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PRIMER ACERCAMIENTO AL ANÁLISIS Y EVOLUCIÓN DE LAS REGULACIONES
NORMATIVAS Y JURÍDICAS EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA RELACIONADAS
CON EL BLOQUEO ECONÓMICO, COMERCIAL Y FINANCIERO IMPUESTO A LA
REPÚBLICA DE CUBA
(Informe Final de Investigación)
Autora: MSc. Ana María Valido Alou
Grupo sobre Estados Unidos
Centro de Investigaciones de Política Internacional
(CIPI)
Página 1
La Habana, 20 de diciembre de 2013
Contenido
I.
Parte General / 5
1. Objetivos y alcance del informe / 5
2. Consideraciones generales; El bloqueo desde la perspectiva del
Common Law / 6
3. Consideraciones metodológicas / 8
4. Análisis de las fuentes / 10
5. Estructura del informe / 10
II.
Análisis de los Instrumentos Legales / 11
1. La Proclama Presidencial No. 3447 del 3 de febrero de 1962; Análisis
crítico / 11
2. Ley de Asistencia al Exterior de 1961: La primera ley federal aplicada
contra Cuba / 15
3. La Ley de Comercio con el Enemigo de 1917: “La columna vertebral
normativa del bloqueo económico, comercial y financiero contra
Cuba” / 21
4. Ley de Poderes Económicos ante Emergencia Internacional / 32
5. La Ley del Banco de Exportaciones e Importaciones de 1945 / 39
6. Ley de Clasificación de Aranceles de 1962. Suspensión de los
privilegios arancelarios a la importación de productos de origen
cubano / 41
7. La Ley de Comercio de 1974 / 42
8. Ley de Control de Exportación de Armamento / 44
9. La Ley para la Administración de las Exportaciones de 1979 / 45
10. Ley de Seguridad Alimentaria de 1985 / 51
11. Prohibiciones respecto a la participación de Cuba en mecanismos
financieros internacionales / 52
a. Ley de Banco Interamericano de Desarrollo
b. Ley de la Asociación Internacional para el Desarrollo
c. Ley de los Acuerdos de Bretton Woods, enmiendas de 1978
d. Ley para la Recuperación Económica para la Cuenca del Caribe
12. Ley de Asignaciones del Departamento de Comercio y Agencias
Relacionadas / 55
13. Ley para Proteger a las Víctimas del Tráfico y la Violencia de 2000 /
56
14. Ley de Mejora de las Exportaciones y Reforma a las Sanciones
Comerciales de 2000 / 54
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Resumen Ejecutivo / 4
Página 3
15. Ley de Asignaciones para Operaciones Exteriores, Financiamiento de
Exportaciones y Programas Relacionados, 2003 / 62
16. Leyes particularmente diseñadas para Cuba / 63
a. Ley para la Democracia Cubana de 1992 (Ley Torricelli) / 66
b. Ley para la Libertad Cubana y la Solidaridad Democrática
(LIBERTAD) de 1996 (Ley Helms-Burton) / 73
17. Regulaciones Administrativas / 81
a. Título 31, Parte 515 del Código de Regulaciones Federales,
Regulaciones sobre el Control de Activos Cubanos de 8 de julio
de 1963 / 81
b. Título 15, Parte 700 del Código de Regulaciones Federales,
Regulaciones sobre Administración de las Exportaciones / 86
18. Órdenes Ejecutivas / 88
a. Orden Ejecutiva No. 1121 Transfiriendo la Jurisdicción sobre
Ciertos Activos Bloqueados del Fiscal General al Secretario del
Tesoro / 88
b. Orden Ejecutiva No. 12854 de 4 de julio de 1993 sobre
Implementación de la Ley para la Democracia Cubana / 89
c. Proclama Presidencial No. 6867 Declaración de Emergencia
Nacional e Invocación de la Autoridad de Emergencia en Relación
con las Regulaciones de Anclado y Movimiento de Motonaves, y
Mensaje al Congreso sobre Cuba / 89
19. ¿Qué queda por hacer? / 90
20. Conclusiones / 94
21. Bibliografía / 106
22. Anexos (44)
Resumen ejecutivo
El objetivo del presente trabajo consiste en presentar un acercamiento al
análisis jurídico de los instrumentos legales más importantes que constituyen el
soporte normativo del bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por
el gobierno de los Estados Unidos de América a la República de Cuba desde
febrero de 1962.
En este estudio se han sometido a análisis las ocho leyes de un total de
veinticinco instrumentos legales seleccionados para este estudio, que los
autores más reconocidos1 sobre el tema destacan como el marco jurídico más
general que sostiene el bloqueo.
La novedad del presente
enfoque radica en el hecho de tomar en
cuenta los presupuestos teóricos del derecho constitucional de los Estados
Unidos, fundamentalmente lo referente a la relación Ejecutivo-Legislativo
respecto a los temas de política exterior, y la facultad presidencial de imponer
sanciones económicas en función de los objetivos del gobierno estadounidense
en la esfera de las relaciones exteriores. También se tiene presente el papel
de la Corte Suprema en la implementación del bloqueo contra Cuba.2
Este informe final de investigación consta de dos partes, una de carácter
general en la que se exponen los problemas de investigación, los objetivos,
generales y específicos, el análisis de las fuentes y los aspectos sobre enfoque
metodológico y un segundo momento, en el que se presenta el análisis de los
instrumentos normativos elegidos haciendo énfasis en la historia legislativa de
cada texto, sus características más generales, el concepto por el cual se aplica
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a Cuba, y los efectos para la Isla.
Parte General
Objetivos y alcance de este informe
Para dar respuesta a los problemas científicos delimitados en el proyecto
macro de investigación “Tendencias y proyección de los procesos socioeconómicos, político e ideológicos de los Estados Unidos de América en la
segunda década del S. XXI. Papel, influencia y manifestaciones en el proceso
de conformación de la política hacia Cuba. Límites, debilidades o
vulnerabilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades para avanzar los
objetivo de la política exterior cubana con respecto a Estados Unidos de
América” (Castro Mariño, 2012a:19), se hace necesario derivarlo en proyectos
individuales, encaminados a cumplir con los objetivos especifico de cada tema
Esta investigación da cumplimiento al octavo objetivo específico titulado:
“Examinar las regulaciones normativas y jurídicas que reglamentan la política
oficial del gobierno de los Estados Unidos de América hacia la República de
Cuba para evaluar espacios de oportunidades y fortalezas, así como las
amenazas y desafíos para la política exterior de la Isla” (Castro Mariño,
2012a:23), que conforma el tema nueve3 de la línea temática II.4
Es necesario el estudio exhaustivo y sistematizado de la naturaliza
jurídica del bloqueo de los Estados Unidos contra Cuba, a partir de los
métodos de las Ciencias Jurídicas, que ha resultado muy poco aprovechados
en la valoraciones de la academia cubana existentes hasta el presente, y lo
que es más importante y que constituye la finalidad de la investigación, el
análisis legal de las normas jurídicas y regulaciones administrativas más
relevantes que conforman el bloqueo para identificar las acciones que el
presidente de los Estados Unidos y el Congreso pueden ejecutar para llegar a
su posible eliminación.
El objetivo general de este trabajo consiste en hacer una valoración de
la(s) interpretación(es) jurídica(s) de las normas jurídicas y regulaciones
administrativas más relevantes que conforman el bloqueo económico,
comercial y financiero hacia Cuba con el propósito de identificar las acciones
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Tomando lo anterior en consideración, para la presente investigación se
han identificado dos problemas científicos: (1) ¿Cuáles son las normas jurídicas
y las regulaciones administrativas que constituyen la base del bloqueo
económico, comercial y financiero impuesto por los Estados Unidos de
América contra Cuba?; (2) ¿Cuál es o cuáles son la(s) interpretación(es)
jurídica(s) de este sistema de normas y sus efectos en la dinámica interna de
Cuba, así como en la relaciones con terceros países?.
que el presidente de los Estados Unidos de América y el Congreso pueden
tomar para eliminar el bloqueo.
Para ello se han planteado como objetivos específicos: (1) Definir cuáles
son las normas jurídicas y las regulaciones administrativas de mayor relevancia
que constituyen la base jurídica del bloqueo económico, comercial y financiero
impuesto por los Estados Unidos de América contra Cuba; (2) Valorar el
impacto de estas normas jurídicas y regulaciones administrativas en la
dinámica interna de Cuba, así como en la relaciones con terceros países a
partir de la determinación de su sentido y alcance; y (3) Determinar las
acciones pudieran ser llevadas a vías de hecho por el presidente de los
Estados Unidos de América y el Congreso, de acuerdo a lo establecido en las
normas jurídicas y regulaciones normativas analizadas, para modificar los
efectos negativos o eliminar el bloqueo.
Consideraciones generales; El bloqueo desde la perspectiva del Common
Law
Por las propias condicionantes estructurales, organizativas y funcionales
del sistema político de los Estados Unidos de América, las normas jurídicas y
las regulaciones administrativas han jugado desde un inicio un papel
trascendental en los procesos de conformación de política hacia Cuba, que
tiene su marco referencial invariable en el bloqueo económico, comercial y
financiero impuesto por este país a la Isla.
Es un imperativo de todos los sistemas políticos existentes que los
elementos que los conforman, especialmente aquellos que tienen que ver con
la estructura del Estado (órganos del estado o instituciones estatales), actúen
de acuerdo a un conjunto de normas, escritas o consuetudinarias, que
constituyen
la base regulatoria del régimen político. Por tanto, en
correspondencia con sus esferas de competencia con relación a la posición
que ocupan en el sistema, estos elementos deben invocar las reglas jurídicas
de acuerdo a las cuales actúan.
Por tanto, desentrañar la esencia jurídica del bloqueo económico,
comercial y financiero impuesto por los Estados Unidos de América hacia Cuba
a partir de la deconstrucción de las normas jurídicas y regulaciones
administrativas más relevantes que lo estructuran y establecen como marco
regulatorio de la política oficial de gobierno norteamericano hacia la Isla, es
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Lo anterior establece la importancia de los marcos jurídicos en el estudio
y comprensión de los fenómenos socio-económicos, políticos e ideológicos que
tienen lugar en los ámbitos nacionales de cada país, es decir, en las dinámicas
de política interna y de sus relaciones exteriores.
vital para en primer orden, esbozar una visión más completa y detallada del
mismo a partir de las condicionantes del sistema de relaciones
superestructurales en el que tiene su origen, que en los casos de los países
que pertenecen al sistema jurídico del Common Law, tienen peculiaridades
muy significativas. En segundo lugar, para comprender los límites, debilidades,
vulnerabilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades para avanzar en los
objetivos de política exterior de Cuba respecto a este tema de trascendencia
bilateral y multilateral por el carácter extraterritorial de varias disposiciones que
conforman el conjunto de instrumentos jurídicos objeto de análisis.
El bloqueo no es una construcción jurídica unitaria; está conformado por
un conjunto de disposiciones normativas de carácter sustantivo (leyes/ “Act”) y
adjetivo (Regulaciones/ “Regulations”) que pueden agruparse en dos conjuntos
bien definidos, a saber:


instrumentos legales federales de alcance general, preexistentes o
posteriores al establecimiento del bloqueo, que se aplican a Cuba en todo o
e parte, implícita o explícitamente;
instrumentos legales federales especialmente elaborados a los efectos de
la conformación de política exterior del gobierno de los Estados Unidos de
América hacia Cuba.
Es un hecho bien establecido que el bloqueo evolucionó a partir de un
conjunto de medidas ad hoc5 como respuesta de las sucesivas
administraciones estadounidense respecto a las medidas formales de carácter
antiimperialistas implementadas por el Gobierno Revolucionario de Cuba a
partir del año 1959, medidas encaminadas hacia un programa sólido y
ampliamente sustentado sobre bases jurídicas.
Actualmente (diciembre de 2013), el entramado normativo que integra el
bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por los Estados Unidos de
América contra Cuba lo integran veintiséis (26) instrumentos legales
fundamentales que contienen normas sustantivas y adjetivas (Rennanck &
Sullivan, 2005), más de sesenta (60) enmiendas de procedimiento realizadas
por varias instancias de la rama administrativa (Pera, 2011), y más de diez
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Por esta razón, la Dra. Olga Miranda Bravo afirma que: “Si bien
formalmente el bloqueo total contra Cuba se implementa por parte de los
Estados Unidos el 7 de febrero de 1962, ya desde 1959 ese país venía
aplicando políticas de bloqueo contra Cuba, dirigidas esencialmente a socavar
puntos vitales de nuestra defensa y economía” (1996:40), lo cual la hizo
distinguir dos momentos en el desarrollo histórico de este fenómeno: el bloqueo
parcial (1959 – 1962) y el bloqueo total (a partir de 1962).
acciones presidenciales directas reforzando o aliviando las medidas de
bloqueo.
Todo lo anterior permite demostrar que el ámbito jurídico ha sido uno de
los principales campos de enfrentamiento en el marco de las relaciones CubaEstados Unidos tanto en lo bilateral como en lo multilateral, y los eventos más
recientes de la historia de ese país, sobre todo después de los ataques
terroristas del 11 de septiembre de 2001, indican que los temas jurídicos
relativos al bloqueo continuarán teniendo relevancia en el proceso de
conformación de la política oficial hacia la Isla, ya que todos cambios
estructurales, funcionales y organizativos que han afectado las estructuras de
poder de los Estados Unidos de América, y que han tenido como corolario
ajustes de los marcos legales, de forma inmediata se han calibrado sus
consecuencias respecto al bloqueo contra Cuba.
Ello nos coloca en la condición de afirma la tendencia al uso sostenido
de medidas de carácter jurídico por parte de los Estados Unidos en su
enfrentamiento a la Revolución cubana, lo cual, de acuerdo a un conjunto de
precedentes6 establecidos, puede desarrollarse con igual magnitud en dos
direcciones opuestas: o reforzar los efectos del bloqueo o mitigar sus
consecuencias, tomando en consideración los elementos más relevantes que
caractericen la situación interna en la Isla en una coyuntura histórica
determinada, y el estado de las relaciones exteriores de Cuba tanto en lo
bilateral como en lo multilateral.
Por tanto, conocer detalladamente el sistema de normas jurídicas
vigentes que sustentan el bloqueo contra Cuba, para poder prever el origen de
posibles acciones futuras, los fundamentos de derecho que pueden servir a las
mismas y su alcance de acuerdo a la competencia de las principales
instituciones que las implementan, que en este caso son en lo fundamental el
Ejecutivo y el Congreso, son el principal resultado que se espera de esta
investigación.
Al adentrarnos en este aspecto del informe es importante retomar una
afirmación que hacíamos en el acápite anterior relativo a la evolución histórica
del bloqueo y es que el mismo ha tenido dos etapas de desarrollo
fundamentales: un primer momento caracterizado por medidas parciales,
dirigidas muy puntualmente a colapsar sectores estratégicos de la economía
cubana (industria azucarera y energía) y que abarca los años entre 1959 –
1962, y otro momento en el cual se establece el bloqueo total a partir de la
Proclama Presidencial No. 3447 de 3 de febrero de 1962. A los efectos de esta
investigación, las medidas anteriores a la Proclama Presidencial No. 3447
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Consideraciones metodológicas
constituirán antecedentes para el estudio pero no forman parte del análisis en
este trabajo.
Un segundo momento relevante en cuanto a las determinaciones de
carácter metodológico es definir cuáles instrumentos jurídicos serán
considerados “los más relevantes” en relación con el bloqueo económico,
comercial y financiero contra Cuba. Para ello nos auxiliamos de tres
documentos que contienen información apreciable en torno al análisis jurídico
del marco legal que establece la política oficial del Gobierno norteamericano
hacia la Isla, y que son: el análisis de coyuntura U.S.-Cuban Relations: An
Analytic Compendium the U.S. Policies, Laws & Regulations de D.E. Rennack y
M.P. Sullivan, del The Atlantic Council of the United States, Washington D.C.,
año 2005; el informe presentado por la United States Accountability Office
(GAO) a los congresistas Charles B. Rangel, Jeff Flake y Barbara Lee titulado
Recent Regulatory Changes and Potential Presidential or Cogressional Actions,
con fecha 17 de septiembre de 2009, y por último el informe presentado por el
bufete de abogados Hogan Lovells US LLP, Washington D.C., de conjunto con
la U.S.-Cuba Relations at The Brookings Institution a petición del Cuba Study
Group, con título Presidential Authority to Modify Economic Sanctions Against
Cuba, y fecha 15 de febrero de 2011.
La información obtenida de los informes referidos en el párrafo anterior
fue contrastada con el contenido de dos trabajos presentados por el Cuban
Study Group a inicios de 2013, titulados Seven Steps the U.S. President Can
Take to Promote Change in Cuba by Adapting the Embargo y Restoring
Executive Authority Over U.S. Policy Toward Cuba, respectivamente, con
análisis actualizados sobre el marco legal del bloqueo y las facultades
presidenciales para modificar mediante interpretación administrativa el estado
actual del bloqueo económico, comercial y financiero contra Cuba.
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Luego del estudio de los materiales antes mencionados, seleccionamos
veinticinco (25) instrumentos legales entre leyes y regulaciones administrativas
que consideramos nos permiten cumplir con los objetivos de este trabajo. La
relevancia de la selección de estos veinticuatro documentos jurídicos está
dada por su peso en el proceso de implementación del bloqueo y por su
relación con eventos puntuales en las relaciones Cuba-Estados Unidos. Para
una mejor comprensión de esta interrelación, se presenta un gráfico que
relaciona ambos elementos y que es de gran utilidad para establecer los
contextos en los cuales surgen las disposiciones jurídicas seleccionadas.7
Análisis de las fuentes
Para esta investigación se utilizaron fuentes primarias ya que se
consultaron directamente los instrumentos legales y las regulaciones
administrativas que sustentan jurídicamente el sistema de sanciones
económicas unilaterales impuesto por los Estados Unidos de América contra
Cuba. Igualmente, se emplearon fuentes secundarias, como por ejemplo,
materiales de análisis que constituyen obras de reconocido prestigio y obligada
referencia para el estudio del tema como es el caso de United States Economic
Measures Against Cuba de los autores Michael Krinsky y David Golove, así
como CUBA/USA Nacionalizaciones y Bloqueo de la Dra. Olga Miranda Bravo.
En relación con los temas sobre derecho constitucional de los Estados
Unidos en lo concerniente a la relación Ejecutivo-Legislativo en materia de
política exterior e imposición de sanciones económicas unilaterales a
determinados países, se consultaron los textos International Law; United States
Foreign Relations Law del catedrático estadounidense especialista es estudios
internacionales Phillip R. Trimble, y los volúmenes Constitutional Law and
Politics, tomos 1 y 2, de David M. O´Brien, profesor de gobierno y relaciones
internacionales en la Universidad de Virginia.
Como se señaló con anterioridad, se consultaron varios textos que
contienen análisis de coyuntura sobre el marco legal del bloqueo impuesto por
los Estados Unidos contra Cuba realizados en ocasión de encargos a
instituciones estadounidenses, en su mayor parte bufetes de abogados
especializados, cuyo valor fundamental ha sido el de ayudar en el proceso de
identificación de las disposiciones jurídicas más relevantes, y por ofrecer los
elementos esenciales para la correcta interpretación de las mismas.
Estructura del informe
Posteriormente, y organizado por acápites, se presentaran los informes
sobre el análisis de cada una de los instrumentos legales que se consignan en
el Anexo 1 a este documento, haciendo énfasis en aquellos elementos que
conciernen específicamente a Cuba y los efectos concretos de su
implementación.
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El presente informe consta de una primera parte que contiene
valoraciones generales sobre los problemas científicos a los que se intenta dar
respuesta, los objetivos generales y específicos, aspectos metodológicos y
análisis de las fuentes empleadas para obtener la información necesaria para el
análisis.
Análisis de los Instrumentos Legales
La Proclama Presidencial No. 3447 de los Estados Unidos de América del
3 de febrero de 1962; Análisis crítico
Al imponer el bloqueo total contra Cuba el 3 de febrero de 1962, sin que
existiera un estado de guerra entre ambos países, el presidente Kennedy se
apoyó en el precedente instituido por el presidente Truman cuando este último
declaró una situación de emergencia nacional durante la guerra de Corea en
1950 (ver Anexo 27). En aquel momento, Truman argumentó el “peligro
inminente que la agresión comunista y el movimiento comunista internacional”
representaban para la seguridad nacional de los Estados Unidos (Castro,
1999:12; Dávalos, 2012:122; Krinsky & Golove, 1993:92).
Kennedy hace uso de este precedente y valora que la “(…) ofensiva
subversiva del comunismo sino-soviético con el cual el Gobierno de Cuba está
públicamente alineado”8 compelía a los Estados Unidos a tomar las medidas
que pudieran considerarse apropiadas para su autodefensa. Asimismo, afirma
que “(…) el actual Gobierno de Cuba es incompatible con los principios y
objetivos del Sistema Interamericano”,9 argumento tomado de la Declaración
Final de la Octava Reunión de Ministros de de Relaciones Exteriores de la
Organización de Estados Americanos (OEA). Estos constituyeron los
fundamentos de hecho para hacer efectivo el bloqueo total contra la Isla a
través de la Proclama Presidencial No. 3447 del 3 de febrero de 1962 10 (ver
Anexo 2).
La Proclama Presidencial No. 3447 significó jurídicamente la declaración
formal del bloqueo total contra Cuba (Dávalos, 2012:133; Miranda Bravo,
1996:40). A través de este documento el presidente Kennedy dispuso que el
Departamento del Tesoro quedaba encomendado de establecer las
regulaciones necesarias para prohibir la importación a los Estados Unidos de
todos los productos de origen cubano, así como la importación de productos
desde o a través de Cuba, lo cual se concretó con la promulgación de las
Regulaciones del Control de Activos Cubanos del 8 de julio de 1963 [Cuban
Assets Control Regulations, CACR, en inglés].
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Sirve de fundamento de derecho a esta directiva, la Ley de Asistencia
al Exterior del 4 de septiembre de 1961, específicamente la Sección 620, inciso
(a),11 que prohíbe cualquier forma de asistencia al gobierno de Cuba y faculta
al presidente de los Estados Unidos a imponer y mantener un embargo de todo
el comercio entre los Estados Unidos y la Isla.
Igualmente, ordenó al Departamento de Comercio que en cumplimiento
de las disposiciones contendías en la Ley de Control de Exportaciones de
1949, mantuviera todas las prohibiciones en cuanto a las exportaciones de
productos estadounidenses a la Isla.
Por tanto, a través de la Proclama Presidencial No. 3447, el presidente
de los Estados Unidos delegó la autoridad discrecional para interpretar y aplicar
todas las disposiciones jurídicas que regulan el bloqueo comercial, económico
y financiero impuesto por el gobierno de los Estados Unidos contra Cuba, en
los Secretarios del Tesoro y de Comercio y sus entidades administrativas
quedaron facultadas para emitir las regulaciones necesarias. De igual forma,
quedaron encargadas de aprobar las excepciones al conjunto de prohibiciones
establecidas mediante el proceso de otorgamiento de licencias.
Si bien el fundamento de derecho del bloqueo contra Cuba lo constituye
declaradamente la Sección 620, inciso (a) de la Ley de Asistencia al Exterior
de 1961 [Foreign Assistance Act of 1961, en inglés], la facultad para delegar
autoridad en funcionarios o agencias federales para que administren este tipo
de sanciones económicas contra un país, la confiere la Sección 5, inciso (b) de
la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917.12 Esta ley es también fuente de
la autoridad legal necesaria para instituir las reglas y regulaciones que
autoricen la emisión de instrucciones, licencias u otras disposiciones que sean
necesarias para instrumentar tales medidas.13
La aplicación a Cuba de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917
permitió ampliar el diapasón de sanciones económicas, comerciales y
financieras contra la Isla hacia otras que superaban lo que se podía realizar de
acuerdo a la Ley de Asistencia al Exterior de 1961. Es por ello que Rennack
y Sullivan afirman que “La Sección 620(a) de la Ley de Asistencia al Exterior
de 1961 junto con la Ley de Comercio con el Enemigo, continúan siendo
hasta hoy las fuentes de autoridad legal fundamental del embargo comercial y
financiero abarcador respecto a Cuba” (2009:1).
Lo anterior es discutible, ya que la entrada en vigor de la Ley de Poderes
Económicos para Emergencia Internacional de 197715 limitó los efectos de
dicha norma jurídica sólo a períodos de guerra declarada. Al mismo tiempo,
dispuso que se mantendrían en vigor las sanciones contra un país impuestas
antes del 1ro de julio de 1977, por razón de emergencia nacional decretada por
el presidente de acuerdo a lo dispuesto en la Ley de Comercio con el Enemigo
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Algunos autores son del criterio de que la aplicación a Cuba de la Ley de
Comercio con el Enemigo de 1917 también significó su calificación como
“enemigo” de los Estados Unidos atendiendo a lo establecido en la Sección 2
de esta ley14 (Dávalos, 2012:133).
de 1917, siempre y cuando el jefe del ejecutivo las prorrogara anualmente,
argumentando su utilidad para el interés nacional de los Estados Unidos.16
Esta es la razón por la cual a partir del 8 de septiembre de 1978,
momento en el que por primera vez se prorrogó la vigencia de la Ley de
Comercio con el Enemigo de 1917 respecto a Cuba, el presidente de los
Estados Unidos emite anualmente y alrededor de igual fecha un Memorandum
estableciendo la continuidad del bloqueo contra Cuba por el período de un año
más, para lo cual invoca la autoridad que le confiere la Sección 101, inciso (b)
de la Ley de Poderes Económicos para Emergencia Internacional de conjunto
con la determinación de caducidad de la misma contenida en el memorándum
del año anterior.
Por tanto, la vigencia de las sanciones económicas contra Cuba que
tienen base en la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, se prorroga por
medio de otro instrumento cuyo uso es prerrogativa del presidente y que se
inscribe en el grupo de las llamadas “órdenes ejecutivas”, que es el
Memorandum.
Por otras parte, el trascendental cambio político y social que está
teniendo lugar en América Latina a partir del triunfo de la Revolución
Bolivariana en Venezuela y el afianzamiento de un conjunto de gobiernos
progresistas con políticas alternativas al neoliberalismo, que ha reconfigurado
el mapa político de la región, propiciando una interrelación más fluida de Cuba
con las naciones del continente y de la región del Caribe. La plena inserción de
la Isla en un conjunto de mecanismos de integración y cooperación regional de
distintos signos y niveles dentro de los que se destaca la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y la Alianza Bolivariana para
los Pueblos de Nuestra América (ALBA), es exponente de la importancia de
Cuba como interlocutor regional e internacional.
Por otro lado, en las dos últimas Cumbres de las Américas, la
celebradas en Puerto España (Trinidad y Tobago) y Cartagena de Indias
(Colombia), los países miembros establecieron por consenso como
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Retomando lo dispuesto en la Proclama Presidencial No. 3447, la
revisión crítica de este documento permite arribar a la conclusión de que el
bloqueo, como instrumento de la política de hostilidad del gobierno de los
Estados Unidos contra Cuba, continúa intacto, mientras que los elementos
circunstanciales que se esgrimieron para determinar su ejecución, ya no
existen, primeramente, por la desintegración de la URSS y la desaparición del
Campo Socialista así como la nueva proyección de China en el sistema de
relaciones internacionales por su condición de potencia económica y política
emergente.
precondición para la celebración de sus próximas reuniones, la presencia de la
mayor de la Antillas en dicho foro.
Por tanto, resulta pertinente plantearse la siguiente interrogante: ¿qué
legitimidad tiene un instrumento normativo cuyos fundamentos de hecho ya no
se cumplen?. Responder a esta pregunta es volver una vez más sobre el
anacronismo y la ilegitimidad del bloqueo contra Cuba como el principal
instrumento de los Estados Unidos para la realización de sus objetivos de
política exterior respecto a la Isla, es decir, el cambio de régimen en Cuba.
Teniendo en cuenta lo analizado en torno a los elementos más
generales de las órdenes ejecutivas como instrumentos del presidente
estadounidense para influir en los procesos de conformación de políticas
públicas internas y la exterior, la única forma de modificarlas o derogarlas sería
mediante una ley del Congreso por decisión judicial o mediante otra orden
ejecutiva, cualquiera que sea su denominación.
La presencia de legisladores cubano-americanos en el Congreso de los
Estados Unidos continúa siendo un obstáculo para que prosperen proyectos de
ley que favorezcan el interés de sectores económicos, comerciales,
académicos y ambientalistas, entre otros.17 Esta presencia, en general, y su
ubicación en posiciones claves en los comités y subcomités de la Cámara de
Representantes y del Senado que juegan un importante papel en los procesos
de conformación de política hacia Cuba, continuará siendo una limitante.
No obstante, lo anterior no excluye que coyunturalmente se incorporen al
torrente legislativo estadounidense un conjunto de iniciativas que favorezcan la
prevalencia de intereses económicos de sectores muy específicos y que se
autoricen transacciones comerciales y financieras en la esfera de la producción
y los servicios.
Por último, analizando la posibilidad de que el presidente Obama haga
uso de sus prerrogativas constitucionales y legales para avanzar hacia una
mejoría de las relaciones con Cuba, por el momento no se aprecia un
compromiso serio del jefe del ejecutivo en este sentido.18 Aun cuando en 2009
diera ciertos pasos que se valoran positivamente, los elementos más
característicos del bloqueo contra Cuba tales como la persecución de las
transacciones comerciales y financieras con la Isla y la aplicación de multas
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En relación con lograr una opinión favorable en las cortes de justicia, el
altísimo nivel de politización de estos temas lastra la accesibilidad a la revisión
judicial de cualquiera de las disposiciones que regulan el bloqueo contra Cuba.
Sin embargo, el uso de las cortes en casos particulares de defensa de la
soberanía nacional cubana puede ser viable.
millonarias a instituciones bancarias y compañías, entre otras, continúan
vigentes y condicionados a que en Cuba se produzca un cambio de gobierno.
Ley de Asistencia al Exterior de 1961: La primera ley federal aplicada
contra Cuba
La ayuda oficial para el desarrollo se estima como un instrumento
principal de la política exterior19 del Gobierno de los Estados Unidos de
América y por esta razón, un componente fundamental del presupuesto anual
que se destina a los asuntos exteriores de la nación.
La Ley de Asistencia al Exterior de 1961, ley federal de los Estados
Unidos de alcance general, es el instrumento jurídico rector de los mecanismos
político-administrativos para la aprobación de programas y asignación de
recursos financieros dirigidos a los objetivos de política exterior del Gobierno de
los Estados Unidos en correspondencia con los cinco propósitos generales
planteados en la Parte I, Capítulo 1 sobre Política; Asignaciones para la
Asistencia para el Desarrollo [Policy; Development Assistance Athorizations, en
inglés], Sección 101, inciso (a) sobre Política General [General Policy, en
inglés], y dentro de estos, a las prioridades específicas de cada Administración
en materia de relaciones exteriores.
La Ley de Asistencia al Exterior de 196120 cuenta con dos disposiciones
generales, técnicamente conocidas como clausulas de “no asistencia” (“nonaid” limitations, en inglés), y una de carácter específico, aplicables a Cuba. La
primera disposición de tipo general está contenida en la Parte III, Capítulo 1
sobre Disposiciones Generales [General Provisions, en inglés], Sección 620
sobre Prohibiciones de Brindar Asistencia [Prohibitions Against Furnishing
Assistance, en inglés], inciso (e), acápite (1), subacápite (A) y establece que se
suspenderá toda asistencia exterior al gobierno de cualquier país que haya
expropiado a ciudadanos estadounidenses y que no haya sido capaz de llevar
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El título oficial de este instrumento legal es Ley para Promover la Política
Exterior, la Seguridad y el Bienestar General de los Estados Unidos Mediante
la Asistencia las Personas del Mundo en sus Esfuerzos Encaminados al
Desarrollo Económico y la Seguridad Interna y Exterior, y para otros propósitos
[An Act to promote the foreign policy, security, and general welfare of the United
States by assisting peoples of the world in their efforts toward economic
development and internal and external security, and for other purposes, en
inglés], y su título corto es Ley de Asistencia al Exterior de 1961 [Foreign
Assistance Act of 1961, en inglés]. La cita oficial del documento es Ley Pública
87-195 [S. 1983], 75 Stat. 424 [Pub. L. 87-195 [S. 1983], 75 Stat. 424], fecha de
promulgación 4 de septiembre de 1961 (ver Anexos 3a, texto original de la ley
y 3b, texto modificado y actualizado de la ley).
a cabo acciones compensatorias de forma rápida y equitativa, en
correspondencia con las normas de derecho internacional (Krinsky & Golove,
1993:112-113; Wilkins, 1967:986).
La segunda disposición general está recogida en la Sección 620, inciso
(f), acápite (1). En ella se establece que no se brindará ayuda en los términos
que establece esta ley a ningún país comunista.
La norma jurídica determina que no se podrán realizar excepciones a
esta disposición a menos que el presidente considere, y así se lo haga saber
de forma expedita al Congreso, que se han cumplido una de las siguientes
condiciones: (1) ofrecer asistencia al país en cuestión es vital para la seguridad
de los Estados Unidos de América; (2) el estado beneficiado con la ayuda no
es controlado por una facción comunista; (3) la asistencia oficial que se brinde
ayudará a promover la liberación del país beneficiado del “comunismo
internacional”. A continuación, la ley señala expresamente a la República
Democrática de Corea, la Replica Popular China, la República Socialista de
Vietnam, el Tíbet y la República de Cuba, como los países a los cuales se
aplican las normas de no asistencia oficial por motivo de régimen político, y a la
vez advierte que esta lista no queda restringida sólo a ellos, lo cual apunta
hacia la posibilidad de que esta disposición sea aplicada en el futuro a
cualquier otro Estado que, de acuerdo al criterio del jefe del ejecutivo
estadounidense pueda calificar como estado comunista.
Igualmente, la Sección 620, inciso (a), acápite (2) instituye que a menos
que el presidente de los Estados Unidos lo considere necesario de acuerdo a
los intereses de la nación, no se brindará asistencia a ningún gobierno de Cuba
ni estos podrán reclamar beneficio alguno de acuerdo a otras leyes
estadounidense, en tanto Cuba no haya tomado los pasos adecuados de
acuerdo a las normas de derecho internacional para devolver a los ciudadanos
y entidades estadounidenses no menos del 50% de las propiedades
nacionalizadas a partir del 1ro de enero de 1959 o presente una compensación
equitativa.
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La disposición de carácter específico respecto a Cuba está contenida en
la misma parte y capítulo, pero en la Sección 620, inciso (a), acápite (1), y
dispone que no se suministrará ninguna asistencia al actual gobierno de Cuba
en los términos establecidos por la ley, y como medio para hacer más eficaz la
política formulada contra la Isla, el presidente de los Estados Unidos de
América queda autorizado a establecer y mantener un embargo total del
comercio entre ambos países (Castro Mariño, 1999:7; Dávalos, 2012:131;
Krinsky & Golove, 1993:112-113; Miranda Bravo, 1996:42; Rennanck &
Sullivan, 2005, et al.).
Por último, la Sección 620, inciso (t)21 de la Ley de Asistencia al Exterior
de 1961 prohíbe cualquier tipo de asistencia a países que hayan roto
relaciones diplomáticas con los Estados Unidos de América y respecto a Cuba
ello ocurrió el 3 de enero de 1961 (ver Anexos 38 a y b).
Las razones sociopolíticas que explican la inclusión de disposiciones
específicas respecto a Cuba en una ley federal de alcance general tuvieron su
origen en temas de política interna de los Estados Unidos relacionados con el
sector agrícola en el Sur de la Florida.
En el momento que se discutía el proyecto de ley sobre asistencia al
exterior en el Congreso, y aprovechando el clima de hostilidad que se había
creado en torno a Cuba, el representante por el estado de la Florida Dante
Bruno Fascell (D)22 dirigió un discurso en el marco de la audiencia final previa a
su aprobación, que en esencia reflejó el deseo de los citricultores floridanos de
eliminar la competencia que representaban para las cosechas de inverno de
esa región, los productos agrícolas que provenían de Cuba.
El discurso fue muy bien recibido, y sólo se discutió de manera muy
breve si la prohibición de asistencia para el desarrollo debía hacerse extensiva
a terceros países que sostenían intercambios con Cuba (Schoultz, 2009:202).
