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Revista BCV
Revista BCV
Vol. XIV, N° 1, 2000
Comité de
Publicaciones
Manuel Lago Rodríguez (Presidente)
Mary Batista
Rafael J. Crazut
Carlos Hernández Delfino
Armando León
Angelo Lucenti
Domingo Maza Zavala
Luisa F. Coronil D. (Secretaria Técnica)
© Banco Central de Venezuela
Hecho el depósito de Ley
Depósito Legal 88-00-86
ISSN: 005-4720
Concepción gráfica: Ingard Gherembeck
Diseño de carátula: Luis Giraldo
Diagramación: Elena Roosen
Corrección: Alberto Márquez
Impresión: Fundación La Casa de Bello
Los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores
y no comprometen al Banco Central de Venezuela ni a su directorio.
Índice
Índice
Artículos
9
La posibilidad de la elección social
Amartya Sen
61
La renta petrolera y el crecimiento
económico de Venezuela: análisis del
período 1913-1995
Reinier Schliesser
José Ignacio Silva
103
La evolución macroeconómica en
Venezuela y Colombia en los 90:
algunos retos para la armonización
Leonardo Vera
Documentos
151
La constitución económica
de Venezuela
Rafael Badell
195
Estado y libre mercado en la obra
de Julio César Salas: Paz y trabajo
Hoja ocasional, 1904-1908
Ramón Rivas
Recensiones
225
Luis Mata Mollejas
Economía alternativa
José Tomás Estévez
229
Victor Bulmer-Thomas
The economic history of Latin
America since independence
José Tomás Estévez
Índice
Índice
La coyuntura económica
253
Domingo Fontiveros
Indicadores económicos
263
Artículos
Artículos
La posibilidad de la elección social*
Sen
Amartya Sen**
Se ha dicho que “Un camello es un caballo diseñado por un comité”. Esto podría
parecer un ejemplo revelador de las terribles deficiencias de las decisiones que
toman los comités, pero realmente es una acusación demasiado suave. Es posible
que un camello no tenga la velocidad de un caballo, pero es un animal muy útil
y armonioso –bien coordinado para recorrer largas distancias sin alimento ni
agua. Un comité que, al diseñar un caballo, trate de reflejar los variados deseos de
sus diferentes miembros podría muy fácilmente terminar con algo mucho menos
congruente que un camello: quizás un centauro de la mitología griega, mitad
caballo y mitad algo más –una creación mercurial que combine el salvajismo y la
confusión.
La dificultad que un pequeño comité experimenta es necesariamente mayor cuando
se trata de decisiones de una sociedad de tamaño considerable, que reflejen las
opciones “del pueblo, por el pueblo, para el pueblo”. Éste, en términos generales,
es el tema de la “elección social”, e incluye dentro de su espaciosa estructura
diversos problemas que tienen el rasgo común de relacionar los juicios o dictáme-
*
Este artículo es la disertación que Amartya Sen presentó en Estocolmo, Suecia, el 8 de
diciembre de 1998, cuando recibió el Premio Nóbel en Ciencias Económicas. Se traduce y
publica aquí con autorización de la Nobel Foundation.
**
The Master´s Lodge, Trinity College, Cambridge, CB2 1TQ, England. Por sus útiles
comentarios y sugerencias, estoy sumamente agradecido con Sudhir Anand, Kenneth
Arrow, Tony Atkinson, Emma Rothschild y Kotaro Suzumura. También he sacado
provecho de las conversaciones con Amiya Bagchi, Pranab Bardhan, Kaushik Basu, Angus
Deaton, Rajat Deb, Jean Drèze, Bhaskar Dutta, Jean-Paul Fitoussi, James Foster, Siddiq
Osmani, Prasanta Pattanaik y Tony Shorrocks.
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
10
nes sociales y las decisiones colectivas con las opiniones y los intereses de los
individuos que conforman la sociedad o el grupo. Si existe una interrogante
central que pueda considerarse el tema de inspiración de la teoría de la elección
social, es justamente ésta: ¿Cómo es posible llegar a dictámenes agregativos convincentes sobre la sociedad (por ejemplo, sobre el “bienestar social” o el “interés
público” o la “pobreza agregada”), dada la diversidad de preferencias, inquietudes y situaciones difíciles de los diferentes individuos en el seno de la sociedad?
¿Cómo podemos encontrar alguna base racional para tomar tales decisiones
agregativas como “la sociedad prefiere esto o aquello”, o “la sociedad debe escoger esto en vez de aquello”, o “esto es socialmente correcto”? ¿Es posible la
elección social razonable, especialmente en vista de que, como Horacio acotó
hace mucho tiempo, pueden existir “tantas preferencias como personas”?
Teoría de la elección social
En esta disertación, trataré de analizar algunos desafíos y problemas fundamentales que enfrenta la teoría de la elección social como disciplina1. La ocasión inmediata para esta ponencia es, por supuesto, una premiación, y estoy consciente de
que se espera que analice, de una forma u otra, mi propio trabajo relacionado con
este evento (por presuntuoso que ese intento pudiera haber sido en otras circunstancias). Trataré de hacerlo, pero creo que también es una ocasión admisible para
abordar algunos asuntos generales sobre la elección social como disciplina –su
contenido, relevancia y alcance– y pretendo aprovechar esta oportunidad. La Real
Academia Sueca de las Ciencias se refirió a la “economía del bienestar” como el
campo general de mi trabajo por el cual fue adjudicado el premio, y diferenció
tres áreas específicas: elección social, distribución y pobreza. Aun cuando en
efecto me he dedicado, de diversas maneras, a estos diferentes temas, es la teoría
de la elección social, formulada por primera vez en su forma moderna por Arrow
(1951)2, la que ofrece un enfoque general para la evaluación de, y la selección
entre, posibilidades sociales alternas (inclusive entre otros la evaluación del bienestar social, de la desigualdad y de la pobreza). Esto es para mi razón suficiente
para concentrarme principalmente en la teoría de la elección social en esta disertación con motivo de la entrega de los premios Nobel.
1
Esto obviamente no es un estudio sobre la teoría de la elección social y no se intenta en
modo alguno revisar la literatura relevante. Pueden encontrarse perspectivas generales en
Alan M. Feldman (1980), Prasanta K. Pattanaik y Maurice Salles (1983), Kotaro Suzumura
(1983), Peter J. Hammond (1985), Jon Elster y Aanund Hylland (1986), Sen (1986a), David
Starrett (1988), Dennis C. Mueller (1989) y más ampliamente en Kenneth J. Arrow et al. (1997).
2
Véase también Arrow (1950, 1951, 1963).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
11
La teoría de la elección social es una disciplina sumamente amplia, que abarca
una diversidad de asuntos claramente diferenciados, y puede resultar útil mencionar algunos de los problemas como ilustraciones de su materia de estudio (en
relación con muchos de los cuales he tenido el privilegio de trabajar). ¿Cuándo el
gobierno de la mayoría produce decisiones inequívocas y consistentes? ¿Cómo
podemos determinar cuán bien está funcionando una sociedad en su conjunto a
la luz de los diferentes intereses de sus distintos miembros? ¿Cómo medimos la
pobreza agregada en vista de las diversas situaciones difíciles y miserias de las
distintas personas que integran la sociedad? ¿Cómo podemos reconciliar los derechos y las libertades de las personas, al tiempo que reconocemos sus preferencias
de manera adecuada? ¿Cómo evaluamos las valoraciones sociales de los bienes
públicos tales como el ambiente natural o la seguridad epidemiológica? Asimismo, algunas investigaciones, aunque no son directamente parte de la teoría de la
elección social, se han visto favorecidas gracias a la compresión que se ha derivado del estudio de las decisiones colectivas (como, por ejemplo, las circunstancias
causantes y la prevención de las hambrunas y del hambre, o las formas y consecuencias de la desigualdad entre los géneros, o las exigencias de libertad individual concebida como un “compromiso social”). El alcance y la aplicabilidad de la
teoría de la elección social pueden ser de hecho sumamente amplios.
Orígenes de la teoría de la elección social y el pesimismo constructivo
¿Cómo se originó el tema de la teoría de la elección social? Los desafíos que
plantean las decisiones sociales que implican intereses y preocupaciones divergentes se han estudiado desde hace mucho tiempo. Por ejemplo, Aristóteles en la
antigua Grecia y Kautilya en la antigua India, quienes vivieron en el cuarto siglo
antes de Jesucristo, examinaron en sus libros titulados Politics y Economics3 respectivamente varias posibilidades constructivas respecto de la elección social.
Sin embargo, la teoría de la elección social como disciplina sistemática fue reconocida cerca de la época de la Revolución Francesa. A finales del siglo dieciocho,
los matemáticos franceses fueron los primeros en explorar el tema. Entre ellos se
encuentran J. C. Borda (1781) y el Marqués de Condorcet (1785), quienes abordaron estos problemas en términos más bien matemáticos e iniciaron la disciplina
formal de la elección social en términos de los procedimientos de votación y
3
La palabra sánscrita “Arthashastra” (título del libro de Kautilya) se traduce mejor literalmente en inglés como “Economics”, aun cuando el autor dedicó mucho espacio a investigar las
exigencias del arte de gobernar en una sociedad conflictual. Las traducciones al inglés de las
obras Politics de Aristóteles y Arthashastra de Kautilya pueden encontrarse respectivamente
en E. Barker (1958) y L.N. Rangarajan (1987). Sobre los interesantes escritos europeos medievales relacionados con estos temas véase, por ejemplo, Ian McLean (1990).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
12
afines. El clima intelectual de ese período estaba marcado en gran medida por la
influencia de la Ilustración europea, con su interés en la construcción razonada
del orden social. En efecto, algunos de los primeros teóricos de la elección social,
el más destacado Condorcet, fueron también líderes intelectuales de la Revolución Francesa.
Sin embargo, la Revolución Francesa no introdujo en Francia un orden social
pacífico. A pesar de sus logros trascendentales al cambiar la agenda política en
todo el mundo, en Francia misma no sólo causó demasiado conflicto y derramamiento de sangre, sino que también desencadenó lo que a menudo se denomina,
con bastante precisión, un “reino de terror”. De hecho, muchos de los teóricos de
la coordinación social, que habían contribuido a concebir las ideas que sustentaron la Revolución, perecieron en las llamas de la discordia que la misma Revolución desencadenó (esto incluyó a Condorcet que se suicidó cuando ya era bastante probable que otros lo asesinarían). Los problemas de la elección social, que
estaban siendo estudiados a nivel de la teoría y del análisis, no esperaron, en este
caso, una solución intelectual pacífica.
La motivación que inspiró a los primeros teóricos de la elección social fue evitar
tanto la inestabilidad como la arbitrariedad en los arreglos relacionados con la
elección social. Las aspiraciones de su trabajo se concentraron en la creación de
un marco para la toma de decisiones racionales y democráticas dirigidas a un
grupo, en la que se prestara adecuada atención a las preferencias y los intereses
de todos sus miembros. Sin embargo, incluso las investigaciones teóricas comúnmente arrojaron resultados más bien pesimistas. Señalaron, entre otras cosas, que
el gobierno de la mayoría puede ser completamente inconsistente, como por
ejemplo: A vence a B por mayoría, B vence a C también por mayoría y C a su vez
vence a A también por mayoría.4
Durante el siglo diecienueve, continuó en Europa una cantidad considerable de
trabajo exploratorio (a menudo, nuevamente, con resultados pesimistas). En efecto, algunas personas muy creativas trabajaron en esta área y lidiaron con las
dificultades de la elección social, entre ellas Lewis Carroll, el autor de Alicia en el
País de las Maravillas (bajo su nombre real, C. L. Dodgson, 1874, 1884).
Cuando Arrow (1951) revivió el tema de la elección social en el siglo veinte,
también estaba preocupado por las dificultades de las decisiones colectivas y las
inconsistencias a las que pueden conducir. Aun cuando Arrow colocó la disciplina de la elección social en un marco estructurado –y axiomático– (dando origen
4
Véase Condorcet (1785). Existen muchos comentarios sobre estos análisis, inclusive Arrow
(1951), Duncan Black (1958), William V. Gehrlein (1983), H. Peyton Young (1988) y McLean
(1990). Sobre la posible ubicuidad de la inconsistencia en la votación mayoritaria, véase
Richard D. McKelvey (1979) y Norman J. Schofield (1983).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
13
de esta manera a la teoría de la elección social en su forma moderna), profundizó
la penumbra o el desaliento preexistente al establecer un resultado sorprendente
–y aparentemente pesimista– de alcance ubicuo.
El “teorema de la imposibilidad” (formalmente el “General Possibility Theorem” –
Teorema General de la Posibilidad) de Arrow (1950, 1951, 1963) es un resultado
de una elegancia y energía asombrosas, que mostró que ningún procedimiento
de elección social en una familia muy amplia podría satisfacer simultáneamente ni
siquiera algunas condiciones muy suaves de racionalidad. Sólo una dictadura
evitaría inconsistencias, pero eso por supuesto supondría: (1) en la política, un
sacrificio extremo de las decisiones participativas, y (2) en la economía del bienestar, una gran incapacidad para ser sensibles a los intereses heterogéneos de una
variada población. Dos siglos después del florecimiento de las ambiciones de la
racionalidad social, en el pensamiento de la Ilustración y en los escritos de los
teóricos de la Revolución Francesa, el tema parecía estar ineludiblemente predestinado al fracaso. Parecía que las evaluaciones sociales, los cálculos económicos
del bienestar y la estadística evaluativa tenían que ser inevitablemente arbitrarios
o irremediablemente despóticos.
El “teorema de la imposibilidad” de Arrow suscitó un interés inmediato e intenso
(y generó en respuesta una cantidad impresionante de literatura, incluidos muchos otros resultados de imposibilidad)5. También dio lugar al diagnóstico de una
profunda vulnerabilidad en el tema que ensombreció el programa constructivo
inmensamente importante de Arrow que consistía en formular una teoría sistemática de la elección social que pudiera realmente funcionar.
Economía del bienestar y esquelas mortuorias
Las dificultades de la elección social se aplican en sumo grado a la economía del
bienestar. Para mediados de los 60, William Baumol (1965) acotó de manera
5
Al variar la estructura axiomática, pueden también obtenerse resultados de imposibilidad
afines. Pueden encontrarse ejemplos en Arrow (1950, 1951, 1952, 1963), Julian H. Blau
(1957, 1972, 1979), Bengt Hansson (1969a, b, 1976), Tapas Majumdar (1969, 1973), Sen
(1969, 1970a, 1986b, 1993a, 1995a), Pattanaik (1971, 1973, 1978), Andreu Mas-Collel y Hugo
Sonnenschein (1972), Thomas Schwartz (1972, 1986), Peter C. Fishburn (1973, 1974), Allan
F. Gibbard (1973), Donald J. Brown (1974, 1975), Ken Binmore (1975, 1994), Salles (1975),
Mark A. Satterthwaite (1975), Robert Wilson (1975), Rajat Deb (1976, 1977), Suzumura (1976a,
b, 1983), Blau y Deb (1977), Jerry S. Kelly (1978, 1987), Douglas H. Blair y Robert A. Pollak
(1979, 1982), Jean-Jacques Laffont (1979), Bhaskar Dutta (1980), Graciela Chichilnisky (1982a,
b), David M. Grether y Charles R. Plott (1982), Chichilnisky y Geoffrey Heal (1983), Hervé
Moulin (1983), Pattanaik y Salles (1983), David Kelsey (1984a, b), Bezalel Peleg (1984),
Hammond (1985, 1997), Mark A. Aizerman y Fuad T. Aleskerov (1986), Schofield (1996) y
Aleskerov (1997), entre muchas otras contribuciones.
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
14
juiciosa que “los pronunciamientos relacionados con la importancia de la economía del bienestar” habían comenzado a tener “una similitud mal disimulada con
las esquelas mortuorias” (p. 2). Ésta era ciertamente la interpretación correcta de
los puntos de vista dominantes. Pero, como el mismo Baumol indicó, debemos
evaluar cuán acertados eran estos puntos de vista. Debemos analizar especialmente si el pesimismo asociado con las estructuras de Arrow en la teoría de la
elección social deben considerarse devastadoras para la economía del bienestar
como disciplina.
Da la casualidad de que la economía tradicional del bienestar, que había sido
concebida por los economistas utilitaristas (tales como Francis T. Edgeworth, 1881;
Alfred Marshall, 1890; Arthur C. Pigou, 1920), había tomado un camino muy
diferente al de la teoría de la elección social orientada hacia la votación. Se inspiró
no en Borda (1781) ni en Condorcet (1785), sino en su contemporáneo Jeremy
Bentham (1789). Bentham fue el precursor del uso del cálculo utilitarista para
obtener decisiones sobre el interés social, al agregar los intereses personales de
los distintos individuos en la forma de sus utilidades respectivas.
La inquietud de Bentham –y la del utilitarismo en general– tenía que ver con la
utilidad total de una comunidad, independientemente de la distribución de ese
total, y en esto existe una limitación informativa de considerable importancia ética
y política. Por ejemplo, una persona que es lo suficientemente desafortunada
como para tener una capacidad uniformemente inferior de generar disfrute y
utilidad del ingreso (digamos, debido a un impedimento físico o mental) también
recibiría, en el mundo ideal utilitarista, una porción menor de un total dado. Esto
es consecuencia de la búsqueda encaminada únicamente a maximizar la suma
total de utilidades (sobre las consecuencias peculiares de esta prioridad unifocal,
véase Sen, 1970a, 1973a; John Rawls, 1971; Claude d´Aspremont y Louis Gevers,
1977). No obstante, el interés utilitarista de comparar las ganancias y las pérdidas
de diferentes personas no es en sí una inquietud insignificante. Y esta inquietud
hace que la economía utilitarista del bienestar se interese profundamente en el
uso de una clase de información –en forma de comparación de las ganancias y
pérdidas de utilidad de las diferentes personas– con la que no trabajaron directamente ni Condorcet ni Borda.
El utilitarismo ha tenido gran influencia en el desarrollo de la economía del bienestar, que durante mucho tiempo estuvo dominada por una fidelidad casi incuestionable al cálculo utilitarista. Pero en la década de los 30, la economía utilitarista
del bienestar comenzó a ser duramente criticada. Habría sido bastante natural
cuestionar (como lo hiciera magistralmente Rawls [1971] al formular su teoría de la
justicia) la manera como el utilitarismo obviaba los asuntos distributivos y se
concentraba únicamente en las sumas totales de las utilidades, sin tomar en cuen-
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
15
ta la distribución. Sin embargo, ésta no fue la dirección que tomaron las críticas
antiutilitaristas en los 30 y las décadas siguientes. Los economistas se dejaron más
bien persuadir por los argumentos presentados por Lionel Robbins y otros (influidos profundamente por la filosofía “positivista lógica”) en el sentido de que las
comparaciones interpersonales de la utilidad no tenían bases científicas: “Cada
mente es inescrutable para cualquier otra mente y no es posible que exista un
denominador común respecto a los sentimientos” (Robbins, 1938 p. 636). Por
ende, las bases epistémicas de la economía utilitarista del bienestar se consideraron incurablemente defectuosas.
Siguieron intentos de hacer economía del bienestar sobre la base de los
ordenamientos respectivos de la situación social de las diferentes personas, sin
ninguna comparación interpersonal de las ganancias y pérdidas de utilidad (y,
por supuesto, sin ninguna comparación de las utilidades totales de las diferentes
personas, que los utilitaristas también pasan por alto). A pesar de que el utilitarismo y la economía utilitarista del bienestar son bastante indiferentes a la distribución de las utilidades entre diferentes personas (y más bien se concentran únicamente en la suma total de las utilidades), el nuevo régimen sin ningún tipo de
comparación interpersonal redujo aún más la base informativa de la cual podría
servirse la elección social. La base informativa ya limitada del cálculo de Bentham
se redujo aún más respecto del de Borda y Condorcet, puesto que el uso de
ordenamientos de utilidad de las diferentes personas sin ninguna comparación
interpersonal es analíticamente bastante similar al uso de la información de votación a la hora de hacer una elección social.
Frente a esta restricción informativa, la economía utilitarista del bienestar dio paso,
desde los 40 en adelante, a la llamada “nueva economía del bienestar”, que usaba
solamente un criterio básico de mejoramiento social, a saber, la “comparación de
Pareto”. Este criterio sostiene únicamente que una situación alterna sería definitivamente mejor si el cambio aumenta la utilidad de todos6. Una buena parte de la
economía del bienestar posterior limita su atención solamente a la “eficiencia de
Pareto” (es decir, sólo a asegurarse de que no sea posible ninguna otra mejora de
Pareto). Este criterio no presta atención alguna a los asuntos distributivos, que no
pueden abordarse sin considerar los conflictos de intereses y de preferencias.
Se necesita obviamente algún otro criterio para tomar decisiones relativas al bienestar social con un mayor alcance, y esto lo estudiaron con gran agudeza Abram
Bergson (1938) y Paul A. Samuelson (1947). Esta exigencia condujo directamente
a la formulación pionera de Arrow (1950, 1951) de la teoría de la elección social,
6
O, por lo menos, si mejora la utilidad de por lo menos una persona sin dañar el interés de
nadie.
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
16
en la cual se relaciona la preferencia (o las decisiones) social(es) con el conjunto
de preferencias individuales, y esta relación se denomina “función de bienestar
social”. Arrow (1951, 1963) consideró un grupo de condiciones que parecían
bastante moderadas: (1) eficiencia de Pareto, (2) no dictadura, (3) independencia
(con el requisito de que la elección social en relación con cualquier grupo de
alternativas debe depender de las preferencias únicamente en relación con esas
alternativas), y (4) dominio ilimitado (con el requisito de que la preferencia social
debe ser un ordenamiento completo, con transitividad total, y que esto debe
funcionar para cada grupo concebible de preferencias individuales).
El teorema de la imposibilidad de Arrow demostró que es imposible satisfacer
estas condiciones simultáneamente7. A fin de evitar este resultado de imposibilidad, se intentaron en la literatura subsiguiente diferentes maneras de modificar
los requisitos de Arrow, pero continuaron apareciendo otras dificultades8. La fuerza y la presencia generalizada de los resultados de imposibilidad generaron un
sentimiento consolidado de pesimismo, y éste se convirtió en un tema predominante en la economía del bienestar y la teoría de la elección social en general. ¿Se
justificaba esta interpretación?
Complementariedad de los métodos formales y el razonamiento informal
Antes de proseguir ahondando en materias substantivas, puede resultar útil comentar brevemente sobre la naturaleza del razonamiento utilizado al responder
ésta y otras preguntas afines. La teoría de la elección social es un tema en el que
se han utilizado ampliamente las técnicas formales y matemáticas. Los que desconfían de los modos formales de razonamiento (y especialmente de los modos
matemáticos) se muestran a menudo escépticos de la utilidad de analizar de esta
manera problemas del mundo real. Su desconfianza es comprensible, pero en
7
También existe el supuesto estructural de que hay por lo menos dos individuos diferentes
(pero no infinitamente muchos) y por lo menos tres condiciones sociales diferentes (probablemente no son los supuestos más irrealistas que hayan hecho alguna vez los economistas). Los axiomas que se mencionan aquí son los de la versión más reciente del teorema de
Arrow: Arrow (1963). Puesto que esta presentación es informal, permite algunas ambigüedades técnicas; las personas que estén interesadas en los conceptos exactos pueden consultar los enunciados formales en Arrow (1963), Sen (1970a), Fishburn (1973) o Kelly (1978).
En relación con las comprobaciones, existen varias versiones, incluida por supuesto la de
Arrow (1963). En Sen (1995a) se da una comprobación muy breve –y elemental. Véase
también Sen (1970a, 1979b), Blau (1972), Robert Wilson (1975), Kelly (1978), Salvador Barberá
(1980, 1983), Binmore (1994) y John Geanakopolous (1996), entre otras variantes.
8
Sobre reseñas críticas de la literatura, véase Kelly (1978), Feldman (1980), Pattanaik y Salles
(1983), Suzumura (1983), Hammond (1985), Walter P. Heller et al. (1986), Sen (1986a, b),
Mueller (1989), y Arrow et al. (1977).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
17
definitiva está fuera de lugar. El ejercicio de tratar de obtener un panorama integrado de las preferencias o los intereses diversos de diferentes personas sí supone
numerosos problemas complejos, con respecto a los cuales uno podría tomar la
dirección equivocada en ausencia de un examen profundo formal. En efecto, el
teorema de la imposibilidad de Arrow (1950, 1951, 1963) –de muchas maneras, el
locus classicus en este campo– difícilmente puede preverse sobre la base del
sentido común o el razonamiento informal. Esto también es válido en el caso de
las extensiones de este resultado, por ejemplo en el caso de la demostración de
que se mantiene una imposibilidad exactamente similar a la de Arrow incluso sin
ningún requisito impuesto de consistencia interna de la elección social (véase
Sen, 1993a Teorema 3). Cuando analicemos algunos aspectos sustantivos de la
teoría de la elección social, tendré la oportunidad de considerar varios resultados
que tampoco pueden preverse fácilmente sin el razonamiento formal. El discernimiento informal, sin dejar de ser importante, no puede reemplazar las investigaciones formales que son necesarias para examinar la congruencia y la eficacia de
las combinaciones de valores y de exigencias aparentemente plausibles.
