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PONENCIA TEMÁTICA I: POLITICAS DE EMPLEO Y COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.
(versión resumida)
Joaquín Aparicio Tovar
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad de Castilla-La Mancha
Sumario:
1.- EL PLENO EMPLEO CONDICIONANTE DE LA POLÍTICA DE EMPLEO.
1.1.- Caracterización de la Política de Empleo.
1.2.- Política de Empleo y Derecho del Trabajo.
2.- LA CONVIVENCIA DE LA POLÍTICA DE EMPLEO CON LAS “LIBETADES
ECONÓMICAS” EN EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA.
2.1.- El difícil equilibrio entre lo nacional y lo supranacional o entre lo social y lo
económico en la UE.
2.2.- La convivencia de la política de empleo anclada en el Método Abierto de
Coordinación con las libertades económicas y otras políticas sociales regidas a través de
las competencias de atribución.
3.- LA POLÍTICA
AUTONÓMICO”.
DE
EMPLEO
EN
EL NUEVO
“ESTADO
SOCIAL
3.1.- El reforzamiento de los derechos sociales y el objetivo del pleno empleo en los
nuevos Estatutos de Autonomía.
3.2.- El reparto competencial: La legislación laboral como competencia estatal.
3.3.- Limites del derecho europeo: Las ayudas del Estado contrarias a la libre
competencia y otras libertades económicas.
3.4.- Los sindicatos, las asociaciones empresariales y los entes locales en la política de
empleo de las Comunidades Autónomas.
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1.- EL PLENO EMPLEO CONDICIONANTE DE LA POLÍTICA DE EMPLEO.
Tanto la Constitución ( art. 40. 1) como los nuevos Estatutos de Autonomía imponen a
los poderes públicos orientar su política al pleno empleo. Es exigencia del Estado Social
y Democrático de Derecho. El constituyente era consciente de la importancia de este
mandato porque cuando se promulga la Constitución en 1978 el desempleo era un grave
problema en España. Detrás de ese mandato hay una dura experiencia histórica de un
pasado europeo con altas tasas de desempleo que en el periodo de entreguerras fueron
una de las causas del drama europeo del siglo XX. Late la idea de Beveridge de que “las
instituciones libres pueden verse en peligro en cualquier país al que vuelva el desempleo
masivo”. Estrenada la libertad en 1978 había que conjurar el desempleo. Era y es un
objetivo de primer orden. La historia reciente de España muestra que el desempleo ha
sido de modo casi permanente un grave problema social y lo es en la actualidad.
El objetivo de los poderes públicos de orientar su política al pleno empleo en una
economía de mercado implica un intervencionismo estatal porque el libre juego de las
fuerzas del mercado hace imposible la consecución de tal objetivo como una inveterada
experiencia muestra. Ya en 1909 Sidney y Beatrice Webb reclamaban “La organización
pública del mercado de trabajo”. El pleno empleo es conseguir que haya “mas vacantes
para los trabajadores, que trabajadores para las vacantes” por exigencias de justicia
social dada la desigual posición entre el vendedor y el comprador de la fuerza de
trabajo.
1.1.- Caracterización de la Política de Empleo.
La idea de Estado Social en el que se constituye España implica que no cualquier
política de empleo cumple con las exigencias constitucionales y estatutarias, solo lo
hacen las políticas orientadas al pleno empleo, por lo que sería mas correcto hablar de
“políticas de pleno empleo” que de políticas de empleo a secas. Pero tampoco cualquier
empleo puede ser el objetivo de esa política, sino el pleno empleo de calidad, como se
establece en los nuevos estatutos de autonomía. La validez de las políticas de empleo,
por tanto, debe medirse por su correcta orientación al pleno empleo y por que ese
empleo sea de calidad, es decir, que la prestación de trabajo se de con un haz de
derechos y deberes que preserven la dignidad de la persona que trabaja.
