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Del acercamiento a la inclusión institucional:
la experiencia del Instituto de los Mexicanos
en el Exterior
Carlos González Gutiérrez*
Introducción
A MEDIADOS del 2005 se estima que en Estados Unidos residían 11 millones de inmigrantes mexicanos de primera generación que, sumados a los
aproximadamente 19 millones de estadounidenses por nacimiento que se
consideran de ascendencia mexicana, constituyen la mayor parte de la
diáspora mexicana.1
Entre México y Estados Unidos se ha ido configurando un mercado
laboral de facto, el cual actúa como una poderosa fuerza de inserción de
México a la economía global, en general, y a la economía estadounidense, en particular. La vitalidad de los flujos migratorios hacia el norte (los
cuales ascienden aproximadamente a 400,000 inmigrantes al año);2 los
20,000 millones de dólares que, de acuerdo con el Banco de México, recibió la economía mexicana por concepto de remesas en 2005; la solidez de
las redes transnacionales entre familias y amistades; el auge del comercio
de productos “nostálgicos” entre ambos países; y la densidad en el tráfico de las comunicaciones telefónicas y de los viajes aéreos entre ambos
países, dan cuenta de la fortaleza de los vínculos que unen a ambos países
por virtud de esta población.3
*Agradezco los comentarios de Álvaro Castro, Ana María Carrillo, Alexandra Délano, Julián
Escutia, Jorge Laguna, Juan Carlos Mendoza, Itzel Ortiz y Patricia Pinzón, a diferentes versiones
de este capítulo.
1
Jeffrey S. Passel, Estimates of the Size and Characterisitics of the Undocumented Population, Washington,
D. C., Pew Hispanic Center, 21 de marzo de 2005, p. 2; Consejo Nacional de Población, La nueva era de
las migraciones: características de la migración internacional en México, México, D.F., Conapo, 2004, p. 32.
2
Jeffrey S. Passel y Roberto Suro, Rise, Peak and Decline: Trends in U.S. Immigration 1992-2004,
Washington, D.C., Pew Hispanic Center, 27 de septiembre de 2005, p. 7.
3
Manuel Orozco, B. Lindsay Lowell, Micah Bump y Rachel Fedewa, Trasnational Engagement,
Remittances and their Relationship to Development in Latin America & the Caribbean,. Washington, D.C.,
Institute for the Study of International Migration, Georgetown University, julio de 2005, pp. 13-30.
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CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
El presente capítulo examina la manera como el gobierno de México
ha buscado responder al reto que significa establecer relaciones de largo
plazo, con una población de tales proporciones asentada de forma permanente en otro país. En particular, se analiza la estrategia seguida por el
gobierno del presidente Vicente Fox a partir de la creación del Instituto
de los Mexicanos en el Exterior (IME).
El capítulo comienza con una breve descripción de la problemática
transnacional a la que el IME busca responder. Posteriormente se analizan
los incentivos principales que mueven al gobierno de México a contar con
un órgano como el IME. Se relatan los esfuerzos del gobierno de México
a partir de la década de los noventa, antecedentes para el surgimiento
del instituto en agosto de 2002. Luego se describen las tareas que realiza
este órgano de la Cancillería, y para ello se dividen sus labores en dos: la
agenda de servicios y la agenda de información. Finalmente se hace un
balance de lo que el IME ha logrado en sus primeros años, así como de sus
desafíos a futuro.
El capítulo sostiene como argumento central que el IME es la expresión más acabada de los esfuerzos del Estado mexicano por atender las
demandas de inclusión de la población residente en el extranjero. Su mandato es ofrecer a las comunidades en el exterior acceso a la formulación
de políticas públicas, así como motivar sinergias con ellas. Aprovechando
la capacidad autónoma de organización de los migrantes, el IME funciona
como el centro de una red de redes que lo mismo ofrece servicios para
mejorar la vida cotidiana de esta población, que establece las condiciones
propicias para un diálogo sistemático con el heterogéneo liderazgo de su
diáspora. Dado que su prioridad es la capacitación de líderes comunitarios independientes, el IME está llamado a tener un impacto multiplicador
que rebasa la agenda particular del gobierno de México.
El reto de lo transnacional
Los mexicanos que residen en Estados Unidos pueden vivir sus vidas
bajo normas o valores culturales que no están contenidas en un solo país.
Cruzar la frontera no los obliga a adoptar un nuevo código de valores ni
a desarrollar apegos a un solo Estado-nación de manera exclusiva, como
si se tratara de un juego de suma cero en donde las lealtades o el sentido
de pertenencia a una sociedad o a la otra fueran mutuamente excluyen-
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
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tes. Muchos de ellos constituyen un caso paradigmático de “migrantes
transnacionales”: personas capaces de trabajar, participar políticamente
o desarrollar vínculos comunitarios o religiosos en varios contextos culturales, independientemente de las fronteras políticas que dividen a sus
países de origen o de adopción.4
Una encuesta dada a conocer recientemente por el Pew Hispanic
Center, aplicada a 4,836 mexicanos mientras hacían línea para obtener su
matrícula consular en siete consulados de México en Estados Unidos,
demuestra la profundidad de los vínculos que unen a los inmigrantes
mexicanos con su país de origen. De los entrevistados, 78 por ciento
dijo enviar dinero con regularidad a su familia y 52 dijo hacerlo mensualmente; 54 por ciento dijo que hablaba por teléfono con sus familiares
al menos una vez por semana (46 por ciento si consideramos únicamente
a los que llevan más de 10 años residiendo en Estados Unidos); 35 por
ciento era propietario de negocio, tierra o vivienda en su país de nacimiento; 82 por ciento tenía parientes en Estados Unidos (44 por ciento
tenía seis o más familiares); 87 por ciento deseaba participar en elecciones
mexicanas desde el exterior, y 42 por ciento contaba con una credencial
de elector expedida por el Instituto Federal Electoral de México.5
Como afirma Peggy Levitt, ni todos los migrantes son transnacionales,
ni todos los migrantes transnacionales participan en actividades transnacionales todo el tiempo. Algunos inmigrantes prefieren “apagar el switch” de
sus relaciones con el país de origen y vivir a plenitud su incorporación al
país de adopción. La mayoría de ellos, sin embargo, son activistas transnacionales ocasionales: “en ciertas épocas de sus vidas se enfocan más en sus
países de origen, mientras que en otras se envuelven más en los países de
recepción. De forma análoga, escalan dos diferentes esquemas de estratifi4
“El transnacionalismo puede verse como lo contrario a la noción canónica de la asimilación
como proceso gradual pero irreversible de integración de los migrantes a la sociedad receptora. En
vez de ello el transnacionalismo evoca la imagen de un movimiento continuo de ida y vuelta entre
países de recepción y de origen, permitiéndole a los migrantes sostener una presencia en ambas
sociedades y ambas culturas y explotar las oportunidades económicas y políticas creadas por tales
vidas duales.” Alejandro Portes, Un diálogo Norte-Sur: el progreso de la teoría en el estudio de la migración
internacional y sus implicaciones, Princeton N.J., Center for Migration and Development, Princeton
University, CMD Working Paper 05-02, enero de 2005, p. 10.
5
Robert Suro, Survey of Mexican Migrants. Part Two: Attitudes about voting and ties to Mexico,
Washington, D.C., Pew Hispanic Center, 2005, en http://pewhispanic.org/reports/report.
php?ReportID=42
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CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
cación social, experimentando movilidad social vertical (ascendente o descendente), en diferentes combinaciones, con respecto a ambos lugares”.6
En la encuesta del Pew Hispanic, sólo el 14 por ciento de los encuestados dijo pertenecer a un club de oriundos o a una organización cívica o
deportiva integrada por paisanos. Sin embargo, como argumenta Levitt,
“el activismo regular de unos pocos, aunado con el de aquellos que participan periódicamente, suman: juntos pueden transformar la economía,
la cultura y la vida cotidiana de regiones enteras en el país de origen”.7
Basta con que una minoría altamente motivada se organice y procure
articular los intereses de una colectividad mayor, para que pueda hacerse
sentir frente al gobierno de su país de origen y, eventualmente, frente al
gobierno de su país de adopción.
La capacidad de los migrantes para transformar las relaciones entre
géneros o entre estratos sociales (por citar dos ejemplos) en sus comunidades de origen, o para desarrollar un sentido de pertenencia colectivo
a dos sociedades de manera simultánea, representa un reto de considerables proporciones para los encargados de tomar decisiones tanto en
los países de recepción como de origen. Cuando desde el exterior los
migrantes se organizan para participar políticamente en la elección de las
autoridades de sus comunidades de procedencia, o en el financiamiento
de obras de infraestructura local en los pueblos que los vieron nacer, conceptos como soberanía, nacionalidad o ciudadanía deben ser vistos bajo
un prisma diferente.
La configuración del sistema político norteamericano, y en creciente
medida del mexicano, favorecen la organización de estas minorías para
articular sus demandas y actuar de manera colectiva. En los últimos 20
años, los migrantes mexicanos han logrado articular cada vez mejor sus
intereses para plantearle al gobierno de México sus necesidades, peticiones y reclamos. Se dice que su estrategia de organización es transnacional
porque se extiende a través de fronteras, como reflejo de su modo de
vida y de sus relaciones sociales. En buena medida, su capacidad para
influir en la toma de decisiones de las autoridades (tanto federales como
6
Peggy Levitt, Transnational Migrants: When Home means more than one Country, Wahington,
D.C.,: Migration Policy Institute, p. 1, en http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?id=261
7
Idem.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
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estatales y locales) ha estado en función de su poder para aglutinar los
intereses de los oriundos de una misma comunidad o estado de origen.
Los clubes de oriundos y las federaciones de clubes (las cuales agrupan
a las asociaciones de una misma entidad), las formas más usuales de
organización de los migrantes en Estados Unidos, parten de un principio
fundamental: el mecanismo natural de organización de los migrantes
tiene lugar a lo largo de líneas de oriundez.8
Varios autores han subrayado con razón que la capacidad de organización de los migrantes de primera generación es un fenómeno independiente del gobierno de México, un ejemplo de organización a nivel
de base, que viene de abajo hacia arriba. Sin embargo, al mismo tiempo,
estos mismos autores han señalado que el Estado mexicano ha jugado un
papel activo en el fortalecimiento de la capacidad de organización de los
paisanos en Estados Unidos.9 De manera deliberada, al menos desde la
creación del Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior
(PCME) en 1990, los cónsules han jugado un papel activo en la identificación de los líderes de clubes de paisanos (los cuales no son más que una
expresión formal de las redes migratorias) a efecto de reconocerlos como
interlocutores válidos y ponerlos en contacto tanto con las autoridades
mexicanas a nivel federal y estatal, como con los líderes mexicano8
Carol Zabin y Luis Escala Rabadán, Mexican Hometown Associations and Mexican Immigrant
Political Empowerment in Los Angeles, Washington, D.C., The Aspen Institute, Working Paper Series,
invierno de 1998; Manuel Orozco y Michael Lapointe, “Mexican Hometown Associations and
Development Opportunities”, Journal of International Affairs, vol. 52, núm. 2, primavera de 2004;
Jesús David Valenzuela Romo, “Las organizaciones de mexicanos en Estados Unidos, una revisión
histórica”, en Guillaume Lanly y M. Basilia Valenzuela (comps.), Clubes de migrantes oriundos mexicanos en los Estados Unidos, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 2004, pp. 37-81.