Con esto no pretendo negar que la tarea de la comunicación pública generalizada
es crucial para el uso de la teoría de la elección social. Es fundamentalmente
importante para la teoría de la elección social que se relacione el análisis formal
con el examen informal y transparente. Debo confesar que, en mi caso personal,
esta combinación ha sido de hecho una especie de obsesión, y algunas de las
ideas formales con las que me he involucrado más (tales como un marco adecuado para la ampliación informativa, el uso de la comparabilidad parcial y de los
ordenamientos parciales, y el debilitamiento de las condiciones de consistencia
que se exigen de las relaciones binarias y de las funciones de elección) exigen
simultáneamente la investigación formal y la explicación informal y el estudio
minucioso accesible9. Nuestras preocupaciones profundamente sentidas del mundo real deben integrarse de manera sustantiva con el uso analítico del razonamiento formal y matemático.
Proximidad de la posibilidad y la imposibilidad
La relación general entre los resultados de posibilidad y de imposibilidad también
merece algo de atención, a fin de comprender la naturaleza y la función de los
teoremas de imposibilidad. Cuando pueden satisfacerse simultáneamente un grupo de axiomas relativos a la elección social, pueden existir varios procedimientos
9
En efecto, en mi monografía principal sobre la teoría de la elección social – Collective
Choice and Social Welfare (Sen, 1970a), los capítulos con análisis formal (los capítulos
marcados con asterisco) alternan con los capítulos que se limitan al análisis informal (los
capítulos que no están identificados con asterisco).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
18
posibles que funcionen, entre los cuales debemos seleccionar. Para escoger entre
las diferentes posibilidades mediante el uso de axiomas discriminatorios, debemos introducir más axiomas, hasta que quede sólo un procedimiento posible.
Esto es en cierta forma un ejercicio de audacia. Debemos ir reduciendo las opciones posibles, moviéndonos –implícitamente– hacia una imposibilidad, pero luego detenernos justo antes de que se hayan eliminado todas las posibilidades, es
decir, cuando quede una y sólo una opción.
Por consiguiente, debe quedar claro que una determinación completamente
axiomática de un método específico de elección social debe encontrarse
ineludiblemente al lado de una imposibilidad –en efecto a muy corta distancia. Si se
encuentra lejos de una imposibilidad (con varias posibilidades positivas), entonces
no puede darnos una derivación axiomática de ningún método específico de elección social. Por lo tanto, debe esperarse que las vías constructivas en la teoría de la
elección social, derivadas del razonamiento axiomático, tiendan a estar cubiertas
por un lado de resultados de imposibilidad (frente al lado de las múltiples posibilidades). De esta proximidad no surge ninguna conclusión en relación con la fragilidad de la teoría de la elección social (o su materia de estudio).
De hecho, la literatura posterior al trabajo de Arrow ha mostrado clases de teoremas de imposibilidad y de resultados de posibilidades positivas, que se encuentran bastante cerca las unas de las otras10. El problema real no es, por ende, la
ubicuidad de la imposibilidad (siempre se encontrará cerca de la derivación
axiomática de cualquier norma específica de elección social), sino más bien el
alcance y la racionalidad de los axiomas que se usen. Debemos proseguir con la
tarea básica de obtener normas prácticas que satisfagan requisitos razonables.
Decisiones de la mayoría y coherencia
En el análisis expuesto hasta ahora, no he tratado de concentrar la atención en
configuraciones particulares de preferencias individuales, pasando por alto otras.
10
Véase Hansson (1968, 1969a, 1969b, 1976), Sen (1969, 1970a, 1977a, 1993a), Schwartz
(1970, 1972, 1986), Pattanaik (1971, 1973), Alan P. Kirman y Dieter Sondermann (1972),
Mas-Colell y Sonnenschein (1972), Wilson (1972, 1975), Fishburn (1973, 1974), Plott (1973,
1976), Brown (1974, 1975), John A. Ferejohn y Grether (1974), Binmore (1975, 1994), Salles
(1975), Blair et al. (1976), Georges A. Bordes (1976, 1979), Donald E. Campbell (1976), Deb
(1976, 1977), Parks (1976a, b), Suzumura (1976a, b, 1983), Blau y Deb (1977), Kelly (1978),
Peleg (1978, 1984), Blair y Pollak (1979, 1982), Blau (1979), Bernard Monjardet (1979,
1983), Barberá (1980, 1983), Chichilnisky (1982a, b), Chichilnisky y Heal (1983), Moulin
(1983), Kelsey (1984, 1985), Vincenzo Denicolò (1985), Yasumi Matsumoto (1985), Aizerman
y Aleskerov (1986), Taradas Bandyopadhyay (1986), Isaac Levi (1986), y Campbell y Kelly
(1997), entre muchas otras contribuciones.
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
19
Formalmente, esto es una exigencia de la condición de Arrow de “dominio ilimitado”, que insiste en que el procedimiento de la elección social debe funcionar
para cualquier grupo concebible de preferencias individuales. No obstante, debe
ser obvio que, para cualquier procedimiento de decisión, algunos perfiles de
preferencias generarán inconsistencias e incoherencia de las decisiones sociales,
mientras que otros perfiles no producirán estos resultados.
El mismo Arrow (1951) había iniciado, junto con Black (1948, 1958), la búsqueda
de restricciones adecuadas que garantizaran decisiones mayoritarias consistentes.
En efecto, pueden identificarse las condiciones necesarias y suficientes para llegar
a decisiones mayoritarias consistentes (véase Sen y Pattanaik, 1969)11. Aunque
mucho menos restrictivas que las condiciones anteriores que habían sido identificadas, siguen siendo bastante exigentes; de hecho, se demuestra que se violarían
fácilmente en muchas situaciones reales.
Los resultados formales en relación con las condiciones necesarias o de suficiencia de las decisiones mayoritarias sólo pueden dar tanta esperanza –o generar
tanta decepción– respecto de la elección social basada en la votación como lo
permitan la magnitud de la cohesión y la confrontación sociales (en los patrones
reales de preferencias individuales). Los problemas de elección para la sociedad
vienen en muchas formas y tamaños, y puede haber menos alivio en estos resultados para algunos tipos de problemas de elección social que para otros. Cuando
predominan los asuntos distributivos y cuando las personas buscan maximizar su
propia “cuota” o participación sin preocuparse por los demás (como, por ejemplo, en un problema de “división de torta”, en el que cada quien prefiere cualquier división que aumente su propia porción, sin importar lo que ocurra a los
demás), entonces el gobierno de la mayoría tenderá a ser absolutamente inconsistente. Pero cuando se trata de un asunto de afrenta nacional (por ejemplo, en
respuesta a la incapacidad de un gobierno democrático de evitar una hambruna),
el electorado puede ser razonablemente unívoco y completamente consistente12.
11
Véase también Ken-ichi Inada (1969, 1970), quien ha contribuido de manera significativa
con esta literatura. Véase también William S. Vickrey (1960), Benjamin Ward (1965), Sen
(1966, 1969), Sen y Pattanaik (1969) y Pattanaik (1971). También se ha considerado que
otros tipos de restricciones producen decisiones mayoritarias consistentes; véase Michael B.
Nicholson (1965), Plott (1967), Gordon Tullock (1967), Inada (1970), Pattanaik (1971), Otto
A. Davis et al. (1972), Fishburn (1973), Kelly (1974a, b, 1978), Pattanaik y Sengupta (1974),
Eric S. Maskin (1976a, b, 1995), Jean-Michel Grandmont (1978), Peleg (1978, 1984), Wulf
Gaertner (1979), Dutta (1980), Chichilnisky y Heal (1983) y Suzumura (1983), entre otras
contribuciones. Las restricciones de dominio para una clase más amplia de normas de
votación han sido investigadas por Pattanaik (1970), Maskin (1976a, b, 1995), y Ehud Kalai
y E. Muller (1977). La vasta literatura ha sido estudiada definitivamente por Gaertner (1998).
12
Ésta es una razón por la cual nunca ha ocurrido hambruna en un país independiente y
democrático (que no esté gobernado por mandatarios alienados, ni por un dictador, ni por
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
20
Igualmente, cuando las personas se agrupan en partidos, con diálogos y programas complejos, que supongan concesiones mutuas y algunas actitudes generales
con respecto a los valores como equidad y justicia, las inconsistencias ubicuas
pueden ceder terreno a decisiones más congruentes13.
Con respecto a la economía del bienestar, el gobierno de la mayoría y los procedimientos de votación son especialmente propensos a la inconsistencia, teniendo
en cuenta la posición central que ocupan los asuntos distributivos en los problemas de la economía del bienestar. Sin embargo, una de las interrogantes básicas
que debe plantearse es si las normas de votación (a las cuales los procedimientos
de elección social están efectivamente restringidos en el marco definido por Arrow)
brindan un enfoque razonable para la elección social en el campo de la economía
del bienestar. ¿Nos encontramos en el territorio correcto al tratar de tomar decisiones relativas al bienestar social a través de variantes de sistemas de votación?
Ampliación informativa y economía del bienestar
Los procedimientos basados en la votación son completamente naturales para
algunos tipos de problemas de elección social, tales como elecciones, referendos
o decisiones de comité14. Sin embargo, son por completo inadecuados para muun estado de un solo partido). Véase Sen (1984), Drèze y Sen (1989), Frances D’Souza
(1990), Human Rights Watch (1992), y Red Cross Society (Sociedad de la Cruz Roja) y Red
Crescent Society (Sociedad de la Media Luna Roja) (1994).
13
Sobre diferentes aspectos de este asunto político general, véase Arrow (1951), James M. Buchanan
(1954a, b), Buchanan y Tullock (1962), Sen (1970a, 1973c, 1974, 1977d, 1984), Suzumura (1983),
Hammond (1985), Pattanaik y Salles (1985), Andrew Caplin y Barry Nalebuff (1988, 1991),
Young (1988) y Guinier (1991), entre otros escritos, y también el “Symposium” sobre procedimientos de votación en el Journal of Economic Perspectives (Winter 1995), con contribuciones
de Jonathan Levin y Nalebuff (1995), Douglas W. Rae (1995), Nicolaus Tideman (1995), Robert
J. Weber (1995), Michel Le Breton y John Weymark (1996) y Suzumura (1999), entre otros.
14
Existen, sin embargo, algunos problemas graves que surgen a raíz de una posible falta de
correspondencia entre los votos y las preferencias reales, que podrían discrepar como resultado del voto estratégico orientado a manipular los resultados de la votación. Sobre esto,
véase el extraordinario teorema de la imposibilidad de Gibbard (1973) y Satterthwaite (1975).
Existe una amplia literatura sobre la manipulación y los desafíos de la aplicación; sobre esto,
véase también Pattanaik (1973, 1978), Steven J. Brams (1975), Ted Groves y John Ledyard
(1977), Barberá y Sonnenschein (1978), Dutta y Pattanaik (1978), Peleg (1978, 1984),
Schmeidler y Sonnenschein (1978), Dasgupta et al. (1979), Green y Laffont (1979), Laffont
(1979), Dutta (1980, 1997), Pattanaik y Sengupta (1980), Sengupta (1980a, b), Laffont y
Maskin (1982), Moulin (1983, 1995), y Leo Hurwicz et al. (1985), entre otras contribuciones.
Existe también una imposibilidad no estratégica al establecer una correspondencia exacta
uno a uno entre: (1) preferir, (2) no preferir y (3) ser indiferente, por un lado, y (1*) votar
por, (2*) votar contra y (3*) abstenerse, por otro lado, independientemente de que acudir a
votar sea costoso, o ameno, o ninguno de los dos (véase Sen, 1964).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
21
chos otros problemas de elección social15. Cuando, por ejemplo, queremos obtener algún tipo de índice agregativo del bienestar social, no podemos confiar en
tales procedimientos al menos por dos razones diferentes.
En primer lugar, la votación requiere la participación activa, y si alguien decide no
ejercer su derecho al voto, su preferencia no encontraría representación directa
en las decisiones sociales. (En efecto, debido a una baja participación, los intereses de grupos importantes –por ejemplo, los afroamericanos en Estados Unidos–
no tienen una adecuada representación en la política nacional.) Por oposición, al
tomar decisiones razonables en materia de bienestar social, los intereses de los
que menos participan no pueden simplemente ignorarse.
En segundo lugar, incluso con la participación activa de todos en los ejercicios de
votación, siempre faltará información importante que es necesaria para la evaluación económica del bienestar (sobre esto, véase Sen, 1970a, 1973a). A través de la
votación, cada persona puede jerarquizar u ordenar diferentes alternativas. Pero
no existe una manera directa de obtener comparaciones interpersonales del bienestar de las diferentes personas a partir de la información del voto. Debemos ir
más allá de la clase de normas de votación (estudiadas por Borda y Condorcet, así
como por Arrow) para poder abordar los aspectos distributivos.
Arrow había descartado el uso de comparaciones interpersonales, puesto que había
seguido el consenso general que había surgido en los 40 en el sentido de que (en
los términos de Arrow) “la comparación interpersonal de las utilidades no tiene
significado” (Arrow, 1951 p. 9). La totalidad de la combinación de axiomas empleada por Arrow tuvo el efecto de limitar los procedimientos de elección social a
normas que son, en términos generales, del tipo de las normas de votación16. Su
resultado de imposibilidad se refiere, por lo tanto, a esta clase de normas.
15
16
Sobre esto, véase Sen (1970a, 1977a).
Debe explicarse que la restricción de los procedimientos de elección social a las normas
de votación no es un supuesto que invoque Arrow (1951, 1963); forma parte del teorema de
imposibilidad que él estableció. Es una consecuencia analítica del conjunto de axiomas
aparentemente razonables postulados para la elección social razonada. La comparación
interpersonal de las utilidades queda, por supuesto, excluida explícitamente, pero la comprobación del teorema de Arrow muestra que un grupo de otros supuestos con admisibilidad
considerable, tomados en su conjunto, también implican lógicamente otras características
de las normas de votación (un resultado analítico sorprendente en sí mismo). Las características derivadas incluyen, especialmente, el exigente requisito de que no se tome en cuenta
efectivamente la naturaleza de las condiciones sociales: sólo los votos que se depositen
respectivamente a favor –y en contra– de las mismas (una propiedad que a menudo se
denomina “neutralidad” –un nombre algo halagador para lo que después de todo no es más
que una restricción informativa). A pesar de que evitar las comparaciones interpersonales
de las utilidades elimina la posibilidad de tomar en cuenta la desigualdad de las utilidades (y
las diferencias en términos de ganancias y pérdidas de las utilidades), el componente deri-
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
22
Para sentar las bases de una teoría de la elección social constructiva, si deseamos
rechazar el consenso histórico contra el uso de las comparaciones interpersonales
en la elección social, debemos abordar dos preguntas importantes –y difíciles. En
primer lugar, ¿podemos incorporar y usar sistemáticamente algo tan complejo
como las comparaciones interpersonales que involucren a muchas personas? ¿Será
éste un territorio de análisis disciplinado, en lugar de un desorden de ideas que
causen confusión (y posiblemente confusas)? En segundo lugar, ¿cómo pueden
integrarse los resultados analíticos al uso práctico? ¿En qué tipo de información
podemos basar razonablemente las comparaciones interpersonales? ¿La información relevante estará realmente disponible para ser usada?
La primera pregunta se refiere principalmente a la construcción del sistema analítico, y la segunda tiene que ver con la epistemología así como también con la
razón práctica. Este último aspecto requiere que se vuelva a examinar la base
informativa de las comparaciones interpersonales, y actualmente yo sostengo que
debe dársele una respuesta inevitablemente restringida o condicionada. Pero la
primera pregunta puede responderse de manera más definitiva mediante el análisis constructivo. Sin ahondar en los tecnicismos de la literatura que se ha publicado, desearía informar que las comparaciones interpersonales de diversos tipos
pueden axiomatizarse completamente e incorporarse de manera exacta en los
procedimientos de la elección social (a través del uso de las “condiciones de
invariancia” en un marco generalizado, construido formalmente como “funcionales de bienestar social”, sobre los cuales véase Sen, 1970a, 1977c)17. En efecto, las
comparaciones interpersonales ni siquiera tienen que estar limitadas a dicotomías
de “todos o ninguno”. Podemos estar en capacidad de hacer comparaciones
interpersonales hasta cierto punto, pero no en cada comparación, no de todo
tipo, no con extraordinaria exactitud (véase Sen, 1970a, c).
Podemos, por ejemplo, no tener gran dificultad en aceptar que la ganancia de
utilidad que el Emperador Nerón obtuvo al quemar Roma fue menor que la suma
total de la pérdida de utilidades de todos los demás romanos que sufrieron con el
incendio. Pero no por esto debemos estar seguros de que podemos colocar las
utilidades de cada persona en una correspondencia uno a uno exacta entre sí. Por
vado de la “neutralidad” evita que se preste atención indirectamente a los asuntos distributivos
mediante la consideración explícita de la naturaleza de las respectivas condiciones sociales
(por ejemplo, de las desigualdades en términos de ingresos en las diferentes condiciones
sociales). El papel que desempeñan las limitaciones informativas inducidas en la generación de resultados de imposibilidad se analiza en Sen (1977c, 1979b).
17
Véase también Patrick Suppes (1966), Hammond (1976, 1977, 1985), Stephen Strasnick
(1976), Arrow (1977), d’Aspremont y Gevers (1977), Maskin (1978, 1979), Gevers (1979),
Kevin W. S. Roberts (1980a, b), Suzumura (1983, 1997), Charles Blackorby et al. (1984),
d’Aspremont (1985), y d’Aspremont y Philippe Mongin (1998), entre otros escritos.
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
23
consiguiente, puede haber posibilidad de exigir “comparabilidad parcial” –y negar ambos extremos: comparabilidad total y ninguna comparabilidad en lo absoluto. Puede darse a los diferentes alcances de la comparabilidad parcial formas
matemáticamente exactas (articulando con precisión el alcance exacto de la inexactitud)18. También puede demostrarse que es posible que no exista una necesidad general de comparaciones interpersonales terriblemente refinadas para llegar a decisiones sociales definitivas. Muy a menudo, serán adecuados niveles
bastante limitados de comparabilidad parcial para tomar decisiones sociales19. Por
ende, el ejercicio empírico no tiene que ser tan ambicioso como a veces se teme.
Antes de pasar a abordar el tema de la base informativa de las comparaciones
interpersonales, permítanme hacer una importante pregunta analítica: ¿Cuánto
cambio ocasiona en la posibilidad de la elección social el uso sistemático de las
comparaciones interpersonales? ¿El resultado de imposibilidad de Arrow, y los
resultados conexos, desaparecen con el uso de las comparaciones interpersonales
en los dictámenes relativos al bienestar social? La respuesta en una palabra es, sí.
La disponibilidad de información adicional garantiza suficiente discriminación
para escapar de este tipo de imposibilidades.
Existe un interesante contraste aquí. Puede demostrarse que admitir la cardinalidad de
las utilidades sin comparaciones interpersonales no cambia en lo absoluto el teorema
de la imposibilidad de Arrow, lo cual puede extenderse fácilmente a la mensurabilidad
cardinal de las utilidades (véase Teorema 8*2 en Sen, 1970a). Por oposición, incluso
las comparaciones interpersonales ordinales son adecuadas para romper la imposibilidad exacta. Sabíamos, por supuesto, que con algunos tipos de comparaciones
interpersonales exigidas en una forma completa (inclusive la comparabilidad
interpersonal cardinal), podemos utilizar el enfoque utilitarista clásico20. Pero resulta
que incluso las formas más débiles de comparabilidad todavía permitirían tomar
decisiones consistentes en materia de bienestar social, satisfaciendo todos los requisitos de Arrow, además de ser sensibles a las inquietudes distributivas (aun cuando las
normas posibles estarán limitadas a una clase relativamente pequeña)21.
18
Véase Sen (1970a, c), Blackorby (1975), Ben J. Fine (1975a), Kaushik Basu (1980), T.
Bezembinder y P. van Acker (1980) y Levi (1986). El estudio de la inexactitud también
puede ampliarse a caracterizaciones “difusas”.
19
Véase también Anthony B. Atkinson (1970), Sen (1970a, c, 1973a), Dasgupta et al. (1973),
y Michael Rothschild y Joseph E. Stiglitz (1973).
20
Sobre esto, véase especialmente la disertación clásica de John C. Harsanyi‘s (1955), que se
opuso a la literatura pesimista que siguió al teorema de la imposibilidad de Arrow (1951).
Véase también James A. Mirrlees (1982).
21
Véase Sen (1970a, 1977c), Rawls (1971), Edmund S. Phelps (1973), Hammond (1976),
Strasnick (1976), Arrow (1977), d’Aspremont y Gevers (1977), Gevers (1979), Roberts (1980a,b),
Suzumura (1983, 1997), Blackorby et al. (1984), y d’Aspremont (1985), entre otros escritos.
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
24
El asunto distributivo está, de hecho, íntimamente ligado a la necesidad de ir más
allá de las normas de votación como la base para las decisiones en materia de
bienestar social. Como analizamos antes, el utilitarismo también es en un sentido
importante indiferente a la distribución: su programa consiste en maximizar la suma
total de las utilidades, sin importar cuán desigualmente pueda ser distribuido ese
total (las amplias implicaciones de esta indiferencia frente a los asuntos distributivos
se examina en Sen, 1973a). Pero el uso de comparaciones interpersonales también
puede asumir otras formas y permitir que las decisiones públicas sean sensibles a
las desigualdades en cuanto al bienestar y a las oportunidades.
El enfoque amplio de los funcionales del bienestar social abre la posibilidad de
usar numerosos tipos diferentes de normas de bienestar social, que difieren en
cuanto al tratamiento de la equidad y la eficiencia, así como también en cuanto a
sus requisitos informativos22. Además, con la eliminación de la barrera artificial
que había prohibido las comparaciones interpersonales, también se han investigado muchos otros campos de medición normativa, con el enfoque axiomático
del análisis del bienestar social. En mis esfuerzos personales, en campos tales
como la evaluación y la medición de la desigualdad (Sen, 1973a, 1992a, 1997b), la
pobreza (Sen, 1976b, 1983b, 1985a, 1992a), la renta nacional ajustada en función de la distribución (Sen, 1973b, 1976a, 1979a) y la evaluación ambiental
(Sen, 1995a), he recurrido sin reservas al marco informativo ampliado de la reciente teoría de la elección social23.
Base informativa de las comparaciones interpersonales
Aunque en general los problemas analíticos de incorporar las comparaciones
interpersonales han sido bien resueltos, todavía queda el asunto práctico importante de encontrar un enfoque adecuado para la disciplina empírica de hacer
comparaciones interpersonales y luego usarlas en la práctica. La interrogante principal que debe abordarse es ésta: ¿comparación interpersonal de qué ?
22
Sobre éste y temas conexos, véase Sen (1970a, 1977c), Hammond (1976), d’Aspremont y
Gevers (1977), Robert Deschamps y Gevers (1978), Maskin (1978, 1979), Gevers (1979),
Roberts (1980a), Siddiqur R. Osmani (1982), Blackorby et al. (1984), d’Aspremont (1985), T.
Coulhon y Mongin (1989), Nick Baigent (1994), y d’Aspremont y Mongin (1998), entre
muchos otros escritos. Véase también Harsanyi (1955) y Suppes (1966) sobre los primeros
análisis de los usos de las comparaciones interpersonales. Elster y John Roemer (1991) han
proporcionado excelentes reseñas críticas de la vasta literatura que existe sobre este tema.
23
Mi trabajo sobre la desigualdad (comenzando con Sen, 1973a) ha recibido especialmente
la influencia de los escritos precursores de Atkinson (1970, 1983, 1989). La literatura sobre
este tema ha crecido muy rápidamente en los años recientes; para un examen profundo y
crítico, así como referencias de la literatura contemporánea, véase James Foster y Sen (1997).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
25
Las estructuras formales de las funciones del bienestar social no son, en ningún
sentido, específicas de las comparaciones de utilidad únicamente, y puede incorporar también otros tipos de comparaciones interpersonales. El asunto principal
es la elección de algún tipo de estimación de la ventaja individual, que no
necesarimente debe tomar la forma de comparaciones de estados mentales de
felicidad, y podría más bien concentrarse en alguna otra manera de ver el bienestar, la libertad o las oportunidades sustantivas del individuo (vista desde la perspectiva de una disciplina de evaluación correspondiente).
El rechazo de las comparaciones interpersonales de las utilidades en la economía
del bienestar y en la teoría de la elección social que siguió a la crítica positivista
(como la de Robbins, 1938) se basaba firmemente en su interpretación como comparaciones de estados mentales. Da la casualidad que, incluso con estas comparaciones de estados mentales, el caso del rechazo sin salvedades ni limitaciones es
difícil de defender24. En efecto, como lo ha sostenido enérgicamente el filósofo
Donald Davidson (1986), es difícil imaginarse cómo las personas pueden comprender la mente y los sentimientos de los demás, sin hacer alguna comparación con su
propia mente y sus sentimientos. Es posible que estas comparaciones no sean
extremadamente precisas, pero de nuevo las investigaciones analíticas confirman
que pueden no necesitarse comparaciones interpersonales muy precisas para utilizar de manera sistemática las comparaciones interpersonales en la elección social
(sobre éste y temas conexos, véase Sen, 1970a, c, 1997b; Blackorby, 1975).
