado de participar en estas
iniciativas.
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