9
Luin Goldring, “The Mexican State and Transmigrant Organizations: Negotiating the
Boundaries of Membership and Participation”, Latin American Research Review, vol. 37, núm. 2, 2002,
pp. 55-99; Robert C. Smith, “Diasporic Memberships in Historical Perspectives: Comparative
Insights from the Mexican, Italian and Polish cases”, International Migration Review, vol. 37,
invierno de 2003, pp. 724-759; Katrina Burgess, “Migrant Philanthropy and Local Governance”,
en Barbara J. Merz (ed.), New Patterns for Mexico: Observations on Remittances, Philantropic giving
and equitable Development, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 2005, pp. 99-123; Bryan
Roberts, Reanne Frank y Fernando Lozano-Ascencio. “Las comunidades migrantes transnacionales y la migración mexicana a Estados Unidos”, en Alejandro Portes, Luis Guarnizo y Patricia
Landolt, La globalización desde abajo: transnacionalismo inmigrante y desarrollo, México, D.F., Miguel
Ángel Porrúa, 2003, pp. 45-87; Guillaume Lanly y M. Basilia Valenzuela V., “Introducción”, en
Guillaume Lanly y M. Basilia Valenzuela (comps.), Clubes de migrantes oriundos mexicanos en los
Estados Unidos, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 2004, pp. 11-36.
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americanos.10 Estos esfuerzos han sido crecientemente apoyados por las
oficinas estatales de atención a migrantes, por medio de los cuales los
gobernadores de las entidades con altos niveles de emigración han buscado cultivar inversiones y vínculos políticos (de corto y mediano plazo)
con sus respectivas comunidades de paisanos.11 Una vez identificados,
estos líderes reciben una serie de estímulos para llevar a cabo su trabajo
de organización. La efectividad del conjunto de estos estímulos puede
ilustrarse con el crecimiento de los clubes de oriundos en Estados Unidos
durante la última década. Solamente en la ciudad de Chicago el número
de asociaciones de mexicanos pasó de 35 en 1995 a 251 en 2005.12 Una
estimación conservadora calcula en alrededor de 600 el número de clubes
de oriundos actualmente operando en Estados Unidos.13
Lo novedoso (o al menos lo que no era tan evidente hace 10 años) es
que conforme evolucionan los mecanismos de organización de los inmigrantes de primera generación, su acción colectiva rebasa el ámbito relativamente estrecho de su comunidad de origen para abocarse, simultáneamente, a trabajar por el mejoramiento de las condiciones de vida en la
sociedad receptora. Hoy día, en Estados Unidos los migrantes expresan
su potencial organizativo no solamente en el boom de clubes de oriundos,
10
Carlos González Gutiérrez, “La organización de los mexicanos en Los Ángeles: la lealtad de
los oriundos”, Revista Mexicana de Política Exterior, 46, primavera de 1995, pp. 59-101.
11
Miguel Moctezuma L., “La presencia migrante desde la distancia: clubes zacatecanos en
los Estados Unidos”, en Guillaume Lanly y M. Basilia Valenzuela (comps.), op. cit., pp. 85-126;
Laurent Faret, “Implicarse aquí, con la mirada hacia allá: la organización comunitaria de los guanajuatenses en los Estados Unidos”, en Guillaume Lanly y M. Basilia Valenzuela (comps.), op. cit.,
pp. 225-252; Guillaume Lanly y Volver Hamman. “Solidaridades trasfronterizas y la emergencia
de una sociedad civil transnacional: la participación de dos clubes de migrantes en el desarrollo
local del Occidente de México”, en Guillaume Lanly y M. Basilia Valenzuela (comps.), op. cit.,
pp. 127-174; Germán Vega Briones, “La formación de clubes del Estado de México”, en Guillaume
Lanly y M. Basilia Valenzuela (comps.), op. cit., pp. 315-343; Cecilia Imaz, “Poder político de
las organizaciones transnacionales de migrantes mexicanos en sus comunidades de origen”, en op.
cit., pp. 375-424; y Xóchitl Bada. “Reconstrucción de identidades regionales a través de remesas
colectivas”, en Lanly Guillaume y M. Basilia, op. cit., pp. 175-224.
12
En 2005, el consulado mexicano en Chicago tenía registrados 251 clubes de paisanos y 14
federaciones a nivel estatal. La característica principal de estos clubes es la identificación con
una entidad federativa de México; así, el estado de Guerrero cuenta con 59 clubes, seguido de
Michoacán con 37. Selene Barceló Monroy, “La diáspora mexicana en Chicago”, Foreign Affairs en
Español, julio-septiembre de 2005.
13
Instituto de los Mexicanos en el Exterior, “Clubes de oriundos”, en Mexicanos en el Exterior, Boletín
Temático del IME, vol. 1, 7 de octubre de 2004, en http://portal.sre.gob.mx/ime/pdf/BOL7CO.pdf
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
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sino también en el control que ejercen sobre los medios de comunicación
en español; en su creciente presencia en los sindicatos de las industrias
donde predominan; en las organizaciones no gubernamentales que con
apoyo de la Iglesia católica o fundaciones privadas, han logrado constituir
para defender mejor sus derechos; o en los espacios que ellos mismos han
creado para interactuar entre sí de manera pública y autónoma (p.ej.: la
organización de Guelaguetzas).14
Enfrentado a una realidad transnacional, el Estado mexicano tiene
dos alegatos principales para justificar sus esfuerzos de acercamiento
hacia la diáspora: el primero es contribuir a mejorar su nivel de vida; el
segundo, la necesidad de desarrollar una relación privilegiada con liderazgos cada vez más poderosos en Estados Unidos.
El primer argumento:
mejorar sus condiciones de vida
Por definición, el Estado mexicano está obligado a ofrecer servicios de
protección consular a sus nacionales en el exterior, en particular cuando
éstos se encuentran en aprietos. El derecho internacional le reconoce
tanto a México como al resto de los países del mundo ese deber respecto
a sus ciudadanos en el extranjero. Pero más allá del ámbito estrictamente
consular: ¿A quién le toca diseñar políticas públicas con consecuencias
para esta población de origen mexicano, residente en Estados Unidos?
En el contexto de una realidad transnacional, sería contraproducente
para el Estado mexicano asumir que las autoridades estadounidenses son
las únicas responsables de atender las necesidades de la población inmigrante. Sin negar el hecho obvio de que la responsabilidad principal estriba
en el gobierno que ejerce soberanía sobre el territorio donde residen estas
comunidades, lo cierto es que para México es fundamental contribuir en lo
posible a mejorar la calidad de vida de una población de dimensiones significativas, concentrada en la base de la pirámide social estadounidense.
Por muy funcionales que estos trabajadores sean para la economía
estadounidense, o por muy apreciables que sus remesas sean para la economía mexicana, lo cierto es que la gran mayoría de los migrantes y sus
14
Jonathan Fox, “Mapping Mexican Migrant Civil Society”, trabajo presentado en la conferencia Mexican Migrant Civic and Political Participation, Woodrow Wilson Center, 4 y 5 de
noviembre de 2005.
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CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
familias viven en los márgenes de la sociedad a la que migran, en parte
por sus bajos niveles de escolaridad y de ingreso, y en parte porque, de
jure mas no de facto, a la mayoría de ellos no se les reconoce el derecho
de residir legalmente en esa nación.
Por razones de interés nacional, a México le conviene preguntarse qué
va a pasar con la segunda o tercera generación de migrantes y qué puede
hacer para contribuir a mejorar su suerte. Para la gran mayoría de los hijos
y nietos de los actuales migrantes, las posibilidades de alcanzar el llamado
“sueño americano” se ven comprometidas debido a que la migración indocumentada sienta las bases para el surgimiento de una segunda generación
que se halla en total desventaja en términos económicos y sociales.
Alejandro Portes ha desarrollado el término de “asimilación descendiente” para describir este fenómeno.15 En contraste con lo que sucedió
con los inmigrantes rusos, polacos o italianos de principios del siglo XX,
la desindustrialización de la economía estadounidense (su metamorfosis
en una economía de servicios) ha acabado prácticamente con los empleos
manufactureros que en el pasado garantizaron la movilidad social vertical
de los trabajadores poco calificados y sus familias. El resultado ha sido
la segmentación progresiva del mercado laboral estadounidense en dos
grandes fracciones: la de las ocupaciones técnicas y profesionales que
requieren de trabajadores altamente calificados, y la de los empleos para
trabajadores no calificados, de baja remuneración, como los que ocupan
los inmigrantes en el área de servicios, construcción y agricultura.
En la economía posindustrial y de servicios donde la información es
el activo más preciado, para que los hijos de los inmigrantes mexicanos
puedan acceder al éxito material y a las aspiraciones de clase media que
les imbuye la cultura americana, están obligados a mantenerse en la
escuela y a llegar a la educación superior. Lejos de alcanzarla, muchos de
ellos viven hoy una especie de asimilación descendiente, marcada por el
abandono escolar, los embarazos prematuros, la desintegración familiar y
los conflictos con las autoridades policiacas. Al romperse la circularidad
de los flujos ante la creciente dificultad de cruzar la frontera, los migrantes se ven forzados a traer consigo a sus familias de manera clandestina.
15
Alejandro Portes, The New Latin Nation: Immigration and the Hispanic Population of the United
States, Princeton N.J., Center for Migration & Development, septiembre de 2004, CMD Working
Paper Series, 04-02, pp. 25-33.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
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A muchos de ellos la pobreza los lleva a vivir en guetos y a que sus hijos
asistan a escuelas de mala calidad donde abundan las oportunidades para
involucrarse en la contracultura de la droga.
Un estudio longitudinal realizado por Portes entre jóvenes de segunda generación en Miami, Ft. Lauderdale y San Diego entre 1992 y 2002,
ofrece evidencia empírica para demostrar el vínculo entre migración
indocumentada y asimilación descendiente en la segunda generación.
Mientras que solamente el 7.5 por ciento de los hijos cubanos de clase
media tenía un nivel de escolaridad equivalente a la preparatoria (high
school) o menos, en el caso de los hijos de mexicanos el porcentaje equivalente era de 38 por ciento; mientras que solamente el 3 por ciento de
los cubano-americanos tenía hijos prematuramente, el 41.5 por ciento
de los mexicano-americanos ya tenía hijos a los 24 años; mientras que
apenas el 4 por ciento de los hijos varones de los exiliados cubanos había
sido encarcelado, en el caso de los hijos de inmigrantes mexicanos el porcentaje equivalente era del 21 por ciento.16
Como país de origen, México no puede asumir que la marginalidad
de sus emigrados es un problema de la exclusiva competencia del país
vecino. Su prestigio e imagen internacional están íntimamente ligados al
de estas comunidades y viceversa. Además, como es lógico suponer ante
el carácter transnacional de su problemática, muchas de las dificultades
que enfrentan los mexicanos en el exterior son binacionales por naturaleza, y por tanto su solución impone acciones en ambos lados de la frontera. Al combatir la tuberculosis o promover la educación financiera entre
los migrantes, por citar dos ejemplos, es preciso actuar en ambos lados
del circuito migratorio.
Mediante los programas de cooperación internacional que ofrece
en materia de educación, salud u organización comunitaria, el gobierno
mexicano puede contribuir a mejorar la calidad de vida de esta población.
Igualmente, por medio de los programas de entrenamiento y formación
de liderazgos, México puede contribuir a elevar la autoestima de sus hijos
ausentes, así como fortalecer su capacidad autónoma de organización para
proteger mejor sus intereses y articular más eficazmente sus demandas.