Por lo tanto, el panorama no es tan pesimista incluso en el antiguo territorio natal
de las comparaciones de estados mentales. Pero, más importante aún, las comparaciones interpersonales del bienestar personal, o de la ventaja individual, no
tienen que basarse únicamente en comparaciones de estados mentales. De hecho, puede haber buenas razones éticas para no concentrarse demasiado en las
comparaciones de estados mentales –ya sea de placeres o de deseos. Las utilida-
24
Si las comparaciones interpersonales se toman como si fueran completamente un asunto
de opiniones o de juicios de valor, entonces también puede plantearse la interrogante de
cómo pueden combinarse las opiniones divergentes o las valoraciones de diferentes personas (esto parece ser un ejercicio de elección social en sí mismo). Roberts (1995) ha investigado ampliamente esta formulación específica, tomando la comparación interpersonal como
un ejercicio de agregación de opiniones. No obstante, si se toman las comparaciones
interpersonales como si tuvieran una base fáctica más sólida (por ejemplo, algunas personas
que sean objetivamente más miserables que otras), entonces el uso de las comparaciones
interpersonales requeriría un grupo diferente de exigencias axiomáticas –más apropiadas
para la epistemología que para la ética. Sobre las perspectivas contrastantes relativas a las
comparaciones interpersonales del bienestar, véase Ian Little (1957), Sen (1970a, 1985b),
Tibor Scitovsky (1976), Donald Davidson (1986) y Gibbard (1986); véanse también estudios
empíricos sobre miseria observada (por ejemplo, Drèze y Sen, 1989, 1990, 1995, 1997; Erik
Schokkaert y Luc Van Ootegem, 1990; Robert M. Solow, 1995).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
26
des pueden a veces ser muy maleables en respuesta a la privación persistente. Un
indigente desesperanzado con tanta pobreza, un trabajador esclavizado que vive
sometido a acuerdos económicos explotadores, un ama de casa subyugada en
una sociedad con una arraigada desigualdad entre los géneros, o un ciudadano
tiranizado en un autoritarismo brutal puede llegar a aceptar o adaptarse a su
privación. Puede obtener cualquier disfrute que pueda de los pequeños logros y
ajustar sus deseos para convencerse de que está en capacidad de lograrlos (y, por
ende, ayudar al cumplimiento de sus deseos ajustados). Pero su éxito en este
ajuste no hará que su privación desaparezca. La métrica del placer o del deseo
puede a veces ser bastante inadecuada a la hora de reflejar la magnitud de la
privación sustantiva de una persona25.
En efecto, puede haber argumentos para considerar los ingresos, los grupos de
productos básicos, o los recursos en términos más generales, de interés directo al
establecer la ventaja de una persona, y esto puede ser así por varias razones –no
simplemente por los estados mentales que pueden ayudar a generar26. En efecto,
el Principio de Diferencia (Difference Principle) en la teoría de Rawls (1971) de
“justicia como equidad” (“justice as fairness”) se basa en establecer la ventaja
individual en términos del dominio o control de una persona sobre lo que Rawls
denomina “bienes primarios”, que son recursos de uso general cuya posesión es
útil para cualquiera, independientemente de sus objetivos exactos.
Este procedimiento puede mejorarse tomando nota no sólo de la propiedad de
los recursos y bienes primarios, sino también de las diferencias interpersonales a
la hora de convertirlos en la capacidad para vivir bien. En efecto, yo he tratado de
argumentar a favor de establecer la ventaja individual en términos de las respectivas capacidades que la persona posee para vivir la vida que tiene razones para
valorar27. Este enfoque se concentra en las libertades sustantivas que tienen las
25
Este tema y sus trascendentales implicaciones éticas y económicas se examinan en Sen
(1980, 1985a, b). Véase también Basu et al. (1995).
26
La relevancia de las comparaciones del ingreso real en términos del bienestar pueden
disociarse de sus estados mentales correlativos; véase Sen (1979a). Véase también la literatura relacionada sobre “equidad” (fairness), vista en términos de no envidia; por ejemplo,
Duncan Foley (1967), Serge-Christophe Kolm (1969), Elisha A. Pazner y David Schmeidler
(1974), Hal R. Varian (1974, 1975), Lars-Gunnar Svensson (1977, 1980), Ronald Dworkin
(1981), Suzumura (1983), Young (1985), Campbell (1992), y Moulin y William Thomson
(1997). Franklin M. Fisher (1956) ha analizado los juicios sociales directos sobre las distribuciones interpersonales en relación con productos básicos.
27
Véase Sen (1980, 1985a, b, 1992a), Drèze y Sen (1989, 1995), y Martha Nussbaum y Sen
(1993). Véase también Roemer (1982, 1996), Basu (1987), Nussbaum (1988), Richard J.
Arneson (1989), Atkinson (1989, 1995), G. A. Cohen (1989, 1990), F. Bourguignon y G.
Fields (1990), Keith Griffin y John Knight (1990), David Crocker (1992), Sudhir Anand y
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
27
personas, en lugar de considerar solamente los resultados específicos que obtienen. Para los adultos responsables, la concentración en las libertades, en lugar de
sólo en los logros, tiene algún mértito, y puede ofrecer un marco general para
analizar la ventaja y la privación individual en una sociedad contemporánea. El
alcance de las comparaciones interpersonales solamente puede ser parcial –a
menudo basado en la intersección de diferentes puntos de vista28. Pero el uso de
esta comparabilidad parcial puede hacer una gran diferencia en cuanto a la base
informativa de los dictámenes sociales razonados.
No obstante, dada la naturaleza del tema y las dificultades prácticas de la disponibilidad y la evaluación de la información, sería muy ambicioso adoptar una posición severamente excluyente al quedarnos sólo con un enfoque informativo y
rechazar todos los demás. En la literatura reciente sobre economía del bienestar
aplicada, han surgido diversas maneras de hacer comparaciones interpersonales
razonables del bienestar. Algunas se han basado en el estudio de los patrones de
gasto, usándolos para conjeturar respecto del bienestar comparativo de diferentes
personas (véase Pollak y Terence J. Wales, 1979; Dale W. Jorgenson et al., 1980;
Jorgenson, 1990; Daniel T. Slesnik, 1998), mientras que otras han combinado esto
con otros insumos informativos (véase Angus S. Deaton y John Muellbauer, 1980;
Atkinson y Francois Bourguignon, 1982, 1987; Fisher, 1987, 1990; Pollak, 1991;
Deaton, 1995)29. Otras han tratado de usar cuestionarios y han buscado regularidades en las respuestas de las personas a la preguntas sobre el bienestar (véase,
por ejemplo, Arie Kapteyn y Bernard M. S. Van Praag, 1976).
También se han presentado trabajos esclarecedores en los que se han observado
importantes características de las condiciones de vida y se han obtenido conclusiones sobre la calidad de vida y los niveles de vida comparativos sobre esa base;
en efecto, existe una tradición bien establecida de estudios escandinavos en esta
área (véase, por ejemplo, Allardt et al. [1981], y Robert Erikson y Rune Aberg
[1987]). La literatura sobre “necesidades básicas” y su satisfacción también ha
Martin Ravallion (1993), Arrow (1995), Meghnad Desai (1995) y Pattanaik (1997), entre otros
escritos. También se han realizado varios simposios importantes sobre la perspectiva de la
capacidad, tales como Giornale degli Economisti e Annali di Economia (1994) y Notizie di
Politeia (1996, volumen especial), incluidos escritos de Alessandro Balestrino (1994, 1996),
Giovanni Andrea Cornia (1994), Elena Granaglia (1994, 1996), Enrica Chiappero Martinetti
(1994, 1996), Sebastiano Bavetta (1996), Ian Carter (1996), Leonardo Casini y Iacopo Bernetti
(1996) y Shahrashoub Razavi (1996); véase también Sen (1994, 1996b) donde presento mis
respuestas a estos escritos.
28
Sobre esto, véase Sen (1970a, c, 1985b, 1992a, 1999a, b).
29
Véase también Slesnick (1998).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
28
brindado un enfoque empírico para comprender las privaciones comparativas30.
Asimismo, bajo el liderazgo intelectual de Mahbub ul Haq (1995), el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha usado de manera sistemática
un tipo específico de ampliación informativa para hacer comparaciones basadas
en características observadas de las condiciones de vida (presentado en PNUD
[UNDP por sus siglas en inglés], Human Development Reports)31.
Es sumamente fácil encontrar vacíos en cada una de estas metodologías y criticar
la métrica relacionada de las comparaciones interpersonales. Pero, no puede haber dudas en cuanto al interés de la economía del bienestar en los usos de largo
alcance de la información empírica que han surgido a partir de estos trabajos. Han
ampliado considerablemente nuestra comprensión sobre las ventajas individuales
y sus conceptos correlativos. Cada una de estas metodologías tiene claramente
algunas limitaciones así como virtudes, y nuestra evaluación de sus méritos relativos bien puede divergir, dependiendo de nuestras prioridades respectivas. Yo he
tenido la oportunidad de argumentar en otras ocasiones (y brevemente también
antes en esta disertación) a favor de las comparabilidades parciales basadas en la
evaluación de las capacidades32, pero más allá de este asunto específico (sobre el
cual otros pueden tener un punto de vista distinto), desearía hacer hincapié aquí
en el punto más general de que las posibilidades de la elección social y la economía del bienestar prácticas se han ampliado inmensamente por medio de estos
trabajos empíricos innovadores.
En efecto, a pesar de sus diferencias, en general siguen el patrón global de la
ampliación informativa que ha señalado enérgicamente el trabajo analítico reciente sobre la teoría de la elección social. Los sistemas analíticos que explora la
literatura reciente sobre economía del bienestar y elección social son más amplios
que los del modelo de Arrow (y correspondientemente menos rígidos y menos
30
En Paul Streeten et al. (1981) puede encontrarse una buena introducción al enfoque de las
necesidades básicas. Véase también Irma Adelman (1975), Dharam Ghai et al. (1977), James
P. Grant (1978), Morris D. Morris (1979), Chichilnisky (1980), Nanak Kakwani (1981, 1984),
Paul Streeten (1984), Frances Stewart (1985), Robert Goodin (1988), y Alan Hamlin y Phillip
Pettit (1989), entre otros escritos. Pigou (1920) se concentró en la satisfacción de las “necesidades mínimas”.
31
Véase, por ejemplo, en Human Development Reports (1990) del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (United Nations Development Programme) y los informes subsiguientes anuales del mismo título. Véase también Sen (1973b, 1985a), Adelman (1975),
Grant (1978), Morris (1979), Streeten et al. (1981), Desai (1995), y Anand y Sen (1997) sobre
temas conexos.
32
Véase especialmente Sen (1992a).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
29
“imposibles”, sobre lo cual véase Sen, 1970a, 1977c)33. También son lo suficientemente generales desde el punto de vista analítico para permitir diferentes interpretaciones empíricas y bases informativas alternas para la elección social. Todas
las diferentes metodologías empíricas que se consideran en la presente disertación pueden verse desde esta perspectiva analítica más amplia. En este sentido,
los movimientos en el ámbito de la “alta teoría” han estado vinculados estrechamente con los avances en la “economía práctica”. Es la exploración sostenida de
las posibilidades constructivas –en los niveles tanto analítico como práctico– lo
que ha ayudado a disipar algo de la penumbra que se asociaba antes con la
elección social y la economía del bienestar.
Pobreza y hambruna
La variedad de información de la cual puede servirse el análisis del bienestar
social puede ilustrarse bien mediante el estudio de la pobreza. Por lo general, la
pobreza se reconoce en términos de bajos ingresos, y de manera tradicional se ha
medido simplemente contando el número de personas que se encuentran por
debajo del nivel de ingresos de pobreza, que a veces se denomina la medición
por “conteo de cabezas” (head-count measure). El estudio profundo de este enfoque presenta dos tipos de interrogantes. En primer lugar, ¿acaso está bien vista la
pobreza como equivalente a un bajo ingreso? En segundo lugar, incluso si se
equipara la pobreza con bajos ingresos, ¿la mejor manera de caracterizar la pobreza agregada de una sociedad es el índice de la medición del “conteo de cabezas”?
Voy a abordar estas preguntas una a la vez. ¿Obtenemos un diagnóstico suficiente
de la pobreza individual al comparar el ingreso de un individuo con un nivel de
ingresos de pobreza establecido socialmente? ¿Qué puede decirse de la persona
que tiene un ingreso bien por encima del nivel de ingreso de pobreza, pero que
sufre una enfermedad costosa (que requiere, por ejemplo, diálisis renal)? ¿Acaso
la privación no es en última instancia una falta de oportunidad de llevar una vida
mínimamente aceptable, que puede verse influida por una serie de consideraciones, inclusive por supuesto el ingreso personal, pero también las características
físicas y ambientales, y otras variables (tales como la disponibilidad y los costos
de servicios médicos, entre otros)? La motivación de un ejercicio de este tipo
guarda una estrecha relación con el reconocimiento de la pobreza como una
privación grave de ciertas capacidades básicas. Este enfoque alterno conduce a
33
La literatura sobre la “aplicación” también ha evolucionado en la dirección de la aplicación
práctica; para revisar análisis de algunos de los asuntos en cuestión, véase Laffont (1979), Maskin
(1985), Moulin (1995), Suzumura (1995), Dutta (1997), y Maskin y Tomas Sjöström (1999).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
30
un diagnóstico bastante diferente de la pobreza en comparación con los que pueden obtenerse a partir de un análisis basado puramente en el nivel de ingresos34.
Esto no significa que neguemos que un bajo nivel de ingresos pueda ser muy
importante en muchos contextos, puesto que las oportunidades que una persona
disfruta en una economía de mercado pueden verse severamente limitadas por su
nivel de ingreso real. No obstante, varias contingencias pueden conducir a variaciones en la “conversión” del ingreso en la capacidad para llevar una vida
mínimamente aceptable, y si eso es lo que nos interesa, puede haber buenas
razones para ver más allá de la pobreza en términos del ingreso. Existen por lo
menos cuatro fuentes diferentes de variación: (1) heterogeneidades personales
(por ejemplo, tendencia a enfermarse), (2) diversidades ambientales (por ejemplo, vivir en un área con tendencia a las tormentas o a las inundaciones), (3)
variaciones en el clima social (por ejemplo, el predominio del crimen o de vectores
epidemiológicos), y (4) diferencias en cuanto a la privación relativa vinculada con
patrones de consumo habituales en sociedades específicas (por ejemplo, ser relativamente pobre en una sociedad opulenta, que puede ocasionar la privación de
la capacidad absoluta para participar en la vida de la comunidad)35.
Por consiguiente, en el análisis de la pobreza existe una importante necesidad de
ir más allá de la información del ingreso, en particular reconocer la pobreza como
una privación de capacidades. No obstante (como analizamos anteriormente), la
elección de la base informativa para el análisis de la pobreza no puede realmente
disociarse de consideraciones pragmáticas, especialmente la disponibilidad infor-
34
Véase Sen (1980, 1983b, 1985a, 1992a, 1993b, 1999a), Kakwani (1984), Nussbaum (1988),
Drèze y Sen (1989, 1995), Griffin y Knight (1990), Iftekhar Hossain (1990), Schokkaert y Van
Ootegem (1990), Nussbaum y Sen (1993), Anand y Sen (1997), y Foster y Sen (1997), entre
otros escritos.
35
Sobre esto, véase Sen (1992a), y Foster y Sen (1997). La última inquietud que se menciona
–que una privación relativa en términos de ingresos puede ocasionar una privación absoluta de una capacidad básica– fue analizada por primera vez por Adam Smith (1776). La
aseveración de Adam Smith en el sentido de que los “bienes necesarios” (y, por consiguiente, el ingreso mínimo necesario para evitar la privación básica) deben definirse de manera
diferente para sociedades diferentes también propone un enfoque general de utilizar un
“nivel de ingreso de pobreza” paramétricamente variable. Estas variaciones pueden usarse
para reflejar las condiciones desiguales de las diferentes personas (inclusive, por ejemplo, la
tendencia a enfermarse). Sobre estos temas, véase Deaton y Muellbauer (1980, 1986),
Jorgenson (1990), Pollak (1991), Deaton (1995) y Slesnick (1998), entre otros escritos. En
ciertas condiciones, la definición de la pobreza como disponer de un ingreso por debajo del
“nivel de ingreso de pobreza” determinado paramétricamente concordaría con la caracterización de la pobreza como la privación de capacidades (si las variaciones paramétricas
están firmemente ligadas al ingreso necesario para evitar niveles específicos de privación de
capacidad).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
31
mativa. Es improbable que pueda prescindirse de la perspectiva de la pobreza
como privación de ingresos en la literatura empírica sobre la pobreza, incluso
cuando las limitaciones de esa perspectiva sean totalmente evidentes. En efecto,
en numerosos contextos, la manera rudimentaria de utilizar la información del
ingreso puede ofrecer el enfoque más inmediato para el estudio de la privación
grave36.
Por ejemplo, las circunstancias causantes de las hambrunas con frecuencia se
analizan mejor en términos de una reducción radical del ingreso real de un sector
de la problación, que conduce a la inanición y a la muerte (sobre esto, véase Sen,
(1976d, 1981)37. La dinámica de la obtención de ingresos y del poder adquisitivo
puede en efecto ser el componente más importante de una investigación sobre
hambruna. Este enfoque, en el cual desempeña un papel central el estudio de las
influencias causales en la determinación de los ingresos respectivos de los diferentes grupos, contrasta con un enfoque exclusivo en la producción agrícola y el
suministro o la oferta de alimentos, que se encuentra a menudo en la literatura
sobre este tema.
El cambio del enfoque informativo del suministro de alimentos a los derechos
que establecen las personas a una cantidad adecuada de alimento (y que guardan
relación tanto con los ingresos como con el suministro, y los precios relativos
resultantes) puede hacer una diferencia radical, puesto que las hambrunas pueden ocurrir incluso sin ninguna disminución importante –posiblemente sin ninguna disminución en lo absoluto– de la producción o el suministro de alimentos38. Si, por ejemplo, los ingresos de los trabajadores asalariados rurales, de los
proveedores de servicios o de los artesanos colapsan debido al desempleo, una
caída de los salarios reales o la reducción de la demanda de servicios relevantes o
productos de artesanía, los grupos afectados pueden tener que morir de hambre,
incluso si el suministro global de alimentos en la economía no ha disminuido. La
inanición ocurre cuando un grupo de personas no puede establecer su derecho a
una cantidad adecuada de alimento, mediante la compra o la producción de
alimentos, y el suministro general de alimentos es sólo una influencia entre mu-
36
Estos aspectos son examinados a fondo y con gran agudeza por Philippe Van Parijs (1995).
37
Sobre asuntos conexos, véase también Mohiuddin Alamgir (1980), Ravallion (1987), Drèze
y Sen (1989, 1990), Jeffrey L. Coles y Hammond (1995), Desai (1995), Osmani (1995) y Peter
Svedberg (1999).
38
Como resaltan estudios empíricos de hambrunas, algunas hambrunas han ocurrido con
una leve o ninguna disminución de la producción de alimentos (tales como la hambruna de
Bengala de 1943, la de Etiopía de 1973 y la de Bangladesh de 1974), mientras que en otros
casos la influencia de la disminución de la producción de alimentos ha sido sustancial
(sobre esto, véase Sen, 1981).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
32
chas en la determinación de este derecho de los grupos de personas respectivos
en la economía. Por ende, un enfoque basado en los derechos que establecen las
personas al alimento y que sea sensible respecto de los ingresos puede ofrecer
una mejor explicación de las hambrunas que la que puede obtenerse a través de
una visión orientada exclusivamente hacia la producción. También puede brindar
un enfoque más eficaz para remediar la inanición y el hambre (sobre esto, véase
especialmente Drèze y Sen, 1989).
La naturaleza del problema tiende a identificar el “espacio” particular en el que
tiene que concentrarse el análisis. Sigue siendo cierto que al explicar los patrones
exactos de los padecimientos y las muertes por hambruna, podemos lograr una
mejor comprensión al complementar el análisis basado en el ingreso con la información sobre la conversión de los ingresos en alimentación, que dependerá de
otras influencias diversas tales como el metabolismo, la tendencia a enfermarse, el
tamaño corporal, etc.39 Estos aspectos son indudablemente importantes para investigar la incidencia de las deficiencias nutricionales, la morbilidad y la mortalidad. Sin embargo, en un análisis general de la ocurrencia y las circunstancias
causantes de las hambrunas, que afectan grupos de gran tamaño, estos asuntos
adicionales pueden ser de importancia secundaria. A pesar de que no ahondaré
en la literatura existente sobre las hambrunas, desearía resaltar que las exigencias
informativas del análisis de las hambrunas otorgan un lugar importante a la privación de ingresos que tiene más inmediatez y utilidad directa que las distinciones
más sutiles –y en última instancia más fundamentadas– que se basan en las comparaciones de capacidad (sobre esto, véase Sen [1981], y Drèze y Sen [1989]).
Ahora paso a abordar la segunda interrogante. La medida más común y tradicional de la pobreza había tendido a concentrarse en el conteo de individuos o de
“cabezas”. Pero también debe establecerse una diferencia en relación con cuánto
por debajo del nivel de ingresos de pobreza se encuentran los pobres individualmente y, más aún, cómo se comparte y distribuye la privación entre los pobres. La
información social sobre las privaciones respectivas de los individuos que integran la clase pobre en una sociedad debe agregarse, a fin de llegar a medidas
informativas y utilizables de pobreza agregada. Éste es un problema de elección
39
Otro asunto importante es la distribución de los alimentos en el seno de la familia, que
puede depender de varios factores distintos al ingreso familiar. Asuntos relacionados con la
desigualdad entre géneros y el tratamiento de los niños y los ancianos pueden ser importantes en este contexto. El análisis de los derechos que pueden establecer las personas al
alimento puede ampliarse en estas direcciones al ir más allá del ingreso familiar y adentrarse
en las convenciones y normas de la división intrafamiliar. Sobre estos aspectos, véase Sen
(1983b, 1984, 1990), Vaughan (1987), Drèze y Sen (1989), Barbara Harriss (1990), Bina
Agarwal (1994), Nancy Folbre (1995), Kanbur (1995), y Nussbaum y Jonathan Glover (1995),
entre otros escritos.
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
33
social, y en efecto pueden proponerse axiomas que intenten captar nuestras inquietudes distributivas en este ejercicio constructivo (sobre esto, véase Sen, 1976b)40.
En la literatura reciente sobre elección social, se han derivado axiomáticamente
varias medidas de pobreza con sensibilidad distributiva, y se han analizado diversas propuestas alternas. En esta disertación, no expondré una evaluación comparativa de estas medidas (así como tampoco plantearé los requisitos axiomáticos
que pueden usarse para distinguirlas); he tratado de abordar este asunto en otro
escrito, conjuntamente con James Foster (Foster y Sen, 1997)41. No obstante, desearía señalar el hecho de que enfrentamos en este caso un exceso de riquezas (lo
opuesto de un punto muerto, un “impasse” o una imposibilidad), una vez que se
ha ampliado de manera apropiada la base informativa de los dictámenes sociales.
Para axiomatizar con exactitud una medida de pobreza específica, tendremos que
dar rienda suelta a la “audacia” de la que hablé antes (Sección V), incorporando
otras exigencias axiomáticas hasta que estemos cerca de una imposibilidad, con
solamente una medida de pobreza sobreviviente.
Privación comparativa y desigualdad entre géneros
En un nivel, la pobreza no puede disociarse de la miseria que ella ocasiona y, en
este sentido, la perspectiva clásica de la utilidad también puede invocarse en este
análisis. Sin embargo, la maleabilidad de las actitudes mentales, sobre la cual
comenté anteriormente, puede tender a esconder y amortiguar en muchos casos
el alcance de la privación. El campesino indigente que logra construir algo de
alegría en su vida no debe considerarse como “no pobre” sobre la base de su
logro mental.
40
La denominada “medida de la pobreza de Sen” puede, de hecho, mejorarse mediante una
variación importante aunque simple propuesta reveladoramente por Anthony F. Shorrocks (1995).
Debo confesar que prefiero la “medición de Sen-Shorrocks” (1995) que el “índice de Sen”.
41
James Foster es un colaborador importante en relación con la literatura sobre la pobreza;
véase, por ejemplo, Foster (1984), Foster et al. (1984), y Foster y Shorrocks (1988). Sobre el
análisis de algunos asuntos importantes en cuanto a la elección de una medida agregativa
de la pobreza, véase también Anand (1977, 1983), Blackorby y Donaldson (1978, 1980),
Kanbur (1984), Atkinson (1987, 1989), Christian Seidl (1988), Satya R. Chakravarty (1990),
Camilo Dagum y Michele Zenga (1990), Ravallion (1994), Frank A. Cowell (1995) y Shorrocks
(1995), entre muchos otros colaboradores (en Foster y Sen, 1997, se presenta una extensa
bibliografía de esta amplia literatura). Uno de los asuntos importantes que deben abordarse
es la necesidad –y las limitaciones– de la “descomponibilidad” (y el requisito más débil de
la “consistencia de subgrupo”; sobre esto, véase también Shorrocks, 1984). Foster (1984)
argumenta a favor de la descomponibilidad (como lo hiciera Anand, 1977, 1983), mientras
que Sen (1973a, 1977c) presenta argumentos en contra. En Foster y Sen (1977), se presenta
un intento serio de evaluar tanto las ventajas como las desventajas de la descomponibilidad
y la consistencia de subgrupo.
