Download INF-DGAI-013-2011 Informe sobre verificacion del cumplimiento de

Dirección General de Auditoría Interna
“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”
San José, 03 junio de 2011
INF-DGAI-013-2011
Señor
Juan Carlos Zúñiga Jimenez
DirectorAdministrativo y Financiero
Asunto: Servicios de Auditoría: Informe
de Control Interno.
Estimado Juan Carlos:
Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI 013-2011 sobre la verificación del cumplimiento de los
contratos de alquiler de edificios, en el cual en el apartado de resultados se presentan algunos
aspectos de control interno que requieren ser revisados y fortalecidos conforme con las
recomendaciones que se formulan, y que deben ser incorporadas como parte de la mejora
continua que lleva a cabo esa Dirección.
Las recomendaciones contenidas en este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la
Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo improrrogable de diez días hábiles,
contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones o
si discrepa de ellas, debe elevar la objeción y soluciones alternas al señor Ministro en el plazo establecido.
Por lo anterior, conforme con esa normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría
General de la República y la Dirección General de Auditoría Interna vigente en la institución, le
agradecemos comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo antes
señalado, así como en un tiempo razonable el plan de acción que se defina para su implantación efectiva.
Atentamente,
Olman Saborío Alfaro
Director General
C.
Estudio 005-2011
INF-DGAI-013-2011
INFORME SOBRE LA VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO
DE LOS CONTRATOS DE ALQUILER DE EDIFICIOS
Junio, 2011
Dirección General de Auditoría Interna
“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”
INFORME SOBRE LA VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO
DE LOS CONTRATOS DE ALQUILER DE EDIFICIOS
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................................................................... i
1.
INTRODUCCIÓN........................................................................................................................................................... 1
1.1 Origen............................................................................................................................................................................... 1
1.2 Objetivo ............................................................................................................................................................................ 1
1.3 Alcance ............................................................................................................................................................................. 1
1.4 Normativa relacionada con control interno y trámite de informes............................................................................. 1
1.5 Comunicación de resultados ........................................................................................................................................... 2
1.6 Aspectos generales ........................................................................................................................................................... 2
2.
2.1
RESULTADOS ................................................................................................................................................................ 3
Necesidad de mejorar los controles sobre la ejecución contractual de alquiler de edificios .3
2.1.1. Sobre el alquiler de edificios en el Ministerio de Hacienda ............................................................................... 3
2.1.2. Necesidad de fortalecer la función rectora ......................................................................................................... 5
2.1.3. Sobre la designación formal del funcionario y actividades a realizar .............................................................. 6
2.2
Uso de instalaciones del Edificio Don Bosco por parte del CIFH ........................................7
2.3
Necesidad de revisarlos contratados bajo la modalidad llave en mano .................................7
2.4
Aspectos a mejorar en el registro de los gastos .....................................................................9
3.
CONCLUSIONES ......................................................................................................................................................... 10
4.
RECOMENDACIONES ............................................................................................................................................... 11
Dirección General de Auditoría Interna
“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”
INFORME SOBRE LAVERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO
DE LOS CONTRATOS DE ALQUILER DE EDIFICIOS.
RESUMEN EJECUTIVO
Este informe es producto del estudio sobre la verificación del cumplimiento de los contratos de alquileres
de edificios, realizado de conformidad con el Plan de Auditoría del año 2011, con la finalidad de
determinar si los controles establecidos son adecuados para garantizar el debido cumplimiento de los
mismos.
Para efectos de este estudio, se obtuvo información sobre los contratos de alquiler de edificios vigentes en
el 2009 y 2010, así como de los controles ejercidos por la administración para velar por su cumplimiento,
determinándose lo siguiente.
En esos periodos el Ministerio de Hacienda tenía 28 contratos de alquiler de edificios vigentes en el 2009
y 26 contratos en el 2010, reportándose en el sistema SIGAF una erogación total para esos años, de
alrededor de ¢6.3 mil millones, monto que consideramos importante. No obstante, en el Ministerio de
Hacienda no se han definido e implementado los mecanismos de control requeridos, para dar un
seguimiento adecuado a la relación contractual en los contratos de alquileres de edificios y tomar medidas
oportunas en caso de corresponder.
El alquiler de edificios, indistintamente de las responsabilidades, que sobre este particular, le puedan caber
a los encargados de programa presupuestario en que operan con instalaciones arrendadas, es materia de
la Dirección Administrativa y Financiera, según se desprende del reglamento que regula su organización,
Decreto N° 33208, pero no se encontró evidencia suficiente que ésta Dirección o alguno de sus
departamentos, realice función alguna relacionada con la definición y emisión de políticas, directrices y
procedimientos de seguimiento y control que le aseguren razonablemente el debido cumplimiento de la
relación contractual y las obligaciones asignadas al funcionario designado para la fiscalización de esa
relación.
El Centro de Investigación y Formación Hacendaria ocupa el octavo piso del edificio que alquila la
Administración Tributaria San José, se procedió a la revisión de expediente que al efecto lleva la gestoría
administrativa y financiera de la Dirección General de Tributación, sin que se lograra ubicar un
documento de aprobación emitido por el arrendante, que diera respaldo al uso de 8° piso por parte del
CIFH ya que en el contrato se establece que es para uso exclusivo de la Administración Tributaria,
condición que puede poner en riesgo el contrato en el caso eventual que el propietario del inmueble, al no
estar esta condición autorizada, solicite la rescisión del contrato en perjuicio del Ministerio de Hacienda.