El gobierno de México cuenta con aliados poderosos para coadyuvar
a lo anterior. La mayor parte de las autoridades estadounidenses a nivel
16
Ibidem, pp. 30-33.
190
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local (supervisores, alcaldes, concejales y miembros de las juntas de educación) son sensibles a la necesidad de encontrar soluciones pragmáticas
a las demandas generadas por los trabajadores indocumentados y sus
familias. La mayor parte de estos funcionarios reconoce que el carácter
indocumentado de esta población no es un asunto de su competencia; en
cambio, saben que estos trabajadores enriquecen con su trabajo la economía local, robustecen el mercado de bienes raíces y pueden contribuir a
la inseguridad de todos si no son auxiliados (así sea en un grado mínimo)
por la infraestructura local de procuración de justicia, de salud y de educación pública. ¿Cómo combatir la marginalidad de esta población?, ¿cómo
hacer para que un residente indocumentado que carece de un instrumento
de identificación estadounidense, pueda colaborar con la policía local sin
temor a ser deportado?, ¿cómo coadyuvar a que los inmigrantes puedan
abrir cuentas bancarias y con ello detonar una serie de transacciones
económicas que beneficien a la economía en general?, ¿cómo combatir la
deserción escolar de la segunda y tercera generaciones, involucrando a
los padres inmigrantes en la educación de sus hijos?, ¿cómo reducir las
posibilidades de que emerja un problema de salud pública a partir de una
población que carece de seguro médico?
La mano invisible del mercado está detrás del afán de los gobiernos
locales en Estados Unidos por encontrar un modus operandi práctico,
no ideologizado, con respecto a los residentes de sus ciudades y conda dos que no cuentan con una situación migratoria regular. No es
solamente que miles de capataces de la construcción, propietarios de
restaurantes o empresarios agrícolas recluten activamente a trabajadores indocumentados no calificados, para mantener a flote sus respectivos negocios. Además están los bancos, las compañías de seguros, las
empresas telefónicas o las tiendas de autoservicio, por citar algunos
ejemplos, que ven a los trabajadores mexicanos simplemente como
consumidores, y como tales los tratan. Finalmente, al venderle bienes
y servicios a un segmento del mercado integrado por 11 millones de
extranjeros indocumentados (un poco más de la mitad provenientes
de México), no sólo actúan en beneficio de sus accionistas, sino del
interés general y del bien común.
El poder adquisitivo de los migrantes les abre puertas en Estados
Unidos. El mercado les da a los indocumentados una especie de carta
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
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de naturalización económica que México puede aprovechar para propiciar soluciones pragmáticas que faciliten la vida de sus nacionales en el
exterior. El reto para el gobierno mexicano es el de recurrir a esquemas
imaginativos que permitan la cooperación entre organismos públicos,
instituciones privadas y organizaciones no lucrativas.
Por lo anterior, a partir de la década de los noventa, por razones que
van más allá de lo estrictamente económico, la Cancillería ha dotado a sus
funcionarios consulares de una creciente autonomía para establecer asociaciones ad hoc con actores locales, lo que obedece a razones tanto económicas
como políticas y sociales.17 El ejemplo más claro de este esfuerzo es la activa promoción que los cónsules mexicanos hacen de la matrícula consular.
Uno de los auxilios más elementales que puede prestar el Estado
mexicano a los cerca de seis millones de inmigrantes indocumentados que
residen en Estados Unidos, es la oportunidad de contar con documentos
de identificación. Para el portador, una matrícula consular representa la
posibilidad de identificarse ante una autoridad policiaca; a la entrada de
un edificio público; ante una institución bancaria para abrir una cuenta;
o, inclusive, en ciertos estados, para tramitar una licencia de conducir. Por
esta razón, la red consular mexicana ha definido como una de sus prioridades dotar de valor agregado a la matrícula consular, negociando su aceptación a nivel local por parte de bancos, gobiernos estatales, municipales,
departamentos de policía, distritos escolares, edificios públicos y bancos.
A la fecha, cerca de cuatro millones de mexicanos radicados en los
Estados Unidos poseen una matrícula consular. Su creciente aceptación
es testimonio de la voluntad de miles de funcionarios electos y designados estadounidenses (muchos de ellos de origen mexicano) para encontrar soluciones pragmáticas a nivel local a los problemas que conlleva el
estatus migratorio irregular de millones de mexicanos.18
Por medio de su agenda de servicios (la cual se describe más adelante), el Instituto de los Mexicanos en el Exterior contribuye a darle
17
Véase Carlos González Gutiérrez, “Decentralized Diplomacy: The Role of Consular
Offices in Mexico’s relations with its Diaspora”, en Rodolfo de la Garza y Jesús Velasco (eds.),
Bridging the Border, Rowman and Littlefield, 1997, pp. 49-67.
18
Para julio de 2004, 1,180 agencias de policía, 377 ciudades, 163 condados y 178 instituciones
bancarias reconocían oficialmente la matrícula consular mexicana. Información proporcionada por
la Dirección General de Protección y Asuntos Consulares, Secretaría de Relaciones Exteriores.
192
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
valor agregado a la aportación de los cónsules, fortaleciendo su capacidad
de respuesta y, con ello, su credibilidad frente a la comunidad.
El segundo argumento:
una relación privilegiada
Un segundo tipo de alicientes que mueven a México a desarrollar vínculos con esta población tiene que ver con la posibilidad de incorporar el
talento y los recursos de los emigrados en el desarrollo de su país de
origen. La marginalidad de la mayoría de los inmigrantes no obsta para
reconocer el crecimiento y consolidación de una clase media mexicana y
mexicano-americana, cuyos miembros han accedido paulatinamente a los
círculos del poder económico y político de aquel país.19 Desde el punto
de vista del país de origen, sería absurdo desperdiciar la oportunidad
que representa el creciente poderío político y económico del liderazgo
mexicano-americano. Ellos constituyen un canal de acceso privilegiado.
En la medida que México logre establecer una relación especial con estas
élites, estará en mejores condiciones para transmitir sus puntos de vista y
preocupaciones a los encargados de tomar decisiones en Estados Unidos
con respecto a las políticas que le afectan. El crecimiento de la población y en especial del electorado latino, el carácter abierto del sistema
político estadounidense y los cambios en el contexto político mexicano,
son factores que facilitan la tarea de identificar afinidades con los líderes
mexicano-americanos de segunda y tercera generaciones.
A diferencia de lo que ha sucedido con otros grupos nacionales como
los polacos, italianos o alemanes en Estados Unidos, para los mexicanoamericanos, el continuo reabastecimiento de nuevos inmigrantes sirve
como un permanente recordatorio de México y de sus raíces migrantes.
Mexicanos y mexicano-americanos conviven de manera estrecha: se casan
entre sí, son compañeros de trabajo o escuela, se hacen vecinos, o mantienen relaciones patrón-trabajador. Con frecuencia, para la población de
origen no mexicano son indistinguibles los unos de los otros, por lo que no
19
Por citar únicamente un ejemplo, la National Association of Latino Elected Officials calcula
que actualmente hay cerca de 6,000 funcionarios de ascendencia latina electos en distintos niveles
de gobierno, la mayoría de los cuales son de origen mexicano. Citado en Instituto de los Mexicanos
en el Exterior, “Voto latino”, en Mexicanos en el Exterior, Boletín Temático del IME, vol. 1, 11 de
noviembre de 2004, en http://portal.sre.gob.mx/ime/pdf/BOL11VL.pdf
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
193
es extraño que cuando se promueven legislaciones abiertamente restriccionistas (como en el caso de la Proposición 187 en California, en 1994) la
retórica antiinmigrante y sus posibles efectos discriminatorios tienen un
impacto directo en los estadounidenses de ascendencia mexicana.
Como ha señalado David Ayón, gracias al crecimiento de los votantes
latinos y al hecho de que ninguno de los dos principales partidos ejerce
un monopolio sobre la lealtad del electorado hispano (lo que abre la
posibilidad para la competencia interpartidista), existe de facto un cabildeo pasivo a favor de México, en la medida en que candidatos de ambos
partidos que representan a distritos con población latina, saben que
para cultivar el apoyo de ese sector es necesario evitar posiciones extremas en contra de los migrantes o de su patria de origen.20 Estos votantes
se convierten en una efectiva voz de moderación cuando medidas de
control fronterizo amenazan con tener efectos discriminatorios contra
estadounidenses de ascendencia hispana. Su presencia ha dejado de ser
insignificante. De acuerdo con el último censo, existen 122 distritos de
congresistas federales (28 por ciento del total) donde la población latina
es mayor proporcionalmente al porcentaje equivalente a nivel nacional
(12.5 por ciento).21
Por lo anterior, desde la perspectiva de los líderes mexicano-americanos, los estímulos para promover una relación especial con México no
necesariamente se limitan a las razones de corte estrictamente emocional.
Para ellos, México puede ser fuente de capital político si logran jugar el
papel preponderante que otros grupos étnicos de presión han jugado para
influir en las relaciones de Estados Unidos con su país de origen.22
El carácter abierto del sistema político estadounidense y la legitimidad con la que maniobran otros grupos étnicos para influir en materia
de política exterior, subrayan para México la oportunidad que representa acercarse a estos liderazgos. Otras diásporas en Estados Unidos han
ganado capital político al promover, en su país de origen, valores acordes
20
David Ayón, “El voto latino: América Latina en la política estadounidense”, Foreign Affairs
en Español, primavera de 2001.
21
National Association of Latino Elected Officials, The growth of Latinos in the Nation’s
Congressional Districts: The 2000 Census and Latino Political Empowerment, Los Ángeles, NALEO
Research Brief, junio de 2001.
22
Carlos González Gutiérrez, “Los latinos y la política exterior de Estados Unidos”, Foreign
Affairs en Español, vol. 2, núm. 3, octubre-diciembre de 2002, pp. 113-122.
194
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
con la cultura política norteamericana. Estos grupos ganan legitimidad
interna en la medida en que puedan demostrar su compromiso por
“exportar” y salvaguardar en el exterior valores como la democracia liberal, la economía de mercado y el respeto a los derechos humanos.23
Desde la óptica de las organizaciones y líderes mexicano-americanos,
el hecho de que México haya alcanzado la llamada “normalidad democrática” (una competencia real entre partidos, donde existe la posibilidad de
alternancia) facilita un mayor diálogo y concertación con sus autoridades.
Con la derrota del partido que llevaba más de 70 años en el poder en
México, se desvaneció uno de los principales disuasivos al acercamiento,
al desaparecer entre los líderes latinos el temor de fortalecer un régimen
considerado como no democrático.
No obstante, si bien la victoria de Vicente Fox en el 2000 facilitó el
acercamiento de los líderes mexicano-americanos a México, en realidad
no eliminó del todo el precio que usualmente tienen que pagar estos grupos por acercarse políticamente a su país de origen. Como ha sucedido
en el caso de otros grupos nacionales, algunos sectores de la sociedad
norteamericana han visto con suspicacia las relaciones entre México y su
diáspora bajo el argumento de la doble lealtad.
La acusación de servir como Caballo de Troya para los intereses de
un país que no es el suyo es uno entre varios obstáculos que dificultan la
identificación de afinidades entre el gobierno de México y los mexicanoamericanos de segunda y tercera generaciones. Además, cabría destacar
la profunda heterogeneidad de las comunidades, el carácter de la relación
bilateral y la preponderancia de las identificaciones panétnicas por sobre
las de origen nacional.