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
34
Esta adaptabilidad puede ser especialmente importante al tratar con la desigualdad entre géneros y la privación de las mujeres en sociedades tradicionalmente
desiguales. Esto se debe en parte a que las percepciones tienen un papel decisivo
que desempeñar en la cohesión de la vida familiar, y la cultura de la vida familiar
tiende a dar mucha importancia a hacer aliados de los maltratados. Las mujeres
pueden –con bastante frecuencia– trabajar más arduamente que los hombres
(gracias a los rigores de las labores domésticas), y también recibir menos atención
en lo que respecta el cuidado de la salud y la nutrición; y, sin embargo, es posible
que la percepción de que existe una desigualdad incorregible en su caso esté
ausente en una sociedad en la que las normas asimétricas son discretamente
dominantes42. En estas circunstancias, este tipo de desigualdad y privación puede
no aflorar de manera adecuada en la escala de la métrica mental de la insatisfacción y el descontento.
El sentido socialmente cultivado de satisfacción y serenidad puede incluso afectar
la percepción de la morbilidad y la enfermedad. Cuando, hace muchos años,
estaba trabajando en un estudio relacionado con la hambruna en Bengala en
1944, después de que este mal había azotado este país, me sorprendió bastante el
hecho curioso que las viudas escuestadas rara vez indicaron alguna incidencia de
encontrarse en un estado de “salud regular”, mientras que los viudos se quejaban
enormemente de justamente eso (Sen, 1985a Apéndice B). De modo similar, en
comparaciones interestatales en la India se revela que los estados peor provistos
en educación e instalaciones de atención de salud normalmente notifican los niveles más bajos de morbilidad percibida, mientras que los estados con buena atención
de salud y educación escolar indican una autopercepción más elevada de las enfermedades (y los informes de mayor morbilidad provienen de los estados mejor
dotados, tales como Kerala)43. Las reacciones mentales, el pilar de la utilidad clásica,
pueden ser una base muy defectuosa para el análisis de la privación.
Por consiguiente, en el proceso de comprender la pobreza y la desigualdad,
existen argumentos sólidos para considerar la privación real y no simplemente las
reacciones mentales frente a esta privación. Recientemente, se han realizado numerosas investigaciones sobre la desigualdad entre los géneros y la privación de
las mujeres en términos de desnutrición, morbilidad diagnosticada clínicamente,
analfabetismo observado, e incluso mortalidad inesperadamente elevada (en com-
42
43
Sobre esto, véase Sen (1984, 1990, 1993c) y la literatura citada aquí.
El asunto metodológico implícito en este problema tiene que ver con la “objetividad
posicional” –lo que es objetivo observacionalmente desde una posición dada, pero puede
no ser sostenible en comparaciones interposicionales. Este contraste y su relevancia trascendental se analiza en Sen (1993c).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
35
paración con las expectativas fisiológicamente justificadas)44. Estas comparaciones
interpersonales pueden ser fácilmente una base significativa de los estudios de
pobreza y desigualdad entre los sexos. Pueden adaptarse en un marco amplio de
economía del bienestar y elección social (mejoradas como resultado de la eliminación de las restricciones informativas que descartarían el uso de este tipo de
información).
La paradoja liberal
En esta disertación, he analizado por qué y cómo los resultados de imposibilidad
en la elección social pueden superarse mediante la ampliación informativa. La
ampliación informativa que se ha considerado hasta ahora guarda relación principalmente con el uso de comparaciones interpersonales. Pero ésta no tiene que ser
la única forma de ampliar la información necesaria para resolver un ‘impasse’ o
un punto muerto en la elección social. Consideremos, por ejemplo, un teorema
de imposibilidad que a veces se denomina “la paradoja liberal” o “la imposibilidad
del liberal paretiano” (Sen, 1970a, b, 1976c). Este teorema muestra la imposibilidad de satisfacer incluso una exigencia sumamente mínima de libertad cuando se
combina con la insistencia en la eficiencia de Pareto (dado el dominio ilimitado)45.
Puesto que en la literatura reciente se ha debatido sobre el contenido de la libertad (véase, por ejemplo, Nozick, 1974; Peter Gärdenfors, 1981; Robert Sugden,
1981, 1985, 1993; Hillel Steiner, 1990; Gaertner et al., 1992; Deb, 1994; Marc Fleurbaey
y Gaertner, 1996; Pattanaik, 1996; Suzumura, 1996), es posible que sea útil una
rápida observación explicativa. La libertad tiene numerosos aspectos, inclusive
dos características bastante diferentes: (1) puede ayudarnos a lograr lo que decidamos alcanzar en nuestros respectivos dominios privados, por ejemplo, en nuestra vida personal (éste es su “aspecto de oportunidad”), y (2) puede dejarnos
directamente a cargo de elecciones en relación con dominios privados, independientemente de lo que podamos lograr o no (éste es su “aspecto de proceso”). En
la teoría de la elección social, la formulación de la libertad se ha referido princi-
44
La literatura sobre “mujeres desaparecidas” (en comparación con el número esperado de
mujeres en ausencia de tasas de mortalidad femenina inusualmente elevadas que se registran en algunas sociedades) es un ejemplo de este análisis empírico; sobre esto, véase Sen
(1984, 1992c), Vaughan (1987), Drèze y Sen (1989, 1990), Ansley J. Coale (1991) y Stephan
Klasen (1994). Véase también Jocelyn Kynch y Sen (1983); Harriss (1990); Ravi Kanbur y
Lawrence Haddad (1990); Agarwal (1994); Folbre (1995); Nussbaum y Glover (1995), entre
otros escritos.
45
También existe cierto interés analítico en el “origen” del resultado de imposibilidad
involucrado en este caso, especialmente en vista de que tanto la “eficiencia de Pareto” como
la “libertad mínima” se caracterizan en términos del mismo conjunto de preferencias de los
mismos individuos. Sobre esto, véase Sen (1976c, 1992b).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
36
palmente al primer aspecto, es decir, el aspecto de oportunidad. Esto puede haber
sido adecuado para demostrar el conflicto posible entre el principio de Pareto y el
aspecto de oportunidad de la libertad (en el cual se concentró Sen [1970a, b]),
pero concentrarse exclusivamente en el aspecto de oportunidad no puede proporcionar una comprensión adecuada de las exigencias de libertad (en este sentido, Sugden [1981,1993] y Gaertner et al. [1992] tenían ciertamente razón al rechazar la suficiencia de la formulación centrada en la oportunidad en la teoría convencional de la elección social)46. No obstante, también puede hacerse que la
teoría de la elección social se adecúe al aspecto de proceso de la libertad, mediante una recaracterización apropiada, y especialmente a través de la valorización del
proceso debido además de las oportunidades sustantivas (sobre esto, véase Sen,
1982b, 1997a, 1999b; Stig Kanger, 1985; Deb, 1994; Hammond, 1997; Suzumura,
1996; Martin van Hees, 1996).
Igualmente, es importante evitar la estrechez opuesta de concentrarse exclusivamente en el aspecto de proceso de la libertad, como algunos escritores recientes
han optado por hacer. Por muy importantes que sean los procesos, esto no puede
eliminar la relevancia del aspecto de oportunidad que también debe tomarse en
cuenta. En efecto, se ha reconocido durante mucho tiempo que la eficacia en el
logro de la libertad en la vida personal tiene igual importancia –incluso por parte
de escritores profundamente interesados en los procesos, desde John Stuart Mill
(1859) hasta Frank Knight (1947), Friedrich A. Hayek (1960) y Buchanan (1986).
Las dificultades de tener que sopesar la equidad del proceso y la eficacia de los
resultados no pueden evitarse simplemente ignorando el aspecto de oportunidad
de la libertad y concentrándose exclusivamente en el aspecto de proceso47.
¿Cómo podría resolverse el conflicto del liberal paretiano en particular? Se han
explorado en la literatura diversas maneras de manejar esta fricción48. Sin embar-
46
Sin embargo, la “imposibilidad del liberal paretiano” no se resuelve simplemente concentrándose en el aspecto de proceso de la libertad, sobre lo cual véase Friedrich Breyer (1977),
Breyer y Gardner (1980), Sen (1983b, 1992b), Basu (1984), Gaertner et al. (1992), Deb
(1994), Binmore (1996), Mueller (1996), Pattanaik (1996) y Suzumura (1996).
47
Sobre estos temas, véase Hammond (1997) y también Seidl (1975, 1997), Breyer (1977),
Kanger (1985), Levi (1986), Charles K. Rowley (1993), Deb (1994), Suzumura (1996), y
Pattanaik (1997).
48
Véase, por ejemplo, Seidl (1975, 1997), Suzumura (1976b, 1983, 1999), Gaertner y Lorenz
Krüger (1981, 1983), Hammond (1982, 1997), John L. Wriglesworth (1985), Levi (1986) y
Jonathan Riley (1987), entre otros. Véase también el simposio sobre la “Paradoja liberal” en
Analyse & Kritik (septiembre 1996), incluidos: Binmore (1996), Breyer (1996), Buchanan
(1996), Fleurbaey y Gaertner (1996), Anthony de Jasay y Hartmut Kliemt (1996), Kliemt
(1996), Mueller (1996), Suzumura (1996) y van Hees (1996). Mis propias sugerencias se
presentan en Sen (1983a, 1992b, 1996a).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
37
go, es importante observar que a diferencia del resultado de imposibilidad de
Arrow, la paradoja liberal no puede resolverse de manera satisfactoria mediante el
uso de comparaciones interpersonales. En efecto, ni las exigencias de libertad, ni
las de eficiencia de Pareto, necesitan depender significativamente de las comparaciones interpersonales. La fuerza de nuestras propias exigencias respecto de nuestro dominio privado reside en la naturaleza personal de esa elección –no en las
intensidades relativas de las preferencias de diferentes personas en relación con
la vida privada de una persona específica. Asimismo, la eficiencia de Pareto depende de la congruencia de las preferencias de diferentes personas respecto de
una elección de pares– y no de la fuerza comparativa de esas preferencias.
La resolución de este problema radica más bien en otra parte, específicamente en
la necesidad de ver cada una de estas reinvindicaciones o exigencias condicionadas o modificadas por la importancia de las demás –una vez que se reconoce que
pueden estar en conflicto entre sí (en efecto, el punto principal de la paradoja
liberal fue precisamente identificar ese posible conflicto). El reconocimiento de la
importancia de la libertad eficaz en el dominio privado propio (precisamente
respecto de elecciones particulares) puede coexistir con el reconocimiento de la
relevancia de la unanimidad paretiana respecto de cualquier par (respecto de
todas las elecciones –ya sea en el propio dominio privado o no). Una resolución
satisfactoria de esta imposibilidad debe incluir una consideración que evalúe las
prioridades aceptables entre la libertad personal y el logro general de los deseos,
y debe ser sensible frente a la información relacionada con las concesiones recíprocas o las soluciones de compromiso a este respecto que las personas mismas
pueden respaldar. Esto también exige un enriquecimiento informativo (tomando
en cuenta los valores políticos de las personas, así como los deseos individuales),
pero este enriquecimiento es más bien de naturaleza diferente al que se basa en
usar las comparaciones interpersonales del bienestar o de la ventaja general49.
Observación final
Los resultados de imposibilidad en la teoría de la elección social –impulsados por
el trabajo precursor de Arrow (1951)– se han interpretado a menudo como completamente destructivos de la posibilidad de la elección social razonada y democrática, incluida la economía del bienestar (Secciones I-III, XI). Yo he argumentado en contra de este punto de vista. En efecto, el poderoso “teorema de la imposibilidad” de Arrow invita al compromiso y no a la resignación (Secciones IV-V).
49
Esto puede requerir formalmente un ejercicio de elección social por fases sucesivas para
determinar estas prioridades, seguido del uso de estas prioridades en la elección respecto de
situaciones sociales amplias (sobre estos aspectos, véase Pattanaik, 1971; Sen, 1982b, 1992b,
1996, 1997a; Suzumura, 1996, 1999).
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
38
Nosotros sabemos, por supuesto, que las decisiones democráticas algunas veces
pueden conducir a inconsistencias. En la medida que esto sea una característica del
mundo real, su existencia y alcance son asuntos para el reconocimiento objetivo.
Las inconsistencias surgen más fácilmente en algunas situaciones que en otras, y es
posible identificar las diferencias situacionales y caracterizar los procesos a través
del consenso, para que surjan decisiones compatibles (Secciones VI-VIII).
Es cierto que los resultados de imposibilidad merecen un estudio serio. A menudo
tienen un alcance amplio –en efecto, generalizado– que no cubre simplemente la
política del día a día (donde podemos estar más bien acostumbrados a la incongruencia), sino que también cuestiona la posibilidad de cualquier marco seguro
para tomar decisiones relativas al bienestar social para la sociedad en su conjunto.
Las imposibilidades que se identifican de este modo también van en contra de la
posibilidad general de un marco ordenado y sistemático para valorar la desigualdad de manera normativa, para evaluar la pobreza o para identificar la tiranía
intolerable y las violaciones de la libertad. No estar en capacidad de disponer de
un marco coherente para estas evaluaciones o valoraciones sería en efecto sumamente dañino para la toma sistemática de decisiones políticas, sociales y económicas. No sería posible hablar de injusticia y falta de equidad sin tener que enfrentar la acusación de que tales diagnósticos deben ser inevitablemente arbitrarios o
intelectualmente despóticos.
Sin embargo, estas conclusiones poco prometedoras no resisten un examen profundo y escrutador, y pueden identificarse claramente procedimientos fructíferos
que van en contra de este pesimismo. De hecho, esta disertación ha sido en gran
medida una conferencia esperanzadora –que persigue resaltar la posibilidad de la
teoría de la elección social constructiva, y argumentar a favor de la interpretación
productiva de los resultados de imposibilidad. En efecto, estos resultados aparentemente negativos pueden considerarse insumos útiles en el desarrollo de un
marco adecuado para la elección social, puesto que la derivación axiomática de
un procedimiento de elección social específico debe encontrarse entre –y cerca
de– una imposibilidad, por un lado, y un exceso de riquezas, por el otro (véase
Sección V).
La posibilidad de la elección social y la economía del bienestar constructivas (y su
uso al tomar decisiones relativas al bienestar social y al concebir medidas prácticas con significado normativo) da lugar a la necesidad de ampliar la base informativa de tal elección. Se han considerado en la literatura diferentes tipos de
enriquecimientos informativos. Un elemento crucial en esta ampliación es el uso
de las comparaciones interpersonales del bienestar y de la ventaja individual. No
es sorprendente que el rechazo de las comparaciones interpersonales cause dificultades a la hora de tomar decisiones sociales razonadas, puesto que las exigen-
Amartya Sen / La posibilidad de la elección social
39
cias de las diferentes personas que componen la sociedad tienen que ser evaluadas unas por oposición a otras. Ni siquiera podemos comprender la fuerza de las
preocupaciones públicas en relación con la pobreza, el hambre, la desigualdad o
la tiranía, sin introducir las comparaciones interpersonales de una forma u otra. La
información de la que dependen nuestras decisiones informales respecto de estos
asuntos es precisamente el tipo de información que debe –y puede– incorporarse
en el análisis formal de la elección social sistemática (Secciones VII-XI).
El pesimismo sobre la posibilidad de las comparaciones interpersonales que motivó las “esquelas mortuorias” de la economía del bienestar (y alimentaron
sustancialmente el temor de la imposibilidad en la teoría de la elección social) fue
en última instancia engañoso por dos razones diferentes. En primer lugar, restringió la atención a una base informativa demasiado reducida, pasando por alto las
diferentes maneras como pueden hacerse enunciados interpersonalmente comparativos de manera razonable y pueden usarse para enriquecer el análisis de
los dictámenes sobre el bienestar y la elección social. Una excesiva concentración
en las comparaciones de estados mentales desplazó una plétora de información
que puede dar a conocer las ventajas y desventajas reales de diferentes personas,
en relación con su bienestar, sus libertades y sus oportunidades sustantivas. En
segundo lugar, el pesimismo también surgió al exigir demasiada precisión en
estas comparaciones, ignorando el hecho de que incluso las comparaciones parciales pueden servir para ilustrar la base razonada de la economía del bienestar, la
ética social y la política responsable50.
Al abordar estos problemas estaremos contribuyendo con el programa general de
fortalecer la teoría de la elección social (y la economía del bienestar sin “esquelas
mortuorias”). En general, la ampliación informativa, de una forma u otra, es una
manera eficaz de superar el pesimismo que ensombrece la elección social y de
evitar las imposibilidades, y conduce directamente a enfoques cosntructivos con
viabilidad y alcance. El razonamiento formal sobre axiomas postulados (incluidas
su compatibilidad y coherencia), así como la comprensión informal de los valores
y las normas (incluidas su relevancia y admisibilidad), apuntan ambos hacia esa
dirección productiva. En efecto, la profunda complementariedad entre el razonamiento formal y el informal –tan fundamental para las ciencias sociales– ha sido
bien ilustrada por los avances en la teoría de la elección social moderna.
50
Existen dos asuntos diferentes en este caso. En primer lugar, la comparabilidad parcial
puede ser muy eficaz para generar una elección óptima (Sen, 1970a, c). En segundo lugar,
incluso cuando no surge una alternativa óptima, puede ayudar a reducir el grupo máximo
de alternativas no dominadas al cual puede limitarse una elección maximizadora (Sen 1973a,
1993a, 1997a).
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La renta petrolera y el crecimiento económico de Venezuela.
Análisis del período 1913-1995
Schliesser
Silva
Reinier Schliesser*
José Ignacio Silva*
Introducción
El crecimiento del ingreso y su distribución son, sin lugar a dudas, los indicadores
más importantes del bienestar de una economía. Si ambos son satisfactorios no
hay razón para preocuparse, pero si no lo son, seguramente todo va mal. Es fácil
darse cuenta de cómo pequeñas diferencias en las tasas de crecimiento, sostenidas durante un largo período de tiempo, pueden dar lugar a importantes diferencias en los niveles de bienestar de la población. A manera de ejemplo, la tasa de
crecimiento promedio de la producción per cápita en Venezuela fue de 0,5%
entre 1950 y 1995, con lo cual, el PIB per cápita de la economía se incrementó en
25% durante ese lapso. Si la tasa de crecimiento promedio hubiese sido apenas un
1% mayor, el PIB por habitante de 1995 casi hubiese duplicado al de 1950. De
modo que el número de bienes y servicios disponible por habitante sería 95% y
no 25% más alto.
El presente trabajo tiene como objetivo analizar el crecimiento económico de
Venezuela entre 1913 y 1995. Para ello, en la primera sección se realiza un breve
análisis del crecimiento económico a nivel mundial y de algunas influencias causales
que determinaron su trayectoria. Todo esto con el fin de resaltar los elementos
* Funcionarios del Banco Central de Venezuela.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
62
comunes y específicos que ha tenido el crecimiento del ingreso por habitante de
Venezuela respecto a las distintas regiones y países, elementos que son destacados, a través de una primera aproximación, en la segunda parte.
Mucho se ha discutido acerca de si la existencia de recursos naturales fomenta el
crecimiento económico o si por el contrario lo frena. Un estudio realizado recientemente, muestra que mayor participación de recursos naturales en las exportaciones de un país está asociada con menores tasas de crecimiento económico a
largo plazo1. Estos hallazgos podrían identificarse con el caso específico de Venezuela, país cuyo crecimiento ha sido impulsado por la presencia del petróleo. Así,
durante los ochenta años bajo análisis se ha detectado una desaceleración en el
ritmo de crecimiento del PIB per cápita en los diferentes subperíodos (1913-1950,
1950-1973, 1973-1995)2, que coincide con el menor dinamismo mostrado por las
exportaciones petroleras por habitante. Esta correlación es explicada a través de
la presencia de distintos mecanismos por medio de los cuales el Estado, como
propietario del recurso natural, ha impulsado un proceso de acumulación de
capital, y con ello, un determinado patrón de crecimiento económico ausente de
progreso tecnológico. Así, en la tercera parte del trabajo se destaca el papel del
petróleo y, más específicamente, de la renta petrolera, en el crecimiento económico de Venezuela.
La mencionada desaceleración observada en el crecimiento económico del país
se ha visto acentuada en los últimos 20 años del período bajo estudio, la cual
coincide con la aparición de importantes desequilibrios macroeconómicos3.
Desequilibrios que se asocian con el intento del Estado de mantener, e incluso
incrementar, los niveles de absorción bajo una situación de reducción de la renta
petrolera. Este hecho obliga a destacar, en la cuarta sección del presente trabajo,
la vinculación existente entre la caída de la renta petrolera, la aparición de los
desequilibrios macroeconómicos y el decrecimiento del ingreso por habitante
observado en el último subperíodo (1973-1995).
En definitiva, el presente trabajo busca explicar la desaceleración y posterior caída
de la tasa de crecimiento de la economía venezolana en el período 1913-1995. En
1
Sachs y Warner (1995)
2
Tales subperíodos corresponden a las “fases del desarrollo” identificadas por Maddison
(1997) a nivel mundial. De acuerdo al autor: “cada fase debe tener un impulso diferente y
distintivo, en dimensiones que sean analíticamente significativas; tales cambios deben extenderse a una mayoría sustancial de los países bajo estudio y deben tener una incidencia
más larga que un ciclo económico”, pág. 85. En el presente estudio, dichas “fases del
desarrollo” fueron seleccionadas para poder comparar el crecimiento económico de Venezuela con la tendencia observada en la mayoría de los países del mundo.
3
Siendo la expresión más clara de tales desequilibrios la cada vez mayor y más variable tasa
de inflación.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
63
tal sentido, los resultados arrojados por la quinta y última sección de la presente
investigación muestran que son dos las influencias causales que explican, en gran
medida, el comportamiento evidenciado en el ritmo de crecimiento económico.
En primer lugar, destaca la dinámica mostrada por la renta petrolera como fuente
importante de acumulación de capital y, en segundo lugar, la aceleración inflacionaria
ocurrida a partir de la disminución experimentada por la renta petrolera.
El crecimiento económico mundial en el período 1913-1992 (un breve análisis)
En ochenta años (1913-1992), el mundo ha experimentado importantes cambios a
nivel económico. En efecto, durante dicho lapso la producción total se multiplicó
por diez, la producción por habitante aumentó en tres veces y media, mientras
que el comercio lo hizo en dieciséis veces. Todo esto es la continuación de un
proceso de expansión económica iniciado, con fuerza, a principios del siglo XIX.
Tal expansión económica, sin embargo, ha sido desigual a lo largo del período
mencionado. Así, el incremento del ingreso por habitante ha diferido de manera
importante entre los países y regiones, mientras que el ritmo de crecimiento ha
variado apreciablemente en el tiempo. La evidencia cuantitativa utilizada en el
presente trabajo4 muestra que, a nivel global, el período de mejor desempeño fue
la llamada edad de oro de la posguerra 1950-1973, cuando el ingreso por habitante mejoró de manera considerable en todas las regiones. Por su parte, el lapso de
peor desempeño fue el comprendido entre 1913 y 1950, siendo éste el período de
los desastres (dos guerras mundiales, la gran depresión, etc.).
El cuadro N° 1 permite observar la evolución del PIB por habitante en las distintas
regiones5. Del mismo se desprende una importante consideración: el ritmo de
crecimiento y los patrones de convergencia o divergencia, respecto a la región
líder (Nuevos Países Occidentales), han cambiado en forma importante en el
lapso bajo consideración. Así, mientras que el subperíodo de los desastres (19131950) se caracterizó por un lento crecimiento y una clara divergencia entre las
regiones seguidoras y la región líder, en la edad de oro de la posguerra (19501973), destaca un importante dinamismo y un acercamiento entre las distintas
regiones (a excepción de África), proceso que fue menos generalizado e intenso
después de la crisis energética de 1973.
4
Maddison (1997).
5
Esta clasificación regional es presentada por Maddison (1997). Ver anexo.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
64
Cuadro N° 1
Evolución del PIB per cápita: 1913-1992
(US$ de 1990)
Regiones
Europa Occidental
Nuevos Países
Occidentales
Europa Meridional
Europa Oriental
América Latina
Asia y Oceanía
África
Media
1913
3.704
US$ de 1990
1950
1973
5.126 12.289
Tasa media de crecimiento anual (%)
1992 1950/13 1973/50 1992/73 1992/13
17.387
0,9
3,9
1,8
2,0
5.237
1.750
1.690
1.439
742
575
1.539
9.255
2.021
2.631
2.487
765
830
2.138
20.850
8.287
4.665
4.820
3.252
1.284
5.145
16.075
6.015
5.745
4.387
1.801
1.311
4.123
1,6
0,4
1,2
1,5
0,1
1,0
0,9
2,4
4,9
3,5
2,5
3,8
2,0
2,9
1,4
1,7
-1,1
0,5
3,2
-0,1
1,2
1,8
2,0
1,3
1,5
1,9
1,0
1,5
Fuente: Maddison (1997).
Si bien es cierto que la expansión económica y los patrones de convergencia y/o
divergencia han sido desiguales en el presente siglo, un hecho que ha permanecido a través del tiempo es que las regiones con mayor prosperidad han mantenido su posición privilegiada, mientras que las regiones pobres continúan siendo
relativamente pobres. Tal es el caso de África, región cuyo PIB por habitante pasó
de representar el 9,0 % del PIB per cápita de los Nuevos Países Occidentales en
1913, a un 6,2 % en 1992.
Para comprender el desempeño del crecimiento a largo plazo en términos per
cápita de cada una de estas regiones o de los distintos países, es necesario remitirse a las influencias causales que han sido identificadas en la literatura del crecimiento. Cuatro de estas influencias son mencionadas a continuación: a) la acumulación de capital físico; b) el mejoramiento del capital humano; c) el progreso
tecnológico y d) el comercio internacional. Los tres primeros factores actúan de
manera directa sobre el crecimiento, mientras que el cuarto lo hace de forma
indirecta potenciando la capacidad de expansión de las distintas economías, principalmente las pequeñas.