El alquiler de edificios, en algunos casos, está compuesto por dos elementos, uno referido a un bien
inmueble y el otro a un bien mueble, pactándose un precio para la totalidad del arrendamiento en dólares
o colones, con lo cual se podría estar favoreciendo al contratista al darse un tratamiento igual a bienes
cuyo valor de mercado en condiciones normales tiene un comportamiento distinto, se pretende que el
alquiler bajo esta modalidad, se desglose en el alquiler que corresponde al bien inmueble y el que
corresponde a los bienes muebles, a efectos de que el restablecimiento del equilibrio financiero, sea por
tipo de cambio o por reajuste de precios, afecte sólo lo referente al alquiler de los edificios según
corresponde.
En algunos de los contratos vigentes por este concepto, no se especifica el funcionario encargado de
fiscalizar el cumplimiento del contrato. Asimismo, en 15 de ellos si se ha designado a un funcionario,
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recayendo en 12 de estos en Carmen Lía Chávez Ramírez, Jefe del Departamento de Arquitectura de la
Dirección Administrativa y Financiera; no obstante la labor asignada en esos casos se ha efectuado en
términos que no conllevan una vigilancia total de la ejecución del contrato, sino más bien a aspectos de
arquitectura y mantenimiento. Asimismo, en ninguno de los 15 contratos citados, se han señalado las
atribuciones del funcionario y menos aún de las funciones que le podrían corresponder, lo cual deja al
funcionario sin un marco de referencia claro que pueda invocar para el cumplimiento de las obligaciones,
y a la institución sin un instrumento claro y suficiente para el establecimiento de eventuales
responsabilidades en el evento de ser necesario.
Los pagos por concepto de alquiler de los edificios que ocupan la Dirección General de Tributación y la
Dirección General de Aduanas, Edificio La Llacuna, se registran presupuestariamente por medio del
Programa de Actividades Centrales, además el gasto objeto no se separa lo correspondiente al alquiler del
edificio y lo del de mobiliario y equipo. El registro del pago de alquileres en la forma indicada puede
afectar la confiabilidad de la información, pues no hay una revelación adecuada de los gastos por
programa, por lo que habría que revisar y fundamentar las razones de conveniencia en mantener tal
condición.
Las recomendaciones de este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley N° 8292
Ley General de Control Interno y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la
República y de la Dirección General de Auditoría Interna y sus reformas, que establece un plazo
improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe para ordenar la
implantación de lo recomendado, y si se discrepa se debe elevar la objeción al señor Ministro con las
soluciones alternas.
Por lo que se debe informar sobre la decisión que se tome dentro del plazo indicado, así como en un plazo
razonable el plan de acción que se defina para la implantación de las mismas.
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DE LOS CONTRATOS DE ALQUILER DE EDIFICIOS.
1.
1.1
INTRODUCCIÓN
Origen
Este estudio se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual 2011 de la Dirección General de
Auditoría Interna, como una auditoría operativa.
1.2
Objetivo
Evaluar los controles establecidos por la Dirección Administrativa y Financiera en el proceso de ejecución
de los contratos de alquiler de edificios suscritos por el Ministerio de Hacienda, a fin de determinar si se
dispone de controles adecuados para asegurar el debido cumplimiento de los mismos.
1.3
Alcance
Comprende la revisión de los controles relacionados con los contratos de alquiler de edificios en el
Ministerio de Hacienda, así como con el ámbito legal y procesos que se llevan a cabo. Lo anterior para los
contratos de arrendamiento de edificios de los años 2009 y 2010.
El desarrollo del estudio se realizó con sujeción al Manual de normas generales de auditoría para el Sector
Público, R-CO-94-2006, en la medida en que las circunstancias permitieron su aplicación, y las
disposiciones del Decreto N° 34573-H Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Dirección
General de la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda.
1.4
Normativa relacionada con control interno y trámite de informes
A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, a continuación se
transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292 (LGCI), que regulan los deberes
del jerarca y titulares subordinados en cuanto al sistema de control interno y la atención de informes.
“Artículo 10. —Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y
del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno
institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias
para garantizar su efectivo funcionamiento.”
“Artículo 12. — Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno.
“…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones
formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las
demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”
“Artículo 36. —Informes dirigidos a los titulares subordinados.// “Cuando los informes de auditoría
contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera:
a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de
recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el
transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna,
expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá
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soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver,
en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida
por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría
interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa,
debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá
apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas
propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la
auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto
en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el
trámite que proceda.”
“Artículo 39. —Causales de responsabilidad administrativa. //El jerarca y los titulares subordinados
incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen
injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el
régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.//El jerarca, los titulares subordinados y los demás
funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el
sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo,
perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable.//(…) Igualmente, cabrá responsabilidad
administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las
funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las
acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las
responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente…”
1.5
Comunicación de resultados
Los resultados, conclusiones y recomendaciones que contiene este informe, fueron comunicados a la
Licenciada Patricia Navarro Vargas, Subdirectora Administrativa y Financiera, en reunión celebrada el día
26 de mayo de 2011. Las observaciones realizadas en lo procedente fueron consideradas en este informe.
1.6
Aspectos generales
El artículo N°1 de la Ley N°7494 Ley de Contratación Administrativa1 establece que la contratación
administrativa es toda aquella actividad de contratación desplegada por los órganos del Poder Ejecutivo, el
Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la
República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado territorial e institucional, los entes
públicos no estatales y las empresas públicas, además indica que cuando se utilicen parcial o totalmente
recursos públicos, la actividad contractual de todo otro tipo de personas físicas o jurídicas se somete
también a los principios de la citada Ley de Contratación Administrativa.