Los hijos de los migrantes que nacen en Estados Unidos son estadounidenses por nacimiento. Aun cuando muchos de ellos heredan de sus padres
el anhelo por mantenerse cerca del país de sus ancestros, es natural esperar
que los lazos que los vinculan con México sean mucho más tenues.
Los mexicano-americanos de segunda y tercera generaciones tienen
una perspectiva del mundo muy distinta a la de sus ancestros que nacieron al sur de la frontera. En contraste con los migrantes, su forma de
vida por lo general no es transnacional. Al cabo de la segunda o tercera
23
Yossi Shain, “Marketing the Democratic Creed Abroad: US Diasporic Politics in the Era of
Multiculturalism”, Diaspora, 3(1), primavera de 1994, pp. 85-111.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
195
generaciones ya han perdido contacto con los familiares en México.
Con respecto a los miembros de la primera generación, no siempre se
identifican como parte de un mismo grupo étnico, ni mucho menos
comparten la preocupación por la patria de origen de sus ancestros. A
diferencia de lo que sucede con los judío-americanos con respecto a la
seguridad de Israel, o los cubano-americanos y su repudio al régimen
encabezado por Fidel Castro, en el caso de la diáspora mexicana no existe un asunto prioritario que produzca consenso al interior de ella. Las
diferencias de origen y estrato social inhiben el surgimiento de valores
compartidos que vayan más allá de afinidades culturales o religiosas.
La mayoría de los estadounidenses de origen mexicano se consideran
producto de una migración laboral, no de una diáspora. Cabe recordar que
la identificación étnica responde a estímulos situacionales o estratégicos,
por lo que la movilización de grupos sociales a lo largo de líneas étnicas se
da por los canales que ofrece el sistema a través de categorías oficialmente
reconocidas. Por eso la movilización política de los mexicano-americanos
se ha dado en el marco de la lucha por los derechos civiles en Estados
Unidos, como una minoría con derecho a ser protegida bajo la categoría
panétnica de “hispanos” o “latinos”. En virtud de que la etnicidad es una
base importante para la movilización de grupo, y a pesar de que el 65 por
ciento de todos los latinos son de procedencia mexicana, su origen nacional es soslayado como parte de un proceso natural mediante el cual las afiliaciones más angostas son sacrificadas en aras de las más amplias. No por
nada las organizaciones hispanas más importantes persiguen una agenda
estrictamente interna, donde los temas de política exterior son ignorados
de manera deliberada, como una manera de mantener la cohesión al interior de coaliciones donde conviven diversos grupos nacionales.24
Pero si las identidades panétnicas dificultan que los latinos se enfoquen en México, un efecto similar lo tiene la naturaleza misma de la
relación bilateral entre los dos países. La creciente integración económica
entre las dos naciones, en el marco de una frontera compartida de más
de 3,000 kilómetros, contribuye a borrar la tenue línea que distingue al
ámbito interno del externo.
24
Para una discusión más amplia de este punto, véase Carlos González Gutiérrez, “Fostering
Identities: Mexico’s Relations with its Diaspora”, The Journal of American History, vol. 86, núm. 2,
septiembre de 1999, pp. 545-567.
196
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
“Intereses, no pasiones” fue la manera como Rodolfo de la Garza y
Louis de Sipio titularon en 1998 un artículo cuyo argumento central es
inobjetable: más allá de la afinidad cultural entre México y los estadounidenses de ascendencia mexicana, la segunda y tercera generaciones
se interesan poco por lo que sucede en su país de origen; en parte porque los temas más importantes en la relación bilateral son percibidos
(quizá incorrectamente) como ajenos a su problemática (incluyendo la
migración); y en parte, porque al vivir su proceso de socialización en
Estados Unidos, los mexicano-americanos desarrollan actitudes políticas
que divergen de las que sus ancestros desplegaron en México. De ello da
cuenta su permanente demanda de acceso en igualdad de oportunidades a
la sociedad estadounidense, así como el hecho de que nunca han desarrollado identidades políticas de corte separatista, que compitan o desplacen
el “patriotismo americano” del que habitualmente hacen gala.25
Para el gobierno de México, la consecuencia de lo anterior es clara:
la lealtad o las razones estrictamente emocionales no son suficientes para
aproximarse con éxito a los líderes y a las organizaciones mexicano-americanas. Ellos se movilizarán en función de sus propios intereses. El éxito
de los esfuerzos de acercamiento dependerá no sólo de la capacidad del
Estado mexicano para enfocar la atención de estas élites en México, sino
también de su habilidad para identificar nichos de intereses comunes,
alrededor de los cuales ambas partes puedan hacer sinergia. Dada la profunda heterogeneidad de las comunidades, de lo que se trata es de promover la colaboración en un terreno acotado por dos ejes: el de los intereses
convergentes, y el de los interlocutores que perciben la colaboración con
su país de origen como una oportunidad para impulsar su propia agenda. Ni todos los temas en la agenda se prestan para trabajar de manera
conjunta, ni todos los líderes de origen mexicano o latino son sensibles
a las oportunidades que les pueden ofrecer el diálogo y la concertación
con México.
La agenda de información que promueve el Instituto de los Mexicanos
en el Exterior, detallada líneas abajo, responde a la necesidad de enfrentar
los escollos arriba señalados: ¿Cómo enfocar la atención de los diferentes
25
Rodolfo O. de la Garza y Louis de Sipio, “Interests not passions: Mexican-American
Attitudes toward Mexico, Immigration from Mexico, and other Issues Shaping U.S.-Mexico
Relations”, International Migration Review, vol. 32, núm. 2, verano de 1998, pp. 401-422.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
197
liderazgos de la comunidad en México?, ¿cómo crear las condiciones para
que los líderes inmigrantes intercambien puntos de vista de manera sistemática con sus contrapartes mexicano-americanas?, ¿cómo propiciar la
identificación de una agenda compartida entre México y su diáspora?
Una historia de 15 años26
Poco a poco México ha tratado de adaptar sus instituciones al desafío que
representa tener aproximadamente una quinta parte de la nación mexicana residiendo más allá de sus fronteras.
A mediados de los ochenta, la reforma a las leyes migratorias estadounidenses, al amparo de la Ley Simpson-Rodino (Immigration Reform and
Control Act-IRCA), obligó a los mexicanos a reconocer el tamaño real de
una población que hasta ese momento buscó soslayarse. Las cláusulas
de amnistía de la ley aprobada en 1986 le permitieron a más de 2.3 millones de mexicanos regularizar su estatus migratorio. En 1988, un candidato
de oposición, el ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas logró con éxito movilizar a
un sector importante de la comunidad migrante (sobre todo en California y
en el área metropolitana de Chicago) a propósito de su candidatura presidencial, lo que constituyó una evidencia palpable de la internacionalización de
la política mexicana. En 1990, la decisión del gobierno de México de buscar
un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y Canadá hizo patente la
necesidad de contar con una estrategia de acercamiento a las élites hispanas
con influencia en el Congreso estadounidense.
En esa coyuntura, no fue gratuito que en 1990 se creara el Programa
para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (PCME) en la Secretaría
26
Por supuesto, no pretendo dar a entender que las relaciones entre el gobierno mexicano y las
comunidades en el exterior daten de hace 15 años. Como dan cuenta los conflictos entre cónsules
y exiliados durante la época de la Revolución, los esfuerzos de repatriación luego de la Depresión
de 1929, la creación de los comités cívicos en los cuarenta, o el apoyo a las sociedades mutualistas
durante la primera mitad del siglo XX, hay una rica historia detrás de las políticas de acercamiento
actuales. Para los propósitos del presente artículo, esta sección arranca en 1990, con la creación
del PCME, porque fue la primera oficina cuyo mandato específico era coordinar los esfuerzos de
cooperación internacional del gobierno mexicano con estas comunidades. Para una crítica a la propensión de ver el transnacionalismo y las relaciones Estado-diáspora en el caso mexicano como un
fenómeno nuevo, véase Rachel Sherman. “From State introversion to State extension in Mexico:
Modes of Emigrant Incorporation, 1900-1997”, Theory and Society, vol. 28, núm. 6, diciembre de
1999, pp. 835-878.
198
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
de Relaciones Exteriores, como un primer esfuerzo de coordinación para
propiciar vínculos de largo plazo con estas comunidades y sus liderazgos.27 Por las mismas fechas, se creó el Programa Paisano (primero vinculado a la Secretaría de la Contraloría y después convertido en un programa interinstitucional coordinado por la Secretaría de Gobernación)
para combatir los abusos de que eran víctimas los paisanos en su retorno
a México. También de esos años datan las primeras oficinas estatales
de atención a migrantes, así como los primeros esfuerzos por parte del
gobierno federal (a través de la Secretaría de Desarrollo Social) para
financiar obras de infraestructura local en las comunidades de origen,
proporcionando fondos complementarios a las contribuciones de los clubes de oriundos o de paisanos (antecedente de la actual 3×1 para migrantes, entonces llamado Programa de Solidaridad Internacional).
A mediados de los años noventa se dio un segundo momento importante,
cuando el Poder Legislativo reformó la Ley de Nacionalidad para permitir
el ejercicio de la nacionalidad múltiple; esta ley eliminó la adopción voluntaria de una nacionalidad extranjera como causal de pérdida de la nacionalidad mexicana. El principal catalizador de esta reforma fue el clima antiinmigrante imperante en California, cristalizado en 1994 con la aprobación de
la Proposición 187 por parte de los electores de ese estado. La proposición
buscaba negar el derecho a la educación y a los servicios de salud a los inmigrantes indocumentados y a sus hijos. Al reformar la Ley de Nacionalidad,
el Legislativo y el Ejecutivo mexicanos buscaron desinhibir a los emigrados
que desearan adoptar la nacionalidad de su país de residencia (sin perder
por ello la nacionalidad mexicana), con el fin de encarecer el precio político
a pagar por los promotores de futuras iniciativas antiinmigrantes.
Ocho años después, en junio de 2005, al ser aprobada la reforma al
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) para
permitir que los mexicanos en el exterior puedan votar por vía postal
desde el extranjero en las elecciones presidenciales, se cerró el círculo que
dejó abierto el Congreso mexicano. A diferencia de la reforma de 1997,
la cual fue una iniciativa concebida esencialmente desde la ciudad de
27
Carlos González Gutiérrez y María Esther Schumacher, “El acercamiento de México a
las comunidades mexicanas en Estados Unidos; el caso del PCME”, en Olga Pellicer y Rafael
Fernández de Castro (coords.), México y Estados Unidos; las rutas de la cooperación, México, D.F.,
Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos-Instituto Tecnológico Autónomo de México,
1998, pp. 189-212.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
199
México, la que hizo realidad el derecho al voto en el 2005 fue producto del
esfuerzo de cabildeo que las propias organizaciones de migrantes hicieron
en México, aprovechando el contexto propicio creado por un Presidente
de la República altamente comprometido con la causa de los paisanos.