La acumulación de capital físico
Parece no existir duda de que la elevada acumulación de capital físico y los
mayores niveles de capital por trabajador fueron una condición necesaria para el
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
65
crecimiento de la producción. Según la teoría neoclásica del crecimiento6, un
incremento en la tasa de inversión se traduce en un incremento en el stock de
capital por trabajador, lo cual permite un mayor nivel de ingreso por habitante en
el largo plazo. De tal forma que si un país dedica una elevada proporción de su
ingreso a la inversión tendrá un elevado stock de capital y un elevado nivel de
ingreso en el futuro. De manera que las diferencias en las tasas de inversión entre
los distintos países pueden contribuir a explicar las diferencias entre los niveles de
bienestar.
Al observar el gráfico N° 1 se aprecia la existencia de una correlación positiva,
aunque no perfecta, entre la proporción de la producción que se dedica a la
inversión y el nivel de ingreso per cápita. Así, tal como lo predice la teoría neoclásica
del crecimiento, aquellos países que tienes una tasa de inversión más alta, gozan,
en general, de un mayor ingreso por habitante7.
Gráfico N° 1
Tasa de inversión y PIB per cápita (US$ de 1985)
Tasa inversión
1960-1988 (%)
40
30
20
10
14970
11982
12360
9412
11201
5717
5163
4629
4099
3569
2847
2376
2228
1947
1615
924
1265
877
715
608
501
332
0
PIB per cápita 1988
Fuente: Mankiw, Romer y Weil (1992)
A lo largo del período comprendido entre 1913 y 1992, el stock de capital no
residencial por habitante en los países que tuvieron un buen desempeño económico aumentó considerablemente, tanto en lo que se refiere a las estructuras
como a las máquinas y equipos (ver cuadro N° 2). El caso japonés es un ejemplo
de un mayor crecimiento económico impulsado por el importante incremento del
6
7
Solow (1956).
En Sala-i-Martín (1994), se encuentra evidencia acerca de la importancia de la tasa de
ahorro e inversión en el crecimiento económico.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
66
stock de capital por trabajador. En efecto, en el período mencionado, su nivel de
capital no residencial se multiplicó por casi 50 veces, mientras que su ingreso por
habitante lo hizo por 15 veces. Por su parte, el líder del actual siglo (EE.UU.), vivió
su mayor período de acumulación de capital en el siglo pasado, multiplicando su
inventario de capital bruto no residencial por más de siete veces entre 1820 y
1890. Sin embargo, para poder mantener su condición de liderazgo en el siglo XX,
requirió no solamente reponer su stock de capital existente, sino que fue necesaria la profundización de stock a través de la incorporación de nueva tecnología
con el fin de producir productos nuevos y mejorados, lo cual, a su vez, constituyó
un incentivo para seguir acumulando8. De forma tal que la continua acumulación
de capital físico se ha presentado como una condición indispensable para lograr
y mantener altos niveles de bienestar.
Cuadro N° 2
Evolución del PIB y del stock de capital físico no residencial per cápita: 1913-1992
(US$ de 1990)
1913
Inventario bruto de
maquinarias y equipos
EE.UU.
2.760
Reino Unido
906
Japón
334
Inventario bruto de
estructuras no residenciales
EE.UU.
14.753
Reino Unido
3.321
Japón
854
Inventario total de capital
EE.UU.
17.513
Reino Unido
4.227
Japón
1.188
PIB per cápita
EE.UU.
5.307
Reino Unido
5.032
Japón
1.334
Fuente: Maddison (1997)
8
Maddison (1997).
1950
1973
1992
1950/13 1973/50 1992/73 1992/13
6.127
2.123
1.386
10.795
6.236
6.390
18.540
10.230
20.785
2,2
2,3
3,9
2,5
4,8
6,9
2,9
2,6
6,4
2,4
3,1
4,5
17.327
3.424
1.929
24.412
9.594
12.780
33.846
18.413
37.879
0,4
0,1
2,2
1,5
4,6
8,6
1,7
3,5
5,9
1,1
2,2
4,9
23.454
5.547
3.315
35.207
15.830
19.170
52.386
28.643
58.664
0,8
0,7
2,8
1,8
4,7
7,9
2,1
3,2
6,1
1,4
2,5
5,1
9.573
6.847
1.873
16.607
11.992
11.017
21.558
15.738
19.425
1,6
0,8
0,9
2,4
2,5
8,0
1,4
1,4
3,0
1,8
1,5
3,5
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
67
Mejoramiento del capital humano
El incremento en el nivel de educación de la población en edad de trabajar es un
rasgo característico del siglo XX. Dicho rasgo no ha sido dejado a un lado por la
teoría del crecimiento económico. Ya en la década de los setenta algunos autores9
señalaron que el progreso técnico presentaba un comportamiento endógeno
motivado por los efectos que sobre el mismo generaba un mayor y mejor conocimiento adquirido por la masa trabajadora. Más recientemente, estas ideas fueron
tomadas y refinadas en la llamada “teoría del crecimiento endógeno”, cuyos trabajos pioneros fueron los de Romer (1986, 1990) y Lucas (1988).
Al margen de la discusión planteada por las distintas teorías del crecimiento, es un
hecho que el mejoramiento del capital humano puede dar lugar a unos niveles
más altos del ingreso por habitante en el largo plazo.
Gráfico N° 2
Años de educación promedio ponderado y PIB per cápita
Años de educación
1992
20
18
16
14
12
10
8
6
21558
19425
19351
17959
17165
16927
16898
16229
15738
12498
11130
11590
9163
11010
7616
7238
5025
4637
2854
1348
4
PIB per cápita 1992 (US$: 1990)
Fuente: Maddison (1997)
El gráfico N° 2 permite destacar el papel del factor educativo sobre el capital
humano y por tanto sobre los niveles de ingreso. En él se observa que aquellos
países cuyas poblaciones tienen un nivel educativo promedio superior gozan, en
general, de un mayor nivel de ingreso por habitante hoy en día. Un caso importante de crecimiento favorecido por el mejoramiento del capital humano es el de
Japón. En 1950 el PIB per cápita japonés representaba tan sólo el 20 % del PIB por
9
Arrow (1962) y Levhari (1966).
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
68
habitante del país líder (EE.UU.), no obstante, para ese entonces su población
gozaba de un nivel educativo relativamente alto (siendo un 19% más bajo que el
de EE.UU.). Tal madurez en el capital humano de esa nación asiática, favoreció el
importante crecimiento de la producción ocurrido a partir de entonces y un importante acercamiento con la nación líder. En 1992, su PIB por habitante representó el 90% del de Estados Unidos de América.
El progreso tecnológico
El progreso tecnológico ha sido el principal motor del crecimiento de muchas
naciones que hoy en día pueden ser consideradas como prósperas. De acuerdo a
Maddison (1997), una de las razones fundamentalmente por la cual la economía
mundial pudo crecer con mayor rapidez en el siglo XX que en el siglo XIX, es que
la frontera tecnológica se estuvo desplazando con mayor velocidad en el actual
siglo. Este hecho se debe, principalmente, a que el margen de liderazgo de los
Estados Unidos sobre otros países en la primera mitad del presente siglo, fue
mucho más importante que el que tuvo el Reino Unido en el siglo pasado, tanto
en la productividad del trabajo como en la productividad general de los factores.
Otro aspecto que favoreció el ritmo de crecimiento fue la mayor integración
tecnológica ocurrida una vez finalizado el período de los desastres (1913-1950),
de modo que las naciones seguidoras pudieron beneficiarse del desempeño del
líder (EE.UU.). Así, el proceso de reducción en la brecha tecnológica de los países
seguidores respecto a los Estados Unidos junto a la mayor acumulación de capital
ocurrida, permitió la convergencia observada entre las principales naciones seguidoras y el líder.
Los gráficos N°s 3 y 4 dan prueba de lo anteriormente mencionado. El primero de
éstos muestra el ritmo de reducción y/o ampliación de la brecha tecnológica de
los distintos grupos de países respecto a los Estados Unidos. El segundo presenta
la velocidad de convergencia del ingreso per cápita hacia la nación líder y la tasa
de crecimiento de la productividad del trabajo. Las principales conclusiones que
se desprenden de estos dos gráficos son: a) aquellos países que tuvieron un
mayor crecimiento en la productividad del trabajo tuvieron mayores tasas de
crecimiento en su ingreso por habitante; y b) aquellos países que pudieron cerrar
significativamente su brecha tecnológica respecto a los EE.UU. hoy en día gozan
de un nivel de bienestar económico comparable con el de esa nación.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
69
Gráfico N° 3
Convergencia de la productividad del factor trabajo respecto a los EE.UU.
(PIB por hora trabajada)
Productividad
USA=100
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1913
1950
1973
Europa Occidental
EE.UU.
Asia
Japón
1992
América Latina
Fuente: Maddison (1997)
Gráfico N° 4
Tasas de convergencia hacia el nivel del PIB per cápita de los EE.UU.
y crecimiento de la productividad del trabajo (1950-92)
Productividad
Crecimiento (%)
5
4
3
2
1
0
-1
3.7
4.18
2.05
2.02
1.71
1.09
1.01
0.85
0.59
0.47
0.27
0.2
0.1
0
-0.4
-0.9
-1.4
-2
Convergencia: Tasa de crecimiento del país seguidor - Tasa de crecimiento EE.UU.
Fuente: Maddison (1997)
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
70
El comercio internacional
La importancia del comercio exterior en el crecimiento depende del tamaño de
una economía, siendo mucho más importante en países como Corea del Sur que
en los Estados Unidos. La expansión comercial ha sido un elemento causal de
importancia en el crecimiento económico de los países pequeños. Esto es, el
crecimiento del comercio internacional ocurrido a partir de la segunda mitad del
siglo XX, ha jugado un papel importante en la expansión económica al permitir a
los países especializarse en los tipos de productos en los que son relativamente
más eficientes, neutralizando la desventaja de tener una dotación limitada de
recursos naturales. Estudios realizados por el Banco Mundial han destacado la
fuerte influencia que tienen la expansión y el fomento de las exportaciones sobre
el crecimiento económico10.
El gráfico N° 5 muestra la relación directa entre el crecimiento del comercio,
medido a través de la tasa de crecimiento de las exportaciones per cápita, y el
crecimiento del producto por persona entre 1950 y 1992. Relación que se hace
más estrecha al excluir países con importantes mercados internos como EE.UU.,
China, Australia, India y Brasil. En general, podría decirse que aquellos países
pequeños cuyo crecimiento ha sido impulsado por el crecimiento sostenido del
sector exportador, han podido incrementar y mantener sus niveles de bienestar
económico. Tal es el caso del crecimiento económico de los países de Europa
Occidental y de algunas naciones de Asia.
Gráfico N° 5
Tasas de crecimiento de las exportaciones per cápita y del PIB per cápita (1992-50)
Productividad
Crecimiento (%)
16
14
12
10
8
6
EE.UU.
4
China
2
India
Brasil
0
Crecimiento del PIB per cápita (%)
Fuente:Maddison (1997)
10
Véase Otani y Villanueva (1990), Page et al. (1993), entre otros.
5.97
4.16
3.93
3.7
3.06
2.99
2.77
2.46
2.28
2.22
2
2.11
1.95
1.54
1.29
0.64
0.5
-2
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
71
El breve análisis realizado de la evolución del crecimiento económico mundial y
de los factores que incidieron en el mismo permitirá, en las próximas páginas,
darnos una primera aproximación para comprender el crecimiento económico
ocurrido en Venezuela durante el siglo que está por terminar. Para ello es importante entender que cada una de las influencias causales mencionadas parecieran
haber estado, de alguna manera, relacionadas entre sí, haciéndose difícil aislar el
efecto de cada una por separado. Sin embargo, dada la aparente insostenibilidad
del crecimiento continuo de la producción por habitante en Venezuela, es probable que dicho crecimiento haya sido impulsado, principalmente, por una sola
influencia causal, la cual haya perdido fuerza motor de la expansión económica.
En las siguientes secciones se busca identificar cuál ha sido esa influencia, si es
que existe, y qué papel ha jugado en el bienestar de los venezolanos.
El crecimiento económico de Venezuela en el período 1913-1992.
Una primera aproximación
En ochenta años (1913-1992), el crecimiento económico promedio de Venezuela
(2,7% anual) fue superior al crecimiento promedio registrado por cada una de las
distintas regiones del mundo (ver cuadro N° 1). No obstante, al igual que lo
observado a nivel mundial, su ritmo de crecimiento ha variado considerablemente. Al observar el cuadro N° 3 se aprecia que el lapso de mejor desempeño
económico fue el de los desastres (1913-1950), cuando el PIB por habitante creció
a una tasa promedio anual de 5,3%, mientras que el período de peor evolución ha
sido el último del presente siglo (1973-1992), registrándose una tasa de crecimiento promedio anual negativa (-0,8%).
En el crecimiento de la economía venezolana destacan dos rasgos particulares
que no han sido observados, de manera general, a nivel mundial. El primero de
estos rasgos se refiere a la desaceleración en el ritmo de crecimiento del PIB per
cápita período tras período. El segundo rasgo particular, es que la mayor tasa de
crecimiento lograda por este país coincide con el período de peor desempeño
económico a nivel mundial (1913-1950) 11.
La desaceleración del crecimiento económico de Venezuela en los distintos períodos coincide con el menor dinamismo evidenciado tanto en la acumulación de
capital bruto no residencial como en las exportaciones de bienes y servicios (ver
cuadro N° 3). Pareciera que el ritmo de variación de la actividad económica en
Venezuela ha estado muy ligado al desempeño de estas dos influencias causales.
11
Según los datos proporcionados por Maddison (1997), entre 1913 y 1950 Venezuela fue el
país que tuvo la mayor tasa de crecimiento del PIB per cápita (de una muestra de más de 50
países pertenecientes a las diferentes regiones del mundo)
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
72
Cuadro N° 3
Evolución del crecimiento económico y de algunas influencias causales
en Venezuela (1913-1992)
1913
Stock de capital bruto
per cápita no residencial
total (US$ de 1990)
2.031
Estructuras
1.789
Maquinarias y equipos 242
Exportaciones totales
per cápita (US$ de 1990) 478
Petroleras
(% total export.)
75,6 1/
No petroleras
(% total export.)
24,4 1/
Índice de Productividad
del trabajo (EE.UU.=100) n.d
Años de educación
formal de la población
(15 a 64 años)
n.d
PIB per cápita
(US$ de 1990)
1.104
Tasa de crecimiento promedio anual (%)
1950/13 1973/50 1992/73 1992/13
1950
1973
1992
17.732
13.779
3.952
26.676
20.311
6.365
30.688
21.822
8.867
6,0
5,7
7,8
1,8
1,7
2,1
0,7
0,4
1,8
3,5
3,2
4,7
1.931
2.017
893
3,8
0,2
-4,2
0,8
98,5
96,6
73,6
1,5
3,4
26,4
71
82
58
n.d
3,4
-0,8
n.d
2,21
4,41
10,18
7.424
10.717
9.163
5,3
1,6
-0,8
2,7
1/ Corresponde a 1925
Fuente: Maddison (1997), Baptista b/ (1997) y cálculos propios.
A pesar de que el llamado “período de los desastres” se caracterizó por una
menor integración mundial, tanto desde el punto de vista tecnológico como comercial12, Venezuela vio significativamente incrementado sus niveles de exportaciones, las cuales parecieran haberle dado un importante impulso al crecimiento
económico. Este hecho se explica por el importante peso que tuvo y sigue teniendo el petróleo en la actividad de exportación del país. Lo anterior obliga a incorporar a este recurso natural como un factor determinante del crecimiento económico. Y es precisamente este factor el que pudiera haber acelerado el crecimiento
12
Este período se caracterizó por la instrumentación de políticas dirigidas a “empobrecer al
vecino” (Maddison 1997).
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
73
de la actividad económica en un período tan accidentado, pero igualmente tan
necesitado de este vital recurso natural. A su vez, el descanso posterior de las
exportaciones de este recurso natural en términos per cápita, igualmente pudo
haber incidido en la desaceleración del crecimiento.
De esta forma, los dos rasgos particulares que han sido identificados en la dinámica del crecimiento económico venezolano (el fuerte crecimiento en el período de
los desastres y la posterior desaceleración en el crecimiento del PIB por habitante)
pudieran estar estrechamente ligados a la importancia del recurso natural como
fuente indirecta del crecimiento económico. De hecho, la presencia del petróleo
ha permitido al Estado, como propietario de la renta petrolera, dinamizar al sector
no petrolero a través de la acumulación de capital13, de allí que se verifique una
relación directa entre el ritmo del crecimiento de las exportaciones petroleras y el
aumento del stock de capital bruto no residencial (ver gráfico N° 6).
Gráfico N° 6
Exportaciones petroleras e inversión bruta no residencial (tendencia)
Y2
US$
Y1
Bs.1984
3000
1000
900
2500
800
700
2000
600
500
1500
400
1000
300
200
500
100
0
1993
1989
1985
1981
1977
1973
1969
1965
1961
1957
1953
1949
1945
1941
1937
1933
1929
1925
0
Inversión no residencial per cápita (Y1)
Exportaciones petroleras per cápita (Y2)
Fuente: Baptista (1997)
Según el modelo de Solow (1956), en ausencia de progreso tecnológico y dada la
tasa de ahorro, la dinámica de la inversión en capital físico determina el nivel de
ingreso por habitante a largo plazo de una economía. Siempre que la inversión
13
Ver Baptista a/ (1997).
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
74
bruta realizada supere a la “inversión” de equilibrio”14 se producirá un incremento
en el stock de capital por habitante permitiendo que la economía pueda crecer
transitoriamente hasta que se igualen la inversión de equilibrio y la realizada,
lográndose un mayor nivel de ingreso per cápita en el futuro. De manera que la
desaceleración ocurrida en el ritmo de acumulación de capital físico no residencial, asociada al aparente debilitamiento de la renta petrolera como fuente originaria del crecimiento, pudiera explicar la desaceleración y posterior caída del
nivel de ingreso per cápita en Venezuela. El gráfico N° 7 parece confirmar lo
mencionado. En efecto, la razón entre la inversión bruta no residencial per cápita
realizada y la inversión requerida o de equilibrio15 ha disminuido período tras
período, hasta el punto que en el último lapso (1973-1992) la inversión requerida
estuvo, en promedio, por encima de la realizada, reduciéndose, en consecuencia,
el stock de capital por habitante y con ello el ingreso per cápita.
Gráfico N° 7
Tasa de crecimiento del PIB per cápita y dinámica de acumulación en Venezuela
Y2
%
Y1
2.5
6
5
2
4
3
1.5
2
1
1
0
0.5
-1
0
-2
1920-1950
1950-1973
1973-1992
Inversión realizada / Inversión de equilibrio (Y1)
Crecimiento PIB per cápita (Y2)
Fuente: Baptista b/ (1997) y cálculos propios
14
La inversión de equilibrio viene determinada por la combinación de la depreciación del
stock de capital y por el crecimiento del factor trabajo. Ambas variables reducen el stock de
capital por trabajador debido, en el caso de la depreciación, al desgaste por el uso de las
maquinarias, equipos y estructuras y, en el caso del crecimiento de la fuerza de trabajo, a la
menor disponibilidad de máquinas y equipos existentes por cada trabajador.
15
Representada por: (la tasa de crecimiento promedio de la población más la tasa de depreciación promedio del stock de capital no residencial)* el stock de capital neto no residencial
por habitante.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
75
Otro elemento interesante en el desarrollo económico de Venezuela, es el aparente divorcio entre la mayor acumulación de capital humano, visto a través de una
mayor educación formal, y el aumento de la productividad del trabajo. En efecto,
las estadísticas disponibles (cuadro N° 3) muestran que el aumento experimentado por la productividad del trabajo entre 1950 y 1973 no fue impulsado por una
población activa con alto nivel de educación formal. Más bien, el aumento en la
productividad del trabajo pareciera haber estado ligado, en parte, al proceso de
urbanización impulsado por la renta petrolera16, proceso en el cual un importante número de trabajadores se desplazaron de las actividades menos productivas
(sector rural) a las actividades más productivas (sector urbano). Específicamente,
la concentración de la población y, consecuentemente de la actividad económica
en las grandes ciudades, asociada al crecimiento de la industria y de los servicios,
permitió la reducción de los costos y, en consecuencia, el incremento de la producción por hora trabajada (productividad del trabajo). El gráfico N° 8 da cuenta
del proceso de urbanización mencionado.
Gráfico N° 8
Tasa de urbanización
%
80
70
60
50
40
30
20
10
1920
1950
1973
1992
Fuente: Baptista b/ (1997)
Este divorcio también se evidencia en el último período del presente siglo (19731992), en el cual, pese al importante incremento de los años de educación formal
en el venezolano promedio, la producción del factor trabajo acusó una disminución. Cabe resaltar que en este período el proceso de urbanización fue menos
intenso. En el gráfico N° 9 se evidencia, para el período comprendido entre 1936
16
Véase Friedmann (1962), para un análisis detallado de dicho proceso de urbanización.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
76
y 1971, la presencia de una importante correlación entre el incremento de la tasa de
urbanización y el crecimiento de la productividad laboral a nivel de las distintas
entidades federales (0,58), correlación que prácticamente desaparece entre 1971 y
1990 con la menor intensidad observada en el proceso de urbanización (0,14).
Gráfico N° 9
Proceso de urbanización y crecimiento de la productividad laboral media del
sector no petrolero (estados de Venezuela)
1936-1971
1971-1990
Aumento de la tasa de urbanización (%)
Aumento de la tasa de urbanización (%)
50.00
20.00
40.00
15.00
30.00
10.00
20.00
5.00
10.00
0.00
0.00
1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00
7.00
0.00
3.00
Tasa de crecimiento anual
de la productividad laboral (%)
2.00
1.00
0.00
1.00
2.00
Tasa de crecimiento anual
de la productividad laboral (%)
Fuente: Valecillos H. (1993, 1998) y cálculos propios
La primera aproximación sobre el desempeño económico de Venezuela permite
inferir que el crecimiento del PIB per cápita fue impulsado, principalmente, por
una influencia causal (la renta petrolera), la cual pareciera haber perdido fuerza
como motor de la expresión económica en las últimas décadas, hecho que se
tradujo en un menor ritmo de acumulación de capital y, en consecuencia, en una
desaceleración del ritmo de crecimiento del ingreso por habitante. Desaceleración
que, aparentemente, se vio agudizada por el intento del Estado de mantener, e
incluso incrementar, los niveles de gasto y del stock de capital en ausencia de un
nuevo modelo de crecimiento.
En efecto, ante la disminución del principal factor de financiamiento del gasto
público (la renta petrolera), el Estado recurrió a distintas políticas, como la devaluación cambiaria, con la finalidad de contrarrestar la reducción ocurrida en los
ingresos externos de origen petrolero, lo cual se tradujo en la aparición de importantes desequilibrios macroeconómicos expresados, por ejemplo, en altas tasas
de inflación. Desequilibrios que terminaron convirtiéndose en una nueva influencia causal perjudicial para el crecimiento de la producción. Específicamente, la
inestabilidad económica provocada por el infructuoso intento de mantener los
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
77
niveles de bienestar bajo un modelo de crecimiento aparentemente colapsado,
pareciera haber introducido un alto grado de incertidumbre en los agentes económicos, viéndose deprimida la tasa de inversión del sector privado y la productividad factorial. El gráfico N° 10 muestra la importante caída en la tasa de inversión
del sector privado a partir de los años ochenta, período en el que los desequilibrios
macroeconómicos se vieron agudizados, viéndose reflejados a través de una mayor y más variable inflación. Por su parte, en el cuadro N° 3 se observa la importante caída de la productividad del trabajo ocurrida en el último subperíodo del
estudio (1973-1992).
Gráfico N° 10
Tasa de inflación e inversión bruta fija privada
30
25
20
15
10
5
0
1950-1960
1960-1970
1970-1980
1980-1992
Tasa de inversión (% del PIB)
Tasa de inflación (%)
Fuente: Baptista b/ (1997)
Petróleo y crecimiento económico en Venezuela
En la generalidad de los casos, los países favorecidos han recibido con mucho
optimismo los “booms” de recursos naturales; sin embargo, tal como se mencionó
en la introducción, estudios realizados muestran que la mayor participación de
recursos naturales en las exportaciones de un país está asociada a menores tasas
de crecimiento económico a largo plazo17.
La importancia, a lo largo de casi todo el siglo, de la explotación petrolera en
Venezuela con relación al tamaño total de la economía y el pobre desempeño
17
Sachs y Warner (1995).
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
78
económico experimentado por el país en los últimos veinte años (ver cuadro N° 3),
convierten en aspecto relevante al análisis de la vinculación existente entre el
fenómeno petrolero y la dinámica del crecimiento económico en Venezuela.
La dinámica de la renta petrolera en Venezuela
La renta es la expresión de la remuneración a los medios de producción no
producidos, por su participación en la generación del producto. La condición
rentista petrolera de una sociedad capitalista viene determinada por la captación
de una renta internacional que no es otra cosa que un ingreso obtenido a través
del intercambio con otras naciones, a cuenta de la propiedad nacional sobre unos
medios de producción no producidos18. En el caso venezolano, dichos medios de
producción no producidos no son otros que los yacimientos petroleros.