El artículo 13 de la citada ley establece, entre otros, que la Administración fiscalizará todo el proceso de
ejecución del contrato, y el artículo 102, sobre regulación del control, señala que la Administración debe
disponer las medidas necesarias para garantizar que se cumpla con el objeto de la contratación;
estableciendo como una obligación de los entes y órganos de la Administración, prestarse colaboración
recíproca en las tareas conducentes a verificar el cumplimiento contractual.
El decreto N°33208 Reglamento de Organización de la Dirección Administrativa y Financiera del
Ministerio de Hacienda, establece en el artículo 1º que esta Dirección tiene como misión servir de soporte
a la producción eficiente y eficaz del Ministerio, mediante la adecuada y oportuna dotación, gestión y
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Publicada en La Gaceta110, Alcance 20 del 08/06/1995
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control de los recursos humanos, financieros, materiales y de servicio bajo los principios de transparencia
y legalidad.
El artículo 4 del mismo decreto, en cuanto a las funciones del Director Administrativo y Financiero,
establece, en lo que interesa: “…/4.2) Velar por el cumplimiento de metas y objetivos de la Dirección, en
materia de su competencia…/… 4.9) Definir los lineamientos para tomar medidas correctivas en la
consecución de objetivos y metas en materia de su competencia…/… 4.29) Emitir directrices en materia
de su competencia y velar por su cumplimiento.”
El Ministerio de Hacienda mantiene un total de 26 contratos vigentes de arrendamiento de edificios, en su
mayoría destinados para oficinas, los cuales incluyen en algunos casos, mobiliario y equipo de oficina.
2.
RESULTADOS
2.1
Necesidad de mejorar los controles sobre la ejecución contractual de alquiler de
edificios
2.1.1.
Sobre el alquiler de edificios en el Ministerio de Hacienda
En los periodos comprendidos en nuestro alcance, a saber los años 2009 y 2010, en el Ministerio de
Hacienda se tenían un total de 28 y 26 contratos respectivamente. Los pagos de alquiler realizados durante
el 2009 y 2010, por Dependencia, de acuerdo con la información obtenida del Sistema de Gestión de la
Información Financiera fueron los siguientes:
Cuadro 1
ALQUILERES DE EDIFICIOS PAGADOS POR EL MINISTERIO DE HACIENDA
PERIODOS: 2009 Y 2010
2009
2010
Actividades Centrales
₡
Dirección General Tributación
₡ 1.918.594.118,10
₡ 2.160.956.414.70
Dirección General de Aduanas
₡
57.291.718,27
₡
70.369.465.45
Dirección de Hacienda
₡
40.616.813,56
₡
41.983.305,00
Dirección GABCA
₡
30.081.956,77
₡
62.546.097,20
Regulación y Registro Contable
₡
47.000.853,00
₡
53.465.840,00
Dirección Crédito Público
₡
39.754.835,70
₡
96.126.524,00
₡
3.313.583,00
875.620.348,25
Centro de Investigación Forma
TOTAL GENERAL ANUAL
₡3.008.962.652,65
₡
862.905.763.60
¢3.351.666.992,95
Fuente: Información suministrada por el Departamento de Recursos Financieros, el 10 de mayo del 2011
En los contratos y expedientes revisados siguientes: Edificio de la Administración Tributaria de San José,
Administración Tributaria Zona Norte, Administración Tributaria de Puntarenas, Administración
Tributaria del Este, Edificio La Llacuna Aduanas y Tributación , Bodegas Aduana Santa Maria e Ilanud,
se determinó que en algunos casos estos son pactados en colones y otros en dólares; y además en algunos
casos de convenios marco del alquiler del inmueble, se incluye lo relacionado con el mobiliario y equipo
de oficina.
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En términos generales, para el proceso de alquiler y verificación del cumplimiento del contrato, se siguen
los siguientes pasos:

La Dirección que requiera alquilar un edificio, procede por medio de la Gestoría respectiva al
trámite para alquiler de edificio y adjunta la documentación respectiva.

El Departamento de Arquitectura emite un informe o criterio técnico donde se indican las
condiciones que debe tener el local que se va a arrendar. Una vez con ese criterio técnico se
negocia con el propietario del edificio para que cumpla con los requerimientos necesarios y se
realiza la contratación.

El Departamento de Arquitectura revisa el cumplimiento de todos los requisitos y si todo está bien
se realiza un acta de recepción del edificio.

Cumplidos los requisitos se envía la documentación a Asesoría Legal de la Dirección
Administrativa y Financiera, para la confección del respectivo contrato.

En la Dirección General de Aduanas se tiene una funcionaria encargada en la Gestoría, el cual
recibe por correo electrónico todas las quejas y reclamos cuando se presenten emergencias por
problemas de agua, de llavines, fluorescentes etc., esta funcionaria evacúa la situación con los
propietarios del edificio y se le brinda un seguimiento a la solución, confirmando con el
interesado que todo se realizo conforme se esperaba, de todos estos trámites la encargada
mantiene la documentación de respaldo. En las otras direcciones se sigue un trámite semejante
para cuando se presentan situaciones con el mantenimiento del edificio, pero se refieren
generalmente al intercambio de correos entre los interesados.

Para efectos del pago mensual de alquiler únicamente se tiene la factura de la empresa
debidamente timbrada y con la firma del gerente o encargado del área.

