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La segunda desnacionalización del cobre: un masivo atentado contra el
interés nacional
El mayor atentado contra el interés nacional perpetrado en nombre del dogma
neoliberal ha sido, sin lugar a dudas, la desnacionalización encubierta de la gran
minería del cobre, aquella que Salvador Allende denominó el sueldo de Chile y
que concebía como una viga maestra para el desarrollo del país.
El efecto combinado del menor precio del cobre en virtud de la sobreproducción
impulsada desde Chile con la indiscriminada incorporación de grandes proyectos
mineros entregados al capital transnacional, la evasión tributaria y otras formas
de encubrir utilidades y eludir el pago de la renta que practican estas
compañías, y el tipo de producción que se les permite, mayoritariamente
concentrados de cobre sin la menor elaboración y adición de valor, ha generado
menores ingresos, o derechamente pérdidas para el país, que algunos autores
calculan conservadoramente en unos quince mil millones de dólares en la
década 1990-2000. Si a eso se le agregan los alrededor de 80 mil millones de
dólares que han repatriado las transnacionales durante el ciclo de precios altos
de los transables, entre 2004 y 2008, se obtiene que, sólo en el reglón del cobre,
se le ha sustraído a la economía del país, o ha dejado de ingresar, por diversos
conceptos, una suma equivalente a más de una vez el PIB anual de Chile.
Lo sorprendente es que este masivo atentado contra la economía del país y el
bienestar de sus habitantes, ocurre ante la desidia, si es que no la anuencia, de
la autoridad económica y la clase política, el silencio de los medios de
comunicación, preocupados como están de los escarceos y necedades de una
farándula de tercera categoría, y la ignorancia e impavidez de la ciudadanía.
Sea por la atávica predisposición humana de tropezar con la misma piedra o
bien por la secular tendencia del capital de aferrarse a la rentabilidad de corto
plazo, en los hechos Chile está reproduciendo con la exactitud de un pantógrafo
el crimen de lesa patria cometido con el despilfarro de los ingresos del salitre, en
la primera fase del modelo primario exportador, y luego con los del propio cobre,
bajo dominio norteamericano hasta su nacionalización en 1971.
Escribió Radomiro Tomic en su admirable, tenaz, solitaria e infructuosa cruzada
contra la promulgación la Ley Minera de la dictadura, en 1982:
“Dos equivocaciones de enorme magnitud fracturaron en el pasado el destino de
Chile: la Patagonia fue la primera; el salitre la segunda (...) Perdimos la
Patagonia porque quienes tenían en sus manos el destino del país, prefirieron
creer que no valía nada, como había escrito Darwin cien años antes. Y el crimen
de lesa patria cometido contra el salitre consistió, precisamente, en entregarlo
indiscriminadamente a la explotación extranjera sin intervención ni control
alguno de parte del Estado chileno (...) Por tercera vez en los últimos cien años
el país está a punto de malograr lastimosamente una oportunidad excepcional
de superar el subdesarrollo y de incorporarse literalmente a un nuevo horizonte
histórico. Esta vez es el cobre el punto de apoyo para el salto cualitativo de la
industrialización económica y de la modernización social del país (...) De las tres
señaladas, esta última será la más costosa, la más dolorosa y la más humillante
de las oportunidades perdidas por el país”. 1
Los peores temores de Radomiro Tomic se verían confirmados, si bien los
responsables tienen pendiente su ajuste de cuentas con la historia.
Arquitectura legal
La arquitectura legal de la desnacionalización del Cobre la inició la dictadura,
con la Ley 18.097 de 1982, redactada por José Piñera Echeñique,
complementada por el nuevo Código de Minería, promulgado el 25 de
septiembre de 1983.
Elaborada en secreto y aprobada por el singular parlamento de cuatro militares a
los que no eligió nadie, esta legislación abrió la explotación de los grandes
minerales de cobre al capital foráneo, con la excepción de los yacimientos de
reposición de Codelco.
Para reparar el “error” de la propia Constitución de 1980, que establecía -como
aún lo hace- el “dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible” del
Estado sobre los yacimientos mineros, Piñera introdujo las alambicadas
categorías jurídicas de la “concesión plena” y la “indemnización completa”.
Por el mero pago de una patente, el capital transnacional obtiene una concesión
sin plazo de término, irrevocable y exenta de todo control de parte del Estado.
En caso de expropiación, la indemnización completa establece que el Estado
deberá hacerse cargo de “la totalidad del daño patrimonial efectivamente
causado, equivalente al valor presente de los futuros flujos de caja que ella
pueda generar”, lo que en otras palabras significa que el Estado debe pagar
anticipadamente el valor total del yacimiento hasta su completa extinción.
Esta legislación consagra privilegios tan exorbitantes, que a modo de ejemplo,
Tomic calculó que bajo sus efectos, los 700 millones de dólares de
indemnización pagados a la Anaconda Copper y la Kennecott Copper por los
yacimientos expropiados en 1971, habrían ascendido a unos US$ 50 mil
millones. 2
Años después, en una conferencia dictada en la Universidad Católica, al
cumplirse veinte años de la ley orgánica constitucional sobre concesiones
mineras, el 28 de octubre de 2002, Piñera se jactó así de su “genialidad”:
Tomic; Radomiro; ¿Por Qué es Inaceptable la Nueva Ley Minera?, Testimonios Radomiro Tomic, Editorial
Emisión, 1982 (p. 241)
2
Ibid.
1
“La llave del tesoro, en el caso minero, fue esta Ley Constitucional que, en el
marco de una economía de libre mercado, permitió en los últimos veinte años
casi quintuplicar la producción total de cobre, aumentar dieciséis veces su
producción privada y transformar a Chile lejos en el productor más importante,
llegando a representar el 35% de la producción mundial. Además, Chile ha
llegado a ser el mayor productor de nitratos, yodo y litio, el segundo en
molibdeno, el quinto en plata, y el decimotercero en oro. Por primera vez,
empresarios chilenos han invertido cuantiosos recursos en este sector, y el país
ha recibido inversiones extranjeras directas en minería por la extraordinaria
cantidad de US$ 15.000 millones”.3
En alas del entusiasmo, hizo una confesión de partes de sumo interés para la
historia de la instalación del sistema neoliberal en Chile:
“El concepto de que la propiedad es sagrada, reflejado con tanta intensidad,
pese a las condiciones iniciales adversas, en la Ley Constitucional Minera,
consolidó una visión que contribuyó en los años siguientes a la privatización de
las grandes empresas estatales, especialmente en las áreas de las
telecomunicaciones y la energía, y en la década del 90 a extender este concepto
al sector de infraestructura -carreteras, puertos, aeropuertos- que
tradicionalmente eran parte de las llamadas «obras públicas» realizadas por el
Estado”.4
A pesar de estas extraordinarias facilidades, las transnacionales mineras fueron
renuentes a invertir en proyectos de extracción de cobre durante la dictadura,
acaso por lo que escribió Radomiro Tomic en la revista Hoy, en septiembre de
1983:
"Hace poco, The Washington Post, principal diario de la capital norteamericana,
resumió así la opinión de una de las grandes transnacionales interesadas en el
cobre chileno: 'No necesitamos esta habilidad. La Ley Minera no puede asegurarla.
It is to good to be true'. Resumen magistral. Ni en los pobres estados africanos
podrían perdurar leyes tan contrarias al interés nacional y al movimiento de la
historia. No puede garantizar la primera de todas las exigencias: estabilidad. ¡No
durarán en Chile! Más temprano que tarde el cobre volverá a ser chileno".
Por las razones que fueren, entre 1974 y 1990, apenas dos proyectos mineros
transnacionales se instalaron en Chile, y sólo uno en virtud de la legislación
diseñada por José Piñera.
Demasiado bueno para ser verdad
Piñera E., José; El Cascabel a la Minería, Conferencia dictada en las Quintas Jornadas de Derecho Minero
de la Universidad Católica de Chile, con motivo de los veinte años de la Ley Orgánica Constitucional Sobre
Concesiones Mineras, octubre 28, 1982.
4
Ibidem.
3
En 1978, Exxon Mobil adquirió a ENAMI el yacimiento Disputada de Las Condes
por US$ 98 millones y una promesa de inversión de US$ 1.100 millones de
dólares. En 24 años de operación, Minera Disputada produjo aproximadamente
tres millones de toneladas de cobre fino, un 5,7% de la producción total
realizada en Chile entre los años 1990 y 2001, por un valor aproximado a US$
5.200 millones.
Durante todo el período la empresa no pagó un sólo dólar de impuestos, debido
a que declaró pérdidas tributarias, valiéndose de mecanismos que se analizarán
más adelante. Sin embargo, a fines del año 2001 se informó públicamente de la
venta de Disputada de Las Condes a la transnacional sudafricana Anglo
American, que en Chile controla las empresas mineras Mantos Blancos y Manto
Verde, además del 44% de la propiedad de la Minera Collahuasi, en US$ 1.300
millones.
.
Sin perjuicio de no haber pagado impuestos, por montos estimados entre US$
500 y US$ 800 millones, según la base de cálculo, y del anómalo hecho de que
una empresa que ha generado pérdidas sistemáticas haya encontrado
interesados en adquirirla en semejante valor, la operación se iba a realizar en el
extranjero, con el fin de eludir el pago del impuesto a la ganancia de capital al
momento de vender los activos, por un monto de unos US$ 300 millones.
Se generó un escándalo de tales proporciones, que el Gobierno de Ricardo
Lagos abrió una pequeña ventana informativa sobre la tributación minera -la
cual, en todo caso, cerró casi en el acto- y amenazó con la incorporación de una
indicación al Proyecto de Ley de Plataforma Financiera, que impidiera la evasión
de impuestos por este tipo de ventas en el extranjero.
Después de una tensa negociación, durante la que Exxon hizo valer créditos
tributarios superiores a US$ 1.000 millones por supuestas pérdidas tributarias, y
de reclamar a ENAMI una indemnización de US$ 7 millones en daños, por
oponerse a la venta a Anglo American, se llegó al acuerdo de que finalmente
pagaría un impuesto a las utilidades por un monto de US$ 40 millones.
De ese modo, después de 24 años de operación, período durante el cual el
economista Orlando Caputo (2001) estimó que en términos reales, acumuló
alrededor de US$ 3.000 millones en utilidades, y realizó inversiones por US$
1.500 millones, las que multiplicó y recuperó con creces, Exxon pagó al Estado
chileno US$ 40 millones de dólares, lo que según un estudio del economista
Ciro Ibáñez, (Terram, 2002) equivale a haber aplicado un royalty sobre las
ventas de 0,8% durante la operación de la minera.
.
El ala neoliberal enquistada en el régimen militar estaba tan ávida de probar la
nueva ingeniería jurídica diseñada por José Piñera, y de mostrar la “confianza”
de los “inversores” extranjeros en el régimen militar, que en términos reales
cedió en forma virtualmente gratuita, como no fuera una promesa de inversión
financiada con créditos relacionados, el mineral La Escondida, el mayor
yacimiento de cobre del mundo, con más de 50 millones de toneladas de cobre
en reservas probadas de la mejor calidad, que le aseguran más de 40 años de
vida útil al actual ritmo de explotación, del orden de un millón de toneladas
anuales de cobre fino, con costos de explotación aproximadamente un 50%
inferiores a los de Codelco.
En marzo de 1981 en Antofagasta, un grupo de ingenieros de Getty Mining,
recibió los análisis que indicaban la presencia de la veta de cobre de más alta
pureza encontrada en el mundo, incluso superior a las de Chuquicamata y El
Teniente, que entonces eran las más ricas conocidas, con leyes de 1,5% y 1,5%
de cobre por tonelada de material. Este nuevo yacimiento, que llamaron La
Escondida, tenía una ley de 2,3% Cu/tn, con una reserva probable de varios
millones de toneladas. Utah International Inc., la inversionista norteamericana
que financiaba la prospección en varios puntos del desierto de Atacama,
dictaminó el más absoluto secreto sobre la dimensión de La Escondida hasta
que se lograran cambiar las reglas de la nacionalización del cobre, que impedían
la explotación foránea en la gran minería, al tiempo que hacía gestiones para
vender el extraordinario mineral.