La renta internacional de origen petrolero es captada por el propietario de ese
medio de producción no producido, que es el Estado, y se distribuye de acuerdo
a un arreglo institucional que responde a su propia voluntad política más que a
un mecanismo económico. La distribución y utilización final de esa renta tiene
efectos determinantes sobre el aparato productivo y por tanto sobre el desempeño económico de la nación.
De acuerdo a Baptista (1997 a/), en Venezuela el tipo de cambio real ha constituido el instrumento fundamental para la distribución de la renta internacional de
propiedad estatal. El bolívar se ha mantenido sobrevaluado sostenidamente a lo
largo del presente siglo de acuerdo a la medida de la Paridad del Poder de
Compra19. Esa sobrevaluación, que es consecuencia de la existencia de un sector
enclave de magnitudes importantes en la economía venezolana, ha dado lugar a
una abundancia relativa y temporal de divisas, presionando hacia la apreciación
real de la moneda y dando lugar a una expansión del ingreso no rentístico.
Así, en Venezuela la economía rentista ha encontrado en la sobrevaluación de la
tasa de cambio un mecanismo eficaz para la distribución doméstica de la renta
internacional, por su condición pacífica y popular. El mecanismo de distribución
vía tasa de cambio opera de la siguiente manera: el Estado, propietario de la
renta, recibe las divisas del resto del mundo que no atienden a un esfuerzo
productivo interno, razón por la cual es de su potestad decidir su distribución. De
esta manera, si la tasa de cambio real está sobrevaluada, al vender las divisas el
Estado entrega una mayor capacidad de compra que la que recibe a cambio por
los bolívares recibidos, transfiriendo dicha renta. Llevando más en detalle el análisis, el Estado distribuye la renta al subvencionar la adquisición de divisas que a
18
Baptista a/ (1997).
19
Ibis N° 21.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
79
su vez sirven para la adquisición de todo tipo de importaciones, tanto de bienes
como de inversión, con sus implicaciones sobre la dinámica de acumulación de
capital y en el crecimiento económico del país.
Más aún, la política comercial del país sirvió para sesgar el uso definitivo de la
renta; estimulando particularmente la adquisición de bienes de capital mediante,
por una parte, exoneraciones impositivas y menores aranceles a las importaciones de bienes de capital, y por otra, cuotas y prohibiciones selectivas a la importación de bienes de consumo, durante un largo período.
Sin embargo, el mecanismo de distribución a partir de la sobrevaluación de la
moneda no constituyó la única vía mediante la cual se hizo circular la renta. El
proceso de urbanización favorecido por el Estado a lo largo de la mayor parte del
siglo XX y la industrialización pública fueron mecanismos de orientación de la
renta hacia la inversión como destino final.
De esta manera, los tres mecanismos básicos de distribución de la renta se conjugaron para favorecer que su utilización se concentrara en la acumulación de
capital. El mecanismo de sobrevaluación, abaratando en términos tanto absolutos
como relativos el costo de la maquinaria y equipos importados; la urbanización,
con la inversión en infraestructura física que ésta supuso y finalmente, la industrialización pública como la forma más directa de inversión de la renta internacional en el desarrollo de áreas básicas.
El crecimiento económico en presencia de la renta internacional petrolera
El modelo básico de Solow (1956) explica la existencia de tres fuentes de crecimiento económico, a saber: el crecimiento de la población, la acumulación de
capital y el progreso tecnológico.
Dicho modelo parte de la existencia de una función de producción neoclásica
que integra el factor trabajo (N) y el stock de capital (K) y que observa rendimientos constantes a escala y rendimientos marginales decrecientes para cada factor:
(1)
Y = f (K,N)
Esta función puede ser presentada, en términos per cápita, de la siguiente manera:
(2)
y = f (k) ; donde y = Y/N
y k = Y/N
La dinámica del modelo planteado por Solow viene dada por una ecuación de
acumulación que se apoya en el supuesto de que en todo momento el ahorro y la
inversión se igualan. La función se define como sigue:
•
(3)
k = sf (k) - (d + n) k
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
80
•
donde k = Dk ; s la propensión marginal a consumir, d la tasa de depreciación
y n tasa de crecimiento poblacional.
Siendo (d + n)k la inversión requerida para mantener el stock de capital per cápita
constante y sf (k) la inversión efectivamente realizada por la economía.
El modelo predice un equilibrio único, definido como un estado estacionario en
•
•
el cual k = y = 0. En el estado estacionario la tasa de ahorro permite financiar una
inversión tal que contrarresta exactamente la caída en el stock de capital per cápita
asociada a la depreciación y al crecimiento poblacional, manteniendo constante
tanto el stock de capital per cápita como, en ausencia de progreso tecnológico, el
nivel de ingreso per cápita (ver gráfico N° 11).
En este modelo básico, el ingreso nacional iguala a la producción y dicha producción depende de la combinación de factores productivos. Sin embargo, la inclusión en el análisis del sector petrolero da lugar a la consideración del fenómeno
de la renta analizado previamente, con consecuencias importantes sobre la formulación del modelo.
Gráfico N° 11
Y/N
estado estacionario
t
En primer lugar, ante la presencia de una renta internacional derivada de la
explotación del petróleo, el ingreso nacional deja de ser igual a la producción:
(4)
Y = f (K,N) + Ri
En este caso a la producción nacional asociada a la utilización de los factores
productivos (K,N) debe agregársele el provento de la renta internacional ajena a
la utilización de dichos factores Ri.
La ecuación de acumulación también presenta modificaciones importantes. Aquí,
el supuesto que se haga sobre el destino final de la renta reviste fundamental
importancia. Si un país está en capacidad de invertir los recursos provenientes de
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
81
la renta en activos internacionales que produzcan un rendimiento anual constante
y luego consume esos dividendos, no se producirá un sobredimensionamiento de
su economía, pero si ese país no puede colocar dichos recursos en los mercados
de capital internacionales, bien sea por restricciones políticas internas o por una
preferencia por los activos nacionales, entonces serán invertidos en la economía
doméstica dando lugar, en ausencia de progreso tecnológico, a expansiones no
sostenibles en la producción y en el consumo. El hecho de que esa expansión sea
temporal significa que en el futuro esa economía tendría que observar una reducción de su producción y consumo por causa de la propia disminución de la renta
en el tiempo20 (ver gráfico N° 12).
Gráfico N° 12
Y/N
estado estacionario
t
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, parece existir importante evidencia de la
utilización interna de la renta internacional percibida por Venezuela. Esta renta
internacional volcada hacia la economía doméstica fue utilizada tanto para financiar consumo como para el financiamiento de inversión, sin embargo, tal como se
expresa en las páginas precedentes, la fuerte orientación de los esfuerzos del
Estado para favorecer el proceso de urbanización y la industrialización por sustitución de importaciones determinó que la renta internacional fuera destinada, en
gran medida, al financiamiento de la inversión.
Atendiendo a estas consideraciones podemos expresar la ecuación de acumulación de la siguiente manera:
(6)
20
•
k = ari + sf (k) - (d + n) k
donde a es la proporción de la renta internacional destinada a la inversión
y ri es la renta internacional per cápita.
Rodríguez y Sachs (1997)
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
82
El análisis de los mecanismos de distribución de la renta antes descritos, así como
la evidencia empírica nos permiten inferir un valor para a significativamente diferente de cero.
La inclusión de esta variable al modelo tiene repercusiones importantes. Analicemos dos escenarios para entender mejor esas repercusiones:
Supongamos, en primer lugar, una economía con un stock de capital bajo que se
•
•
encuentra en su estado estacionario k = y = 0 y es expuesta a un boom de recursos
naturales que da lugar a la captación de una renta internacional. En este escenario, con un a>0, se producirá un proceso de acumulación de capital que dará
lugar a un crecimiento económico. A medida que se avanza en el proceso de
acumulación, el stock de capital crece, dando lugar a una mayor depreciación y
necesitándose niveles crecientes de inversión para mantener el crecimiento económico. Si la renta internacional en un momento dado comienza a reducirse,
dado el elevado stock de capital alcanzado, la inversión bruta no será suficiente
para contrarrestar la depreciación dando lugar a un proceso de desacumulación y
contracción económica. Es así como la tendencia que siga la renta internacional
será determinante en el proceso de crecimiento del país que la percibe.
Las industrias de recursos naturales no renovables, puesto que usan intensivamente
factores de producción no tienen posibilidades de expandirse a la misma velocidad que otras industrias. A medida que el recurso natural se agota físicamente o
que el crecimiento de la población reduce su disponibilidad per cápita, su producción se reduce, corriendo igual suerte la renta internacional percibida. En el
estado estacionario la producción de la industria de recursos naturales, y también
su renta, tenderían a cero21.
En el caso venezolano puede observarse una tendencia decreciente de la tasa de
crecimiento promedio de las exportaciones petroleras por habitante, período tras
período, y con ello de la renta, exhibiendo también una tendencia a la reducción
durante los últimos 20 años (ver cuadro N° 3). Son tres los factores que permiten
explicar esta tendencia decreciente de la renta en términos per cápita. La primera
es el crecimiento de la población que reduce los volúmenes de exportaciones
petroleras en términos per cápita; en segundo lugar, el agotamiento de los yacimientos petroleros de más fácil acceso, luego de setenta años de explotación
intensiva; y en tercer lugar, la tendencia a la reducción de la renta por barril de
petróleo, asociada a la utilización de nuevas fuentes de energía y al desarrollo de
nuevas técnicas que han permitido la explotación de yacimientos petroleros en
todo el mundo, antes no considerados comerciales por los altos costos que implicaba su explotación, haciendo al petróleo un recurso relativamente menos esca-
21
Ibis N° 23.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
83
so. La conjunción de esos factores ha determinado una reducción de la renta
petrolera per cápita venezolana que por su carácter estructural inducen a pensar
que dicha tendencia decreciente podría continuar en el futuro, más allá de algunos cambios de corto plazo asociados fundamentalmente a la inestabilidad de los
precios petroleros.22
Inversión y renta petrolera. Impacto sobre el progreso tecnológico
Si bien los planteamientos teóricos tradicionales identifican la acumulación y el
progreso tecnológico como fuentes independientes del crecimiento económico,
en la práctica ambas fuentes no tiene una clara separación, más aún en países en
desarrollo, donde el progreso tecnológico tiene lugar en términos de la reducción
de una brecha existente con las economías líderes. En efecto, la acumulación de
capital trae consigo la sustitución de maquinarias y equipos obsoletos por otros
más productivos, dando lugar a una mejora tecnológica. Sin embargo, un proceso
de acumulación de capital puede tener menor o mayor efecto sobre el progreso
tecnológico, de acuerdo a las características que tenga dicho proceso.
La discusión de la importancia relativa de la acumulación “per se” versus el progreso tecnológico como fuentes de crecimiento es relevante, puesto que ambas
posibilidades acarrean consecuencias completamente diferentes. La hipótesis de
crecimiento impulsado por la acumulación supone un esfuerzo en términos de
sacrificio de consumo presente con el propósito de financiar la inversión, mientras que la hipótesis de crecimiento conducido por el progreso tecnológico (asimilación), que implica la reducción de una brecha para los países en desarrollo,
tiene un mensaje mucho más optimista: no es necesario incurrir en un costo de
oportunidad para reducir la brecha tecnológica y generar crecimiento económico23.
Venezuela parece formar parte del grupo de países que han basado su crecimiento económico, cuando éste se ha registrado, en la acumulación de capital más que
en el proceso de asimilación (proceso tecnológico) y esto puede entenderse cuando
se analiza la manera en que se ha dado el proceso de acumulación en Venezuela,
financiado en gran medida por la renta petrolera y conducido por el Estado. La
utilización de la renta en el financiamiento de la industrialización por sustitución
de importaciones, proceso que en muchos casos dio lugar a la adquisición de
tecnologías no adecuadas, y el desarrollo de proyectos de inversión atendiendo a
criterios políticos, sin mayores consideraciones económicas, con el solo propósito
de utilizarlos como mecanismos de distribución de la renta24, pudieron haber
22
Los “shocks” petroleros evidenciados en la década de los setenta constituyen ejemplos de
estos cambios de corto plazo.
23
Collins y Bosworth (1996).
24
Tornell y Lane (1997), y cálculos propios.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
84
influido en que el proceso de acumulación venezolano fuera poco generador de
progreso tecnológico25. Tal afirmación se sustenta en los resultados obtenidos a
partir de la descomposición de las fuentes de crecimiento económico de Venezuela y EE.UU, utilizando la metodología de Solow (ver gráfico N° 13).
Gráfico N° 13
Fuentes del crecimiento económico (1950-1995)
Participación porcentual
80
70
60
50
40
30
20
10
0
-10
Trabajo
Capital
Productividad total
Venezuela
EE.UU.
Fuente: Mankiw (1997), Baptista b/ (1997) y cálculos propios
Acumulación, caída de la renta petrolera y desequilibrios macroeconómicos
Como se planteó anteriormente, a partir de la segunda mitad de la década de los
setenta se verifica una tendencia paulatina a la reducción de la renta petrolera en
términos per cápita. Es también a partir de ese momento que se hace notoria la
pérdida de la estabilidad de la economía venezolana, expresada en la volatilidad
de sus variables macroeconómicas y en el incremento de la inflación y del tipo de
cambio nominal.
Surge inmediatamente la incógnita acerca de la existencia de una vinculación
estrecha de ambos fenómenos. Si la respuesta es positiva, está presente otra
interrogante: ¿cuál es el mecanismo que vincula la caída de la renta petrolera con
el incremento de la inestabilidad económica en Venezuela?
En este apartado, a la luz de lo señalado a lo largo del documento, pretendemos
asomar algunas ideas que permitan dilucidar la interrogante planteada.
25
Para un análisis más detallado de la ausencia de progreso tecnológico en Venezuela,
véase Viana H. et al.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
85
Es casi un consenso que el desequilibrio macroeconómico en que se ha desenvuelto la economía venezolana a partir de la segunda mitad de la década de los
setenta esté asociado, de alguna manera, al sobredimensionamiento de la economía en medio del boom petrolero y al posterior agotamiento de un esquema
económico basado en la distribución de la renta petrolera.
La caída de la renta petrolera per cápita socavó las bases de un esquema económico, basado en la distribución de la renta internacional más que en la organización de la actividad productiva, que tenía como eje central al Estado venezolano.
A medida que la renta petrolera percibida por el Estado tiende a reducirse, éste ve
disminuido su papel preponderante en la conducción de la economía de acuerdo
al proyecto político establecido. El financiamiento de la inversión, que potencia el
crecimiento económico a partir de la renta petrolera, comienza a dificultarse. En
este escenario, el Estado busca mecanismos que le permitan mantener su estímulo a la inversión so pena de ver reducido el dinamismo de la economía. En
ausencia de una renta creciente, entran en juego conflictos distributivos entre el
sector público y el privado. El sector público, líder del proceso de acumulación,
favorece una redistribución de recursos a su favor con el propósito de garantizar
la continuidad de dicho proceso, y el mecanismo a partir del cual opera dicha
distribución vuelve a ser el tipo de cambio, una vez que se reducen las posibilidades de financiamiento externo vía endeudamiento.
La posición externa superavitaria del sector público le permite hacerse de recursos al operar una depreciación nominal de la moneda. Este mecanismo es utilizado para generar los recursos necesarios para mantener la inversión pública, así
como las transferencias destinadas al financiamiento de la inversión privada, ante
la rigidez del resto de las partidas del gasto reflejadas en el presupuesto público.
La discusión y análisis de los mecanismos a través de los cuales consecutivas
depreciaciones nominales, que generan variabilidad en el tipo de cambio real y
expansión monetaria significativas, afectan la estabilidad de la economía no son
objeto central de este estudio, en el cual nos limitamos a plantear este mecanismo
como generador de inestabilidad.
El proceso redistributivo que opera con la depreciación de la moneda, permite al
estado compensar parcialmente la reducción de las fuentes de financiamiento de
la inversión pública. Sin embargo, este proceso tiene importantes consecuencias
en la dinámica de acumulación, que van más allá de la sola reducción del ingreso
privado disponible por los efectos de la redistribución. La inestabilidad económica que este proceso genera termina afectando el clima para la inversión y la
asignación eficiente de los recursos, resultando en una caída de la inversión privada y en la productividad de los factores, efecto que termina siendo superior al
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
86
impacto positivo que la redistribución pudiera tener sobre la inversión pública,
dando lugar en el agregado, a una reducción en el gasto de inversión, tal cual se
ha observado en Venezuela durante los últimos quince años (gráfico N° 14).
En el cuadro N° 4 se evidencia la menor contribución de la acumulación de
capital y el efecto negativo de la productividad total de los factores sobre el
crecimiento económico en el período de retroceso económico (1977-1995), lo
cual pudiera ser explicado, en parte, por la presencia de significativos desequilibrios
macroeconómicos que introdujeron importantes distorsiones en la actividad económica, viéndose afectada la dinámica de acumulación y la eficiencia en la asignación de los recursos con sus consecuentes efectos sobre la productividad factorial
(progreso tecnológico)26.
Gráfico N°14
Tasa de inversión bruta total (% del PIB)
(%)
40
35
30
25
20
1936-1950
1950-1959
1960-1969
1970-1979
1980-1989
1990-1995
Fuente: Baptista b/ (1997)
26
De hecho, un número importante de investigaciones han destacado los efectos adversos
que las altas tasas de inflación, medida ésta de los desequilibrios macroeconómicos, tiene
sobre la inversión y la productividad de los factores. Véase Fischer (1993) y De Gregorio
(1993). En el caso específico de Venezuela, la evidencia empírica presentada por Guerra y
Dorta (1999), encuentra que los altos niveles de inflación han tenido un impacto adverso y
significativo sobre la inversión del sector privado.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
87
Cuadro N° 4
El crecimiento económico y sus fuentes
Crecimiento económico
y sus fuentes
Crecimiento del PIB
Factor Trabajo
Factor Capital
Progreso Tecnológico
(residuo de solow)
1950-1977
5.97
1.65
3.02
1.31
1978-1995
0.81
1.65
1.91
1950-1995
3.87
1.65
2.59
-2.75
-0.37
Fuente: Baptista b/ (1997) y cálculos propios.
La dinámica petrolera y la estabilidad económica
como factores determinantes del crecimiento económico
A lo largo del presente trabajo ha sido destacado el papel que tanto la renta
petrolera como la estabilidad económica han jugado en el crecimiento económico. Específicamente, se mencionó que una economía cuya dinámica de acumulación viene determinada por la renta petrolera, experimentará una sobreacumulación
de capital que, en ausencia de progreso tecnológico, ocasionará una reducción en
su ingreso hasta alcanzar su estado estacionario original. A su vez, se comentó
que si la política económica le introduce una importante inestabilidad a esa economía, buscando evitar el mencionado ajuste hacia abajo, se producirá una nueva
influencia causal adversa sobre el nivel de ingreso por habitante de largo plazo
(estado estacionario), ya que la inversión y la productividad factorial se verán
deprimidas por las distorsiones que la propia inestabilidad causa.
La evolución mostrada por el crecimiento económico de Venezuela parece identificarse con lo expresado en el párrafo anterior: el crecimiento del ingreso por
habitante se caracterizó por una desaceleración y posterior reducción a lo largo
de los tres períodos considerados (1913-1950, 1950-1973, 1973-1995), con lo cual,
el nivel del ingreso per cápita mostró un incremento cada vez menor para luego
retroceder continuamente y ubicarse, en el último año bajo análisis (1995), en
30,5% por debajo del nivel alcanzado en 1977.
La presente sección tiene dos objetivos: el primero, destacar la importancia que
tuvo la renta petrolera y la estabilidad económica en el crecimiento observado
por la economía venezolana; el segundo, identificar qué parte del retroceso expe-
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
88
rimentado en el ingreso por habitante se explica por la dinámica de la renta
petrolera y qué parte se explica por la aparición de los desequilibrios
macroeconómicos.
Estimación de la importancia de la renta petrolera y de la estabilidad
económica en el crecimiento del ingreso per cápita (1940-1995)
Tal como fue mencionado anteriormente, en una economía rentística el ingreso
nacional se constituye de un ingreso no rentístico asociado a la utilización de los
factores productivos capital (K) y trabajo (N), y en un ingreso rentístico determinado internacionalmente y ajeno a la utilización de los mencionados factores. Así
retomando la ecuación N° 4 de la p. 80 se tiene:
Yt = f (K,N) + Ri
(4)
Supóngase que el ingreso nacional Yt consta de dos corrientes de gasto como
componentes: consumo Ct , e inversión It . Incorporando la renta petrolera a tales
componentes y utilizando el modelo clásico de interacción de Samuelson (1939),
se obtiene el proceso dinámico de determinación del ingreso cuando operan
conjuntamente el principio del acelerador y el principio del multiplicador.
Así, se asume que una parte de Ct corresponde al gasto de los consumidores, el
cual es estrictamente proporcional a Yt-1. La otra parte de Ct corresponde a la
proporción de la renta petrolera que el gobierno, como propietario, destina al
consumo dRi. A su vez, una fracción de It mantiene una relación fija con respecto
al incremento del consumo (Ct - Ct-1 ), mientras que la otra fracción corresponde
a la proporción de la renta que el gobierno destina a dicho componente (1-d)Ri.
Estos supuestos pueden traducirse en el siguiente conjunto de ecuaciones:
Yt = Ct +It
Ct = gYt-1 +dRi
(6)
donde
0<g<1 y 0<b<1
It = a (Ct - Ct-1) + (1 - d)Ri + sp,
donde
(7)
a>0 y s<0
(8)
La ecuación (8) incorpora a la inflación y/o a la aceleración inflacionaria. De
acuerdo a Corbo (1998), las tasas de inflación altas se asocian con la inestabilidad
macroeconómica y esta incertidumbre tiende a reducir la tasa de inversión porque los inversionistas potenciales esperan que termine la incertidumbre antes de
comprometerse27. En el caso de la economía venezolana, se argumentó que los
desequilibrios macroeconómicos evidenciados en los últimos años son la conse-
27
Algunos estudios de la inversión a nivel microeconómico y agregado confirman la importancia del valor de esperar. Véase Serven y Solimano (1993).
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
89
cuencia de un mecanismo redistributivo impulsado por el Estado para intentar
mantener el financiamiento de su gasto ante la disminución de la renta petrolera,
habiéndose alcanzado un resultado opuesto al esperado, debido a los efectos
perniciosos de la inestabilidad sobre la inversión.
En el sistema de ecuaciones presentado los coeficientes g y a representan la
propensión marginal al consumo y el acelerador de la inversión, respectivamente.
Sustituyendo (7) en (8) y expresando It en términos del ingreso se tiene:
It = ag (Yt-1 - Yt-2) + ad (Rit - Rit-1) + (1-d) Rit + spt
(9)
Luego, reemplazando (9) y (7) en (6) se obtiene:
Yt = g (1 + a)Yt-1 - gaYt-2 + (1 +ab) Rit - adRit-1 + spt
(10)
La ecuación (10) muestra la dinámica del ingreso. Así, incorporando la constante
y el término de perturbación, la ecuación de crecimiento del ingreso per cápita a
estimar es:
Yt
Rit
Yt-1
(11)
+ b2pt + et
= m + b1Dln
+ b2Dln
Dln
Nt
Nt
Nt-1
( )
( )
( )
con b1 > 0; b2 > 0; b3 < 0
La regresión recoge al modelo acelerador de la inversión y multiplicador del
consumo en b1, asociado a la dinámica de la renta petrolera en períodos previos.
En cuanto al comportamiento contemporáneo de la renta, el coeficiente b2 recoge
tanto el efecto directo (asociado a la participación en el ingreso), como el indirecto (por la vía del gasto). Finalmente, el efecto adverso de la inflación o su aceleración se expresa en b3.
Como paso previo a la estimación, en el cuadro N° 5 se analizan las propiedades de
las series involucradas en la investigación con el objeto de evitar el problema de las
regresiones espurias que se obtienen al correr modelos con variables no estacionarias. Los resultados arrojados por el test de Dickey Fuller aumentado destacan
el carácter no estacionario de todas las series en niveles y la transformación en
estacionaria para el (Ln) del ingreso total per cápita real a precios de 1984 (Yt /Nt ) y
para el (Ln) de la renta petrolera per cápita a precios constantes de 1984 (Rit /Nt ) una
vez tomada la primera diferencia. Por su parte, el (Ln) del IPC (pt) promedio anual
resultó estacionario en segunda diferencia.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
90
Cuadro N° 5
Test de Dickey Fuller aumentado
Variable
ln(Yt / Nt)
ln(Rit / Nt)
lnpt
Valor estimado
nivel
-2.57
-2.23
4.01
Valor estimado en
primera diferencia
-4.75
-7.06
-0.68
Valor estimado en Valor crítico de
segunda diferencia Mackinnon (1%)
-9.11
-3.54
-10.66
-3.54
-6.41
-3.54
Nota: Las series estadísticas fueron tomadas de Baptista b/ (1997).
Cabe resaltar que en el caso del IPC, su estacionaridad contrasta con las pruebas
realizadas por Guerra y Dorta (1999), quienes encuentran a dicha variable estacionaria en primera diferencia. Quizás el hecho incorporar, en el presente trabajo, un
período más largo y al IPC promedio y no puntual como variable podría explicar
las divergencias encontradas en las propiedades estadísticas de la serie.
Por medio del método de mínimos cuadrados ordinarios se procedió a la estimación de la regresión N° 11 para el caso venezolano, considerando el período
comprendido entre 1940 y 1995, con periodicidad anual. El cuadro N° 6 presenta
los resultados.
