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¿SE PUEDE COMBATIR LA CORRUPCIÓN?
QUINCE FRENTES DE ATAQUE
Carlos A. Manfroni
SUMARIO
Hacia el final de una etapa negra de la Historia argentina, parece haber quedado claro
que la corrupción retrasa el progreso de un país y que la corrupción extrema atenta
contra las libertades civiles. La corrupción pasó a ser expoliación. Resta saber si habrá, en
el futuro próximo, voluntad política de combatir la corrupción y, en ese caso, si resultará
posible hacerlo. Aquí se proponen medidas bien específicas que pueden ser adoptadas
desde un gobierno para terminar con el problema; al menos, en la expresión superlativa
con el que lo hemos sufrido estos años. Ofrecemos 15 grandes áreas en las que podría
trabajar un futuro gobierno, con ciertas medidas específicas en cada una de ellas.
Corrupción y expoliación
Existen muchas definiciones de corrupción y hay también especialistas que se pronuncian por la
imposibilidad de ofrecer un concepto académico de ese mal y proponen, en cambio, limitarse a
listar los actos corruptos. Quienes así opinan se apoyan —entre otras cosas— en las
convenciones internacionales, las cuales no contienen una definición de corrupción, sino una
enumeración de los compromisos de los Estados a penalizar determinadas conductas. Sin
embargo, las convenciones omiten un concepto académico de corrupción, no porque sea
imposible encontrarlo, sino porque tal misión no estaba entre los objetivos de esos acuerdos.
Bastantes inconvenientes antecedieron al consenso respecto de las pocas definiciones que hay
en esas convenciones sobre términos mucho más específicos y simples que el de corrupción,
pero que resultaba imprescindible precisar, tales como “función pública” y “funcionario
público”. Los redactores no iban a embarcarse, en aquellas jornadas, en una definición de un
concepto tan amplio y discutible como el de corrupción; sobre todo cuando resultaba
innecesario.1
Cuando buscamos una definición de la corrupción, existe el peligro de fallar por defecto o por
exceso; pero las consecuencias de esa falla no se limitan al terreno académico, sino que tienen
consecuencias culturales bien precisas. Un concepto demasiado amplio de corrupción, como por
ejemplo alguno que abarcara prácticamente todos los delitos económicos, como la evasión de
impuestos, sólo sirven para diluir la responsabilidad de los corruptos en la masa de un amplio
grupo social. Por otro lado, quienes limitan la corrupción a los funcionarios públicos y sus
1
El autor de esta nota fue uno de los redactores del borrador de la Convención Interamericana
contra la Corrupción y presidió varios grupos de trabajo en las jornadas de debate en la OEA.
4
cómplices privados dejan fuera del concepto a todos aquellos que administran un patrimonio
común o intereses ajenos y los traicionan en beneficio propio. En esta última hipótesis, se
minimiza el talante cultural de la corrupción.
La corrupción implica siempre una traición y eso es lo que la distingue de otros ilícitos o actos
inmorales.
La organización Transparencia Internacional parece haber corregido su concepto de corrupción,
a la que caracterizaba como el abuso de una función pública en beneficio privado, y hoy está
hablando del abuso del poder encomendado, para obtener beneficios privados; lo cual se ajusta
más a la realidad. El presidente de un club, el gerente de una empresa, el administrador de un
consorcio, un abogado respecto de su cliente o un tutor respecto de su tutelado pueden cometer
actos de corrupción si traicionan la confianza que les dispensó su mandante, en beneficio propio
o de un tercero para quien no estaba legalmente destinado el beneficio. Esto es lo que hace de la
corrupción una conducta repugnante: la traición a la confianza dispensada.
Por tanto, los funcionarios públicos así como los ciudadanos particulares, aun cuando no se
relacionen con la función pública, pueden cometer actos de corrupción.
La corrupción en la Argentina alcanzó niveles extremos durante los últimos diez años. Esto
significó no solamente una traición a los intereses que debían ser administrados por los
gobernantes, sino que también y habida cuenta del contexto, una traición cultural al propio
discurso político que se había instalado, frente a aquellos sectores que creían —y todavía
muchos creen— ser los beneficiarios del “modelo”. En medio de precios internacionales
inéditos de los commodities, la Argentina quedó marginada del mundo de los negocios y
desperdició un crecimiento que debió haber sido exponencial, en favor de la creación de
múltiples y variadas fuentes de trabajo, oportunidad que sí está siendo aprovechada por otros
países de América latina, con menores recursos iniciales.