El siguiente antecedente conocido es la firma del contrato, en marzo de 1988, en
que el Estado de Chile, representado para el efecto por los ministros de
Economía, general ® Manuel Concha y de Minería, Samuel Lira, entregó la
Concesión Plena del mineral La Escondida, al consorcio internacional formado
por Utah International Inc. (50%), Río Tinto Zinc (30%) y Japan Escondida
Corporation, JECO, (10%).
Los términos del contrato fueron cuidadosamente ocultados, pero algunos
detalles los pudo filtrar la revista Cauce. Según ésta, al momento del contrato, el
consorcio transnacional acreditó un gasto de US$ 90 millones de dólares y
comprometió una inversión de US$ 1.100 millones. 5
Tiempo después, la misma publicación estuvo en condiciones de suministrar
mayores antecedentes sobre el financiamiento de esa inversión:
“Expertos en temas de minería sostienen que el contrato, suscrito por el
Gobierno con los actuales dueños de la mina, fue negociado con premura y sin
las provisiones necesarias para garantizar que esos aportes se concreten
efectivamente. Añaden que tampoco aparece asegurada la participación del país
en los beneficios. De acuerdo a los profesionales del Centro de Estudios del
Cobre y la Minería (CESCO), al revisar el contrato en lo que a aportes se refiere,
queda claro que la llegada de capital fresco alcanza sólo el 15% de la inversión.
Y tampoco se observan innovaciones en el campo de la tecnología, ni se
advierte acceso a nuevos mercados, ni formas especiales de comercialización.
Dicho de otro modo, no hay nada que Chile no hubiera podido conseguir por sus
Jiménez, Javiera; El Cobre Vuelve a Ser Extranjero; revista Cauce, Nº 151, marzo 24 a 30, 1988, (pp. 1819).
5
propios medios. ¿Qué ha hecho entonces el gobierno militar? En suma, ha
entregado un yacimiento de gran calidad y prolongada vida útil, aparte de que el
país provee de mano de obra barata, calificada y profesionales de excelente
calidad”. 6
De acuerdo con la misma publicación, CESCO, que tiempo después, durante el
ciclo de gobiernos de la Concertación, se pasaría al bando del capital
transnacional, afirmó entonces que las ventajas concedidas por el régimen
militar a Minera Escondida “constituyen un caso único en el mundo entre países
productores de cobre”, y agregó que “la alta rentabilidad del mineral hace que la
tasa impositiva del 49% (que se rebajó a 42% en 1993 y a 35% en 2004) fija
durante 90 años, sea claramente insuficiente, más todavía si se tiene en cuenta
que la tasa impositiva que se aplicaba al capital extranjero antes de la
nacionalización del cobre era de 54% y, si el precio subía por encima de cierto
nivel, de 70%”
La revista añade detalles que aún con la perspectiva de hoy, resultan
sorprendentes.
Si bien la ceremonia de la firma se escenificó en Santiago, ante una mesa
cuajada de banderas, que pretendía simbolizar el ingreso de inversión
extranjera, los contratos definitivos se firmaron en Wall Street, en el estudio de
abogados Sullivan & Cronwell, lo cual significa que cualquier diferendo queda
sujeto a la jurisdicción del estado de Nueva York.
Del 15% de capital fresco, la International Finance Corporation (IFC), organismo
dependiente del Banco Mundial, aportó US% 85 millones en calidad de
préstamo, sobre una prenda del 2,5% del capital accionario. Peor aún, el Estado
chileno, según la revista, aportó US$ 35 millones por concepto de contratos de
relending, esto es, dinero entregado por deudores chilenos de la banca al Banco
Central, para su posterior cancelación a los acreedores. “Con estas y otras
garantías se logró completar el ‘paquete financiero’ para iniciar los trabajos de
explotación”.7
Según la misma fuente, el saldo de la inversión consistió en créditos pagaderos
a doce años plazo, obtenidos contra la garantía de contratos del 77% de la
producción de concentrados, asegurada a un consorcio transnacional de
empresas fundidoras, relacionado con la propia Minera Escondida.
Esto fue ratificado por la propia Escondida, en su memoria del año 2002, citada
en un estudio del economista Manuel Riesco, encargado por la Comisión de
Minería del Senado:
Briones, Alvaro, Jiménez, Javiera; Así se Entrega el Cobre Chileno, revista Cauce Nº 172, agosto 22 a 28,
1988, (pp. 6 a 9).
7
Ibidem.
6
”El año 2002 marca un hito significativo en la historia de Escondida, puesto que
los contratos comerciales ligados a los contratos de financiamiento originales
que la compañía tenía con un consorcio de fundidores japoneses, con
Norddeutsche Affinerie (Germany) y con Outokumpu (Finlandia); expiraron al
final de ese año. Estos contratos permitieron obtener el financiamiento que hizo
posible la construcción del proyecto Escondida. Expresamos nuestra gratitud por
el esfuerzo de estos clientes especiales”.8
De acuerdo al mismo estudio, en 1988 Minera Utah de Chile Inc., RTZ
Escondida Hodings Ltda. y JECO transfirieron sus derechos a BHP Escondida
Inc., Río Tinto Escondida Ltda., antes RTZ Escondida Ltda., y JECO; y BHP
Escondida transfirió 2,5% de su propiedad a la Internacional Financial
Corporation (IFC).
En la actualidad, la propiedad de Minera Escondida está distribuida entre BHP
Escondida (57.5%), Río Tinto Escondida Ltda. (30%), JECO (10%) e IFC (2.5%).
En suma, este consorcio transnacional se apoderó del mayor yacimiento de
cobre del mundo, por el cual ha acreditado acredita ganancias anuales
superiores a US$ 5.000 durante el ciclo de altos precios del cobre, virtualmente
sin colocar ni arriesgar capital propio. Más adelante se verá lo que dicho
“negocio” ha representado para el país, y cómo Escondida ha retribuido esa
merced.
Perfeccionamiento de la desnacionalización en democracia
Si alguien pensó, como Tomic, que el primer gobierno democrático que
sucediera a la dictadura procedería a revocar esta legislación, se equivocó como
él.
Hay antecedentes de sumo interés para entender el giro de la política sobre el
cobre en ese instante de umbral, aportados por el periodista Roberto Farías, de
Terram:
“El mismo CESCO aconsejó a los inversionistas esperar a que terminara el
Gobierno Militar, pues éste -pese a abrir las puertas reglamentarias- no daba
garantías necesarias de imperturbabilidad para tan altas inversiones.
En los propios documentos de CESCO se señala: “Si bien el DL 500 y la ley
minera son obras del régimen militar, las condiciones políticas y el clima de
inversión favorable para la materialización de nuevos proyectos nacerá con el
retorno a la democracia, la disminución del factor riesgo-país y el consecuente
arribo masivo de capitales privados” (“Minería y Desarrollo”, Volumen III, Nº 1,
1985) (…) El periodista Ascanio Cavallo, uno de los fundadores del diario La
Minera Escondida, Memoria 2002; citado por Riesco, Manuel; Análisis de Resultados Financieros de la
Industria del Cobre en Chile, Minera Escondida y Codelco, 1998-2002.
8
Época y autor de “La historia oculta de la transición”, señala que “en el seno de
los partidos de la incipiente coalición se decidió zanjar el debate y no reformar
las leyes mineras para no crear un nuevo foco de controversias en el ámbito
programático de la Concertación, limando asperezas tanto al interior como hacia
el exterior del país”. El actual senador Carlos Ominami y líder de la izquierda en
la Dictadura, señala que antes del plebiscito que decidiría la llegada de la
democracia “se impuso establecer en el programa de la Concertación el criterio
de que las leyes mineras de Pinochet no se modificarían, lo que permitía
ahorrarse un conflicto interno con la derecha y externo, con gobiernos e
inversionistas de países que nos interesaba tener a favor”.. 9
Como haya sido, en la práctica, mediante las modificaciones la Ley Nº 19.137,
del 12 de mayo de 1992, y al Decreto Ley 500 del 5 de septiembre 1993, la
Concertación convalidó y aún perfeccionó las garantías para atraer capital
transnacional a la gran minería del cobre.
La primera, facultó a Codelco para asociarse con terceros, lo que ya hizo en
1994 con la venta del 51% accionario del mineral de El Abra a la compañía
Cyprus Amax, perteneciente al consorcio Phelps Dodge, el cual, sin que
Codelco ni el Estado de Chile tuvieran nada que decir, fue adquirido por la
compañía norteamericana Freeport-Mc Moran, propietaria además de los
minerales Candelaria y Ojos del Salado.
La segunda, relativa al denominado Estatuto de la Inversión Extranjera,
promulgado originalmente por la dictadura en 1974, básicamente homologó el
régimen tributario y la normativa legal de los inversionistas extranjeros con las
que rigen para a los inversionistas nacionales y facilita la expatriación de capital,
utilidades e intereses sin otra restricción que la retención por el plazo de un año.
Pero no fueron los únicos perfeccionamientos de la desnacionalización del cobre
por vía legislativa, durante el ciclo de gobiernos de la Concertación.
En sus últimos estertores, en febrero de 1990, la dictadura promulgó la Ley
18.940, que modificó las facultades de COCHILCO, privándola de atribuciones
para fiscalizar a las empresas transnacionales.
Probablemente, la más efectiva de estas legislaciones, desde el punto de vista
de la atracción del capital transnacional, es la Ley 18.985 de junio de 1990.
El objetivo de esta ley, según el discurso del Gobierno de Patricio Aylwin,
apuntaba a aumentar los ingresos fiscales mediante el aumento del IVA de 15 a
18%, presentado entonces como transitorio, y el incremento del impuesto de
Farías, Roberto; El Cobre Chileno: los Nuevos Caminos a la Usurpación; Terram, Serie IPE Nº 3, diciembre
2002. Serie IPE número 3 Diciembre, 2002
9
primera categoría a las empresas, de 10 a 15%, que se pagaría sobre la base
de las utilidades devengadas y no sólo por utilidades retiradas, como ocurría
hasta entonces.
Pero para efectos de la desnacionalización, y sin conocimiento de la ciudadanía,
esta ley eximió del impuesto a la renta la venta de pertenencias mineras, creó el
costo de pertenencia, que puede ser cargado como gasto y, fundamentalmente,
cambió la tributación de la gran minería desde renta presunta a renta efectiva,
que paga tributación sobre las utilidades.
La Ley 19.207, del 31 de marzo de 1993, modificó el DL 500 para bajar la tasa
de invariabilidad tributaria de 49,5% a 42%.
La Ley 19.270, modificó el Nº 2 del art. 59 de la Ley de Rentas, y estableció
exención de impuestos a “las sumas pagadas, en el caso de bienes y servicios
exportables, por publicidad y promoción, por análisis de mercado, por
investigación científica y tecnológica, y por asesorías y defensas legales ante
autoridades administrativas, arbitrales o jurisdiccionales del país respectivo”, con
lo cual creó una nueva brecha tributaria frecuentemente utilizada por las
compañías mineras transnacionales, sin perjuicio de que carece de lógica y
explicación que la exportación de concentrados de cobre requiera análisis de
mercado o campañas de publicidad y promoción.
Apenas tienen más sentido las asesorías y defensas ante autoridades
administrativas, arbitrales o jurisdiccionales del país, pero eso equivale a un
martillazo en un dedo, auto inferido por el Estado chileno.
El efecto combinado de esta profusa legislación configura un marco jurídico
extraordinariamente propicio para la elusión y/o evasión de impuestos de las
mineras transnacionales.
