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DICTAMEN Nº: 46/2017
TÍTULO: Resolución del contrato administrativo que tiene por objeto el
suministro de vehículos patrulla para el Departamento de Seguridad
ANTECEDENTES
1.
El dictamen solicitado a esta Comisión trae causa del expediente tramitado por el
Departamento de Seguridad, referido a la resolución del contrato relativo a
“Suministro de vehículos patrulla (Expte nº S-005/2015)”, adjudicado a la empresa S,
S.A., por incumplimiento por parte de la empresa de las obligaciones
contractuales esenciales.
2.
Mediante Orden de la Consejera de Seguridad, con entrada en esta Comisión el
26 de enero de 2017, se solicitó dictamen de este órgano consultivo sobre la
resolución del citado contrato.
3.
El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus
respectivos justificantes, de la siguiente documentación:
a) Informes del Área Aprovisionamientos y Administración del Departamento de
Seguridad, relativos al incumplimiento del contrato (16 de enero de 2016),
costes de mantenimiento y reparación de vehículos patrulla modelo Passat no
sustituidos (de 26 de julio de 2016), memoria solicitud resolución de contrato (9
de agosto de 2016) e Informe del Área Talleres Parque Móvil (23 de agosto de
2016).
b) Pedidos realizados expediente S-005/2015.
c) Orden de la Consejera de Seguridad 14 de septiembre de 2016, por la que se
acuerda el inicio del expediente de resolución.
d) Notificaciones de la orden de inicio del expediente de resolución a la
adjudicataria (S, S.A.) y a la entidad avalista (Banco …, S.A.)
e) Alegaciones de 7 de octubre de 2016 de S, S.A. al inicio de expediente de
resolución, a las que adjunta Resolución de 29 de agosto de 2016 de la
Subsecretaria de Industria, Energía y Turismo.
f) Traslado de las alegaciones al Área de Aprovisionamiento y Administración y al
Área de Talleres de Parque Móvil.
g) Informe actualizado sobre costes de mantenimiento y reparación de vehículos
patrulla modelo Passat no sustituidos, del Área de Talleres de Parque Móvil, de
14 de noviembre de 2016.
h) Informe del Área de Contratación relativo a la resolución del contrato, de 14 de
noviembre de 2016.
i) Propuesta de resolución del contrato de suministro vehículos patrulla exte. Nº
S─005/2015 por el incumplimiento de la entrega de 123 vehículos, de la
Directora de Gestión Económica y Recursos Generales, de 17 de noviembre de
2016.
j) Notificaciones de la propuesta de resolución de contrato de la Directora de
Gestión Económica y Recursos Generales a la adjudicataria (S, S.A.) y a la
entidad avalista (Banco …, S.A.)
k) Alegaciones de S, S.A. a la propuesta de resolución del contrato, de 15 de
diciembre de 2016.
l) Traslado alegaciones al Área de Aprovisionamiento y Administración y al Área
de Talleres de Parque Móvil.
m) Informe del Área de Talleres de Parque Móvil, de 9 de enero de 2017
n) Propuesta de resolución de contrato de la Consejera de Seguridad, de 25 de
enero de 2017.
4.
Posteriormente ha tenido entrada en esta Comisión la ampliación de
documentación consistente en:
a) Carátula del pliego de cláusulas administrativas particulares.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares para la contratación de
suministros, con los Anexos I a IX.
c) Bases Técnicas Vehículo Monovolumen Patrulla Ertzaintza.
d) Copia del contrato formalizado con la empresa S, S.A.
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e) Notificaciones de la propuesta de resolución de contrato de 25 de enero de
2017 a la adjudicataria (S, S.A.) y a la entidad avalista (Banco …se, S.A.)
CONSIDERACIONES
I
5.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN JURÍDICA ASESORA
El dictamen de esta Comisión se emite de acuerdo con el artículo 3.1.i) de la Ley
9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, en
relación con el artículo 211.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de
Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre (en adelante TRLCSP), que preceptúa el informe del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los
supuestos de resolución contractual cuando exista oposición por parte de la
contratista.
II PROCEDIMIENTO
6.
El procedimiento de resolución, al tratarse de un contrato administrativo de
suministro, debe regirse por las previsiones contenidas en el TRLCSP y en el
artículo 109 del Reglamento General de la Ley de contratos de las
administraciones públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de
octubre (en adelante, Reglamento General).
7.
Por la importancia que tiene, debemos analizar en primer lugar si se ha producido
la caducidad del procedimiento de resolución de contrato.
8.
Las sentencias del Tribunal Supremo de 2 de octubre del 2007 (RJ 2007, 7035) y
13 de marzo del 2008 (RJ 2008, 1379), en supuestos de resolución de contratos,
entienden que se trata de un procedimiento autónomo e independiente de la
ejecución del contrato, y, en consecuencia, aplican con carácter supletorio a
dichos procedimientos de resolución de contratos la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del
procedimiento administrativo común (LRJPAC).