El presidente Vicente Fox, ex gobernador de uno de los estados con los
mayores índices de emigración per cápita en el país (Guanajuato) señaló
desde principios de su administración que gobernaría “para 120 millones
de mexicanos”. Al asumir el poder, el Presidente creó una oficina especial en Los Pinos, la Oficina de la Presidencia para los Mexicanos en el
Extranjero (OPME), para atender las necesidades de esta población y nombró a un mexicano-americano, Juan Hernández (nacido en Texas de padre
guanajuatense) como su director. Además, colocó el tema migratorio en el
centro de la agenda con los Estados Unidos e hizo de la demanda por regularizar a los millones de indocumentados una de sus más altas prioridades
en materia de política exterior. El propósito de la OPME fue crear un acceso
privilegiado al Presidente de México para los migrantes y sus descendientes, así como alentar su participación en el desarrollo del país.28
En la actual administración han proliferado las iniciativas destinadas a estrechar los vínculos con estas comunidades; por citar algunos
ejemplos que ilustran la prioridad del tema en la agenda del gobierno
del presidente Fox, cabe destacar: los esfuerzos de cabildeo encaminados a promover una reforma al régimen migratorio estadounidense; la
creación y fortalecimiento de programas gubernamentales destinados a
darle valor agregado a las remesas; la producción de un mensaje semanal
del Presidente de la República dirigido a radioescuchas y televidentes de
origen mexicano en Estados Unidos; la iniciativa para reformar el Cofipe
para permitir el voto en el exterior; y la creación del Instituto de los
Mexicanos en el Exterior en 2002.
México tiene ahora la oportunidad de instituir bajo un nuevo marco
conceptual la relación con su diáspora. En contraste con lo sucedido
con los descendientes de los trabajadores que partieron al amparo del
Programa Bracero (1942-1964) –quienes fueron víctimas de la cultura
28
Carlos González Gutiérrez, “La diplomacia de México ante su diáspora”, en Rafael
Fernández de Castro (coord.), En la frontera del imperio, México D.F., Ariel, 2003, pp. 165-175.
200
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
del “pochismo”–,29 en la actualidad, luego de más de 15 años de esfuerzos
sistemáticos de acercamiento, los hijos de los migrantes se encuentran
con un México donde (al menos en el discurso oficial) existe plena conciencia de que nuestro país es una nación de emigrantes.30 Ello abre la
posibilidad de establecer un precedente distinto, en el que sin cuestionar
el patriotismo o lealtad a la tierra en la que nacieron la segunda y subsecuentes generaciones, el Estado mexicano utilice toda su fuerza para
crear las condiciones propicias para desarrollar un diálogo institucional y
sistemático con el liderazgo de sus comunidades en el exterior.
El Instituto de los Mexicanos en el Exterior:
un esfuerzo por institucionalizar relaciones
Como lo muestra el recuento anterior, el gobierno de México ha abierto de manera consistente canales de participación para la población
mexicana residente en el exterior. En el discurso oficial, el desdén y la
indiferencia han cedido paso al reconocimiento explícito de las múltiples
aportaciones que los migrantes hacen al desarrollo de México.
El 6 de agosto de 2002, el Presidente dio a conocer un nuevo arreglo institucional, en el centro del cual se encontró el nuevo Instituto de
los Mexicanos en el Exterior (IME). El IME absorbió, por una parte, al
Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior, y por otra,
a la Oficina de la Presidencia para los Mexicanos en el Extranjero. La
creación del IME constituye el ejemplo más acabado de la voluntad del
gobierno mexicano por ampliar los cauces de participación del “México
de afuera”.
El arreglo institucional para la atención de las comunidades de mexicanos en el exterior se sostiene sobre tres puntales: el IME, el Consejo
Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (CNCME) y el
Consejo Consultivo del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (CCIME).
29
Pocho significa “fruta podrida” de acuerdo al diccionario. Por muchos años se utilizó en
México como un término más bien despectivo para referirse a los emigrados. Simboliza el desdén con el que las élites urbanas y de clase media veían a los emigrados, provenientes en su gran
mayoría de áreas rurales.
30
Véase el artículo de Rafael Alarcón en este volumen, así como de Jorge Durand, “De traidores a héroes: políticas emigratorias en un contexto de asimetría de poder”, en Raúl Delgado Wise
y Beatriz Knerr (coords.), Contribuciones al análisis de la migración internacional y el desarrollo regional
de México, México, D.F., Miguel Ángel Porrúa, 2005, pp. 15-38.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
201
El IME fue pensado como el órgano ejecutor y operativo del CNCME.
El CNCME es una comisión intersecretarial, encabezada por el Presidente
de la República e integrada por 11 secretarías de Estado, cuya tarea es el
diseño y emisión de directivas para la instrumentación de políticas públicas
dirigidas a los mexicanos en el exterior. Detrás de la creación del CNCME
está el reconocimiento implícito que el tema de las comunidades mexicanas
es esencialmente transversal, lo que implica que su tratamiento no puede
darse sectorialmente, dependencia por dependencia, sino que precisa de
un enfoque sistémico para evitar duplicidades, garantizar la colaboración al
más alto nivel, y dar un mayor peso político a los programas públicos.
En este diseño institucional, el IME tiene como mandato coordinar
los esfuerzos de acercamiento de las dependencias federales; aporta tanto
la memoria institucional como la capacidad ejecutiva del CNCME. Al
haber sido constituido como un órgano desconcentrado al interior de la
Cancillería, el IME está dotado de un formidable brazo para instrumentar
sus acciones: la red de 50 oficinas consulares en América del Norte,31
dentro de las cuales cuenta con personal que se dedica exclusivamente a
promover y poner en práctica los proyectos y actividades del IME.
Sin embargo, a diferencia de todos los esfuerzos previos del gobierno
mexicano, incluyendo el Programa para las Comunidades, la innovación
fundamental de la estrategia encabezada por el IME es el hecho de que
incorpora institucionalmente el punto de vista de las propias comunidades
a las cuales busca servir: el IME está encabezado por un migrante32 y cuenta
con un Consejo Consultivo integrado por mexicanos y mexicano-americanos residentes en el exterior, que aspiran a ser la voz de las comunidades
ubicadas en diferentes circunscripciones consulares. Esta es una diferencia fundamental, ya que los consejeros son líderes comunitarios independientes que no le deben su lugar en el consejo al gobierno de México, sino
a los sectores de la comunidad que los eligieron o seleccionaron.33
31
Actualmente hay 46 consulados de México en Estados Unidos y cuatro en Canadá.
Cándido Morales es el primer director del IME. Nació en la Mixteca oaxaqueña y emigró
a los Estados Unidos a los 13 años de edad, donde residió por más de 30 años antes de regresar a
México por invitación del presidente Vicente Fox.
33
En palabras de un analista de las relaciones entre México y su diáspora, “el Consejo
Consultivo intenta desempeñar el papel de una asamblea coordinadora del liderazgo de la diáspora
como un todo. Una red de redes formal e institucionalizada, con una membresía identificada que
se reúne dos veces al año y que divide su trabajo en comisiones. Esta creación, a pesar de algunos
32
202
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
El Consejo Consultivo, la tercera columna del nuevo esquema institucional, es un foro compuesto por 105 líderes comunitarios de origen
mexicano residentes en Estados Unidos y Canadá, elegidos por sus
propias comunidades. El consejo integra también a 10 representantes
de las organizaciones latinas más importantes en los Estados Unidos,
10 asesores especiales y 32 representantes de cada una de las entidades
federativas de México. A la fecha, el Consejo Consultivo ha formulado
más de 200 recomendaciones en torno a los programas, acciones e iniciativas del gobierno mexicano para la atención de las poblaciones en el
exterior, lo cual ha permitido no sólo una mejor aplicación y diseño de
nuestras políticas públicas, sino que también ha abierto las posibilidades
para crear los cimientos de una agenda compartida.34
Desde un inicio, el Consejo Consultivo se instituyó no sólo como un
espacio para el análisis crítico e independiente, sino también como un instrumento para promover una agenda que se va definiendo (a veces de
manera sinérgica, a veces contradictoria) como parte del diálogo sistemático entre el gobierno de México y los consejeros del IME.
En tanto líderes genuinos con amplia experiencia en el trabajo
comunitario, desde un principio los consejeros han asumido un papel
independiente y crítico respecto a sus convocantes (el gobierno de
México en general y el IME en lo particular). A tres años de actividad se
ha observado, por un lado, que los miembros del nuevo consejo se han
convertido en los evaluadores por antonomasia de las políticas gubernamentales mexicanas diseñadas para atender a esta población. Por otro,
la gran mayoría de ellos concibió el ingreso al Consejo Consultivo como
una oportunidad para conocer de cerca las políticas mexicanas; para
intercambiar experiencias o concertar puntos de vista con otros líderes
aspectos contradictorios, le permitió como nunca antes al Estado mexicano imponer un grado
de orden mucho mayor en sus relaciones con las crecientes redes de la diáspora”, David Ayón,
“Mexican Policy & Emigre Communities in the U.S.”, trabajo presentado en la Conferencia
Mexican Migrant Civic and Political Participation, organizada por el Woodrow Wilson Center el
4 y 5 de noviembre de 2005.
34
Cada año, el IME hace posible que al menos en dos ocasiones se reúnan todos los miembros
del Consejo Consultivo. Igualmente propicia encuentros especiales entre los consejeros que forman
parte de cada una de las seis comisiones de trabajo (asuntos legales, políticos, fronterizos, educativos, de salud, y económicos y negocios).
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
203
provenientes del resto del país; así como para impulsar iniciativas propias
en beneficio de las comunidades a las que buscan representar.35
La agenda de servicios
Al crear el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME) y su Consejo
Consultivo, el gobierno del presidente Vicente Fox procuró valerse de la
capacidad autónoma de organización de las comunidades para promover
agresivamente la oferta de cooperación de México en materia de educación, salud, organización comunitaria, protección consular y promoción de
negocios. Al trabajar descentralizada y estrechamente con la comunidad, el
IME logra detonar apoyos y recursos complementarios a los aportados por
el propio gobierno. A su vez, garantiza la pertinencia del nuevo esquema
institucional en la medida en que la agenda del IME se vincula inextricablemente a las necesidades de las propias comunidades organizadas al ser
constantemente alimentada por los miembros del Consejo Consultivo.
La posibilidad de descubrir áreas de interés y puntos de encuentro
entre el gobierno y las comunidades, está en función de la capacidad para
identificar una agenda de servicios dirigida a la generación inmigrante. Lo anterior ha sido documentado por un proyecto de investigación
binacional denominado “Enfoque México”, a cargo de investigadores
del Instituto Tecnológico Autónoma de México y de las universidades
estadounidenses Loyola Marymount, Notre Dame y University of Texas
in Arlington.36 Esta investigación, basada en la organización de una serie
de grupos de enfoque, que contempló a consejeros del IME, líderes inmigrantes y líderes mexicano-americanos establecidos en diferentes partes
35
“El aspecto más relevante acerca del IME es su reconocimiento de la necesidad de integrar
formalmente a las comunidades en el exterior en el proceso de formulación e instrumentación de
las políticas que les afectan. Es la primera institución que reúne a todos los grupos relevantes con
objeto de discutir los problemas y necesidades de los mexicanos en el exterior y proponer soluciones. El Consejo Consultivo es el componente transnacional «clave» del IME. Es gracias al Consejo
Consultivo que el IME y las comunidades pueden estar en México y en los Estados Unidos prácticamente «al mismo tiempo», al contar con un cuerpo representativo con capacidad para influir
los debates en torno a la formulación de políticas, y con posibilidades de tener un contacto directo
con el gobierno de México”. Gustavo Cano y Alexandra Délano. “The Mexican Government
and Organized Mexican Immigrants in the United States: A Historical Analysis of Political
Transnationalism, 1848-2005”, por aparecer en Journal of Ethnic and Migration Studies.