De los cuatro tipos de impuestos directos establecidos en la estructura tributaria
chilena, dos se le aplican a la gran minería del cobre: el impuesto de primera
categoría, cuya tasa es de 17%; y el impuesto adicional, cuya tasa se ha ido
reduciendo desde 49,5% en 1988, a 35% en la actualidad.
Como está señalado, la gran minería del cobre está afecta a la renta efectiva,
que se aplica a las empresas que tengan ventas superiores a 35.000 toneladas
de minerales metálicos no ferrosos por año, o que tengan ventas avaluadas en
más de 5.000 Unidades Tributarias Anuales, unos US$ 395 mil de hoy.
Para el cálculo de la renta imponible, al ingreso bruto se le restan los costos
generales de operación, un costo por agotamiento del recurso, creado por la Ley
18.985, denominado costo de pertenencia, y los gastos deducibles de
impuestos, o sea, aquellas exenciones que dan origen a lo que se denomina
gasto tributario, esto es, ingresos tributarios que el fisco deja de percibir, con el
fin de estimular la inversión.
Entre ellos, otros impuestos o contribuciones no correspondientes a la ley de
renta o al impuesto territorial; pérdidas de ejercicios anteriores que superen a las
que ya han sido imputadas a utilidades acumuladas no retiradas o distribuidas;
depreciación anual por los bienes del activo inmovilizado, o alternativamente,
depreciación acelerada; gastos de organización e iniciación de actividades,
amortizables hasta en seis ejercicios; gastos en investigación y desarrollo,
donaciones con fines culturales o donaciones para programas educacionales; e
intereses, reajustes o diferencias de cambios pagados por créditos empleados
en el negocio minero.
El resultado de esa resta es la renta imponible, sobre la cual se paga el 17%.
El impuesto adicional de 35%, se aplica a las rentas remitidas al exterior o
distribuidas por sociedades o empresas con operaciones en Chile, y a las
utilidades y dividendos que las compañías extranjeras radicadas en Chile
remitan a sus residentes en el extranjero. Los contribuyentes de este impuesto
gozan de un crédito equivalente al impuesto de primera categoría, calculado
sobre la misma base.
Este impuesto, que no se paga si se acreditan pérdidas tributarias, también
presenta brechas creadas por exenciones tales como remesas de ingresos que
no constituyen rentas; capital repatriado bajo las disposiciones del Estatuto de la
Inversión Extranjera; distribución de acciones de nuevas sociedades resultantes
de la división de una sociedad anónima; retiros para invertir en otras sociedades,
siempre que no sean retirados a su vez de la nueva compañía, y remesas por
pago de intereses ya sometidas a gravámenes.
Este marco jurídico extraordinariamente proclive a la elusión, se ve favorecido,
además, por las normas del Decreto Ley 500, conocido como Estatuto de la
Inversión Extranjera.
Creado por el gobierno militar en 1974, con el propósito original de homologar
los regímenes tributarios de las empresas nacionales y extranjeras, en la
actualidad el DL 500 permite al inversionista extranjero un régimen de
invariabilidad tributaria, con una tasa única de 42% sobre la renta imponible por
un plazo de diez años, o de veinte años en el caso de proyectos de inversión
superiores a US$ 50 millones. Además, permite establecer en el contrato de
inversión, las cláusulas relativas a depreciación de activos, arrastre de pérdidas
a ejercicios posteriores, y gastos de organización y puesta en marcha,
contenidas en la Ley de Renta.
Algunas de estas brechas tributarias son particularmente discutibles, desde el
punto de vista del interés nacional, más aún aquellas que han sido introducidas
por gobiernos democráticos.
Es el caso de los costos de adquisición de las pertenencias mineras,
incorporado por la Ley 18.985 de junio de 1990, conocidos como costo de
pertenencia, que se aplica sobre un stock de recursos in situ de propiedad de
todos los chilenos, por el cual las transnacionales mineras nunca han pagado un
dólar.
Esta brecha tributaria les permite imputar como costo directo la depreciación del
capital natural constituido por las reservas mineras y deducirlo de la renta
imponible. Así, la depreciación del capital natural constituido por las reservas
mineras, que debería ser considerada por el Estado de Chile como una pérdida
patrimonial y, por lo tanto, como un costo no internalizado por la sociedad, es
usada como un argumento más para eludir, legalmente, el aporte en impuestos
que las empresas mineras deben pagar (Ibáñez 2002).
Este autor agrega que desde una perspectiva económica, esta exención genera
es altamente ineficiente, pues genera distorsión en la asignación de recursos:
“En cualquier manual o trabajo acerca de la depreciación económica de recursos
no renovables, el costo que la modificación al articulo 30 recomienda agregar al
costo directo, con objeto de sustraerlo de los ingresos, es considerado un costo
social equivalente al valor del recurso in situ, que si no es internalizado por las
empresas, produce ineficiencias en la asignación de recursos en el tiempo.
Es más, se recomienda que dicho costo sea recaudado de alguna manera por el
Estado de forma de resolver la imperfección. Lo que induce la Ley es
precisamente lo contrario, no pagar dicho costo, legalizando una grave
ineficiencia en la asignación de recursos que se manifiesta en lo que hemos
observado en Chile en la década de los noventa: sobreinversiónsobreproducción-baja de precios”.10
Lo mismo puede decirse de la depreciación acelerada, que como se sabe,
consiste en dividir el valor de los activos por aproximadamente un tercio de su
vida útil.
Como apunta Ibáñez, todas las empresas optan por esta modalidad, en lugar de
la depreciación lineal, porque el aumento del cargo por este concepto reduce la
base sobre la cual se calcula el impuesto a la renta: “en otras palabras, le
permite a cualquier empresa pagar menos impuestos o simplemente no pagar,
lo que es perfectamente valido desde la perspectiva de la Ley”.11
Agrega que en el caso de las empresas mineras esta práctica se ve reforzada
por el DL 500, en el que se presenta la depreciación acelerada como un
argumento relevante a la hora de las decisiones de inversión, toda vez que se le
Ibáñez, Ciro; Minera Disputada de Las Condes: El Despojo a un País de sus Riquezas Básicas;
Publicaciones Terram, diciembre 2002 (pp. 4-5).
11
Ibidem.
10
asegura al inversor mantener la invariabilidad de las normas de depreciación de
activos por un considerable número de años.
.
Otra brecha “legal” significativa es aquella que permite la deducción de
impuestos por pago de intereses, puesto que reduce el monto de renta
imponible, lo cual genera un incentivo adicional para el endeudamiento en lugar
de financiar inversiones con capital propio.
Peor aún, estimula una estructura de financiamiento orientada a prestamos
normalmente provenientes de empresas filiales o relacionadas, lo cual facilita un
nutrido arsenal de mecanismos para maquillar los costos y ocultar utilidades,
toda vez que a los costos directos e indirectos y la depreciación, se puede
agregar el costo financiero, disminuyendo alícuotamente la renta imponible.
Aún cuando no es cuantitativamente significativa, la deducción de impuestos por
aportes o donaciones para fines culturales y educativos, le permite á las
empresas construir un ambiente favorable a la inversión extranjera, una imagen
de responsabilidad empresarial, y un parapeto defensivo contra eventuales
iniciativas de política pública orientadas a cerrar las brechas tributarias.
Probadamente, el mecanismo más utilizado por las transnacionales del cobre
para eludir impuestos, es el de los precios de transferencia.
Por precios de transferencia se puede definir a aquellos precios del comercio
intra-firmas, que al no tener un valor de mercado determinado, como es el caso
de los concentrados de cobre, permiten el desplazamiento de utilidades desde
filiales instaladas en países de mayor regulación o carga tributaria, hacia
aquellas situadas en paraísos financieros, con escasa o nula capacidad de
control de los países huéspedes de la inversión.
También pueden existir precios de transferencia cuando una empresa minera
instalada en Chile compra equipamiento y bienes de capital a una empresa
relacionada en el extranjero, a precios superiores a los del mercado, con lo que
aumenta el volumen de sus gastos y traslada utilidades a empresas
relacionadas, en el extranjero.
En el caso de los concentrados de cobre, el precio de referencia para los
contratos de exportación es el de una libra de cobre fino en la Bolsa de Metales
de Londres. Para determinar el valor del concentrado, se debe conocer el
contenido de cobre fino, y de dicho valor se descuentan diversos cargos, tales
como fundición, refinación, flete, seguros, precios de participación, comisiones
por venta, etc. Estos cargos, en general, superan los valores de mercado, pero,
además, al tener lugar fuera del territorio nacional, resulta en la práctica
imposible el control de los funcionarios de Aduanas o del Servicio de Impuestos
Internos.
Las mineras instaladas en Chile pagan precios superiores al mercado por todos
estos servicios, porque las empresas que efectúan esos servicios, están
relacionadas directa o indirectamente con la matriz a la que pertenecen las
primeras. Además, las mineras transnacionales utilizan otras formas de evasión
tributaria, tales como declarar leyes inferiores a las reales, u omitir los otros
metales o y/o subproductos, contenidos en los concentrados. El Servicio de
Aduanas y el Servicio de Impuestos Internos carecen del personal, los medios y
la voluntad política para fiscalizar los embarques de concentrados.
“Este tipo de evasión queda en evidencia con el siguiente hecho. Los pequeños
mineros chilenos, que muelen y concentran sus minerales en “trapiches”
concebidos y fabricados enteramente por artesanos nacionales, utilizando
únicamente materiales chilenos, sin diseño y sin participación de ingenieros en
su construcción, venden a ENAMI, concentrados cuya ley es de 40% o más en
cobre, más el oro y la plata. En cambio, las transnacionales mineras, que utilizan
plantas concentradoras importadas en su totalidad y que cuentan con la más
avanzada tecnología de concentración que existe en el mundo, declaran que sus
embarques de concentrado tienen leyes que no sobrepasan el 33% decobre
fino, y que casi no contienen otros metales preciosos”12.
En una exposición ante el Consejo Económico y Social de la Democracia
Cristiana, el senador Jorge Lavandero, anotó:
“En el periodo de 13 años (1990 a 2202) las empresa privadas produjeron
23.340.000 tonelada de cobre y las vendieron a US$ 37.889 millones o sea a
US$ 1.523 la tonelada. En el mismo periodo Codelco produjo 15.895.000 de
toneladas de cobre vendiéndolas a US$ 31.885 millones, ó sea a US$ 1.887
dólares la tonelada. La tonelada de cobre producida por los privado se vendió
US$ 254 más barata que la de Codelco o sea un 14% por debajo del precio en
que Codelco transó el cobre en los mercados internacionales. ¿Como se explica
que las empresas privadas que tienen como finalidad alcanzar el máximo de la
ganancia obtengan menos precios que la estatal Codelco?. Aparentemente las
empresas privadas dejaron de ganar US$ 530 millones, solamente por el
concepto de transar su cobre a un precio inferior al de los mercados
internacionales Sin embargo los precios de transferencia explican esta situación.
Es una operación que se desarrolla entre empresas relacionadas, donde la
empresa que está en Chile vende más barato el cobre a la empresa que está en
el extranjero, bajando las utilidades de la empresa que está en Chile para que
esta no pague impuestos.13
Cuando el precio de la libra de cobre supera US$ 1.30, a las empresas
transnacionales se les hace más difícil configurar un escenario de pérdidas
tributarias. Pero aún les queda el recurso de declarar pérdidas en los mercados
de futuro.
12
13
Alcayaga, Julián; Manual del Defensor del Cobre; Ediciones Tierra Mía, marzo 2005. (pp. 41-42)
Lavandero, Jorge; Exposición en el Consejo Económico Social PDC, enero 19, 2004.