La Sección 620, inciso (a) de la Ley de Asistencia al Exterior de 1961 es
el fundamento legal que permitió al presidente John F. Kennedy declarar
pública y oficialmente el bloqueo total contra Cuba mediante la Proclama
Presidencial 3447, lo cual consta en el segundo por cuanto de este instrumento
legal.
La Ley de Asistencia al Exterior de 1961 se ha aplicado a Cuba desde
esa fecha y hasta la actualidad en los términos originalmente establecidos, y
según el criterio de algunos autores, es la primera ley federal (Act) que se
aplica contra Cuba (Dávalos, 2012:131), y junto con la Ley para la Libertad
Cubana y Solidaridad Democrática (LIBERTAD) de 12 marzo de 1996,
comúnmente conocida como Ley Helms-Burton, constituye la base legal más
general sobre la que se asienta el bloqueo (Castro Mariño, 1997).
Por ejemplo, la Sección 307 sobre Retención de la Contribución
Proporcional de los Estados Unidos en Algunos Programas de Organismos
Internacionales [Withholding of United States Proportionate Share for Certain
Programs of International Organizations, en inglés], que estipula que los fondos
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En cuanto a las disposiciones referidas a Cuba, si bien la contenida en la
Sección 620, inciso (a), es la más importante, existen otras que también hay
que resaltar.
destinados a la ayuda internacional entregados a los organismos
internacionales, no podrán ser utilizados para programas que tengan estas
organizaciones con Cuba, aunque más adelante en el inciso (c), acápite (1)
establece que esta prohibición no se aplica a los fondos entregados a la
Agencia Internacional para la Energía Atómica (AIEA) y el Fondo de Naciones
Unidas para la Infancia (UNICEF).
Otra disposición importante respecto a Cuba es la Sección 498, inciso
(A) sobre Criterios para Asistir a Gobiernos de Estados Independientes [Criteria
for Assistance to Governmets of the Independent States, en inglés] que regula
la asistencia que los Estados Unidos de América proporcionaría a los estados
creados a partir de la desintegración de la antigua Unión de Repúblicas
Socialistas Soviéticas.
Esta asistencia ha estado dirigida a consolidar una economía de
mercado, una democracia pluripartidista al estilo occidental y la creación de
una “prensa independiente”, en estos países entre otras iniciativas. No
obstante, el ofrecimiento de esta forma de ayuda oficial está sujeto a
determinados requisitos, y uno de ellos es el establecido en la Sección 106,
inciso (d), Ley para la Libertad Cubana y la Solidaridad Democrática
(LIBERTAD) de 1996, comúnmente conocida como la Ley Helms-Burton, que
complementa la Ley de Asistencia al Exterior de 1961. Esta sección establece
que el presidente de los Estados Unidos de América puede retener la ayuda a
“cualquier país independiente” que mantenga relaciones con Cuba en materia
de inteligencia militar, incluida la desaparecida base Lourdes.
Dicho programa fue establecido mediante la Ley para Enmendar la Ley
de Liquidaciones de Reclamaciones Internacionales de 194923 para Garantizar
la Determinación de las Cantidades de Reclamaciones de Nacionales de los
Estados Unidos Contra el Gobierno de Cuba, Ley Pública 88-66624 [To amend
the International Claims Settlement Act of 1949 to provide for the determination
of the amounts of claims of nationals of the United States against the
Government of Cuba, Pub. L. 88-666, en inglés] (Anexo 28).
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En relación con el establecimiento y mantenimiento del bloqueo de todo
el comercio entre Cuba y los Estados Unidos de acuerdo a la Sección 620,
inciso (a), acápite (1), que toma como fundamento de hecho la cuestión de las
compensaciones a ciudadanos y entidades norteamericanas cuyos bienes
fueron nacionalizados por el Gobierno de la República de Cuba mediante el
procedimiento de expropiación forzosa por causa de utilidad pública, es
importante retomar el análisis realizado por la Dra. Olga Miranda Bravo (1996)
sobre la creación y finalidad del Programa Cuba de la Comisión de Liquidación
de Reclamaciones Exteriores de los Estados Unidos de América (Foreign
Claims Settlement Commission, FCSC, en inglés).
Este instrumento legal tuvo como único propósito agregar el Título V
Reclamaciones de Nacionales Estadounidenses a Cuba [Cuba, Claims of U.S.
nationals, en inglés] a la Ley de Liquidaciones de Reclamaciones
Internacionales de 1949 para establecer los términos en los cuales procedían
las reclamaciones de los ciudadanos estadounidenses, particulares (ownership,
en inglés) o corporativos (corporate, en inglés), contra el gobierno de Cuba por
las nacionalizaciones.
Entre otros particulares, la Ley Pública 88-666 estableció como principio
jurídico para que la Comisión de Liquidación de Reclamaciones de los Estados
Unidos admitiera los casos que se presentaran a su consideración que “(…) la
propiedad sobre la cual se basa la reclamación haya estado en posesión, en
todo o en parte, directa o indirectamente, de un nacional de los Estados
Unidos en la fecha en que se perdió su titularidad, y si la reclamación es
admitida, lo será solo en la medida en que esta reclamación haya sido
mantenida por uno o más nacionales de los Estados Unidos de forma
continua posterior a la pérdida de la titularidad del bien hasta su
presentación ante la Comisión” (Sección 514, inicio (a)), o por sus
representantes legales o herederos, siempre que cumplan con este requisito
(Sección 504 (b)).
Adicionalmente, fue necesario promulgar otro instrumento legal, la Ley
para Enmendar el Título V de la Ley de Reclamaciones Internacionales de
1949 en Relación con Ciertas Reclamaciones Contra el Gobierno de Cuba, Ley
Pública 89-26225 [To amend title V of the International Claims Settlement Act of
1949 relating to certain claims against the Government of Cuba, Pub. L. 89-262,
en inglés] para disponer los fondos que se destinarían a los gastos
administrativos para el Programa Cuba de la Comisión de Liquidación de
Reclamaciones Exteriores, ya que se determinó que no se podían utilizar los
fondos congelados a Cuba desde el 8 de julio de 1963, por bienes que se
encontraba en los Estados Unidos al triunfo de la Revolución (Sección 511)
(ver Anexo 29).
Del total de reclamaciones presentadas, 5.911 fueron aceptadas y 2.905
denegadas. De las aceptadas, 5.000 pertenecían a personas naturales y el
30% restante, a personas jurídicas. Las reclamaciones registradas alcanzaron
la suma total de 1´ 851 197 358 USD, y la Comisión fijó una tasa de interés
anual de un 6%. De este monto total, el 57% correspondía a las personas
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Las reclamaciones procesadas por la Comisión de Liquidación de
Reclamaciones Exteriores ascendieron a un total de 8.816 y fueron
presentadas en el período comprendido entre el 1 ro de noviembre de 1965 y el
1ro de mayo de 1967.
jurídicas (Castro Mariño, 1999; 35 – 39; Miranda Bravo, 1996:57,58; Roy,
2000:15).26
“Los certificados de valor que recibieron los ciudadanos norteamericanos
(…) extendidos por la Comisión creada por la citada Ley de Reclamaciones del
Programa Cuba, (…) son documentos o títulos negociables en las bolsas de
valores, los cuales tienen efectos fiscales (…)”, explica Miranda Bravo
(1996:60). Por tanto, en una acción de estimación de pérdidas de carácter
unilateral, ya que no se verificó con el gobierno cubano el valor de los bienes
expropiados, y al subrogarse en lugar y grado de las personas naturales o
entidades que fueron objeto de nacionalización, el gobierno de los Estados
Unidos de América liquida la deuda del gobierno de Cuba respecto a estas
personas naturales y entidades norteamericanas.
Lo anterior fue posible a causa de las modificaciones poco comunes que
sufrieron las leyes tributarias estadounidenses vigentes en ese momento, para
acoger este procedimiento totalmente anómalo dentro del sistema fiscal de los
Estados Unidos. Algunos refieren este proceder como una de las razones
fundamentales por las cuales los Estados Unidos no ha podido negociar
acuerdos de indemnización global con Cuba, conocidos como lump-sum
settlmentes o lump-sum agreements en inglés, del modo en que si lo hicieron
otros países como Canadá, Suiza, Francia, Alemania, España y Reino Unido.
Por esta razón, la Dra. Olga Miranda Bravo afirma enfáticamente que en
Cuba no hay propiedad estadounidenses y que las reclamaciones del gobierno
de los Estados Unidos en este sentido serían entonces parte de un proceso
negociador que se tendría que llevar entre ambos estados en pie de igualdad,
paralelamente con la consideración sobre los daños y perjuicios que la
imposición del bloqueo económico, comercial y financiero ha ocasionado al
pueblo de Cuba.
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Uno de los principios jurídicos que informan el ordenamiento tributario en
los Estados Unidos establece que las pérdidas particulares a causa de
expropiaciones ejecutadas por un gobierno extranjero no son consideradas, a
los efectos fiscales como pérdidas por robo o causa mayor. Por tanto, la
legislación tributaria tuvo que ser modificada para poder deducir el valor justo
de acuerdo al precio en el mercado de las pérdidas de los reclamantes
estadounidenses contra Cuba, ya fueran de carácter particular o corporativo.
En 1971, se realizó otra modificación normativa para incluir las pérdidas por
concepto de inversión (Roy cita a Helander, R.C., 2000:14). Fue así como el
gobierno de los Estados Unidos estableció unilateralmente el monto a pagar y
el modo para la satisfacción de esta obligación jurídica.
En el marco de un sistema de asistencia y cooperación para el desarrollo
considerado por muchos analistas anacrónico e insuficiente de acuerdo a las
necesidades actuales de la política exterior de los Estados Unidos de América,
las disposiciones respecto a Cuba contenidas esencialmente en la Sección
620, inciso (a) mantienen total fuerza legal como uno de los pilares jurídicos
del bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por el gobierno
estadounidense contra Cuba; particularmente, el acápite referido a la condición
impuesta a Cuba de devolver el 50% de las propiedades nacionalizadas a
ciudadanos y entidades norteamericanas o presentar compensación equitativa
de acuerdo a las normas del derecho internacional vincula de forma
permanente la imposición de medidas de bloqueo al cuestionamiento unilateral
sobre la legitimidad y legalidad de las nacionalizaciones realizadas por el
gobierno revolucionario entre el 17 de mayo de 1959 y 5 de diciembre de
196227.
La Ley de Comercio con el Enemigo de 1917: “La columna vertebral
normativa del bloqueo económico, comercial y financiero contra Cuba”28
La Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 es una ley federal de los
Estados Unidos de América de alcance general que faculta al presidente para
supervisar, restringir o prohibir cualquier forma de transacción comercial entre
este país y cualquier individuo, sociedad mercantil u otro tipo de asociación,
gobierno o cualquiera de sus subdivisiones político-administrativas, sus
oficiales, sus funcionarios o sus agencias, que sean nativos, ciudadanos o
súbditos de cualquier Estado29 con el cual los Estados Unidos se encuentre en
guerra y en virtud de lo cual el jefe del ejecutivo lo haya proclamado “enemigo”
[Sección 2, incisos (a), (b) y (c), primer segmento].
Iguales medidas se aplican contra un Estado que sostenga intercambios
económicos, comerciales y financieros con el país proclamado “enemigo”, por
lo cual puede ser declarado “aliado del enemigo" [Sección 2, incisos (a), (b) y
(c), segundo segmento].
El 26 de junio del 2008 el presidente George W. Bush emitió la Orden
Ejecutiva No. 13466 sobre la Continuidad de Algunas Restricciones hacia
Corea del Norte y Ciudadanos Norcoreanos [Continuing Certain Restrictions
With Respect to North Korea and North Korean Nationals, en inglés],30 con la
Página 21
El único título oficial de este instrumento legal es Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917 [Trading With the Enemy Act of 1917, en inglés]. La cita
oficial del documento es Ley Pública 65-91 [H.R. 4960], 40 Stat. 411 (codificada
en el Título 50, apartado 1 del Código de los Estados Unidos) [Pub. L. 65-91
[H.R. 4960], 40 Stat. 411 (codified at 50 U.S.C. App.1)], fecha de promulgación
6 de octubre de 1917 (ver Anexo 4).
cual suspendió la aplicación de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917
contra el país asiático (ver Anexo 30). A partir de ese momento, Cuba es el
único país al cual el gobierno de los Estados Unidos aplica este instrumento
legal, lo cual ha hecho de forma ininterrumpida desde octubre de 1963.
No obstante, la finalidad con la cual fue promulgada la Ley de Comercio
con el Enemigo de 1917 y la manera en que ha sido utilizada por casi un siglo,
hacen que este instrumento jurídico mantenga total vigencia en el esquema del
ordenamiento legal estadounidense actual, y que tenga un extraordinario valor
como instrumento de política exterior. Por tanto, su aplicación contra cualquier
país en cualquier momento futuro es posible siempre que el jefe del ejecutivo
estadounidense considere que se cumplen los supuestos señalados en la
Sección 2, incisos (a), (b) y (c), primer y segundo segmento de esta norma.
La Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 ha sido enmendada en dos
ocasiones. La primera vez en 1933, durante el periodo presidencial de Franklin
D. Roosvelt, para ampliar los supuestos de aplicación de esta ley a situaciones
de emergencia nacional declaradas por el presidente de los Estados Unidos. El
propósito era permitir que el jefe del ejecutivo pudiera controlar los flujos
financieros durante la Crisis del 30.
La segunda enmienda se llevó a cabo en 1977, durante el periodo
presidencial de James Carter, con la entrada en vigor de la Ley de Poderes
Económicos para Emergencia Internacional [International Emergency Economic
Powers Act (IEEPA),31 en inglés]. Esta volvió a limitar el alcance de la Ley de
Comercio con el Enemigo de 1917, específicamente las disposiciones
contenidas en la Sección 5, inciso (b), y definió su alcance a las circunstancias
de guerra (Sección 101, inciso (a)).
La Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 funciona como una
clausula de protección a las acciones del presidente tomadas en cualquier
momento de la aplicación de esta ley, mecanismo jurídico que en lenguaje
técnico-normativo estadounidense se conoce como “grandfathering clause”.
Ello permite que las decisiones tomadas por el jefe del ejecutivo sean
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La Sección 101, inciso (b) de la Ley de Poderes Económicos para
Emergencia Internacional establece que no obstante lo dispuesto en la Sección
101, inciso (a), las sanciones que se estaban aplicado contra un país antes del
1ro de julio de 1977 con motivo de haberse proclamado una situación de
emergencia nacional en el ejercicio de la autoridad que la Ley de Comercio con
el Enemigo de 1917 le confiere al presidente, continuarían en efecto siempre y
cuando el jefe del ejecutivo las prorrogue anualmente, argumentando su
utilidad para el interés nacional de los Estados Unidos. En tal concepto es que
se aplica a Cuba.
valederas aun cuando se modifique el marco de aplicación de la ley, como
ocurrió en el año 1977. La Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 prevé
dos situaciones concretas:


la supervisión, restricción o prohibición de relaciones comerciales entre los
Estados Unidos y toda persona natural o jurídica, nacional, ciudadano o
residente en un Estado o unidad territorial del mismo, con el cual los
Estados Unidos se encuentre en guerra;
la supervisión, restricción o prohibición de relaciones comerciales entre los
Estados Unidos y toda persona natural o jurídica, nacional, ciudadano o
residente en otro Estado distinto a los Estados Unidos y al país con el cual
se encuentre en guerra, pero que sostenga vínculos económicos con este
último.
El segundo supuesto, es decir, el que afecta la relación entre terceros
Estados, es el que define el carácter potencialmente contentivo de la Ley de
Comercio con el Enemigo de 1917. Los incisos (a), (b) y (c) del segundo
segmento de la Sección 2,32 establecen que la misma medida que se aplica al
Estado declarado “enemigo” puede ser ejercida contra sus socios comerciales,
si estos son proclamados “aliados del enemigo” por el presidente. Esta medida
juega un importante papel disuasivo en el ámbito de las relaciones comerciales
internacionales y definitivamente acentúa el impacto negativo de lo que ya es
una severa medida en el marco de las relaciones comerciales bilaterales.
La Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 es una ley promulgada en
virtud de la participación de los Estados Unidos de América en la Primera
Guerra Mundial, lo cual la convierte en una disposición de y para tiempo de
guerra (Krinsky & Golove, 1993:92). Su implementación puede considerarse
una medida de situación excepcional encaminada hacia dos objetivos
fundamentales (Bishop, 1949):

evitar que el “enemigo” pueda hacer uso de cualquier bien que sea de su
propiedad o que administre, y que se localice en el territorio de los Estados
Unidos o en territorio de terceros estados a los cuales el Gobierno
estadounidense considere “aliado del enemigo”;
poner estos bienes a disposición de los intereses de los Estados Unidos.
Ambas condiciones, “enemigo” y “aliado del enemigo”, serán conferidas
sólo por proclama presidencial, siempre y cuando el jefe del ejecutivo considere
que la seguridad de los Estados Unidos o la consecución exitosa de la guerra
así lo requieran [Sección 2 (c), primer y segundo segmento].
Página 23

Uno de los contenidos fundamentales de esta norma es de carácter
técnico-jurídico ya que en ella se definen conceptos claves relacionados con
los poderes de guerra y las prerrogativas en materia de relaciones exteriores,
contenidos en la Sección 2 - Definitions. Los más importantes son:
- Enemigo: cualquier individuo, sociedad u otra forma de asociación, de
cualquier nacionalidad, residente en el territorio (incluyendo aquel que se
encuentre ocupado por fuerzas militares y navales) de cualquier nación con la
cual los Estados Unidos esté en guerra, o resida fuera de los Estados Unidos y
tenga relaciones de negocios en ese territorio, y cualquier corporación que se
encuentre en el territorio de cualquier nación con la cual los Estados Unidos
esté en guerra o incorporada en cualquier país distinto a los Estados Unidos y
sostenga relaciones de negocios en esos territorios [Sección 2 (a), primer
segmento].
El gobierno de cualquier nación con la cual los Estados Unidos esté en
guerra, o cualquiera de sus subdivisiones políticas o municipales, o cualquiera
de sus oficiales, agentes oficiales o agencias [Sección 2 (b), primer segmento].
Cualquier otro individuo, corporación o clases de individuos, ya sean
nativos, ciudadanos o súbditos de cualquier nación con la cual los Estados
Unidos esté en guerra [Sección 2 (c), primer segmento].
- Aliado del enemigo: cualquier individuo, sociedad u otra forma de
asociación, de cualquier nacionalidad, residente en el territorio (incluyendo
aquel que se encuentre ocupado por fuerzas militares y navales) de cualquier
nación que sea aliada de una nación con la cual los Estados Unidos esté en
guerra, o resida fuera de los Estados Unidos y tenga relaciones de negocios en
ese territorio, y cualquier corporación que se encuentre en el territorio de
cualquier nación con la cual los Estados Unidos esté en guerra o incorporada
en cualquier país distinto a los Estados Unidos y sostenga relaciones de
negocios en esos territorios [Sección 2 (a), segundo segmento].
Cualquier otro individuo, corporación o clases de individuos, ya sean
nativos, ciudadanos o súbditos de cualquier nación que sea aliada de una
nación con la cual los Estados Unidos esté en guerra [Sección 2 (c), segundo
segmento].
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El gobierno de cualquier nación que sea aliada de una nación con la cual
los Estados Unidos esté en guerra, o cualquiera de sus subdivisiones políticas
o municipales, o cualquiera de sus oficiales, agentes oficiales o agencias
[Sección 2 (b), segundo segmento].
- Persona: individuo, sociedad, asociación, compañía o cualquier forma
corporativa, o corporaciones o unidades político-administrativas [Sección 2,
séptimo párrafo].
- Estados Unidos: toda porción terrestre o de agua, continental o insular,
que se encuentre bajo cualquier forma de jurisdicción de los Estados Unidos o
se encuentre ocupada por las fuerza militares y navales de este país [Sección
2, octavo párrafo].
- Hacer comercio: pagar, satisfacer, comprometer o garantizar un pago o
satisfacer alguna deuda u obligación [Sección 2, decimosegundo párrafo (a)]
Cobrar, aceptar, pagar, presentar para ser aceptado por pago, o endosar
cualquier instrumento negociable [Sección 2, decimosegundo párrafo (b)]
Celebrar, ejecutar, cumplir o llevar a cabo un contrato, acuerdo u
obligación [Sección 2, decimosegundo párrafo (c)]
Comprar o vender, prestar o extender crédito, ofrecer como parte de
pago, negociar, cambiar, transmitir, transferir, asignar o disponer de, o recibir
cualquier tipo de bien [Sección 2, decimosegundo párrafo (d)].
Sostener cualquier tipo o comunicación o intercambio de negocio o
comercial [Sección 2, decimosegundo párrafo (e)].
En tanto fuente de autoridad estatutaria33 del presidente de los Estados
Unidos de América, la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 le confiere a
éste amplios poderes respecto a la aplicación de sanciones económicas,
comerciales y financieras en función de los intereses de política exterior.
A partir de la formulación: “During the time of war, the President may
through any agency that he may designate, and under such rules and
regulations as he may prescribe, by means of instructions, licenses, or
otherwise - (…)”,34 se transfiere al Jefe del ejecutivo la autoridad necesaria para
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La Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 establece que el Jefe del
ejecutivo puede, sin necesidad de consultar a otro órgano estatal, proclamar
como “enemigo” a un Estado con el cual los Estados Unidos se encuentre en
situación de guerra, y a causa de ello determinar cuales restricciones,
regulaciones y prohibiciones aplicar al intercambio comercial, financiero y de
información [Sección 5(1)]. Lo mismo podrá hacer respecto a terceros Estados
que sean socios comerciales del estado “enemigo”, si llegaran a ser
proclamados “aliados del enemigo”.
tomar decisiones que, siendo de naturaleza comercial, sirven de instrumento de
política exterior del Gobierno de los Estados Unidos.
Es importante resaltar que la norma establece la posibilidad de que el
presidente realice las acciones establecidas en la Sección 5(b), pero no una
obligación a ello, lo cual marca el carácter discrecional de este tipo de decisión
ejecutiva.
Al imponer el bloqueo total contra Cuba en febrero de 196235 de acuerdo
a la autoridad estatutaria que le confería la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917, sin que existiera un estado de guerra entre ambos países, el presidente
Kennedy se apoyó en el precedente que el presidente Truman instituyera en
1950 al declarar una situación de emergencia nacional durante la guerra de
Corea, atendiendo “al peligro inminente que la agresión comunista y el
movimiento comunista internacional” representaba para la seguridad nacional
de los Estados Unidos (Krinsky, & Golove, 1993:92).36
La entrada en vigor de la Ley de Poderes Económicos para Emergencia
Internacional puso en cuestionamiento la legitimidad de las medidas
económicas impuestas contra Cuba y otros países comunistas, porque en la
práctica no se cumplían los requisitos establecidos en el § 1701 del Título 50
del Código de los Estados Unidos37 para poder declarar situaciones de
emergencia nacional.
Es por ello que desde el 8 de septiembre de 1978, fecha en la que por
primera vez se prorrogó la vigencia de la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917 respecto a Cuba, el presidente de los Estados Unidos emite anualmente y
alrededor de esta fecha un Memorandum estableciendo la continuidad del
bloqueo por el período de un año más, para lo cual invoca la autoridad que le
confiere la Sección 101, inciso (b) de la Ley de Poderes Económicos para
Emergencia Internacional en conjunción con la determinación de caducidad de
la misma contenida en el memorándum del año anterior.
La importancia de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 aplicada
a Cuba se aprecia en que esta norma le otorga al presidente de los Estados
Unidos la autoridad estatutaria necesaria para aislar económicamente a Cuba,
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Por esta razón la administración solicitó al Congreso mantener aparte las
sanciones contra la Isla y otros estados (Vietnam, Cambodia y Corea del
Norte), con el propósito de continuar aplicando las medidas económicas,
comerciales y financieras de acuerdo a la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917, porque del análisis de la norma resulta evidente que esta respalda de
manera más eficaz la gestión ejecutiva-administrativa en los casos de
aplicación de sanciones económicas unilaterales.
privándola de los recursos financieros para su desarrollo, específicamente de
recibir fondos en dólares
norteamericanos, así como para ordenar las
medidas administrativas encaminadas a determinar qué agencias gestionarían
el bloqueo económico, comercial y financiero, y de acuerdo a cuáles leyes y
regulaciones38 (Krinsky & Golove, 1993:92).
Por esta razón, en casi la totalidad de los informes y documentos de
análisis consultados39 sobre el bloqueo económico, comercial y financiero
impuesto por los Estados Unidos de América contra Cuba, la fecha de
aplicación a la Isla de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 se asocia
con la fecha de promulgación de las Regulaciones para el Control de Activos
Cubanos de 9 de julio de 1963 [Cuban Assets Control Regulations, CACR, en
inglés], ya que constituye el fundamento jurídico de estas últimas.
La Sección 3 de la Ley de Comercio con el Enemigo de 191740 establece
concretamente que será ilícito, excepto que el presidente otorgue licencia para
ello:
- comerciar o intentar comerciar, directa o indirectamente, con, hacia
desde, para, en nombre de, a favor de, en beneficio de, conociendo o teniendo
razón para suponer que la otra persona es un enemigo o aliado del enemigo; o
realiza estas acciones a cuenta de un enemigo o aleado del enemigo;
- transportar o intentar transportar hacia o desde los Estados Unidos o
de un sitio a otro, en una embarcación con registro norteamericano que sea de
propiedad personal o que administre, a cualquier súbdito o ciudadano de un
Estado respecto al cual se conozca o se tenga razones para suponer que ha
sido proclamado enemigo o aliado del enemigo;
- establecer censura respecto a las comunicaciones por correo, cable,
radio o cualquier otro medio de transmisión que se establezcan entre los
Estados Unidos y cualquier país extranjero o realizadas desde cualquier medio
de transporte que llegue a puerto estadounidense o emprenda viaje desde
estos. Cualquier persona que voluntariamente evada o intente evadir este tipo
de control, o codifique los mensajes para ocultar su sentido, será penalizado de
acuerdo a lo que establece la Sección 16 de esta norma.41
Página 27
- enviar, sustraer, introducir, o intentar hacerlo hacia los Estados Unidos
cartas o cualquier forma tangible de comunicación, exceptuando el curso
regular del correo, y será ilícito para cualquier persona enviar, tomar, transmitir
o intentar hacerlo desde de los Estados Unidos cualquier carta o documento
escrito, libros, mapas, planos, u otro papel, imágenes, telegramas,
cablegramas o mensajes inalámbricos;
La tercera prohibición merece un análisis aparte ya que guarda estrecha
relación con el único límite a la autoridad estatutaria del presidente para
imponer embargos económicos que contiene la Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917, conocida como la Enmienda Berman y que está contenida
en al Sección 5(4) de esta norma.42
La Enmienda Berman es una disposición normativa introducida por el
representante demócrata por el estado de California Howard Berman en la Ley
Omnibus sobre Comercio y Competitividad de 1988, Ley Pública 100-41843
[The 1988 Omnibus Trade and Competitiveness Act, Pub. L. 100-418, en
inglés], y tiene su origen en la inquietud de los editores sobre los límites a la
divulgación de sus materiales (Anexo 31). En 1994 fue modificada para
actualizarla respecto a la inclusión de información en soporte digital.44
Al contrastar las disposiciones contenidas en las Secciones 3, inciso (c)
y la 5, acápite (4), resulta evidente que el legislador estadounidense establece
una distinción entre dos formas de comunicación: aquella que tiene fines
informativos y aquella cuyo objetivo es la divulgación, aun cuando los soportes
sean similares (papel o digital). Por tanto, para poder distinguir cuando un
material corresponde a un grupo u otro, habrá que tomar en consideración el
contenido, el propósito del sujeto que emite la información, a quién o quiénes
va dirigida y con cuáles objetivos. Si la información en cuestión califica como
material de divulgación, se aplica la Enmienda Berman y en su contra no se
aplicarán las reglas de embargo económico.
De vital importancia en la Sección 3 de la Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917 resulta lo concerniente a las licencias que puede otorgar el
presidente para realizar acciones que de lo contrario, estarían prohibidas
respecto a un país o sus nacionales o ciudadanos, que hayan sido
proclamados “enemigo” o “aliado del enemigo”.
A través del otorgamiento de licencias, el ejecutivo se encuentra en
mejores condiciones de reordenar, siempre que lo estime conveniente y
atendiendo a los intereses y objetivos de política exterior de los Estados
Unidos, la magnitud y por ende, el impacto de las sanciones económicas, sin
tener que consultar a ningún otro órgano del estado. Ello garantiza que la
Página 28
La ley no regula las licencias en inciso aparte y tampoco establece un
sistema organizado para las mismas, aunque en la práctica se puede distinguir
entre licencias generales y específicas. Pero ciertamente, el otorgamiento de
licencias para realizar comercio, transportar o intercambiar información de
carácter no divulgativo es una de las facultades presidenciales más importantes
y es uno de los principales contenidos de esta norma.
administración tome de forma inmediata todas las provisiones necesarias para
materializar la orden presidencial.
Si bien el jefe del ejecutivo es el que autoriza las licencias, es el aparato
administrativo quien las gestiona, de ahí que los sujetos interesados en
solicitarlas tengan que dirigirse a aquellas agencias que el presidente haya
designado para implementar las medidas de embargo económico.
Una vez que se ha determinado la aplicación de las medidas de
embargo económico contenidas en la Sección 3, el presidente podrá, de
acuerdo a lo que establece las Sección 5, inciso (b), definir cuáles agencias y
bajo qué leyes y regulaciones se harán efectivas estas sanciones.45
Los apartados 1A, 1B, 2 y 3 de la Sección 5, inciso (b) de la Ley de
Comercio con el Enemigo de 1917 establecen que por medio de instrucciones,
licencias o cualquier otra forma se podrá investigar, regular, prohibir cualquier
transacción, transferencias de crédito, pagos entre, por, a través
de
instituciones bancarias, la fusión, destinar fondos en oro o plata, en moneda o
metal, dinero o valores.46
El presidente de los Estados Unido podrá investigar, regular, anular, o
prohibir cualquier adquisición, posesión, retención, uso, transferencia,
transportación, importación o exportación, negociación o ejercicio de cualquier
derecho, facultades o privilegios respecto a transacciones que tengan por
objeto bienes o intereses que involucren a países extranjeros o a los
nacionales de estos, y que estén sujetos a cualquier forma de jurisdicción de
los Estados Unidos.47
Las agencias o personas designadas están obligadas a conservar un
registro, proporcionar información bajo juramento, ya sea oral o por escrito,
sobre cualquier acto o transacción, ya sea antes, durante o después de haberla
concluido.49
El presidente de los Estados Unidos también podrá, por razones de
seguridad nacional o de defensa del país exigir la presentación de libros de
contabilidad, registros, contratos, cartas, memorandos, o cualquier otro
Página 29
El jefe del ejecutivo establecerá la forma y los términos en los cuales las
agencias o personas que el designe para que estos bienes o intereses sean
retenidos, usados, administrados, liquidados o vendidos de acuerdo a los
intereses y en beneficio de los Estados Unidos. En cumplimiento de este
mandato, las agencias y las personas podrán realizar cualquier acto que se
requiera para alcanzar o mantener los objetivos deseados con la aplicación de
estas medidas.48
documento y ponerlo bajo custodia de las agencias o personas que el
determine.50
Teniendo en cuenta lo anterior, ninguna agencia o persona será
responsabilizada ante las cortes a causa de
pagos, comunicaciones,
transferencias, asignaciones o entregas realizadas de buena fe en
cumplimiento del mandato recibido del presidente de los Estados Unidos en
ejercicio de las potestades que le confiere la Sección 5, inciso (b) de la Ley de
Comercio con el Enemigo de 1917.51
Por último, la Sección 16 de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917
establece las sanciones que serán aplicadas a quienes violen lo establecido en
los cuatro apartados de la Sección 3.
El inciso (a) de la Sección 16 establece que quien voluntariamente viole
cualquiera de las disposiciones contenidas en esta norma o lo establecido en
las licencias otorgadas, reglas o regulaciones que sean emitidas en virtud de la
Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, podrá ser penalizado con una multa
de no más de 1.000.000 USD o encarcelamiento por no más de diez años, o
ambas.52
Adicionalmente, todos los bienes, fondos, valores, documentos, naves,
aparatos, muebles, equipos o cualquier otro artículo que esté relacionado con
alguna violación a las disposiciones de la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917 serán transferidos al Gobierno de los Estados Unidos.
Todo sujeto que haya sido sancionado de acuerdo a lo dispuesto en esta
sección, puede presentar su caso ante las cortes de los Estados Unidos para
que sea revisado judicialmente.
Todo el rango de prohibiciones contenidas en la Sección 3 de esta
norma ha sido utilizado contra Cuba, así como las disposiciones contenidas en
la Sección 5, lo cual ha ocasionado un significativo daño económico al pueblo
cubano.53 El desarrollo histórico del bloqueo económico, comercial y financiero
impuesto por los Estados Unidos de América contra Cuba y su impacto
demuestran que no sólo se han congelado los bienes y valores pertenecientes
al Estado cubano y a personas naturales o jurídicas cubanas que se
encontraban en territorio de ese país al proclamarse esta medida, y que se han
Página 30
La Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 se aplica contra Cuba con
el propósito para el cual fue concebida en su concepto más general: aislar
económicamente al país, privarlo de recibir fondos en divisa, fundamentalmente
en dólares norteamericanos, y afectar sus relaciones económicas comerciales
y financieras con terceros Estados.
perseguido las transacciones comerciales y financieras entre Cuba y terceros
Estados, sino que el Gobierno estadounidense ha dispuesto libremente de los
fondos congelados a Cuba en función de los objetivos de la política de
hostilidad hacia a Isla.54
Respecto al otorgamiento de licencias que la Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917 autoriza al jefe del ejecutivo, estas han sido uno de los
instrumentos que más se han empleado contra Cuba, ampliando o contrayendo
su espectro en función de las formas en las cuales cada administración ha
considerado mejor abordar las relaciones con Cuba en cada contexto
específico.
Pero paradójicamente, en los términos que hoy se aplica el bloqueo
contra la Isla, específicamente después de la entrada en vigor de la Ley HelmsBurton, puede considerarse que el otorgamiento de licencias es una de las
pocas prerrogativas que queda intacta en manos del Ejecutivo respecto a
Cuba.
Por tanto, al ser la aplicación de la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917 contra un Estado una prerrogativa del presidente, dependerá únicamente
de su decisión la implementación de las sanciones, la determinación de cuáles
agencias administrarán estas medidas y sobre la base de que reglas y
regulaciones, así como el otorgamiento de licencias para que dichas agencias
las gestiones, si estima que ello sirve mejor a los intereses de política exterior
de los Estados Unidos.
La vigencia de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 contra Cuba
continuará prorrogándose anualmente en cumplimiento de lo que establece la
Sección 101, inciso (b) de la Ley de Poderes Económicos para Emergencia
Internacional de 1977, aun cuando la Isla sea el único país al cual se le aplica
esta norma desde el año 2008, una vez que cesó su uso contra Corea de
Norte.
La razón para ello es que esta norma es uno de los pilares normativo del
bloqueo y las sanciones económicas que se imponen a la Isla en virtud de su
aplicación quedaron codificadas mediante la Sección 102, inciso (h) de la Ley
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Es nuestro criterio que la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 en
combinación con la Ley de Asistencia al Exterior de 1961, constituyen los
pilares jurídico-normativos fundacionales del bloqueo económico, comercial y
financiero contra Cuba, ya que ambas de conjunto le otorgan al presidente la
autoridad estatutaria suficiente para llevar a vías de hecho todo tipo de
acciones que tengan la intención de aislar económicamente a la Isla y privarla
de fondos en divisa, especialmente en dólares norteamericanos.
Helms-Burton,55 y no cesarán hasta que se cumplan los supuestos establecidos
en la Sección 204 de la misma ley, sobre “Terminación del embargo económico
de Cuba”.