Pero resulta importante destacar que la corrupción llegó en esta década a un nivel tal que dio un
salto cualitativo y cambió su naturaleza para llegar a ser expoliación. A diferencia de los actos
de corrupción más conocidos y cuyo objetivo consiste en la obtención de un soborno para
permitir hacer o conservar un negocio, la expoliación representa la apropiación del negocio
mismo por el gobernante. El caso Ciccone es sólo uno, entre muchos de los ejemplos de
expoliación de esta última década.
Con vistas a ese fin, el gobierno ahoga las iniciativas privadas, las persigue, las sobre-regula y
las carga de gravámenes, de manera de hacerlas inviables y, así desvalorizadas, permitir la
compra por los prestanombres de los funcionarios corruptos. Por tanto, un proyecto semejante
no puede ser llevado a cabo sin grave menoscabo de las libertades civiles y de las instituciones
republicanas. Se hace necesario el poder total y concentrado si lo que se busca es la apropiación
5
de los recursos de una sociedad por los gobernantes.
Tal es, más o menos y en rasgos amplísimos, el panorama existente hacia el fin de la actual
administración. Es tiempo de pensar en las soluciones a este problema extremo, no siempre
percibido en toda su magnitud, ni por la sociedad ni por las fuerzas políticas de diferente signo.
Penalización, recuperación y prevención
Normalmente, el orden de estas acciones debería ser el inverso; primero la prevención y después
la penalización y la recuperación de los activos apropiados por medio de actos corruptos. Pero
sucede que la situación del país es de tal gravedad que, sin medidas ejemplares, ningún plan será
creíble en el futuro frente a la ciudadanía y mucho menos ante los inversores internacionales.
La penalización a la corrupción constituye, entonces, no sólo una cuestión de justicia —que lo
es, ante todo—, sino también una razón de política internacional y de búsqueda de confianza de
la ciudadanía.
La penalización demanda una justicia activa y no comprometida con la administración saliente
(ni con la entrante), la cooperación de distintas fuerzas sociales para aportar pruebas y la puesta
en marcha de los mecanismos de cooperación previstos en las convenciones internacionales.
También la restauración de las funciones que perdieron importantes órganos de persecución
penal.
La recuperación de activos hace necesaria la participación de la sociedad civil y de probables
fuentes extranjeras de información, a cuyo fin deberían establecerse estímulos a esa
cooperación, tal como lo prevé la Convención Interamericana contra la Corrupción, en su
artículo 3º, inciso 11.
La prevención exige, por su lado, una inteligente reingeniería del sistema administrativo que
comprenda —pero no exclusivamente— la desregulación de todos los aspectos legales que
puedan ser alivianados sin menoscabo del control, a fin de evitar los “peajes” que favorecen la
corrupción en todos los lugares del mundo. En forma paralela a la desregulación o como parte
de ella, el poder debería ser descentralizado de una forma tal que resulte imposible volver a
concentrarlo. Y, por supuesto, la educación —orientada con un sentido preciso— será siempre
la mejor herramienta de prevención.
Cosa juzgada írrita
Resulta harto probable que, en el futuro, los investigadores se topen con un cierto número de
causas cerradas indebida y apresuradamente para beneficiar a los imputados. En 2009, habíamos
6
escrito, desde estas mismas columnas, un artículo sobre “Corrupción y revisión de actos
dictados a causa de la perversión del sistema institucional”.2 Resultaría escandalosa la
subsistencia de sobreseimientos dispuestos por jueces en beneficio de funcionarios que hubieran
cooptado o presionado a esos mismos magistrados.
Recientemente, se publicó un excelente libro sobre “Cosa juzgada fraudulenta”, cuyos autores
son Federico Morgenstern y Guillermo Orce.3 Morgenstern señala allí que “figurar formalmente
como imputado en un proceso que es una impostura, un mero juego de marionetas, no hace que
juegue la garantía contra el doble juzgamiento”.4 Con un abundante apoyo en doctrina y
jurisprudencia local y extranjera —entre ellas, el caso Aleman, en los Estados Unidos—, se
explica que la prohibición de doble jeopardy está asociada con la idea de verdadero riesgo para
el imputado de haber sufrido una condena en el primer proceso y que en tanto ese riesgo no
haya existido verdaderamente, sea porque el juez estuvo predeterminado a una absolución o
porque hubo fraude en la prueba, no se puede hablar de un verdadero juicio.