“Este método opera de la siguiente manera: una empresa minera vende una
cierta cantidad de cobre a un precio determinado. Tres meses después el precio
contado de esa misma cantidad de cobre es muy inferior al precio a futuro
pactado tres meses antes. A pesar de aquello, la empresa que antes fue
vendedora se transforma en compradora, debiendo asumir el costo de la
diferencia de precios entre un momento y otro, con lo que se fabrica una
pérdida contable que le sirve para manipular los balances que presenta a las
autoridades chilenas. Ahora bien. La diferencia entre el precio de venta y el
precio a que se compra esa misma cantidad de cobre tres meses después,pasa
a constituir, en realidad, una utilidad para la empresa extranjera que efectuó la
compraventa de cobre. Pero como se trata de empresas relacionadas, la
ganancia queda siempre dentro del grupo, pero fuera de Chile”.14
A continuación, algunos ejemplos documentados acerca del uso de estos
resquicios por las compañías transnacionales.
Disputada de Las Condes, un caso emblemático
Dadas sus características y su inserción en la industria mundial, Disputada de
Las Condes se valió de los créditos asociados y la depreciación acelerada
para presentar pérdidas tributarias.
Para ello, “ha utilizado la infraestructura institucional con que cuenta,
específicamente las figuras jurídicas de Exxon Overseas Investment Corporation
(con sede en Bermudas), Exxon Holding Latin American Limited y Exxon
Financial Services Company Limited (con sede en Bahamas), que han sido los
acreedores de Minera Disputada en relación a los créditos asociados a sus
inversiones”.15
Ibáñez, en el trabajo citado, agrega: “es necesario hacer notar que cada factor
productivo tiene necesariamente un dueño, en el sentido que existe alguien que
se apropia de la remuneración de cada factor. En este punto, lo central es poner
la atención en el capital y en el mineral. El objetivo de Disputada es maximizar
beneficios económicos de Exxon. La manera de lograrlo es transformando
los beneficios económicos en costos y gastos deducibles de la base imponible y
enviarlos al exterior bajo distintas modalidades, de manera de no tributar en
Chile. El pago de servicios financieros permite trasladar los beneficios a otras
filiales de Exxon, radicadas fuera de Chile y, además, rebajar la renta imponible.
La depreciación acelerada también permite rebajar la renta imponible. La
reforma del artículo 30 de la Ley de Renta permite rebajar la base imponible por
un monto equivalente al valor del recurso in situ –la renta en sentido económicoy enviar estos valores como remesas de capital hacia el exterior, es decir, no al
14
Alcayaga, op.cit. (p. 46).
Caputo, Orlando, Soto Hernán; Venta de la mina Disputada Las Condes: Claves de un despojo; Punto Final
Nº 521, junio 2002
15
país al que se remunera por el uso del recurso, sino al inversionista extranjero.
De esta manera, esta empresa minera ha podido presentar pérdidas tributarias
por 22 años de operación en Chile”
Evidentemente, va contra toda lógica económica que una empresa funcione a
pérdidas durante 24 años. Las supuestas pérdidas obtenidas sólo existen con el
propósito de no tributar en Chile. En el trabajo citado, Ibáñez se dedica a
demostrarlo:
“Si observamos la estructura de costos totales de la empresa, los pagos por
concepto de intereses representan, en promedio, un 11% de los costos totales;
la depreciación un 18% y los costos indirectos un 13%. En su conjunto, los
costos no relacionados con la producción son un 42%, mientras que los costos
directos representan la diferencia de 58% de los costos totales. En términos
monetarios, Minera Disputada en el periodo 1995–2001 ha enviado un promedio
anual de aproximadamente US$ 54 millones por concepto de pago de servicios
financieros que han ido a parar a las subsidiarias de Exxon, con residencia en
los paraísos fiscales del Caribe”.16
De acuerdo con el mismo autor, en 24 años de operación, Disputada ingresó
US$ 1.800 millones como capital directo, y envió al extranjero aproximadamente
US$ 1.088 millones, sólo por concepto de intereses. En el mismo período,
Disputada pagó por concepto de intereses 3,3 veces más que Codelco.
Considerando los cargos por depreciación, costos indirectos y pagos de
intereses, los costos directos de Disputada han fluctuado en torno al 74%,
llegando en 1999 al 80%. De lo expuesto, apunta el autor:
“No resulta extraño que Exxon presente sistemáticas pérdidas cuando los
cargos monetarios que no tienen vínculo con la producción directa son casi
equivalentes al costo de producción”.
Y agrega:
“Como se ha planteado, la forma de maximizar beneficios por parte de Exxon ha
sido traspasando excedentes desde Disputada a las filiales a través de intereses
sobre los créditos asociados. Esta forma resulta sólo si el prestamista es parte
de la propiedad del grupo económico. Es en este sentido que Disputada se ha
transformado en exportadora de dólares. Incluso, en los comienzos de la
operación de la minera, los gastos financieros representaron un 95% de los
embarques de exportación de la misma empresa, o sea, todo lo que entraba por
concepto de ingresos de exportación de cobre salía por concepto de gastos
financieros. Esto tenía como contraparte la entrada de nuevos préstamos de las
mismas filiales, que daban lugar a otros gastos financieros en años posteriores.
Respecto de este tema, el Vicepresidente de Disputada, Sr. Johan von
16
Ibáñez, op. Cit. (p. 11)
Lobenstein, declaraba en 1991: “Un 95% de estos pasivos corresponde a
créditos de la casa matriz, que actúa como entidad financiera con respecto a su
filial, por especial disposición del Banco Central de Chile. Por ello, Exxon no
extrae utilidades de Disputada, sino sólo intereses de sus inversiones en la
compañía. Estos pagos de intereses representaron un 21% de las ventas el
último año y un 20% el año anterior”.
De estos antecedentes, Ibáñez extrae las siguientes conclusiones:
a) lo sucedido con la minería del cobre en general y con Disputada de Las
Condes en particular, responde a un patrón de incentivos lesivo para los
intereses de Chile y muy favorables para las empresas;
b) las ganancias privadas de una empresa corresponden desde el punto de vista
social a pérdidas para la sociedad chilena, por cuanto no obtiene nada de dicha
transacción, más aún cuando la práctica de esta compañía le ha permitido no
pagar un sólo dólar de impuesto al Estado de Chile en sus 24 años de
operación;
c) el sistema tributario chileno, aplicado a la minería, es ineficiente para recaudar
ingresos por el uso del recurso cobre, y
d) el sistema regulatorio de la minería induce a un comportamiento de las
empresas del sector que impide a la sociedad el recaudo de impuesto, el cual
es fácilmente ‘burlado’ mediante la presentación de pérdidas tributarias.
Maniobras escondidas
En un estudio para la Comisión de Minería del Senado, el economista Manuel
Riesco comparó los estados financieros de Minera Escondida y Codelco, entre
los años 1998 y 2002.
En términos sumarios, dicho estudio demostró situaciones como las siguientes:
- Minera Escondida vendió su producción a precios aproximadamente US$
400/tonelada por debajo de los precios de Codelco en los mismos años.
- Mientras Codelco vende casi exclusivamente cobre refinado de la más alta
calidad, Minera Escondida vende el 85% del suyo en forma de concentrados.
Aún con los ajustes por costos de refinación y transporte, y los créditos por
metales preciosos y subproductos, la diferencia todavía era significativa.
-Los cargos de tratamiento reconocidos por Escondida resultaron muy por
encima del mercado.
- Codelco obtiene por subproductos un retorno tres veces superior a Escondida.
Mientras Escondida declara US$ 48 en créditos por metales preciosos por
tonelada vendida, Codelco recibió US$ 152 por este concepto, por tonelada,
entre 1998 y 2002, en promedio.
- A pesar de que Codelco tiene costos de explotación casi el doble de los de
Escondida, y gastos de administración y ventas casi diez veces superiores, las
diferencias de precios de ventas netas entre ambas empresas están en el rango
de US$ 181.3 y US$ 303.1 dólares por tonelada, en promedio. Ello se traduce
en menores ingresos de Escondida que están en el rango de US$ 157.9 a US$
252.8 millones de dólares por año, esto es, un 45% y un 75% de las utilidades
antes de impuestos para el período indicado.
Posteriormente, profundizó el estudio para el Instituto de Investigación de las
Naciones Unidos para el Desarrollo Social (UNRISD), pero entre los años 2005 y
2007, y amplió la base de comparación al conjunto de la minería privada.
El primer aspecto a destacar, es la magnitud de las utilidades antes de
intereses, impuestos, depreciación y amortización, EBITDA, obtenidas por las
mineras privadas. Dichas utilidades sumaron más de US$ 9 mil millones en
2005, y casi US$ 20 mil millones el 2006. Las utilidades de 2007 fueron aún
superiores. Escondida recibió aproximadamente un tercio de esas cifras. Ello
significa -apunta Riesco- que en solo dos años, las mineras privadas recibieron
utilidades que superan el total de las inversiones extranjeras directas (IED) en la
minería chilena de 1974 a 2005.
La siguiente cuestión a analizar –agregó- es hasta qué punto estos resultados
financieros representan las reales ganancias percibidas por la industria minera
privada, “pues la historia reciente de trampas reiteradas por parte de la mayoría
de estas mismas compañías –debe repetirse que para retirar utilidades que no
habían pagado impuestos, todas ellas torcieron las leyes chilenas declarándose
“pequeñas o medianas empresas mientras” al mismo tiempo que producían
cientos de miles de toneladas del cobre cada año, en la forma de concentradoshace que este ejercicio sea inevitable”.17
El estudio mostró que en el año 2005, Codelco tuvo ganancias antes de
impuestos de US$ 5.480 dólares por tonelada producida, similares al precio del
cobre, que fue, en promedio US$ 5.730 por tonelada producida. El hecho de que
haya retenido como ganancia cada dólar del precio de cada tonelada, se explica
por los US$ 1.959 que recibió por subproductos. Los resultados de 2005
confirman la tendencia: US$ 3.511/ton de ganancia antes de impuestos y precio
promedio de US$ 3.583/ton.
Con costos considerablemente menores, el conjunto de las mineras privadas
declaró ganancias antes de impuestos por US$ 5.153/ton de cobre producido en
Riesco, Manuel; Acerca de Rentas Mineras y Desarrollo Social en Chile, Taller UNRISD,
Política Social en Países Ricos en Minerales, Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo
Alternativo, abril 2008.
17
2005, US$ 1.400 menos que Codelco, y US$ 1.577 menos que el precio por
tonelada.
La diferencia es aún mayor en subproductos. Mientras Codelco recibió
US$1.959/ton de cobre producido, Escondida reconoce sólo US$ 122/ton el
mismo año. En 2005 la diferencia es aún mayor: US$ 1.809/ton para Codelco y
sólo US$ 89/ton para Escondida. Una diferencia de 15 veces en 2005 y 20
veces en 2005, lo que mueve al autor a exclamar: “Claramente, ¡demasiado
para ser verdad!”.18
Estas diferencias se mantienen en el caso de la tributación. En 2005, con el 32%
de la producción Codelco pagó el 72% de la tributación minera, cifras que en
2007 fueron de 28% y 55%, respectivamente. El conjunto de las mineras
privadas, produjo el 58% del cobre en 2005, y pagó el 28% de la tributación
minera, cifras que en 2007 fueron de 72% y 44%, respectivamente.