Ley de Poderes Económicos ante Emergencia Internacional
La Ley de Poderes Económicos ante Emergencia Internacional es el
Título II de la Ley Respecto a los Poderes del Presidente en Tiempo de Guerra
y Emergencia Nacional, Ley Pública 95-22356 [An Act with respect to the
powers of the President in time of war or national emergency, Pub. L. 95-223,
en inglés]. Es una ley federal de alcance general de los Estados Unidos de
América que faculta al presidente de ese país para regular y controlar las
transacciones comerciales, económicas y financieras entre los Estados Unidos
y cualquier otro país, respecto al cual el jefe del ejecutivo estadounidense haya
declarado un estado de emergencia nacional en respuesta a una amenaza
inusual y extraordinaria que provenga en parte o en todo del exterior.57
El único título oficial de este instrumento legal es Ley de Poderes
Económicos ante Emergencia Internacional [International Emergency Economic
Powers Act, en inglés]. La cita oficial del documento es Ley Pública 95-223
[H.R. 7738], 91 Stat. 1625 [Pub. L. 87-195 [H.R. 7738], 91 Stat. 1625], fecha
de promulgación 28 de diciembre 1977 (ver Anexo 5).
La promulgación de la Ley de Poderes Económicos ante Emergencia
Internacional fue promovida a causa de las reservas del Congreso en relación
con las amplias facultades que tenía el presidente estadounidense para
imponer sanciones económicas de acuerdo a la Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917 como mecanismo de coerción en función de los objetivos de
política exterior de la nación. Estas se consideraban una atribución excesiva en
manos del jefe del ejecutivo (Keenan Harrington, 1985:706).
Otra preocupación importante era que una vez que el presidente
declaraba el estado de emergencia nacional respecto a un país, casi nunca se
procedía a declarar el cese de estas situaciones aun cuando ya no existieran
Página 32
En el marco de la leyes que sustentan jurídicamente el bloqueo
económico, comercial y financiero contra Cuba, la Ley de Poderes Económicos
ante Emergencia Internacional es relevante en tanto el Título I de este
instrumento legal modifica la Sección 5, inciso (b) de la Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917,58 de un modo que esta ha devenido un elemento de
extraordinaria importancia teórica y práctica para comprender el sistema de
sanciones económicas internacionales de los Estados Unidos de América como
instrumento de política exterior, y a la que en términos conceptuales y técnicojurídico se le conoce como cláusula protectora o «grandfathering clause».59
las razones por la cual se tomó dicha decisión. Ejemplo de ello es la
declaración del estado de emergencia nacional respecto a Corea mediante la
Proclama Presidencial No. 2914 de 16 de diciembre de 1950, instrumento que
valió de precedente histórico-normativo para imponer el bloqueo económico,
comercial y financiero contra Cuba mediante la Proclama Presidencial No. 3447
de 3 de febrero de 1962.60
Por tanto, el objetivo fundamental de Ley de Poderes Económicos ante
Emergencia Internacional es restringir las facultades del presidente para
decretar medidas de sanción económica respecto a un país, de acuerdo a lo
establecido en la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, y limitarlas al
tiempo de guerra, en definitiva, el supuesto de hecho para el cual fue
originalmente concebida.
Es importante recordar que la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917
surge concretamente como una ley de tiempo de guerra con el objetivo de
controlar los intercambios económicos, comerciales, financieros, y anterior a la
Enmienda Berman61 también de información, que se produjeran entre los
Estados Unidos de América y países o ciudadanos de estos países, ya fueran
personas naturales o jurídicas, que hubieran sido consideradas enemigos de la
nación o aliados de estos, para socavar la capacidad económica del “enemigo”
y de “sus aliados” para mantener el estado de beligerancia respecto a los
Estados Unidos.
Una vez concluida la Primera Guerra Mundial, la Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917 fue el único instrumento jurídico asociado a la acción de los
Estados Unidos de América en este conflicto bélico internacional que mantuvo
vigencia.
En la década del 70 del siglo XX, sobrecogido el Congreso ante los
excesos del jefe del ejecutivo en relación con la participación de los Estados
Unidos de América en las guerras de Corea y Vietnam, la tendencia política de
limitar las facultades presidenciales para declarar la guerra a otro país, así
como en ciertos aspectos de las relaciones internacionales tuvo su expresión
jurídica en la promulgación de varios instrumentos legales en este sentido
(Trimble, 2002:231), entre la que figura la Ley de Poderes Económicos ante
Emergencia Internacional.
Página 33
Los supuestos de aplicación de la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917 fueron ampliados en el año 1933, durante el mandato del presidente
Franklin D. Roosevelt, con el propósito de controlar los flujos financieros desde
y hacia los Estados Unidos de América durante la crisis económica de los años
30, situación que por su excepcionalidad, justificaba la aplicación extraordinaria
de medidas de tiempo de guerra en situaciones de paz.
Por tanto, la Sección 101, inciso (a) de la Ley de Poderes Económicos
ante Emergencia Internacional modifica la Sección 5, inciso (b) de la Ley de
Comercio con el Enemigo de 1917, limitando el uso de las facultades que ella
otorga a tiempo de guerra.
Asimismo, teniendo en cuenta las dificultades políticas, administrativas y
técnico-normativas que suponía revisar todo el conjunto de sanciones
económicas internacionales impuesto por los Estados Unidos de América a
Cuba, Vietnam y Cambodia para hacerlas coincidir con los nuevos
requerimientos que imponía la Ley de Poderes Económicos ante Emergencia
Internacional, el Comité de Relaciones Internacionales de la Cámara de
Representantes y su Subcomité de Política Económica Internacional y
Comercio decidieron mantener la vigencia de aquellas medidas sancionadoras
que hubieran sido decretadas de acuerdo a lo establecido en la Sección 5,
inciso (b) de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 en fecha anterior al
1ro de julio de 1977.62
La Ley de Poderes Económicos ante Emergencia Internacional es
relevante para Cuba ya que dispone la continuidad de las sanciones
económicas, comercial y financiera que se venían aplicando contra la Isla
desde febrero de 1962.
Por tanto, en cumplimiento de los establecido en el inciso (b) de la
Sección 101 de este instrumento legal, el presidente tiene la obligación de
decretar la prorroga anual de la vigencia de las sanciones económicas, lo cual
se ha realizado puntualmente para el caso de Cuba mediante Memorándum
desde el 8 de septiembre de 1978, fecha en la cual se realizó la primera
prórroga.
De forma general, las facultades otorgadas al presidente de los Estados
Unidos de América mediante la Ley de Poderes Económicos ante Emergencia
Internacional son muy similares a las que le confiere la Sección 5, inciso (b) de
la Ley de Comercio o con el Enemigo de 1917. Las diferencias estriban en los
siguientes aspectos:
Página 34
La Sección 203, inciso (a) de la Ley de Poderes Económicos ante
Emergencia Internacional le otorga al presidente la facultad de declarar la
existencia de una situación de emergencia nacional cuando considere que se
ha producido una amenaza inusual y extraordinaria, a la seguridad nacional, la
política exterior o la economía de los Estados Unidos, que tenga su origen en
su totalidad o en parte fuera del territorio de los Estados Unidos.
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no podrá regular o controlar aquellas transacciones económicas, financieras
y comerciales que se concerten dentro del territorio de los Estados Unidos;
no podrá regular o controlar transacciones respecto al oro y la plata;
no podrá regular o controlar las comunicaciones privadas que no estén
asociadas a las transacciones internacionales de carácter económico,
comercial y financiero;
no podrá regular o controlar la importación o exportación de materiales de
divulgación;
no tendrá acceso a los registros y los estados de cuenta;
no podrá regular o controlar las transferencias no compensadas de artículos
para ayuda humanitaria;
no podrá controlar o regular transacciones comerciales ordinarias relativas a
trámites de viajes.
Aun después los límites impuestos por la Ley de Poderes Económicos
ante Emergencia Internacional a la potestad del presidente estadounidense
para decretar medidas de sanción económica como instrumento de política
exterior, estas continúan siendo una de las vías más efectivas para influir de
forma directa o indirecta sobre los factores y actores que formalmente se
encuentran fuera de la esfera de influencia de los Estados Unidos (Fitzgerald,
2001:360).
Otra característica importante de la Ley de Poderes Económicos ante
Emergencia Internacional es que le impone al presidente de los Estados
Unidos la obligación de realizar todas las gestiones a su alcance para informar
y solicitar el criterio del Congreso antes de disponer la creación de un programa
Página 35
Por ejemplo, la Sección 106 de la Ley para Disuadir y Sancionar los
Ataques Terroristas en los Estados Unidos y en el Mundo, para Mejorar el
Cumplimiento de la Ley y las Herramientas de Investigación, y para otros
propósitos, Ley Pública 107-5663 [An Act to deter and punish terrorist acts in the
United States and around the world, to enhance law enforcement investigatory
tolos, and for other purposes, Pub. L. 107-56], amplió las prerrogativas del
presidente, facultándolo para bloquear los bienes que sean propiedad de una
persona natural o jurídica que se encuentre bajo investigación de las
autoridades estadounidenses por presumirse que constituye una amenaza a la
seguridad nacional. Igualmente, habilita al presidente para confiscar y transferir
bienes que sean propiedad de cualquier país o ciudadanos de un país que
haya planeado, autorizado, ayudado a, o se encuentre comprometido en
acciones hostiles o armadas contra los Estados Unidos. Asimismo, la Ley
Patriota dispone que cualquier evidencia que sea presentada en un juicio en el
cual se este deliberando la aplicación de la Ley de Poderes Económicos ante
Emergencia Internacional será valorada a puerta cerrada (ver Anexo 32).
de sanciones económicas internacionales respecto a un país y sus ciudadanos
del cual se presume, proviene una amenaza inusual y extraordinaria a la
seguridad nacional, estabilidad económica y los objetivos de política exterior de
los Estados Unidos, según establece la Sección 204, inciso (a), Consultas y
Reportes [Consultations and Reports, en inglés].
Una vez que se haya declarado la situación de emergencia nacional, el
presidente presentará al Congreso un informe detallado explicando y
fundamentando las acciones realizadas. Posteriormente, se exige la
presentación de reportes de seguimiento semestrales para informar al
legislativo sobre los resultados de la aplicación de determinada medida,
durante el tiempo que se prolongue el estado de emergencia nacional.
Los programas de sanciones económicas internacionales pueden ser
terminados por determinación presidencial y su continuidad se ordenará
anualmente a partir de la fecha de declaración de la situación de emergencia
nacional.
En relación con la implementación de la Ley de Poderes Económicos
ante Emergencia Internacional, tienen gran importancia las decisiones de la
Corte Suprema de los Estados Unidos de América en las cuales se han
dirimido el contenido de este instrumento legal, particularmente en lo que
concierne a la cláusula protectora o «grandfathering clause» contenida en la
Sección 101, inciso (b) de este cuerpo normativo.
Otro caso que sentó pauta en materia de revisión de la
constitucionalidad de la Ley de Poderes Económicos ante Emergencia
Internacional fue Regan, Secretario del Tesoro y otros vs. Wald y otros [Regan,
Secretary of the Treasury, et al. v. Wald et al., en inglés].65 El caso dio inicio en
el momento en que un grupo de ciudadanos norteamericanos, respaldados por
la Sociedad Americana de Libertades Civiles [American Civil Liberties Union, en
inglés], demandaron la implementación por parte de la Secretaría del Tesoro de
Página 36
El primero y más importante de estos es el caso Dames & Moore vs.
Donald Regan, Secretario del Tesoro y otros [Dames & Moore v. Donald T.
Regan, Secretary of the Treasury et al., en inglés].64 En esa ocasión, la Corte
Suprema determinó que la historia legislativa y los juicios en los cuales se
habían analizado el sentido y alcance de la Ley de Comercio con el Enemigo
de 1917, indicaban que siempre que el presidente de los Estados Unidos de
América actuará en virtud de las facultades que le habían sido conferidas por
medio de una ley, se debía interpretar que el rango de potestades que podía
ejercer era el más amplio posible de acuerdo a los fines de dicha norma
jurídica.
un conjunto de medidas que bloquearon los viajes a Cuba (Schoultz,
2009:375).
La demanda fue presentada ante las cortes de justicia inferiores en 1982
y fue admitido por la Corte Suprema de los Estados Unidos de América en
abril de 1984. Una vez más, los magistrados de la Corte Suprema favorecieron
la legitimidad y legalidad de las decisiones ejecutivas tomadas en virtud de la
Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, siempre que las nuevas medidas
fueran una consecuencia de la aplicación de esta ley contra un país en fecha
anterior al 1ro de julio de 1977, y este era el caso. Por tanto, por efecto de la
clausula protectora contenida en la Sección 101, inciso (b) de la Ley de
Poderes Económicos ante Emergencia Internacional las prohibiciones de viajes
eran acorde a derecho, y con ello quedó establecido el precedente respecto a
Cuba concretamente, de que toda decisión del Ejecutivo que tenga su
fundamento jurídico en la aplicación de la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917 es legítima ya que esta norma jurídica se aplicó contra la Isla en fecha
anterior al 1ro de julio de 1977.
El sistema de sanciones económicas internacionales de los Estados
Unidos, ya sea de acuerdo a la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 o la
Ley de Poderes Económicos ante Emergencia Internacional, tiene un
complemento de gran fuerza en las “listas negras”.
“Ningún otro país en la tierra aplica sanciones con tanta frecuencia como
los Estados Unidos de América. Elige cualquier “punto candente” en el planeta
y las sanciones estadounidenses (…), que pueden variar desde un pequeño
recorte a la ayuda oficial para el desarrollo hasta un embargo mutilador de todo
el comercio (…), están presentes. El encanto de las sanciones es fácil de
comprender: estas ofrecen un camino para hacer cosas, sin tener que hacer
uso de la fuerza militar, en relación con temas problemáticos (…). No importa si
son eficaces o no, las sanciones son un buen instrumento de política”; Así
definió Thomas Omestad (1998) el sistema de sanciones económicas impuesto
por los Estados Unidos de América a varios países.
Realmente, lo que este tipo de medidas intentan conseguir es la
movilización general de todos los actores y factores que inciden o están
estrechamente relacionados con el país u organización objeto de un conjunto
de sanciones económicas.
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Todos los programas de sanciones tienen como finalidad principal influir
de forma mediata o inmediata en las circunstancias y sujetos que formalmente
se encuentra fuera del alcance de la influencia de las instituciones
estadounidenses.
Particularmente después de la Segunda Guerra Mundial, las sanciones
económicas se han establecido como un importante instrumento de la política
exterior de los Estados Unidos de América en la consecución de fines en el
campo de las relaciones exteriores de esa nación.
Por tanto, el efecto de las sanciones económicas y los programas
habilitados para su implementación generalmente van acompañados de la
inclusión del sujeto sancionado en las “listas negras”, fundamentalmente con el
propósito de reforzar el alcance extraterritorial de estas medidas económicas
coercitivas.
En primera instancia, las “listas negras” surgen como un instrumento
secundario con el propósito de aumentar el aislamiento de determinado país o
entidad pública o privada, al extender el control de los Estados Unidos sobre
las operaciones económicas, comerciales y financieras en territorio de terceros
estados. Sin embargo, con el tiempo las “listas negras” se han establecido
como uno de los elementos principales de todo el sistema de sanciones
económicas.
Siempre que por ley se crea un nuevo programa de sanciones, los
términos en los cuales estas medidas se complementan con las “listas negras”
cambian según las circunstancias y los objetivos del programa en cuestión. En
el caso de Cuba se utiliza el término “nacional especialmente designando”
(specially designated national, en inglés) que se corresponde perfectamente
con los términos de excepcionalidad de la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917.
Los programas de sanciones económicas administrados por la Oficina
de Control de Activos, OFAC, del Departamento del Tesoro, son los de más
larga data y la mayoría fueron concebidos en correspondencia con los
términos establecidos en la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917. Por esta
razón, están diseñados para que tengan un alcance extraterritorial muy amplio.
No ocurre así con los programas estructurados a partir de la promulgación de la
Ley de Poderes Económicos ante Emergencia Internacional, que tienen un
alcance más limitado.
También se aprecian significativas diferencias en el uso que cada
agencia gubernamental hace de este tipo de lista, y la trascendencia de las
mismas. Ello está definido por los objetivos de política exterior que se
Página 38
El análisis sobre la evolución y la estructura del sistema de sanciones
económicas impuesto por los Estados Unidos de América a otros estados,
gobiernos y actores públicos o privados, tiene que tomar en consideración el
impacto extraterritorial de este tipo de medidas.
persiguen con determinado tipo de sanción económica y la legislación de base,
es decir, la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 o la Ley de Poderes
Económicos ante Emergencia Internacional, que se invoca para autorizar el
diseño de los programas para la implementación de las medidas económicas,
comerciales y financieras por medio de reglas administrativas, y por el contexto
general que impera al momento de tomar este tipo de decisión ejecutiva.
La Ley del Banco de Exportaciones e Importaciones de 1945
El Banco para las Exportaciones y las Importaciones de Washington fue
fundado por el presidente Franklin D. Roosevelt en 1934, como parte de los
programas del New Deal en apoyo de las directrices de política exterior de los
Estados Unidos de América en ese momento.
Esta entidad financiera gubernamental opera de acuerdo a un estatuto,
la Ley de Exportaciones e Importaciones de 1945, que se ratifica
periódicamente en el Congreso. El Banco quedó establecido como una agencia
independiente del gobierno de los Estados Unidos66 que tiene a su cargo la
promoción y el financiamiento de exportaciones de bienes y servicios
procedentes de los Estados Unidos.
El título oficial de este instrumento legal es Ley para Incrementar las
Facultades de Préstamo del Banco para las Exportaciones y las Importaciones
de Washington, y para otros propósitos [An Act to provide for increasing the
lending authority of the Export-Import Bank of Washington, and for other
purposes, en inglés], y su título corto es Ley del Banco de ExportaciónImportación de 1945 [Export-Import Bank Act of 1945, en inglés]. La cita
oficial del documento es Ley Pública 173-79 [H.R. 3771], 59 Stat. 526 [Pub.
L. 173-79 [H.R. 3771], 59 Stat. 526], fecha de promulgación 31 de julio de 1945
(ver Anexos 6a, texto original de la ley y 6b, texto modificado y actualizado de
la ley).
Esta institución financiera gubernamental tiene entre sus objetivos
principales mejorar la capacidad competitiva de los exportadores a través de
sus tres programas principales: préstamos directos, garantías a créditos para la
exportación, y aseguramiento de los créditos para la exportación. Asimismo, el
Banco de Importaciones y Exportaciones de Washington presta servicios de
consultaría a empresarios estadounidenses.
Página 39
El Banco de Importaciones y Exportaciones de Washington es en
esencia, una entidad de respaldo financiero a las transacciones comerciales en
el campo de las exportaciones y las importaciones para aquellas entidades
prividas que no tengan la capacidad o la voluntad de asumir unilateralmente el
riesgo de las operaciones.
La relación de Cuba con el Banco para las Exportaciones y las
Importaciones de Washington se remonta a la fundación del mismo, ya que
curiosamente la primera operación que realizó esta entidad fue el préstamo de
3.8 millones de dólares en lingotes de plata a la Isla para operaciones
comerciales.
A partir del año 1989, se prohibió expresamente al Banco de
Exportaciones e Importaciones de Washington extender préstamos, créditos,
seguros y garantías en operaciones de exportación e importación con Cuba
(Rennack & Sullivan, 2005:36). Si bien desde la promulgación de la Ley de
Asistencia al Exterior de 1961 esta posibilidad era casi inexistente teniendo en
cuenta lo establecido en la Sección 620, inciso (a) de este instrumento legal, la
inclusión de Cuba en la lista de países patrocinadores del terrorismo
internacional en el año 1982, restringió aun más las sanciones a la Isla en el
ámbito de las finanzas.
La Ley de Exportaciones e Importaciones de 1945 es el instrumento
fundacional del Banco de Exportación e Importaciones de Washington. Es un
instrumento legal muy breve, en la cual se establecen los elementos
fundamentales para la constitución de esta organización como son: el objeto
social (Sección 2, inciso(a)), composición y funcionamiento de la Junta de
Directores (Sección 3, incisos (a) al (e)), capital inicial (Sección 4), y emisión
de bonos (Sección 6). Todo lo anterior opera bajo la supervisión del Congreso.
La Sección 2, inciso (b) de este cuerpo normativo dispone que el Banco
para las Exportaciones y las Importaciones de Washington ejerce sus funciones
de forma complementaria al capital privado y no como competencia al mismo.
Los préstamos efectuados por dicha entidad deben tributar a los objetivos
definidos en el inciso (a) de la misma Sección, y se disponen con el objetivo de
lograr propósitos específicos respecto a los cuales la Junta Directiva tiene la
obligación de cerciorarse por todos los medios posibles, de que la deuda
contraída será honrada por el prestatario.
La disposición de carácter general establece que el Banco no
garantizará, asegurará, extenderá crédito o participará en la extensión de
créditos destinados a operaciones que tengan como objeto la compra o la
venta de algún producto que provenga de un país marxista-leninista, sus
agencias o sus nacionales.
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Igualmente, en la Sección 2 se definen las prohibiciones para atender las
solicitudes de algún usuario de acuerdo a lo establecido en la Ley mediante
una disposición de carácter general y otra específica.
En el inciso siguiente, una disposición de carácter específico establece
que se considera un país marxista-leninista a cualquier estado que tenga una
economía centralmente planificada de acuerdo a los principios del marxismoleninismo, o sea económica o militarmente dependiente de un país con tales
características. Entre los países especialmente desingados por la ley está la
República de Cuba (Sección 2, inciso (b), acápite 2, subpárrafo B, (ii), (IV)).
De acuerdo a la Ley de Exportaciones e Importaciones de 1945 le
corresponde al presidente de los Estados Unidos determinar qué países serán
calificados como marxista-leninista, así como el momento en que estos dejen
de serlo.
Como es habitual en este tipo de instrumento legal, se le otorga al
presidente la facultad de determinar la suspensión extraordinaria de estas
prohibiciones, siempre que resulte útil al interés nacional de los Estados
Unidos.
Todas las decisiones ejecutivas respecto al otorgamiento o denegación
de préstamos, garantías, seguros y créditos serán informadas al Congreso en
un plazo no mayor de treinta (30) días.
Ley de Clasificación de Aranceles de 1962. Suspensión de los privilegios
arancelarios a la importación de productos de origen cubano
La Ley de Clasificación de Aranceles de 1962 tuvo el propósito general
de revisar y aprobar una nueva lista de aranceles para realizar una clasificación
más coherente de los productos exportados e importados de acuerdo a los
requisitos de comercio exterior de los Estados Unidos, sin que fuera necesario
alterar las tarifas vigentes en ese momento.
La Ley de Clasificación de Aranceles de 1962 modificó la Ley de
Aranceles de 1930, también conocida como la Ley Hawley-Smoot aun
vigente,67 al reducir el monto de las tarifas y eliminar todas las disposiciones
que resultaban excesivamente onerosas.
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El título oficial de este instrumento legal es Ley para Modificar la Ley de
Aranceles de 1930 y Otras Leyes Relacionadas, con la Finalidad de
Restablecer las Disposiciones sobre Clasificación de Aranceles, y para otros
propósitos [An Act to amend the Tariff Act of 1930 and certain related laws to
provide for the restatement of the tariff classification provisions, and for other
purposes, en inglés], y su título corto es Ley de Clasificación de Aranceles de
1962 [Tariff Classification Act of 1962, en inglés]. La cita oficial del documento
es Ley Pública 87-195; 22 U.S.C. 2370 [Pub. L. 87-195; 22 U.S.C. 2370], fecha
de promulgación 24 de mayo de 1962 (ver Anexo 7).
Con la promulgación del nuevo instrumento legal, el presidente de los
Estados Unidos quedó facultado para realizar todas las gestiones necesarias
para compatibilizar los acuerdos comerciales internacionales firmados por los
Estados Unidos, con el nuevo régimen arancelario, sin alterar los términos
originales de los mismos.
En correspondencia con las medidas de bloqueo económico
proclamadas contra Cuba por el presidente John F. Kennedy en febrero de
1962, la nueva Ley de Clasificación de Aranceles de 1962 incluyó una
disposición específica respecto a la Isla, contendía en el Título IV Tratamiento
Arancelario de los Productos Cubanos [Tariff Treatment of Cuban Products, en
inglés], Sección 401, mediante la cual se le retira a Cuba la condición de
Nación
Más Favorecida y cualquier otra oportunidad de tratamiento
preferencial en materia arancelaria, hasta tanto el presidente no determine que
el país ha dejado de estar bajo la influencia de países y organizaciones que
“controlan el comunismo internacional”.68
La inclusión de una disposición especial respecto a Cuba en la Ley de
Clasificación de Aranceles de 1962, es consecuencia de la denuncia unilateral
por parte de los Estados Unidos de la condición de Cuba como Nación Más
Favorecida respecto a ese país, según lo establecido en el Acuerdo Exclusivo
Suplementario al Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT), de los
cuales ambos estados eran signatarios. Esta decisión fue hecha pública por el
Departamento del Tesoro mediante el instrumento Decisión 555636 de 13 de
junio de 1961.
La Ley de Comercio de 1974
La Ley de Comercio de 1974 es una ley federal de los Estados Unidos
de aplicación general que tiene el propósito de ampliar la participación de este
país en el comercio internacional, fomentar el crecimiento económico y el
empleo total, y mejorar las relaciones económicas entre los Estados Unidos y
otras naciones mediante la creación de un sistema de comercio internacional
abierto y no discriminatorio.69
El título oficial de este instrumento legal es Ley para Promover el
Desarrollo de un Sistema Económico Mundial Abierto, No Discriminatorio y
Justo, para Estimular la Competecia Justa y Libre entre los Estados Unidos y
Naciones Extranjeras, y para Fomentar el Crecimiento Económico de y el Pleno
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Igualmente, con esta ley se pretendió armonizar, reducir y eliminar
cualquier barrera al comercio exterior de los Estados Unidos y asegurar una
competencia equitativa entre las partes en su intención de establecer
relaciones comerciales con este país.
Empleo en los Estados Unidos, y para otro propósitos [An Act to promote the
development of an open, nondiscriminatory, and fair world economic system, to
stimulate fair and free competition between the United States and foreign
nations, and to foster the economic growth of, and full employment in, the
United States, and for other purposes, en inglés], y su título corto es Ley de
Comercio de 1974 [Trade Law of 1974, en inglés]. La cita oficial del documento
es Ley Pública 93-618 [H.R. 10710], 88 Stat. 1978 [Pub. L. 93-618 [H.R.
10710], 88 Stat. 1978], fecha de promulgación 3 de enero de 1975 (ver
Anexo 8).
La Ley de Comercio de 1974 igualmente, tiene la intención de contribuir
a salvaguardar la industria estadounidense y la mano de obra del país de la
competencia desleal, y proteger a los inversionistas, a los trabajadores y las
comunidades por los cambios que se produzcan en los flujos comerciales
internacionales.70 Igualmente, promover las oportunidades de negocio para los
Estados Unidos en países que no tengan una economía de mercado y
proporcionar un espacio justo y razonable para la participación de los productos
elaborados en países subdesarrollados en el mercado norteamericano.71
De acuerdo con lo establecido en § 2111 del Título 19, capítulo 12 del
Código de los Estados Unidos, el presidente tiene la potestad necesaria para
reducir o eliminar cualquier barrera comercial, mejorar las relaciones con todos
los países, así como para modificar todos los instrumentos legales que puedan
ser considerados injustos y dañinos a los objetivos que se persiguen con la Ley
de Comercio de 1974, declarados en el § 2101 de este cuerpo normativo.
También se niega a Cuba la posibilidad de acogerse al sistema
generalizado de preferencias [Generalized System of Preferences, en inglés]
para países subdesarrollados por ser un país comunista, por haber
nacionalizado propiedades cuyos titulares eran ciudadanos estadounidenses, y
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La Ley de Comercio de 1974 no contiene disposiciones específicas
respecto a Cuba, pero a la Isla se aplica el Título IV Relaciones Comerciales
con Países que No Reciben Tratamiento No Discriminatorio [Trade Relations
with Countries Not Receiving Nondiscriminatory Treatment, en inglés], Capítulo
1 Relaciones Comerciales con Ciertos Países [Trade Relations with Certain
Countries, en inglés], Sección 401 Excepción de Productos de Ciertos Países y
Áreas [Exception of the Product of Certain Countries or Areas, en inglés], que
establece que el presidente negará tratamiento no discriminatorio a los
productos provenientes de países que fueron excluidos de los privilegios
otorgados por la Ley de Clasificación de Aranceles de 1962,72 excluyéndolos de
la posibilidad de sostener relaciones comerciales normales [Normal Trade
Relations, NTR, en inglés] con los Estados Unidos.
porque de acuerdo al criterio del Departamento de Estado, es un país
patrocinador del terrorismo internacional.73
De igual forma, el Título IV de la Ley de Comercio de 1974 establece las
condiciones que un país debe cumplir para ser considerado para un cambio de
status respecto al comercio, entre las que se encuentran la libertad de
movimiento de su población y el establecimiento de un acuerdo comercial
bilateral con los Estados Unidos vigente inicialmente por tres años, con la
posibilidad de que sea renovado.
La Ley de Comercio de 1974 regula un conjunto amplio de cuestiones
relacionadas con el comercio exterior de los Estados Unidos tales como
procesos negociadores bilaterales, procesos negociadores con países de
interés, comercio de servicios, requisitos para las exportaciones,
compensaciones y garantías para las transacciones.
En el § 2171 de este instrumento legal, se regulan la estructura,
funciones, facultades y la composición del personal de las oficinas de
representación comercial de gobierno de los Estados Unidos de América en el
exterior.
Uno de los elementos más llamativos de este instrumento legal es la
Enmienda Jackson-Vanik,74 también conocida como Enmienda de Libertad de
Emigración.75 Este precepto vincula los temas de movilidad internacional desde
los países definidos por la Ley de Comercio de 1974 como “países sin
economía de mercado” a las estrategias de comercio bilateral con los Estados
Unidos con el criterio de negar todo tipo de tratamiento preferencial en materia
de comercio exterior a los países que intenten retener a sus ciudadanos a
través de medidas coercitivas o el establecimiento de tasas excesivamente
onerosas para tramites migratorios.
Ley de Control de Exportación de Armamento
El título oficial de este instrumento legal es Ley para Reforzar y Revisar
las Normas de Asistencia Extranjera Relacionada a las Exportaciones Militares
Reembolsables [An Act to consolidate and revise foreign assistance legislation
related to reimbursable military exports, en inglés], y su título corto es Ley de
Control de Exportación de Armamento [Arms Export Control Act, en inglés]. La
cita oficial del documento es Ley Pública 90-629 [H.R. 15681], 82 Stat. 1320
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La Ley de Control de Exportación de Armamento es una ley federal de
los Estados Unidos de aplicación general que le otorga al presiente de este
país la facultad de controlar la importación y exportación de artículos y servicios
para la defensa.
[Pub. L. 90-629 [H.R. 15681], 82 Stat. 1320], fecha de promulgación 22 de
octubre de 1968 (ver Anexo 9).
La ley impone a los estados que reciben asistencia militar por parte de
los Estados Unidos, el deber de utilizar estos medios para los objetivos de
autodefensa. Igualmente, la ley establece para los fabricantes y comerciantes
de armamento estadounidenses restricciones respecto a la venta de este tipo
de artículo a determinados países.
La Sección 40 de la Ley de Control de Exportación de Armamento
prohíbe la exportación o cualquier otra forma de transferencia de munición
hacia Cuba, en correspondencia con la disposición de carácter general sobre
Transacciones con Países que Apoyan Actos de Terrorismo Internacional
[Transactions With Countries Supporting Acts of International Terrorism, en
inglés]. La incorporación de esta norma a los instrumentos legales que regulan
el bloqueo contra la Isla se produjo a tenor de inclusión de Cuba en la lista de
países patrocinadores del terrorismo internacional el 26 de febrero de 1982, de
acuerdo a la Sección 6, inciso (j) de la Ley de Control de las Exportaciones de
1979; esta lista se ratifica anualmente en la fecha 15 de mayo.
La Ley para la Administración de las Exportaciones de 1979
La Ley de Administración de las Exportaciones de 1979 es una ley
federal de los Estados Unidos de América de alcance general mediante la cual
se delega en el presidente la facultad de regular y controlar diversos aspectos
del comercio exterior que estén estrechamente vinculados al interés nacional
del los Estados Unidos y a los objetivos de política exterior de la nación (Castro
Mariño, 1999; Dávalos, 2012).
La Ley de Administración de las Exportaciones de 1979 modificó la Ley
de Control de las Exportaciones de 1949, que se refiere al control del comercio
exterior de los Estados Unidos y que fue la que inicialmente se aplicó a Cuba
(Castro Mariño, 1999:8).
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El título oficial de este instrumento legal es Ley para el Otorgamiento de
Facultades para Regular las Exportaciones, Mejorar la Eficacia de las
Regulaciones Administrativas sobre Exportación y para Minimizar las
Interferencias en las Posibilidades de Desarrollar el Comercio [An Act to
provide authority to regulate exports, to improve the efficiency of export
regulation, and to minimize interference with the ability to engage in commerce,
en inglés], y su título corto es Ley de Asistencia al Exterior de 1961 [Export
Administration Act of 1979, en inglés]. La cita oficial del documento es Ley
Pública 96-72 [S 737], 93 Stat. 503 [Pub. L. 96-72 [S 737], 93 Stat. 503], fecha
de promulgación 29 de septiembre de 1979 (ver Anexo 10).
Este instrumento legal sobre control de las exportaciones se promulgó
con una vigencia temporal que lo hacía expirar en 1989 pero a partir de ese
año, su vigencia fue prorrogada en varias oportunidades mediante leyes del
Congreso hasta que en el año 1994, el presidente William J. Clinton emite la
Orden Ejecutiva 1292476 sobre la Continuidad de las Regulaciones de
Exportación [Continuation of Export Control Regulations, en inglés], declarando
que la no aplicación de la Ley de Administración de las Exportaciones de 1979
constituía una emergencia nacional de acuerdo a lo regulado en la Ley de
Poderes Económicos ante Emergencia Internacional. Así quedó establecido el
procedimiento de prorroga de la vigencia de este instrumento legal por la vía
ejecutiva.
Teniendo en cuenta el carácter general de la Ley de Administración de
las Exportaciones de 1979, esta no contiene ninguna disposición específica
respecto a Cuba. Sin embargo, en la Sección 2401 sobre Controles de
Seguridad Nacional [National Security Control, en inglés], inciso (b) sobre
Política hacia determinados Estados [Policy Toward Individual Countries, en
inglés], acápite (1), se estipula que el presidente de los Estados Unidos puede
conformar una lista de países a los que se les podrán aplicar controles
especiales de exportación a causa de consideraciones respecto a la seguridad
nacional de los Estados Unidos. A esta se le denomina Lista de Países
Controlados [List of Controlled Countries, en inglés], y se corresponde
totalmente con la lista de países establecida en la Sección 620 Prohibiciones
de Brindar Asistencia [Prohibitions Against Furnishing Assistance, en inglés],
inciso (f), acápite (1) de la Ley de Asistencia al Exterior de 1961, entre los que
se encuentra Cuba.
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Igualmente, la Ley de Administración de las Exportaciones de 1979
constituye el marco legal para dictar las Regulaciones para la Administración
de las Exportaciones [Export Administration Regulations, EAR, en inglés]
contenidas en la Sección 15, Parte 700 del Código de Registro Federal de los
Estados Unidos, y que son aplicadas por el Buró de Industria y Seguridad
(Bureau of Industry and Security, BIS, en inglés)77 del Departamento de
Comercio de los Estados Unidos. A diferencia de la ley, que tiene un ámbito de
regulación más general, las regulaciones administrativas se concentran en
cuestiones específicas, disponiendo el control de las exportaciones según
producto, país o entidad receptora. Las regulaciones administrativas en materia
de exportaciones que corresponden a Cuba, particularmente todo lo que
concierne a la tramitación y otorgamiento de licencias para este tipo de
operaciones, están contenidas en la Parte 746.2 de este cuerpo de normas
administrativas.
La Lista de Países Controlados se somete anualmente a revisión y en
ella se puede incluir o remover a un país, sobre la base de determinados
principios, entre los que se encuentra el grado de influencia y de peligro que
determinado país representa para la seguridad nacional de los Estados Unidos,
de acuerdo al criterio del presidente de ese país.
El 26 de febrero de 1982, Cuba fue incluida en la lista de los países
patrocinadores del terrorismo internacional del Departamento de Estado de los
Estados Unidos de América,78 sobre la base de la Sección 6 Controles para la
Política Exterior [Foreign Policy Control, en inglés], inciso (j) Países
Patrocinadores del Terrorismo Internacional [Countries Supporting International
Terrorism, en inglés] de la Ley de Administración de las Exportaciones de 1979,
la Sección 40A de la Ley para el Control de las Exportaciones de Armas y una
vez más, la Sección 620, inciso A de la Ley de Asistencia al Exterior de 1961.