9.
En este momento, su aplicabilidad general viene exigida, de un lado, por la
disposición final tercera del TRLCSP, relativa a las “"Normas aplicables a los
procedimientos regulados en esta Ley”, por la cual se regirán, en primer término, por
los preceptos contenidos en el TRLCSP, y “subsidiariamente, por los de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, y normas complementarias”.
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10.
De otro lado, aunque la LRJPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas
[disposición derogatoria única.2 letra a)], sigue siendo de aplicación a los
procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, producida el 2 de octubre
de 2016, de acuerdo con lo establecido en su disposición transitoria tercera, letra
a).
11.
Sin perjuicio de que, como afirma la segunda de las sentencias citadas, la “Ley
30/1992 regula los efectos de la inactividad en los procedimientos iniciados de oficio con
vocación de generalidad, de aplicación en principio a todos ellos; y que con igual vocación
dispone que la consecuencia ligada a esa inactividad en los procedimientos susceptibles de
producir efectos desfavorables es la de que se producirá la caducidad”.
12.
Pero veamos que establecen el TRLCSP y la LRJPAC sobre las reglas que rigen
la resolución contractual y su procedimiento.
13.
El artículo 19.2 TRLCSP nos dice que los contratos administrativos, entre ellos el
de suministro, se regirán en cuanto “a su preparación, adjudicación, efectos y extinción
por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las
restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado ”.
14.
A su vez, el artículo 210 TRLCSP señala que “dentro de los límites y con sujeción a los
requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la
prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su
cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar
los efectos de ésta”.
15.
Por lo tanto, si la Administración opta por la resolución, esta debe acordarse por el
órgano de contratación de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo
109 del Reglamento General, que, sin embargo, no regula los términos en los que
debe aplicarse la caducidad al expediente que con tal finalidad se tramite, por lo
que la caducidad se ajustará a las normas generales previstas por la LRJPAC.
16.
Respecto a la regulación de la caducidad en la LRJPAC, vemos que el artículo 42
(obligación de resolver) viene a establecer en su apartado 3 que: “cuando las
normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses.
Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos
iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación ”. Y su apartado 5 prevé los
casos en los que podrá suspenderse el plazo máximo legal para resolver.
17.
Por su parte, el artículo 44 LRJPAC señala que en los procedimientos iniciados de
oficio el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y
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notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la
obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos (apartado 2): “ en
los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general,
de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la
caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las
actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.”
18.
Y en cuanto al artículo 92 LRJPAC (requisitos y efectos), su apartado 3 dispone
que “la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la
Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción ”.
19.
Las consecuencias que se infieren de estos preceptos son, en primer lugar, que el
plazo máximo para resolver en el caso en estudio es el de tres meses, dando
inicio en el momento de dictarse el acuerdo de incoación y finalizando al
notificarse al interesado el correspondiente acuerdo o, si no se ha dictado, al
transcurrir los tres meses; y sólo por las causas previstas puede interrumpirse el
plazo de caducidad, interrupción que, lógicamente, se produce si antes no
hubiese vencido ya el plazo, puesto que, en este caso, la caducidad ya habrá
producido su efecto de archivo.
20.
Y en relación al art. 44 LRJPAC descrito, el supuesto objeto de consulta se
incardina en el apartado 2, puesto que la resolución contractual acordada por la
propia Administración no produce el reconocimiento, ni la constitución de
derechos o situaciones jurídicas individualizadas a favor del contratista. Este ya
tiene su situación anterior definida y determinada por el contrato, y la resolución lo
que produce es precisamente su pérdida, por lo que debe ser considerado como
un procedimiento de intervención susceptible de provocar efectos desfavorables y
de gravamen.
21.
Con lo expuesto, nos encontramos en la necesidad de estimar la caducidad del
expediente tramitado por el Departamento de Seguridad, dado que, iniciado el
procedimiento mediante Orden de 14 de septiembre de 2016, el tiempo
trascurrido hasta la remisión del expediente a esta Comisión, efectuada por Orden
de 25 de enero de 2017, ha supuesto el agotamiento del plazo máximo de tres
meses antes mencionado, sin que exista en el expediente indicio alguno de la
suspensión del procedimiento por algunas de las circunstancias contempladas en
el artículo 42 apartado 5 de la LRJPAC y con los requisitos formales que a tal
efecto se establecen.
22.
Como recuerda la Sentencia nº 591/2010, de 13 septiembre, del Tribunal Superior
de Justicia del País Vasco (JUR 2010\398379), una vez apreciada debe
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producirse la declaración de caducidad y el necesario y efectivo archivo, porque lo
contrario, constituye, según reiterada jurisprudencia, un motivo de anulación del
acto resolutorio del expediente.
23.