Será necesario, entonces, que alguno de los organismos encargados de hacer cumplir la ley
revise todas las causas sensibles que se juzgaron durante esta década a fin de indagar si
existieron sobreseimientos escandalosos que muestren ostensiblemente la voluntad de no
investigar por parte del juez o los fiscales y se proceda a un nuevo juicio. Posiblemente, el
organismo indicado a tal fin sea la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, una
vez que le sean devueltas las facultades que tenía antes de los ’90 y sea encabezada por
funcionarios con verdadera vocación de investigar.
Sin embargo, los funcionarios potencialmente involucrados son los que prevén antes que nadie
las vías por las cuales pueden resultar vulnerables a la justicia. Por eso, el artículo 5º del
proyecto de Código Procesal Penal, al menos como está redactado al cierre de esta nota, y con
media sanción del Senado, prescribe que “nadie puede ser perseguido penalmente ni condenado
más de una vez por el mismo hecho salvo la revisión de las sentencias en favor del condenado”.
Si bien el principio del non bis in idem estuvo siempre implícito entre las garantías
constitucionales, los citados antecedentes sobre cosa juzgada írrita tienen la posibilidad de hacer
caer los procesos que constituyeron sólo una apariencia de tales; es decir, cuando no hubo
verdadera cosa juzgada, en el sentido pleno de la palabra “juzgar”. Nadie ignora que, de
cualquier manera, bajo la justicia de este gobierno se reabrieron procesos ya cerrados, en
2
MANFRONI, Carlos. Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires; Tomo
69 Nº 1, julio de 2009, p. 69 y ss.
3
MORGENSTERN, Federico y ORCE, Guillermo. Cosa juzgada fraudulenta – Dos ensayos
sobre la llamada cosa juzgada írrita; con prólogos de Alejandro Carrió y Carlos Rozenkranz;
Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2014.
4
MORGENSTERN…op.cit. ; p.36
7
materia de lesa humanidad. La nueva redacción, sin embargo, impediría reabrir cualquier
proceso, aun cuando hubiere representado una farsa. Sólo quedaría, si la redacción actual se
convierte en ley, argumentar que el proyecto de Código Procesal Penal constituyó una autoamnistía.
Restauración de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas
La Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas era un órgano que estaba dotado de
importantes facultades, no sólo a fin de impulsar los procesos judiciales, sino también los
sumarios administrativos, a cuyo efecto podía tomar intervención, a pedido de los sumariantes
de diversos organismos o de oficio en cualquier investigación. Esas facultades fueron recortadas
durante los gobiernos de Carlos Menem, primero, y de Néstor Kirchner, después, y resulta
necesario restituírselas, al mismo tiempo que designar al frente de ella a personas idóneas e
irreprochables en su vocación por la verdad.
Al comienzo del gobierno de Fernando de la Rúa, se pretendió suplir parte de las facultades
perdidas, mediante un área de la Oficina Anticorrupción, pero las oficinas anticorrupción u
oficinas de ética —en orden a sus antecedentes americanos y a la experiencia propia— deben
tener otro papel, diferente al de una fiscalía.
Fusión de fueros y reforma del proceso penal
Está claro, por un lado, que el número de jueces federales no resulta suficiente para la cantidad
de causas en trámite y, por otro, que la independencia del fuero federal ha sido severamente
objetada. Con un sistema acusatorio, no se demanda una hiper-especialización de los jueces,
algo que pone a cada fuero en riesgo de contaminación por la potencial connivencia entre
magistrados e imputados de cierta clase. En consecuencia, dos o más fueros podrían fusionarse,
lo cual derivaría automáticamente en un aumento del número de jueces para atender las causas
de corrupción y la improbabilidad de que unos pocos magistrados decidan siempre sobre los
mismos imputados. Estamos aludiendo, por cierto, a una hipotética fusión de la justicia federal
con la nacional, en sus distintas variantes penales, y a una profunda reforma del sistema de
sorteos y su contralor por las partes e instituciones interesadas, como podrían ser los colegios de
abogados.