Riesco postula que si las mineras privadas pagaran la misma proporción de
impuestos que Codelco, relativa a sus respectivas producciones, en 2007 las
primeras deberían haber pagado US$13,7 mil millones, además de los US$5,2
mil millones que pagaron, un monto similar en 2005, y US$7,4 mil millones en
2005, además de los impuestos que pagaron esos mismos años. Y concluye:
“Las rentas mineras que actualmente están siendo apropiadas en exceso por las
mineras privadas equivalen a una proporción significativa del gasto público
social en Chile – 80% en 2005, y dos tercios del mismo en 2007. De este modo,
fácilmente podrían permitir duplicar el gasto en pensiones, educación y salud,
que son las tres componente principales del gasto social en Chile como en otras
partes”.19
El tercer ejemplo lo suministra el economista Julián Alcayaga, y se refiere a la
utilización de los mercados de futuro para presentar pérdidas tributarias:
“En 1995, el precio del cobre había alcanzado el máximo de la década de los
noventa: US$1,4 la libra. Gracias a este precio Minera Mantos Blancos obtuvo
utilidades operacionales de US$48 millones. Sin embargo la empresa terminó
ese año con pérdidas tributarias, al perder US$ 49 millones en los mercados de
futuro, cifra que representaba el 25% de sus ingresos totales por ventas, que
ese año fueron de 198 millones de dólares. El balance del año 1994 de Minera
Mantos Blancos, revela que había perdido otros US$14 millones de dólares en
los mercados de futuro”.20
Efectos en la economía nacional
18
Ibidem. (p. 15)
Ibid. (p. 18).
20
Alcayaga, op.cit. (p. 46).
19
La segunda desnacionalización del cobre, iniciada en 1982 y vigente hasta
ahora, consagra situaciones que, desde el punto de vista económico, carecen de
lógica y desde el punto de vista social, de justificación.
En 1989, la producción total de cobre de Chile fue de 1,5 millones de toneladas,
de las cuales Codelco produjo 1,24 millones de toneladas, esto es, el 77,2%,
contra 355 mil toneladas de producción privada (22,7%), de la cual 213 mil
toneladas correspondieron a compañías extranjeras: Anglo American Norte (exMantos Blancos), Anglo American Sur y El Indio (Barrick Gold).21
Diez años más tarde, la proporción se había invertido.
En 1998, de las 3,59 millones de toneladas producidas en Chile, Codelco
participó en 1,4 millones (38%), contra 2,28 millones de toneladas de producción
privada (51,9%), de las cuales 2,07 millones (55,2%) fueron producidas por
empresas transnacionales.
En esa década, se incorporaron a la producción Escondida (BHP Billiton);
Candelaria (Freeport-Mc Moran); Michilla (Antofagasta PLC); Cerro Colorado
(BHP Billiton); Quebrada Blanca (AUR Resources Inc.); Zaldívar (Barrick
Sudamérica); Collahuasi (Anglo American, Xstrata y Mitsui) y Lomas Bayas
(Xstrata).
Diez años después, en 2008, la participación de Codelco se había deteriorado
aún más. De 5,33 millones de toneladas totales, Codelco produjo 1,39 millones
de toneladas (25,2%) contra 3,93 millones de toneladas producidas por la
minería privada (73,7%), de las cuales 3,59 millones de toneladas (57,4%)
corresponden a compañías transnacionales.
En dicha década, se incorporaron a la producción Los Pelambres (Antofagasta
Minerals, Nippon y MM Holding), El Tesoro (Antofagasta Minerals), Spence
(BHP Billiton) y Gabriela Mistral (Codelco).
En otras palabras, en 20 años, la producción de cobre en Chile se multiplicó por
cinco veces, ya participación de Codelco se redujo al 25%,
Hay quienes defienden esa política, como el entonces integrante del directorio
de Codelco, Juan Eduardo Herrera:
“Respecto a la crítica planteada de que la política seguida ha sido perjudicial
para el país, ya que ahora Chile obtiene menores ingresos debido al bajo precio
del cobre, las cifras muestran lo contrario. En el quinquenio 1990-94, esto es,
antes de la gran expansión del cobre chileno, los ingresos de divisas de Chile
provenientes de las exportaciones de cobre y subproductos alcanzaron a US$
Cifras extraídas del Anuario Estadístico de COCHILCO, 2008. Entre paréntesis se indica la propiedad
actual de la compañía.
21
22.100 millones (en moneda del año 2000), con un precio promedio del período
de US$ 117 centavos por libra de cobre. En el quinquenio 1997-2001, por su
parte, con un precio promedio de sólo US$ 85 centavos por libra, las
exportaciones de cobre y subproductos llegaron a US$ 35.800 millones. O sea,
los ingresos de divisas que el país recibe por sus exportaciones de cobre
crecieron en un 52 % entre ambos períodos, a pesar de una caída del 27 % en
el precio del cobre. Ello fue posible gracias a que el tonelaje producido y
exportado en el segundo quinquenio fue poco más del doble que el del primer
período. ¿Puede alguien sostener que la política de expansión de la producción
de cobre ha sido perjudicial para Chile? Parece difícil de entender que una
perspectiva ideológica distorsionada pueda intentar transformar lo que es una
historia de éxito casi espectacular en una situación negativa para el país”.22
El autor confunde deliberadamente el monto global de las exportaciones de
cobre desde Chile, incluidas la minería estatal y la privada, en el período
mencionado, con los reales beneficios para el país.
Al entregar cifras brutas y sin desagregar, omite consecuencias y efectos
extraordinariamente lesivos para el interés nacional, como los siguientes: 23

Mientras la exportación física de cobre chileno entre 1995 y 1999 creció
de 2.4 a 4.2 millones de toneladas (+75%), el valor total de esas
exportaciones se redujo de US$ 5.889 millones en 1995 a 5. 431
millones en 1999 (-8.5%). En 2002, Chile exportó 4,5 millones de
toneladas de cobre fino y recibió a cambio US$5.228 mil millones.

Entre 1995 y 1999, Codelco aumentó su producción física de cobre desde
1,17 a 1,52 millones de toneladas (+38.5%), pero el valor de sus ventas
bajó de US$ 3.925 a 2 mil 885 millones (-25.5%), y sus pagos al fisco se
redujeron de US$ 1.735 a 259 millones (-84.5%), como consecuencia de
la baja del precio del cobre, gatillada por la sobreproducción impulsada
desde Chile, a medida que entraron en operación los grandes
yacimientos privados.

Mientras en 1989 el Estado recuperaba US$55 centavos por cada libra
exportada, en 1999 esa cifra se había reducido a sólo US$ 3 centavos por
libra exportada (-95%).

En 1989, el Estado captó US$ 2.223 millones por ventas de cobre, que
equivalían al 50% de las exportaciones. En 1999, el Estado solamente
captó US$ 305 millones, el 5% del valor de las exportaciones globales, en
tanto la producción creció 2.7 veces.
Herrera, Juan Eduardo; La Producción Chilena y el Precio del Cobre, Informe N° 117, Sección Economía,
Portal AsuntosPúblicos.Org., 8 de septiembre de 2001.
23
Las fuentes para este apartado de cifras son COCHILCO, Servicio de Impuestos Internos, Banco Central,
memorias de Codelco, el libro El Cobro No, es de Chile, el Cobre no es de Chile, del senador Jorge
Lavandero y trabajos de los economistas Hugo Fazio, Orlando Caputo y Julián Alcayaga.
22

El año 2001, con sólo el 35% de la producción, Codelco aportó US$ 370
millones al presupuesto de país, mientras que el conjunto de la minería
privada, con el 55% de la producción, aportó por concepto de tributación
sólo US$ 173 millones. En 2008, con un 25,2% de la producción, Codelco
aportó al presupuesto fiscal US$ 4.958 millones, por concepto de
excedentes. Con el 57,4% de la producción, el conjunto de la minería
transnacional tributó US$ 2.774 millones, el mismo año.

Por el hecho de que a la minería privada le conviene exportar
concentrados de cobre en lugar de cobre refinado, el país pierde
alrededor de US$ 1.500 millonesanuales. De hecho, la exportación de
concentrados representó el 38% de las exportaciones mineras del año
2000, de las cuales el 84% correspondió a las cuatro mayores compañías
privadas. La propia Comisión Chilena del Cobre, que en general ha
mostrado una posición proclive al capital extranjero, reconoció en el Oficio
332, de junio de 2001, que Chile pierde alrededor de un millón de dólares
diarios por no refinar en el país el concentrado de cobre.

El flujo neto, es decir la diferencia entre la inversión ingresada y las
remesas enviadas al exterior por concepto de amortización, utilidades e
intereses, fue de US$ 4.859 millones en la década 1990-2000. Sin
embargo, se dio la paradoja de que a cambio de ese flujo neto de
inversión extranjera, Chile originó una sobreproducción y sobreoferta que
desplomó el precio del cobre, lo que significó una pérdida para el país de
US$ 15 mil millones entre 1995 y 2000 (Caputo, 2001).

Hasta fines de 2003, con una inversión de US$ 19 mil millones. las
transnacionales del cobre habían repatriado utilidades por US$ 43.000
millones, vale decir, dos veces y media el monto de su inversión.

La situación fue aún más lesiva para Chile, si cabe, durante el ciclo de
altos precios del cobre, entre 2004 y 2008. Al cumplirse el trigésimo
séptimo aniversario de la nacionalización del cobre, Codelco informó que
entre 1971 y 2007, ha entregado US$ 54.521 millones, en moneda de
2007. Orlando Caputo calcula que entre 2004 y 2008, las compañías
transnacionales repatriaron a sus casas matrices, sólo por utilidades e
intereses, US$ 81 mil millones. Agrega que si se considera la
depreciación acelerada, el elevado costo de sus compras y servicios en el
exterior y lo que se apropian por precios de transferencias entre filiales, el
valor de lo enviado al exterior supera los US$ 100 mil millones en el
mismo período. 24
Caputo, Orlando; Galarce, Graciela; Desnacionalizar el Cobre y Privatizar Codelco, Semanario El Siglo Nº
1475, octubre 9, 2009.
24

En otras palabras, en cuatro años las compañías transnacionales del
cobre retiraron, por concepto de utilidades e intereses, 1,4 veces lo que
Codelco ha aportado al país en 37 años, y cinco veces el total de su
inversión entre 1974 y 2008. Decidido partidario de la privatización de
Codelco, su ex presidente Ejecutivo en el período 1995-200, Marcos
Lima, declaró que Chile había perdido una gran oportunidad al no
venderla en US$ 100 mil millones hace dos años, cuando supuestamente
valía ese precio. 25 En consecuencia, en cuatro años las transnacionales
mineras repatriaron utilidades por el valor total de Codelco, según el
cálculo de Lima.

En 1989, para producir 1,5 millones de toneladas, el total de la actividad
del cobre ocupó 45.047 trabajadores. En 2008, para producir 5,33
millones de toneladas, el total de la minería del cobre ocupó a 50.525
trabajadores. De esto se desprende que la principal actividad económica
de Chile hoy produce cinco veces lo que hace veinte años con la misma
dotación laboral, y que le ofrece empleo al 0,5% de la fuerza laboral del
país.
Desde el punto de vista social este despilfarro de la principal riqueza del país es
imperdonable. Pero desde el punto de vista de la producción, el intercambio y la
asignación de recursos, es simplemente irracional y contradictorio con nociones
que están en la base de la ciencia económica.
En rigor, se pueden identificar tres problemas de línea principal.
En primer término, la dependencia de una estrategia de desarrollo fundada en la
exportación de recursos naturales respecto de los ciclos de la economía mundial
y de la variación de los precios de los productos transables.
En seguida, la distorsión en la asignación de recursos, los que tienden a
concentrarse en la actividad más rentable, en este caso, una actividad extractiva
básica, de nulo valor agregado y poco intensiva en trabajo, donde la innovación
tecnológica no tiene otro efecto que sustituir trabajo.
A eso debe agregarse que se trata de una inversión que genera una renta que la
actual política del cobre en Chile es incapaz de retener.
Finalmente, la apreciación de la moneda local cuando el ciclo de precios está
elevado, lo cual deteriora la posición relativa de otros sectores de la economía,
también vinculados al comercio internacional.
Vulnerabilidad y dependencia
25
Economía y Negocios, El Mercurio, septiembre 11, 2009.