La medida se hizo efectiva el 1ro de marzo de 1982.
De acuerdo a lo establecido en la propia Sección 6, inciso (j), acápite (4)
de la Ley de Administración de las Exportaciones de 1979, no se revocará la
designación de Cuba como estado patrocinador del terrorismo internacional
hasta que el presidente de los Estados Unidos someta a la aprobación del
Congreso un informe certificando que se han cumplido las condiciones
establecidas por este cuerpo normativo para remover a determinado país de
dicha lista, entre las que se encuentra la constatación de “(…) un cambio
fundamental en el liderazgo (político) y políticas” en el país en cuestión.79
Por tanto, siempre que se vaya a exportar o reexporta a Cuba bienes,
software o tecnología que aparezca consignada en la Lista de Control de
Comercio, se requerirá una licencia, y el Secretario de Comercio y el Secretario
de Estado tienen la obligación de notificarlo al Congreso en un término de
treinta (30) días anteriores a la fecha de uso de estas licencias validadas para
la exportación de productos a Cuba.80
La Ley de Administración de las Exportaciones de 1979 fue promulgada
durante la Guerra Fría y toma como punto de partida las alianzas estratégicas
de los Estados Unidos en el campo de las relaciones internacionales, los
elementos que de acuerdo al criterio del gobierno de los Estados Unidos,
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Generalmente, las solicitudes de licencias son atendidas bajo la
presunción de negativa, salvo en los casos de productos que cumplen los
requerimientos establecidos en la Parte 746.2 del Código de Registro Federal,
en cuyo caso las peticiones son evaluadas bajo presunción favorable o
mediante análisis caso por caso, o que se ubiquen en los trece supuestos de
excepción de licencia para exportar bienes a Cuba, igualmente contenidos en
esta disposición administrativa.
constituyen amenazas a la seguridad nacional del país, las prácticas
internacionales en materia de intercambios comerciales, y las tecnologías para
el comercio, todo lo cual ha cambiado notablemente en los treinta años que
han transcurrido desde su aprobación.
Algunos miembros del Congreso y la mayor parte de los hombres de
negocios estadounidenses opinan que el comercio exterior de los Estados
Unidos debe ser totalmente liberalizado, y permitirle a las compañías
estadounidenses competir en total igualdad de condiciones con otras entidades
dedicadas al comercio en el campo de la alta tecnología. Sin embargo, algunos
expertos consideran que la liberalización total de las operaciones de comercio
exterior del país pueden tener serias consecuencias negativas para la
seguridad nacional de los Estados Unidos y por tanto, deben tomarse nuevas y
más eficaces medidas de control administrativo sobre este tipo de transacción.
La Ley de Administración de las Exportaciones de 1979 cubre un
espectro muy amplio de temáticas que varía desde los tipos de control
autorizados por este instrumento legal, la Lista de Control de Comercio y los
procedimientos para otorgar licencias para exportación, así como elementos
que conciernen a la aplicación de controles sobre la exportación de acuerdo a
lo establecido en la Ley de Poderes Económicos ante Emergencia
Internacional.
En cuanto a los tipos de controles para la exportación que autoriza esta
ley se encuentran los de seguridad nacional (Sección 5, incisos (a) – (o)), los
de política exterior (Sección 6, incisos (a) – (s)) y de los pequeño
abastecimiento (Sección 7, incisos (a) – (k)).
De acuerdo a lo establecido en la Ley de Administración de las
Exportaciones de 1979, los bienes y tecnologías que deban ser controlados por
el concepto de seguridad nacional serán determinados por el Secretario de
Defensa y otras agencias de asignación. La ley obliga jurídicamente al
Secretario de Defensa y al Secretario de Comercio a revisar periódicamente
esta lista.
Los controles de política exterior81 se autorizan para promover objetivos
en el campo de las relaciones exteriores de los Estados Unidos, para lo cual el
presidente deberá exponer claramente ante el Congreso cuáles son estos
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Los controles de seguridad nacional se disponen para restringir la
exportación de bienes y tecnología que puede contribuir de forma significativa a
mejorar las capacidades militares de otros países o grupo de países en
detrimento de la seguridad nacional de los Estados Unidos (Sección 5, inciso
(a), acápite (1)).
propósitos, y cuáles fueron los criterios de base para aplicar medidas de control
de las exportaciones a determinado país. La Ley de Administración de las
Exportaciones de 1979 establece límites para el uso de este recurso, y aquellos
controles que hayan sido implementados de acuerdo a este criterio deberán ser
revisados anualmente.
Por último, los controles de pequeño abastecimiento fueron concebidos
con la finalidad de proteger la industria nacional de los Estados Unidos de la
falta o carencia de materiales y del potencial impacto inflacionario de la
demanda externa. Son muy pocos los controles de este tipo que se han
aplicado en la práctica, y se concentran esencialmente en el sector
energético.82
En relación con la Lista de Control del Comercio, la Sección 4, inciso (b)
de la Ley de Administración de las Exportaciones de 1979 la conceptualiza
como el instrumento adecuado para definir las exigencias de licencia para la
exportación de bienes y tecnología según lo establecido en esta ley. Su
conformación es responsabilidad fundamental del Secretario de Comercio.
En la Lista de Control de Comercio se incluyen bienes y tecnología que
tengan relación directa con los tipos de controles establecidos en las secciones
5, 6 y 7 de la Ley de Administración de las Exportaciones de 1979, es decir,
aquellos que puedan tener aplicación tanto en la industria civil como militar, a lo
que la ley refiere como “artículos de uso dual” (dual-use ítems, en inglés).
Los procedimientos para el procesamiento de petición de licencias
vigentes actualmente fueron determinados por medio de la Orden Ejecutiva
12981 de 5 de diciembre de 1995,83 sobre Administración de los Controles de
exportación [Administration of Export Controls, en inglés], emitida por el
presidente William J. Clinton, y enmendada por la Orden Ejecutiva 13020 de 12
de octubre de 1996.84 Ambos instrumentos instituyen que el Secretario de
Comercio detenta la potestad de revisar y determinar el otorgamiento o no de
licencias para exportación. Los Departamentos de Estado, de Defensa y de
Energía tienen la facultad de revisar cualquier solicitud de licencia presentada y
el Secretario de Comercio, por su parte, puede diferir a estos el otorgamiento
de licencias siempre que lo considere necesario.
En un término de nueve (9) días después de haberse presentado la
solicitud de licencia, el Secretario de Comercio debe buscar toda la información
adicional, consultar el criterio de otras agencias si esto fuera necesario,
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La Ley de Administración de las Exportaciones de 1979, establece
políticas y procedimientos para el procesamiento de peticiones de licencias y la
solución de conflictos interagenciales sobre su otorgamiento.
asegurarse de que la clasificación del tipo de control sea el correcto y autorizar,
negar o devolver la solicitud si determina que para la transacción en cuestión
no se requiere autorización mediante licencia, siempre justificando de acuerdo
a derecho. Si la solicitud de licencia es derivada a otra agencia, la
administración tendrá diez (10) días más para responder. En cualquier caso, la
respuesta a una solicitud de licencia tiene que ser presentada en un término no
mayor a los treinta (30) días.
En lo concerniente a las disputas interagenciales sobre otorgamiento de
licencias para exportar productos incluidos en la Listad de Control de Comercio
hacia países designados en la Lista de Control de Países, u otros que no se
encuentren en ella pero que igualmente sea relevante revisar la pertinencia de
dicha transacción en cuanto a los parámetros de seguridad nacional de los
Estados Unidos, la orden ejecutiva de referencia estableció un sistema de tres
niveles que tiene su instancia más alta en la Junta para la Revisión de
Administración de Exportaciones (Export Administration Review Board, EARB,
en inglés).85
La Junta para la Revisión de Administración de Exportaciones está
integrada por el Secretario de Comercio, quien la preside, y los Secretarios de
Estado, Defensa y Energía. La junta podrá invitar a otros expertos siempre que
lo considere necesario. La disputa tiene que ser resuelta en un término de
noventa (90) días, fundamentada jurídicamente de acuerdo a las leyes y
regulaciones vigentes, y aun quedaría el recurso de recurrir al presidente de
los Estados Unidos por inconformidad con el arreglo presentado. Una vez en
manos de este, no existen términos legales para establecer una solución
definitiva a la disputa.
Al respecto, varios autores dan cuenta que desde hace algún tiempo se
está produciendo un debate interno entre figuras políticas, expertos en temas
de seguridad nacional y defensa, y hombres de negocios que si bien la
exportación de determinados bienes y tecnologías tienen que tomar en cuenta
el interés nacional de los Estados Unidos, porque pueden ser utilizadas tanto
la esfera de la industria civil como la militar, las normas de control de
exportación constituyen un importante lastre para el mejor desarrollo de
comercio exterior estadounidense y la competitividad de sus empresas a nivel
internacional.
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Ley de Administración de las Exportaciones de 1979 es otro instrumento
en manos del ejecutivo para controlar las transacciones comerciales,
concretamente las exportaciones, de acuerdo a los criterios de seguridad
nacional de los Estados Unidos.
Los trámites burocráticos y la incertidumbre en cuanto al otorgamiento o
no de una licencia hacen más onerosas estas transacciones, por el tiempo
requerido para ello. La vigencia de esta ley, que ha logrado sobrepasar su
término de validez inicial invocándose circunstancias de emergencia nacional,
demuestra que comercio y objetivos de política exterior es un binomio
importante en el juego político interno e internacional de los Estados Unidos.
En tanto la Sección 620, inciso (a) y (f) de la Ley de Asistencia al
Exterior de 1961 no sea modificada, la Ley de Administración de las
Exportaciones de 1979 continuará siendo aplicada a Cuba, cada vez con mayor
rigor siempre que, de acuerdo a su Sección 6, inciso (j), la Isla integre la
injusta y discriminatoria lista de países patrocinadores del terrorismo
internacional, salvo en los casos de excepción de licencias previstos en la
Parte 746.2 de las Regulaciones para la Administración de las Exportaciones.
Ley de Seguridad Alimentaria de 1985
El título oficial de este instrumento legal es Ley para Extender y
Modificar los Precios para el Subsidio Agrícola y Otros Programas Afines, para
Garantizar las Exportaciones Agrícolas, Conservación de Recursos, Créditos a
Granjeros, Investigaciones Agrícolas y Otros Programas Afines, para Continuar
la Ayuda Alimentaria a Personas de Bajos Ingresos, para Garantizar a los
Consumidores Abundancia de Comida y Fibras a Precios Razonables, y para
otros propósitos [An Act to extend and revise agricultural price support and
related programs, to provide for agricultural export, resource conservation, farm
credit, and agricultural research and related programs, to continue food
assistance to low-income persons, to ensure consumers and abundance of food
and fiber to reasonable prices, and for other purposes, en inglés], y su título
corto es Ley de Asistencia al Exterior de 1961 [Foreign Assistance Act of 1961,
en inglés]. La cita oficial del documento es Ley Pública 99-198 [H.R. 2100], 99
Stat. 1354 [Pub. L. 99-198 [H.R. 2100], 99 Stat. 1354], fecha de promulgación
23 de diciembre de 1985 (ver Anexos 11).
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La Ley de Seguridad Alimentaria de 1985 es una ley federal de alcance
general que conforma el conjunto conocido como “Ley Granjera” 86 [Farm Bill,
en inglés]. El Título IX de la Ley de Seguridad Alimentaria de 1985 regula las
acciones relativas a la producción, importación y reimportación de azúcar, tanto
de caña como de remolacha. La Sección 902, parte de este título, contiene una
disposición especial relativa a Cuba que faculta al presidente de los Estados
Unidos a retirar la asignación de una cuota azucarera anual para la importación
a cualquier país que no pueda demostrar que no es importador neto de azúcar
cubano, y que no está re-exportando este producto a los Estados Unidos.
La Sección 902 de la Ley de Seguridad Alimentaria de 1985 refuerza la
disposición contenida en la Sección 620, inciso (a), acápite (2) de la Ley de
Asistencia al Exterior de 1961 que prohíbe la asignación de cuota azucarera a
Cuba en tanto el presidente de los Estados Unidos no determine que el
gobierno de Cuba ha compensado adecuadamente a las personal naturales o
jurídicas norteamericanas cuyas propiedades en la Isla fueron nacionalizadas.
La Ley Helms-Burton refuerza el impacto de la prohibición contenida en
la Sección 902 de la Ley de Seguridad Alimentaria de 1985 al codificarla 87 y
establece, además, que la protección de los intereses esenciales de seguridad
de los Estados Unidos requiere de que se asegure que los derivados del
azúcar que entran a territorio estadounidense para el consumo no tengan
origen cubano (Sección 110 [22 U.S.C. 6040] – Protección contra la
Importación de Algunos Productos cubanos [Importation Safeguard Against
Certain Cuban Products, en inglés])
Prohibiciones respecto a la participación de Cuba de mecanismos
financieros internacionales
Uno de los elementos más lesivos del bloqueo contra Cuba es el
aspecto financiero. Además de negarle a Cuba el acceso a créditos de forma
bilateral a tenor de lo establecido en la Sección 2, inciso (b), acápite (2) de la
Ley del Banco de Importación y Exportaciones de 1945,88 los Estados Unidos
interfiere la participación de la Isla en mecanismos financieros interamericanos
e internacionales sobre la base de lo establecido en cuatro leyes federales de
alcance general que tienen como objeto de regulación las condiciones y modos
en que los Estados Unidos se inserta en estos sistemas; estos son la Ley sobre
el Banco Interamericano de Desarrollo, la Ley sobre la Asociación Internacional
para el Desarrollo, la Ley sobre los Acuerdos de Bretton Woods de 1978 y la
Ley par la Recuperación Económica para la Cuenca del Caribe.
El título oficial de la Ley sobre la Asociación Internacional para el
Desarrollo [International Development Association Act, en inglés] es Ley para
Proporcionar la Participación de los Estados Unidos en el Banco
Interamericano de Desarrollo [An Act to provide for the participation of the
United States in the Inter-American Development Bank, en inglés]. La cita
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El título oficial de la Ley sobre el Banco Interamericano de Desarrollo
[Inter-American Development Bank Act, en inglés] es Ley para Proporcionar la
Participación de los Estados Unidos en el Banco Interamericano de Desarrollo
[An Act to provide for the participation of the United States in the Inter-American
Development Bank, en inglés]. La cita oficial del documento es Ley Pública 86147 [S. 1928], 73 Stat. 299 [Pub. L. 86-147 [S. 1928], 73 Stat. 299], fecha de
promulgación 7 de agosto de 1959 (ver Anexo 12).
oficial del documento es Ley Pública 86-565 [H.R. 11001], 74 Stat. 293 [Pub.
L. 86-565 [H.R. 11001], 74 Stat. 293], fecha de promulgación 30 de junio de
1960 (ver Anexo 13).
El título oficial de la Ley de Enmiendas a los Acuerdos de Bretton Woods
de 1978 [Bretton Woods Agreements Act Amendments, 1978, en inglés] es Ley
para Enmendar la Ley sobre los Acuerdos Bretton Woods para Autorizar la
Participación de los Estados Unidos en los Mecanismos Suplementarios de
Financiamiento del Fondo Monetario Internacional [An Act to amend the Bretton
Woods Agreements Act to authorize the United States to participate in the
Supplementary Financing of the International Monetary Fund, en inglés]. La cita
oficial del documento es Ley Pública 95-435 [H.R. 9214], 92 Stat. 1051 [Pub. L.
95-435 [H.R. 9214], 92 Stat. 1051], fecha de promulgación 10 de octubre de
1978 (Anexo 14).
El título oficial de la Ley de Recuperación Económica para la Cuenca del
Caribe [Caribbean Basin Economic Recovery Act, en inglés] es Ley para
Promover la Revitalización Económica y Facilitar la Expansión de
Oportunidades Económicas en la Región de la Cuenca del Caribe, para
Proporcionar la Retención de Impuestos sobre Intereses y Ganancias, y para
otros propósitos [An Act to promote economic revitalization and facilitate
expansion of economic opportunities in the Caribbean Basin Region, to provide
for backup withholding of tax from interest and dividends, and for other
purposes, en inglés]. La cita oficial del documento es Ley Pública 98-67 [H.R.
2973], 97 Stat. 369 [Pub. L. 98-67 [H.R. 2973], 97 Stat. 369], fecha de
promulgación 5 de agosto de 1983 (Anexo 15).
Adicionalmente, la Ley de Recuperación Económica para la Cuenca del
Caribe contiene una disposición especial relativa a la importación de azúcar. El
Subtítulo C sobre Criterio del Congreso Relativo a las Importaciones de Azúcar
[Sense of the Congress Regarding Sugar Imports, en inglés], Sección 231
Página 53
Dichos instrumentos legales no contienen disposiciones jurídicas
específicas en relación con Cuba sino normas de carácter general que por su
contenido, también son aplicables a la Isla. En los casos del Banco
Interamericano de Desarrollo, la Asociación Internacional para el Desarrollo y el
Fondo Monetario Internacional, las normas facultan al Secretario del Tesoro
para instruir a los directores ejecutivos de los Estados Unidos ante estas
instituciones a oponerse al otorgamiento de préstamos u otras formas de
asistencia financiera o técnica a cualquier país comunista, que haya
nacionalizado bienes cuyos propietarios sean ciudadanos estadounidenses, sin
haber gestionado una compensación rápida, adecuada y efectiva, y/o que
tomaron medidas que haya resultado en la reducción de más del 50% del
comercio con los Estados Unidos.89
sobre Importaciones de Azúcar [Sugar Imports, en inglés] instituye que no se
importará azúcar hacia los Estados Unidos desde países comunistas que se
encuentren en el área de la Cuenca del Caribe y América Central.
La prohibición respecto a la participación de Cuba en mecanismos
financieros interamericanos e internacionales quedó reforzada con la inclusión
de la Isla en la lista de países patrocinadores del terrorismo en el año 1982
mediante la aplicación de la Sección 6, inciso (j) de la Ley de Administración de
las Exportaciones de 1979.
Igualmente, la Sección 104 de la Ley Helms-Burton sobre Oposición de
los Estados Unidos a la Membrecía de Cuba en Instituciones Financieras
Internacionales [United States Opposition to Cuban Membership in International
Financial Institutions, en inglés] reafirma la continuidad de este aspecto del
bloqueo contra la Isla y establece en el inciso (1) una instrucción de carácter
general a partir de la cual el Secretario del Tesoro deberá instruir a los
representantes de los Estados Unidos ante estas instituciones que usen la voz
y el voto de los Estados Unidos para oponerse a la admisión de Cuba como
miembro de tales instituciones hasta que el presidente estadounidense
determine que se han cumplido las condiciones que prescribe la Sección 203,
inciso (c), acápite (3) de la Ley Helms-Burton.
El inciso (B) de la propia Sección 104 prevé que las contribuciones de
los Estados Unidos a las instituciones financieras internacionales de las cuales
forma parte serán reducidas en la misma proporción en que hayan sido
concedidos a Cuba créditos o cualquier otra forma de asistencia financiera en
desconocimiento de la oposición expresa de los Estados Unidos.
Castro Mariño apunta, con total acierto, que a diferencia de la mayoría
de las legislaciones que conforman el marco legal del bloqueo económico,
comercial y financiero impuesto por los Estados Unidos de América contra
Cuba, aquellas que impiden la participación de Cuba en los mecanismos
financieros internacionales no cuentan con la cláusula que otorga al presidente
estadounidense la facultad de variar los elementos de esta política en parte o
en todo en virtud del interés nacional de los Estados Unidos, con lo cual se
presume que sólo el Congreso está habilitado para ello (1999:52).
La Ley de Asignaciones para el Departamento de Comercio y Agencias
Relacionadas es una ley federal de alcance general que tiene como objeto de
regulación la aprobación del presupuesto y asignaciones suplementarias de
emergencia para el año fiscal 1999 para el Departamento de Estado y sus
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Ley de Asignaciones del Departamento de Comercio y Agencias
Relacionadas
agencias, así como para otros propósitos. Esta ley es la División A, Sección II
de la Ley Omnibus de Asignaciones Consolidadas Suplementarias y de
Emergencia de los Estados Unidos de 1999.
El título oficial de este instrumento legal es Ley para la Aprobación del
Presupuesto y las Asignaciones Suplementarias de Emergencia para el Año
Fiscal 1999, y otros propósitos [An Act making omnibus consolidation and
emergency appropriations for the fiscal year ending September 30, 1999, and
for other purposes, en inglés], y su título corto es Ley de Asignaciones del
Departamento de Comercio y Agencias Relacionadas [Department of
Commerce and Related Agencies Appropriation Act, en inglés]. La cita oficial
del documento es Ley Pública 105-277 [H.R. 4328], 112 Stat. 2681 [Pub. L.
105-277 [H.R. 4328], 112 Stat. 2681], fecha de 21 de octubre de 1998 (ver
Anexo 16).
La Sección 211 prohíbe que los Estados Unidos acepte pagos por parte
de ciudadanos cubanos o extranjeros por el registro o renovación de registro
ante la Oficina de la Propiedad Intelectual de los Estados Unidos, de marcas de
fabricación que estén asociadas a bienes nacionalizados en Cuba, a menos
que el dueño original de la marca haya otorgado su consentimiento expreso
(inciso (a)). Igualmente, se prohíbe a las cortes de justicia estadounidenses de
reconocer el uso legítimo de estas marcas de fabricación, sin el consentimiento
del dueño original (Sección 211, incisos (a), acápite (2), y (b)90).
La inclusión de una disposición normativa sobre Cuba en una ley federal
de alcance general sobre presupuesto es la respuesta jurídica unilateral de los
Estados Unidos a los extremos del debate surgidos a partir del litigio entre la
firma francesa Pernod Ricard y la firma Bacardí Ltd., sobre los derechos para
registrar y potencialmente comercializar la marca de ron Havana Club.93
Página 55
La disposición normativa que contiene la Sección 211 de la Ley de
Asignaciones del Departamento de Comercio y Agencias Relacionadas remite
expresamente a la Sección 515.52791 del Título 31 del Código de Regulaciones
Federales, es decir, las Regulaciones para el Control de Activos Cubanos de
1963 de acuerdo a las modificaciones vigentes el 9 de septiembre de 1998. El
segundo párrafo de esta disposición administrativa instituye que no se
autorizan las transacciones o pagos en relación con marcas de fabricación,
denominaciones de origen o nombres comerciales que sean iguales o
sustancialmente similares a marcas de fabricación, denominaciones de origen
o nombres comerciales vinculadas a negocios o bienes confiscados de acuerdo
a la definición de la Sección 515.33692 de la misma norma adjetiva, a menos
que el dueño original de dichos bienes o su sucesor legítimo otorgue
consentimiento expreso.
Ley para Proteger a las Víctimas del Tráfico y la Violencia de 2000
La Ley para Proteger a las Víctimas del Tráfico y la Violencia de 2000 es
una ley federal de alcance general que tiene como objeto de regulación
aspectos relacionados con el enfrentamiento al tráfico de personas destinadas
al comercio sexual, a la esclavitud y a la servidumbre, así como para reordenar
programas federales en función de prevenir la violencia contra las mujeres.
El título oficial de este instrumento legal es Ley para Combatir el Tráfico
de Personas, Especialmente el Comercio Sexual, la Esclavitud y la
Servidumbre involuntaria, para Autorizar Nuevamente Algunos Programas
Federales para Prevenir la Violencia Contra las Mujeres, y para otros
propósitos [An Act to combat trafficking in persons, especially the sex trade,
slavery, and involuntary servitude, to reauthorize certain Federal programs to
prevent violence against women, and for other purposes, en inglés], y su título
corto es Ley para Proteger a las Víctimas del Tráfico y la Violencia de 2000
[Victims of Trafficking and Violence Protection Act of 2000, en inglés]. La cita
oficial del documento es Ley Pública 106-386 [H.R. 3244], 114 Stat. 1464 [Pub.
L. 106-386 [H.R. 3244], 114 Stat. 1464], fecha de 28 de octubre de 2000 (ver
Anexo 17).
Conforme a la declaración de política contenida en la Sección 110, inciso
(a), acápites (1) y (2) de la Ley para Proteger a las Víctimas del Tráfico y la
Violencia de 2000, el gobierno de los Estados Unidos no ofrecerá asistencia de
tipo no humanitaria y no relacionada con el comercio exterior durante un año
fiscal a los estados que no cumplen con los estándares mínimos para la
eliminación del tráfico y/o que no hayan realizado esfuerzos significativos para
alcanzar dichos estándares. Igualmente, el presidente de los Estados Unidos
puede instruir a los representantes de este país ante los bancos multilaterales
de desarrollo y el Fondo Monetario Internacional de votar en contra o impedir
de cualquier otra forma el otorgamiento de créditos a los países que figuren en
la lista unilateral del Departamento de Estado.
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La Ley para Proteger a las Víctimas del Tráfico y la Violencia de 2000 se
aplica a Cuba en primer lugar, como fundamento jurídico para incluir a la Isla
en la lista del Departamento de Estado sobre países que no combaten la trata
de personas en el Nivel 3,94 de acuerdo con los preceptos establecidos en la
Sección 110 Acciones contra Gobiernos Incapaces de Cumplir con los
Estándares Mínimos [Actions Against Governments Failing to Meet Minimum
Standards, en inglés]95 de dicho instrumento legislativo. La inclusión de Cuba
en esta lista discriminatoria aconteció por primera vez en septiembre de 2003 y
se ha ratificado cada año hasta el presente.
El presidente estadounidense podrá suspender las prohibiciones para el
otorgamiento de asistencia y concesión de créditos cuando el país en cuestión
esté cumpliendo, de acuerdo al criterio del Departamento de Estado, con los
estándares mínimos para la eliminación del tráfico de personas, o que la
aplicación de estas medidas restrictivas entorpezcan sus esfuerzos para
lograrlo. De igual forma, en todos los casos en los cuales el presidente lo
considere en beneficio del interés nacional de los Estados Unidos (Sección
110, Acciones contra Gobiernos que no Cumplen con los Estándares Mínimos
[Actions Against Governments Failing to Meet Minimum Standards, en inglés],
inciso (d) Determinaciones Presidenciales [Presidential Determinations, en
inglés], acápite (4) Continuidad de la Asistencia en función del Interés Nacional
[Continuation of Assistance in the National Interest, en inglés] y acápite (5)
Ejercicio de la Autoridad de Suspender [Exercise of Waiver Authority, en
inglés]).
Del mismo modo se aplica contra Cuba la Sección 2002 Pagos de
Juicios contra Terrorismo [Payment of Certain Anti-Terrorism Judgments, en
inglés] que autoriza el uso de los fondos cubanos congelados para cubrir
indemnizaciones por supuestas afectaciones causadas a particulares por
acciones del gobierno de la República de Cuba en un 100 a 110%, más las
sumas requeridas para el pago de intereses post judiciales, como resultado de
decisiones judiciales de tribunales estadounidenses.
Los Estados Unidos de América firmaron los tres documentos jurídicos
internacionales el 13 de diciembre de 2000 y los ratificaron cinco años
después, el 3 de noviembre de 2005. Al firmar la Convención y sus Protocolos
complementarios, los Estados Unidos presentó una reserva común a ambos
protocolos en el sentido de que se reservaba el derecho de asumir las
obligaciones establecidas por la Convención en un modo coherente con el
sistema federal del país, lo cual exige tomar en consideración la ley penal
federal y la ley penal estadual en la tipificación de las conductas previstas en la
Convención y los Protocolos.
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La promulgación de la Ley para Proteger a las Víctimas del Tráfico y la
Violencia de 2000 fue una de las primeras acciones del gobierno de los
Estados Unidos de América para atemperar la legislación nacional a los
estándares establecidos en la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional de diciembre de 200096 y dos de sus
Protocolos complementarios, el primero para revenir, reprimir y sancionar la
trata de personas, especialmente mujeres y niños,97 y el segundo contra el
tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire.98
La reserva además, explica que la ley penal federal es el marco jurídico
nacional apropiado para combatir las conductas que se describen en la
Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional y sus Protocolos complementarios, porque es la norma que
tipifica los delitos que afectan las relaciones interestatales y/o el comercio
exterior de los Estados Unidos. Este es el caso de la disposición contenida en
la Decimotercera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de
América que proscribe la “esclavitud” y la “servidumbre involuntaria”,99 y que es
el régimen legal aplicable a las conductas referidas en el Protocolo para
prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y
niños, y que las autoridades estadounidenses lo consideran efectivo para tales
propósitos.
Según el criterio del gobierno estadounidense, esta reserva no afecta en
ningún sentido la capacidad de los Estados Unidos de cooperar con otros
Estados Parte de la Convención en las formas previstas por los protocolos
complementarios.
Otro elemento interesante de la reserva es el que la ley penal federal de
los Estados Unidos no regula la plena jurisdicción del país sobre las aeronaves
y motonaves que porten pabellón estadounidense. Por tanto, las autoridades
estadounidenses actuarán sólo en los casos que autoriza la ley penal federal
de los Estados Unidos, y no de la forma en que está previsto en la Convención
y sus Protocolos complementarios.
En relación con el artículo 15, párrafo 3 de la Convención de las
Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional de
diciembre de 2000 que remite al artículo 16, párrafo 10 sobre extradición de
nacionales, los Estados Unidos de América se consideran no vinculados por el
mismo.
La Ley de Mejora de las Exportaciones y Reforma a las Sanciones
Comerciales de 2000 es un capítulo, concretamente el Título IX sobre Mejora
de Exportaciones y Reforma a las Sanciones Económicas (TSRA, por sus
siglas en inglés) de la Ley de Asignaciones para la Agricultura, Desarrollo
Rural, Oficina Reguladora de Alimentos y Medicamentos, y Agencias
Relacionadas de 2001.
La ley tiene como objeto de regulación la asignación de presupuesto a
programas federales en la esfera de la agricultura y el desarrollo rural,
regulación de alimentos y medicamentos, y otras cuestiones relacionadas con
Página 58
Ley de Mejora de las Exportaciones y Reforma a las Sanciones
Comerciales de 2000
este sector, para el año fiscal que culminó el 30 de septiembre de 2001. Es un
instrumento legal de carácter federal, y el Título IX es de aplicación general a
todos los países contra los cuales los Estados Unidos implementa sanciones
económicas.
El título oficial de este instrumento legal es Ley de Asignaciones para la
Agricultura, Desarrollo Rural, Oficina Reguladora de Alimentos y
Medicamentos, y Agencias Relacionadas de 2001, Título IX sobre Mejora de
Exportaciones y Reforma a las Sanciones Económicas [An Act making
appropriations for Agriculture, Rural Development, Food and Drug
Administration, and related agencies programs for the fiscal year ending
September 30, 2001, and for other purposes, en inglés], y su título corto es
Título IX - Mejora de Exportaciones y Reforma a las Sanciones Económicas
[Title IX – A Trade Sanctions Reform and Export Enhancement, en ingles]. La
cita oficial del documento es Ley Pública 106-387 [H.R. 4461], 114 Stat. 1549
[Pub. L. 106-387 [H.R. 4461], 114 Stat. 1549], fecha de 28 de octubre de 2000
(ver Anexo 18).
La adopción de este título en una ley federal presupuestaria para el
sector de la agricultura tuvo la intención de “aliviar” (relief, en inglés) las
restricciones comerciales respecto a la exportación de productos agrícolas y
médicos desde los Estados Unidos hacia países sobre los cuales penden
sanciones económicas unilaterales impuestas por el gobierno estadounidense.
En primera instancia, la Sección 906 Estados Patrocinadores del
Terrorismo Internacional [State Sponsors of International Terrorism, en inglés],
autoriza la exportación de productos agrícolas, medicinas o equipos médicos a
Cuba mediante licencias que tienen un periodo de validez de un (1) año, y
deben ser embarcadas desde puertos estadounidenses dentro del periodo de
doce (12) meses a partir de la fecha de firma de dicho contrato, siempre que
los requisitos para el otorgamiento de estas licencias anuales no sean mayores
que los requerimientos para la excepción de licencias que administran el
Departamento de Comercio y del Tesoro. El otorgamiento de licencias se
realizará sobre el análisis caso por caso.
Página 59
A Cuba se aplican varias disposiciones del Título IX y algunos expertos
consideran que la ley en si misma es uno de los elementos claves de la política
de los Estados Unidos hacia la Isla en tanto autoriza expresamente la
realización de ciertas transacciones entre ambos países, aun cuando estas
sean de carácter estrictamente comercial y se realicen bajo condiciones
excesivamente onerosas para Cuba en el marco de un esquema general de
prohibiciones legales severas (Leogrande, 2013).
La Sección 908 Prohibición de Recibir Asistencia y Financiamiento de
los Estados Unidos [Prohibition on United States Assistance and Financing, en
inglés], inciso (b) Prohibición de Financiar Ventas Agrícolas hacia Cuba
[Prohibition on Financing of Agricultural Sales to Cuba, en inglés], acápite (1)
Generalidades [In General, en inglés], establece una forma de condición
jurídica para la realización de estas transacciones que es el “pago en efectivo
por adelantado” o su financiamiento por parte de terceros países. Es importante
aclarar que, al mismo tiempo, esta ley mantiene la prohibición de otorgar
financiamiento gubernamental de los Estados Unidos a través de ayuda
financiera, créditos o garantías crediticias para realizar las operaciones
autorizadas por la Sección 906, y prohíbe expresamente el acceso a
financiamiento comercial o crédito de carácter privado de origen
estadounidense.
La disposición normativa contendía en la Sección 908, inciso (b), acápite
(1) presenta ciertas dificultades para la interpretación jurídica del término “pago
en efectivo por adelantado”; en rigor, el Título IX de la Ley de Mejora de las
Exportaciones y Reforma a las Sanciones Comerciales de 2000 no lo define
conceptualmente, con lo cual queda sujeto a interpretación administrativa.
Después que el Departamento del Tesoro realizó varias enmiendas
a las Regulaciones sobre Control de Activos Cubanos de 1963 para
delimitar el concepto “pago en efectivo por adelantado”, durante la primera
sesión del 111 Congreso el representante Charles B. Rangel (D-NY)100
introdujo un proyecto de ley que fue aprobado como la Ley H.R. 1531 Para
Facilitar la Exportación de Productos Agrícolas desde los Estados Unidos hacia
Cuba de Acuerdo a la Ley de Mejora de las Exportaciones y Reforma a las
Sanciones Comerciales de 2000, para Eliminar los Impedimentos para la
Exportación a Cuba de Equipos Médicos, para Permitir los Viajes a Cuba de
Residentes Legales en los Estados Unidos, para Establecer un Programa de
Promoción de Exportaciones Agrícolas en Relación con Cuba, y para otros
propósitos [To facilitate the export of United States agricultural products to
Cuba as authorized by the Trade Sanctions Reform and Export Enhancement
Act of 2000, to remove impediments to the export to Cuba of medical diveces
and medicines, to allow travel to Cuba by United States legal residents, to
establish an agricultural export promotion program with respect to Cuba, and for
other purposes, en inglés] de 16 de marzo de 2009 que, entre otras cuestiones,
estableció los límites de este concepto para Cuba.
Página 60
En las administraciones Bush y Obama el alcance de esta forma de
condición jurídica quedó definido en el sentido de que la suma que corresponde
al pago total de la compra debe ser recibido por le vendedor o su agente antes
del embarque de la mercancía en el puerto de carga.
La H.R. 1531 dispuso que el alcance de la condición de “pago en
efectivo por adelantado” comprendía el pago de bienes o productos agrícolas
por parte del comprador y la aceptación de tal pago por parte del vendedor
antes de que: (1) se transfirieran los títulos de propiedad o los productos ó (2)
se efectuara el traspaso del control sobre tales productos o bienes al
comprador (Secciones 2 y 3, H.R. 1531; GAO-09-951R:16) (ver Anexo 33).
La aplicación a Cuba de la condición de pago en efectivo por adelantado
otorga a las operaciones de exportación desde los Estados Unidos un carácter
de extrema inseguridad ya que una vez que la entidad cubana haya efectuado
el pago antes de que las mercancías zarpen de puerto estadounidense, ni esta
la ley, ni todas las regulaciones administrativas sobre exportaciones, ni ninguna
otra forma de disposición normativa ofrecen las garantías necesarias para no
suponer que estas puedan ser confiscadas por las autoridades
estadounidenses mediante una orden de congelamiento por ser un activo
cubano en territorio de los Estados Unidos, de acuerdo a lo establecido en las
Regulaciones sobre el Control de Activos Cubanos de 8 de julio de 1963.