A partir de los años setenta del pasado siglo empieza tomar importancia el desarrollo de
“políticas de empleo” no adjetivadas. En realidad las políticas de empleo tienen una
antigüedad mayor. Una exitosa política de pleno empleo tiene tres fuentes, cuales son
mantener en todo momento un desembolso suficiente que mantenga la demanda total,
controlar la localización de la industria y asegurar la movilidad organizada de la mano
de obra. La principal es la primera, las otras dos son “operaciones auxiliares de
limpieza” (Beveridge). La primera de esas fuentes es por naturaleza muy amplia y
comprende medidas muy variadas, en realidad son medidas de política económica
general que tiene el pleno empleo como objetivo que debería de ser objetivo transversal
de toda la política económica. Sería por tanto mas correcto hablar de una política
económica de pleno empleo. La definición de política de empleo que hace el art. 1. Ley
56/2003, de empleo, parece admitir que pueda haber políticas económicas no dirigidas
al pleno empleo cuando en la definición de política de empleo la restringe a las
“decisiones…que tienen por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a
la consecución del pleno empleo, así como la calidad del empleo, a la adecuación
cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las
situaciones de desempleo y a la debida protección de las situaciones de desempleo”. Es
decir, una política sectorial. La gran cuestión es cual será la eficacia de esos programas
y medidas tendentes al pleno empleo si conviven con políticas económicas mas
generales que no tienen el pleno empleo como objetivo central, como puede serla
reducción de las inversiones públicas, la reducción de la presión tributaria, la reducción
de prestaciones sociales o el control de precios aún a costa de aumentar el desempleo.
Frente a esa concepción amplia de la política de empleo se suele aceptar una mas
restringida que se circunscribe a las dos segundas fuentes, las llamadas “operaciones
auxiliares de limpieza” que tienen una incidencia directa sobre el funcionamiento del
mercado de trabajo, y aún así no de todas las actividades, como las medidas tributarias y
de ordenación del territorio que favorecen la instalación de actividades productivas.
La tendencia desde finales de los años setenta y comienzos de los ochenta del siglo
pasado ha sido el desarrollo de políticas públicas favorables a la mejorar la
“productividad” y “competitividad” empresarial lo que se traduce en políticas de
empleo tendentes a mejorar la empleabilidad de los trabajadores con medidas de
fomento del empleo, movilidad profesional y geográfica, formación profesional
ocupacional, de colocación o intermediación en el mercado de trabajo.
1.2.- Política de Empleo y Derecho del Trabajo.
Las medidas de política de empleo en principio operaban desde fuera de la relación de
trabajo, pero eso ha variado desde los años ochenta del pasado siglo. Las medidas de
fomento del empleo tienen muchas manifestaciones, desde los incentivos a la
contratación por medio de subvenciones directas o indirectas y bonificación de cuotas
de la Seguridad Social a exclusiones, reservas o preferencias en la contratación de
colectivos con especiales dificultades en el acceso y/o permanencia en el empleo.
Muchas de ellas afectan en alguna medida a la regulación misma del trabajo por cuenta
ajena, que no puede permanecer extraña a la política de lucha por el pleno empleo. La
causalidad en la contratación, la ordenación del tiempo de trabajo, la estructura y los
mecanismos de fijación de salarios, la polivalencia funcional, la movilidad geográfica,
las garantías frente al despido, entre otros, son elementos que se han visto afectados por
exigencias de políticas de empleo para favorecer la ocupación en una tendencia a
modificar la correlación de fuerzas a favor del empresario en la relación de trabajo.
Todos esos elementos son componentes esenciales del Derecho del Trabajo tal y como
ha venido conformándose desde los años treinta del pasado siglo. Lo que parece reposar
tras esas intervenciones de la política de empleo es una culpabilización del Derecho del
Trabajo por la situación de desempleo. Sin embargo, la experiencia histórica desde los
años ochenta muestra que el Derecho del Trabajo tiene un papel mas bien neutro en la
generación de mayores o menores tasas de desempleo. La función del Derecho del
Trabajo de buscar un equilibrio entre las partes de la relación laboral, sin embargo,
puede verse alterada si se convierte en un apéndice de una política de empleo que
vuelve a un mercado de trabajo favorable a los compradores. En nuestro sistema
constitucional las intervenciones de política de empleo sobre la relación de trabajo
tienen una reserva competencial a favor del Estado (art. 149.1. 7ª CE) ya que se
materializan a través de la “legislación laboral”.
2.- LA CONVIVENCIA DE LA POLÍTICA DE EMPLEO CON LAS “LIBETADES
ECONÓMICAS” EN EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA.