Los funcionarios responsables de velar por el cumplimiento del contrato, no realizan una labor de
monitoreo y seguimiento de todas las obligaciones contractuales, debido a que en la mayoría de
estos instrumentos, lo que se ha definido está referido sólo a aspectos de arquitectura y
mantenimiento de edificios; sin que se realice planificación alguna sobre estas labores ni se
respalde adecuadamente. En algunos contratos no se especifica quién es el encargado de la
ejecución contractual.

No se presentan informes a las autoridades superiores sobre las labores realizadas en la
verificación del cumplimiento de las obligaciones contractuales, por parte del funcionario
designado para estas tareas. Sólo en la Dirección General de Aduanas se obtuvo información
sobre reportes semestrales y anuales de los seguimientos realizados a las solicitudes por daños en
los edificios alquilados.
No obstante lo anterior, se evidencia que a pesar de que la Dirección Administrativa y Financiera dispone
de las competencias necesarias para regular esta materia, el proceso integral del seguimiento a la relación
contractual no se ha definido claramente, y no se dispone de las directrices, políticas, y procedimientos
internos que permitan un control adecuado de esta función. En algunos casos el seguimiento se está
enfocando en el trámite de quejas o denuncias sobre alguna situación específica, y no obedece a un
seguimiento concreto, planificado, completo, controlado y de acuerdo con las cláusulas contractuales, las
sanas prácticas administrativas y la normativa de control interno.
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La condición encontrada no permite garantizar un control efectivo del cumplimiento de los contratos, en
todas y cada una de sus cláusulas, por lo que se requiere fortalecer en los aspectos anteriores, en la
asignación formal de esta función a los responsables de ejecutarla bien sea en la DAF o en los programas
participantes en la ejecución contractual.
2.1.2.
Necesidad de fortalecer la función rectora
El numeral 2.5 Estructura organizativa de las Normas de control interno para el Sector Público (N-2-2009CO-DFOE)2, establece que: "El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias y de
conformidad con el ordenamiento jurídico y las regulaciones emitidas por los órganos competentes,
deben procurar una estructura que defina la organización formal, sus relaciones jerárquicas, líneas de
dependencia y coordinación, así como la relación con otros elementos que conforman la institución, y que
apoye el logro de los objetivos. Dicha estructura debe ajustarse según lo requieran la dinámica
institucional y del entorno y los riesgos relevantes..."
Lo anterior implica definir las actividades, procesos o transacciones, especificar las labores que deben
completarse dentro de la organización, establecer las relaciones jerárquicas entre puestos, y asignarles a
estos no sólo la responsabilidad por su cumplimiento, sino también la autoridad necesaria para ejecutarlas
a cabalidad, establecer los canales de comunicación, coordinación e información formal que se utilizarán
en la organización.
El Decreto N°33208 Reglamento de Organización de la Dirección Administrativa y Financiera del
Ministerio de Hacienda, establece como misión de la DAF la siguiente: “… servir de soporte a la
producción eficiente y eficaz del Ministerio, mediante la adecuada y oportuna dotación, gestión y control
de los recursos humanos, financieros, materiales y de servicio bajo los principios de transparencia y
legalidad.”
Asimismo, los numerales 4.4.1 y 4.9, establecen en su orden: “Emitir, en coordinación con los
responsables de los Departamentos que conforman la Dirección Administrativa y Financiera las políticas,
planes y programas de dotación de recursos humanos, financieros, materiales y de servicios para todo el
Ministerio.../… Definir los lineamientos para tomar medidas correctivas en la consecución de objetivos y
metas en materia de su competencia.”
De lo indicado, se considera que la DAF tiene la competencia para la definición y emisión de políticas,
directrices y procedimientos de seguimiento y control en materia de alquiler de edificios, que vengan a
garantizar uniformidad en la documentación y rendición de cuentas, así como el cumplimiento de las
obligaciones a que se ve sujeto el funcionario con su designación de encargado de la fiscalización de la
ejecución contractual, sin embargo se determinó dicha dependencia no ha asumido un rol rector en esta
materia, comprometiendo con ello el desarrollo normal de las operaciones, al dejar posibles
incumplimientos contractuales, tales como la atención a su debido tiempo de las emergencias que se
presenten en los edificios, verificación de las obligaciones con la CCSS e impuestos nacionales y
municipales, la atención oportuna por la ausencia de mecanismos de control que permitan constatar el
debido ejercicio del control por partes de los funcionarios designados y dependencias relacionadas.
2
Emitidas con resolución R-CO-9-2009 del 26 de enero de 2009, publicada en el Diario Oficial "La Gaceta" Nº 26 del 6 de
febrero de 2009.
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2.1.3.
Sobre la designación formal del funcionario y actividades a realizar
El artículo 8 Decisión inicial del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, en el inciso g)
señala: “La designación de un encargado general del contrato cuando, por la magnitud del negocio o
porque así sea conveniente al interés público o institucional, tal designación resulte conveniente para la
adecuada ejecución del contrato.”
La circular AJMH-008-2007 del 20 de diciembre del 2007 que contiene los lineamientos para la
elaboración de documentos de formalización contractual, emitida por la Asesoría Jurídica del Ministerio
de Hacienda, establece en el punto 8 como uno de los requisitos, lo siguiente: “Nombre, cédula y
dependencia para la que labora el funcionario responsable de verificar el cumplimiento del contrato por
parte del Ministerio e indicación de cuáles son sus atribuciones, así como la persona responsable por
parte de la empresa.”