Al mismo tiempo, el acápite (1) Generalidades [In General, en inglés],
inciso (b) Prohibiciones para Viajar en Relación con Actividades de Turismo
[Prohibition on Travel Relating to Tourist Activities, en inglés] de la Sección 910,
prohíbe expresamente al Secretario del Tesoro o a cualquier otro funcionario a
autorizar las transacciones listadas en la Sección 515.560 de las Regulaciones
sobre Control de Activos Cubanos de 1963, ya sea mediante licencia general o
específica a partir del análisis caso por caso, siempre que el propósito del viaje
hacia, desde o dentro de Cuba sean actividades turísticas. El acápite (2) del
inciso (b) de la Sección 910 define como “actividades turísticas” a aquellas que
no están comprendidas en los acápites del (1) al (2) del inciso (a) de la Sección
515.560 del Código de Regulaciones Federales.
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También se aplica a Cuba la Sección 910 Requisitos en Relación con
Ciertas Transacciones con Cuba Vinculadas a los Viajes [Requirements
Relating to Certain Travel-Related Transactions with Cuba, en inglés]. De
acuerdo al inciso (a) Autorización de Viajes Relacionados con Ventas
Comerciales de Bienes Agrícolas [Authorization of Travel Relating to
Commercial Sale of Agricultural Commodities, en inglés] de esta disposición
normativa, se insta al Secretario del Tesoro a emitir las regulaciones
administrativas necesarias para autorizar licencias específicas de viaje en
correspondencia con la Sección 515.560, inciso (c)101 del Título 31 del Código
de Regulaciones Federales, siempre que los viajes estén vinculados a la
realización de las operaciones de exportación permitidas por la Sección 906.
Por último, la Sección 909 Prohibición sobre Importaciones Adicionales
desde Cuba [Prohibition on Additional Imports from Cuba, en inglés] establece
que ninguna disposición de esta ley altera, modifica o afecta las disposiciones
contenidas en la Sección 515.204102 del Título 31 del Código de Regulaciones
Federales en relación con la negativa de ingresar a los Estados Unidos
mercancías que sean de origen cubano, que hayan permanecido en o
trasportadas desde o través de Cuba, o hechas o derivadas en todo o en parte
de cualquier artículo que crece, se produce o se fabrica en Cuba.
En términos generales, la Ley de Mejora de las Exportaciones y Reforma
a las Sanciones Comerciales de 2000 prohibió al presidente imponer nuevas
sanciones unilaterales a Cuba en el campo de las exportaciones agrícolas,
medicinas y equipos médicos a menos que nuevas sanciones económicas en
relación con productos agrícolas y medicamentos fueran aprobadas, o que las
ya existentes continuaran vigentes por medio de una resolución conjunta del
Congreso (Sección 903 Restricciones [Restrictions, en inglés] y 905
Terminación de las Sanciones [Termination of Sanctions, en inglés]).
Ley de Asignaciones para Operaciones Exteriores, Financiamiento de
Exportaciones y Programas Relacionados, 2003
La Ley de Asignaciones para Operaciones Exteriores, Financiamiento de
Exportaciones y Programas Relacionados, 2003 es un capítulo, la División E
concretamente, de la Resolución Conjunta sobre Asignaciones para el año
fiscal 2003, y es una ley federal de alcance general.
A Cuba se aplican varias disposiciones de este instrumento legal pero
todas están relacionadas con el concepto de prohibir el otorgamiento de
asistencia, préstamos y créditos para el fomento del comercio bilateral entre la
Isla y los Estados Unidos durante el año fiscal que culminó el 30 de septiembre
de 2003.
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El título oficial de este instrumento legal es Resolución Conjunta sobre
Presupuesto para Operaciones Exteriores, Financiamiento de Exportaciones y
Programas Relacionados para el año Fiscal que Culmina el 30 de Septiembre
de 2003, y para otros propósitos [Joint resolution making appropriations, export
financing and related programs for the fiscal year ending September 30, 2003,
and for other purposes, en inglés], y su título corto es División E, Ley de
Asignaciones para Operaciones Exteriores, Financiamiento de Exportaciones y
Programas Relacionados, 2003 [Division E, Foreign Operations, Export
Financing and Related Programs Appropriations Act, 2003 en inglés]. La cita
oficial del documento es Ley Pública 108-7 [H.J. Res. 2], 117 Stat. 11 [Pub. L.
108-7 [H.J. Res. 2], 117 Stat. 11 a 159], fecha de 20 de febrero de 2003 (ver
Anexo 19).
En tal sentido, la Sección 507 establece la lista de países103 a los que se
les impide el acceso a estos mecanismos de ayuda, incluso las facilidades que
regula la Ley del Banco sobre Importación y Exportaciones de 1945; Cuba
figura en dicha lista.
De igual modo se aplica a Cuba la Sección 527 Prohibición de Asistencia
Bilateral a Países Terroristas [Prohibition on Bilateral Assistance to Terrorist
Countries, en inglés] y la Sección 543 Prohibición de Asistencia a Gobiernos
Extranjeros que Exportan Equipos Militares Letales a Países que Apoyan el
Terrorismo Internacional [Prohibition on Assistance to Foreign Governments
that Export Lethal Military Equipment to Countries Supporting International
Terrorism, en inglés], por estar incluida en la ignominiosa lista de países
patrocinadores del terrorismo internacional.
La Sección 527, inciso (b) de la Ley de Asignaciones para Operaciones
Exteriores, Financiamiento de Exportaciones y Programas Relacionados, 2003
establece que el presidente de los Estados Unidos podrá suspender estas
prohibiciones en cualquier momento por motivo del interés nacional de los
Estados Unidos o por razones humanitarias. En tal caso, el presidente debe
hacer publica su decisión en el Registro Federal en un término no menor a
quince (15) días anteriores a la fecha en la cual la suspensión debe entrar en
vigor e informar al Comité de Asignaciones su decisión, incluyendo las razones
que tuvo para ello, en el modo que prescriben las regulaciones sobre
procedimientos de notificación. Dicha comunicación al Comité de Asignaciones
deberá incluir además, información detallada acerca del tipo de asistencia que
se pretende ofrecer, monto en dólares, y la forma en que dicha ayuda sirve al
interés de los Estados Unidos.
Leyes particularmente diseñadas para Cuba
Algunos autores estiman que a partir de la década del 70, se operaron
cambios estructurales y funcionales dentro del sistema político estadounidense,
que entre otros resultados, trajo como consecuencia un reajuste en el balance
entre el Congreso y el Ejecutivo respecto a los temas de política exterior
(Lindsay, 1993:616, Zoellick, 2000:26).
Página 63
Hasta los años 90 del siglo pasado, la implementación y modificación del
bloqueo se realizó mediante la aplicación a Cuba de disposiciones jurídicas de
alcance general (p. ej. todas las normas jurídicas que impiden a Cuba el
acceso a entidades financieras internacionales) o a través de la inclusión de
cláusulas especialmente destinadas a surtir efecto respecto a la Isla,
comprendidas en instrumentos legales federales de aplicación general (p. ej. la
Sección 620, inciso (a) de la Ley de Asistencia al Exterior de 1961).
En términos estructurales, el redimensionamiento del Congreso en
relación con el personal (staff, en inglés)104 y un mayor acceso a la
información y a fuentes de análisis (p. ej. la creación del Servicio de
Investigaciones para el Congreso (Congress Research Service, CRS, por sus
siglas en inglés)), descentralizó la fuerza del legislativo federal, y dio paso a un
mayor protagonismo de la personalidad (Senador o Representante) en el
marco del juego político dentro y fuera de este órgano de poder del estado.
Otro factor importante fue el cambio generacional que se produjo en la
composición del Congreso. La sustitución gradual de legisladores que había
desarrollado la mayor parte de su carrera política durante el período
inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial y que tuvieron una
visión más holística y orgánica respecto a la relación política doméstica y
política exterior de los Estados Unidos y su impacto en la determinación de las
posiciones de liderazgo mundial de ese país, por un nuevo grupo de figuras
políticas que tenía una visión más fragmentada de los escenarios internos e
internacionales, y el modo en que los Estados Unidos debía actuar sobre estos,
marcó un punto de inflexión en las dinámicas de trabajo de este órgano.
El aumento de la iniciativa individual de los legisladores federales
determinó un desplazamiento de la actividad congresional hacia objetivos
políticos en el corto plazo, siempre en función de garantizar la reelección
durante los comicios generales y parciales.
Este es uno de los factores que, de conjunto con los elementos más
característicos de las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos, como por
ejemplo, la implementación de medidas legales en respuesta a acciones
unilaterales, explica el surgimiento de dos proyectos y su posterior aprobación
a ley, que tienen como objeto exclusivo de regulación la intensificación
exponencial del impacto de las medidas punitivas de carácter económico contra
la Isla, y lo que es más importante, trazar las bases de un nuevo orden político,
económico y social para un supuesto proceso de transición que debía
acontecer en Cuba, y que responde al objetivo histórico de destruir a la
Revolución cubana mediante la instauración de un gobierno afín a los intereses
de Washington. Todo ello además, como condiciones sine qua non para
comenzar a considerar la posibilidad de realizar ciertas acciones encaminadas
a la probable eliminación del bloqueo contra la Mayor de las Antillas.
Página 64
Lo anterior creó las condiciones necesarias para que los problemas que
afectaban de forma directa al electorado particular (constituencies, en inglés)
de cada senador o representante federal comenzaran a tener un mayor
protagonismo en la agenda de trabajo del Congreso; entre estos, los intereses
de las minorías de inmigrantes, o como también se les denominó, “grupos de
electores con vínculos especiales con otros países” (Zoellick, 2000:22).
Otra de las tendencias transformadoras que prevaleció en el proceso de
cambios de las dinámicas internas del Congreso en términos procesales, fue la
imposición de condiciones al Ejecutivo para que pudiera desarrollar sus
objetivos de política exterior. Se tomó como punto de partida el principio de
que aun cuando el Congreso delega autoridad ello no implica la renuncia a sus
poderes.
Ello explica por qué en la década del 70 se apreció una recuperación
paulatina de las prerrogativas del Congreso, que tuvo en la promulgación de la
Resolución sobre Poderes de Guerra de 1973,105 una de las más importantes
expresiones de carácter formal.
Esta tendencia continuó desarrollándose a través de varios instrumentos
legales, sobre todo aquellos relacionados con el comercio exterior (p. ej. Ley de
Control de Exportación de Armamento, Sección 40, inciso (f) y Ley de
Administración de las Exportaciones de 1979, Sección 6, inciso (j), acápite (4)),
en los cuales se impuso al presidente estadounidense la condición de contar
con el criterio del legislativo para realizar determinadas acciones sobre las
relaciones económicas y comerciales de los Estados Unidos que estuvieran
vinculadas a las estrategias de política exterior. Y esta es una tendencia que se
inscribe perfectamente en la lógica originaria de la estructura y funcionamiento
del sistema de gobierno estadounidense, porque por mandato constitucional, el
Congreso es el actor fundamental en materia de comercio exterior y comparte
con el presidente algunas prerrogativas en el ámbito de las relaciones
exteriores, aun cuando durante siglos el foco de poder político se hubieran
desplazado hacia el Ejecutivo, en buena medida, por el efecto de la
personalidad y su relación con el momento histórico.
Es el criterio de la autora que estos antecedentes son relevantes para la
comprensión del peso de ambas leyes en la imposición de medidas punitivas
de tipo económico contra Cuba, y su marcado contenido político de carácter
injerencista e imperialista.
Página 65
La Ley Helms-Burton constituyó un hito en esta tendencia al provocar un
debate interno y hacia el exterior de los Estados Unidos que intentaba llegar a
conclusiones firmes sobre la naturaleza de los cambios que se habían operado
en el funcionamiento del sistema de gobierno estadounidense, la
constitucionalidad de dicho instrumento legal, y las consecuencias que una
disposición de este tipo podía acarrear en un sistema jurídico en el cual el
precedente también es fuente de derecho. Igualmente, se valoró el impacto
negativo de la Ley Helms-Burton en la vigencia de los principios del derecho
internacional y en el sistema de relaciones comerciales internacionales, pero un
entendimiento formal entre las partes interesadas puso fin a una discusión que
pudo haber tenido mayor trascendencia política e histórica.
Ley para la Democracia Cubana (Ley Torricelli) de 1992
La Ley para la Democracia Cubana de 1992 es un título, el Título XVII,
de igual denominación, de la Ley para Autorizar las Asignaciones para el Año
1993 para Actividades Militares del Departamento de Defensa, para
Construcciones Militares, y para las Actividades de Defensa del Departamento
de Energía, para Reforzar el Personal de las Fuerzas Armadas para ese Año,
Para Garantizar la Conversión de Defensa, y para otros propósitos; [An Act to
authorize appropriations for fiscal year 1993 for military activities of the
Department of Defense, for military constructions, and for defense activities of
the Department of Energy, to prescribe personnel strength for such fiscal year
for the Armed Forces, to provide for defense conversion and for other
purposes;, y su título corto es Ley de Autorización de la Defensa Nacional para
el Año Fiscal 1993 [National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993, en
ingles], y fue implementada por el presidente William J. Clinton mediante la
Orden Ejecutiva No. 12854 de 4 de julio de 1993.106
El título oficial de este instrumento legal es Título XVII –
Democracia Cubana de 1992 [Title XVII – Cuba Democracy Act
inglés]. La cita oficial del documento es Ley Pública 102-484
106 Stat. 2315 [Pub. L. 102-484 [H.R. 5006], 106 Stat. 2315], con
de octubre de 1992 (ver Anexo 20).
Ley para la
of 1992, en
[H.R. 5006],
fecha de 23
Este instrumento legal es también conocido como Ley Torricelli, por el
apellido de su principal patrocinador, el entonces senador por el estado de
Nueva Jersey, Robert Torricelli.107 Constituye una de las piedras angulares del
andamiaje jurídico sobre el cual se asienta el bloqueo contra Cuba en su
estado actual, y es el antecedente directo de otro acto jurídico normativo
fundamental para la comprensión del desarrollo histórico del bloqueo como
instrumento de hostilidad del gobierno de los Estados Unidos contra la Isla, la
Ley para la Libertad Cubana y la Solidaridad Democrática (LIBERTAD) de
1996, o Ley Helms-Burton.
La Ley para la Democracia Cubana tiene sus propios antecedentes en
las Enmiendas Mack y Smith. La primera, presentada de forma consecutiva
durante tres años (1989-1991) por el Senador Connie Mack (R-FL),108
Página 66
Una vez más se utilizó la vía de las leyes de asignación de presupuesto
para introducir medidas legislativas que tienen el propósito de recrudecer los
efectos de las sanciones económicas que el gobierno de los Estados Unidos
aplica a Cuba unilateralmente de manera formal desde febrero de 1962, en el
momento en que se desintegraba la URSS, desaparecía el Campo Socialista
en Europa del Este y con ello, los principales vínculos de comercio,
colaboración internacional y acuerdos políticos de Cuba.
comprendía la pretensión de prohibir a subsidiarias estadounidenses en
terceros países realizar transacciones comerciales con Cuba. La Enmienda
Smith fue presentada por el representante Lawrence J. Smith (D-FL)109 y
además de incluir la propuesta de Mack, planteaba el decomiso e incautación
de los barcos que tocaran puertos estadounidenses antes de un período de
ciento ochenta (180) días después de zarpar de puertos cubanos. La Ley para
la Democracia Cubana de 1992 acogió ambas iniciativas.
La Ley para la Democracia Cubana de 1992 inicia con un amplio
catálogo de “hallazgos” del Congreso [The Congress makes the following
findings, en inglés], ocho en total (Sección 6001). Estos “hallazgos” establecen,
entre otras cuestiones, que Cuba “(…) ha demostrado un desconocimiento
constante por los estándares de derechos humanos internacionalmente
aceptados y por los valores democráticos”.110 Ello justifica la declaración de
política hacia Cuba, contenida en la Sección 6002, que entre sus elementos
más importantes están:




avanzar hacia un proceso de transición pacífica hacia la democracia en
Cuba y retomar el crecimiento económico del país mediante la cuidadosa
aplicación de sanciones “(…) contra el gobierno cubano y en apoyo al
pueblo cubano” (inciso (1));
recabar la cooperación de terceros estados para tales propósitos, bajo
advertencia de que los Estados Unidos tomará en cuenta en sus relaciones
bilaterales con estos, su comprometimiento con la política exterior del
gobierno estadounidense hacia Cuba (incisos (2) y (3));
mantener las medidas punitivas de carácter económico en tanto no se
produzcan una “democratización y mayor respeto por los derechos
humanos”, y “calibrar cuidadosamente” la reducción de las mismas como
respuesta a “cambios positivos en Cuba” (incisos (6) y (7));
iniciar de forma “inmediata” la implementación de una nueva política
abarcadora por parte de los Estados Unidos hacia Cuba en la “era postCastro” (inciso (8)).
Consecuentemente, la Ley para la Democracia Cubana de 1992 insta a
los gobiernos de terceros estados de abstenerse de fomentar el comercio y el
otorgamiento de facilidades financieras a Cuba “(…) en los modos consistentes
con esta ley”. De lo contrario, se suspendería la asistencia para el desarrollo a
estos gobiernos en los términos que prescribe la Ley de Asistencia la Exterior
de 1961, y se prohibirían las ventas de armamento de acuerdo a lo establecido
en la Ley de Control de Exportación de Armamento (Sección 6003). Tampoco
Página 67
El carácter injerencista y ofensivo hacia Cuba, y coactivo hacia terceros
estados trasluce la apreciación que tenían los grupos de poder en los Estados
Unidos sobre lo que debía ser el futuro inmediato de Cuba a inicios de los 90.
se aplicaría a estos países ninguna medida que permitiera la reducción o
condonación de la deuda con los Estados Unidos.
La Sección 6004 dispone todo lo referente al Apoyo para el Pueblo
Cubano [Support for the Cuban people, en inglés], lo cual se conoce como
carril II de la ley. Este encierra el propósito de revertir el proceso revolucionario
cubano desde adentro (Castro Mariño, 1999:4). A tales efectos se permite
ampliamente la donación de alimentos, pero a organizaciones no
gubernamentales o a particulares cubanos.
La Ley para la Democracia Cubana de 1992 autoriza la exportación a
Cuba de medicinas y suministros médicos, instrumental y equipos, excepto en
los casos en que “existan posibilidades razonables para suponer que estos
artículos puedan ser utilizados para torturar o cometer otros abusos contra los
derechos humanos” (Sección 6004, inciso (2)); “existan probabilidades
razonables (…)” de que sean exportados o reexportados (inciso (3)); y que
estos materiales puedan ser utilizados en la elaboración de productos
biotecnológicos (inciso (4)).
La autorización de este tipo de transacciones tiene como requisitos
especiales la capacidad del presidente de verificar mediante inspección in situ
(on site verification, en inglés) así como mediante otros medios adecuados, el
uso de esos artículos exportados para los propósitos para los cuales fueron
destinados. Además, que dichas transacciones se realicen mediante el
otorgamiento de licencias específicas de acuerdo a lo establecido en las
regulaciones administrativas, es decir, las EAR y las CACR.
El inciso (e) de la Sección 6004 autoriza los servicios de
telecomunicación entre Cuba y los Estados Unidos en la “cantidad y calidad”
que sean necesarios para mantener una comunicación “eficiente y adecuada”
entre ambos países. El inciso (f) faculta al Servicio Postal de los Estados
Unidos para realizar todas las acciones que sean necesarias para garantizar el
servicio postal directo hacia y desde Cuba, incluyendo el uso de servicios
charters.
En relación con el incremento e intensificación de las sanciones
económicas contra Cuba, son tres las medidas que establece la Ley para la
Democracia Cubana de 1992. En primer lugar, se prohíbe el otorgamiento de
licencias a subsidiarias estadounidenses en terceros países para realizar
Página 68
El elemento más subversivo del carril II se encuentra en el inciso (g) de
la Sección 6004 que dispone que el gobierno de los Estados Unidos puede
(may, en inglés) prestar asistencia, a través de organizaciones no
gubernamentales, a otras organizaciones y a individuos cubanos para
promover un “cambio democrático no violento” en Cuba.
transacciones con Cuba en los términos que establece la Sección 515.559
Algunas Transacciones por Firmas Propiedad o Controladas por los Estados
Unidos con Cuba [Certain transactions by U.S.-owned or controlled foreign
firms with Cuba, en inglés], Título 31 del Código de Regulaciones Federales, de
acuerdo a como se encontraba en vigor el 1ro de julio de 1989. Esta medida no
afectaría los contratos formalizados antes del 23 de octubre de 1992, fecha de
entrada en vigor de la ley (Sección 6005, inciso (a), acápite (1)).
El inciso (b) Prohibiciones sobre los Barcos [Prohibitions on vessels, en
inglés] de la misma sección establece que los buques de terceros países que
entren a puerto cubano por razones de comercio o suministro de servicios no
podrán (may not, en inglés) cargar o descargar mercancías en ningún lugar de
los Estados Unidos hasta que no hayan pasado ciento ochenta (180) días de
haber zarpado de dicho puerto, a menos que cuenten con una licencia emitida
por el Secretario del Tesoro.
De igual forma, se prohíbe a los barcos de terceros países que carguen
bienes o pasajeros desde o hacia Cuba, o respecto a los cuales Cuba o un
nacional cubano tengan algún tipo de interés, atracar en puertos de los Estados
Unidos, a menos que haya sido autorizado por el Secretario del Tesoro.
Por último, se exhorta al presidente a restringir el envío a Cuba de
remesas destinadas a financiar los viajes de cubanos hacia los Estados
Unidos, con el propósito de garantizar que estos flujos externos de dinero
reflejen únicamente los costos razonables de este tipo de viaje y no se
conviertan en una vía para que el gobierno cubano tenga acceso a divisas
(Sección 6005, inciso (c)).
Las secciones dedicadas a lo que es la esencia política de la Ley para la
Democracia Cubana de 1992 son la 6006 Política hacia un Gobierno de
Transición en Cuba [Policy toward a transitional Cuban government, en inglés]
y la 6007 Política hacia un Gobierno Cubano Democrático [Policy toward a
democratic Cuban government, en inglés].
Página 69
El inciso (d) de la Sección 6005 establece que ninguna de las
prohibiciones contenidas a los incisos de la (a) a la (c) serán implementadas
respecto a transacciones autorizadas en esta misma sección o las contenidas
en la Sección 6007 Política hacia un Gobierno Cubano Democrático [Policy
toward a democratic Cuban government, en inglés], y tampoco a las que no
estén reguladas o prohibidas en la Sección 5, inciso (b) acápite (4) de la Ley de
Comercio con el Enemigo de 1917.
La Sección 6006 establece que se podrá a disposición de Cuba
alimentos, medicinas y suministros médicos por concepto de ayuda humanitaria
en el modo que lo establece la Ley de Asistencia al Exterior de 1961 y la Ley
de Asistencia y Fomento del Comercio Agrícola de 1954, Ley Pública 83-480111
[Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954, Pub. L. 83-480,
en inglés], a partir del momento que el presidente de los Estados Unidos
determine y notifique al Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de
Representantes y al Comité de Relaciones Internacionales del Senado que el
gobierno “en el poder” en Cuba se ha comprometido públicamente a realizar
elecciones “libres y justas” para formar un nuevo gobierno, en los seis (6)
meses siguientes a este anuncio; a respetar los derechos humanos y las
libertades democráticas básicas internacionalmente reconocidas; y no
proporcionará ni armamento ni fondos a grupos que persigan derrocar
gobiernos formalmente constituidos mediante el uso de la violencia en otros
países.
En consecuencia, la Sección 6007 dispone que el presidente podrá
(may, en inglés), lo cual indica que no está obligado a hacerlo, suspender las
disposiciones contenidas en la Sección 6005 sobre sanciones a Cuba, si
determina y reporta al Congreso que el gobierno de Cuba ha desarrollado
elecciones “libres y justas” bajo la supervisión de observadores
internacionalmente reconocidos. Igualmente, que se ha autorizado la
conformación de partidos políticos de oposición con tiempo suficiente para que
estos se constituyan y realicen campaña electoral para participar en esas
elecciones, y se les garantice a sus candidatos acceso total a medios de
comunicación. Además, se exige que se realicen los cambios constitucionales
correspondientes para permitir el libre accionar de los partidos políticos de
oposición.
De cumplirse las condiciones que prescribe la Sección 6007 de la Ley
para la Democracia Cubana de 1992, el presidente de los Estados Unidos
deberá realizar determinadas acciones para que el “nuevo gobierno electo de
Cuba” pueda acceder a los mecanismos financieros internacionales que hasta
ese momento estarían entorpecidos por la aplicación a la Isla de cuatro leyes
federales de alcance general que impiden que solicite créditos, préstamos o
cualquier otra forma de apoyo financiero.
De igual forma, se prestará a Cuba ayuda de forma emergente para
apoyar el cambio de sistema económico. Como última medida, se darían los
pasos necesarios para poner fina al bloqueo contra la Isla.
Página 70
La Sección 6007 demanda que este nuevo gobierno cubano muestre
respeto por las libertades civiles y los derechos humanos, y que avance hacia
un sistema económico basado en la economía de mercado.
De gran curiosidad resulta la disposición normativa contenida en la
Sección 6008 No Afectación a las Reclamaciones Existentes [Existing claims
not affected, en inglés]. En ella se establece que ninguna disposición de la Ley
para la Democracia Cubana de 1992 modifica el contenido de la Sección 620,
inciso (a) de la Ley de Asistencia al Exterior de 1961. Es decir, la prohibición de
prestar asistencia a Cuba se mantiene vigente en tanto el presidente de los
Estados Unidos no determine que el gobierno cubano ha dado los pasos
apropiados en correspondencia con las normas de derecho internacional para
llegar a un acuerdo en relación con las reclamaciones. Esta prohibición puede
quedar sin efecto sólo si el presidente lo considera necesarios en virtud del
interés nacional de los Estados Unidos.
En relación con las formas de hacer cumplir esta ley, se faculta al
Secretario del Tesoro para hacerlo y se le asigna un presupuesto, la suma que
se requiera (“(…) such sums as may be necessary (…)”, en inglés), para ello
(Sección 6009). Desde la promulgación de la Ley 89-262 en la que se dispuso
la asignación de fondos para los gastos administrativos para el funcionamiento
del Programa Cuba de la Comisión de Liquidación de Reclamaciones
Exteriores de los Estados Unidos, ninguna otra ley sobre bloqueo contra Cuba
enfatizaba la necesidad de un presupuesto especial para su implementación.
En el caso de la Ley para la Democracia Cubana de 1992 ello está asociado a
la ejecución del carril II y las acciones a desarrollar en los casos que se
cumpliesen las condiciones establecidas en las Secciones 6006 y 6007.
El inciso (d) de la Sección 6009 modifica la Sección 16 de la Ley de
Comercio con el Enemigo de 1917 y autoriza a la OFAC a imponer sanciones
civiles de hasta 50,000 USD por el incumplimiento de lo dispuesto en la Ley
para la Democracia Cubana de 1992, después que se hayan realizado las
audiencias pertinentes ante la autoridad administrativa.
Por último, se indica al Departamento del Tesoro establecer y mantener
una oficina de la OFAC en Miami, Florida para garantizar la aplicación estricta
de esta ley (Sección 6009, inciso (e)).
El carácter injerencista del bloqueo y su impacto extraterritorial estuvo
presente desde la aplicación a Cuba de la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917 pero la Ley para la Democracia Cubana de 1992 definió normativamente
las esencias de estos rasgos.
Página 71
La Ley para la Democracia Cubana de 1992 reafirmó los rasgos más
lesivos del bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por los Estados
Unidos de América contra Cuba, en uno de los momentos más adversos y
definitorios para la supervivencia de la Revolución cubana.
Por primera vez se dispuso jurídicamente de forma explícita las
condiciones que tenía que cumplir “un gobierno de Cuba” para poder ser
considerado por el gobierno de los Estados Unidos como posible interlocutor.
La voluntad del gobierno de los Estados Unidos de condicionar la
normalización de las relaciones económicas y diplomáticas con Cuba a la
subordinación política de Isla estuvo presente desde que se emitió la primera
proclama presidencial contentiva de una medida punitiva de carácter
económico. Con la inclusión de Cuba en la lista de países que apoyan los actos
de terrorismo internacional el 26 de febrero de 1982 en correspondencia con lo
establecido en la Sección 6, inciso (j) de la Ley para la Administración de las
Exportaciones de 1979, se comenzó a perfilar jurídicamente el concepto de que
los Estados Unidos considerarían la posibilidad de modificar el conjunto de
sanciones económicas contra la Isla sólo en el caso de que se produjera “(…)
un cambio fundamental en el liderazgo (político) y políticas” en la Isla. Pero no
es hasta la promulgación de la Ley para la Democracia Cubana de 1992 que se
regula jurídicamente la composición que debía tener dicho gobierno.
En tal sentido, la Sección 6007, inciso (b), acápite (3) dejó claramente
establecida la “exigencia” de que en la composición de la nueva dirigencia
cubana tenían que hacer acto de presencia obligatorio las llamadas “figuras de
la oposición”. Sólo entonces se podría considerar la posibilidad de dar pasos
para eliminar el bloqueo contra Cuba (To take steps to end the United States
trade embargo of Cuba, en inglés) (Sección 6007 Política hacia un gobierno
democrático en Cuba [Policy toward a democratic Cuban government, en
inglés], inciso (b) Política [Policies, en inglés], acápite (3)].
También se hace más evidente el carácter coactivo respecto a terceros
estados que encierra el bloqueo. Curiosamente la Ley para la Democracia
Cubana de 1992 no opta por potenciar la figura de “aliado del enemigo”
contenida en la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, Sección 2, incisos
(a), (b) y (c), segundo segmento. En su lugar se inclina por regular el conjunto
de acciones que el gobierno de los Estados Unidos realizará contra cualquier
estado que preste asistencia, particularmente de carácter financiero a Cuba
bajo la advertencia general de que ello afectará las relaciones bilaterales
(Sección 6003, inciso (b), acápite (1), subacápites (A) y (B) y Sección 6002,
Página 72
La disposición anterior confirmó el concepto de que la eliminación del
bloqueo jamás será una acción unitaria ante determinadas circunstancias
históricas, sino que pudiera llegar a ser un proceso que probablemente nunca
logre el objetivo final que persigue el pueblo de Cuba, que es la eliminación
total de las medidas punitivas de carácter económico que se han implementado
contra la Isla durante más de cincuenta años en virtud del ejercicio de su
soberanía.
incisos (2) y (3)). Este es el germen de lo que posteriormente serían los Títulos
III sobre la protección de los derechos de propiedad de los ciudadanos
estadounidenses y el IV sobre la negativa de visa para entrar en los Estados
Unidos de personas que sean acusadas de estar involucradas en actividad en
relación con propiedades reclamadas por ciudadanos estadounidenses, de la
Ley Helms-Burton, justamente sus contenidos más polémicos.
El elemento más novedoso de la Ley para la Democracia Cubana de
1992 estriba en que fue el primer paso normativo hacia la codificación de la
política exterior de los Estados Unidos hacia Cuba al condicionar las acciones
del presidente en la conducción de los asuntos exteriores de la nación de
manera flexible y en función del interés nacional de los Estados Unidos,
mediante la imposición de barreras legales para eliminar las sanciones
económicas contra la Isla (Roy, 2000:22).
En resumen, la Ley para la Democracia Cubana de 1992, que se había
labrado un camino en el legislativo federal primero como enmienda, y
posteriormente, como proyecto de ley independiente, subsumido en una norma
jurídica presupuestaria federal de aplicación general, definió una nueva fase en
el desarrollo histórico del bloqueo, al acentuar su carácter injerencista y
extraterritorial, y estableció las bases políticas y técnico-normativas de la Ley
para la Libertad Cubana y la Solidaridad Democrática (LIBERTAD) de 1996.
Ley para la Libertad Cubana y la Solidaridad Democrática (LIBERTAD)
(Ley Helms-Burton) de 1996
El título oficial de este instrumento legal es Ley para Procurar Sanciones
Internacionales Contra el Gobierno de Castro en Cuba, Planear el Apoyo a un
Gobierno de Transición que Conlleve a un Gobierno Democráticamente Electo
en Cuba, y para otros propósitos [To seek international sanctions against the
Castro government in Cuba, to plan for support of a transition government
leading to a democratically elected government in Cuba, and for other
purposes, en inglés], y su título corto es Ley para la Libertad Cubana y para la
Solidaridad Democrática (LIBERTAD) de 1996 [Cuban Liberty and Democratic
Solidarity (LIBERTAD) Act of 1996, en ingles]. La cita oficial del documento es
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La Ley para la Libertad Cubana y la Solidaridad Democrática
(LIBERTAD) de 1996 es una ley federal que se aplica exclusivamente a Cuba.
Este instrumento legal tiene como único objeto de regulación lograr el apoyo
internacional contra el gobierno de Cuba y planificar acciones dirigidas a
respaldar el establecimiento de un gobierno de transición que conlleve a la
instauración de un gobierno “democráticamente electo” en la Isla (Pub. L. 104114, Introducción).
Ley Pública 104-114 [H.R. 927], 110 Stat. 785 [Pub. L. 104-114 [H.R. 927], 110
Stat. 785], fecha de 12 de marzo de 1996 (ver Anexo 21).
Como otras leyes sobre el bloqueo, la Ley Helms-Burton es: “(…) la
culminación no solamente de la evolución de la actitud política de los Estados
Unidos hacia Cuba, sino que también tiene su propia cronología en la
dimensión jurídica” (Roy, 1997:65).
Tras los comicios parciales de noviembre de 1994 en los Estados
Unidos, el Senador Jesse Helms112 devino presidente de la Comisión de
Relaciones Exteriores de la Cámara Alta. Una de sus primeras acciones fue
declarar el recrudecimiento del bloqueo contra Cuba y en tal sentido, el 9 de
febrero de 1995 introdujo un proyecto de ley titulado Ley de la Libertad y la
Solidaridad con Cuba.
El 24 de febrero de 1996, después que el gobierno de Cuba hiciera
varias advertencias al gobierno de los Estados Unidos sobre la violación del
espacio aéreo cubano,113 se produce el derribo de dos avionetas
pertenecientes al Grupo Hermanos al Rescate. En este contexto, el presidente
William J. Clinton aprobó la Ley para la Libertad Cubana y para la Solidaridad
Democrática (LIBERTAD) el 12 de marzo de 1996. La versión aprobada fue la
que presentaron a ambas cámaras después de la negociación en el Comité de
Conferencia.
Son varias las vías mediante las cuales se pretendió lograr el objetivo
declarado en el título oficial de la Ley Helms-Burton.114 Una de las primeras
medidas en este sentido es la codificación del bloqueo - que había tenido un
primer momento en la Ley para la Democracia Cubana de 1992 - al disponer su
carácter de Reglamento Federal bajo control del Ejecutivo, todo el conjunto de
disposiciones jurídicas (normas, órdenes ejecutivas y regulaciones
administrativas) sobre sanciones económicas contra Cuba tal como se
encontraban vigentes el 1ro de marzo de 1996 recibió categoría de ley. A partir
de ese momento, sólo el legislativo puede modificarlo (Título I, Sección 102,
inciso (h)) (Castro Mariño, 1999, Dávalos Fernández, 2012:156; Rennanck &
Sullivan, 2005).
Página 74
“A los expertos en materia jurídica que lean la Helms-Burton, les
parecerá que una de las intenciones de la ley es refinar los estándares legales
y constitucionales en el campo de las relaciones internacionales de los Estados
Unidos. (…) el texto de la Helms-Burton llama la atención por su lenguaje
inusualmente directo, sus fines específicos, y su focalización en objetivos
políticos”; esta es la percepción de Joaquín Roy en uno de los estudios más
exhaustivos y serios que se han realizado sobre la Ley para la Libertad Cubana
y para la Solidaridad Democrática (LIBERTAD) de 1996 (2000:33).