La política de empleo de todos los Estados miembros queda sometida a las
prescripciones del Título IX, Parte Tercera, del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea, según la cual se esforzarán por “desarrollar una estrategia coordinada para el
empleo” para alcanzar el objetivo del art. 3.3 del Tratado de la Unión Europea de
establecer un mercado interior con “una economía social de mercado altamente
competitiva, tendente al pleno empleo”. Las políticas de empleo de los Estados
miembros deben de ser compatibles con las orientaciones de las políticas económicas,
que, a su vez, deberán estar coordinadas siguiendo las recomendaciones del Consejo y
objeto de una supervisión multilateral con el objeto de que no se ponga en peligro “el
correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria” (art. 121 TFUE). Un
correcto funcionamiento que tiene que producirse dentro del mercado interior “con el
respeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia” (art.
119 TFUE). El mismo principio por el que velará el Sistema Europeo de Bancos
Centrales en cuyas exclusivas manos queda la política monetaria (art. 127 TFUE). El
cambio terminológico de una economía social de mercado a una economía abierta y de
libre competencia es claro. La cuestión está en ver hasta que punto la economía abierta
de mercado es compatible con el Estado Social y Democrático de Derecho.
2.1.- El difícil equilibrio entre lo nacional y lo supranacional o entre lo social y lo
económico en la UE.
Los tratados que dieron lugar al nacimiento de las Comunidades Europeas no hacían
referencia a los derechos fundamentales ni a los derechos sociales, con la limitada
excepción de la no discriminación por razón de género y de nacionalidad. Sin embargo
no es correcto mantener que el derecho comunitario primigenio era un ámbito de puro
liberalismo económico, porque el nacimiento de las comunidades estaba unido a un
impulso ético en pos de la paz entre los Estados miembros y paz social por el
reconocimiento de derechos sociales para toda su población. Es decir, el Estado social y
democrático de derecho se asumía como un valor incuestionable y la armonización por
arriba de derechos sociales objetivo explicito (antiguo art. 117 TCEE). Pero la tensión
entre lo nacional, en donde las constituciones garantizaban derechos sociales y ofrecían
seguridades a los ciudadanos, y lo supranacional volcado en los aspectos económicos y
en donde la identificación de los ciudadanos con el proyecto de integración ha sido
siempre azarosa, permanentemente estaba presente. El equilibrio relativo se basaba en la
relativa homogeneidad social y económica de los seis países miembros (con las
dificultades de la Italia meridional), pero aún así los problemas no dejaban de existir. La
consecución del mercado interior sin fronteras y las sucesivas ampliaciones han acabado
creando una situación nueva en la que el impulso ético de la primera hora no es tan
evidente. A partir del Tratado de Amsterdam el empleo entra el derecho originario de la
UE, si bien no en lo que entonces se llamaba el pilar comunitario, sino en el de las
cooperaciones, pero se ha agudizado el desequilibrio entre lo nacional y lo
supranacional al perderse homogeneidad social con lo que siempre emerge un viejo
problema de hasta donde puede llegar la cesión de competencias soberanas, en concreto
si puede disolverse el Estado social por efecto de las reglas supranacionales reguladoras
de la economía abierta y de libre competencia de la Unión que gozan de autonomía y
primacía sobre el derecho interno.
2.2.- La convivencia de la política de empleo anclada en el Método Abierto de
Coordinación con las libertades económicas y otras políticas sociales regidas a través
de las competencias de atribución.