No obstante lo anterior, en 11 de los 26 contratos vigentes por este concepto que tiene el Ministerio de
Hacienda, no se especifica el funcionario encargado de fiscalizar el cumplimiento del contrato, aspecto
que se considera una debilidad, en tanto priva a la institución de un instrumento importante para
garantizarse el cumplimiento de las obligaciones contractuales, al no disponer de acciones oportunas que
podría realizar ese funcionario en pro de su adecuado cumplimiento y de la información que podría
generar a los mandos superiores para la toma de decisiones respecto a estos.
Por otra parte, en el caso de los contratos en que sí se ha indicado un funcionario, 15 en total, en 12 de
ellos se ha designado a Carmen Lía Chávez Ramírez, Jefe del Departamento de Arquitectura de la
Dirección Administrativa y Financiera; sin embargo dicha designación se ha efectuado en términos que no
conllevan una vigilancia total de la ejecución del contrato, sino más bien a aspectos de arquitectura y
mantenimiento. Ejemplo de lo anterior, se observa en el contrato de arrendamiento del edificio para la
administración tributaria de Puntarenas, Contrato número MH 029-2010, en cuya cláusula décima
primera: responsabilidad de la ejecución del contrato, establece en lo que interesa: “En relación con los
aspectos de arquitectura y mantenimiento del Edificio, ambas partes se comunicarán y tratarán los asuntos
por medio de los siguientes responsables: por parte del Ministerio Carmen Lía Chávez Ramírez…”
Asimismo, en ninguno de los 15 contratos citados, se han señalado las atribuciones del funcionario y
menos aún de las funciones que le podrían corresponder, lo cual deja al funcionario sin un marco de
referencia claro que pueda invocar para el cumplimiento de las obligaciones y a la Institución sin un
instrumento claro y suficiente para el establecimiento de responsabilidades en el evento de ser necesario.
Cabe recordar lo establecido en las Normas de control interno para el Sector Público (N-2-2009-CODFOE) en el numeral 4.2. e), indica: “Documentación. Las actividades de control deben documentarse
mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y
procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma
ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación.”
Adicionalmente, la no asignación de funcionario para fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones
contractuales, o la designación de este para tareas limitadas a arquitectura o mantenimiento, aunado a la
ausencia de información en el contrato sobre las atribuciones del funcionario, podría conducir a la
cancelación de sumas de dinero por concepto de alquiler de edificio, sin que el propietario este
cumpliendo con alguna de las obligaciones contractuales, por ejemplo las relativas al pago de obligaciones
patronales ante la Caja Costarricense de Seguro Social o el pago de impuestos nacionales y municipales,
revisión de los tiempos de respuesta por parte del propietario del edificio ante mantenimiento preventivo y
correctivo reparaciones que se deban efectuar, utilización de cronogramas para efectuar inspecciones
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periódicas en los edificios para informar sobre situaciones especiales que ocurran en las instalaciones,
consulta a los usuarios de los edificios sobre la satisfacción y el servicio que les brindan las instalaciones
alquiladas.
2.2
Uso de instalaciones del Edificio Don Bosco por parte del CIFH
La cláusula cuarta del contrato suscrito por el Ministerio con la empresa Inversiones Don Bosco S.A. para
el arrendamiento de edificio para la Administración Tributaria de San José, señala: “1. “EL
MINISTERIO” se compromete a que el inmueble que arrienda, será dedicado única y exclusivamente para
oficinas de la Dirección General de Tributación del Ministerio de Hacienda, en el cual se ubicará la
Administración Tributaria de San José.” / “EL MINISTERIO” deberá contar con la aprobación previa,
expresa y por escrito de “EL ARRENDANTE” para cambiar el destino para que se arrienda el bien
inmueble o para hacer modificaciones a las instalaciones /…”.
Por su parte, la Ley General de arrendamientos urbanos y suburbanos (Inquilinato)3, en el artículo N°45
Destino del bien, indica: “Según el contrato de arrendamiento, el arrendatario no puede cambiar la
actividad para la que se destina la cosa. El arrendatario debe limitarse al uso y al goce estipulado, salvo
autorización escrita del arrendador…/ El cambio de destino de la cosa arrendada, que el arrendador no
haya autorizado, en forma escrita, aunque a él no le traiga perjuicio, lo faculta para presentar el desahucio
o invocar la resolución del contrato./…”
Debido a lo anterior y en razón de que el Centro de Investigación y Formación Hacendaria ocupa el
octavo piso del edificio que alquila la Administración Tributaria San José, se procedió a la revisión de
expediente que al efecto lleva la Gestoría Administrativa y Financiera de la Dirección General de
Tributación, sin que se lograra ubicar un documento de aprobación, emitido por el arrendante, que diera
respaldo al uso de 8° piso por parte del CIFH.
Asimismo, se consultó a la funcionaria Carmelina Murillo Mora, subdirectora del CIFH, sobre dicha
aprobación, quien manifestó desconocerla.
De lo anterior se infiere, que no se ha solicitado la aprobación respectiva para la ocupación del 8° piso por
parte del CIFH, lo cual representa no sólo un incumplimiento del contrato por parte del Ministerio; sino
que eventualmente otorga al propietario del inmueble, el derecho de solicitar la resolución del contrato, si
así le conviniese, en perjuicio de la operación normal de las Dependencias citadas.
Según lo indicado por la Licda. Patricia Navarro, en la comunicación de resultados, la situación del CIFH
en dicho edificio no es desconocida por el propietario, ya que inclusive indica que el mismo efectuó
remodelación y acondicionamiento del piso ocupado por dicha dependencia. No obstante, no se dispone
de una autorización formal tal como lo dispone el contrato.