36
Manuel García y Griego, Clashing Compadres: Differences and Similarities in the Political Priorities
of Mexican Americans and Mexican Immigrants (trabajo no publicado, noviembre de 2005).
204
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
de los Estados Unidos, trató de responder a la pregunta sobre qué podría
movilizar a los mexicanos en el exterior para intervenir más activamente
como grupo étnico de presión en las relaciones México-Estados Unidos.
Los grupos de enfoque revelaron que si bien al interior del liderazgo
mexicano y mexicano-americano existen profundas diferencias sobre
algunos temas de la agenda política (tales como el debate sobre una posible
reforma migratoria), al mismo tiempo existe un claro consenso en torno a
la necesidad de promover una agenda de servicios, en particular, en materia de educación. Como apunta Manuel García y Griego en un reporte
sobre estos grupos de enfoque, es sobresaliente el hecho de que “[todos
los] grupos identificaron a la educación (incluyendo la mejora de la educación K-12, un mayor acceso a la educación superior y el fomento de la
educación para adultos) como una de sus tres principales prioridades”.
Es claro, continúa García y Griego, que “la mejora de las oportunidades
educativas es un área en la que podrían abrirse opciones de cooperación
entre los líderes de grupos mexicano-americanos e inmigrantes”.37
La experiencia del IME durante sus primeros tres años demuestra que
al enfocar la colaboración entre gobierno y comunidad organizada en
torno a una agenda de servicios para la comunidad inmigrante, es posible
crear sinergias y círculos virtuosos en temas como la educación a distancia, la promoción de la salud, la organización comunitaria, la educación
financiera o los proyectos que buscan darle valor agregado a las remesas.
Gracias al apoyo de diversas instituciones del sector educativo,38 la red
consular mexicana ofrece libros,39 intercambio de maestros,40 así como
37
Estos resultados, concluye el autor, corroboran que las iniciativas en materia de cooperación
educativa son el vínculo más viable en torno al cual se podrían aglutinar políticamente los líderes
inmigrantes mexicanos y mexicano-americanos en una causa común. Véase ibidem, p.12.
38
Entre las que destacan la Secretaría de Educación Pública, el Instituto Nacional para la
Educación de los Adultos (INEA), el Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo
(Conevyt), el Tecnológico de Monterrey, el Instituto Latinoamericano para la Comunicación
Educativa (ILCE), el Colegio de Bachilleres, la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos
(Conaliteg) y más de una docena de gobiernos estatales.
39
En colaboración con la Comisión Nacional de libros de Texto Gratuito (Conaliteg) de
la Secretaría de Educación Pública, en 2005 se distribuyeron más de 9,376 colecciones, cerca
de 700,000 libros en español para educación básica y literatura infantil en escuelas, bibliotecas
públicas y distritos escolares, con la finalidad de apoyar la educación y reforzar la identidad
de los niños y jóvenes de origen mexicano.
40
Durante el verano de 2005, 229 profesores mexicanos procedentes de 18 entidades federativas
participaron en el Programa de Intercambio de Maestros México-Estados Unidos 2005. Los
profesores participantes visitaron 67 ciudades de Estados Unidos.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
205
programas de alfabetización, primaria, secundaria41 o bachillerato abierto
y a distancia,42 para inmigrantes adultos que requieren robustecer sus
herramientas escolares. Miles de usuarios de estos servicios recurren a
ellos para continuar su formación académica en inglés, para terminar un
grado que quedó inconcluso en México, para auxiliar mejor a sus hijos
en la escuela o bien para aprovechar mejor el tiempo de reclusión en un
centro de readaptación social.43
La labor de los cónsules de México es negociar apoyos por parte
de autoridades locales y organizaciones comunitarias, a efecto de abrir
“plazas comunitarias”,44 establecer “portales en colaboración con el
Conevyt”,45 o bien promover la acreditación de estudios de bachillerato
mexicano por parte de algún distrito escolar o autoridad educativa en
Estados Unidos.46 A partir del 2005, todos estos programas se han visto
fortalecidos con la creación del Programa de Becas IME, mediante el cual,
al amparo de un fondo de 10 millones de pesos anuales, el gobierno de
México ofrece apoyos económicos para los estudiantes mexicanos inscri41
Se estima que en 2005 la SRE coordinó con el INEA la atención a aproximadamente
10,000 alumnos en cursos de alfabetización, primaria y secundaria abierta en Estados Unidos.
Esto se ha realizado a través de 488 puntos de reunión en los cuales se entregaron cerca de
300 certificados.
42
El Colegio de Bachilleres atiende a una población inscrita de más de 1,400 alumnos, a través
del sistema abierto y a distancia, el cual cuenta con un sistema en línea para el registro, asesoría,
capacitación y presentación de exámenes.
43
El servicio se brinda en algunas correccionales en los estados de California, Nuevo
México y Arizona.
44
Actualmente, con la colaboración de la red consular mexicana en Estados Unidos y el
Instituto Nacional de Educación para Adultos, se han puesto en marcha 189 plazas comunitarias ubicadas en 28 estados de la Unión Americana. Con el apoyo de las nuevas tecnologías,
las plazas comunitarias ofrecen servicios educativos de alfabetización, primaria, secundaria,
bachillerato abierto y a distancia, educación media superior, inglés como segunda lengua,
temas de cultura general, de educación para la vida y el trabajo, y de computación.
45
Se han establecido seis portales educativos Conevyt-INEA en colaboración con organizaciones educativas locales. Estos portales fueron creados para potenciar el impacto y difusión de los
servicios educativos que ofrece el INEA para la población mexicana en EUA.
46
El 17 de mayo de 2005, el presidente Vicente Fox Quesada inauguró, vía satélite, los
portales educativos en colaboración con los estados de Washington y Wisconsin en los Estados
Unidos, con el fin de impulsar la educación a distancia y promover el acercamiento de la
comunidad mexicana a sus costumbres y tradiciones en toda la Unión Americana. En un
hecho histórico, la alineación de contenidos de bachillerato se traducirá, en el corto plazo, en
el reconocimiento de los estudios que se realicen en México y en Estados Unidos de educación
media superior.
206
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
tos en los cursos de educación para adultos que ofrece por medio de la
red consular.47
En materia de salud, los servicios que el IME y la red consular ofrecen
giran en torno a dos proyectos principales, instrumentados en estrecha
coordinación con la Secretaría de Salud de México: por un lado está la
“semana binacional de salud”, que anualmente busca movilizar recursos
y llamar la atención sobre la salud de los migrantes mediante la organización de ferias de salud y conferencias académicas en diferentes regiones
de Estados Unidos, durante una semana en octubre; por otro, se encuentran las “ventanillas de salud”, un sistema de referencias de servicios de
salud (disponibles en hospitales y clínicas comunitarias) que opera en
las instalaciones de media docena de consulados.48 Las ventanillas tienen
como propósito orientar a los usuarios de los servicios consulares sobre el
tipo de atención médica a la que tienen derecho, ayudarlos a concertar las
citas y establecer un mecanismo de seguimiento sobre el tratamiento que
reciben. Como se podrá suponer, este tipo de asistencia es especialmente
importante para los trabajadores indocumentados y sus familias, cuyo
temor a ser denunciados y eventualmente deportados los lleva a evitar
cualquier tipo de auxilio médico cuando lo requieren, incluso tratándose
de hijos nacidos en Estados Unidos.
Un tercer tipo de servicios que ofrece el IME y la red consular tiene
que ver con el impulso a los esfuerzos de organización comunitaria, principalmente a través del Programa 3×1 para Migrantes de la Secretaría de
Desarrollo Social. Mediante este programa, el gobierno de México apoya
iniciativas de migrantes para concretar proyectos de infraestructura local
en sus lugares de origen, con la participación de recursos de los tres órdenes de gobierno y de los propios migrantes. En la medida en que la procuración de fondos para el financiamiento de estas obras se convierte en
47
En el 2005, 51 organizaciones no lucrativas abocadas a la educación de adultos lograron
calificar para obtener recursos del Fondo para Becas-IME, lo que permitió apoyar directamente
a cerca de 3,000 estudiantes, hombres y mujeres mayores de 15 años, 282 asesores o promotores
educativos y 112 coordinadores de programas.
48
Estas ventanillas se encuentran operando ya en las ciudades de Chicago, Dallas, McAllen,
El Paso, Tucson, San Diego y Los Ángeles; estas dos últimas, en su etapa piloto, operaron con
apoyo del California Endowment y han atendido a más de 156,000 personas en un lapso de tres
años. Las tres ventanillas de salud establecidas en los consulados de la frontera recibieron apoyo de
la Comisión Binacional de Salud Fronteriza.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
207
un acicate para la organización, el papel del cónsul es fundamental para
identificar a las comunidades organizadas y ponerlas en contacto tanto
con la Sedesol como con las autoridades de sus estados y municipios de
origen.49
En materia de educación financiera y de los esfuerzos por darle valor
agregado a las remesas, los servicios que ofrecen el IME y la red consular
están íntimamente ligados al uso y difusión de la matrícula consular.
Entre los beneficios directos de la aceptación de las matrículas consulares por instituciones financieras destaca la significativa reducción
del costo de envío de remesas por parte de nuestros connacionales. Su
aceptación por parte de los bancos facilita la “bancarización” de los inmigrantes y su integración a esquemas de ahorro e inversión. Prueba de
ello ha sido el importante número de cuentas bancarias abiertas en los
Estados Unidos tras la aceptación de la matrícula por diversas instituciones financieras. Por ejemplo, tan sólo entre noviembre de 2001 y julio de
2004, Wells Fargo estima haber abierto 400,000 nuevas cuentas mediante
la presentación de la matrícula consular mexicana como identificación.50
El menú de opciones al alcance de los migrantes para darle valor
agregado a sus remesas se va a ampliar en el futuro. Con apoyo de la
Sociedad Hipotecaria Federal, de la Comisión Nacional de Fomento a
la Vivienda y del IME, por ejemplo, los cónsules promueven el Programa
de Créditos Hipotecarios a Migrantes, dirigido a trabajadores residentes
en el exterior, incluyendo indocumentados o empleados en la economía
informal, para que puedan obtener créditos para la construcción de
vivienda en México para beneficio de sus familiares o de ellos mismos
cuando regresen a su país de origen.51 Otro ejemplo lo constituye el pro49
Esta estrategia de impulso a comunidades de menor desarrollo relativo, que involucra a
las federaciones y clubes de oriundos de mexicanos en Estados Unidos, está permitiendo cubrir
prácticamente a todos los estados de la República que desean ser atendidos por el programa y está
desarrollando más de 1,500 proyectos de mejoramiento de la calidad de vida de las localidades de
origen. Véase Josefina Vázquez Mota, “El Programa Iniciativa Ciudadana 3×1: un instrumento
para respaldar la inversión social de los inmigrantes mexicanos”,Foreign Affairs en Español, vol. 5, 3
julio-septiembre de 2005, pp. 37-42.
50
Información proporcionada por Liliana Salas-Grip, vicepresidenta de Wells Fargo, julio de
2004.