Esta determinación jurídico-normativa reconfiguró la relación existente
entre el Ejecutivo y el Legislativo respecto a la política de los Estados Unidos
hacia Cuba (Castro Mariño, 1999, Dávalos Fernández, 2012; Rennanck &
Sullivan, 2005). “La codificación del embargo en esencia trasladó (shifted, en
inglés) de la rama ejecutiva hacia el Congreso la facultad de cambiar la política
de sanciones hacia Cuba”, afirman Rennack y Sullivan (2005:xi).
Este elemento literalmente detonó la alerta sobre la constitucionalidad de
este instrumento legal desde el momento en que se discutió su aprobación. De
acuerdo a una cita de Roy de declaraciones realizadas en el año 1998 de
Richard Nuccio, asesor para Cuba del presidente William J. Clinton, la mayor
parte de los integrantes del Gabinete en aquel momento, particularmente, la
entonces Fiscal General Janet Reno, quedaron sorprendidos con este aspecto
de la norma y sugirieron avanzar inmediatamente hacia el control de la
constitucionalidad de la misma. “Aquellos que le recomendaron que firmara
(refiriéndose al presidente Clinton) no comprendieron todas las implicaciones
de la Helms-Burton.”, afirmó Nuccio (2000:34).
En tal sentido, la codificación del bloqueo también significa la imposición
al presidente de los Estados Unidos de un conjunto de condiciones que limita
su accionar en relación con la política de bloqueo hacia Cuba.
El primer instrumento legal sobre bloqueo contra la Mayor de las Antillas
que introdujo los conceptos “gobierno de transición” y “gobierno
democráticamente electo” fue la Ley para la Democracia Cubana de 1992.115
En el segmento dedicado a su análisis se estableció que la eliminación del
bloqueo está normativamente concebida como un proceso de reducción
paulatina y “calibrada” de las sanciones económicas “(…) en respuesta a
eventos positivos en Cuba” (Pub. L. 102-484, Título XVII, Sección 6002, inciso
(7)).
La Ley para la Libertad Cubana y la Solidaridad Democrática
(LIBERTAD) de 1996 profundiza en ambos términos legales en la Sección 205
Requisitos y factores para Determinar un Gobierno de Transición en Cuba
Página 75
En el Título II Asistencia a una Cuba Libre e Independiente [Assistance
to a Free and Independent Cuba, en inglés] de la Ley para la Libertad Cubana y
la Solidaridad Democrática (LIBERTAD) de 1996 se distinguen dos niveles de
acción presidencial. La Sección 204, inciso (a) autoriza al presidente de los
Estados Unidos a “dar pasos para suspender” (suspend, en inglés) el bloqueo a
Cuba ante la determinación de que en la Isla hay un gobierno de transición. Por
su parte, el inciso (c) de la misma sección establece los pasos que el
presidente podrá (shall, en inglés) dar para poner fin (terminate, en inglés) al
bloqueo, si determina que en Cuba hay un gobierno “democráticamente electo”.
[Requirements and Factors for Determining a Transition Government, en
inglés], y en la Sección 206 Requisitos y factores para Determinar un Gobierno
Democráticamente Electo en Cuba [Requirements and Factors for Determining
a Democratically Elected Government, en inglés].
En relación con el “gobierno de transición”, la Sección 6006 de la Ley
Helms-Burton añade a los requisitos establecidos mediante la Ley para la
Democracia Cubana de 1992 los siguientes elementos:







la legalización de todas las formas de actividad política;
la liberación de los “presos políticos” así como permitir la inspección de las
prisiones cubanas por parte de organizaciones internacionales de derechos
humanos;
la desintegración del Departamento de Seguridad del Estado del Ministerio
del Interior, de los Comités de Defensa de la Revolución y de las Brigadas
de Respuesta Rápida;
la supervisión de los procesos electorales en Cuba por parte de
observadores reconocidos internacionalmente, entre estos la ONU y la
OEA;
la no interferencia de las transmisiones de Radio y TV Martí;
el establecimiento de un sistema judicial “independiente”;
autorizar la creación de sindicatos “independientes” así como asociaciones
sociales, económicas y políticas de este tipo;
En relación con los requerimientos para que el presidente pueda
determinar que hay un gobierno “democráticamente electo en Cuba”, la
Sección 206 de la Ley Helms-Burton reitera como primera condición la
celebración de elecciones “libres y justas”, y que se lleven a cabo bajo la
supervisión de observadores reconocidos internacionalmente. La ley insiste
nuevamente en exigencias como permitir la organización y la acción política de
partidos políticos de oposición, el reordenamiento del sistema económico hacia
una economía de mercado, y la realización de cambios constitucionales que
garanticen este nuevo orden político, económico y social.
Página 76
Igualmente, se establecieron exigencias adicionales para determinar la
formación de un “gobierno de transición” en Cuba tales como el cambio hacia
una democracia representativa, garantizar la libertad de expresión y de prensa,
incluyendo el otorgamiento de permisos para que medios de prensa y
compañías de telecomunicaciones privados operen en la Isla, y lógicamente,
asegurar el derecho a la propiedad privada.
Del conjunto de imposiciones contenidos en ambas secciones, dos
merecen ser destacados. El primero, la exigencia de que Fidel Castro Ruz y
Raúl Castro Ruz no formen parte de ningún gobierno cubano futuro (Sección
205, inciso (a), acápite (7)). Exigencia además, que acentúa ciertos elementos
de irracionalidad que contiene la Ley Helms-Burton ya que es inconcebible la
participación de ninguna de las figuras históricas de la Revolución en algún
“gobierno de transición” en Cuba.
El segundo requisito es en lo concerniente a las reclamaciones de los
ciudadanos estadounidenses por las nacionalizaciones cubanas, en el sentido
de que el gobierno cubano deberá dar los pasos adecuados para devolver a
estas personas sus propiedades o disponer de una compensación adecuada,
justa y efectiva de acuerdo a los estándares y prácticas de derecho
internacional (Sección 205, inciso (b), acápite (2), subacápite (D) y Sección
206, inciso (6)).
El tema de las reclamaciones de los ciudadanos estadounidenses por
las nacionalizaciones realizadas por el gobierno cubano ha estado presente
desde la aplicación a Cuba de la Ley de Asistencia al Exterior de 1961, y ha
sido uno de los ejes cardinales del bloqueo contra la Isla.
Adicionalmente, la ley intenta validar las reclamaciones de los
ciudadanos estadounidenses que en el momento en que se llevó a cabo el
proceso de nacionalización por parte del gobierno de Cuba, no tenían esa
condición de ciudadanía. Para ello la Ley Helms-Burton modificó el contenido
de la Sección 514, Título V de la Ley de Liquidaciones de Reclamaciones
Internacionales de 1949 (Sección 303 Prueba de propiedad de las
reclamaciones respecto a bienes confiscados [Proof of ownership of claims to
confiscated property, en inglés], inciso (b) Modificación de la Ley de
Liquidaciones de Reclamaciones Internacionales de 1949 [Amendment of the
International Claims Settlement Act of 1949, en inglés]).
Página 77
La Ley Helms-Burton lleva esta cuestión al extremo al establecer en la
Sección 207 Liquidación de las Reclamaciones por Propiedades
Estadounidenses Confiscadas en Cuba [Settlement of Outstanding United
States Claims to Confiscated Property in Cuba, en inglés], inciso (h) Juicio del
Congreso [Sense of Congress, en inglés], que la solución satisfactoria - de
acuerdo al criterio de los Estados Unidos - de las reclamaciones por parte de
un gobierno cubano reconocido por los Estados Unidos continuará siendo una
condición indispensable (remains an essential condition, en inglés) para el
restablecimiento total de las relaciones económicas y diplomáticas entre los
Estados Unidos y Cuba (Castro Mariño, 1999:36).
Todos los autores estiman que este elemento de la Ley Helms-Burton,
además de plantear un supuesto irrealizable por el monto que llegaría a
alcanzar la suma global por concepto de reclamaciones contra el gobierno de
Cuba (Hoffman, 1997; Roy, 1997), constituye un desconocimiento explícito a la
Doctrina del Acto del Poder Soberano del Estado que tiene entre sus
elementos fundamentales, la capacidad de un estado de nacionalizar las
propiedades a sus ciudadanos, aunque estos posteriormente adquieran una
ciudadanía extranjera; la aplicabilidad de la ley vigente en el lugar donde se
encuentra la propiedad para determinar la titularidad del bien nacionalizado; y
por último, la aceptación como acto soberano de un estado de la potestad de
nacionalizar propiedades de titularidad extranjera que se encuentren en su
territorio y a ofrecer compensación justa (Castro Mariño, 1999; Dávalos
Fernández, 2012, Miranda Bravo, 1996).
La Ley Helms-Burton tuvo la intensión expresa de establecer los
mecanismos para que los cubanos cuyos bienes fueron expropiados por
concepto de utilidad pública mediante las leyes de nacionalizaciones cubanas
promulgadas entre los años 1959 y 1962116 y que habían adquirido la
ciudadanía estadounidense por naturalización, accedieran a recursos de
reclamación. Pero este fue uno de los elementos más controvertidos de la
norma ya que los primeros en refutarlo fueron los propios estadounidenses,
fundamentalmente los juristas, ciertamente porque iba contra un principio
cardinal del derecho internacional público que es el de la nacionalidad de las
reclamaciones o principio estoppel. La Sección 514 del Título V de Ley de
Liquidaciones de Reclamaciones Internacionales de 1949 en su versión original
había reconocido expresamente la aplicación de este principio a las
reclamaciones contra el gobierno de Cuba.
La retroactividad del derecho de reclamación analizado con anterioridad
es uno de los contenidos que hizo del Título III de la Ley Helms-Burton el
centro de atención de los debates políticos y técnico-jurídicos en torno a este
instrumento legal; otra cuestión fue la extensión extraterritorial de las sanciones
estadounidenses.
Página 78
El debate en torno a este particular de la ley fue uno de los más claros y
de mayor precisión técnica. La superposición de intereses políticos, para
algunos especialistas, de carácter coyuntural con objetivos estrictamente
electorales, ya que este precepto legal estuvo especialmente dirigido a
“cortejar” el voto del electorado cubanoamericano, particularmente de aquellos
residentes en el sur del estado de la Florida, a prácticas jurídicas
internacionalmente establecidas constituía una de las mayores aberraciones de
la Ley Helms-Burton.
En efecto, otra de las vías mediante las cuales se resolvió recrudecer el
bloqueo contra Cuba fue la profundización de las medidas de boicot
secundario. De acuerdo a lo preceptuado en la Ley Helms-Burton, las personas
naturales o jurídicas ciudadanas de terceros estados que formalizan negocios
jurídicos con el gobierno de Cuba cuyo elemento objetivo es un bien
nacionalizado a ciudadano(s) estadounidense(s), se definen como “traficantes
de propiedad reclamada por ciudadanos de los Estados Unidos” (Titulo III
Protección de los Derechos de Propiedad de los Nacionales de los Estados
Unidos [Protection of Property Rights of United States Nationals, en inglés],
Sección 301, Hallazgos [Findings, en inglés], incisos del 5 y 6), e incurren en
responsabilidad civil por “traficar con propiedad confiscada reclamada por
ciudadanos de los Estados Unidos” (trafficking in confiscated property claimed
by United States Nationals, en inglés) (Sección 302).
El impresionante aparato conceptual sobre “tráfico de propiedad
confiscada” que establece la Ley Helms-Burton fue objeto de fuertes debates
internacionales sobre la libertad de comercio y por primera vez, los terceros
Estados, que desde la aplicación a Cuba de la Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917 estuvieron potencialmente afectados por el bloqueo de los
Estados Unidos contra la Isla, reaccionaron a su naturaleza extraterritorial.
El uso del término “tráfico” fue absolutamente intencional. La voluntad
expresa de criminalizar las nacionalizaciones realizadas por el gobierno de
Cuba fue uno de los propósitos de los autores de este instrumento legal de total
carácter político.
La posibilidad de que los ciudadanos estadounidenses demanden
judicialmente ante las cortes de los Estados Unidos a ciudadanos de terceros
estados por hacer negocios con propiedades en la Isla que fueron
nacionalizadas por el gobierno de Cuba de acuerdo a la legislación cubana
vigente en ese momento, fue uno de los elementos más llamativos de la ley.
En tal sentido, los expertos opinan que el efecto más claro de la Ley
Helms-Burton fue que consiguió el acuerdo de todos los gobiernos de Europa,
América Latina y Canadá, que la condenaron desde su inicio, en diversos foros
(Hoffmann, 1997; Roy, 1997).
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Las disposiciones sobre las demandas, además de las contenidas en el
Título IV que deniegan la admisión en los Estados Unidos de ciudadanos de
terceros Estados que hayan sido definidos como “traficantes” de propiedad
confiscada a ciudadanos estadounidenses, motivó el enfrentamiento entre los
Estados Unidos y sus socios comerciales y tradicionales aliados políticos.
Como medida inicial, la Unión Europea habilitó una regulación, el
Reglamento (CE) No. 2271 de 22 de noviembre de 1996 (ver Anexo 34), que
complementó con varias acciones, para detener las maniobras de los Estados
Unidos. No obstante, las partes encontraron un camino hacia la coexistencia.
El 11 de abril de 1997, la Unión Europea representada por su vice-presidente y
comisionado por el Reino Unido Sir Lion Brittan, anunciaba un “acuerdo de
principio” con los Estados Unidos, que en esos momentos estuvo representado
por el subsecretario de estado para el comercio exterior Stuart Eisenstat, que
conllevaba a la suspensión del contencioso presentado por la Unión Europea
ante la Organización Mundial del Comercio (OMC). El principio acordado fue la
suspensión de la aplicación de los Títulos III y IV de la Ley Helms-Burton.
Un año después, el 11 de mayo de 1998, los Estados Unidos y la Unión
Europea firmaron un Entendimiento extendido que estableció concesiones
mutuas sobre protección de inversiones europeas en Cuba, por los efectos de
la Ley Helms-Burton, y en Libia e Irán, por la promulgación de una ley similar a
esta última, comúnmente conocida como Ley D´Amato-Kennedy117 (ver Anexos
35 y 36).
“Esto confirmaría la tesis de que los numerosos incidentes no
conseguirían provocar una guerra abierta entre las dos potencias económicas,
con el riesgo de dinamitar la recién nacida OMC”, concluye Roy (1997:81).
Otras reacciones formales contra la Ley Helms-Burton fueron las de
Canadá y México, este último mediante la Ley de Protección al Comercio y la
Inversión de Normas Extranjeras que Contravengan el Derecho Internacional
de 23 de octubre de 1996 (ver Anexo 37).
Otra cuestión importante es respecto a la constitucionalidad de la Ley
Helms-Burton. Esta todavía debe ser probada ante las cortes de justicia
estadounidenses, para lo cual tendría que tomarse en consideración la
composición de las mismas. En última instancia, la Corte Suprema que es el
órgano del estado que tiene la facultad de dirimir sobre el particular y sentar el
precedente, no es probable que falle en contra de un instrumento legal tan
centrado en la protección a ultranza del derecho a la propiedad privada y la
Página 80
Son varias las conclusiones que resultan de un análisis en torno a la Ley
Helms-Burton. En primer lugar, que este instrumento legal fue en su momento,
una de las expresiones de carácter formal más acabadas de la vigencia de la
Doctrina Monroe y el Corolario Roosevelt (Roy cita a Domínguez, J., 2000:6).
El texto fue estimado por varios analistas como muestra clara de la percepción
de los Estados Unidos sobre su posición de supremacía y liderazgo en América
Latina, y una advertencia al resto del mundo sobre el carácter hegemónico de
su poder.
promoción de los “valores democráticos y la paz” de acuerdo al concepto del
gobierno de los Estados Unidos.
En relación con este último aspecto, existe otra corriente de
pensamiento que argumenta que la Ley Helms-Burton se limitó a reordenar
esferas de acción política en las cuales el presidente y el Congreso tienen
responsabilidades compartidas. Por tanto, la ley en esencia potencia la acción
del legislativo federal en cuestiones que siempre fueron de su competencia.
Sin embargo, en correspondencia con la línea analítica que sirve de guía
a este trabajo, nos inclinamos por el argumento de que existen elementos de la
Ley Helms-Burton que apuntan hacia el carácter inconstitucional de la misma,
no solo por la redistribución de prerrogativas en materia de política exterior que
se operó entre el Ejecutivo y el Legislativo a partir de su promulgación, sino por
su difícil articulación con otros instrumentos legales federales de aplicación
general, para lo cual no basta con argumentar el principio jurídico de que la ley
posterior prevalece sobre la anterior. El ejemplo clásico es la modificación del
Título V de la Ley de Liquidaciones de Reclamaciones Internacionales de 1949.
Con la aprobación de la Ley para la Libertad Cubana y la Solidaridad
Democrática (LIBERTAD) de 1996 quedó totalmente descartada la posibilidad
de que el presidente pueda actuar unilateralmente respecto al bloqueo contra
Cuba, y el Congreso adquirió mayor preponderancia en la determinación del
carácter de las relaciones, o “no” relaciones entre ambos países (Castro
Mariño, 1999; 2012).
Por esta razón, es el criterio generalizado de los expertos de que
después de la implementación de la Ley Helms-Burton resulta prácticamente
imposible pensar en un escenario en el cual el bloqueo pueda ser modificado
de forma significativa, porque el presidente no puede realizar acciones de
cambio sin la aprobación del Congreso y como se ha reconocido en disimiles
estudios sobre el tema, la composición del legislativo federal desde la década
de los 80 del siglo pasado, no favorece la concreción de ninguna iniciativa
encaminada hacia una posible normalización de las relaciones entre Cuba y los
Estados Unidos.
Título 31, Parte 515 del Código de Regulaciones Federales, Regulaciones
sobre el Control de Activos Cubanos de 8 de julio de1963
Las Regulaciones sobre el Control de Activos Cubanos de 8 de julio de
1963 (CACR, por sus siglas en inglés) fueron dictadas por el Departamento
del Tesoro para ser implementadas por la Oficina de Control de Activos
118
Página 81
Regulaciones Administrativas
Extranjeros (Office of Foreign Assets Control, OFAC, por sus siglas en inglés),
con el propósito de establecer el régimen administrativo aplicable al
congelamiento de todos los activos cubanos que se encontraban en territorio
estadounidense y para las transacciones comerciales y financieras entre los
Estados Unidos y Cuba.
La promulgación de este cuerpo de regulaciones administrativas daba
cumplimiento a lo establecido en el segundo párrafo de la Proclama
Presidencial No. 3447 y en la Sección 5, inciso (b) de Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917. Las CACR sustituyeron y ampliaron las normas de carácter
adjetivo contenidas en las Regulaciones sobre las Importaciones Cubanas,119
las primeras que se aplicaron a la Isla, y han sido las que con mayor frecuencia
se han modificado para distender o hacer más severas las medidas punitivas
de carácter económico contra Cuba en dependencia del estado de las
relaciones en un momento dado.
Las Regulaciones sobre el Control de Activos Cubanos son parte del
Código de Regulaciones Federales que dentro del ordenamiento jurídico
estadounidense, es el cuerpo legal que reúne todas las disposiciones jurídicas
emitidas por toda la rama ejecutiva. En tal sentido, las CACR están contenidas
concretamente en la Parte 515 del Título 31 Regulaciones sobre Dinero y
Finanzas [Regulations Relating Money and Finance, en inglés], Capítulo V
Oficina para el Control de Activos Extranjeros, Departamento del Tesoro [Office
of Foreign Assets Control, Department of Treasury, en inglés] (ver Anexo 22).
Las Regulaciones de 1963 definen y codifican el bloqueo mediante la
implementación de un régimen regulatorio primario de prohibiciones (Subparte
B [Subpart B – Prohibitions, en inglés], Secciones de la 515.201 a la 515.208)
respecto a todas las transacciones en relación con propiedades en las cuales
Cuba o nacionales cubanos tengan algún tipo de interés. Las prohibiciones
más conocidas son respecto a los viajes y otras transacciones inherentes a los
viajes (pago por gastos de vida, adquisición de mercancía de consumo
personal por un valor mayor a los 100 USD, pago por transportación, i.a.) que
realicen ciudadanos estadounidenses o extranjeros residentes en los Estados
Unidos, inversiones, financiamientos y cualquier otra forma de transacción
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De acuerdo al marco administrativo de trabajo y delegación de autoridad
establecidos mediante la Proclama Presidencial No. 3447, el Departamento de
Comercio conservó la facultad y jurisdicción para emitir licencias sobre las
exportaciones hacia Cuba. Por tanto, las Regulaciones sobre el Control de
Activos Cubanos regulan los procedimientos administrativos para el
otorgamiento de licencias de carácter general que permiten la exportación a
Cuba de bienes, software y tecnología que hayan sido autorizados por el
Departamento de Comercio.
comercial entre ciudadanos o empresas estadounidenses, aun cuando tengan
domicilio en el exteriores, filiales o sucursales propiedad de o controladas por
personas naturales o jurídicas que se encuentren bajo la jurisdicción de los
Estados Unidos y personas naturales o jurídicas cubanas.
Otros contenidos importantes del Título 31, Parte 515 del Código de
Regulaciones Federales son las definiciones generales que constituyen el
marco conceptual que define el contenido de estas disposiciones (Subparte D –
Definiciones Generales [Subpart D - General Definitions, en inglés], Secciones
de la 515.301 a la 515.339); las interpretaciones que ofrecen el conjunto de
principios que permiten conocer el sentido y alcance de estas disipaciones
administrativas (Subparte D – Interpretaciones [Subpart D – Interpretations, en
inglés], Secciones de la 515.401 a la 515.420); y uno de los segmentos de
mayor importancia y amplitud, que es el relativo a las licencias, autorizaciones
y declaraciones de política sobre licencias, y que también regula las formas de
excepción administrativa a las prohibiciones establecidas en la Subparte B, que
es la Subparte E – Licencias, Autorizaciones y Declaraciones sobre Política de
Licencias [Subpart E – Licenses, Authorizations, and Statements of Licensing
Policy, en inglés].
Por último, las CARC establecen el marco sancionador aplicable en los
casos en que estas disposiciones sean violadas. La Subaprte G - Penalidades
[Subpart E – Penalties, en inglés], Sección 515.701 remite a la Parte 501120 del
Código de Regulaciones Federales, Subparte D, para conocer dicho régimen
sancionador, y establece los límites entre multas millonarias y/o privación de
libertad hasta diez año por incumplir lo establecido en la Parte 515, Subparte E
de este código.
Las modificaciones más recientes que se le realizaron a este conjunto de
normas administrativas fue en el año 2009 por disposición de la Sección 621 de
la Ley de Presupuesto de 2009, Ley Pública 111-8121 [Omnibus Appropriations
Act, 2009, Pub. L. 111-8, en inglés]122 (ver Anexo 34) y en 2011.
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Las Regulaciones para el Control de Activos Cubanos de 1963 son
revisadas y actualizadas por el Departamento del Tesoro en correspondencia
con las directivas de política que emite el jefe del ejecutivo en función de los
objetivos de política exterior de cada administración. Estas directivas de política
pueden significar tanto el recrudecimiento del conjunto de sanciones
económicas aplicadas a la Isla como un momento de apertura en el reducido
espacio de intercambio bilateral entre ambos países. En tales situaciones, le
corresponde a la OFAC realizar las enmiendas correspondientes a las CACR
para introducir dichos cambios.
Los expertos consideran que si bien estas medidas fueron positivas y se
adscribieron a lo permitido por la Ley para la Democracia Cubana de 1992
(Castro Mariño, 2012:8), estas fueron limitadas y en esencia restablecieron el
estado de las cosas a como se encontraban hacia fines del segundo mandato
del presidente William J. Clinton, particularmente si se parte del hecho de que
el presidente cuenta con las prerrogativas necesarias para tomar decisiones
mucho más abarcadoras, y la expectativa que la elección de Barack Obama
creó respecto al futuro de las relaciones entre Cuba y los Estado Unidos (Vidal
Ferreiro, 2012:2).
Uno de los cambios más significativos en el área de los viajes a Cuba
fue la autorización a las personas sujetas a la jurisdicción de los Estados
Unidos a viajar bajo licencia general para visitar a parientes cercanos,
entendiéndose por “pariente cercano” una persona con la que se tiene hasta
tercer grado de parentesco por consanguinidad, afinidad o por adopción
(Sección 515.339), que sean ciudadanos cubanos o que sean empleados del
gobierno de los Estados Unidos que prestan servicios en la Sección de
Intereses de Washington en La Habana (Sección 515.61, inciso (a) , acápites
(1) y (2)). También se autorizaron los gastos relacionados con este tipo de viaje
hasta un monto de 179 USD diarios, de acuerdo a la tasa de gastos per diem
establecida por el Departamento de Estado (Sección 515.560, inciso (c),
acápites (1) y (2)).
En lo que respecta al comercio, en correspondencia con las leyes sobre
estos temas analizadas con anterioridad, particularmente la disposición
contenida en la Sección 909 de la TSRA, se prohíbe la importación a los
Estados Unidos de productos de origen cubano, los que estén situados o hayan
sido transferidos a través de Cuba, los que sean hechos o derivados en su
totalidad o en parte de cualquier artículo que crezca, se produzca o fabrique en
Cuba, excepto aquellos que sean específicamente autorizados por el
Secretario del Tesoro mediante regulaciones, reglas, instrucciones, licencias u
otras (Sección 515.204). La única excepción a esta disposición son los
materiales de información y divulgación de acuerdo a lo establecido en la
Página 84
En relación con las remesas, se autorizó su envío bajo licencia general,
sin limitaciones respecto a monto o frecuencia, a ciudadanos cubanos que
sean parientes cercanos en los mismos términos que este concepto se aplica a
los viajes, siempre que el dinero no provenga de cuentas bloqueadas a Cuba;
estén dirigidas a funcionarios de gobierno cubanos o cuadros del Partido
Comunista de Cuba; o para gastos relacionados con el propósito de emigrar
(Sección 515.570 inciso (d)). Las remesas para trámites migratorios que un
viajero que haya recibido licencia para viajar a Cuba tiene derecho a entrar a la
Isla no pueden exceder el monto de 3.000 USD (Sección 515.560, inciso (a),
acápite (4), subacápite (i)).
Enmienda Berman de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 (Secciones
515.206 y 515.332).
Otras excepciones a la prohibición de importación de productos cubanos
son los bienes ingresados a los Estados Unidos con carácter de regalos de
buena fe, si estos bienes son de poco valor, y que no existan razones para
suponer que su importación le brinda beneficios directos o indirectos a Cuba o
los ciudadanos cubanos, así como las muestras para investigación (Secciones
515.544 y 515.547).
Las modificaciones introducidas a las CACR123 a partir del anuncio del
presidente Obama del 14 de enero de 2011, estuvieron dirigidas a aumentar los
intercambios pueblo a pueblo mediante la eliminación de restricciones
respecto a los viajes y las remesas. En términos generales, estos cambios
convirtieron ciertas licencias específicas en licencias generales y dejaron el
camino allanado para la emisión de más licencias específicas (Propst,
2011:15). El presidente también autorizó a los aeropuertos internacionales de
los Estados Unidos a solicitar permiso para prestar servicios a vuelos charter
hacia y desde Cuba, siempre que estos aeropuertos cuenten con las
capacidades para ofrecer servicios de inmigración y aduana, y que un operador
de vuelo autorizado haya expresado interés en gestionar estos vuelos en dicho
aeropuerto.124
Las disposiciones contenidas en las Secciones 4, inciso (7) y 102, inciso
(h) de la Ley Helms-Burton establecen la codificación del bloqueo en los
términos que este estaba en vigor el 1ro de marzo de 1996, lo cual significaría
un “congelamiento” de las disposiciones contendidas en las CACR para esa
fecha. Sin embargo, las prerrogativas presidenciales para modificar las
sanciones económicas impuestas a Cuba, de acuerdo al artículo II de la
Constitución de los Estados Unidos, la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917, la Ley de Asistencia al Exterior de 1961, la Proclama Presidencial No.
3447, y varias disposiciones contenidas en las CACR (p. ej. las Secciones
515.201 Transacciones que implican a un país extranjero designado o sus
nacionales; fecha de entrada en vigor [Transactions involving designated
foreign countries or their nationals; effective date, en inglés], 515.533
Transacciones sobre exportación desde los Estados Unidos y la reexportación
a Cuba de artículos 100% de origen estadounidense; negociación de contratos
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En relación con los procedimientos administrativos para la solicitud de
licencias y autorizaciones, las CACR remiten a la Parte 501, Subparte E, del
Capitulo 5. Así lo establecen la disposición sobre procedimientos para licencias
generales y específicas contenida en la Sección 515.501 [General and Specific
Licensing Procedures, en inglés], y la Sección 515.801 Procedimientos
[Procedures, en inglés], Subparte E de igual nombre (ver Anexo 22a).
ejecutorios [Transactions incident to exportations from the United States and reexportations of 100% U.S.-origin items to Cuba; negotiation of executory
contracts, en inglés], y 515.801 Procedimientos [Procedures, en inglés]),
permiten que se implementen por la vía administrativa medidas que reduzcan
el impacto del conjunto de prohibiciones establecidas en la Subaprte B, si esta
fuera la directiva de política presidencial.
Título 15, Parte 700 del Código de Regulaciones Federales, Regulaciones
sobre Administración de las Exportaciones
Las Regulaciones para la Administración de las Exportaciones (EAR, por
sus siglas en inglés) son el conjunto de disposiciones administrativas aplicables
a los controles generales sobre artículos y actividades en el marco del
comercio exterior de los Estados Unidos, en correspondencia con las
sanciones sobre las exportaciones impuestas por el gobierno de ese país a
determinados Estados.
Las EAR están contenidas en el Título 15 Comercio Exterior [Foreign
Trade, en inglés], Subtítulo B Regulaciones Referentes al Comercio Exterior
[Foreign Trade Regulations, en inglés], Capítulo 7 Buró de Industria y
Seguridad, Departamento del Comercio [Buro of Industry and Security of the
Department of Commerce, en inglés], Subcapítulo C Regulaciones para la
Administración de las Exportaciones [Export Administration Regulations, en
inglés] (ver Anexo 23).
De acuerdo con lo establecido en este conjunto de normas
administrativas en su redacción más actualizada, se prohíbe la exportación o
reexportación a Cuba de bienes, tecnología o servicios de origen
estadounidense, excepto en los casos que se otorgue una licencia específica u
opere una excepción de licencia (license exception, en inglés), como por
ejemplo aquellos artículos comprendidos en la Enmienda Berman.
También se exceptúa del requisito de licencia para exportación de
envíos de regalos (gift parcels, en inglés) que contengan medicinas y equipos
médicos, alimentos, equipos receptores de AM/FM y onda corta para uso
Página 86
La promulgación de las EAR es facultad del Buró de Industria y
Seguridad (BIS, por sus siglas en inglés) del Departamento de Comercio en
cumplimiento de lo establecido en la Sección 6 de la Ley de Administración de
las Exportaciones de 1979 y para el caso de Cuba, la Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917. Las EAR son de aplicación general y por tanto, también
respecto a Cuba, específicamente las Secciones 746 y 785.1 (ver Anexo 23a y
23b). La directiva presidencial del 13 de abril de 2009 modificó el contenido de
las EAR respecto a la Isla.
comercial y civil, artículos de higiene personal, semillas, artículos de medicina
veterinaria, avíos de pesca, computadoras y sus software, así como otros
artículos que comúnmente constituyan regalos entre personas.
Los envíos de regalo se dividen en alimentos y no-alimentos. El envío de
estos últimos está limitado a una frecuencia mensual de un solo “donante” a un
solo “donador”, y su valor total no puede exceder los 800 USD. En relación con
los envíos de alimento, se mantiene la condición de un solo “donante” que
envía a un solo “donador” pero no se establecen límites sobre el valor total del
envío o su frecuencia.
De igual forma,
están excentas del requisito de licencia a las
donaciones de carácter humanitario que realicen organizaciones caritativas
estadounidenses que puedan demostrar que ese ha sido su objeto social
durante un cierto período. Serán denegados aquellos productos respecto a los
cuales exista motivo para sospechar que pueden ser utilizados en detrimento
de los derechos humanos y en la producción de productos biotecnológicos que
serán o reexportados a terceros países (Sección 740.12, inciso (b)).
En relación con el equipaje, todas las prohibiciones existentes hasta el
momento de la implementación de la directiva presidencial del 13 de abril de
2009, quedaron eliminadas.
El Memorandum presidencial del 13 de abril de 2009 ordenó al
Secretario de Comercio autorizar la exportación y reexportación a Cuba
mediante donación, de artículos de uso personal destinados a viabilizar la
comunicación interpersonal mediante las telecomunicaciones tales como
teléfonos móviles, computadores, sus componentes (discos duros, monitores,
impresoras, scanner, i.a.) y sus software y receptores satelitales (Sección
740.19). El carácter de donativo es necesario para aplicar esta excepción de
licencia, y ello anula la posibilidad de que las subsidiarias estadounidenses en
terceros países puedan realizar determinados tipos de transacciones que
continúan estando prohibidas de acuerdo a las EAR.
En términos generales, las solicitudes de licencias específicas para
exportaciones y reexportaciones de mercancías a Cuba son atendidas bajo una
presunción general de negativa. No obstante, la Sección 746.2 establece
algunas categorías de artículos para los cuales este trámite se realizará bajo
Página 87
En relación con los artículos para la agricultura, la exportación o
reexportación de estos tiene que realizarse mediante contrato escrito, en los
doce (12) meses posteriores a la firma de dicho contrato, en correspondencia
con lo establecido en la Sección 906, inciso (a) de la TSRA (Secciones 740.18
y 746.2, inciso (a), acápite (1), subacápite (xii)).
presunción de aprobación sobre el análisis caso a caso. Estos son medicinas y
equipos médicos; artículos que sean necesarios para mantener un buen estado
de las telecomunicaciones entre Cuba y los Estados Unidos, incluso a través
de terceros países, y suministros para los servicios de radio y televisión
satelital; productos provenientes de terceros países que no tengan valor
estratégico y que no estén fabricados sustancialmente, es decir en menos o
hasta un 20% del valor total del producto, de materiales de origen
estadounidense, ya sean partes o componentes; artículos destinados a
organizaciones de derechos humanos y organizaciones o personas individuales
que promuevan el carácter independiente de la sociedad civil en Cuba,
siempre y cuando estas exportaciones no constituyan elementos de
preocupación respecto a la seguridad nacional de los Estados Unidos; artículos
para la agricultura, en tanto estos no estén contemplados en otras excepciones
de licencia; aeronaves y motonaves en estancia temporal en Cuba, ya sea para
entregar artículos de carácter humanitario o que sean consistentes con los
intereses de la política exterior de los Estados Unidos.
Igualmente, el Memorandum presidencial del 13 de abril de 2009
determinó que se hicieran los ajustes jurídico-administrativos necesarios para
incrementar los flujos de información entre Cuba y los Estados Unidos. En tal
sentido, la Sección 746.2, inciso (b) de las EAR fue enmendada para abarcar la
posibilidad de otorgar licencias específicas sobre un análisis caso a caso para
la exportación de artículos destinados a garantizar una comunicación “eficiente
y adecuada” entre Cuba y los Estados Unidos, incluyendo la que se establezca
a través de terceros países, y los servicios de radio y televisión satelital a Cuba.
En relación con la prohibición a las subsidiarias estadounidenses de
exportar o reexportar a Cuba artículos fabricados en terceros países, se
permitirán algunas licencias específicas cuando la solicitud sea respecto a
medicinas o equipos médicos y algunos equipos para las telecomunicaciones.
Órdenes Ejecutivas
La Orden Ejecutiva No. 11281 de 13 de mayo de 1966125 (ver Anexo 24)
establece en su Sección 2 que a partir de esa fecha, el Secretario del Tesoro
es el responsable de administrar los controles sobre embargos de acuerdo a lo
dispuesto en la Orden Ejecutiva No. 8389 de 10 de abril de 1940,126 aplicados a
determinados países en virtud de la Sección 5, inciso (b) de la Ley de Comercio
con el Enemigo de 1917, y que hasta ese momento era facultad del Fiscal
General de acuerdo a las Ordenes Ejecutivas No. 9989 de 20 de agosto de
1948127 y No. 10644 de 7 de noviembre de 1955.128
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Orden Ejecutiva No. 11281 Transfiriendo la Jurisdicción sobre Ciertos
Activos Bloqueados del Fiscal General al Secretario del Tesoro
Varios hechos justificaron este cambio. En primer lugar, la eliminación de
algunas tareas que hasta ese momento eran inherentes al mecanismo
establecido para el control sobre propiedad extranjera, el carácter limitado de
las facultades comprendidas en la Orden Ejecutiva No. 8389, y finalmente, la
desaparición de la Oficina de Propiedad Extranjera, estructura administrativa a
través de la cual el Fiscal General ejercía las funciones de control sobre la
propiedad de países extranjeros y sus ciudadanos bloqueadas en los Estados
Unidos como medida de sanción económica.