2.3
Necesidad de revisarlos contratados bajo la modalidad llave en mano
En el edificios para oficinas, el Ministerio de Hacienda ha adoptado en los últimos años la política de
alquilar bajo la modalidad de llave en mano, lo que incluye además de las instalaciones físicas del
inmueble, el mobiliario y equipo de oficina, consistente en estaciones de trabajo con sus respectivas sillas,
mesas, archivos, muebles para recepción, central telefónica, teléfonos ups, equipos de aire acondicionado,
entre otros, determinándose lo siguiente.
3
Ley 7527 publicada en La Gaceta N°155 del 17 de agosto de 1995
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a) En contratos pactados en dólares
Se presenta como ejemplo el Contrato número MH-041-2008 (DGT) “Alquiler de edificio para las
oficinas de la administración tributaria de San José”, suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la empresa
Inversiones Don Bosco S.A.4 en que el precio original mensual del alquiler sin mobiliario es de
$181.145,10 y con el mobiliario $217.148,939 lo que da un precio mensual de alquiler del mobiliario de
$32.003,835, y el Contrato número MH-024-2006 “Contrato de arrendamiento del edificio La Llacuna,
suscrito entre el Ministerio y la Compañía La Llacuna, en que el precio original mensual del alquiler es de
$116.791,00 incluido el mobiliario y equipo señalado en las cláusulas segunda y quinta del contrato.
En estos casos se tiene que el alquiler está compuesto por dos elementos, uno referido a un bien inmueble
y el otro a un bien mueble, sin embargo se pacta un precio en dólares para la totalidad del arrendamiento,
aspecto que no riñe con lo indicado en el Cartel de los procedimientos de contratación que dieron lugar a
estos contratos, pero que en nuestra opinión podría estar favoreciendo al contratista al darse un tratamiento
igual a bienes cuyo valor de mercado en condiciones normales tiene un comportamiento distinto, pues al
contrario de lo que sucede con los bienes inmuebles, cuyo valor se mantiene o aumenta en el tiempo,
tratándose de bienes muebles, su valor disminuye en el tiempo en razón de su uso.
De acuerdo con el oficio 16 de julio de 2009 N°07563-2009 (DJ-0258-2009) de la División Jurídica de la
Contraloría General de la República, el establecimiento de precios en dólares pagaderos en colones, antes
de la implementación del sistema cambiario de bandas, el tipo de cambio generaba aumentos escalonados
del precio al recibir el contratista más colones por los mismos dólares ofertados y por ende, en cada
momento de pago se restablecía implícitamente el equilibrio económico-financiero del contrato.
Así las cosas, al haberse pactado en los casos citados, un solo precio en dólares para la totalidad del
alquiler, significa que no sólo se estaba restituyendo el equilibrio económico-financiero del contrato, en lo
que se refiere al inmueble, sino que también se estaba beneficiando de esto la parte de monto de alquiler
que correspondía al mobiliario y equipo, lo cual parece ser irracional debido a la pérdida de valor o
depreciación que se aplica a estos activos.
Se considera conveniente se analice y evalúe esta situación, a efectos de que se realicen los ajustes
procedentes en los carteles de los procedimientos de arrendamiento de edificios, y se tomen las
previsiones en los contratos respectivos; así como la factibilidad de que se desglose el importe del bien
inmueble y muebles, a efectos de que el restablecimiento del equilibrio financiero del contrato, sea solo
reconocido en lo que corresponde.
b) En contratos pactados en colones
En el Contrato número MH-026-2009 (DGT) Contrato de arrendamiento de edificio para las oficinas de la
Administración Tributaria Zona Norte suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la empresa Inversiones
Güicho S.A. en que se establece un precio mensual de alquiler de ¢24.107.029,76, que incluye el
inmueble y el mobiliario y equipo.
En la cláusula octava reajuste de precios, se establece: “El monto del alquiler se incrementará cada año
calculando dicho incremento sobre el último precio reajustado, revisión que se efectuará según la tasa de
inflación acumulada de los doce meses anteriores al vencimiento de cada año, según el Índice de Precios
al Consumidor, hasta un máximo de un 15%, según lo establecido por el artículo 159 del Reglamento a la
4
La empresa Inversiones Don Bosco se fusionó y fue absorbida por la empresa Hogares de Costa Rica, S.A, según se indica en
Adendum 1 al contrato MH-041-2008 (DGT)
5 Según cláusula sétima del contrato.
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Ley de Contratación Administrativa y el artículo 67 de la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos.
Dicha revisión se realizará de conformidad con la metodología establecida en el oficio DGIE-101 del 26
de junio del 2008 emitido por el Departamento de Gestión de Información Económica del Banco Central
de Costa Rica.”
Como bien se desprende de dicha cláusula, el reajuste de precios cubre también el monto que pueda
corresponder por el alquiler del mobiliario y equipo, con lo cual, tal como ya se ha mencionado, se podría
estar beneficiando al arrendante, al concederle cada año un pago mayor por el alquiler del mobiliario y
equipo de oficina, cuando su valor en razón de su uso cada vez es menor.
Durante el acto de comunicación de resultados, la Licenciada Patricia Navarro Vargas, señaló que las
medidas que se tomen tendrían efecto sobre futuras contrataciones, en razón de que los contratos actuales
responden a los términos cartelarios que rigieron los procedimientos de contratación respectivos, sin
embargo, en vista de la importancia de los montos que se pagan por esos conceptos, se considera necesario
se valoren también los contratos vigentes, y de proceder se promuevan los ajustes correspondientes a los
términos pactados.