En primer lugar, de acuerdo al Fstatistic las regresiones son globalmente significativas con un margen de confianza de 99%. A su vez, las mismas explicaron entre un
73% y un 80% del crecimiento observado en el ingreso total per cápita.
Se identifica, de acuerdo al modelo teórico, un efecto rezagado de la renta petrolera sobre el crecimiento del ingreso a través del acelerador de la inversión y el
multiplicador del consumo. Así, el coeficiente b1>0 resultó estadísticamente significativo, con un grado de confianza de 99%, en todas las regresiones realizadas.
Por su parte, el crecimiento contemporáneo de la renta petrolera per cápita afectó
positivamente al crecimiento del ingreso total. Al igual que en el caso de b1, el
coeficiente b2 se presenta significativo en cada una de estas regresiones con una
probabilidad de 1% de no ser estadísticamente significativo. En tal coeficiente
pueden identificarse dos efectos de la renta petrolera sobre el crecimiento: uno
directo, asociado a la participación de la renta en el ingreso total; y otro indirecto,
vinculado al efecto de la renta petrolera sobre la dinámica del ingreso del sector
no petrolero.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
91
Cuadro N° 6
Regresiones para la tasa de crecimiento del ingreso per cápita total
Variables
m
Dln(Yt-1 / Nt-1)
Dln(Rit / Nt )
(1)
0.009
(1.71)c
0.366
(5.72)a
0.257
(12.80)a
(2)
0.017
(2.35)b
0.336
(4.80)a
0.243
(11.34)a
(3)
0.011
(1.98)c
0.357
(5.61)a
0.254
(12.94)a
(4)
0.011
(1.59)d
0.343
(5.20)a
0.244
(12.25)a
Dln(Rit / Nt )*D1
0.272
(12.63)a
0.158
(3.03)a
Dln(Rit / Nt )*(1-D1)
Dlnpt
D2lnpt
-0.098
(-2.28)b
-0.283
(-4.08)a
0.007
(0.13)d
-0.191
(-2.13)b
D2ln(pt )*D1
-0.181
(-1.30)d
-0.267
(-3.32)a
D2ln(pt )*(1- D1)
Dsalto
R 2ajustado
Fstatistic
(5)
0.007
(1.32)c
0.365
(5.85)a
0.77
0.73
-0.191
(-2.13)b
0.80
62.91a
50.20a
50.57a
-0.103
(-3.47)a
0.78
0.79
45.42a
40.81a
Nota: Los estadísticos t están en paréntesis en donde: a coeficiente significativo al 1%; b coeficiente significativo al 5%; c coeficiente significativo al 10%; d coeficiente no significativo. Según los
contrastes convencionales, no hay indicios de violación de los supuestos fundamentales del modelo de regresión lineal; estos contrates no se incorporan para facilitar la presentación.
En cuanto a la estabilidad económica, las regresiones N° 1 y N° 2 resaltan la mayor significancia estadística de la aceleración inflacionaria (D2lnpt ) para explicar
el crecimiento del ingreso per cápita. Así, al ser sustituida la misma por la inflación
(Dlnpt ) en la segunda regresión, se evidencia una desmejora del poder explicativo del modelo, mientras que la significancia estadística del coeficiente se ve redu-
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
92
cida, tal como lo revela el estadístico t. No obstante, el signo para ambos coeficientes es el esperado, sugiriendo un efecto adverso de la inflación, y más
específicamente de su aceleración, sobre el crecimiento económico.
Cabe resaltar que al incorporar la variable Dsalto, la cual toma un valor de uno en
los años donde la aceleración de la inflación superó dos veces su desviación
estándar (años 1989 y 1994) y cero en el resto, el coeficiente de la inflación deja
de ser estadísticamente significativo (regresión N° 4), mientras que el coeficiente
de la aceleración lo sigue siendo, aunque a un menor nivel de significancia estadística (ver regresión N° 3). Al respecto, el gráfico N° 15 destaca la importante
aceleración experimentada por la inflación en los últimos nueve años más que el
incremento de su tasa media, lo cual podría sugerir que la tasa de espera de los
inversionistas se encuentra asociada con la variabilidad más que con el nivel
mismo de inflación28.
Gráfico N° 15
La dinámica inflacionaria
Tasa y aceleración de la inflación (%)
(%)
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1950-1959
1960-1969
1970-1979
1980-1989
1990-1995
Tasa media de inflación (%)
Tasa de media de aceleración de la inflación
Fuente: Baptista b/ (1997)
28
No obstante, podría esperarse que mientras mayor sea el nivel de inflación mayor sea su
varianza. Al respecto, Fischer (1993), encontró, debido a la correlación mencionada, dificultades a la hora de distinguir sus efectos por separado.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
93
La regresión N° 5 incorpora una variable “dummy” D129 con la finalidad de identificar si la dinámica rentística y la aceleración inflacionaria ha impactado a la
actividad económica tanto en el período de crecimiento (1935-1977), como en el
período de decrecimiento del ingreso total per cápita (1978-1995). En tal sentido,
los resultados arrojados por esta regresión permiten destacar un menor impacto y
una pérdida de significancia de la renta petrolera sobre el crecimiento económico
a partir de 1978. Con esta evidencia, pareciera que perdió eficacia, a partir de los
ochenta, el patrón de crecimiento observado en Venezuela durante la mayor parte
del siglo XX. Patrón expresado en la inducción del crecimiento a través del impulso fiscal y financiado en importante medida vía renta petrolera.
Estos resultados están en línea con la evidencia presentada por la Oficina de
Planificación Macroeconómica del Ministerio de Hacienda (1999), investigación
según la cual, los agentes, al observar el diferimiento de las reformas del sector
público en un contexto petrolero adverso, así como el abandono del régimen del
tipo de cambio fijo en 1983, perciben las expansiones fiscales como insostenibles,
por lo que prevén el uso de la devaluación y del impuesto inflacionario para la
corrección de los desequilibrios fiscales, hecho que termina debilitando el impulso del gasto fiscal sobre el crecimiento económico debido a que los agentes
terminan protegiéndose de los impactos esperados de las medidas de política,
reflejándose dicha política fundamentalmente en los precios. Así, según Fischer
(1993), las continuas depreciaciones esperadas hacen más atractivo mantener
activos extranjeros, lo cual termina afectando a la inversión privada y con ello al
crecimiento de la economía.
Por otro lado, la mencionada regresión muestra que la incidencia de la inflación
sobre el crecimiento económico no ha sido significativa en la mayor parte del
período considerado. El coeficiente de la aceleración inflacionaria es estadísticamente
significativo, con un grado de confianza del 99%, sólo en el lapso comprendido
entre 1978 y 1995, lapso que recoge la inestabilidad económica30.
Finalmente, las regresiones del cuadro N° 7 aíslan el efecto directo de la renta sobre
el ingreso (su participación directa), y se concentran solamente en su efecto indirecto sobre el crecimiento del ingreso no rentístico Dln(YNRt / Nt ), vía absorción.
29
30
La misma toma el valor de 0 entre 1940 y 1977 y un valor cero para el resto del período.
Estudios realizados por Bruno y Easterly (1996), Fischer (1993) y Sarel (1996), entre otros,
han destacado el efecto no lineal que la inflación tiene sobre el crecimiento. Para el caso
venezolano véase Guerra y Dorta (1999).
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
94
Nuevamente, el Fstatistic indica que las regresiones son globalmente significativas
con un margen de confianza de 99%. A su vez, las mismas explicaron entre un
43% y un 61% del crecimiento observado en el ingreso no rentístico per cápita.
En este caso, se evidencia una mayor significancia estadística y una mayor incidencia del efecto rezagado de la renta petrolera sobre el crecimiento del ingreso
no rentístico, sugiriendo que el efecto acelerador de la inversión y multiplicador
del consumo se expresa únicamente sobre el mencionado ingreso, lo cual es
consistente con el hecho de que la renta petrolera es determinada
internacionalmente.
Por su parte, la menor significancia estadística e incidencia del coeficiente de la
renta petrolera se debe a que solamente las regresiones consideran el efecto
indirecto de la renta petrolera sobre el crecimiento del ingreso. En tal sentido,
cabe resaltar en la regresión N° 5 la no-significancia estadística del coeficiente de
la renta petrolera para el período 1978-1995, lo cual refuerza el argumento referido a la pérdida de eficacia, a partir de los ochenta, del impulso fiscal sobre el
crecimiento, financiado por la renta petrolera.
Al igual que lo mencionado para el caso del efecto acelerador-multiplicador, se
tiene que el coeficiente de la inflación y su aceleración ve incrementado su
significancia e incidencia sobre el crecimiento del ingreso, esto debido a la posible independencia de la renta petrolera respecto al grado de estabilidad económica existente.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
95
Cuadro N° 7
Regresiones para la tasa de crecimiento del ingreso per cápita no rentístico
Variables
m
Dln(YNRt-1 / Nt-1)
Dln(Rit / Nt )
(1)
0.007
(1.24)d
0.609
(6.95)a
0.009
(4.51)a
(2)
0.015
(1.76)c
0.519
(5.17)a
0.081
(3.25)a
(3)
0.010
(1.72)c
0.576
(6.62)a
0.098
(4.52)a
(4)
0.009
(1.21)d
0.529
(5.81)a
0.086
(3.81)a
Dln(Rit / Nt )*D1
0.114
(4.88)a
-0.009
(-017)d
Dln(Rit / Nt )*(1-D1)
Dlnpt
D2lnpt
-0.090
(-1.79)c
-0.360
(-4.66)a
0.031
(0.54)d
-0.253
(-2.74)a
D2ln(pt )*D1
-0.173
(-1.15)d
-0.366
(-4.10)a
D2ln(pt )*(1- D1)
Dsalto
R 2ajustado
Fstatistic
(5)
0.005
(0.88)d
0.612
(719)a
0.56
0.43
-0.063
(1.99)a
0.59
24.59a
14.32a
20.40a
-0.124
(-3.68)a
0.54
0.61
16.51a
17.29a
Nota: Los estadísticos t están en paréntesis en donde: a coeficiente significativo al 1%; b coeficiente significativo al 5%; c coeficiente significativo al 10%; d coeficiente no significativo. Según los
contrastes convencionales, no hay indicios de violación de los supuestos fundamentales del modelo de regresión lineal; estos contrates no se incorporan para facilitar la presentación.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
96
La historia reciente: Contribución incremental de las variables explicativas
en la caída del ingreso total per cápita (1978-1995)
Una vez obtenida una ecuación descriptiva del crecimiento económico, a continuación se analiza la contribución que tuvieron la dinámica rentista y la inestabilidad económica en el retroceso que ha experimentado el ingreso total per cápita
desde 1978, comparándolo con el período de crecimiento.
En primer lugar, se estimaron dos regresiones de crecimiento del ingreso per
cápita. Una para el período 1940-1977 y la otra para el lapso 1978-1995. A saber:
1) Período 1940-197731:
Dln
Yt
( )
Nt
= 0.014+0.305Dln
(1.99)a
(4.19)a
Yt-1
( )
Nt-1
Rit
+ -0.266
Dln
a
( )
+ -0.286
D2lnpt
d
+ 0.131
Dln
b
( )
Rit
+ -0.269
D2lnpt
a
(11.94)
Nt
(-1.44)
2) Período 1978-199532:
Dln
Yt
( )
Nt
= 0.002+0.710Dln
R2ajustado = 0.58
d
(0.28)
a
(5.44)
Yt-1
( )
Nt-1
(2.19)
Nt
(-8.88)
Fstatistic = 7.91a
Posteriormente, y aplicando la metodología sugerida por Theil (1971)33, se procedió a
calcular la contribución incremental de las variables explicativas (Ver cuadro N° 8).
31
Nota: Los estadísticos t están en paréntesis en donde: a coeficiente significativo al 1%; b
coeficiente significativo al 5%; c coeficiente significativo al 10%; d coeficiente no significativo. Según los contrastes convencionales, no hay indicios de violación de los supuestos
fundamentales del modelo de regresión lineal; estos contrates no se incorporan para facilitar
la presentación.
32
Se calcularon los estimadores Newey West consistentes de la matriz de varianzas y
covarianzas con la presencia de autocorrelación. Al igual que en la regresión anterior, los
estadísticos t están en paréntesis en donde: a coeficiente significativo al 1%; b coeficiente
significativo al 5%; c coeficiente significativo al 10%; d coeficiente no significativo
33
pp.125.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
97
Cuadro N° 8
Contribución de las variables explicativas al incremento
y a la caída del ingreso per cápita total34
Período de crecimiento 1935-1977
Contribución incremental de:
1) Dln(Yt-1 / Nt-1)
0,09
2) Dln(Rit / Nt )
0,70
3) D2lnpt
0,01
a) Total 1+2+3 =
0,80
b) No explicado =
0,20
c) Total a+b =
1,00
Período de decrecimiento 1978-1995
Contribución incremental de:
1) Dln(Yt-1 / Nt-1)
2) Dln(Rit / Nt )
3) D2lnpt
a) Total 1+2+3 =
b) No explicado =
Total a+b =
0,15
0,08
0,35
0,58
0,42
1,00
Al comparar el período de crecimiento económico (1940-1977) con el período de
retroceso (1978-1995), se evidencia la importante disminución de la contribución
de la renta petrolera para explicar el desempeño económico. Así, se tiene que la
caída de la renta petrolera contemporanea se atribuye apenas el 8% del retroceso
observado en el ingreso per cápita total, lo cual contrasta con el 70% de aporte
durante el período de crecimiento económico. El debilitamiento de los impulsos
fiscales en la generación de crecimiento económico resultó determinante para
que la renta petrolera no tuviese un mayor impacto sobre el comportamiento
evidenciado en el ingreso per cápita total.
Por su parte, se tiene que la aceleración inflacionaria observada entre 1978 y 1995
explicó el 35% del retroceso del ingreso total por habitante. Así, la política económica del Estado venezolano, orientada a redistribuir el ingreso entre el sector
público y el privado, con el propósito de atenuar los efectos de la caída de la renta
petrolera sobre el proceso de acumulación, significó un coste de tal magnitud que
terminó incorporando a la inestabilidad económica como importante factor explicativo del mencionado retroceso del ingreso.
34
La contribución incremental de cada variable sin considerar el efecto multicolineal se
(b1)2
calcula de la siguiente forma: 2
* (1-R2)
R - R 12 =
(n - k) (var(b1))
Luego de calcular la contribución incremental para todas las variables, se le sustrae el efecto
multicolineal: R2-S(R2 - Ri2), y se le resta el efecto ajuste: R2 - R2adjusted . Quedando la contribución acumulada de todas las variables: R2adjusted . Finalmente, se obtienen las contribuciones
incrementales de cada una de las variables, una vez excluido el efecto multicolineal y el
efecto ajuste:
(R2 - R12)
R2adjusted *
S(R2 - Ri2)
)
(
(
)
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
98
Conclusiones
1. En el lapso comprendido entre el 1913 y 1995, se ha observado una continua
desaceleración en el ritmo de crecimiento del PIB por habitante de Venezuela,
coincidiendo con el menor dinamismo mostrado tanto en acumulación de capital físico como en las exportaciones de bienes y servicios petroleros. Tal
desaceleración en el ritmo de crecimiento del ingreso per cápita se explica,
fundamentalmente, por el agotamiento progresivo de la renta petrolera, lo cual
ha debilitado los distintos mecanismos impulsores de la acumulación de capital
físico, siendo ésta la influencia causal más importante del crecimiento económico experimentado por el país a lo largo del período bajo estudio.
2. En el crecimiento económico de Venezuela destacan tres rasgos particulares no
observados, de manera general, a nivel mundial: el primer rasgo se refiere a la
mencionada desaceleración en el ritmo de crecimiento período tras período: el
segundo destaca un importante crecimiento, el mayor registrado en la muestra
de países presentada por Maddison (1997), en el período de peor desempeño
económico a nivel mundial (1913-1950); el tercero y último rasgo particular se
refiere al aparente divorcio entre la acumulación de capital humano, fuente
importante del crecimiento en el mundo, y el incremento del ingreso per cápita.
Estos tres rasgos particulares son la expresión de un modelo de crecimiento
impulsado por la presencia de un recurso natural de naturaleza agotable incapaz de sostener, por sí solo, una tasa de crecimiento permanente del ingreso
per cápita en el largo plazo.
3. La distribución de la renta petrolera en el caso venezolano se ha llevado a cabo
utilizando como instrumento a la sobrevaluación del signo monetario, la política comercial, la política de industrialización y el desarrollo de infraestructuras.
Esta particular distribución de la renta privilegió sensiblemente al gasto de
inversión por sobre cualquier otro destino.
4. De acuerdo a la versión modificada del modelo de Solow (1956), presentada
en el trabajo, la utilización de la renta petrolera en el financiamiento de la
inversión doméstica da lugar, en ausencia de progreso tecnológico, a expansiones temporales en la producción y en el consumo, ubicando estas variables por
encima de su estado estacionario. Esto obliga a una trayectoria posterior descendente en la medida en que la renta comienza a mermar. Venezuela parece
haber registrado una sobreacumulación de capital que permitió alcanzar niveles de producción y consumo por encima del equilibrio de largo plazo, siendo
parte del pobre desempeño económico observado en los últimos veinte años
una consecuencia del ajuste “desde arriba” hacia el estado estacionario.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
99
5. Venezuela forma parte del grupo de países que han basado su crecimiento
económico en la acumulación de capital más que en el proceso de asimilación
(progreso tecnológico). En efecto, la utilización de la renta en el financiamiento
de la industrialización por sustitución de importaciones implicó la adquisición
de tecnologías no adecuadas y el desarrollo de proyectos de inversión que
atendieron principalmente criterios políticos con el fin de profundizar los mecanismos de distribución de la renta petrolera, dejando a un lado los criterios
de eficiencia. Este hecho implicó un proceso de acumulación de capital poco
generador de progreso tecnológico.
6. Los desequilibrios macroeconómicos evidenciados por la economía venezolana en los últimos veinte años son la consecuencia de un mecanismo redistributivo
impulsado por el Estado para intentar mantener el financiamiento de la acumulación de capital ante la disminución de la renta petrolera (siendo la devaluación una de las políticas utilizadas con ese fin) habiéndose alcanzado un resultado opuesto al esperado, debido a los efectos perniciosos de la inestabilidad
sobre la inversión y la productividad de los factores. Así, las altas y variables
tasas de inflación, como una expresión clara de la importante inestabilidad
económica observada dentro del último subperíodo bajo análisis (1973-1995),
se han presentado como una nueva influencia causal de importancia en el
pobre desempeño mostrado por el ingreso per cápita de Venezuela.
7. Finalmente, los resultados arrojados a partir de las regresiones de crecimiento,
muestran que la inestabilidad económica, representada por la aceleración
inflacionaria, fue la influencia causal de mayor peso en el retroceso económico
experimentado durante el período 1978-1995, explicando el 38% de la caída
del ingreso total por habitante. Por su parte, el crecimiento contemporáneo de
la renta petrolera fue responsable apenas del 8% del mencionado retroceso.
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
100
Anexo
Clasificación regional utilizada por Maddison de acuerdo a: a) al nivel inicial de
ingreso per cápita, b) la dotación inicial de recursos en relación a la población y
c) las características institucionales o sociales que con mayor probabilidad podrían incidir en el desempeño económico. A saber:
12 países de Europa Occidental:
• Austria – Bélgica – Dinamarca – Finlandia – Francia – Alemania – Italia
• Países Bajos – Noruega – Suecia – Suiza – Reino Unido
4 Nuevos Países Occidentales:
• Australia – Canadá – Nueva Zelandia – Estados Unidos
5 países de Europa Meridional:
• Grecia – Irlanda – Portugal – España – Turquía
7 países de Europa Oriental:
• Bulgaria – Checoslovaquia – Hungría – Polonia – Rumania – URSS – Yugoslavia
11 países de Asia:
• Bangladesh – Birmania –China – India – Indonesia – Japón – Pakistán –
Filipinas – Corea del Sur – Taiwan – Tailandia
10 países de África:
• Costa de Marfil – Egipto – Etiopía – Ghana – Kenia – Marruecos – Nigeria –
Sudáfrica – Tanzania – Zaire
R. Schliesser, José I. Silva / La renta petrolera y el crecimiento…
101
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La evolución macroeconómica en Venezuela y Colombia en
los 90: algunos retos para la armonización
Vera
Leonardo Vera*
Introducción
En medio de grandes vicisitudes, cambios en las voluntades políticas y algunos
problemas vividos en el seno de la comunidad andina, Venezuela y Colombia han
sobrevenido un proceso de integración en el marco institucional del Acuerdo de
Cartagena. Colombia quien fuera uno de los suscriptores nacionales del Acuerdo
en 1969, hubo de esperar por Venezuela después de largas negociaciones que
culminaron en febrero de 1973 con la suscripción del “consenso de Lima”. Desde
entonces, el comercio bilateral parece haber pasado por tres grandes fases. A una
etapa de crecimiento en el comercio entre Venezuela y Colombia que acontece
desde mediados de los años setenta, siguió una etapa de abrupta caída en los
ochenta que se manifiesta en las exportaciones colombianas hacia Venezuela
(como porcentaje del PIB) a partir de 1982, y en las exportaciones colombianas
hacia Venezuela a partir de 1985 (ver gráfico N° 1). Durante los años ochenta la
contracción de los flujos comerciales obligó a una revisión de los compromisos en
búsqueda de mayor flexibilidad y metas más realistas. Una tercera fase se percibe
en la década de los años noventa, notable no sólo por el crecimiento del comercio sino además por el intenso proceso de diversificación del mismo. Existe algún
consenso en aceptar que el proceso de integración e interdependencia ha logrado
forjarse en el marco de las reformas y la apertura económica iniciada en ambos
* Universidad Central de Venezuela, FACES, Escuela de Economía.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
104
países a comienzos de los noventa, y que se consolidó con el impulso político que
llevó al desgravamen casi total del comercio mutuo (a partir de enero de 1992)
con la instrumentación del arancel externo común. Así, el flujo de comercio
binacional ha pasado de 525 millones de US$ en 1990 a cerca de 2.500 millones en
1998.
Gráfico N° 1
Exportaciones no tradicionales bilaterales como porcentajes del PIB de paridad
1974-1996
%
2.0
1.8
1.6
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
Exportaciones colombianas hacia Venezuela / PIB de paridad
Exportaciones venezolanas hacia Colombia / PIB de paridad
Fuente: Fernández (1997)
Si bien Colombia ha pasado a ser el primer mercado para las exportaciones no
tradicionales venezolanas y Venezuela el segundo mercado para las exportaciones colombianas, la evolución de las relaciones económicas entre los dos países a
lo largo de la década dan muestras de que existen elementos que pueden afectar
lo que hasta hace poco se creía era un proceso de integración sin obstáculos para
su crecimiento. Ciertamente, cuando el flujo de comercio se ha estancado o revertido, el impacto ha revelado ser sólo transitorio, pero esa disposición de las empresas a absorber choques transitorios, no significa que el comercio bilateral pueda sostenerse y progresar con virtual independencia de lo ocurrido en el ambiente macroeconómico interno de cada país. En el fondo la acumulación de muy
grandes asimetrías en el manejo de las políticas, en el establecimiento de objetivos y en la institucionalidad misma que da pie al desempeño macroeconómico,
pudiera interrumpir el proceso de forma más permanente. En consecuencia, los
nuevos retos no apuntan ya a grandes avances en la institucionalidad andina o de
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
105
las preferencias comerciales, las cuales poseen pocas potencialidades para seguir
promoviendo la profundización del intercambio. Se trata ahora de provocar mayores avances en materia de coordinación de reglas y políticas que afectan el
desempeño macroeconómico, para ulteriormente propiciar más comercio e inversión.
En procesos binacionales de creciente integración, como el de Venezuela y Colombia, los efectos de interdependencia adquieren una gran importancia. Esto
justifica en principio los argumentos en favor de una coordinación de políticas
macroeconómicas. La heterogeneidad de las economías se pone en evidencia si
no existe un mínimo flujo de consulta y coordinación. Más importante aún, cuando los grados de interdependencia son elevados, los efectos de variaciones en el
tipo de cambio real bilateral pueden ser de un orden de magnitud significativo lo
que hace que la integración imponga mayor nivel de coordinación
macroeconómica.1 Las nuevas herramientas analíticas para estudiar la conveniencia de la cooperación han venido indicando que la coordinación de políticas
puede ser provechosa porque la toma de decisiones independientes, en donde
cada país actúa por su cuenta, puede conducir a resultados macroeconómicos
indeseables para ambas economías. La coordinación, sin embargo, para ser efectiva, requiere de algunas presupuestos. Las economías deben como mínimo estar
dotadas de una estructura institucional para el desarrollo de las políticas más o
menos simétrica, no deben diferir demasiado en su estructura productiva y en la
exposición a los choques, y los objetivos de política deben –así mismo– mostrar
coincidencia. Estos detalles aún ignorados o dados por descontado en el plano de
los modelos teóricos, constituyen una fuente de dificultades prácticas para el
avance de un proceso de coordinación de políticas.
Aunque la coordinación de las políticas macroeconómicas no ha estado en la
agenda de las relaciones bilaterales intergubernamentales, el tema no es nuevo en
el seno de la comunidad andina. Los antecedentes más importantes se remontan
a la reunión presidencial de Cartagena en mayo de 1989, donde los presidentes
acordaron instruir a sus ministros de Finanzas y presidentes de Bancos Centrales,
y se puso en primer plano al incluirse como un asunto prioritario entre los acuerdos adoptados por los presidentes de los países andinos en el IX Consejo Presidencial Andino celebrado en la ciudad de Sucre, Bolivia, en abril de 1997.