“La Unión contribuirá a una alto nivel de empleo mediante el fomento de la cooperación
entre los Estados miembros” (art. 147 TFUE). Una cooperación que podrá ser alentada
por las instituciones de la UE mediante iniciativas que desarrollen “intercambios de
información y buenas prácticas, facilitar análisis comparativos y asesoramiento, así
como promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias” (art. 149 TFUE),
que tiene por eje las orientaciones que los Estados miembros tendrán en cuenta para
elaborar sus respectivas políticas de empleo. Orientaciones que no pueden desconocer
las orientaciones mas generales de política económica. El compromiso de la UE no es
con el pleno empleo, sino con un alto nivel de empleo, y para ello no asume
competencias de atribución, sino recurre a la técnica del método abierto de
coordinación. Un método con arreglo al cual se elaboran los planes nacionales de
empleo, los cuales implican a las Comunidades Autónomas y entes locales, como ha
ocurrido con el Programa Nacional de Reformas adaptado a estrategia de Lisboa que
prevé la regionalización de los principales retos del programa y la participación de las
Comunidades Autónomas y entes locales en el estímulo del crédito y fomento del
empleo. El MAC, no puede ocultarse especialmente desde el informe Kok, es un
instrumento de búsqueda de legitimación de políticas que trasladan su acento a las
necesidades de las empresas, de los compradores de fuerza de trabajo, al tiempo que
diluye las responsabilidades sobre las decisiones adoptadas.
Desde el Tratado de Lisboa no es correcto hablar del pilar comunitario y de los pilares
de las cooperaciones. Ahora hay un único ente con personalidad, la UE, que actúa en
determinadas materias utilizando competencias de atribución de los Estados y en otras
meras de coordinación, es decir, sin traspaso de competencias. Sobre muchas materias
sociales la UE puede utilizar competencias de atribución, si bien normalmente de modo
concurrente con los Estados, lo que quiere decir que opera el principio de
subsidiariedad, pero no es el caso de la política de empleo, que sigue en manos de los
Estados y solo sometida a la coordinación de la UE. En los ámbitos relativos a la unión
aduanera, normas sobre la competencia y política monetaria, entre otros, la UE tendrá
competencias exclusivas, y compartidas en materias tales como política social, mercado
interior, cohesión económica, social y territorial, entre otras. Siempre que use una
competencia los principios de autonomía y primacía desplegaran su eficacia. Todo ello
quiere decir que la política de empleo de los Estados tiene su espacio delimitado por el
hard law de las competencias de atribución, sobretodo económicas, y las orientaciones
de política de económica. Como se verá más adelante tiene un no pequeño efecto
práctico sobre algunas políticas de empleo de las Comunidades Autónomas.
3.- LA POLÍTICA
AUTONÓMICO”.
DE
EMPLEO
EN
EL NUEVO
“ESTADO
SOCIAL
3.1.- El reforzamiento de los derechos sociales y el objetivo del pleno empleo en los
nuevos Estatutos de Autonomía.
La reforma de los Estatutos de Autonomía ha traído consigo un importante cambio en la
organización territorial del Estado, hasta el punto que se ha visto en esas reformas un
“nuevo estado autonómico”. Tanto si estamos ante un nuevo Estado autonómico como
si no, lo cierto es que los nuevos estatutos de autonomía han incorporado de un modo
claro una tabla de derechos sociales que refuerza el Estado social y, en concreto,
asumen, en el uso de sus competencias y para su territorio, el compromiso con el pleno
empleo de calidad. Es un cambio importante pero que se inserta en el esquema
constitucional de reparto competencial. La unidad del mercado laboral y la regulación
de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos siguen siendo, como no puede ser de otro modo, competencia
estatal, pero si igualdad no es uniformidad ha de admitirse cierta dosis de diversidad a la
que contribuye la política de empleo territorial, que, a su vez, tiene que moverse dentro
del marco de los equilibrios territoriales y de solidaridad.
3.2.- El reparto competencial: La legislación laboral como competencia estatal.
La política de pleno empleo que los nuevos Estatutos de Autonomía asumen como
objetivo de sus respectivas comunidades (art. 10.31º Estatuto de Andalucía, art. 26
Estatuto de Aragón, art. 12 Estatuto de Baleares) exige una delimitación por exigencias
del reparto competencial pues, como ya se ha dicho, lo que debe entenderse por política
de empleo es extremadamente amplio. Esa delimitación es mas necesaria por cuanto no
se encuentra en los arts. 148 y 149 CE referencia alguna a la política de empleo y hay
que entender que la asunción de esas competencias se realiza de modo genérico con el
título competencial del art. 148. 13ª CE . Según se ha indicado, hay una tendencia a que
algunas medidas de fomento del empleo se deslicen hacia modificaciones del
ordenamiento que disciplina la relación laboral, el Derecho del Trabajo, lo que al
margen de que pueda o no ser criticado, hace que las Comunidades Autónomas no
puedan entrar en esa materia ex art. 149.1.7ª CE. De acuerdo con la consolidada
doctrina constitucional no tienen competencia ni legislativa ni reglamentaria, salvo en lo
referente a la ejecución. Ahora bien, la nueva carta de derechos sociales autonómicos y
la distribución con competencias autonómicas mas especificas frente a competencias
horizontales estatales puede llevar a una interpretación mas abierta de un espacio
autonómico de relaciones laborales en el que el empleo tiene un papel importante. Es
decir, se trata de una interpretación favorable a considerar competencia autonómica todo
lo que no sea estrictamente legislación laboral.