2.4
Aspectos a mejorar en el registro de los gastos
Los pagos por concepto de alquiler del edificio que ocupan la Dirección General de Tributación y la
Dirección General de Aduanas, Edificio La Llacuna, se registran presupuestariamente por medio del
programa de actividades centrales. Esto se realiza así por cuestiones técnicas pues en el citado edificio es
difícil separar los metros cuadrados de cada Dirección, así como el tiempo que va a estar ocupando cada
una de ellas y por aspectos prácticos se decidió tener en un solo programa todo lo relacionado con alquiler
de edificio, según indicó la Lic Maria Elena Powan Jefe del Departamento Financiero. Asimismo, en
algunos casos los gastos por este concepto se han registrado a la cuenta 10101 Alquiler de Edificios,
Locales y Terrenos, aún cuando además del alquiler del inmueble, la contratación incluye el alquiler de
mobiliario y equipo de oficina, equipo de cómputo y otros gastos menores que son absorbidos como
gastos de mantenimiento.
En relación con lo primero, vemos como el numeral 4.4.3 de las Normas de control interno para el Sector
Público Registros contables y presupuestarios, señala: “El jerarca y los titulares subordinados, según sus
competencias, deben emprender las medidas pertinentes para asegurar que se establezcan y se mantengan
actualizados registros contables presupuestarios que brinden un conocimiento razonable y confiable de las
disponibilidades de recursos, las obligaciones adquiridas por la institución, y las transacciones y eventos
realizados.”
Asimismo, el Manual de Planificación Estratégica e Indicadores de Desempeño en el Sector Público6,
respecto al porqué del uso de indicadores, señala que estos son necesarios para: “Mejorar la gestión:
economía, eficacia, eficiencia, calidad / Mejorar el proceso de decisión presupuestaria: Orientando la
asignación de recursos al desempeño comprometido y logrado./ Mejorar los mecanismos de control y
rendición de cuentas”
Así las cosas, el registro del pago de alquileres en la forma indicada puede afectar la confiabilidad de la
información contable, pues no hay una revelación adecuada de los gastos; además puede, en el evento de
que no se realicen los ajustes correspondientes, afectar los indicadores de gestión, brindando información
incorrecta lo que puede dar origen a que las decisiones tomadas no sean las mejores.
6
Dra. Marianela Armijo, Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública: ILPES/CEPAL 2009.
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Por otra parte, en lo que respecta al registro del gasto, el Clasificador por Objeto del Gasto del Sector
Público, emitido por la Dirección General de Presupuesto Nacional, establece como objetivos de este
instrumento, los siguientes:
1)
2)
3)
4)
Facilitar el cumplimiento del principio presupuestario de especialidad cuantitativa y cualitativa, al
identificar con claridad los bienes y servicios adquiridos y las transferencias que se realizan,
necesarios para alcanzar los objetivos y metas establecidos en los planes institucionales.
Proporcionar información para la programación de la adquisición y uso de los bienes y servicios
necesarios para cumplir con las metas de gestión y producción estimadas, para ejecutar los
programas y proyectos públicos, así como el control y disposición del inventario.
Facilitar el desarrollo de las distintas etapas del proceso presupuestario de las entidades públicas,
propiciando una mayor eficiencia y eficacia de la gestión de los recursos públicos.
Posibilitar la generación oportuna de información referente a la composición del gasto público,
incluyendo la definición de la demanda de bienes y servicios del sector público, necesaria para el
análisis fiscal y la toma de decisiones de política económica y presupuestaria.
No obstante lo anterior, en los casos de alquiler de edificio bajo la modalidad llave en mano, se ha
registrado la totalidad del gasto a la partida: 10101 Alquiler de edificios, Locales y Terrenos, aún cuando
los montos pagados incluyen el alquiler de mobiliario y equipo y otros activos, en aparente contraposición
a lo pretendido en los objetivos descritos.
En la comunicación de resultados se indicó por parte del Licda. Patricia Navarro, que este punto ya se
había tratado en el Anteproyecto de Presupuesto por razones de conveniencia práctica. No obstante, de
acuerdo con lo conversado con la Licda. María Elena Powan, Directora del Departamento de Recursos
Financieros, no fue posible obtener información que diera respaldo a esa decisión.
3.
CONCLUSIONES
3.1
El tema de alquiler de edificios representa un rubro importante de gasto para el Ministerio de
Hacienda, pues sólo entre el 2009 y 2010 se canceló a distintos proveedores por este concepto un monto
de alrededor de ¢6.3 mil millones. No obstante lo anterior y pese a la importancia relativa del monto
señalado, la Institución no ha adoptado los mecanismos de control interno por parte de la DAF que le
permitan razonablemente garantizar el adecuado cumplimiento de los términos contractuales de los
contratos suscritos, 28 vigentes en el 2009 y 26 en el 2010. El decreto N°33208 Reglamento de
Organización de la DAF faculta al Director de dicha dependencia, para que defina y emita políticas,
directrices y procedimientos de seguimiento y control, que en conjunto brinden una garantía razonable del
cumplimiento de los contratos o en su defecto le permita contar con información oportuna sobre posibles
incumplimientos.
Aún cuando el artículo 8 de la Ley de Contratación Administrativa prevé la designación de un encargado
general del contrato para asegurarse de una adecuada ejecución, y la circular AJMH-008-2007 del 20 de
diciembre del 2007 establece como uno de los requisitos la indicación del funcionario que tendrá a cargo
la verificación del cumplimiento del contrato, esto no se ha cumplido, pues en 11 de los 26 contratos
vigentes en el 2010, no se indica el nombre del funcionario que se encargará de esta labor, en tanto en
otros 12 se designa a la funcionaria Carmen Lía Chávez, Jefe del Departamento de Arquitectura, pero sólo
en lo que respecta a arquitectura y mantenimiento, dejando de lado la fiscalización del cumplimiento de
otros aspectos contractuales.