Una reforma del proceso debería dar, además, amplias posibilidades de colaboración a los
arrepentidos y también a personas ajenas a los litigantes pero interesadas en cooperar con la
justicia.
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Secretaría de sistematización de datos
Así como en el fuero federal existe una Secretaría de Jurisprudencia, resultaría necesario crear
una de sistematización de datos, a fin de evitar que cada juez que investiga a un imputado o a
una organización delictiva tenga que repetir la investigación que ya llevó a cabo otro
magistrado. Datos tales como las auditorías sobre el patrimonio, las relaciones de parentesco de
los imputados y sus vinculaciones con prestanombres, las sociedades que ellos integran o
integraron, por ejemplo, son frutos de investigaciones que requieren mucho tiempo. Su
reiteración en cada investigación demanda un esfuerzo inútil que retrasa la marcha del proceso y
lo pone en riesgo de prescripción.
Mediante un órgano que acumule y sistematice esos datos, los jueces pueden alimentar ese
archivo y, a su vez, recurrir a él cada vez que lo necesiten.
Jerarquización del precedente
Nuestro sistema francés se apoya en la aplicación de normas con cierto grado de abstracción,
aun a pesar de la literalidad y especificidad de la ley penal. Esto permite que un juez pueda
pronunciar resoluciones diferentes y hasta opuestas en fallos idénticos, lo cual resulta una fuente
potencial de corrupción. A fin de evitar esto, y sin llegar a adoptar plenamente un sistema de
Common Law, la justicia y la equidad demandan una jerarquización del precedente, de manera
que no se produzca la inmoralidad de fallos opuestos para situaciones iguales. Esto es lo que
hace posible limitar el poder discrecional de los magistrados y obligarlos a sujetarse a lo que
ellos mismos han decidido en ocasiones similares o lo que hayan decidido otros jueces, no sólo
de nivel superior, sino también del mismo rango. Podrá objetarse que esto limita demasiado el
poder de razonamiento de cada juez y que podría obligar a repetir un mal precedente. Sin
embargo, contra tal objeción, pueden argumentarse dos cosas: 1) Que siempre debe haber
procedimientos para apartarse del precedente, pero esos procedimientos deben ser visibles y
razonados, no automáticos; 2) Que cuando el Derecho está apoyado en los precedentes, más que
en la norma abstracta, todo el foro está vigilando lo que hace cada juez, porque ésa será la
norma en lo sucesivo, y el magistrado debe entonces ser más cuidadoso con lo que decide. Es lo
que sucede cuando alguien debe cortar una torta pero no es quien reparte las porciones. Tiene
que esforzarse por hacerlo del modo más equitativo, porque de lo contrario, corre el riesgo de
quedar —él o sus amigos— con la porción más pequeña.
En ese contexto, la Secretaría de Jurisprudencia deberá tener un gran papel en la clasificación y
sistematización adecuada de los precedentes y en su divulgación.
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Comisión de investigación del sistema corrupto
La separación de las investigaciones en diferentes causas, conforme a los distintos delitos
cometidos por miembros de una administración como la actual, puede hacer perder de vista el
conjunto, la organización institucional establecida para la corrupción y el funcionamiento
general del sistema. Por otro lado, frente a este problema, las mega-causas judiciales no sólo no
constituyen una solución sino que retrasan significativamente los procesos, con grave riesgo de
prescripción de todos los delitos que se investigan.
Una comisión del Congreso, en cambio, puede enfocarse sobre el funcionamiento general de un
sistema corrupto y las relaciones entre los diferentes hechos, al tiempo que deja a los jueces la
investigación de cada delito en particular.
Ha habido comisiones, en el mundo, que cumplieron extraordinariamente este papel, para
ofrecer al pueblo un conocimiento general de una amplia trama delictiva. Tales fueron los casos,
por ejemplo, de la Comisión del Watergate, en los Estados Unidos, y de la Comisión de
Investigación de la Logia Propaganda Due, en Italia.
Tipos y penas
Si bien lo que se haga respecto de los tipos penales y el monto de las sanciones no puede ser
retroactivo, no pueden dejar de reformarse varios artículos de los llamados “delitos contra la
administración pública”. El delito de expoliación debe ser introducido como tipo penal, ya que
hoy es encarado desde otros tipos penales que permiten sólo un enfoque colateral del problema.