51
A la fecha, el Programa de Créditos Hipotecarios a Migrantes es operado, con apoyo de la
SHF, por tres intermediarios financieros privados (Sociedades Financieras de Objeto Limitado,
Sofoles), Hipotecaria Su Casita, Crédito Inmobiliario e Hipotecaria Nacional. Hasta abril de
208
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
grama “Invierte en México” que ofrece Nacional Financiera con recursos
del Banco Interamericano de Desarrollo, mediante el cual se subsidian
los estudios de factibilidad para inmigrantes interesados en invertir en
negocios productivos en sus comunidades de origen.52
La agenda de información
En la medida en que México pueda entablar un diálogo sistemático con
los líderes y organizaciones más importantes de estas comunidades en el
exterior, nuestro país y su diáspora podrán impulsar una agenda compartida, centrada en áreas donde el gobierno y las comunidades organizadas
estén en posibilidades de crear sinergias.
Para que el gobierno de México pueda entablar el diálogo sistemático,
franco y constructivo que aspira a sostener con el liderazgo de la diáspora
mexicana, hace falta contribuir a la consolidación de su interlocutor. A
ello se abocan las acciones que conforman la “agenda de información” del
Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME), las cuales buscan institucionalizar la relación entre México y su diáspora.
El Consejo Consultivo está integrado mayoritariamente por consejeros electos por las propias comunidades. Su presencia en el Consejo
Consultivo les concede un acceso institucional al proceso de formulación
de políticas mexicanas, sobre bases claras y predecibles. Además, participan sabiendo que, al cabo de tres años, serán reemplazados por una nueva
generación de consejeros, de manera que la continua renovación de los
2005, se habían otorgado 372 créditos y se encontraban en proceso otros 872. La meta para
el 2006 de las tres instituciones es de colocar 2,800 créditos hipotecarios.
52
Invierte en México es un proyecto de Nafinsa y el Banco Interamericano de Desarrollo para
abrir un nuevo destino de inversión al ahorro de los migrantes en sus comunidades de origen. El
programa dispone de un monto de recursos por 2.2 millones de dólares, aportados por los estados
participantes, los migrantes, Nafinsa y el Fondo Multilateral de Inversiones del BID. El programa
consiste en: primero, elaborar planes de negocio de proyectos empresariales viables, que generen
ingreso y empleo; segundo, atraer la inversión de los migrantes mexicanos para favorecer a sus
familias y comunidades de origen abriéndose una oportunidad para regresar a nuestro país; y tercero, generar una mayor actividad que fortalezca a las economías regionales. Actualmente participan
tres entidades federativas: Hidalgo, Zacatecas y Jalisco. De acuerdo con cifras de Nafinsa, en cada
estado se destinarán 87,000 dólares para la elaboración de un diagnóstico y plan estratégico para
promover nuevos proyectos; 300,000 dólares para estudios de factibilidad y evaluación de proyectos; 346,000 dólares para la realización de actividades de promoción y difusión; y un remanente en
administración y coordinación central y estatal del proyecto.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
209
miembros del consejo está garantizada. En este cuerpo colegiado y en la
garantía de institucionalidad que ofrece, estriba la apuesta más acabada
por encontrar al interlocutor que requiere México en el diálogo con su
diáspora.
La contribución más importante del nuevo esquema institucional es
la de ser un punto de encuentro entre una vasta gama de liderazgos locales que no tenían mucha comunicación entre sí. En el Consejo Consultivo
del IME coinciden los representantes de las principales organizaciones
latinas, junto con los líderes de las más importantes organizaciones de
inmigrantes de primera generación. La oportunidad que le ofrece a unos
y a otros de conocerse e intercambiar puntos de vista es sumamente
valiosa. Por otra parte, una vez que haya concluido el periodo de tres
años de esta primera generación de consejeros, éstos probablemente
aprovecharán, en su trabajo comunitario, los conocimientos adquiridos,
así como los vínculos y contactos establecidos. Además, su experiencia
como consejeros les imprime un espíritu de cuerpo que los hará sentirse
parte de una red de líderes comunitarios, estrechamente vinculados con
el gobierno de México.
Bajo este nuevo esquema, el IME y los consulados en Estados Unidos
y Canadá han privilegiado el procesamiento y la distribución de información como un elemento central para coadyuvar al surgimiento y
consolidación de redes de apoyo. Así pues, el IME ha tenido como uno
de sus imperativos mantener vinculadas estas redes mediante información sobre lo que sucede en las comunidades, las actividades del IME y la
labor comunitaria que ellos realizan. Con tal fin el IME envía diariamente
el boletín electrónico Lazos, dirigido a cerca de 12,000 líderes residentes
en los Estados Unidos, mediante el cual difunde noticias o mensajes de
relevancia para la comunidad.
A su vez, anualmente el IME invita a México en promedio a 400 líderes comunitarios (dirigentes de clubes de oriundos, funcionarios electos,
educadores, profesionales de la salud, comunicadores, dirigentes deportivos, entre otros), la mayor parte de ellos de origen mexicano, como parte
de un programa de Jornadas Informativas, cuyo propósito es promover
un mejor conocimiento sobre la problemática migratoria, la oferta de
cooperación de México y las posiciones que mantiene el gobierno sobre
diversos temas. A partir de marzo y hasta diciembre, en promedio el ins-
210
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
tituto organiza cada mes una jornada para una delegación de 40 personas.
En virtud de que son los cónsules mexicanos quienes mejor conocen a los
líderes de las comunidades a nivel de base, son ellos quienes postulan a
los candidatos a participar en las jornadas del IME. Su invitación es vista
por los participantes como un estímulo y un reconocimiento al trabajo
comunitario que realizan. Algunos de ellos formarán seguramente parte
del Consejo Consultivo en el futuro. Los más, aprovecharán lo mucho o
lo poco que hayan aprendido en su respectiva jornada para servir mejor
a sus comunidades, o quizás para sacar un mayor provecho de la cooperación internacional de México en materia de programas educativos o
de salud, por ejemplo. En cualquier caso, la mayoría de ellos sentirá que
forma parte de una red de líderes comunitarios que mantiene una relación especial con el gobierno de México.
Un ejemplo paradigmático del trabajo del IME en la formación de una
agenda compartida con nuestras comunidades en el exterior ocurrió en
julio de 2003, cuando el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos
sometió a una consulta pública su política de apoyo a las matrículas consulares, luego de que un grupo de congresistas expresara su preocupación
por la proliferación de este documento. Como parte de esta revaloración,
el Departamento del Tesoro realizó una encuesta vía Internet para obtener comentarios sobre las reglas de aceptación de documentos consulares
de identificación por parte de los bancos.
Una vez abierta la encuesta, el Departamento del Tesoro recibió gran
cantidad de opiniones en contra del uso de las matrículas consulares. Sin
embargo, la tendencia se revirtió luego de que el IME, la red consular y
grupos como Maldef y el National Immigration Law Center, comenzaron, el 15 de julio de 2003, una campaña de información en la que enviaron correos electrónicos a miles de líderes comunitarios mexicano-americanos, explicando las consecuencias negativas de que la matrícula dejara
de ser aceptada por los bancos. Esta campaña produjo una importante
movilización de la comunidad mexicana que permitió, una vez finalizado
el conteo, que 83 por ciento de las 24,000 opiniones recibidas fueran a
favor de la aceptación del documento. En consecuencia, el 18 de septiembre de 2003, el Departamento del Tesoro anunció que su política de permitir la aceptación de la matrícula consular no sufriría cambios. Como
reseñó The Wall Street Journal en un artículo publicado el 3 de octubre
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
211
de 2003, “estos esfuerzos –y sus resultados– muestran cómo México ha
desarrollado un considerable aparato de cabildeo, haciendo equipo con la
comunidad mexicano-americana”.53
Consideraciones finales
Desde principios de la década de los noventa, en respuesta al surgimiento
y paulatina consolidación de espacios sociales transnacionales protagonizados por migrantes, el Estado mexicano ha procurado abrir canales de
participación a sus hijos ausentes, echando mano de muchas herramientas, tales como el fortalecimiento de la red consular, la proliferación de
acciones por parte de los gobiernos estatales, el financiamiento de programas federales como el Programa 3×1, o la aprobación de reformas a
la legislación para permitir la múltiple nacionalidad o el derecho a votar
desde el exterior.
Por supuesto, las políticas dirigidas a incorporar a la población en el
exterior no han seguido un proceso lineal ni han estado exentas de contradicciones. Como era de esperarse, el esfuerzo de acercamiento ha generado resistencias internas. De ello da muestra el hecho de que el trabajo
legislativo por regular el derecho al voto en el exterior haya llevado casi
10 años, o que en algunas regiones del país las relaciones entre las autoridades locales y los clubes de oriundos se vean afectadas por prácticas
corporativistas o clientelares.
Sin embargo, en parte debido a que las demandas de inclusión de
los migrantes han tenido lugar en el marco de una creciente descentralización y democratización del poder en México,54 en lo fundamental
el acercamiento ha sido una política que a lo largo de varios sexenios
ha mantenido consistencia y que en el gobierno del presidente Vicente
Fox encuentra su expresión más clara en la creación del Instituto de los
Mexicanos en el Exterior (IME).
La consistencia le ha permitido al gobierno federal perfeccionar una
oferta de cooperación internacional que busca contribuir a elevar los
53
Eduardo Porter, “Politics & Policy: Mexico adds Lobbying Muscle with MexicanAmericans’ help”, The Wall Street Journal, 3 de octubre de 2003.
54
Robert C. Smith, “Migrant Membership as an Instituted Process: Migration, the State
and the Extra-Territorial Conduct of Mexican Politics”, International Migration Review, vol. 37,
núm. 2, verano de 2003, pp. 297-343.
212
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
estándares de vida del “México de afuera”, especialmente en materia de
educación, salud y organización comunitaria. En eso consiste la agenda
de servicios que ofrece el IME a través de la red consular. Esta agenda se
apoya en las propias comunidades a las que sirve, para compartir costos y
hacer sinergias. Casi cualquier proyecto de cooperación (las plazas comunitarias, las ventanillas de salud, las becas IME) depende para su supervivencia de que la comunidad aporte recursos complementarios, a veces
en infraestructura (las instalaciones donde se monta una “plaza comunitaria”), a veces en especie (el tiempo de los voluntarios que atienden al
público en una feria de salud) o en materia de procuración de fondos (las
gestiones de diversos consejeros del IME para que fundaciones privadas
copatrocinen las “ventanillas de salud”).
En la agenda de servicios, el acercamiento de México hacia su diáspora adquiere contenido concreto. La colaboración entre el gobierno
y las organizaciones comunitarias se manifiesta de manera específica.
Gracias a la agenda de servicios, las sinergias entre el gobierno de
México y las comunidades organizadas se vuelven parte de una realidad
cotidiana en donde la colaboración (acotada a proyectos determinados)
se reivindica en la ayuda a los más vulnerables. De no existir la agenda
de servicios, los esfuerzos del gobierno mexicano por acercarse a la
diáspora serían puramente simbólicos y poco coherentes.55
Al mismo tiempo, la consistencia en las políticas de acercamiento
también ha servido para crear, a lo largo de los años, una plataforma que
permita fortalecer los espacios públicos transnacionales que los migrantes han creado, ya sea por sí mismos o en su interacción con el Estado
mexicano.