Conforme con lo anterior, se considera que el proceso integral del seguimiento a la relación contractual no
se está llevando adecuadamente, está enfocado en el trámite de quejas o denuncias sobre alguna situación
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específica y no en un seguimiento planificado, controlado y de acuerdo a las sanas prácticas
administrativas y la normativa de control.
Ver apartado 2.1. de este informe.
3.2
El uso del octavo piso del Edificio Don Bosco por parte del Centro de Investigación y
Formación Hacendaria, sin la respectiva autorización formal del propietario del inmueble representa un
incumplimiento de la cláusula cuarta del contrato suscrito por el Ministerio con la empresa Inversiones
Don Bosco S.A., en el sentido en que el mismo sólo prevé su utilización por la Administración Tributaria,
y al darse otros usos pone en riesgo al Ministerio de Hacienda, al facultar eventualmente al propietario
para rescindir el contrato si así convienen a sus intereses. Ver apartado 2.2. de este informe.
3.3
El alquiler de edificios bajo la modalidad llave en mano, trae consigo diversos aspectos de
conveniencia y razonabilidad que en apariencia no fueron debidamente valorados en su oportunidad y que
pueden conducir a un incremento en los costos al reconocerse a los propietarios de los inmuebles ajustes
en los precios, por la vía de tipo de cambio o reajuste de precios, sobre componentes del alquiler que
podrían considerarse como improcedentes, tal el caso de los montos que corresponden al alquiler del
mobiliario y equipo de oficina, accesorios de cómputo, centrales telefónicas y teléfonos, entre otros, por la
diferencia que debería tener el tratamiento de un bien inmueble y uno mueble en cuanto a su valor. Ver
apartado 2.3. de este informe
3.4
El registro de los pagos de alquiler en el Programa Actividades Centrales, en el caso del
edificio La Llacuna, que ocupan la Dirección General de Tributación y la Dirección General de Aduanas,
y la no separación de los gastos por objeto específico, cuando además del edificio se alquila mobiliario y
equipo y, otros bienes, puede causar distorsiones injustificadas en la información presupuestaria y
contable, restando confiabilidad a las cifras que muestran los informes, y por ende afectar la información
relacionada y la toma de decisiones. Ver punto 2.4.
4.
RECOMENDACIONES
Al Director Administrativo y Financiero
4.1
Tomar las acciones que correspondan a efectos de que, conforme con las competencias que le
otorga el decreto de organización a la DAF, se proceda con lo siguiente:
a) La definición y emisión de políticas, directrices y procedimientos de seguimiento y control para los
alquileres, que vengan no sólo a aclarar el rol de esa Dirección en esa materia, sino también a fortalecer
el sistema de control interno aplicable, a efecto de garantizar el adecuado cumplimiento de los términos
contractuales.
b) Tomar las medidas que correspondan a fin de que se incluya en los próximos contratos de
arrendamiento de edificios, un encargado general del contrato con la indicación de sus atribuciones y
responsabilidades, así como asignar formalmente esta función para que se cumpla en todos sus
extremos. En este orden, deberá valorarse la conveniencia de concentrar esta tarea en jefaturas o en un
mismo funcionario, pues podría afectar el adecuado desarrollo de la labor encomendada. Asimismo,
debe revisarse la práctica de sujetar la labor de fiscalización de la ejecución contractual a algunos de
los aspectos del contrato, de manera que esa labor sea extensiva a la totalidad de los términos
contractuales.
Ver puntos 3.1 de este informe.
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4.2.
Realizar, en coordinación con la Dirección General de Tributación y el Centro de
Investigación y Formación Hacendaria, las acciones correspondientes a fin de que se formalice y ponga a
derecho el uso del 8° piso del Edificio Don Bosco por parte del CIFH. Ver puntos 3.2 de este informe.
4.3.
Girar las instrucciones correspondientes a la Proveeduría Institucional y al Departamento
Financiero, para que en conjunto se valoren las consecuencias que se derivan del alquiler de edificios bajo
la modalidad “llave en mano” y se tomen las decisiones que correspondan para garantizar que los ajustes
en los precios, sea por efecto tipo de cambio o por reajuste de los montos de alquiler, se realicen sólo
sobre la porción del monto del alquiler que corresponde al bien inmueble. Ver puntos 3.3 de este informe.
4.4.
Valorar la conveniencia y razonabilidad de lo relacionado con el registro del alquiler del
Edificio La Llacuna por parte de la Dirección General de Aduanas y la Dirección General de Tributación,
el cual es registrado en el Programa Actividades Centrales, debido a las distorsiones que puede producir la
condición agregada y de estar compuesto por el alquiler de bien inmueble y muebles, con efectos en la
información presupuestaria para la toma de decisiones. Ver puntos 3.4 de este informe
Estas recomendaciones están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292, Ley General de
Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de
recibido el informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el
transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca y enviará copia a la Auditoría Interna.
Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente al Director Administrativo y Financiero proceder
en lo que corresponda, con la aplicación de la Ley 8292 y el Manual para la atención de informes de la
Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, según Decreto Nº
34323-H y sus modificaciones, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro
del plazo de diez días hábiles señalado; así como el plan de acción que se defina en un plazo razonable
para la efectiva implantación de lo recomendado.
Carlos Adrián Camacho Fallas
Profesional de Auditoría Interna 3
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Guillermo Badilla Martínez
Coordinador Auditoría de Servicios Corporativos
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