Orden Ejecutiva No. 12854 de 4 de julio de 1993 sobre Implementación de
la Ley para la Democracia Cubana
Mediante la Orden Ejecutiva No. 12854 de 4 de julio de 1993129 (ver
Anexo 25) el presidente William J. Clinton dispuso que todas las instancias
administrativas - departamentos ejecutivos y agencias del gobierno federal de
los Estados Unidos - realizaran los ajustes necesarios para la implementar la
Ley para la Democracia Cubana de 1992 (Ley Torricelli) de acuerdo a su
ámbito de competencia. Esta orden ejecutiva tuvo efectividad inmediata.
Proclama Presidencia No. 6867 Declaración de Emergencia Nacional e
Invocación de la Autoridad de Emergencia en relación con las
Regulaciones de Anclado y Movimiento de Motonaves, y Mensaje al
Congreso sobre Cuba
Mediante la Proclama Presidencial No. 6867 Declaración de Emergencia
Nacional e Invocación de la Autoridad de Emergencia en relación con las
Regulaciones de Anclado y Movimiento de Motonaves de 1ro de marzo de
1996130 el presidente William J. Clinton declara respecto a Cuba la existencia
de emergencia nacional con motivo de disturbio o amenaza a las relaciones
internacionales (ver Anexo 26).
El fundamento de hecho para la emisión de esta proclama presidencial
lo constituyó el derribo por fuerzas aéreas cubanas de dos avionetas
pertenecientes al grupo Hermanos al Rescate que violaron el espacio aéreo
cubano el 24 de febrero de 1996.
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En tal sentido, autorizó al Secretario de Transporte a redactar, aprobar y
emitir aquellas reglas y regulaciones que estimara apropiadas para reglamentar
el anclaje y movimiento de las motonaves, estadounidenses o extranjeras, en
aguas territoriales de los Estados Unidos, que sean usadas o puedan ser
usadas en viajes hacia aguas territoriales cubanas, creando con ello
condiciones inseguras y amenacen el estado de las relaciones internacionales
(Parte dispositiva de la proclama y secciones de la 1 a la 4).
Este instrumento es de gran importancia para la interpretación del
conjunto de instrumentos legales que sustentan jurídicamente el bloqueo contra
Cuba porque da cumplimiento a uno de los requisitos fundamentales para
establecer este tipo de sanción económica contra un país de acuerdo a la Ley
de Comercio con el Enemigo de 1917 antes de ser modificada en el año 1977,
y la Ley de Poderes Económicos ante Emergencia Internacional, que es la
declaración de emergencia nacional respecto a un país por parte del presidente
de los Estados Unidos. Hasta el 1ro de marzo de 1996, no se había cumplido
ese requisito respecto a Cuba.
Conjuntamente con la proclama, el presidente Clinton dirigió un mensaje
al Congreso mediante el cual informó a este órgano del estado la declaración
de emergencia nacional respecto a Cuba en respuesta “(…) a la voluntad
demostrada por el Gobierno cubano de hacer uso de la fuerza de forma
temeraria, incluso fuerza mortal, para hacer cumplir ostensiblemente su
soberanía” (Mensaje al Congreso sobre Cuba).
Tanto en la en la proclama como en el mensaje al Congreso resulta
llamativo que el presidente reconoció expresamente, aun cuando lo hace en un
sentido negativo, que el gobierno cubano actuó en defensa de su soberanía.
¿Qué queda por hacer?
Llegado a este punto, y después de haber realizado un análisis puntual
de los principales instrumentos legales que conforman el marco jurídico del
bloqueo de los Estados Unidos de América contra la República de Cuba, es
imprescindible establecer cuales pueden ser las ventanas de oportunidad para
favorecer ciertos intercambios entre ambos países, aun en el contexto de la
persistente política de hostilidad del gobierno estadounidense contra la Mayor
de las Antillas, que durante los últimos dos años se ha expresado a través de la
persecución a las transacciones finacieras internacionales de Cuba.131
En párrafo anterior quedó establecido que las cortes de justicia, si bien
pueden jugar un papel de cierta relevancia en operar cambios en la política
exterior de los Estados Unidos hacia Cuba, no es probable que lo hagan,
particularmente la Corte Suprema que es el órgano judicial que tiene como
parte de sus atribuciones la revisión de la constitucionalidad de las leyes.
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Este segmento tiene entonces varios momentos en correspondencia con
las prerrogativas y las oportunidades legales de acuerdo al marco jurídico del
bloqueo contra Cuba, que tiene cada órgano del poder público a nivel federal
en los Estados Unidos para modificar ciertos elementos del mismo.
No obstante, ello no elimina completamente la posibilidad de que cortes
inferiores, por ejemplo en determinados Circuitos de Apelación a los cuales
concurren estados con intereses comerciales respecto a Cuba, puedan acoger
casos en los que se dirima la legalidad del bloqueo. El precedente indica que el
fallo favorecerá el sistema de sanciones económicas de carácter punitivo
contra la Isla (Murphy, 2009), pero el hecho en si mismo de que se discuta a
nivel técnico-judicial sobre el bloqueo es siempre la oportunidad de situar
puntos en el debate que favorezcan el cambio.
En relación con el Congreso, ha quedado demostrado que su accionar
ha sido la base del proceso de conformación del bloqueo como expresión de la
política exterior de los Estados Unidos hacia Cuba y actualmente, detenta la
mayor cuota de poder en relación con la alternativa de realizar cambios
parciales o total al mismo.
Igualmente, no existe discusión de que las medidas que provengan del
legislativo federal serán, por su naturaleza, las más efectivas para favorecer el
intercambio entre Cuba y los Estados Unidos, y las que gozarían de mayor
estabilidad ante los procesos de cambio de los contextos interno y externo en
ambos países.
Por tanto, el foco de la discusión teórica y práctica se concentra en torno
a la definición del alcance de las facultades presidenciales para cambiar ciertos
componentes del bloqueo.
Ahora bien, en ambos documentos - el primero de forma explicita y el
segundo de manera más general - se argumenta el análisis sobre la
posibilidad de aumentar los intercambios de servicios, exportaciones e
importaciones de carácter bilateral, expandir las licencias para viajes a la Isla, y
el acceso de Cuba a mecanismos de financiamiento internacional en función
del reordenamiento del trabajo por cuenta propia en Cuba, que se aprecia
como la brecha para el resurgimiento y afianzamiento de la propiedad privada y
por ende, el primer peldaño hacia la instauración de una economía de
mercado en la Isla.
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En una presentación reciente – febrero de 2013 - sobre propuestas de
política (policy paper, en inglés) del Grupo de Estudio sobre Cuba (Cuban
Study Group, en inglés), se afirma enfáticamente que el presidente tiene las
prerrogativas necesarias para realizar cambios de cierto impacto que
favorezcan el intercambio entre ambos países. Ello es una reiteración de lo que
se había planteado en el estudio Presidential Authority to Modify Economic
Sanctions Against Cuba presentado por Stephen F. Propst, socio de la firma de
abogados Hogan Lovells, US LLP. Este análisis legal fue realizado también a
solicitud del Grupo de Estudio sobre Cuba.
Otros análisis, que son más objetivos y por lo tanto, menos permeado
por una visión particular del asunto, ubican el alcance de la acción presidencial
en cuatro áreas fundamentales: la eliminación de Cuba de las listas
discriminatorias, fundamentalmente la de países patrocinadores del terrorismo
internacional, pero también la relativa a los países que no cumplen los
estándares mínimos para combatir la trata de personas y el tráfico ilegal de
migrantes; realizar una revisión de los programas de la USAID encaminados a
la subversión en la Isla; autorizar el acceso de Cuba a los mecanismos
financieros internacionales, al menos a nivel técnico; y por último, modificar
elementos muy concretos del bloqueo a través de la interpretación
administrativa (Hershberg, 2013, Leogrande, 2013).
En relación con el último aspecto, el principio rector es que el presidente
conserva una amplia capacidad para otorgargar licencias para realizar
transacciones (licensing authority, en ingles) aun a pesar de las limitaciones
impuestas por la Ley Helms-Burton. Al codificar el bloqueo, la Ley HelmsBurton también consagró la vigencia de este principio preceptuado en la
Sección 5, inciso (b) de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917.
En tal sentido, la acción del presidente se puede concentrar en varias
medidas concretas. En primer lugar, los viajes y los temas relacionados que
han sido los que más cambios han experimentado a lo largo de todo el tiempo
que ha perdurado el bloqueo.
El presidente puede, dentro de las trece (13) categorías de viajes
autorizadas por la CACR (Sección 515.560), convertir las licencias específicas
en generales. Asociado a ello, puede eliminar de forma total el gasto per diem
que se autoriza a los viajeros a Cuba (179 USD).
En materia de definición del concepto de familia, algo que también ha
sido modificado en varias oportunidades, el presidente puede establecer una
interpretación amplia, particularmente a los efectos del envío de remesas.
Actualmente la categoría de familiar engloba al conyuge, hijo(a)s, nieto(a)s,
padres, abuelo(a)s y hermano(a)s (CACR, Sección 515.339).
Respecto a las transacciones comerciales que autoriza la TSRA, el
presidente puede interpretar el concepto “pago por adelantado” en el sentido
que este sea consumado después que la mercancía zarpe de puerto
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En este mismo sentido, permitir que se realicen vuelos hacia de desde
Cuba en cualquier aeropuerto estadounidense, y que los pasajeros puedan
llevar consigo, en concepto de equipaje acompañante, artículos para uso
personal y regalo comprados en Cuba, y que se eliminen las restricciones
sobre el límite máximo del valor de estos artículos (100 USD).
estadounidense y no antes, como quedó establecido en la H.R. 1531. Esto le
otorgaría mayores garantías al limitado espectro de negocios que se realizan
entre Cuba y los Estados Unidos.
El presidente también puede ampliar los tipos de artículos que pueden
ser exportados a Cuba para incluir, por ejemplo, insecticidas y pesticidas,
equipos para la agricultura, y artículos de madera y prendas de vestir
manufacturadas con materia prima estadounidense.
Algunos análisis establecen la experiencia en torno a CIMBA-CancerVax
como modelo para que el presidente pueda autorizar la venta de ciertas
categorías de productos cubanos en los Estados Unidos, bajo la condición de
que las ganancias que se obtengan de estas ventas se reinviertan en compras
de Cuba a los Estados Unidos de productos autorizados por la TSRA, y así
comenzar a poner en marcha el comercio en ambas direcciones.
En relación con los servicios bancarios, el presidente puede instruir a la
OFAC que emita una licencia general para autorizar este tipo de transacciones.
La disponibilidad de estos servicios mejoraría notablemente la efectividad de
las transacciones comerciales que permite la TSRA.
En lo concerniente a la trasportación marítima entre Cuba y los Estados
Unidos, el presidente puede autorizar el servicio de ferry entre ambos países.
En este mismo ámbito, el presidente puede, mediante licencia general, eliminar
la prohibición establecida por la Ley para la Democracia Cubana de 1992 de
que los barcos que hayan zarpado de puertos cubanos toquen territorio
estadounidense hasta pasados los ciento ochenta (180) días.
No obstante, para todas estas posibilidades existe una condición, y es
que su implementación esté acorde con al política exterior de los Estados
Unidos en general y en particular, hacia Cuba. Por tanto, la voluntad política del
presidente, y cómo esta se traduce en las formas de ejecución de dicha política
por parte del aparato administrativo de los Estados Unidos, es un elemento
decisivo en la ejecución de estos cambios, que si bien no modifican la esencia
del bloqueo, abren el camino hacia intercambios más regulares entre ambos
países.
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En relación con el otorgamiento de licencias para las exportaciones a
Cuba, el presidente puede realizar un cambio significativo en la política general
para el procesamiento de este tipo de solicitud y establecer la presunción de
aprobación en sustitución de la vigente presunción de negativa de autorización.
Igualmente, puede establecer otros supuestos de excepción de licencia para
exportaciones a Cuba, y ampliar la cobertura de las excepciones de licencias
actuales para incluir en ellas nuevos categorías de exportación.
Conclusiones
El análisis de los veinticinco instrumentos legales que sustentan
jurídicamente el bloqueo económico, comercial y financiero impuesto a la
República de Cuba por los Estados Unidos de América, permite presentar un
conjunto de conclusiones finales sobre este trabajo que es, como su título lo
indica, un primer acercamiento a este tema de investigación.
En primer lugar, es importante aclarar que no todos los autores
coinciden en cuanto a la selección de los instrumentos legales más relevantes
sobre el bloqueo. No obstante, de todos los materiales consultados se
desprende que los de mayor importancia son:








la Proclama Presidencial No. 3447 (3 de febrero de 1962);
la Ley de Asistencia al Exterior de 1961;
la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917;
la Ley de Administración de las Exportaciones de 1979;
la Ley para la Democracia Cubana (Ley Torricelli) de 1992;
la Ley para la Libertad Cubana y Solidaridad Democrática (LIBERTAD), o
Ley Helms-Burton de 1996;
las Regulaciones sobre el Control de Activos Cubanos de 8 de julio de
1963;
las Regulaciones para la Administración de Exportaciones de 1979.
Resulta interesante observar la forma en que estos instrumentos legales
se complementan, de manera que la acción combinada de los mismos
incrementa la magnitud del daño material y moral del bloqueo, a la vez que se
hace más difícil encontrar soluciones jurídicas puntuales que pudieran
establecerse como ventanas de oportunidades que se constituyan en espacios
de intercambio positivo para ambos países, en tanto no se logre el deseado
dialogo respetuoso y en igualdad de condiciones entre Cuba y los Estados
Unidos que permita resolver definitivamente el diferendo histórico.
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Esto permite afirmar que en este conjunto de normas está contenido el
núcleo de disposiciones legales más trascendentales respecto al bloqueo, y
que los restantes instrumentos establecen una implementación más eficaz de
las medidas económicas de carácter punitivo contra Cuba en sus respectivos
campos de regulación jurídica. Ejemplo de ello es el acceso a préstamos,
créditos y garantías (Ley del Banco de Importación y Exportaciones de 1945) o
la negativa de extender tratos comerciales preferenciales (Ley de Clasificación
de los Aranceles de 1962 y la Ley de Comercio de 1974).
Un ejemplo de lo anterior es que de llegarse a eliminar la aplicación a
Cuba de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, mediante la no
renovación de las sanciones de acuerdo a lo establecido en la Sección 101,
inciso (b) de la Ley de Poderes Económicos ante Emergencia Internacional, la
Isla no quedaría totalmente a salvo de este tipo de medidas coercitivas, ya que
con la aplicación de este último instrumento legal se puede lograr un estatus
similar al que existe actualmente, teniendo en cuenta que respecto a Cuba se
proclamó la existencia de una situación de emergencia nacional mediante la
Proclama Presidencial 6867.
Otro ejemplo interesante es el efecto multiplicador que tiene la Sección
620, inciso (f) en todas las leyes de comercio exterior. Al Cuba ser incluida en
la lista de países a los que se prohíbe ofrecer ayuda oficial para el desarrollo,
las restantes leyes la excluyen de todo tipo de trato preferencial en el ámbito de
las transacciones comerciales y financieras.
Igualmente relevante es la constatación de que si bien el Congreso tiene
atribuciones significativas en el campo de las relaciones internacionales,
particularmente en el caso de Cuba, la ley siempre protege las prerrogativas
presidenciales en cuanto a la decisión para comenzar los procesos de cambio
de política, atribuidas a el por mandato constitucional. Aun con los límites que
impone la Ley Helms-Burton, el presidente conserva la posibilidad de tomar la
iniciativa para, cuando menos, sugerir al Congreso cambios en la política hacia
Cuba.
El análisis de aquellas leyes que intentan acotar las facultades
presidenciales (Trimble, 2002), sobre todo aquellas que se refieren a la acción
de los Estados Unidos en el ámbito de las relaciones exteriores, demuestra que
lo que se observa en la práctica es la conformación de un campo de poder
compartido entre el Ejecutivo y el Legislativo en el cual el primero tiene el deber
de agotar todas las vías posibles para activar los mecanismo de consulta con el
Página 95
Una parte significativa de las leyes consultadas para este trabajo pueden
calificarse como leyes sobre comercio exterior diseñadas para influir en la
esfera de las relaciones exteriores de los Estados Unidos. Teniendo en cuenta
que es el Congreso el que ostenta las prerrogativas en materia de comercio de
acuerdo al artículo I de la Constitución de los Estados Unidos, tiene que
transferir de forma expresa al presidente la cuota de autoridad necesaria para
regular y controlar las operaciones de esta naturaleza, cuando las mismas
tengan el propósito de coadyuvar a los objetivos de política exterior, que si es
un campo de acción esencialmente del presidente en correspondencia con lo
establecido en la Clausula de Otorgamiento [Vesting Clause, en ingles],
contenida en el artículo II de la carta magna de los Estados Unidos.
Congreso antes de actuar, así como de reportar periódicamente sobre los
resultados alcanzados con la implementación de alguna medida.
Por su parte, el Congreso controla y supervisa al presidente, pero aun
cuando la ley establezca un término para el ejercicio de determinada potestad,
en la práctica nunca ha ocurrido que el legislativo federal haya desautorizado o
suspendido las acciones del presidente, aun cuando estas se hayan extendido
más allá del plazo legalmente establecido.
Por tanto, todo apunta a que en cualquier circunstancia, el presidente
nunca pierde la capacidad de iniciativa ya sea para implementar, modificar o
terminar un conjunto de medidas que tienen el propósito de hacer cumplir los
objetivos de política exterior de los Estados Unidos; y ello es valedero también
para Cuba.
De esta forma, se confirma el criterio de la mayoría de los expertos de
que las mejores oportunidades para realizar acciones que denoten un cambio,
por mínimo que sea, hacia un proceso de normalización de las relaciones entre
Cuba y los Estados Unidos continúan estando en manos del presidente, a
través de las directivas de política, y su reflejo en el accionar del aparato
administrativo de los Estados Unidos en la implementación de las mismas.
Krinsky, M., & Golove, D. (1993); Miranda Bravo, O. (1996), Castro Mariño, S. M. (1999); y Dávalos, R. (2012),
entre otros.
2 Murphy, S. (2009). Los principios jurídicos en los tribunales de los Estados Unidos: el factor Cuba. Temas, (59), 4857.
3 “Tendencias, evolución y análisis de las regulaciones normativas y jurídicas en los Estados Unidos de América
relacionadas con la política hacia Cuba”.
4 “Tendencias y proyección de las fuerzas claves y los eventos de cambio y/o continuidad entre los actores y
factores del sistema político de Estados Unidos de América en la segunda década del S. XXI. Determinación de los
reajustes políticos e ideológicos y su papel, influencia y manifestaciones en el proceso de conformación de la
política hacia Cuba: Límites, debilidades o vulnerabilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades para la política
exterior cubana”.
5 Se hace referencia a las siguientes acciones:

26 de agosto de 1959: la American Foreign Power Company, subsidiaria del monopolio eléctrico
norteamericano Electric Bond and Shar y casa matriz de la Compañía Cubana de Electricidad, canceló un
financiamiento de 15 millones de dólares destinados al mejoramiento y ampliación del servicio eléctrico en
Cuba;

Se constataron casos de presión a terceros países para que no vendieran aviones y armas a Cuba;

Junio de 1960: las principales empresas petroleras norteamericanas anunciaron que no enviarían un solo barril
de petróleo a territorio cubano y prohibieron la utilización de sus refinerías para procesar los crudos enviados
desde la URSS;

Proclama Presidencial No. 3355 de 6 de julio de 1960: El presidente Eisenhower redujo la cuota azucarera
asignada a Cuba en el mercado norteamericano para ese año y el primer trimestre de 1961. Mediante la
Proclama No. 3383 de 16 de diciembre de 1960 se determinó que la cuota para el primer trimestre de 1961
sería cero. Con posterioridad, la Proclama No. 3401 de 31 de marzo de 1961 mantuvo la cuota azucarera en
cero y ya para 1962, esta fue distribuida entre otros países de América Latina;
Página 96
1
La Sección 2370 del Título 22 del Código de los Estados Unidos dispone que no se brindará asistencia al
Gobierno de Cuba en ninguna forma, y que Cuba no tendrá derecho a recibir cuota azucarera para exportar a
los Estados Unidos, en tanto no Cuba devuelva el 50% de las prioridades norteamericanas nacionalizadas a
partir del 1ro de enero de 1959, o abone una compensación equivalente al 50% del valor de las propiedades
afectadas.
Ver Miranda Bravo, O. (1996). CUBA/USA Nacionalizaciones y Bloqueo, La Habana: Editorial Ciencias Sociales, p.
40-42.
6 Ver U.S. Embargo on Cuba: Recent Regulatory Changes and Potential Presidential or Cogressional Actions,
informe presentado por la United States Accountability Office (GAO) a los congresistas Charles B. Rangel, Jeff Flake
y Barbara Lee, Washington D.C., 17 de septiembre de 2009 y Propst, S.F., Presidential Authority to Modify
Economic Sanctions Against Cuba, informe presentado por el bufete de abogados Hogan Lovells US LLP,
Washington D.C., de conjunto con la U.S.-Cuba Relations at The Brookings Institution a petición del Cuba Study
Group, 15 de febrero de 2011.
7 Ver Anexo 29.
8 27 F.R. 1085; 22 U.S.C. 2370 note.
9 Ibídem.
10 27 F.R. 1085.
11 Ley Pública 87-195 [S. 1983], 75 Stat. 424 [Pub. L. 87-195 [S. 1983], 75 Stat. 424]; Ley para promover la política
exterior, la seguridad y el bienestar general de los Estados Unidos a través de la asistencia a los pueblos del mundo
en sus esfuerzos hacia el desarrollo económico y la seguridad interna y externa, y para otros propósitos [An Act to
promote the foreign policy, security, and general welfare of the United States by assisting peoples of the world in
their efforts toward economic development and internal and external security, and for other purposes, en inglés] de
de 4 de septiembre de 1961 (…) Que esta Ley puede ser citada como la “Ley de Asistencia al Exterior de 1961”
[Foreign Assistance Act of 1961, en inglés].
Parte III, Capítulo 1 – Disposiciones generales, Sección 620 (a), 22 U.S.C. § 2370 (a) Prohibición de Suministrar
Asistencia.
(1) No se suministrará ninguna asistencia de acuerdo a esta Ley al actual gobierno de Cuba. Como medio
adicional para instrumentar y hacer efectiva la política expresada en la oración precedente, el presidente
queda autorizado a establecer y mantener un embargo total de todo el comercio entre los Estados
Unidos y Cuba;
(2) Excepto cuando el presidente lo considere necesario, en función de los intereses de los Estados Unidos, no se
suministrará ninguna asistencia de acuerdo a esta Ley a ningún gobierno de Cuba, y tampoco Cuba estará
facultada para recibir cuotas autorizando la importación de azúcar cubano en los Estados Unidos o para recibir
cualquier otro beneficio de acuerdo a las leyes de los Estados Unidos, hasta que el presidente determine
que este gobierno ha tomado los pasos adecuados de acuerdo a los estándares del derecho
internacional para devolver a los ciudadanos de los Estados Unidos y a las entidades no menos del 50
por ciento de los bienes propiedad de ciudadanos estadounidenses, o abone una compensación
equitativa a estos ciudadanos y entidades por los bienes tomados de estos ciudadanos y entidades en
o después de Enero 1, 1959 por el Gobierno de Cuba.
12 50 U.S.C. App. 5(b).
(1) Durante el tiempo de guerra, el presidente puede, a través de cualquier agencia que el designe, y de acuerdo a
tales reglas y regulaciones que el prescriba, mediante instrucciones, licencias, o cualquier otra –
(A) investigar, regular o prohibir cualquier transacción de intercambio exterior, transferencia de créditos o pagos
entre, por, a través de, o a cualquier institución bancaria, y la importación, exportación, atesoramiento, fundición
o destinar oro o plata en moneda o lingote, divisas o valores;
(B) investigar, regular, ordenar o compeler, anular o hacer nulo, evitar o prohibir cualquier adquisición, posesión,
tenencia, uso, transferencia, transportación, importación o exportación de, o negociar o ejercer cualquier
derecho, poder o privilegio respecto a, o realizar transacciones que tenga como objeto cualquier bien en el cual
un país extranjero o de sus nacionales tenga interés alguno respecto a cualquier bien sujeto a la jurisdicción de
los Estados Unidos. Y el presidente, de acuerdo a los términos que el decida, le otorgará a cualquier agencia o
persona que el designe, la tenencia, el uso, la administración, la liquidación, la venta o cualquier otra transacción
respecto a los bienes o interés de cualquier país extranjero o de sus nacionales, en interés y para beneficio de
los Estados Unidos.(…).
(2) Cualquier pago, transferencia, asignación o entrega de bienes o intereses (…).
13 50 U.S.C. App. 5(b)(1).
14 50 U.S.C. App. 2. – Definiciones.
Que la palabra “enemigo”, en la forma en que se emplea aquí, significará, a los propósitos de este comercio y de
esta Ley – (…)
Página 97

Ley Pública 95-223 [H.R. 7738], 91 Stat. 1626 [Pub. L. 95-223 [H.R. 7738], 91 Stat. 1626] Ley sobre los Poderes
del Presidente en Tiempo de Guerra o Emergencias Nacionales [An Act With respect to the powers of the President
in time of war or national emergency, en inglés]. Título II – Poderes Económicos para Emergencia Internacional [Title
II - International Economic Emergency Powers Act, en inglés]. Sec. 201. Este título puede ser citado como “Ley de
Poderes Económicos para Emergencia Internacional”
16 Secciones 101(a) y (b) de la Ley de Poderes Económicos para Emergencia Internacional.
Título I – Enmiendas a la Ley de Comercio con el Enemigo. Derogación de todos los poderes de emergencia
nacional de acuerdo a la Ley de Comercio con el Enemigo.
Sec. 101(a). La Sección 5(b)(1) de la Ley de Comercio con el Enemigo se enmienda al eliminar del texto de la subsección (A) la frase “o durante cualquier período de emergencia nacional declarada por el presidente”.
(b) No obstante la enmienda introducida en la sub-sección (a), la autoridad conferida al Presidenta por medio de la
sección 5(b) de la Ley de Comercio con el Enemigo, que estaba siendo ejercida respecto a determinados países
antes del 1 de julio de 1977, como resultado de que el presidente declarase contra ellos el estado de emergencia
nacional antes de esta fecha, puede continuar siendo ejercida respecto a estos países excepto que, a menos que
sea prorrogada, cese el ejercicio de dicha autoridad. (…) El presidente puede extender el ejercicio de dicha
autoridad por el período de un año a través de decisión anual de que el ejercicio de esta autoridad en relación con
un país determinado, está en el interés nacional de los Estados Unidos. (…)
17 Vidal, J. (2012). Presentación en la clausura del intercambio de opiniones entre académicos de EE.UU. y
Cuba, auspiciado por el Centro de Investigaciones de Política Internacional los días 17 y 18 de diciembre, 2012.
Versión digital, p. 1.
18 Ibídem, p. 2.
19 Otros instrumentos de política exterior son el cuerpo de defensa de los Estados Unidos de América, el cuerpo
diplomático y la política de comercio. La fuerza militar, aun cuando no sea desplazada de forma efectiva, también
cuenta como un importante instrumento para la consecución de fines específicos en este campo(Tarnoff & Lowels,
2004, p. 1)
20 La Ley de Asistencia al Exterior de 1961 fue promulgada por el Congreso de los Estados Unidos de América el 4
de septiembre de 1961. Este instrumento legal dispuso la creación de una agencia gubernamental, la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés), para encauzar la asistencia oficial
para el desarrollo que otorga los Estados Unidos de América de acuerdo a sus intereses en el ámbito de las
relaciones exteriores, tal como se consigna en el propio título de la ley: “(…) promover la política exterior, la
seguridad y el bienestar general de los Estados Unidos mediante la asistencia a las personas del mundo en sus
esfuerzos hacia el desarrollo económico y la seguridad interna y externa (…)” [“(…) to promote the foreign policy,
security, and general welfare of the United States by assisting peoples of the world in their efforts toward economic
development and internal and external security (…)”, en inglés]. Asimismo, la ley prevé su aplicación en supuestos
no previstos originalmente en el texto dejando un espacio abierto para ello al señalar “(…) y para otros
propósitos.”[(…) and for other porpuses.”, en inglés].
El concepto de asistencia al exterior como iniciativa oficial se expresó por primera vez mediante el Plan Mashall,
respaldado jurídicamente por la Ley para la Recuperación Europea de 1947 [European Recovery Act of 1947, en
inglés], y evolucionó hacia otras iniciativas y actos normativos como la Ley para la Asistencia Extranjera de 1948
[Foreign Assistance Act of 1984, en inglés], que conllevó a la creación de la Agencia de Cooperación Económica
[Economic Cooperation Agency, ECA, en inglés] en 1948. En 1951, se promulgó la Ley de Seguridad Mutua [Mutual
Security Act of 1951, en inglés], que reemplazó la ECA por la Agencia de Seguridad Mutua (Mutual Security Agency,
en inglés). Esta a su vez, fue sustituida por la Agencia de Administración de Operaciones Extranjeras en 1953.
Entre los años 1959 y 1961 se presentaron varios informes, estudios e iniciativas que insistían en la pertinencia de
la asistencia para desarrollo como elemento clave de los objetivos de política exterior de los Estados Unidos, y
durante la campaña presidencial Kennedy-Nixon, el tema se convirtió en parte de la plataforma electoral de ambos
candidatos. Otro hito importante en esta línea progresiva de desarrollo fue la promulgación de la Ley de Bogotá [Act
of Bogota, en inglés], que sirvió de base a la Alianza para el Progreso.
En 1961 el Senador William Fullbright presentó ante el Senado el proyecto titulado “Ley para el Desarrollo
Internacional”, que fue aprobado por el Congreso el 4 de septiembre de ese mismo año. Adicionalmente, por orden
ejecutiva del presidente John F. Kennedy, se creó la Agencia Internacional para el Desarrollo, USAID, para la
ejecución de programas dirigidos a la ayuda oficial para el desarrollo.
La sección primera de este instrumento legal define la política de asistencia al exterior para el desarrollo de los
Estados Unidos de América sobre la base de cinco propósitos fundamentales: (1) aliviar las peores formas de
manifestación de la pobreza en las regiones más pobres del mundo; (2) promover condiciones que permitan a los
países subdesarrollados lograr un desarrollo económico sostenido con distribución equitativa de los beneficios; (3)
promover al el desarrollo y el respeto a los derechos humanos, políticos y económicos; (4) la integración de los
países en desarrollo en un sistema económico internacional abierto y equitativo, y (5) promover gobiernos estables
mediante el combate contra la corrupción y la transparencia de la gestión gubernamental.
Página 98
15
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Recientemente se añadieron dos objetivos específicos a consecuencia de los grandes cambios acontecidos
después de los hechos del 9/11, que son (6) la lucha contra global contra el terrorismo, y (7) combatir a nivel global
la incidencia del VIH/SIDA (Tarnoff & Lowels, 2004).
No obstante, como apuntamos con anterioridad, cada Administración marca, dentro de las líneas generales de la
asistencia al exterior, lo objetivos prioritarios de acuerdo a su agenda en materia de política exterior. A modo de
comparación, durante la Administración Clinton se hizo énfasis en la promoción del “desarrollo sostenible” como
estrategia fundamental después de la desaparición del Campo Socialista. En ese momento la ayuda económica
para el desarrollo se concentró en seis objetivos esenciales estrechamente vinculados a este propósito: (1)
promover el crecimiento económico desde bases estructurales más amplias; (2) el desarrollo de sistemas
democráticos; (3) estabilización de la población mundial y la salud; (4) un manejo medioambiental sustentable; (5)
creación de recursos humanos mediante la educación y el entrenamiento profesional, y (6) ayuda humanitaria.
En tanto, el presidente George W. Bush desde el inicio de su periodo presidencial modificó estos objetivos en torno
a tres pilares estratégicos: (1) crecimiento económico, agricultura y comercio; (2) problemas globales de la salud, y
(3) democracia, prevención de conflictos y asistencia humanitaria. Ello se tradujo en cinco líneas de acción
específica que fueron la promoción del “desarrollo transformacional”, fundamentalmente en las esferas de
gobernabilidad, capacidad institucional y reestructuración económica; fortalecimiento de los “estados frágiles”;
asistencia humanitaria; apoyo a los intereses geoestratégicos de los Estados Unidos, especialmente en países
como Iraq, Afganistán, Pakistán, Jordania, Egipto e Israel, y por último, mitigar la situación mundial de saludo,
incluyendo el VIH/SIDA.
El marco de la ayuda para el desarrollo previsto para cumplimentar estos objetivos incluye la implementación de
proyectos humanitarios dirigidos a la infraestructura sanitaria y agrícola de los países beneficiados, el apoyo a la
pequeña y mediana empresa nacional, y la promoción de la inversión extranjera y la coordinación de iniciativas
regionales y multilaterales. Otro frente importante de asistencia al exterior de acuerdo a esta ley es la capacitación y
recalificación técnica y profesional (capacity building) mediante el otorgamiento de becas a estudiantes extranjeros
que tengan capacidad de liderazgo comunitario.
En términos generales, el sistema de ayuda al exterior de los Estados Unidos está compuesto por cinco categorías
principales: (1) ayuda bilateral para el desarrollo; (2) ayuda económica para la promoción de los objetivos políticos y
de seguridad de los Estados Unidos de América; (3) ayuda humanitaria; (4) contribuciones a programas
multilaterales en la economía, y (5) ayuda militar. La ayuda de carácter bilateral es la categoría más amplia de todas
las formas de asistencia al exterior que extiende los Estados Unidos (Tarnoff & Nowels, 2004).
La USAID administra la mayor parte de los programas de ayuda económica bilateral en tanto el Departamento del
Tesoro asume la responsabilidad por las iniciativas de carácter multilateral. El Departamento de Defensa y el
Departamento de Estado administran los programas de asistencia militar. Los Comités de Relaciones
Internacionales de la Cámara de Representantes y del Senado tienen la responsabilidad y autoridad legislativa para
autorizar los programas de ayuda al exterior en tanto los Subcomités de Asignaciones para Operaciones en el
Exterior de la Cámara y el Senado articulan las leyes de presupuesto para la asignación de fondos para programas
de asistencia al exterior.
La Ley de Asistencia al Exterior de 1961 fue aprobada en un contexto histórico que se consideró el momento más
complejo de la Guerra Fría. Algunos autores estiman que la Ley es un instrumento jurídico anacrónico, aun cuando
se toman en cuenta las enmiendas introducidas desde su promulgación (Rennanck, 2010; Rennanck & Cheeser,
2011:1).
Las razón que indujeron al presidente John F. Kennedy a promover la aprobación definitiva de esta ley fueron el
carácter fragmentado, lento y altamente burocrático de los programas de cooperación para el desarrollo que existían
en ese momento que además, eran administrados por diferentes agencias pertenecientes a al menos cuatro
Departamentos del Estado. Asimismo, el presidente reclamaba una composición más profesional del cuerpo de
funcionarios vinculados a la implementación de dichos programas.
Sin embargo, algunos autores son del criterio que actualmente el sistema de asistencia al exterior para el desarrollo
tiene las mismas carencias que cincuenta años atrás (Rennanck, 2010; Rennanck & Cheeser, 2011). Por esta
razón, cada año la Ley de Asistencia al Exterior de 1961 es objeto de fuertes debates en el Congreso con el
propósito de modificar sus objetivos, contenido y extensión en función de los cambios que ha sufrido la política de
asistencia al exterior, particularmente después de los ataques terroristas a las Torres Gemela el 11 de septiembre
de 2001 (Tarnoff & Lowels, 2004:2).
21 Es importante resaltar que los incisos (e), (f) y (t) de la Sección 620 fueron añadidas al texto de la Ley en
enmiendas posteriores, ya que en su redacción original, la Sección 620 tenía sólo cuatro incisos, es decir, del (a) al
(d).