Existe una línea de continuidad entre el trabajo que los cónsules
empezaron a hacer a principios de los noventa, en el sentido de identificar líderes y clubes de oriundos para ponerlos en contacto con las
autoridades de sus comunidades de origen, y el trabajo que hoy realiza
el IME cuando invita a líderes comunitarios a participar en una Jornada
Informativa, les envía diariamente un boletín electrónico de información,
55
Lo mismo puede decirse de las tareas de protección consular que realiza la Cancillería
mexicana, crecientemente en coordinación con las oficinas estatales de atención a migrantes. Sin
estos servicios, los esfuerzos de acercamiento (tanto a nivel del gobierno federal como a nivel de los
gobiernos estatales) perderían fuerza y legitimidad.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
213
o los convoca a participar en la elección de sus representantes ante el
Consejo Consultivo. Al igual que hace 15 años, los líderes comunitarios
(como los activistas de cualquier otro movimiento social) reaccionan a
partir del marco institucional o de las “estructuras de oportunidad política” que encuentran.56 La agenda de información del IME busca cultivar
y fortalecer esas estructuras de oportunidad en respuesta al activismo
migrante.
Tanto en lo que se refiere a la agenda de servicios como a la de información, el modelo del IME parte del respeto a la capacidad autónoma de
organización de las comunidades. Al hacerlos copartícipes, se pone por
delante a la comunidad en la elaboración de diagnósticos e identificación
de agendas. Es un esfuerzo que claramente viene de abajo hacia arriba y
que compromete al gobierno de México a llevar a cabo sus políticas de
acercamiento bajo principios de transparencia y rendición de cuentas.
¿A quién le sirve el trabajo del IME? En tanto que el instituto ha
centrado su estrategia en la capacitación de líderes y organizaciones independientes, así como en el intercambio de puntos de vista entre éstos, el
enfoque está llamado a tener un impacto multiplicador que va más allá de
la agenda particular del gobierno de México. A través del IME el Estado
contribuye a fortalecer las capacidades de las comunidades para defender
sus propios intereses y propicia la colaboración entre organizaciones y
líderes de base.57 El Consejo Consultivo del IME, así como cada una de las
56
Peggy Levitt y Rafael de la Dehesa, “Transnational Migration and the Redefinition of the
State: Variations and Explanations”, Ethnic and Racial Studies, vol. 26, 4 de julio de 2003, pp. 587611. A diferencia de lo que Levitt y de la Dehesa señalan para otras relaciones Estado-diáspora, en
el caso mexicano el Estado ha podido actuar con bastante autonomía ya que los partidos políticos
han jugado un papel relativamente menor (al menos hasta ahora) en la creación de estas estructuras
de oportunidad política.
57
Contra lo que pudiera pensarse, los esfuerzos del país de origen por contribuir a formar
liderazgos y capacidades en las comunidades de inmigrantes pueden contribuir a la asimilación
de los recién llegados a su país de adopción. Cabe señalar que estudios realizados sobre perfiles de
líderes inmigrantes de varios países (Colombia, República Dominicana y México) muestran que
variables como el nivel de escolaridad, el nivel de ingreso, o el dominio del inglés se correlacionan
positivamente con la propensión a involucrarse en actividades transnacionales. Esto es relevante
porque demuestra que la asimilación al país de recepción y la participación en actividades transnacionales no son necesariamente actividades antagónicas. También sugiere que el deseo por mantener vínculos con el país de origen no desaparece con el tiempo, ni es coto exclusivo de los sectores
más marginales de las comunidades inmigrantes. Alejandro Portes, Cristina Escobar y Alexandria
Walton Redford. “Immigrant Transnational Organizations and Development: A Comparative
214
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
Jornadas Informativas que organiza el instituto, constituyen foros para la
concertación, el diálogo y la difusión de historias de éxito entre líderes
inmigrantes, mexicano-americanos y latinos.
Resulta claro que el gobierno mexicano no podría controlar jamás el
producto de la interacción entre agentes autónomos que se valen de una
plataforma mantenida por el gobierno de México para promover con
independencia sus propias agendas. En ese sentido, el andamiaje institucional que representa el IME y su Consejo Consultivo puede ser de utilidad a muchos otros activistas proinmigrantes que resguardan con celo
la distancia que los separa de las autoridades mexicanas: desde quienes
luchan por obtener un fondo de compensación para ex braceros, hasta
quienes pretenden organizar a los jornaleros (day laborers) que venden
su fuerza de trabajo en las esquinas de ciudades estadounidenses; desde
los funcionarios electos de origen hispano que pretenden servir mejor a
sus electores inmigrantes; hasta los líderes de las organizaciones latinas
nacionales que desean estrechar lazos con los clubes y federaciones de
paisanos.
Para desarrollar sus agendas proinmigrantes o prolatinas, estos actores comparten con el gobierno de México el desafío de encontrar maneras
de salvar la profunda heterogeneidad que caracteriza a la población de
origen mexicano en Estados Unidos. La dispersión geográfica y la consecuente falta de comunicación entre liderazgos locales le afecta por igual a
los activistas migrantes, a las organizaciones hispanas y a las autoridades
del país de procedencia; la escasez de espacios en dónde poder desarrollar
el diálogo entre inmigrantes de primera generación y estadounidenses
de ascendencia mexicana es un problema que comparten igualmente la
mayoría de ellos. La necesidad continua de identificar y entrar en contacto con los liderazgos más representativos de las comunidades emergentes
o de reciente migración, es otro reto que no es privativo del gobierno
mexicano. Lo valioso del nuevo esquema institucional es que puede
contribuir a salvar algunos de estos obstáculos, sin que por ello se ponga
en tela de juicio la independencia o autonomía relativa de los diferentes
Study”, Princeton N.J., Center for Migration and Development, Princeton University, August
2005, CMD Working Paper Series, pp. 16-17. Véase también Luis Escala Rabadán,“Migración y
formas organizativas en los Estados Unidos: los clubes y federaciones de migrantes mexicanos en
California”, en Guillaume Lanly y M. Basilia Valenzuela (comps.), op. cit., p. 436.
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
215
actores que utilizan al IME o a su Consejo Consultivo para intercambiar
información y puntos de vista.
Al margen de la comunicación que el IME pueda propiciar al interior de
las comunidades organizadas, el gobierno mexicano persigue otros objetivos fundamentales. Uno de ellos es elevar el nivel de prioridad de México
en la mente de los líderes de segunda y tercera generación, de manera que
puedan enfocar a su país de origen como punto de partida para movilizar
recursos y talentos a favor de su desarrollo.58 Otro es crear las condiciones
para que pueda tener lugar un diálogo sistemático, franco y constructivo
entre México y el liderazgo de la diáspora alrededor de una agenda compartida. Más allá de los líderes inmigrantes, ¿les interesará a los líderes
estadounidenses de ascendencia mexicana incluir a México como tema de
su agenda?, ¿podrán ambas partes identificar intereses comunes sobre los
cuales basar mecanismos de colaboración más sistemáticos?, ¿se llegará
a convertir alguna vez la movilización en torno a asuntos relacionados
con México en fuente de capital político para las organizaciones y líderes
mexicano-americanos?
Es muy difícil ofrecer respuestas contundentes a estas interrogantes.
Debido a la diversidad inherente a las comunidades de origen mexicano, y a la proporción tan alta de inmigrantes de primera generación en
el momento actual, lo más probable es que México encuentre líderes
mexicano-americanos dispuestos a servir como interlocutores, siempre y
cuando el diálogo propuesto sea ampliamente percibido como benéfico
para ambos países y no ponga en entredicho la lealtad natural que une a
los estadounidenses de ascendencia mexicana con su propio país. No obstante, por el momento no es posible asegurar la representatividad de esos
interlocutores hipotéticos. Lo cierto es que si algo demuestra la experiencia del IME en sus primeros tres años es que el gobierno de México y la
comunidad organizada no asumen posiciones antagónicas en la mayoría
de los temas que componen la agenda de las relaciones entre México y su
diáspora. Visto desde esta perspectiva, el reto pareciera ser una cuestión
de organización y método.
58
Quienes forman parte del Consejo Consultivo lo hacen en su calidad de líderes de origen
mexicano, no latino. El objeto de su participación es asesorar al gobierno de México, respecto a sus
políticas de atención a las comunidades mexicanas. Quienes visitan nuestro país como participantes
de una Jornada Informativa, lo hacen para conocer mejor la perspectiva mexicana. En ambos casos,
el enfoque en torno a México es el punto de partida.
216
CARLOS GONZÁLEZ GUTIÉRREZ
En el mediano y largo plazos, los 250 líderes mexicanos y mexicanoamericanos que habrán formado parte de las dos primeras generaciones
de consejeros del IME, así como los más de 1,500 líderes que habrán participado en el programa de Jornadas Informativas 2003-2006, constituirán
un capital de relaciones esencial para los esfuerzos de acercamiento de
México hacia estas comunidades. En lo mínimo, cultivar la relación con
ellos y con quienes vivan experiencias similares en el futuro, coadyuvará
a fortalecer los canales de comunicación entre el gobierno de México y la
diáspora; idealmente, el trabajo coordinado puede llevar a la identificación de una agenda compartida que facilite la sinergia entre las iniciativas
de la comunidad organizada y las del gobierno de su país de origen.
Sin embargo, la utilidad del nuevo esquema dependerá a su vez de su
capacidad para procesar las divergencias entre ambas partes dentro de un
marco institucional. Es innegable que existe una gran variedad de temas
en donde las diferencias de intereses y perspectivas no son menores. Un
ejemplo es el debate sobre la reforma migratoria en los Estados Unidos.
A diferencia del asunto del voto en el exterior, aquí las divergencias
se dan al interior de las propias comunidades. Como reflejo de lo que
sucede en el marco más general del debate entre organizaciones y líderes
latinos en Estados Unidos, hay algunos consejeros del IME que favorecen la idea de encontrar un cauce legal a los flujos futuros mediante la
negociación de acuerdos de trabajadores temporales. En contraste, un
número significativo de consejeros se opone tajantemente a este tipo de
convenios bilaterales, en tanto no vengan acompañados de un programa de regularización migratoria para la población indocumentada que
actualmente reside en aquel país. En este tema como en muchos otros, no
parece haber manera de alcanzar consensos en el corto plazo.
En una comunidad tan diversa y heterogénea, lo natural es la pluralidad y la dificultad para alcanzar acuerdos. El IME y su Consejo
Consultivo constituyen un instrumento útil de promoción en aquellos
temas donde pueden formarse sinergias. Pero en aquellos en los que
coexisten intereses profundamente encontrados al interior de la diáspora
(como en el caso del debate migratorio), o bien en aquéllos donde las
iniciativas provenientes del “México de afuera” no encuentran eco en
amplios sectores de la clase política nacional (como en el caso del voto de
los mexicanos en el exterior), el nuevo esquema institucional debe servir
DEL ACERCAMIENTO A LA INCLUSIÓN INSTITUCIONAL
217
para amortiguar las diferencias, para actuar como agente mediador y
con ello propiciar una discusión ordenada en torno a éstas. Este último
es un terreno virgen, porque tradicionalmente no ha existido un canal
institucional en donde las comunidades organizadas puedan expresar sus
puntos de vista de manera sistemática.
Más que para llegar a consensos inalcanzables, el IME y su Consejo
Consultivo deben servir para que la multiplicidad de actores involucrados
en ambos lados de la frontera puedan aprender a distinguir aquello que
los une de aquello que los separa. El diálogo sistemático entre el gobierno
de México y el liderazgo de la diáspora habrá de servir para crear lo que
no surge por decreto ni de manera espontánea, sino que se construye a lo
largo de los años, de manera paulatina: la confianza mutua.
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