La vulnerabilidad de la estrategia de desarrollo fundada en la exportación de
recursos naturales, y su dependencia de los precios internacionales, queda
patentada con la siguiente relación: a valores corrientes de 2008, en dicho año
la participación de la minería del cobre en el PIB fue de 15,5%. Pero si se lleva
la comparación a valores constantes de 2003, cuando el precio estuvo en un
promedio anual de 81 centavos la libra, la participación del cobre en el PIB de
2008 baja a 5,5%.
Sin embargo, el 39,4% de la participación de Chile en las exportaciones totales
de cobre en 2008, y el 34,2% de la participación en la producción de cobre de
mina en el mismo año, refuta el hecho de que Chile sea un mero tomador de
precios.
En práctica, la pronunciada y prolongada baja en el precio del cobre ocasionada
por la sobreproducción generada desde Chile causó pérdidas tan significativas,
que el economista Orlando Caputo las comparó con variables agregadas tales
como “la deuda externa, las reservas internacionales, el total de las inversiones
extranjeras en Chile y con el propio valor de Codelco”.26
A modo de ejemplo, de US$ 140 centavos por libra en julio de 1995, el precio del
cobre bajó a US$ 88 centavos en septiembre de 1995 (-37%), sin otra causa
visible que el abrupto incremento de la inversión en grandes proyectos mineros
en Chile, y se mantuvo bajo los US$ 85 centavos hasta 2003, cuando se
empieza a revertir la tendencia, en parte como consecuencia de la retención de
una parte de la producción de Codelco y Escondida durante 2002, pero
fundamentalmente por el aumento de la demanda de los países asiáticos,
particularmente de China.
“Durante este período hubo un sostenido e importante incremento de la
demanda mundial la mayor parte del tiempo, pero el aumento en la producción
chilena fue mayor que el total del mismo, y el precio cayó de forma continua,
llegando a un mínimo de US$ 50 por libra a mediados del 2002. La participación
chilena en las exportaciones mundiales de cobre ha oscilado a lo largo del a
última década entre 34% (1997) y 44.3% (2004), alcanzando un 39.9% el 2005.
Desde 1995 al 2003, Chile duplicó sus exportaciones, mientras al mismo tiempo
se reducía el monto total de las mismas expresado en dólares”. 27
En la referida exposición ante la Comisión un estudio presentado ante el Consejo
Económico y Social de su partido, el senador Jorge Lavandero, apuntó:
“Entre 1990 y 1993, mientras que en el resto del mundo, la producción bajaba en
45.000 toneladas, Chile aumentaba su producción en 445.000 toneladas, que
corresponden a 550.000 toneladas de las empresas privadas extranjeras, y una
Caputo, Orlando; La Sobreproducción Mundial de Cobre Creada por Chile: Su Impacto
en la Economía Nacional; Documento para la Discusión; Cenda, 1996.
26
27
Riesco; op. cit.
disminución de Codelco de 104.000 toneladas. Esto quiere decir, que entre 1990 y
1993 el aumento mundial de la producción de cobre, era generada única y
exclusivamente por empresas extranjeras instaladas en Chile. Entre 1990 y 1998,
estas empresas, con un aumento de 2.004.000 toneladas, incrementaron su
producción en la extraordinaria proporción de 5,5 veces más que todo el resto del
mundo y 23 veces más que Codelco. Chile, aportó con el 100 % del crecimiento
mundial de la producción de cobre en la década de los noventa. Lo más grave de
este anárquico crecimiento de la producción, es que el es superior en más de un
tercio al crecimiento del consumo, desequilibrio que inevitablemente provocó el
colapso del precio del cobre. Esta ciclo de inversión-sobreproducción-colapso del
precio del cobre, ha generado un daño considerable al Presupuesto de la Nación y
en general a toda nuestra economía, porque desde 1990, han logrado hacer
desaparecer año tras año, los considerables aportes de Codelco al Estado, los que
no han sido reemplazados por impuestos a las empresas extranjeras del cobre”.28
Fallas de mercado
Esta violación del principio del equilibrio entre la oferta y la demanda, propio de
la Ley de Say, tan caro a las doctrinas económicas en virtud de las cuales se ha
justificado el masivo ingreso de capitales transnacionales a la gran minería del
cobre, obedece a causas que Caputo determinó con precisión:
“Desde el punto de vista teórico más puro hay -en nuestra opinión- una
incomprensión del funcionamiento de los mercados en condiciones competitivas,
como se supone en Chile que es el mercado internacional del cobre. En esas
condiciones el propio mercado impone a los diferentes participantes un
comportamiento basado en la racionalidad económica. Si no existe ese
comportamiento, el mercado sanciona drásticamente. Producir mucho más y por
un período prolongado, de lo que el mercado demanda provoca una fuerte
disminución de precios”.29
En opinión de este autor, el error básico de las autoridades chilenas reside en la
caracterización del mercado internacional del cobre:
“Este mercado se entiende como un mercado de competencia perfecta, cuando
en la realidad es un mercado oligopólico, donde pocos países y empresas
controlan la mayoría de la producción, en el cual Chile tiene una participación
fundamental. Chile no es “tomador de precios” como se supone en las
instituciones nacionales, sino que participa fuertemente en la determinación de
los precios”.
Agrega que, a la inversa de Chile, las grandes empresas extranjeras que
vinieron a instalarse a pesar de la baja de los precios, entienden el mercado
internacional del cobre como lo que es, es decir, un mercado oligopólico, donde
28
29
Lavandero, op. cit.
Caputo, op. cit. (p. 25).
el precio es superior a los precios en condiciones de competencia perfecta y
permite una ganancia mayor que otras actividades:
“Esto explica la fiebre por el cobre, concentrando su actividad en un país como
Chile, rico en yacimientos mineros y en el que se han eliminado todas las
regulaciones, donde las empresas extranjeras tributan cantidades mínimas. Aún
con la caída actual de los precios estas empresas obtienen grandes ganancias
en Chile y en sus operaciones globales. Los precios bajos les pueden ayudar a
eliminar competidores y lograr un grado mayor de participación y control del
mercado mundial”.
Esta gruesa falla del mercado, asociada a las condiciones extraordinariamente
favorables ofrecidas al capital transnacional ha traído aparejada una severa
distorsión en la asignación de recursos que se traduce en el hecho de que “la
mayor parte de la renta minera terminó en manos de los principales
competidores extranjeros de la única empresa chilena de nivel mundial,
debilitando su posición considerablemente y de que más de un tercio del total de
la inversión extranjera concurrió a un sector que representa menos del 1% de la
ocupación total, lo cual significó una seria dilapidación de renta a lo largo de
varios años, con serio daño a la economía en general y a los ingresos fiscales
en particular.30
.
Distorsión en asignación de recursos
Entre 1994 y 2005, el total de la inversión extranjera materializada en Chile,
alcanzó los US$ 59.900 millones, de los cuales US$ 23.538 millones (33,5%) 31,
la mayor parte entre 1990 y 1995, fueron a la gran minería del cobre, lo cual se
explica, naturalmente por la tendencia secular del capital, de concentrarse en los
sectores de mayor rentabilidad.
Sin perjuicio del costo de oportunidad implícito en recursos que se destinan a
una actividad extractiva básica -y no a otra-, la cual además es excesivamente
dependiente de los ciclos internacionales y de las fluctuaciones de precios, no
requiere mayor elaboración y es poco intensiva en mano de obra, el segundo
gran problema, desde el punto de vista de la lógica económica, consiste en que
dicha inversión genera una renta que el Estado chileno es incapaz de retener.
Ya está señalado que Caputo calculó esa renta entre US$ 80 mil y US$ 100 mil
millones, que emigraron a sus países de origen entre 2004 y 2008. Para graficar
el concepto de pérdida de renta, el mismo autor calculó el Producto Nacional
Bruto del año 2005. Si el PIB anual alcanzó el 4% ese año, el PNB, esto es, las
remesas al exterior de las utilidades e intereses al capital extranjero que operan
en Chile menos los ingresos por utilidades e intereses de capitales chilenos en
30
31
Riesco, op.cit.
COCHILCO, Anuario Estadístico del Cobre y Otros Minerales 1989-2008.
el exterior, indicó que en realidad la economía chilena cayó en 3,3% el mismo
año. 32
Renta minera y royalty
El debate sobre la captación de esa renta se reactivó con motivo del trámite
parlamentario de las dos leyes de royalty, que fueron resultado del trabajo de la
Comisión de Minería del Senado, impulsado por el senador Jorge Lavandero,
que tras varios meses de estudio, elaboró un Informe en el que, por primera vez
y en forma oficial se concluía que las mineras extranjeras no pagaban impuesto
a la renta.
Los partidarios de establecer un royalty, o cobro de una renta por el uso del
recurso, argumentaron que el concepto de renta es un derecho que tiene el
propietario de los recursos naturales, lo cual está establecido y aceptado desde
la época de los clásicos:
“La ciencia económica, en sus versiones más modernas incluyendo el
neoliberalismo, incorpora en sus propias estructuras teóricas la renta de los
recursos naturales, y en reconocimiento a David Ricardo se la denomina “Renta
Ricardiana”. Entonces, en la ciencia económica, la renta o royalty es un derecho
y no un impuesto. En las clases introductorias de las cátedras de economía, se
estudian los flujos circulares de la producción y de los ingresos que se generan
entre las empresas y las familias. Así también queda claramente establecido en
los principales libros de introducción a la economía, que se usan en todas las
universidades del mundo. Las familias aportan a las empresas el capital, el
trabajo y los recursos naturales. Estos aportes de las familias son designados
como factores productivos o elementos que participan en el proceso de
producción, de bienes y servicios por parte de las empresas. Las empresas que
usan estos elementos pagan a los dueños de esos recursos lo que corresponde.
A los trabajadores se les paga sueldos y salarios, a los capitalistas los retribuyen
con las utilidades, e intereses; y a los dueños de los recursos naturales se les
paga la renta, por el uso de esos recursos. A nivel macroeconómico o global, se
tiene por un lado la producción global, el PIB, que es el valor de la producción de
los bienes y servicios finales de consumo e inversión, que tienen como
contrapartida, lo que las empresas pagaron por el uso de los factores
productivos. Así, se tienen grosso modo, la igualdad entre el valor de la
producción con el Ingreso Global en el país, por otro lado. El ingreso global está
formado por la suma de los sueldos y salarios, ganancias e intereses y la renta
de los recursos naturales y otras rentas a propietarios. Entonces, la renta de los
recursos naturales es un derecho y no un impuesto.
Después de esto, es decir, luego que se generan los sueldos y salarios,
ganancia y renta de recursos naturales, se aplica el sistema tributario
correspondiente: impuestos a los sueldos y salarios, a las ganancias y a la renta
Caputo, Orlando y Galarce, Graciela; PNB de Chile decreció 3,3% en 2006 Debido a Desnacionalización
del Cobre, El Mostrador, marzo 27, 2007.
32
de recursos naturales”.33
Esa posición, a la que adscribieron las bancadas parlamentarias de la
Concertación, postula que no cobrar esa renta constituye un subsidio del
Estado, propietario de los recursos, que distorsiona los mercados:
“Según la ciencia económica, y la teoría de mercado, si Chile no cobra la renta
minera, se distorsiona el mercado mundial del cobre. Chile es el principal
productor y exportador mundial de cobre, produce cuatro veces más que lo que
produce Estados Unidos, que hasta el 2001 era el segundo productor mundial.