No obstante, y a la vista de que la caducidad del expediente no impide a la
Administración la reapertura de un nuevo procedimiento a efectos de resolver el
contrato de referencia, consideramos oportuno efectuar las siguientes
observaciones sobre la tramitación del expediente que nos ha sido remitido.
24.
Conforme al citado artículo 109 del Reglamento General, además de la audiencia
a la contratista y al avalista (si se propone la incautación de la garantía
provisional), así como del informe del servicio jurídico, se exige el dictamen de
este órgano consultivo cuando consta oposición de la contratista.
25.
Si bien la contratista no muestra su disconformidad con la iniciativa de la
Administración de resolución contractual, sí se opone a la aplicabilidad de las
causas esgrimidas por la Administración en la orden de inicio, contempladas en
las letras d), f) y h) del artículo 223 TRLCSP (“la demora en el cumplimiento de los
plazos por parte del contratista…”, “El incumplimiento de las restantes obligaciones
contractuales esenciales..” y “Las establecidas expresamente en el contrato”), porque
sostiene que concurre la causa prevista en la letra g) del artículo 223 TRLCSP,
esto es, la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente
pactados, ya que la suspensión cautelar de la autorización fin de serie, que impide
la venta y entrega de los vehículos, constituye un supuesto de imposibilidad legal.
26.
Entiende la Comisión que esa divergencia en la causa no es irrelevante, pues
condiciona los derechos de ambas partes cuando se produzca la resolución, ya
que no es lo mismo que sea o no imputable a la contratista y se califique de
culpable, por lo que su intervención resulta procedente.
27.
Por otro lado, siguiendo lo que hemos manifestado en otros dictámenes
precedentes ─entre otros, dictámenes nº 55/2006 y 27/2015─, resulta oportuno
mencionar que en el esquema diseñado por la normativa de contratación la
secuencia es, en primer lugar, la resolución contractual (artículo 224 TRLCSP) y,
en segundo lugar, la liquidación de los efectos derivados de la resolución (artículo
225 TRLCSP), que serán distintos, en el presente caso, en función de si se le
puede atribuir o no a la contratista el incumplimiento que se le imputa.
28.
Mientras que en la resolución contractual se trata de analizar si concurre una
causa que habilite la decisión de resolver el contrato administrativo (y, en su caso,
los efectos de la misma en función de quién haya incumplido), el procedimiento de
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liquidación se dirige a establecer la cantidad concreta que debe ser abonada por
una de las partes en función de lo que se haya establecido en el acuerdo anterior.
29.
Siendo esto así, en un procedimiento puede dilucidarse si procede la resolución
instada de oficio por la Administración, y en otro procedimiento y resolución
aparte, de forma simultánea o sucesiva, determinarse los efectos de la resolución,
aunque en todo caso, el acuerdo de resolución debe contener un pronunciamiento
expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de
la garantía que hubiere sido constituida, por así disponerlo el artículo 225.4
TRLCSP.
30.
Esa disociación de procedimientos, cuya autonomía y sustantividad propia ha sido
reconocida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo ─Sentencias de 9 de enero
y 26 de marzo de 2012 (RJ 2012/ 9 y 5527)─, pues el procedimiento de
liquidación y las alegaciones procedentes son diferentes de los correspondientes
a la resolución del contrato, permitiría una diferente tramitación y que se adopte
en cada uno de ellos una decisión específica, susceptible, en su caso, de recurso.
31.
La Comisión entiende que el procedimiento de resolución del contrato no es el
adecuado para ventilar, en otros supuestos, la procedencia o no de los abonos
reclamados por la empresa contratista o para determinar, en este, los daños y
perjuicios con los que aquella debe indemnizar a la Administración, que deben
dilucidarse en la fase de liquidación del contrato.
32.
En este último procedimiento no es exigible el dictamen de la Comisión; es más,
debe abstenerse de emitirlo porque conforme a su diseño legal no está autorizada
más que para intervenir en aquellos supuestos tasados que contempla su ley ya
que esta no acoge (a diferencia de otros modelos de órganos consultivos) la
consulta potestativa.
33.
Debe recordarse, finalmente, que cuando la resolución deriva de un
incumplimiento culpable de la contratista (artículo 225.3 TRLCSP), el artículo 113
del Reglamento General dispone, expresamente, que la determinación de los
daños y perjuicios se llevará a cabo por el órgano de contratación en decisión
motivada previa audiencia al mismo, atendiendo, entre otros factores, al retraso
que implique para la inversión proyectada y a los mayores gastos que ocasione a
la Administración.
34.
Considerando lo expuesto, no procede emitir dictamen favorable o desfavorable a
la resolución contractual suscitada, ya que tal juicio de valor presupone un análisis
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de fondo que, por definición, no puede hacerse una vez se ha comprobado la
caducidad del procedimiento.
CONCLUSIÓN
El procedimiento de resolución del contrato de referencia está caducado.
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