Algunos delitos, como la violación a los deberes de funcionario público, por ejemplo, tienen
penas inexplicablemente bajas. Y lo que resulta increíble, en el delito de cohecho no está
penalizado el requerimiento de un soborno por el funcionario, sino que esto sólo se ataca, y de
modo deficiente, desde el tipo penal de las exacciones ilegales. Hay iniciativas en marcha sobre
estos aspectos en el Congreso.
Recuperación con recompensas
Una ley que dio gran resultado en los Estados Unidos para la recuperación de activos perdidos
por el gobierno a causa de actos de corrupción o despilfarro es la False Claim Act. Dentro de
esa norma, hay una disposición denominada Qui Tam, una abreviación de la frase: “qui tam pro
domino rege quam pro se ipso in hac parte sequitur”, es decir, quien prosigue una acción tanto
en nombre del rey como de sí mismo.
Gracias a esa norma, tanto los particulares como las organizaciones de la sociedad civil pueden
presentarse ante los tribunales y litigar para la recuperación de dinero perdido por el gobierno a
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causa de la corrupción de sus funcionarios. Quienes resultan exitosos en ese intento reciben
entre el 15% y el 25% de los activos recobrados. De tal manera, hay organizaciones que hacen
de esta ley su modo de vida y así se multiplican los controles sin aumentar la burocracia.
Habida cuenta de la enorme cantidad de recursos que se supone pudieron haber obtenido los
funcionarios o sus testaferros a causa de actos de corrupción y derivado a cuentas en el exterior
o invertido en inmuebles y otros bienes, resulta imprescindible y urgente una legislación similar
que no excluya de las recompensas a ciudadanos de otros países.
También en orden a la recuperación, una reforma o extensión interpretativa del artículo 954 del
“ahora” viejo Código Civil, sobre la lesión enorme, facilitaría la rescisión de contratos
evidentemente leoninos en perjuicio del patrimonio público, sin necesidad de probar la comisión
de un delito de administración fraudulenta o de soborno, algo siempre más difícil.
Más allá de la muerte
Uno de los problemas de nuestro sistema penal consiste en que, fallecido el imputado y, por
tanto, extinguida la acción, o bien ante la misma prescripción de la acción penal, se cierra la
causa y los jueces olvidan la persecución de los bienes obtenidos mediante los delitos que se
investigaban. Por tanto, es necesaria una reforma del Código Penal que haga posible continuar
la acción y practicar el decomiso u otra forma de recupero de los bienes de la corrupción,
aunque la acción se hubiera extinguido o suspendido. También proyectos de esta naturaleza
están en marcha en el Congreso.
Oficina Anticorrupción
Una vez devueltas las facultades a la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, la
Oficina Anticorrupción puede prescindir de su área de fiscalía y abocarse fundamentalmente a
su papel de prevención, al monitoreo del patrimonio de los funcionarios y a otras nuevas
funciones que conviene asignarle.
La prevención se ejerce por medio de dictámenes sobre situaciones dudosas, conforme al
modelo tomado de la United States Office of Government Ethics, en un acuerdo con la cual se
creó en la Argentina la Oficina Nacional de Ética Pública, en 1997, después sucedida por la
Oficina Anticorrupción. Esta función es cumplida actualmente por el organismo.
El monitoreo del patrimonio de los funcionarios debe cobrar más dinamismo, demanda una
actitud más proactiva de la Oficina, el intercambio con organismos de seguridad y la admisión
de denuncias anónimas sobre patrimonios no declarados.
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Pero el papel fundamental que puede asignarse a la Oficina Anticorrupción es el de monitoreo
del sistema de prevención y sanción en la órbita del Poder Ejecutivo.
La necesidad de un organismo de monitoreo general deriva de las pocas probabilidades —en
una sociedad con un pronunciado descenso de los estándares éticos— de encontrar un gran
número de personas probas para el control. En ese contexto, un equipo reducido, incuestionable
y multidisciplinario puede recorrer los diferentes organismos y sistemas y señalar
inmediatamente las fallas a corregir. Se trata de una tarea similar a la que cumple la Auditoría
General de la Nación, pero cuyos informes se disparen en tiempo real; es decir, en forma
inmediata, y deban ser respondidos con resoluciones específicas, tanto si se acatan como si no
se aplican las sugerencias suministradas. Todo ello en un proceso transparente y visible al
público.