Por eso, el no cobro del royalty es un subsidio que captan las empresas
extranjeras, lo que los induce a la sobreproducción desde Chile. La
sobreproducción y la baja de precios, según nuestros estudios, se produjo desde
julio de 1995, hasta septiembre del 2003. Los precios promedio de los últimos
años -en dólares constantes- fueron menores a 70 centavos de dólar la libra
promedio anual. El cierre de empresas, la disminución de la producción, y la
resuelta disposición de Codelco a formar adicionalmente un stock regulador, ha
permitido junto a la discusión sobre el royalty y a un crecimiento adicional de la
demanda mundial, particularmente de China, importantes incrementos de los
precios del cobre. Junto a estos elementos reales se agrega la desvalorización
del dólar. El lunes 22 de marzo del 2004, el precio del cobre superó los 140
centavos de dólar la libra. El promedio anual a la fecha es de 122,4 centavos de
dólar la libra”.34
Los detractores del royalty, en general los parlamentarios de derecha, los
dirigentes de gremios empresariales y un sector mayoritario de los economistas,
plantearon que éste era un nuevo gravamen, y que subir los impuestos
constituiría un inaceptable cambio en las reglas del juego, que podría poner en
peligro “las confianzas” de los inversores, “base del exitoso modelo de economía
abierta que ya nadie discute”. 35
A modo de ejemplo, y para ilustrar la naturaleza de ese debate, esto es lo que
planteó la abogada Olga Feliú, ex senadora designada:
“El Jurista y Comisionado de la Comisión Constituyente, Enrique Evans de la
Cuadra, señala “como precisión destacable de la Constitución de 1980 la
utilización del vocablo “tributo”, en reemplazo de las expresiones que utilizaba la
de 1925. Señala este autor que “la voz Tributo” engloba a toda exacción
patrimonial impuesta por la ley a las personas en beneficio de la Nación,
representada por el Estado, dejando atrás las discusiones que acerca del
contenido y diferencias sobre impuestos y contribuciones que hubo respecto del
texto antiguo”. El Tribunal Constitucional, en sentencia de 1995, también
Caputo, Orlando; Renta Minera en la Ciencia Económica y Distorsión del Mercado Mundial; El Mostrador,
abril , 2004.
34
Ibidem.
35
Royalty a la Minería; El Mercurio, marzo 17, 2004.
33
atribuyó un alcance amplio al concepto de tributo. Así, consideró que una “tasa”
establecida en un proyecto de ley constituía un “tributo”. El establecimiento de
un royalty, como el que se plantea, cuyo pago es obligatorio para las empresas
que se señalen, que cede en beneficio del Estado, constituye jurídicamente un
tributo y, como tal, debe someterse a todos los requisitos que éstos
constitucionalmente deben acatar. Entre ellos, y en primer término, ser iniciado
por Mensaje del Presidente de la República”.36
Otro ejemplo de la argumentación contra el royalty, aparece en un trabajo del
Instituto Libertad y Desarrollo:
“Chile no se puede conformar con tener buenas leyes de mineral, bajos costos
de exploración y extracción, y cercanía entre los yacimientos y puertos de
embarque. Todo ello es necesario, pero no basta. Las condiciones políticas, el
sistema tributario, las regulaciones laborales y ambientales entre otros, son a
veces, de-terminantes para los inversionistas antes de decidir donde invertir.
La discusión acerca de la incorporación del royalty a la minería ya está cobrando
sus costos. Los inversionistas han castigado a nuestro país, cayendo su
potencial político en un 12%, dejando de ocupar uno de los diez primeros
lugares. Si el Gobierno quiere recaudar más recursos de la minería, lo que debe
hacer es incentivar la inversión minera, de manera de que este sector aumente
su pago de impuestos en términos globales, debido al crecimiento del sector, no
por un aumento de la tasa impositiva como está proponiendo el Ejecutivo” 37.
En términos sucintos, el 5 de julio de 2003, el Ejecutivo envió a trámite
parlamentario un proyecto de ley que establecía un impuesto ad valorem de
entre 1 y 3% sobre las ventas de minerales. Pero en lugar de ingresarlo como un
proyecto de ley ordinario, lo hizo en calidad de reforma a una ley orgánica
constitucional, lo cual requiere para su aprobación un quórum de 4/7 de ambas
cámaras, esto es, 59 diputados y 27 senadores.
Como cabía esperar, en la votación del proyecto en la Cámara de Diputados, el
21 de julio, la posición de establecer el royalty triunfó con amplitud, por 51 votos
contra 41, lo mismo que en la votación en el Senado, el 10 de agosto, donde la
correlación fue de 25 votos a favor, 19 en contra y una abstención.
Sin embargo, y en virtud de las peculiares matemáticas de la actual
Constitución, el proyecto fue rechazado.
El Gobierno hizo uso de su facultad de insistencia, pero presentó el
incorrectamente denominado royalty II como un impuesto específico a la
actividad minera, que establecía un 5% de sobretasa a las utilidades.
36
37
Feliú, Olga; El Royalty es un Tributo, El Diario Financiero, marzo 9, 2004.
Libertad y Desarrollo; El Primer Costo del Royalty, marzo 18, 2005.
Según el economista Manuel Riesco, no se trataba de un royalty y era, desde el
punto de vista del interés nacional, mucho peor que el anterior:
“Esta vez, sin embargo, el gobierno había acordado previamente su contenido
con las mineras privadas. La nueva ley es mucho peor que el anterior proyecto.
En primer lugar, evitó aplicar un royalty, que es usualmente la forma más
sencilla de controlar la “elusión.” En cambio, estableció una sobretasa especial a
las utilidades de las mineras, que alcanza un máximo de 5%, y es calculada
sobre las utilidades antes de impuestos, depreciaciones, y amortizaciones.
Siendo un cargo asociado al recurso minero, correctamente es considerado un
costo de modo que su monto reduce la base tributaria para el impuesto a la
renta. Sin embargo, es pagado por adelantado y se concilia a su valor exacto
una vez al año (…) Sin embargo, el mayor problema con esta ley consistió en
que efectivamente redujo la tasa de impuestos de las compañías que más
habían “eludido” impuestos. (…) El “royalty 2” les ofreció la posibilidad de
renunciar a esta “invariabilidad,” a cambio de reducirles la tasa de impuestos de
42,5 a 35%, si aceptaban la nueva sobretasa de 5%. Actualmente quedan
sujetas a una tasa de 35+5%=40%, mientras antes del “royalty 2” estaban
sometidos a 42%. En resumen, su tasa se redujo en 2%. Adicionalmente, les
otorgaron 15 años adicionales de “invariabilidad” bajo las nuevas condiciones.
Claramente, hicieron un buen negocio”.
En esa oportunidad no hubo problemas en el Parlamento. El proyecto fue
aprobado por 85 votos a favor y 14 en contra en la Cámara de Diputados, y por
28 votos a favor, 5 en contra y 5 abstenciones, en el senado.
Este impuesto, que empezó a aplicarse en 2007 ha entregado nominalmente a
la caja fiscal US$ 752 millones en ese año; US$ 520 millones en 2008 y US$
495 millones en 2009 (SII). Sin embargo debe tomarse en cuenta que el artículo
7º transitorio de la ley 20.025, permite una deducción del 50% del mismo como
crédito de Primera Categoría, y que la parte que no pueda imputarse como
crédito, puede ser deducida como gasto necesario para producir renta. En otras
palabras, un impuesto virtual, que en la práctica no contribuye en nada a la
redistribución de la renta del cobre.
Síndrome holandés
El tercer gran problema de una estrategia de desarrollo fundada en la
exportación de recursos naturales reside en la apreciación de la moneda local
en ciclos de precios altos de los bienes transables, fenómeno conocido como el
síndrome holandés, término surge de la década de 1950 cuando la riqueza de
Bélgica y Holanda aumentó de modo abrupto, como consecuencia del
descubrimiento de grandes yacimientos de gas en el Mar del Norte.
Normalmente, el síndrome holandés se produce a causa de un auge exportador,
en el caso de Chile debido a la espectacular alza en el precio del cobre, que al
revaluar la moneda local, impacta con efecto negativo en el resto de los sectores
exportadores y en los productores locales que compiten con importaciones,
agravado esto último por la sostenida reducción de las tasas arancelarias.
Según un reporte del economista Hugo Fazio, en 2005 el impacto lo acusaron
incluso los mayores conglomerados empresariales del país, dedicados a la
exportación de celulosa y productos forestales; Empresas CMPC e Inversiones
CMPC, del grupo Matte, que vieron reducirse sus ganancias en 50% y 25,5%,
respectivamente, y AntarChile, el holding de inversiones del grupo Angelini, el
cual redujo sus ganancias en el primer trimestre, en cifras anualizadas, en un
49,5%. 38
Pero la reducción en los retornos en moneda nacional de las exportaciones
afectó, además a las empresas vitivinícolas y frutícolas, lo cual se tradujo en que
de manera casi inmediata, los bancos redujeron sus líneas de créditos para el
sector y aumentaron sus tasas de interés. Además, el síndrome holandés
beneficia a las empresas importadoras, lo cual genera el efecto negativo de
reemplazar producción nacional por bienes importados desde el exterior, lo cual
a su vez castiga con fuerza al sector manufacturero y a la pequeña y mediana
empresa que se desenvuelve en el mercado nacional, y por tanto, a la
generación de empleo.
La presión por una intervención cambiaria tuvo efecto recién en marzo de 2008,
cuando el Banco Central, desbordado por los efectos de su impavidez en los
sectores productivos, y por presiones políticas cruzadas, cambió sin transición
desde la “flotación limpia” a la compra de 50 millones de dólares diarios,
inicialmente prevista hasta diciembre del mismo año, por un monto total de US$
8.000 mil millones, medida que se tornó superflua una vez que los efectos de la
crisis económica internacional dispararon el precio del dólar, un par de meses
después.
¿Es necesaria la inversión extranjera en el cobre?
Tanto desde el punto de vista económico como del interés social y nacional,
probablemente el mayor inconveniente de la actual política chilena sobre el
cobre radica en lo innecesaria que resulta, y la falta de justificación que reviste,
la masiva inversión de origen transnacional.
El principal argumento de los partidarios de esa política, apunta a la incapacidad
de Codelco, o del Estado, de generar la inversión para poner en marcha grandes
proyectos mineros.
El argumento se cae por la base con la entrega a Codelco de mil millones de
dólares para inversión, dispuesta por el Ejecutivo a principios de 2008, si bien
38
Fazio, Hugo; “Enfermedad Holandesa” se Expresa en Grandes Empresas y en Nivel de Actividad Económica; Carta
Económica, mayo 7, 2006.
condicionada a la aprobación del proyecto de ley que modifica el gobierno
corporativo de la empresa estatal, que los críticos de la actual política del cobre
han interpretado como un nuevo paso en dirección a crear condiciones que en el
futuro conduzcan hacia la privatización. Por el contrario, si hay un reparo
consistente hacia dicha política, es que inhibe a Codelco destinar una parte de
sus excedentes a la inversión, dado el prurito de absorber la totalidad de ellos
para financiar gasto público corriente. Economistas críticos, como Hugo Fazio,
califican esa política de suicida, “la cual esos mismos funcionarios no aplicarían
a sus propias empresas”.
En segundo lugar, y sobre el mismo punto, es preciso analizar el carácter de esa
inversión. La evidencia empírica demuestra que las compañías transnacionales
financiaron mayoritariamente su inversión por la vía del endeudamiento con
matrices relacionadas, o bien mediante la reinversión de utilidades, más que con
el aporte de recursos frescos.
Pero aún admitiendo la necesidad de esa inversión, no hay argumento que
justifique la exorbitante rentabilidad que se les permite, con la cual amortizaron
en dos años el total de lo que invirtieron en veinte.
“Lo que está en juego es nada menos que el equivalente a la mayor parte del
presupuesto total de las políticas sociales chilenas, aproximadamente el
equivalente al gasto público en educación, salud y pensiones, todo junto; esa es
la magnitud aproximada de la renta minera que –a los precios actuales del
cobre– se está sacando al extranjero cada año, en su mayor parte para financiar
las ambiciones de monopolio mundiales de uno o dos gigantes mineros
transnacionales”, apunta el economista Manuel Riesco.