22 Fascell, Dante Bruno (Bridgehampton, Long Island, Condado de Suffolk, Nueva York, 9 de Marzo de 1917Clearwater, Florida, 28 de Noviembre de 1998). Representante demócrata por el estado de la Florida. Abogado de
profesión, se inició en la práctica jurídica privada en el año 1938. Durante la Segunda Guerra Mundial, integró el
servicio federal en la Guardia Nacional de la Florida. Como Segundo Teniente, participó en las campañas Africanas,
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Sicilianas e Italianas. En 1946 culmina su servicio activo en el ejército. Se vincula al legislativo estadual de la Florida
mediante la delegación del Condado de Dade durante los años 1947 – 1950. Entre 1950 – 1954 fue miembro de la
Cámara Baja estadual. Representó a los Estados Unidos de América en la 22da Asamblea General de las Naciones
Unidas en 1969. Promuevió al Congreso en el año 1955 por el partido Demócrata y allí permaneció durante
dieciocho legislaturas consecutivas hasta el 3 de enero de 1993. Fue presidente del Comité de Relaciones
Internacionales entre el 98 y el 102 Congresos. En 1998, el presidente William J. Clinton le otorgó la “Medalla
Presidencial por la Libertad”.
23 Ley Pública 81-455 [H.R. 4406] [Pub. L. 81-455 [H.R. 4406]]; Título: Ley para el Acceso a la Liquidación de Ciertas
Reclamaciones del Gobierno de los Estados Unidos Realizadas en su Propio Nombre y en el Nombre de Nacionales
Estadounidenses contra Gobiernos Extranjeros [An Act to provide for the settlement of certain claims of the
government of the United States on its own behalf of american nationals against foreign governments, en inglés];
Título corto: Ley de Liquidación de las Reclamaciones Internacionales de 1949 [International Claims Settlement Act
of 1949, en inglés]; Fecha de promulgación: 10 de marzo de 1950.
24 Ley Pública 88-666 [H.R. 12259], 78 Stat. 1110 [Pub. L. 88-666, [H.R. 12259], 78 Stat. 1110]; Título: Ley para
Enmendar la Ley de Ley de Liquidaciones de Reclamaciones Internacionales de 1949 para Garantizar la
Determinación de las Cantidades de Reclamaciones de Nacionales de los Estados Unidos Contra el Gobierno de
Cuba, [To amend the International Claims Settlement Act of 1949 to provide for the determination of the amounts of
claims of nationals of the United States against the Government of Cuba, en inglés]; Título corto: Ley de
Reclamaciones de Nacionales de los Estados Unidos a Cuba [Cuba, Claims of U.S. Nationals, en inglés]; Fecha de
promulgación: 16 de octubre de 1964.
25 Ley Pública 89-262 [H.R. 9336], 79 Stat. 988 [Pub. L. 89-262 [H.R. 9336], 79 Stat. 988]; Título: Ley para Modificar
el Título V de la Ley de Liquidación de Reclamaciones Internacionales de 1949 en Relación con Ciertas
Reclamaciones contra el Gobierno de Cuba [An Act to amend title V of the International Claims Settlement Act of
1949 relating to certain claims against the Government of Cuba, en inglés]; Fecha de promulgación: 19 de octubre
de 1965.
26 Con las 2.905 reclamaciones denegadas por la Comisión de Liquidación de las Reclamaciones Exteriores de los
Estados Unidos y otras tantas retiradas por los propios reclamantes, llegaron a sumar un total de 5.905
reclamaciones no procesadas por dicha instancia (Castro Mariño, 1999:38).
27 Las leyes de nacionalización cubanas fueron:
 Ley de Reforma Agraria, de 17 de mayo de 1959;
 Ley No. 851, de 6 de julio de 1960, por medio de la cual se facultó al Presidente de la República de Cuba
y al Primer Ministro para disponer mediante resoluciones conjuntas las nacionalizaciones por vía de
expropiación forzosa, de las propiedades estadounidenses en Cuba;
 Ley No. 890, de 13 de octubre de 1960, la cual dispuso la nacionalización de las empresas azucareras,
destilerías, fábricas de bebidas, de jabones y perfumes, de derivados lácteos, de envases, químicas,
marítimas, de construcción, de ferrocarriles, de comercio minorista, tostaderos de café, droguerías, i.a.,
independientemente de la nacionalidad de los propietarios;
 Ley No. 891, de 13 de octubre de 1960, la cual declaró pública la función bancaria y dispuso el derecho de
indemnización de los socios o accionistas de las entidades bancarias disueltas y extinguidas. Esta ley
nacionalizó la banca nacional y estableció un procedimiento compensatorio mediante bonos pagaderos a
quince (15) años. La norma también dispuso un procedimiento diferente respecto a las entidades
bancarias canadienses establecidas en Cuba, a las cuales le fueron comprados sus activos;
 Ley de Reforma Urbana, de 14 de octubre de 1960 que entregó las casa a sus inquilinos y pagó la
compensación a los antiguos propietarios – ya fuesen cubanos o ciudadanos extranjeros – incluso
mediante pensiones vitalicias;
 Ley No. 1076, de 5 de diciembre de 1962, la cual nacionalizó el comercio minorista o pequeños comercios,
sin discernimiento de la ciudadanía del propietario.
Consultar Miranda Bravo, O., Ob. cit., Capítulo Uno.
28 Schoultz, L. (2009). That infernal Little Cuban Republic. North Carolina: The University of North Carolina Press, p.
207.
29 En el texto de la norma se utiliza el término “nation” [Sección 2, inciso (c), segundo párrafo]. Teniendo en cuenta
las distintas definiciones teórico-conceptuales que tiene este término, a los efectos de este trabajo se traducirá en el
sentido de Estado-nación.
30 F.R. Doc. 08-1399.
31 Pub. L. 95-223 [H.R. 7738], 91 Stat. 1626.
32 50 U.S.C. App.2.
33 Para ejercer sus funciones como jefe de la rama ejecutiva, el presidente de los Estados Unidos de América
encuentra respaldo jurídico en dos fuentes: el Artículo II de la Constitución de los Estados Unidos de América y las
leyes estatutarias o normas aprobadas por el Congreso. La primera de ellas establece prerrogativas de carácter
general que fija el ámbito de acción preferencial del presidente en aspectos tales como su condición de Comandante
en Jefe del Ejercito y la Marina de los Estados Unidos, jefe de las milicias de varios estados, conceder perdón en
casos de ofensa a la nación, negociar tratados, ordenar el servicio exterior y designar funcionarios, designar a los
jueces de la Corte Suprema, y por supuesto, lo relativo a las relaciones exteriores. En tanto, las leyes estatutarias
ordenan aspectos más específicos de la acción presidencial, como es el caso de la Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917. Por tanto, las decisiones presidenciales que emanan de las prerrogativas conferidas por la
Constitución son el resultado del ejercicio de la “autoridad constitucional del presidente”, y a aquellas que tienen
fundamento en las leyes estatutarias son el reflejo de la “autoridad estatutaria del presidente”.
34 “Durante el tiempo de guerra, el presidente pudiera, a través de cualquier agencia que el designe, y de acuerdo a
las reglas que el establezca, por medio de instrucciones, licencias, u otros medios – (…)”, Ley de Comercio con el
Enemigo de 1917, Sección 5, inciso (b), acápite (1).
35 La invocación de la Ley de Comercio contra el Enemigo de 1917 respecto a Cuba fue cuidadosamente valorada
por el Gobierno estadounidense debido a la repercusión que en América Latina podía acarrear la proclamación de
un país de la región como “enemigo” de los Estados Unidos (Castro, 1999, p. 12). El Departamento de Estado había
considerado la aplicación de un bloqueo económico contra la Isla y de ser necesario, reforzarlo con presencia militar
y naval. Al ser consultado, el Departamento del Tesoro respondió que el ejercicio de la autoridad presidencial de
acuerdo a esta norma jurídica podría lograr una parte significativa de los efectos deseado cuando se establecen
sanciones de carácter económico contra un país. Ver Krinsky, M. & Golove, D. (1993). Ob. cit., p. 85.
36 64 Stat. A454C (Proclama 2914 de 16 de Diciembre de 1950), Proclama del Presidente de los Estados Unidos
sobre la Existencia de Una Situación de Emergencia Nacional [64 Stat. A454C (Proclamation 2914 - December 16,
1950), Proclaming the existence of a national emergency by the President of the United States, en inglés]. Ver
Anexo 27.
37 Se hace referencia al Título II “Poderes Económicos de Emergencia Internacional”, Sección 202(a) “Situaciones
ante las cuales se puede ejercer autoridad” de la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional que
establece que “Cualquier autoridad concedida al presidente (…) será ejercida para afrontar cualquier tipo de
amenaza inusual y extraordinaria a la seguridad nacional, a la política exterior, o la economía de los Estados
Unidos, que tenga su origen del todo o en gran parte fuera de los Estados Unidos, si el presidente declara la
situación de emergencia nacional al respecto”. Ver la Ley Pública 95-223 de 28 de diciembre de 1977.
38 27 F.R. 1085; 22 U.S.C. 2370 note.
39 Krinsky, M. & Golove, D. (1993). United States Economic Measures Against Cuba. Proceedings in the United
Nations and International Law Issues. Massachusetts, Northampton: Aletheia Press; Miranda Bravo, O. (1996).
CUBA/USA. Nacionalizaciones y Bloqueo, La Habana: Editorial Ciencias Sociales; Castro, S. (1999). Análisis de la
Codificación del Bloqueo Económico, Comercial y Financiero a la República de Cuba por la Ley Helms-Burton
(Primera Versión). La Habana: CEHSEU.; U.S. International Trade Commission (2011). The Economic Impact of
U.S. Sanctions With Respect to Cuba, Washington D.C.: USITC; Pera, L.A. (2011). 1963 - Present. Cuba travel,
transportation, and related restrictions, Washington D.C.: Bufete de abogados Zucker, Scoutt & Rasenberger L.L.P.;
Propst, S.F. (2011). Presidential Authority to Modify Economic Sanctions Against Cuba, Washington D.C.: Hogan
Lovells US LLP., entre los más relevantes.
40 50 U.S.C. App. 3.
41 50 U.S.C. App. 3(d).
42 50 U.S.C. App. 5(4).
Ley Pública 100-418 [Pub. L. 100-418]; Título: Ley para Mejorar la Competitividad de la Industria
Americana, y para otros propósitos [An Act To enhance the competitiveness of American industry, and
other purposes, en inglés]; Título corto: Ley Omnibus de Comercio y Competitividad de 1988 [Omnibus
Trade and Competitiveness Act of 1988, en inglés]; Fecha de promulgación: 23 de agosto de 1988.
43
50 U.S.C. App. 1702(b)(3).
50 U.S.C. App. 5(b)(1).
46 50 U.S.C. App. 5(b)(1)(A).
47 50 U.S.C. App. 5(b)(1)(B).
48 Ibidem.
49 Ibidem.
50 Ibidem.
51 50 U.S.C. App. 5(b)(2).
52 50 U.S.C. App. 16(a).
53 MINREX. (Julio, 2012). Cuba vs. Bloqueo. Informe de Cuba sobre la resolución 66/6 de la Asamblea General de
las Naciones Unidas, titulada “Necesidad de poner fin al bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por los
Estados Unidos de América contra Cuba”. La Habana, p. 8.
54 Al finalizar el año 2011, los fondos congelados de Cuba ascendían a la cifra de 245 millones de dólares. Su
contenido está determinado por propiedades y cuentas bancarias pertenecientes al Estado cubano, a personas
44
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naturales y jurídicas, transferencias realizadas a Cuba por entidades y personas extranjeras, así como premios en
metálico obtenidos por ciudadanos cubanos en concursos o eventos deportivos internacionales y herencias. A
mediados de la década del 90, los fondos comenzaron a ser utilizados por el Gobierno de los Estados Unidos para
satisfacer “indemnizaciones” establecidas en fallos contra Cuba en tribunales del estado de la Florida. Entre 1996 y
2006 los fondos cubanos sufrieron cuatro acciones en su contra por un valor de 170 millones de dólares. Los casos
más relevantes fueron:
 Octubre de 1996: El presidente Clinton ordenó al Secretario del Tesoro entregar 1,2 millones de dólares de los
fondos congelados cubanos a los familiares de los pilotos de la organización terrorista Hermanos al Rescate,
derribados por violar reiteradamente el espacio aéreo cubano el 24 de febrero de 1996.
 Febrero del 2001: El presidente Clinton ordena al Director de la Oficina de Control de los Activos Extranjeros
(OFAC), del Departamento del Tesoro que instruya al Chase Manhattan Bank transferir 96 millones 700 mil
dólares de dos cuentas congeladas pertenecientes a EMTELCUBA, para indemnizar a los familiares de los
pilotos de la organización Hermanos al Rescate.
 Abril del 2005: El presidente Bush dispone que Departamento del Tesoro haga entrega de 198 mil dólares de
los fondos congelados cubanos a la ciudadana de origen cubano residente en Miami, Ana Margarita Martínez,
quien en el 2001 había obtenido un fallo favorable de una Corte de Miami, por cargos de tortura y agresión
sexual, supuestamente infligidos por un agente cubano, infiltrado en un grupo terrorista, que entonces estaba
casado con ella. En el año 2002 y 2003, el mismo presidente Bush le había facilitado a Ana Margarita
apropiarse de otros bienes cubanos, al autorizarle el Departamento del Tesoro la licencia que le permitió
subastar tres aeronaves cubanas secuestradas, previamente incautadas por orden judicial: un AN-2, el 11 de
noviembre del 2002; un DC-3, el 19 de marzo del 2003, y 12 días después, un AN-24. Hablando claro, el
gobierno de Estados Unidos permitió que se consumara ese otro robo.
 Noviembre del 2006: Dando cumplimiento a la orden de un juez federal de Nueva York, el banco JP Morgan
Chase transfirió 72 millones 126 mil 884 dólares a las familias Anderson MacCarthy y Ray Weininger, para
satisfacer en parte los fallos contra la República de Cuba, derivados de demandas espurias que estas
presentaron por las legítimas medidas de defensa del gobierno cubano contra las acciones agresivas de sus
familiares, Thomas Willard Ray y Howard F. Anderson, al servicio del gobierno de los Estados Unidos a
principios de la Revolución. Ver Sánchez Serra, O. (2012, Abril 16). La verdad de los fondos robados. Granma.
Tomado de www.granma.cubaweb.cu/2012/04/16/nacional/artic03.html
55 “Codificación del Embargo Económico.- El embargo económico de Cuba, tal como se encontraba el vigor el 1ro de
marzo de 1996, incluyendo todas las restricciones establecidas en virtud del segmento 515 del título 31 del Código
de Regulación Federal, continuará vigente al momento de promulgarse esta Ley y así se mantendrá, sujeto a lo
dispuesto en la sección 204 de esta ley”. Ver Sección 102(h) de Ley para la Libertad Cubana y la Solidaridad
Democrática (LIBERTAD) de 12 de marzo de 1996 [Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act (LIBERTAD) of
1996, en inglés].
56 Pub. L. 95-223 [H.R. 7738], 91 Stat. 1626.
57 50 U.S.C, App. 1701.
58 Pub. L. 65-91[H.R. 4960], 40 Stat. 411.
59 Ley de Poderes Económicos ante Emergencia Internacional no establece este término, sino que ha sido
elaborado por la academia para hacer referencia al efecto que la disposición jurídica contenida en la Sección 101,
inciso (b) de este instrumento normativo tiene respecto a las sanciones económicas, comercial y financieras que
habían sido ordenadas por jefe del ejecutivo estadounidense anterior al 1ro de julio de 1977, y que no fueron
modificadas con la promulgación de la nueva ley sobre sanciones económicas ante emergencia nacional.
60 27 F.R. 1085; 22 U.S.C. 2370 note.
61 Ley Pública 100-148, Ley Omnibus sobre Comercio y Competitividad de 1988 [Pub. L. 100-418, The 1988
Omnibus Trade and Competitivness Act, en inglés].
62 Pub. L. 95-223 [H.R. 7738], 91 Stat. 1626; 50 U.S.C. §§ 1701-1707, Sec. 101(b).
63 Ley Pública 107-56 [H.R. 3162], 115 Stat. 272 [Pub. L. 107-56 [H.R. 3162], 115 Stat. 272]; Ley para Disuadir y
Sancionar los Ataques Terroristas en los Estados Unidos y en el Mundo, para Mejorar el Cumplimiento de la Ley y
las Herramientas de Investigación, y para Otros Propósitos [An Act to deter and punish terrorist acts in the United
States and around the world, to enhance law enforcement investigatory tolos, and for other purposes, en inglés];
Título corto: Ley para Unir y Fortalecer a América al Garantizarle las Herramientas Adecuadas Necesarias para
Interceptar y Obstruir el Terrorismo (Ley Patriota de los Estados Unidos de América) de 2001 [Uniting and
Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT
ACT) Act of 2001, en inglés]; Fecha de promulgación: 26 de octubre de 2001.
64 Conocido de forma abreviada como Dames & Moore v. Regan, fue un caso que se dirimió ante la Corte Suprema
de los Estados Unidos y versó sobre la legitimidad de la Orden Ejecutiva No. 12170 de 14 de noviembre de 1979,
emitida por el presidente James Carter mediante la cual el presidente congeló los bienes de propiedad iraní que se
encontraban bajo la jurisdicción de los Estados Unidos, en respuesta al hecho conocido como la Crisis de los
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Rehenes en la Embajada de los Estados Unidos en Irán, que comenzó el 4 de noviembre de 1979. Los
demandantes, que habían sido afectados por las regulaciones administrativas promulgadas por el Departamento del
Tesoro con motivo de la implementación de las sanciones económicas contenidas en la orden ejecutiva de
referencia, argumentaron que tanto el presidente como el Secretario del Tesoro habían sobrepasado los límites que
le permitía la Ley de Poderes Económicos ante Emergencia Internacional. La Corte Suprema dictó sentencia a favor
de ambas decisiones ejecutivas. Ver caso 453 U.S. 654 (more) 101 S. Ct. 2972; 69 L.Ed.2d 918.
65 Conocido de forma abreviada como Regan v. Wald, el caso fue discutido en la Corte Suprema de los Estados
Unidos de América el 24 de abril de 1984, y se alcanzó una decisión de 28 de junio de 1984. Ver caso 468 U.S. 222;
104 S. Ct. 3026; 82 L. Ed. 2d 171.
66 Sec. 3 (f).
67 Por los apellidos de los patrocinadores principales, los senadores Reed Smoot y Willis C. Hawley. La Ley de
Aranceles de 1930 es una ley de proteccionismo económico, aun vigente, que elevó las tarifas arancelarias a niveles
históricos en el ámbito del comercio exterior de los Estados Unidos y extendió el efecto de sus disposiciones a
cerca de 20.000 productos importados. Asimismo, dispuso que la facultad legal para conducir investigaciones
generales dirigidas a la recolección y análisis de datos en sobre comercio, relaciones arancelarias, tratados,
acuerdos, cláusulas preferenciales y alianzas económicas entre los Estados Unidos y otros países, recaería en la
Comisión sobre Comercio Internacional [International Trade Commission, ITC, en inglés].
El sentido inicial de la Ley Hawley-Smoot era proteger a los agricultores estadounidenses de las importaciones de
productos agrícolas. No obstante, la medida tuvo un fuerte impacto en el comercio internacional de la época ya que
los Estados Unidos era, como sigue siendo, el principal centro de importación y exportación a nivel mundial.
68 Sec. 401.
Mediante la presente se declara a Cuba como nación que cumple los requisitos establecidos en la Sección 5 de la
Ley de Extensión de Acuerdos Comerciales, modificada (19 U.S.C. 1362, relativa a importaciones desde naciones y
áreas dominadas o controladas por gobiernos extranjeros u organizaciones internacionales que controlan el
movimiento comunista internacional). Los artículos son –
(1) Lo que haya sido cultivado, producido o manufacturado en Cuba, y
(2) Lo que haya sido importado en o después de la fecha de promulgación de esta Ley (24 de Mayo de 1962)
le será negado cualquier beneficio o concesión contenida en cualquier acuerdo comercial que haya entrado en
vigor de acuerdo a lo establecido en la sección 305 de la Ley de Aranceles de 1930, modificada (19 U.S.C.
1351).
(a)
Nada de lo establecido en el inciso (a) afectará las tarifas arancelarias o el procesamiento aduanal de los
productos cultivados, producidos o manufacturados en cualquier otro país distinto a Cuba.
(b)
El inciso (a) no será aplicado en o después de la fecha en la que el presidente (de los Estados Unidos)
determine que Cuba ya no es dominada o controlada por gobiernos extranjeros u organizaciones que controlan el
movimiento comunista internacional.
(c)
La Ley de 17 de diciembre de 1930 (19 U.S.C. 124, 125), y la sección 316 de la Ley de Aranceles de
1930, modificada (19 U.S.C. 1316), ambas relacionadas con la implementación del tratado concertado con Cuba el
11 de diciembre de 1902, quedan suspendidas en tanto mantenga vigencia el inciso (a) de la presente Ley.
69 19 U.S.C. § 2102(1).
70 19 U.S.C. § 2102(4).
71 19 U.S.C. § 2102(6).
72 Pub. L. 87-456 [H.R. 10607], 49 Stat. 590.
73 19 U.S.C. §§ 2461-2467.
74 Se identifica con este título por los apellidos de los dos senadores que fueron susprincipales promotores, Henry
M. Jackson y Charles A. Vanik.
Jackson, Henry Martin (Scoop) (31 de mayo de 1912 – 1 de septiembre de 1983). Fue Representante y Senador de
los Estados Unidos por el estado de Washington desde 1941 hasta su fallecimiento en 1983. Fue candidato para la
nominación presidencial dentro del partido demócrata en los años 1972 y 1976, pero perdió en ambas ocasiones.
Vanik, Charles Albert (7 de abril de 1913 - 30 de agosto de 2007). Representante demócrata por el estado de Ohio.
75 19 U.S.C. 2432.
76 59 F.R. 43437.
77 Hasta el mes de abril del año 2002, esta agencia fue conocida como el Buró de Administración de las
Exportaciones.
78 Ver Anexo 4, “Lista de países patrocinadores del terrorismo internacional del Departamento de Estado de los
Estados Unidos de América”. Esta lista con sus modificaciones ha estado vigente desde 1979. La decisión que
determinó la inclusión de Cuba en esta lista está contenida en el documento 47 F.R. 16623 sobre aclaración de la
política exterior sobre control de exportaciones.
79 50 U.S.C. App. § 2405(j)(4)(i). “(…) there has been a fundamental change in the leadership and policies of the
government of the country concerned;”.
50 U.S.C. App. § 2405(j)(1) y 50 U.S.C. App. § 2405(j)(1)(A) y (B).
Sec. 6 (a) – (s).
82 Sec. 7 (a) – (k).
83 15 C.F.R. 756.4.
84 61 F.R. 5407.
85 Orden Ejecutiva 11533 de 4 de junio de 1970 y Orden Ejecutiva 12002 de 7 de julio de 1977.
86 La “Ley Granjera” es un conjunto de leyes y enmiendas que regulan las directrices generales de la política
alimentaria y agrícola a nivel federal para un determinado periodo definido por la propia ley. El objeto de regulación
de este conjunto de normas es muy amplio, abarcando contenidos como comercio agrícola, desarrollo rural,
asistencia alimentaria a familias, asistencia alimentaria al exterior, programas de conservación medioambiental
relacionados con la agricultura, aseguramiento de cosechas, créditos agrícolas, silvicultura, e investigación agrícola.
La convergencia en una sola ley de temáticas tan diversas hace posible coordinar programas que aunque con
objetivos comunes, tienen puntos de partida en intereses políticos opuestos.
87 Pub. L. 104-114 [H.R. 927], 110 Stat. 785, Título I, Sec. 102(h).
88 Prohíbe la prestación de este tipo de servicios a países comunistas.
89 Pub. L. 86-147 [S. 1928], 73 Stat. 299, Sec. 283r; Pub. L. 86-565 [H.R. 11001], 74 Stat. 293, Sec. 284j; Pub. L.
95-435 [H.R. 9214], 92 Stat. 1051, Sec. 286e-11.
90 Refuerza el contenido del la Sección 211, inciso (a), acápite (1) en relación con los tratados internacionales sobre
marcas y patentes de los cuales los Estados Unidos sean parte según lo establecido en la Sección 44, incisos (b) ó
(e) de la Ley de Marcas de Fabricación de 1946 (15 U.S.C 1126 (b) ó (e)).
91 Subparte E - Licencias, Autorizaciones y Declaración de Política sobre la Licencias [Licenses, Authorizations, and
Statements of Licensing Policy, en inglés], Sección 515.527 Algunas Transacciones Relacionadas con la propiedad
intelectual de los Estados Unidos [Certain transactions with respect to United States intellectual property, en inglés].
92 Subparte C – Definiciones Generales [General Definitions, en inglés], Sección 515.336 Confiscado [Confiscated,
en inglés].
93 Al respecto, consultar Dávalos Fernández, R., Ob. cit., pg. 141-144.
94 De acuerdo con el Informe sobre Tráfico de Personas de Junio de 2013, son aquellos países cuyos gobiernos no
cumplen totalmente con los estándares mínimos y que no realizan esfuerzos significativos para ello. Ver
Departamento de Estado de los Estados Unidos (2013). Informe sobre Tráfico de Personas de Junio de 2013.
Departamento de Estado, p. 57. Consultado en www.state.gov/j/tip.
95 22 U.S.C. 7107.
96 Resolución 55/25 de la Asamblea General, de 15 de noviembre de 2000.
97 A/RES/55/25 de 15 de Noviembre de 2000 en la Quincuagésima quinta sesión ordinaria de la Asamblea General
de las Naciones Unidas.
98 A/RES/55/25 de 15 de Noviembre de 2000 en la Quincuagésima quinta sesión ordinaria de la Asamblea General
de las Naciones Unidas.
99 Comillas tomadas del texto original de la reserva presentada por los Estados Unidos de América, contenida en el
documento oficial que refleja el estado actual de las firmas y ratificaciones de este documento jurídico internacional.
Consultado en www.undoc.org.
100 Rangel, Charles Bernard (Charlie) (11 de junio de 1930). Es un representante en el Congreso por el 13 er distrito
congresional del estado de Nueva York. Como miembro del partido demócrata, es el tercer representante de mayor
antigüedad en el legislativo federal y por esta razón, es el decano de la Delegación Congresional por el estado de
Nueva York. Se ha mantenido en su escaño desde el año 1971. Rangel fue el primer afro-americano en presidir un
comité influyente, concretamente el de Vías y Medios. También es miembro fundador del Caucus Negro del
Congreso.
101 Subparte E - Licencias, Autorizaciones y Declaración de Política sobre Licencias [Licenses, Authorizations, and
Statements of Licensing Policy, en inglés], Sección 515.560 Transacciones Relacionadas con Viajes hacia, desde y
dentro de Cuba de personas sujetas a la Jurisdicción de los Estados Unidos [Travel-related transactions to, from,
and within Cuba by persons subject to U.S. jurisdiction, en inglés]
102 Subparte B – Prohibiciones [Subaprt B – Prohibitions, en inglés], Sección 5015.204 Importación y transacciones
de Ciertas Mercancías [Importation of and dealings in certain merchandise, en inglés].
103 Título V – Reglas Generales [General Provisions, en inglés], Prohibición de Financiamiento Directo a
Determinados Países [Prohibitions Against Direct Finding for Certain Countries, en inglés]. Esta lista se elaboró por
primera vez en el año 1974; Cuba fue incluida en el año 1977 (Rennack & Sullivan, 2005).
104 Se estima que entre 1947 y 1970, el personal del Congreso creció en unas cuatro o cinco veces; y para 1994,
casi duplica el número de empleados (Zoellick, 2000:26).
105 50 U.S.C. §§ 1541-48.
106 58 F.R. 36587; 22 U.S.C. 6001 note.
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81
Torricelli, Robert Guy (the Torch (la Antorcha))(27 de agosto de 951). Demócrata. Primero Representante y
luego Senador por el estado de Nueva Jersey. Conservó su escaño como Representante federal durante catorce
años antes de pasar al Senado, en el cual se mantuvo durante un solo sexenio. Decidió no presentarse a reelección
a causa de un escándalo político relacionado con las contribuciones que el empresario coreano David Chang le
hiciera a su campaña electoral. Con posterioridad, creó una agencia profesional de lobby denominada Rosemont
Associates.
108 McGillicuddy IV, Cornelius Harvey (Fort Myers, Florida, 12 de agosto de 1967). Popularmente conocido como
Connie Mack. Miembro de partido republicano, ascendió del legislativo estadual al Congreso en representación del
estado de la Florida por el 14to distrito congresional. Se mantuvo en su escaño entre los años 2005 a 2013.
Perteneció al Comité de Relaciones Internacionales (Subcomités sobre Medio Oriente y Sur de Asia; Subcomité
sobre el Hemisferio Occidental en calidad de Presidente) y al Comité de Supervisión y Reforma Gubernamental
(Subcomité sobre Fuerza de Trabajo Federal, Servicio Postal de los Estados Unidos y Política Laboral; Subcomité
sobre Organización Gubernamental, Eficiencia y Gestión Financiera en capacidad de Vice-presidente; y Subcomité
sobre Asuntos Reglamentarios, Supervisión de Estímulos y Gastos Gubernamentales). En las elecciones generales
de 2012 perdió el asiento senatorial contra el candidato demócrata William (Bill) Nelson. Subsecuentemente, se
asoció a la firma profesional de lobby Liberty Partners Group (Grupo de Socios de la Libertad).
109 Smith, Lawrence Jack (25 de abril de 1941). Político estadounidense y ex representante demócrata por el estado
de la Florida en el Congreso. Mantuvo su escaño en la Cámara de Representantes entre los años 1983 y 1993. No
se presentó a las elecciones generales del año 1992 por haberse declarado culpable de cargos de evasión de
impuestos y por presentar falsos informes sobre campaña electora. Actualmente reside en Hollywood, Florida sin
que se reporte su participación en ninguna forma de actividad política.
110 22 U.S.C. 6001.
111 Ley Pública 480-83 [S 2475], 68 Stat. 454 [Pub. L. 480-83 [S 2475], 68 Stat. 454]; Título: Ley para Incrementar el
Consumo de Productos Agrícolas de los Estados Unidos en el Exterior, para Mejorar las Relaciones Exteriores de
los Estados Unidos, y para Otros Propósitos [To increas the consummption of United States agricultural commodities
in foreign countries, to improve the foreign relations of the United States, and for other purposes, en inglés]; Título
corto: Ley para el Desarrollo del Comercio Agrícola y Asistencia de 1954 [Agricultural Trade Development and
Assistance Act of 1954, en inglés]; Fecha de promulgación: 1954.
112 Helms Jr., Jesse Alexander (18 de octubre de 1921 – 4 de julio de 2008). Republicano. Senador de los Estados
Unidos por el estado de Carolina del Sur. Fue presidente del Comité de Relaciones Internacionales de la Cámara
Alta de 1995 a 2001. Conocido en el ámbito político por sus posiciones extremadamente conservadoras y
marcadamente anticomunistas.
113 Notas diplomáticas No. 908 de 21 de julio de 1994; No. 1443 de 18 de noviembre de 1994; No. 694 de 25 de
mayo de 1995; No. 45 de 15 de enero de 1996; y No. 106 de 31 de enero de 1996 del Ministerio de Relaciones
Exteriores a la Embajada Suiza, Sección de Intereses de los Estados Unidos de América. Cronología de las
Violaciones del Espacio Aéreo Cubano Año 1994-1996. Fondos documentales del Archivo Central del Centro de
Gestión Documental del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Cuba.
114 A la acción política del senador Jesse Helms se sumó la gestión del representante Dan Burton en el Congreso.
Por esta razón, la Ley para la Democracia Cubana de 1992 se conoce también como Ley Helms-Burton, los
apellidos de sus principales patrocinadores en el legislativo federal.
Burton, Danny Lee (Dan) (21 de junio de 1938). Republicano. Fue Representante por el 5to distrito congresional del
estado de Indiana, y anteriormente, por el 6to distrito. Conservó su escaño en el legislativo federal durante veinte
años (1983 a 2013).
115 Pub. L. 102-484, Título XVII, Sec.6006 y 6007, respectivamente.
116 Ver Miranda Bravo, O., Ob. cit., Capítulo Uno, acápite IV, pg. 28-31.
117 Ley Pública 104-172 [H.R. 3107], 110 Stat. 1541 [Pub. L. 104-172 [H.R. 3107], 110 Stat. 1541]; Ley para Imponer
Sanciones a Personas que Realicen Ciertas Inversiones Directas y Contribuyan Significativamente al Mejoramiento
de la Habilidad de Irán o Libia para Desarrollar sus Recursos Petrolíferos, y a Personas que Exporten Ciertos
Artículos que Mejoren las Capacidades en Armamento y en la Aviación de Libia o para Mejorar la Habilidad de Libia
para Desarrollar sus Recursos Petroleros, y para otros propósitos [To impose sanctions on persons making certain
investments directly and significantly contribution to the enhancement of the ability of Iran or Libya to develop its
petroleum resources, and on persons exporting certain items that enhance Libya´s weapons or aviation capabilities
or enhance Libya´s ability to develop its petroleum resources, and for other purposes, en inglés]; Título corto: Ley de
Sanciones para Irán y Libia de 1996 [Iran and Libya Sanctions Act of 1996, ILSA, en inglés]; Fecha de promulgación:
5 de agosto de 1996.
118 28 F.R. 6973.
119 27 F.R. 1116 de 7 de febrero de 1962.
120 68 F.R. 53657 de 11 de septiembre de 2003.
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Ley Pública 111-8 [H.R. 1105], 123 Stat. 524 [Pub. L. 111-8 [H.R. 1105], 123 Stat. 524]; Título: Asignaciones
Generales para el Año Fiscal que culmina el 30 de Septiembre de 2009, y para Otros Propósitos [Making ómnibus
appropriations for the fiscal year ending September 30, 2009, and for other purposes, en inglés]; Título corto: Ley
Omnibus de Asignaciones, 2009 [Omnibus Appropriation Act, 2009]; Fecha de promulgación: 11 de marzo de 2009.
122 La OFAC emitió las reglas que enmiendan las CACR del acuerdo a la Sec. 621 111-8 [H.R. 1105] 123 Stat. 524.
123 76 F.R. 5072 de 28 de enero de 2011.
124 Hasta este momento, sólo los aeropuertos de Nueva York, Miami y Los Ángeles tenían autorización para realizar
este tipo de operaciones.
125 31 F.R. 7215.
126 Establecía la autoridad inicial del Secretario del Tesoro para ejercer el control sobre bloqueos e intereses,
impuestos a un país y sus ciudadanos a tenor de la Sección 5, inciso (b) de la Ley de Comercio con el Enemigo de
1917 como medida de sanción económica.
127 Transfirió al Fiscal General las facultades para administrar los controles sobre bloqueos en los mismos términos
que establecía la Orden Ejecutiva No. 8389; se le nombró Custodio de la Propiedad Extranjera, y su designación se
hizo efectiva a partir del 1ro de octubre de 1948.
128 Se faculta al Fiscal General para ejercer las prerrogativas del presidente de los Estados Unidos definidas en el
Título II da la Ley sobre Liquidación de Reclamaciones Internacionales de 1949. Se le declaró designado especial
del presidente. Esta orden ejecutiva fue revocada por la Orden Ejecutiva No. 12553 de 25 de febrero de 1986.
129 58 F.R. 36587; 22 U.S.C. 6001 note.
130 61 F.R. 8843; 50 U.S.C. 191.
131 Cuba vs. Bloqueo. Informe de Cuba sobre la resolución 66/6 de la Asamblea General de las Naciones Unidas
“Necesidad de poner fin al bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por los Estados Unidos de América
contra Cuba”. Julio 2012 y Julio 2013. Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Cuba.
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XII Taller “Cuba en la Política Exterior de los Estados Unidos de América”;
“Proyecciones, tendencias y perspectivas de las relaciones Cuba-Estados
Unidos en los temas de seguridad y del mayor interés mutuo”, La Habana,
16 – 17 de diciembre de 2013, Centro de Investigaciones de Política
Internacional (CIPI) e Instituto Superior de Relaciones Internacionales “Raúl
Roa García” (ISRI).