A fin de cumplir todas esas funciones, la Oficina Anticorrupción debe ser jerarquizada
conforme a su modelo americano; es decir, sus miembros designados por el presidente, con
mayoría especial del Senado y con estabilidad en el cargo mientras dure su buena conducta, la
que sólo debería ser objetada mediante un procedimiento complejo con las mismas formalidades
que se emplearon para los nombramientos.
Desregulación al máximo
En estas latitudes, los ciudadanos acostumbramos a consentir la atribución de gran cantidad de
facultades a aquello que denominamos “Estado”. En realidad, la propia denominación de
“Estado” es incorrecta y se refiere a otra cosa, que es el conjunto de territorio, nación y
organización política; y no únicamente la organización política, como solemos creer. El hecho
de utilizar esta palabra en lugar de “gobierno”, como se hace con más propiedad en el mundo
anglosajón, induce a los particulares a asignar un gran prestigio al “Estado”, aun cuando tengan
una mala opinión de los gobernantes. Pero esta abstracción no tiene sentido. La estructura
política no se maneja sola sino por medio de personas de carne y hueso, con sus defectos y
pecados y, por tanto, sus grandes posibilidades de fallar, tanto mayores en cuanto se administra
algo que no es propio.
Hace ya más de ocho siglos Santo Tomás de Aquino escribió que “cada uno es más solícito en
la gestión de aquello que con exclusividad le pertenece que en lo que es común a todos o a
muchos”;5 una verdad de sentido común que en América latina parece haber sido olvidada.
Los sistemas de autogestión de autorizaciones o habilitaciones, por medio de profesionales
contratados por los propios particulares y con un sistema de sanciones graves e inflexibles ante
5
TOMÁS DE AQUINO. Suma Teológica; 2-2 q.66 a.2
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una declaración jurada falsa, pueden constituir un buen sustituto a los “peajes” de las oficinas
burocráticas, tantas veces proclives a obstruir para después “vender” la solución.
Al mismo tiempo, todo sistema está dotado de una telaraña de normas inútiles, que sólo han
servido para dar trabajo a quienes muestran una permanente vocación a regular la vida de los
otros.
El jurista Werner Goldschmidt ya se había referido a la sutil tiranía que genera la profusión de
normas, así como el micro-traumatismo que esta situación provoca en el ánimo del ciudadano,
que termina desobedeciendo a todas o a cualquiera de ellas.6 El hecho de mantener a todos los
ciudadanos en falta es el primer paso hacia la persecución y el cercenamiento de las libertades
civiles, así como una fuente inagotable de corrupción.
El desenredo de esa madeja demandará un esfuerzo de años, pero debe hacerse
profesionalmente y con el concurso de todos los sectores del sector público y el privado. El
trabajo requiere la cooperación del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, en sus respectivas
esferas de competencia, así como de la Auditoría General de la Nación. La Oficina
Anticorrupción puede centralizar esa tarea en el Ejecutivo y una comisión especial de
desregulación del Congreso puede hacer lo propio en el Legislativo. Esto serviría no sólo para
simplificar las normas que ya existen, sino también para filtrar las que están por crearse, a fin de
determinar si contienen una regulación excesiva que pueda representar una fuente de
corrupción.
Las provincias y municipios podrían ser invitados a hacer lo propio.
Descentralización
Si algo ha probado esta década es la relación estrecha que existe entre la corrupción y la
centralización del poder. La centralización favorece la corrupción, en tanto desaparece o se
anula la multiplicidad de controles; pero a su vez, la corrupción favorece la concentración del
poder, porque se compran voluntades de legisladores, gobernadores, jueces, etc., una verdad que
ya proclamaba Harrington, también hace siglos.7
Aceptado tal diagnóstico, el poder debería ser desconcentrado de forma tal que nunca más
pueda volver a ser centralizado. Los organismos del Ejecutivo que tienen alguna
6
GOLDSCHMIDT, Werner. Introducción Filosófica al Derecho – La teoría trialista del mundo
jurídico y sus horizontes; Buenos Aires, Depalma, 4ª edición, 1973, § 77, pág.72.
7
HARRINGTON, James. The Oceana and Other Works, with an Account of His Life by John
Toland
(London:
Becket
and
Cadell,
1771),
pág.439.