De otra parte, como anota el economista Julián Alcayaga, el interés de las
mineras transnacionales es distinto del interés de Chile:
“Su objetivo primordial no es obtener utilidades en nuestro país, sino controlar y
asegurar el abastecimiento de sus fundiciones, refinerías, y diferentes tipos de
fábricas elaboradoras de cobre. Son las casas matrices, u otras filiales
comerciales o metalúrgicas, las que se benefician del bajo costo del cobre
comprado en Chile, que les permite fabricar manufacturas con un gigantesco
valor agregado y obtener cuantiosas ganancias en el extranjero”.
Los defensores de las mineras transnacionales aducen la legitimidad de estas
altas rentabilidades, dado de que corrieron un riesgo con su inversión. Pero
olvidan los derechos del verdadero propietario, el Estado de Chile, que todavía,
constitucionalmente, “tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e
imprescriptible de todas las minas”.
A eso se deben agregar las maniobras de las mineras transnacionales para
alterar sus estados financieros y eludir impuestos. El economista Orlando
Caputo agregó un nuevo antecedente, que descubrió bajo el impulso de una
editorial del diario El Mercurio, el cual hizo caudal del bono de $ 14 millones
concedido por Minera Escondida a sus trabajadores, en el proceso de
negociación anticipada, octubre de 2009:
“El bono de $ 14 millones ofrecido por Minera Escondida y aceptado por los
trabajadores, representa alrededor del 1% de las ganancias operacionales
estimadas de Minera Escondida para 2008. Como este bono es insignificante en
relación a las ganancias, fue ofrecido anticipadamente por Minera Escondida.
Este bono para los trabajadores es importante. Sin embargo, el Convenio dura
44 meses. En la práctica significa un bono de alrededor de $ 300.000 mensuales
líquidos. (…) Además de ser muy conveniente esta negociación anticipada,
Minera Escondida quiere esconder un escándalo que podría tener
características similares al ‘davilazo’ en Codelco:
Los costos de administración y ventas, en 2004 fueron de US$ 29 millones; en
2007, de US$ 112 millones, y en 2008, subieron a ¡ US$802 millones!. Este
aumento es difícil de explicar como gastos de administración. Debe estar ligado
a operaciones de venta. ¡Equivale a 3 o 4 veces el ‘davilazo’ en Codelco!. Este
incremento de Gastos en Administración y Ventas en 2008, equivale a 10 veces
el valor total del bono de $ 14 millones por los 2.523 trabajadores. Este gran
incremento de los costos de administración y ventas, y otros incrementos de
costos, le permiten a Minera Escondida disminuir drásticamente los impuestos
que pagan en Chile”.39
Esa es la manera como las mineras transnacionales agradecen la hospitalidad
que les ofrece este lejano país esquina con vista al mar.
Otro argumento de los privatizadores, apunta a que las exploraciones de las
mineras transnacionales han incrementado el nivel de reservas conocidas desde
87 a 300 millones de toneladas.
¡Falso!, replica Julián Alcayaga:
“Ya en 1971, cuando se discutió la nacionalización del cobre, se daba una cifra
de 115 millones de toneladas para las reservas chilenas, y más tarde, durante el
régimen militar, en 1982 y 1983, se admitía que Chile poseía 150 millones de
toneladas de reservas, esto es, casi el doble de las rangos que entrega la
SONAMI y el Consejo Minero como estimación actual. Por otra parte, todos los
grandes yacimientos mineros privados que hoy se encuentran en explotación ya
estaban descubiertos y estaban reconocidos por el Instituto de Investigaciones
Geológicas en 1973, como lo declaró en el Senado su ex-director, el ingeniero
Caputo, Orlando; Escandaloso Incremento de Costos Revela Negociación Anticipada de Minera Escondida;
Semanario El Siglo Nº 1476, octubre 23 a 30, 2009.
39
Eduardo Falcón. En consecuencia, los mayores aportes en exploración y
descubrimiento de reservas mineras siempre los ha hecho el Estado chileno”. 40
Los defensores de las transnacionales mineras sostienen que éstas generan
sustantivos encadenamientos productivos. Sin embargo, el economista y
profesor de la Universidad Católica del Norte, Patricio Aroca, en exposición ante
la Comisión Especial del Senado sobre Tributación Minera, demostró
exactamente lo contrario:
“1) Los encadenamientos del sector minero con el resto de la economía nacional
crecen durante los periodos 1952-77 y 77-85 pero decrecen entre el 85-95. En el
77 y 85 la producción estatal era superior a la privada, sin embargo tanto en el
52 como en el 95 la producción privada es superior a la estatal. Los
encadenamientos del sector minero evolucionan positivamente desde 1952 a
1977, es decir, la industria minera incrementa su impacto en la economía en
más de 120% en un periodo de diez años. Esto implica que en 1952 por cada
dólar de cobre que se exportaba, se producía adicionalmente en el país US$ 24
centavos, mientras que en 1977 este valor había aumentado a US$ 54 centavos.
Estos valores aún estaban por debajo del promedio nacional que fluctuaba
alrededor de US$ 50 centavos por cada dólar producido en un sector económico
promedio. En el periodo que va desde 1977 a 1985 este valor aumenta en más
de 20%, llegando a 54 centavos de dólar por cada dólar exportado por el sector
minero. Sin embargo, en el periodo 1985 a 1995 cuando nuevamente comienzan
a dominar la producción minera las empresas privadas, el impacto cae en casi
un 5% respecto a 1985, es decir, en vez de US$54 centavos por dólar
exportado, en 1995 el impacto es de US$ 51 centavos. Se quiebra la tendencia
de profundización de las interrelaciones intersectoriales entre el sector minero y
el resto de los sectores de la economía;
2) Las compras del sector minero cobre al sector manufacturero (denominado
duro, es decir insumos a la minería) crecen desde 10% en 1952 a mas del 17%
en 1977, pero desde entonces disminuyen sistemáticamente a menos de 10%
en 1985 y menor de 4.5% en 1995;
3) El único sector que tiene un cambio significativo en términos de
encadenamiento productivos es el ‘servicios a empresas’ (subcontratistas) que
aumento su participación en el gasto de las mineras de cerca de un 2% en 1985
a 5.75% en 1995. Esto evidentemente muestra una adopción cada vez más
generalizada en la industria del cobre de la subcontratación;
4) El crecimiento del sector minero se explica absolutamente por un cambio en
los niveles de exportaciones, pero en absoluto por un cambio tecnológico
(entendido cambio tecnológico en términos económicos y no ingenieriles). Es
40
Alcayaga, Julián, op.cit. (p. 55).
decir, la estructura de compra de insumos a la economía chilena no refleja una
mayor inmersión en ella, sino todo lo contrario”. 41
Los defensores de las transnacionales mineras invocan el trabajo que crean y la
tecnología que aportan.
Las cifras nuevamente los desmienten:
“El personal total ocupado en la minería era de 80.084 personas en 1989, y bajó
a 47.304 el año 2002. Esta baja en el empleo se debe al hecho de que la baja
del precio del cobre (por efecto de la sobreproducción que generaron las
mineras extranjeras), llevó a la ruina a gran parte de la pequeña y mediana
minería, que eran, precisamente, las que generaban más empleo en la minería,
empleo que casi no crean las grandes mineras por la gran intensificación
tecnológica de sus explotaciones. En suma, las mineras extranjeras destruyen
más empleo del que generan, por lo que su aporte en este sentido es
negativo”.42
.
Según un trabajo del economista John Tilton, de la Escuela de Minas de
Colorado, Estados Unidos, la productividad de los trabajadores del sector
minero chileno saltó de menos de 40 toneladas por trabajador en 1990 a
alrededor de 90 toneladas de cobre por trabajador en 1997. La teoría económica
postula que los ingresos de los trabajadores están asociados a su productividad
y a los precios del producto en el mercado. Si la productividad se incrementó
exponencialmente y los precios se mantuvieron estables en los 90 y subieron a
partir de 2003, cabría esperar un aumento equivalente en el ingreso de los
trabajadores.
Sin embargo, el estudio de Patricio Aroca muestra una realidad opuesta:
“De acuerdo al Anuario de COCHILCO, donde se presenta el índice nominal de
remuneraciones del sector minero, con base abril de 1993, se puede apreciar
que las remuneraciones reales del sector minero aumentaron levemente entre
1990 y 1991, el comienzo del periodo de aumento en productividad exponencial,
pero a partir de 1991 y hasta 1995 no existe un incremento real en las
remuneraciones del sector sino por el contrario estas decaen levemente. A partir
de 1995 se aprecia una recuperación moderada de los salarios. Cuando se
comparan estas cifras con lo que ocurrió con las remuneraciones en el resto de
la economía, se aprecia que hubo un leve incremento de remuneraciones en el
sector minero en el año 1991 respecto a 1990. Sin embargo, a partir de 1991 los
salarios relativos del sector minero caen considerablemente respecto a lo que
ocurrió en los otros sectores de la economía hasta 1995 y desde entonces las
remuneraciones relativas del sector minero se han mantenido estables, es decir
Aroca, Patricio; Antcedentes Sobre la Evolución de la Explotación Minera en Chile; Presentación a la
Comisión de Minería y Energía del Senado; 2002.
42
Alcayaga, Julián, op. cit. (p.p. 55-56).
41
han seguido el mismo ritmo de crecimiento que han tenido las remuneraciones
de los otros sectores del país”.43
Después de cruzar el salario de los trabajadores con otras variables, este autor
concluye: “estos antecedentes dan serios indicios de un fuerte poder
monopsónico por parte de las empresas mineras que se materializa en salarios
constantes en épocas de creciente productividad”.
Inicialmente, los defensores de la instalación de las transnacionales en Chile
arguyeron la paulatina pérdida de valor del cobre y su inminente sustitución por
otros materiales, como el aluminio y la fibra óptica. El espectacular incremento
en la demanda de cobre, y el descubrimiento de nuevos usos, en nuevos
campos, ahorran mayor debate.
En suma, si no obedece a razones económicas ni técnicas, este masivo
atentado contra el interés nacional, sólo puede explicarse en función de la
combinatoria de factores como los siguientes:
-Aceptación tácita de la nueva división internacional del trabajo impuesta desde
los países centrales, donde las economías subordinadas sólo deben exportar
recursos naturales.
-Colonización ideológica de las elites dirigentes por el dogma neoliberal, que
postula el libre flujo de inversiones a escala global como algo deseable y
positivo, mientras simultáneamente inhibe la inversión pública en la minería del
cobre, y mentalidad rentista de las mismas, que por tercera vez en la historia del
país, entregaron su principal riqueza al control extranjero.
.
-Corrupción de tecnócratas y funcionarios, que reciben suculentos honorarios de
estas compañías por la elaboración de informes, asesorías y seminarios que
buscan generalizar la noción de la conveniencia de la inversión extranjera en el
sector minero; y de políticos, que a cambio del financiamiento para sus
campañas, se comprometen a dejar inalterado el actual status quo.
-Pasividad e indiferencia de una opinión pública narcotizada y enajenada por la
banalidad de contenidos del sistema de medios de comunicación.
De esta manera, el visionario legado del Presidente Allende, quien a través de
una incansable lucha de más de 30 años concretó el sueño de convertir el cobre
en el sueldo de Chile y una palanca para el desarrollo del país, ha sido en gran
medida revertido y desnaturalizado, en nombre de la apertura de los mercados y
de la libre circulación del capital.
Una vez que cumplió con ese servicio, José Piñera se retiró de la vida pública y
volvió a su alma mater, es decir Washington, donde reside desde hace veinte
43
Aroca, Patricio; op. cit.
años. Mantiene un sorprendente mutismo sobre sus “realizaciones”, sólo
interrumpido por crípticos y siúticos comentarios de la realidad nacional en redes
sociales electrónicas.