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Representación o participación, ¿a qué democracia aspiramos?
Documento para la mesa de debate 3 en el Foro Intermunicipal de Participación Ciudadana
Zapopan, Jalisco, Noviembre de 2016
Mauricio R. Maldonado Sánchez Aldana.
El Diccionario de la Lengua Española (2000) define la participación como “la acción y efecto de
participar y ésta a su vez como tomar uno parte en una cosa o compartir”. En términos más políticos,
señala Pintaudi (2005) “la participación ciudadana en el poder local presupone distribución de poder
entre todos los integrantes de una comunidad”; Derivado de ello, una corriente significativa en los
procesos sociales y gubernamentales en nuestro país ha sido la incorporación de mecanismos de
participación ciudadana en asuntos de gobierno que buscan ir más allá de las elecciones de
representantes. En los últimos veinte años, se han creado o modificado los instrumentos legales con
el objeto de ampliar la inclusión de la sociedad civil por variados mecanismos de participación.
Si ya existe un estado, y ya vivimos en democracia
representantes -
- por lo menos la electoral, para elegir
¿Por qué es necesaria la participación social y el ejercicio de los derechos
ciudadanos? También cabe preguntarse ¿Quién es responsable de tomar las decisiones que
afectan o benefician a los habitantes de un territorio? ¿Debe participar la sociedad en la toma de
decisiones que le interesan o le afectan,
o esta
decisión la deben tomar únicamente los
representantes electos?.
Al revisar
algunas de las áreas de atención gubernamental donde se incluye la participación
ciudadana, nos encontramos con que la participación social es mínima y algunas autoridades
argumentan que involucrar a los interesados sería muy costoso y difícil de llegar a acuerdos. Ante
esto surge la inquietud ¿para qué hablar tanto de participación social si al final las mismas
autoridades y algunas leyes se contradicen en cuanto al fomento de la misma?
En muchos casos, cuando se convoca a los ciudadanos a participar en la elaboración de los planes
y programas, la autoridad la hace con conocimiento de que lo que puedan aportar los ciudadanos y
sus organizaciones puede ser considerado o no, y en ocasiones estas propuestas no han cambiado
el sentido de decisiones previamente tomadas por las autoridades. En este sentido, la realidad es
que la figura utilizada hasta el momento es la de “representación”, en vez de ser una verdadera
“participación” para abordar solamente aspectos de la socialización previa o validación social de
acciones ya ejecutadas. Las instancias de participación que contemplan las leyes, en realidad
funcionan como representación ciudadana más que como instancias de participación.
Así las cosas, los mecanismos de participación de la sociedad pueden constituir una oportunidad
para mantener un proceso de interlocución real y colaborativo con las instancias gubernamentales;
o pueden llegar a convertirse en órganos de mera consulta o de simulación que legitiman todo lo que
la autoridad decide.
La ciudadanía y sus medios de participación
Aunque parezca innecesario – por ser una palabra muy usada - es necesario definir el entendido
de ciudadanía, el cual puede considerarse, de acuerdo a las definiciones más recientes
generalmente aceptadas como:
“Una construcción ética basada en la reiterada práctica política de:
• La igualdad legal, social y humana.- El concepto de ciudadanía exige la puesta en
práctica de una ética generalizada pero imperfectamente conseguida: que todos somos
iguales ante la ley, con derechos que reclamar y deberes que cumplir en tanto miembros
de una sociedad y un Estado.
• La pertenencia activa.- Igualmente, esta noción propone la idea de pertenencia,
vinculación y membresía a una determinada comunidad política entre cuyos miembros
se establecen relaciones de interdependencia, responsabilidad, solidaridad y lealtad.
• La integración social.- En donde cada grupo social minoritario o no, somos parte de
una sociedad.” (López Ayllón, 2007, p.26)
A su vez, esta ciudadanía se mueve en diversos escenarios de Participación. Como afirma Ziccardi,
para ejercer los derechos ciudadanos en cada una de las dimensiones:
“se participa en diferentes organizaciones sociales y civiles, en partidos políticos
asociaciones políticas, y vecinales o territoriales. Por ello, es el ámbito local donde el
ejercicio de la ciudadanía tiene mayores posibilidades de ser efectiva. Es en el barrio,
en la colonia, en los municipios que forman parte de la ciudad, donde los individuos
acceden en condiciones diferenciadas, a bienes y servicios.” (Ziccardi, 2004 p. 3)
Como hemos visto, el que la ciudadanía se organice dentro de un territorio obedece a la necesidad
de cubrir necesidades o impulsar una agenda social específica (movilidad alternativa, por ejemplo).