Accessed
from
http://oll.libertyfund.org/title/916
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responsabilidad autónoma, como el Banco Central, la AFIP y como debería ser la Oficina
Anticorrupción y muchos otros, tendrían que ser encabezados por directores o directorios
designados por el presidente, con acuerdo de mayoría especial del Senado y únicamente ser
removidos por mala conducta mediante un complejo procedimiento.
El Poder Legislativo posee un alto grado de concentración debido a las “listas sábana”, que
obligan a la gente a decidir entre partidos y no entre candidatos. El distrito uninominal —un
solo candidato por cada pequeño distrito electoral— obliga a los legisladores a solidarizarse con
sus electores, antes que con su partido. No se repetirían así casos como el de diputados
nacionales por la ciudad de Buenos Aires votando en favor de quitarle fondos al Banco de la
Ciudad de Buenos Aires para dárselos al Banco Nación.
En 1996, Newt Gingrich, jefe del bloque republicano y presidente de la Cámara de
Representantes de los Estados Unidos, en la que los republicanos tenían mayoría, fue
sancionado por una leve falta ética con 300.000 dólares de multa, por una mayoría de 395 votos
contra 28 diputados. Esto pudo suceder por el temor de los diputados a quedar mal parados
frente a sus respectivos distritos electorales si se solidarizaban con su partido antes que con la
opinión del público.
Y, por supuesto, el federalismo debe ser respetado seriamente; para lo cual las provincias y
municipios deben contar con autonomía financiera auténtica, lo cual demanda una reforma a la
ley de coparticipación, con un sistema bien distinto para la recaudación de impuestos.
Por otro lado, no sería improbable que algún día, mediante el esfuerzo conjunto de varios
Estados, los organismos internacionales de crédito se decidieran a otorgar préstamos a las
provincias sin el aval de la Nación, otra de las fuentes de extorsión del Poder Ejecutivo
Nacional sobre los gobernadores provinciales.
Finalmente, ya se habló bastante del Consejo de la Magistratura y de los problemas que trajo su
reforma en orden a la concentración del poder. Una reforma debería devolverle su vieja
composición y así dificultar la influencia del Ejecutivo sobre los jueces.
Protección de los denunciantes
Un tema delicado, que demandan las convenciones internacionales, es la protección de los
denunciantes. Esto exige, a su vez, contar con sistemas de seguridad confiables, un objetivo al
que hay que aspirar para ser alcanzado en un plazo realista. Como mínimo y para comenzar,
deberían ser protegidos administrativamente los funcionarios que denuncian actos de
corrupción, mediante algún organismo existente, que podría ser la propia Oficina
Anticorrupción o la Defensoría del Pueblo, de manera de evitar que sufran represalias en sus
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carreras o en su clima de trabajo a causa de sus denuncias. Frecuentemente, son los propios
funcionarios de línea quienes más conocen los actos de corrupción de sus jefes. También para
los particulares que denuncien actos de corrupción en los que estuvieron implicados y restituyan
efectivamente los bienes obtenidos puede establecerse algún sistema de disminución de la pena.
Educación ¿pero cómo?
Casi no hay proyecto de país en el que no se hable de la importancia de la educación, aun
cuando a veces no se sepa bien a qué se alude.
Resulta evidente que, en este terreno, el papel fundamental es el de los padres. Las actitudes y
signos que los padres dan en los primeros años de vida y aun durante la adolescencia persisten
durante toda la vida. Y no se trata de que los padres hablen a un niño contra la corrupción. Se
trata apenas, pero nada menos, de ciertas actitudes elementales, que no son muchas, pero que
marcan un guión de vida. Por ejemplo: que las cosas se consiguen con esfuerzo propio; que uno
mismo es el responsable de sus errores; que los demás no están obligados a servirnos ni son
culpables de nuestros infortunios; que debemos procurar ser óptimos en cualquier trabajo que
emprendamos; que la moral se mide por los medios empleados y no por los fines; que las malas
actitudes reciben la reprobación de la familia aunque hayan resultado exitosas; que el trabajo
dignifica a la persona por sí mismo, antes que por el dinero que se recibe por él. Si tan sólo se
inculcaran con ejemplos estas pocas y simples consignas, se habría ganado mucho en el camino
a una sociedad mejor.