3.3.- Limites del derecho europeo: Las ayudas del Estado contrarias a la libre
competencia y otras libertades económicas.
Ya se ha dicho que la libre competencia es una materia sobre la que recae la atribución
exclusiva de competencia a favor de la UE, por tanto se impone de modo inexorable
sobre las medidas del Estado o de las Comunidades Autónomas. La defensa de la libre
competencia despliega su acción en variados campos como el abuso de posición
dominante, los acuerdos entre empresas, la prestación de servicios “de interés
económico general” o las ayudas del Estado. Además, las medidas de política de empleo
deben someterse a las exigencias de la libre prestación de servicios y el derecho de
establecimiento. Políticas de empleo regionales que favorezcan el empleo de calidad
pueden estar comprometidas por esas libertades, de tal manera que con la falta de
homogeneidad social y económica producida desde la ampliación post Niza y los
nuevos aires neoliberales que soplan en la UE pueden ser puestos en cuestión
determinadas medidas que tratan de conseguir los objetivos sociales contenidos en los
Estatutos, como es el caso de la STJUE de 3 de abril de 2008, Rüffert en el que la libre
prestación de servicios se impone sobre normativa regional que trata de apoyar el
cumplimiento de las cláusulas salariales de los convenios colectivos. Si aceptamos que
las competencias autonómicas sobre política de empleo tienen anclaje constitucional en
el art. 148.1.13ª CE, “fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma”,
no habría inconveniente en admitir que las ayudas fiscales de los gobiernos regionales a
la instalación de empresas en su territorio con el objetivo de favorecer el empleo no
tiene reproche constitucional, pero pueden tenerlo desde el derecho de la Unión de
manera tal que solo podrán ser válidas si superan los requisitos establecidos en el art.
107 TFUE para que sean compatibles con las exigencia de la libre competencia. Lo que
no fue el caso de ayudas otorgadas por el Gobierno vasco para instalación en su
territorio de las empresas que creasen mas de 10 empleos, consideradas incompatibles
con el derecho de la libre competencia en STJUE 20 de septiembre de 2007, Comisión
c. España, que obligó a la devolución de las ayudas y dio lugar a la posible
responsabilidad del Estado por incumplimiento del derecho de la Unión.
3.4.- Los sindicatos, las asociaciones empresariales y los entes locales en la política de
empleo de las Comunidades Autónomas.
La concertación social tiene como unos de sus temas centrales la política de empleo de
modo directo o de modo indirecto. En la presente situación de crisis del empleo puede
decirse que la preocupación central, de lo que es muestra el Acuerdo para el Empleo y
la Negociación Colectiva para 2010, 2001, 2012, en el que los sindicatos más
representativos y las organizaciones empresariales han incluido el empleo en el título
del tradicional ANC y lo han ampliado a tres años, con recomendaciones de moderación
salarial para, precisamente, favorecer el empleo. Ese acuerdo tendrá que ser aplicado en
unidades de negociación inferiores, en las que, a su vez, los interlocutores sociales
tendrán en cuenta los acuerdos autonómicos de política de empleo. De hecho la mayoría
de los planes de empleo autonómicos están consensuados con los interlocutores
sociales. Pero no puede dejar de señalarse que en la elaboración de los Programas de
empleo el derecho de la Unión no prevé una participación de los agentes sociales como
es propio de las prácticas nacionales de concertación social, al menos en España.
La participación de los entes locales en la política de empleo regional es un instrumento
importante de adaptación de las políticas de empleo mas cerca de las necesidades de lo
ciudadanos.