Las necesidades son muchas, por lo que las maneras en que la ciudadanía busca soluciones
también los son. “En este sentido la participación ciudadana, es la clave para transformar el espacio
de lo estatal en un espacio público y contribuir a crear condiciones para consolidar una
gobernabilidad democrática.” (Ziccardi, 2004, p. 3)
La participación ciudadana, según lo propone Olvera (2007), es:
“La intervención organizada de ciudadanos individuales o de organizaciones sociales
y civiles en los asuntos públicos, que se lleva a cabo en espacios y condiciones
definidas, esto es, en vinculaciones socioestatales 1 que puedan o no estar definidas
por la ley, y que permiten el desarrollo de una capacidad relativa de decisión en materia
de políticas públicas, control de la gestión gubernamental y/o evaluación de las políticas
públicas a partir de diversas formas de contraloría ciudadana.” (Olvera, 2007:26-2)
Una parte de estas vinculaciones socioestatales son conocidas como “consejos consultivos”,
“comités” o “comisiones”, entendidas como mecanismos de consulta y participación “ex ante” a la
hora del diseño o implementación de un programa oficial en cualquiera de los órdenes de gobierno;
y también las “contralorías Sociales” (CS), como aquellos mecanismos de participación ciudadana
“Ex post”, para la rendición de cuentas, donde los beneficiarios directos o indirectos de los programas
sociales, vigilan que la ejecución de los programas se lleve de acuerdo a las normas vigentes y con
transparencia.
Ambos tipos de instancias son generalmente “institucionalizadas”, es decir, que usualmente están
consideradas en los instrumentos normativos de las dependencias, sobre todo de aquellas que
ejercen presupuestos para obras de interés público y bienes sociales, y por lo mismo, están creadas
obligatoriamente por la normativa aplicable al caso; Estas han sido denominadas por algunos autores
como “Instancias públicas de deliberación” definidas como “instituciones colegiadas donde actores
gubernamentales y no gubernamentales deliberan en el espacio público sobre diversos campos de
políticas sectoriales.” (Hevia, 2007.)
Estas instituciones creadas normativamente, tienen como característica ser colegiadas, es decir, que
participan varios actores de naturaleza distinta, que se complementan en su función al interior de
cada uno.
Los actores que participan en estos órganos colegiados pueden ser de dos tipos: gubernamentales,
es decir, representantes electos o funcionarios públicos que participan nombrados por entidades o
dependencias de la administración pública; y actores no gubernamentales, que pueden ser
miembros de organizaciones de la sociedad civil (OSC), académicos y organizaciones productivas o
sociales
Es decir, la participación social mediante instancias civiles vinculadas a la acción gubernamental
difiere de lo que es la participación ciudadana, puesto que en esta última se necesitan escenarios
en los cuales la ciudadanía acceda a tener decisión relativa en materia de políticas públicas. La
participación que es reconocida por la ley por medio de reglamentos y leyes que regulan los
escenarios de Participación es más bien una “participación social” mediante instancias públicas de
1
Espacio donde coexisten actores gubernamentales y no gubernamentales.
deliberación donde la ciudadanía se recrea tomando parte en el dialogo con el gobierno para
solucionar problemas específicos de la comunidad, es decir, que exista una participación
comunitaria, definida como:
“La organización racional, consciente y voluntaria de las personas que habitan un
espacio determinado, con el propósito de proponer iniciativas que satisfagan sus
necesidades, de definir intereses y valores comunes, colaborar en la realización de
obras y prestación de servicios públicos e influir en la toma de decisiones de los grupos
de poder de ese espacio.”(CEPAL, 2007, citada por Jusidman, 2011).
La necesidad de la Gobernanza
Creo que el fondo del asunto va más en el sentido de que la participación social debe llegar hasta
las funciones de decisión y gestión conjunta. Así, es preferible ampliar el concepto de simple
participación al de Gobernanza. Este concepto no debe tomarse como sinónimo de “buen gobierno”
sino más bien como “la configuración y mantenimiento de los arreglos de autoridad y poder dentro
de los cuales los actores toman decisiones y enmarcan políticas que son vinculantes para los actores
individuales y colectivos dentro de los límites territoriales” (Kenneth Hanf, 1998) en este sentido, la
gobernanza es un proceso, no un producto.