Sin embargo, está claro que el gobierno no tiene ni debe tener una potestad sobre la educación
que los padres den a sus hijos. Puede sugerir estas conductas mediante mensajes, pero eso es
todo. Es todo y no es poco.
La herramienta que cualquier gobierno de cualquier país del mundo tiene más a mano para la
educación de los ciudadanos es la policía. La policía es la única cara del poder público en la
calle. Posiblemente esto suene desafortunado en una sociedad en la que la policía cayó en un
gran desprestigio, pero siempre será más fácil formar a un sector de la policía que está en
contacto con el público que cualquier pretensión más abarcadora.
Cuando el jefe de los carabineros de Chile, José Alejandro Bernales, murió en un accidente con
un helicóptero en Panamá, junto con su esposa y otros cuatro hombres de armas, las calles de
Santiago se vieron desbordadas por cientos de miles de personas, cuando sus restos fueron
repatriados y debieron organizarse Misas cada hora para recibir a la gente que deseaba participar
de los responsos. Era la muestra del prestigio que había ganado la policía chilena.
Todos saben que es poco o nada imaginable sobornar a un carabinero de Chile. Y esto ha tenido
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no poco que ver con el estándar ético de ese país frente al mundo.
Los sistemas de “tolerancia cero” con el delito y con las infracciones demandan una policía
atenta e inflexible; pero al mismo tiempo representan un mensaje permanente a la población,
como bien lo vio anticipadamente el alcalde Rudolf Giuliani, en Nueva York. El hecho de
sancionar a quien pasa a una fila de automóviles por la banquina que, aunque no sea un acto de
corrupción, es todo un símbolo de ella; el encarcelamiento de quien ensucia y deteriora un
monumento o edificio público o de quien corta una avenida o una ruta resultan, todos ellos,
signos inequívocos de que la autoridad está atenta para hacer cumplir la ley. Por el contrario, la
anarquía que hemos sufrido y seguimos padeciendo durante estos años, con piqueteros
ejerciendo su voluntad sobre el resto de los ciudadanos, pintadas impunes sobre el patrimonio
público y privado, ataques contra los particulares, inseguridad, no sólo provocan el desaliento
del público frente a la ley, sino que también representan formas de “disciplinamiento” social de
la clase media, a la que se le está diciendo permanentemente que tenga cuidado, porque el
gobierno puede poner a quien quiera por encima de la ley.
Combate a la droga, un frente transversal
Entre los graves males acaecidos durante la última década, figura la instalación de la droga en la
Argentina, con carta de ciudadanía. La droga es la muerte definitiva del sistema democrático y
de libertades que conocemos. La droga es capaz de destruir mercados, de instalar una cultura
propia, desquiciar el sistema financiero, comprar políticos y jueces, arruinar la vida de niños y
jóvenes, hacer lobby en favor de la subsistencia de la pobreza, del analfabetismo y de la
promoción de una inmigración sin límites.
En tal sentido, todo lo que pueda hacerse en materia de prevención, penalización y recuperación
de activos del lavado de dinero es poco, pero fortalecerá siempre el combate contra la
corrupción.
Hoy, la alianza con los países bolivarianos, de acuerdo con serios estudios de especialistas en
crimen organizado, representan la alianza con el narcotráfico y, a su vez, el narcotráfico en
aquellos países conforma un poderoso joint venture con la guerrilla y con el terrorismo islámico,
el cual hoy, como ayer, cuenta con dinero suficiente para incidir sobre la política internacional
de un país.8
La política internacional y la local deben ser resueltamente reformadas en orden a la prevención
8
Puede leerse, por ejemplo: HIRST, Joel. Inside Venezuela’s Bolivarian Alliance; Miami,
Interamerican Instititute for Democracy, 2012. Y también: EHRENFELD, Rachel. Funding Evil –
How Terrorismo is Financed – And How to Stop It; New Rochelle, NY, MultiEducator, Inc, 2011,
Updated Edition.
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del narcotráfico y del terrorismo, que tienen idoneidad suficiente para acabar definitivamente
con el Estado de Derecho.
Conclusión
Hemos ofrecido, a lo largo de esta nota, apenas quince frentes en los que creemos que debería
trabajar un nuevo gobierno. Por cierto, pueden señalarse otros. La lucha contra la corrupción
nunca se hará mediante la hegemonía de una sola herramienta.
La hegemonía es, justamente, la herramienta de los sistemas corruptos.
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