Llerenas (2007) menciona que no es posible diseñar soluciones específicas a la problemática de una
comunidad, sin su participación.
“sin mecanismos en los que esta ciudadanía pueda hacer valer su voz y participe en la
política pública, la descentralización tampoco tendrá los efectos deseados. En todo
caso, lo que se requiere, ya sea en una política administrada por el gobierno federal o
en otra en la que parte de la responsabilidad la tienen los locales, es un mecanismo
para que las decisiones técnicas específicas para cada contexto puedan ser vigiladas
por los potenciales beneficiarios, que sean también los encargados de evaluarlas. La
contraloría social debe servir para que los funcionarios asuman la responsabilidad
política de su acción ante los ciudadanos.” (Llerenas, 2007).
Existe pues, un vínculo entre desarrollo social, participación y gobernanza. El Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) establece que ésta y el desarrollo son procesos
indivisibles. En este sentido, la gobernanza democrática es definida como:
“el sistema de valores, políticas e instituciones por las cuales una sociedad maneja
sus asuntos económicos, políticos y sociales a través de la interacción entre el Estado,
la sociedad civil y el sector privado. Es la forma en que la sociedad se organiza y toma
decisiones, y comprende los mecanismos y procesos para que ciudadanos y grupos
articulen sus intereses, medien sus diferencias y ejerzan sus derechos legales y
obligaciones. Comprende también las reglas, instituciones y prácticas que establecen
límites y proveen incentivos para individuos y organizaciones” (PNUD, 2002, p.1).
Pintaudi (2005) menciona que la democracia participativa es distinta a la representativa porque
“Amplia las bases de discusión en la toma de decisiones, a través de la consulta a la sociedad civil,
organizada en consejos y/o entidades de representación popular […]” 2
En este sentido, a pesar de estas aparentes contradicciones entre la “participación social” por medio
de instancias de representación ciudadana o la real participación ciudadana de base, lo que toca es
crear esos espacios de encuentro, por más sencillos que parezcan, además de repensar cómo
enriquecer nuestra cultura política. Y promover formas de participación eficaces que no sólo se
enfoquen en lo que el poder público hace mal, o en validar “socialmente” la acción gubernamental,
sino que influyan en su transformación. De tal forma, se requieren mejoras en las leyes y en los
programas para consolidar esta forma de participación y gobernanza.
“También es imprescindible fortalecer las capacidades institucionales para el diálogo
y la coproducción con la sociedad civil, porque dentro de las instituciones hay quienes
todavía piensan al viejo estilo del sistema político que no nos gusta, pero también hay
quienes ya actúan de manera más contemporánea y están a favor de nuevos diálogos y
esquemas de gobernanza, buscan involucrarse con la sociedad civil. No todo es blanco y
negro, ni podemos pensar que todo lo bueno está del lado de la sociedad civil y todo lo malo
del lado del gobierno” (Jiménez 2016)
Aunque parezca innecesario, se debe enfatizar que el ejercicio de ciudadanía y el fortalecimiento
de esquemas de gobernanza no tienen como finalidad relevar a las instituciones gubernamentales
de su responsabilidad, sino acelerar su transformación y promover una actuación a la altura de las
necesidades sociales de manera corresponsable.
Una democracia realmente participativa, con un esquema de gobernanza sólido requiere un cambio
cultural en el que hemos de involucrarnos de manera directa, porque es en la cultura – en este caso
nuestra cultura política y cívica - donde radica la fuerza que requiere toda sociedad para promover
su propia transformación. El cambio que requiere el ejercicio de la ciudadanía y la gobernanza es
profundamente un cambio cultural que transformará nuestra sociedad
2
Pintaudi, S. M. (2005). Participación Ciudadana en la Gestión Pública: Los Desafíos Políticos. En Scripta Nova. Revista Electrónica de
Geografía y Ciencias Sociales, IX (194) (102). España: Universidad de Barcelona
REFERENCIAS
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Memorias I: IIS-UNAM /MA Porrúa. México.