El esfuerzo de advertir las condiciones que constriñen el proceso de coordinación
de políticas puede ser complejo. Si bien hemos dicho que el tipo de cambio real
1
Si la relación de intercambio se desvía en perjuicio de un país, el flujo comercial es
afectado no sólo por la pérdida de competitividad que esto ocasiona, sino además por el
estímulo que provoca en acciones de cabildeo en procura de protección contra las importaciones competitivas.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
106
bilateral (o la relación de intercambio), es un regulador fundamental de los flujos
comerciales, esta variable encubre y es la expresión misma de un conjunto de
determinantes macroeconómicos. No cabe duda que el perfil inflacionario comparado de las economías es el más visible de ellos. Pero el perfil inflacionario comparado puede ser una consecuencia clara del rumbo de la gestión fiscal y monetaria,
y/o de arreglos y medidas en relación al tipo de cambio nominal y de la presión que
existan en el mercado de divisas. Es de gran interés, por tanto, entender claramente
la forma como se desarrolla la gestión fiscal en ambos países, el perfil de ingresos y
gastos, las alternativas de ajuste y de financiamiento de los déficit. De la misma
manera, la evolución de los agregados monetarios, los objetivos de política monetaria, los instrumentos de intervención y el tenor de la política ejercida por las
autoridades monetarias son aspectos de gran importancia para entender el vínculo
entre agregados macroeconómicos y la relación de intercambio. Así mismo, y muy
ligado a los aspectos de política monetaria y fiscal, es preciso comparar los eventos
que impactan el mercado de divisas y las funciones de reacción de las autoridades
ante eventualidades en ese mercado. También como consecuencia de choques
externos y de los arreglos cambiarios existentes, la acumulación de activos externos
o su extremo, el estrangulamiento o la restricción externa, impone ajustes en la
política monetaria y en la gestión fiscal de los gobiernos que eventualmente
retroalimentan la relación de intercambio entre las economías. Por otro lado, el tipo
de cambio nominal puede ser utilizado además como un instrumento de política,
en cuyo caso la relación comercial entre los dos países queda sujeta a objetivos de
política económica interna como puede ser la estabilización.
Los flujos comerciales están además estrechamente relacionados al ritmo de actividad económica. Por un lado, las importaciones en cada país son sensibles al
ritmo de actividad económica doméstico (esto muy especialmente en lo que toca
a los bienes intermedios y de capital). Por otro lado, existe la presunción de una
relación inversa entre el tamaño de los mercados y la evolución de las exportaciones. Por lo demás, no cabe duda que la demanda agregada, en su aspecto discrecional, es una variable sujeta una vez más a objetivos macroeconómicos globales
de cada país y cuyas fluctuaciones pueden ser el reflejo de la fase del ciclo, de
alcance del desempleo y de la orientación político-ideológica del gobierno de
turno. El comportamiento de los componentes de la demanda agregada puede así
mismo tener algunos efectos en la demanda de bienes y servicios entre los dos
países. Mayor dinamismo en la inversión (con respecto al consumo) puede favorecer ampliamente al socio comercial si las exportaciones de éste son muy intensivas en bienes intermedios y de capital.
En resumen, buena parte del éxito de la coordinación está determinado por cuán
armónica es la estructura económica e institucional y los objetivos de política en
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
107
ambas economías. En ese sentido, el propósito de este trabajo no es otro que el
de hacer una revisión comparada de la evolución del contexto y las decisiones de
políticas macroeconómicas en ambos países en el curso de los años noventa, a fin
de detectar la presencia de elementos comunes, asimetrías, y distorsiones que
puedan eventualmente afectar la consolidación del proceso de integración colombovenezolano. En la sección II se analizan algunas hipótesis sobre la relación entre
crecimiento del producto y el flujo comercial en ambas economías. En la sección
III se evalúan la evolución del tipo de cambio real bilateral y algunos eventos que
inducen en ocasiones a respuestas disímiles en el manejo de la política cambiaria.
La sección IV compara el historial inflacionario reciente en ambas economías y
algunos factores determinantes. La sección V pone en evidencia la naturaleza y
respuesta relativamente distintas que tienen ambas economías a la exposición a
los choques externos. El contraste entre instrumentos y objetivos de la política
monetaria es tema de la sección VI. La estructura y la gestión de las finanzas
públicas se aborda en la sección VII. Finalmente, una muy breve cuenta y contraste del arreglo institucional y del desempeño del sector financiero en cada país es
el tema de la sección VIII. Algunos de los aspectos que señalaremos parecen
indicar que el camino hacia la coordinación de políticas macroeconómicas entre
Venezuela y Colombia no está libre de tropiezos y que requiere de esfuerzos
previos muy significativos a fin de reducir algunas marcadas asimetrías. Es importante apuntar que por razones de espacio hemos dejado a un lado temas muy
importantes como la evolución comparada de la productividad y de la estructura
del mercado laboral, así como algún análisis sobre la evolución de los flujos de
inversión directa y financiera.
El producto real y el flujo comercial
No cabe duda que la enorme volatilidad y el crecimiento si se quiere espasmódico que ha exhibido el producto interno bruto en Venezuela contrasta sensiblemente con la solidez con que la economía colombiana ha crecido a lo largo de la
década (ver gráfico N° 2). La economía colombiana sólo ha visto mermar su ritmo
de crecimiento en los últimos tres años, pero aún así, la caída en el producto no
ha sido estrepitosa o inesperada. Estas marcadas diferencias en la forma como
evolucionan ambas economías tienen importantes implicaciones en la realización
de planes de negocios y estrategias comerciales, pues es mucho más difícil para
las empresas colombianas actuar en un marco de inestabilidad y de incertidumbre
que para las empresas venezolanas en escenarios muchos más previsibles y menos sensibles a las fluctuaciones como el de Colombia. A pesar de esto es curioso
notar que a partir del año 1994 el crecimiento en ambas economías inflexiona en
forma conjunta, pero también el dinamismo es menor y esto explica en parte el
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
108
estancamiento observado en los últimos tres años en los flujos comerciales en
dólares. En la actualidad ambas economías atraviesan por las más severas recesiones registradas en décadas y en el mejor de los escenarios las estimaciones oficiales esperan que el producto caiga en el año 1999 en 3,5% en Colombia y 6,7% en
Venezuela.
Gráfico N° 2
Tasas de crecimiento del PIB en Colombia y Venezuela
1989-1999
%
12
8
4
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
-4
-8
-12
Colombia
Venezuela
Fuente: Banco Central de Venezuela y Banco de la República
* Para 1999 las cifras son estimadas por el Departamento Nacional de Planeación
(Colombia) y el Ministerio de Finanzas (Venezuela)
Algunas hipótesis han sido señaladas para explicar los efectos que tiene el ritmo
de actividad económica sobre las exportaciones de un país a otro. Cubillos (1996),
por ejemplo, argumenta que hasta mediados de 1994, cuando en Venezuela se
desata la crisis financiera, las exportaciones venezolanas hacia Colombia venían
creciendo gracias al favorable desempeño económico de Colombia (la economía
colombiana creció entre 1990 y 1994 en 4,31% en promedio), que compensaba en
mucho a los productores venezolanos por la recesión económica en dicho país
(1993 y 1994 fueron años recesivos para la economía venezolana).2 Clemente
(1994), adicionalmente argumenta que entre 1989 y 1993 se corrobora la correlación negativa entre la tasa de crecimiento del PIB y el nivel de exportaciones no
2
Indudablemente el mantenimiento de una tasa de cambio real relativamente estable y
favorable a Venezuela es un elemento de gran peso para explicar la corriente comercial.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
109
tradicionales en Venezuela. Para disponer de una explicación de este fenómeno se
ha dicho que para un grupo numeroso de empresas en Venezuela las exportaciones
parecen constituir una variable de ajuste cuando se contrae el mercado interno. Sin
embargo, la tendencia al crecimiento que han registrado las exportaciones de Venezuela hacia Colombia parece más bien indicar que transcurridos varios años del
proceso de apertura y de establecimiento de una zona de libre comercio, las empresas han comenzado una política deliberada de exportaciones, penetración, establecimiento e incremento en la participación en el mercado colombiano.
El comercio de Colombia hacia Venezuela, por otro lado, parece ser sensible a las
fluctuaciones en el ritmo de actividad económica en este último. Por ejemplo, el
valor de las exportaciones de Colombia a Venezuela aumentó en su nivel máximo
en 1991 (110%) en un año de significativo crecimiento en Venezuela (10,4%), y
caen sensiblemente en 1994 (en un 22%) en un año de severa crisis y recesión
(-2,8%) para luego subir nuevamente con la recuperación en Venezuela en el año
1995 (ver cuadro 1). En apoyo a esta observación un estudio reciente sobre la
demanda de importaciones venezolanas (Cartaya, Paracare y Zerpa, 1998) termina confirmando la importancia que tiene el PIB (muy por encima del tipo de
cambio real) como variable explicativa de las importaciones por sectores (público
y privado) y por destino (consumo, bienes intermedios, capital) en Venezuela.
Cuadro N° 1
Comercio Bilateral, 1991-1998 (Millones de US$)
Exportaciones
de Colombia
Crecimiento
exportaciones %
Exportaciones
de Venezuela
Crecimiento
exportaciones %
Total Comercio
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
204
427.3
508.5
695.6
537.2
935.6
983
989 1.145.6
110
19
36,8
-22,8
74,2
5,07
0,61
305.7
424.6
968.1 1.127.5
1.380.9
1.243 1.625.3 1.399.4
38,9
128
16,5
1.005.1 1.663.7 1664.7
22,5
2.316.5
-9,93
30,7
2.226 2.614.3
321
-4,9
733
1997
1998
15,7
-13,9
2.545
Fuente: DANE y Departamento de Planeación de Colombia
Es difícil concebir que ambas economías puedan experimentar un círculo vicioso
de crecimiento económico y comercial sostenido más allá de lo que permite el
grado de interdependencia existente. Colombia que había mantenido una tasa de
crecimiento relativamente estable hasta el año 1995 ha entrado en un proceso de
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
110
estancamiento que requerirá de un impulso importante en la confianza y en la
reputación de las políticas gubernamentales, mientras que el producto en Venezuela sigue siendo arrastrado por el peso que tiene el petróleo en la estructura
productiva.
El manejo de la política cambiaria
Para explicar la reacción del comercio bilateral los analistas usualmente ponen
gran atención al manejo de la política cambiaria y la evolución del tipo de cambio
real en cada país. Ninguna variable expresa mejor el carácter endémicamente
conflictivo del comercio y la rivalidad comercial, y es por eso que la forma de
explotar mutuamente los beneficios del comercio entre dos economías es a través
de arreglos cambiarios estables. Colombia siguió desde mediados de la década de
los ochenta una política deliberada de estímulo a las exportaciones y de preparación (desde 1988) para la apertura económica, aplicando para ese fin un sistema
de devaluación gota a gota (crawling-peg). Para el año 1990 el índice de tipo de
cambio real alcanzó un máximo y desde entonces inició un pronunciado declive
(ver gráfico N° 3). La política cambiaria se orientó desde entonces a darle mayor
grado de libertad a la política monetaria, y el dilema de las autoridades económicas entre competitividad cambiaria y estabilidad macroeconómica se resolvió en
favor de la estabilidad. La Ley 9ª de 1991 flexibilizó, en buena parte, el flujo de
transacciones y operaciones con el exterior e inició el desmonte del control
cambiario. El crecimiento anormal de divisas que se produjo en 1991, obligó a las
autoridades a establecer un mecanismo de certificados de cambio que tendían a
aplazar la monetización de su creciente flujo, fijando plazos de redención mayores. El certificado de cambio consistía, en ese entonces, en un instrumento financiero denominado en dólares redimibles a la vista en el Banco de la República.
Por decisión posterior el instrumento se hizo redimible en tres meses (y luego a
un año) a la llamada “tasa de redención del certificado de cambio”. El precio de
este papel en el mercado secundario formó lo que se denominó la “tasa representativa de mercado”.3 Así, el sistema de certificados de cambio se utilizó como
regulador del comportamiento de la tasa de cambio nominal.4
3
Siendo negociable, el certificado de cambio tenía un precio que dependía de las tasas de
interés vigentes y de la devaluación esperada por el público. Altas tasas de interés se correspondían con un menor precio del certificado y de otra parte, si la devaluación esperada era
elevada, el precio subía debido a la expectativa de obtener un mejor precio de redención en
la fecha de maduración. El precio del certificado de cambio era, de hecho, la tasa de cambio
del mercado, es decir, la tasa a la cual el público podía cambiar dólares por pesos.
4
Esta tasa representativa de mercado, fluctuó al interior de una banda que estableció la
autoridad monetaria frente a la tasa oficial de cambio y que seguía publicando el Banco de
la República. Esto no era otra cosa que la tasa a la cual el emisor estaba dispuesto a redimir
los certificados de cambio en su fecha de maduración.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
111
Para 1991, la mayor flexibilidad cambiaria encontró un inesperado superávit en la
cuenta corriente y además un importante influjo de capitales producto de numerosos elementos, entre ellos, las condiciones de los mercados financieros internacionales, el programa de liberalización comercial, favorables expectativas alrededor de la reforma estructural, y amnistías cambiarias y fiscales. Los flujos de capital
en Colombia ascendieron al 4% del PIB entre 1990 y 1992 y la inversión extranjera
directa al 1,3% del PIB (Mesa y García, 1996). El esfuerzo de las autoridades por
reducir la inflación y el proceso de esterilización monetaria, trajo como consecuencia inevitable la elevación de las tasas de interés domésticas, lo que incentivó
aún más la entrada de capitales. Todos estos elementos coadyuvaron para que
Colombia presentará entre 1990 y 1997 uno de los procesos más fuertes de apreciación real del peso de los últimos 20 años, lo que aunado a los drásticos ajustes
cambiarios ocurridos en Venezuela explicaría parcialmente el mayor dinamismo
que durante los primeros años de la década mostró el comercio desde Venezuela.
Gráfico N° 3
Índice de tipo de cambio real en Colombia y Venezuela, 1980-1998
(base 1985=100)
180
160
140
120
100
80
60
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Índice de tipo de cambio real de Colombia
Índice de tipo de cambio real de Venezuela
Fuente: Fernández Riva (1997) en base a cifras del Banco de la República y del FMI
y actualización propia
Venezuela por su parte, inició la década de los años noventa con un viraje estratégico de grandes dimensiones en su política económica. En forma muy rápida la
economía se vio sometida a un conjunto de reformas estructurales (iniciadas a
principios de 1989) que tuvieron como orientación la liberalización de los precios
internos (tarifas, tipo de cambio, tasas de interés), la liberalización comercial y
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
112
financiera, y las privatizaciones. En materia cambiaria la administración entrante
(en el año 1989) impulsó una maxidevaluación adoptando un tipo de cambio
único y flexible que luego se transformaría en un régimen de crawling-peg siguiendo como objetivo el mantenimiento de un tipo de cambio de paridad. Desde entonces y hasta mediados de 1994, la política cambiaria privilegió la
competitividad del aparato productivo en un contexto de alta inflación, lo que en
principio contrasta con los objetivos cambiarios de quien para entonces se convertiría en su segundo socio comercial.
De esta forma, Colombia poniendo gran acento en la estabilidad y Venezuela privilegiando la competitividad iniciaron ambos la década apuntando a una mayor flexibilidad en el tipo de cambio pero asignando objetivos económicos distintos a su política
cambiaria. La tendencia a la revaluación progresiva del peso en Colombia y la ganancia de competitividad relativa del tipo de cambio en Venezuela (aun considerando las
enormes fluctuaciones) dan cuenta clara de la evolución marcadamente favorable
que ha tomado el tipo de cambio bilateral para este último país (ver gráfico N° 4).
Gráfico N° 4
Tipo de cambio bilateral peso-bolívar, 1980-1998
1.7
y = 0.002x2 - 0.0781x + 1.4936
1.5
Tendencia Polinomial
1.3
1.1
0.9
0.7
0.5
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Fuente: cálculos propios
Cambios importantes en los regímenes cambiarios ocurren en Colombia y Venezuela en 1994. Como consecuencia de la abundante liquidez y de la presión hacia
la baja en las tasas de interés, a finales del año 1993, Colombia experimentó
mayores niveles de gasto público y privado y dificultades para reducir la inflación
(22,6% en 1993). En enero de 1994, la Junta Directiva del Banco de la República
implementa formalmente un sistema de banda cambiaria con el fin, de acuerdo a
muchos, de permitir la revaluación del peso y contrarrestar los efectos inflacionarios
del gasto público y de la política monetaria. Por lo demás, es bien sabido que el
sistema de bandas, de un lado, garantiza una mayor flexibilidad para la política
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
113
monetaria, y de otro lado, otorga mayor estabilidad al tipo de cambio nominal en
comparación con un régimen de libre flotación. La banda establecida tuvo una
amplitud entre el límite superior e inferior de 15%. El límite inferior se fijó en 759
pesos por dólar y el precio techo en 873 pesos por dólar. En 1994 la tasa de cambio
fluctuó alrededor de la paridad central entre enero y junio y luego cayó al piso de
la banda en los últimos meses del año, por lo que hubo que revaluar nominal e
instantáneamente la banda a finales del año (ver gráfico N° 5).5 Los elevados influjos de capital externo al sector privado y el menor costo de los recursos externos
tuvieron mucho que ver en el virtual estancamiento del tipo de cambio nominal
hasta mediados del año 1995, cuando el tipo de cambio de mercado comenzó a
pegarse del techo. Las entradas de capital fueron muy apreciables a lo largo de 1996
y durante gran parte del año 1997 y el tipo de cambio una vez más se aproximó por
varios meses al límite inferior. Esta situación cambiaría sustancialmente con el advenimiento de la crisis en los mercados asiáticos. El desplazamiento de la banda que
se observa en la figura en la primera semana de septiembre de 1998, pareciera ser
el resultado de la acción combinada del acelerado gasto agregado de la economía,
de la reversión en los mercados de capitales y de la caída más acentuada de lo
anticipado en los precios del café y el petróleo (que en conjunto representan más
del 35% del valor de las importaciones), y de la desaceleración de las economías de
países receptores de exportaciones no tradicionales como Venezuela y Ecuador. No
deja de ser sorprendente que la confluencia de tantos elementos adversos para la
estabilidad cambiaria produjera sólo un realineamiento de un 9% en la banda.
Gráfico N° 5
El sistema de bandas cambiarias en Colombia, 1994-1999
2100
1900
1700
1500
1300
1100
900
TC de mercado
Paridad Central
Lim. Inf.
Jul. 99
Oct. 99
Abr. 99
Jul. 98
Oct. 98
Ene. 99
Abr. 98
Jul. 97
Lim. sup.
Oct. 97
Ene. 98
Abr. 97
Jul. 96
Oct. 96
Ene. 97
Abr. 96
Jul. 95
Oct. 95
Ene. 96
Abr. 95
Jul. 94
Oct. 94
Ene. 95
Abr. 94
Ene. 94
700
Fuente: Banco de la República
5
Si bien las autoridades económicas establecieron una meta de devaluación de 11% anual,
los resultados mostraron que sólo fue del 2,5% anual.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
114
Venezuela ante una inminente crisis de balanza de pagos, motivada en gran parte
la inestabilidad política, la creciente desconfianza en los fundamentos de la economía y la crisis financiera, experimentó un colapso en su régimen de crawlingpeg y puso en práctica una serie de intentos erráticos por consolidar un régimen
cambiario óptimo durante gran parte del año 1994.6 En el curso de unos meses,
Venezuela experimentó cuatro regímenes cambiarios distintos (crawling-peg, libre flotación, subasta holandesa y tipo de cambio fijo con control de cambio). A
decir verdad, el severo desorden monetario y un exceso inminente de medios de
pago (como reacción a la crisis financiera) condicionó la política cambiaria pues
el desequilibrio en el mercado de divisas llevó a las autoridades a aplicar un
estricto racionamiento. La devaluación del bolívar y el establecimiento del control
de cambios en junio de 1994 tuvieron un fuerte impacto (pero transitorio) en las
exportaciones colombianas hacia Venezuela (una contracción del 24,4% en dólares corrientes), aunque su impacto en las exportaciones globales apenas se hizo
notar.7 Sin embargo, en un escenario de mayor interdependencia como puede
fácilmente avizorarse en el futuro, la disímil situación macroeconómica y las estrategias de política económica seguidas por las autoridades de cada país, pudiera
llegar a plantear acciones y repercusiones más severas para ambas economías. En
1994, Colombia –privilegiando sus objetivos anti-inflacionarios en medio de una
bonanza de capitales– inducía a la revaluación del peso; Venezuela, ante la incertidumbre del público y una enorme salida de capitales buscaba solventar el desequilibrio externo. En un escenario de elevado comercio bilateral, la devaluación
en Venezuela y la revaluación en Colombia pudiera afectar la solvencia externa
colombiana y en consecuencia desatar nuevos sentimientos proteccionistas o
“devaluaciones competitivas”.8
Los hechos ocurridos en 1994, las expectativas de una difícil posición fiscal en
1995 sin señales de solución derivó en un creciente deterioro del clima de con-
6
La poca claridad en el manejo de la política cambiaria dejó entrever la falta de experticia
en el manejo de la crisis que tuvieron las autoridades venezolanas. Después de una caída en
más de 2.000 millones de US$ en el nivel de reservas internacionales en el curso de tres
meses, las autoridades abandonaron el sistema de deslizamientos periódicos y el tipo de
cambio fue devaluado y dejado a libre flotación a fines de abril de 1994. En el mes de mayo
un sistema de subasta reemplazó la flotación del tipo de cambio, pero una nueva y abrupta
baja en reservas impulsó al gobierno a implementar un régimen de control de cambio unas
semanas más tarde que no sería levantado sino a finales del año 1995 cuando las autoridades deciden utilizar una nueva maxidevaluación.
7
Pese al control de cambios, la decisión de canalizar el comercio, a través del convenio de
pagos y créditos recíprocos de la ALADI permitieron que el intercambio con Venezuela
retomase una dinámica ascendente en 1995.
8
Las devaluaciones competitivas están penalizadas por el Artículo 110 del propio Acuerdo
de Cartagena.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
115
fianza en Venezuela. La creciente demanda de divisas condujo a una nueva devaluación del bolívar en diciembre de 1995 en un 70%. A mediados de 1996 Venezuela pone en práctica un estricto programa de ajustes bajo el tutelaje del FMI (la
Agenda Venezuela). En ese entonces se implementa un sistema de bandas para la
tasa de cambio en respuesta a severos síntomas de desequilibrio interno y externo. La banda, cuya paridad central se estableció en 470 Bs/US$ con un margen de
más/menos 7,5% alrededor de la paridad, buscaba establecer una tasa de depreciación de 1,5% mensual de acuerdo con el objetivo inflacionario. Sin embargo,
Venezuela hubo de experimentar acontecimientos externos favorables, al igual
que Colombia cuando implementó su sistema de bandas dos años antes. El mercado petrolero registró precios más altos y los volúmenes de crudo colocados
aumentaron igualmente en un 8%. Como consecuencia la cuenta corriente registró un enorme superávit (7.355 millones de US$) y la cuenta capital mejoró
sustancialmente durante la segunda mitad del año 1996, por efecto de inversión
extranjera directa en el área petrolera, la privatización del remanente de participaciones públicas de la compañía telefónica, CANTV, y cierto influjo de capitales de
corto plazo resultado del optimismo inicial en el programa. La gran afluencia de
divisas hizo que el tipo de cambio de mercado comenzara a acercarse levemente
al límite inferior de la banda. Sin embargo, el Banco Central de Venezuela ejerció
fuertes intervenciones intramarginales con el objeto de minimizar la desviación
entre la paridad central y el tipo de cambio de mercado.9 Durante el año 1997, la
paridad central de la banda cambiaria en Venezuela tuvo que ser realineada hacia
abajo (en el mes de enero y luego en julio) pues el país experimentaba una fuerte
acumulación de reservas. De igual manera el ritmo de depreciación del tipo de
cambio fue reducido (primero a 1,32% mensual en enero y luego a 1,16% mensual en julio). Aunque la magnitud de las devaluaciones de diciembre de 1995 y
abril de 1996 fue considerable, para finales de 1997 la ganancia cambiaria se había
erosionado por la inflación. Con un tipo de cambio virtualmente anclado, los
peligros de sobrevaluación comenzaron a levantar preocupación en los productores nacionales. En enero del año 1998 la banda fue realineada hacia abajo manteniendo la misma amplitud entre los límites inferior y superior (7,5%) y un ritmo de
depreciación mensual levemente mayor (1,38%). A lo largo del año 1998 y durante los primeros nueve meses del año 1999, el esquema salió bien librado a pesar
de las secuelas dejadas por la crisis de los mercados asiáticos, la caída del precio
del petróleo, la incertidumbre política creada por el nuevo gobierno del presidente Chávez y las crisis cambiarias de países vecinos (como Brasil, Ecuador y Colombia).
9
En ese sentido, el sistema de banda cambiaria en Venezuela pareciera simular más bien
un régimen de crawling-peg que un esquema ortodoxo de bandas. El tipo de cambio de
mercado ha estado la mayor parte del tiempo por debajo de la paridad central con fuertes
intervenciones intramarginales por parte de la autoridad monetaria
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
116
Gráfico N° 6
El sistema de bandas cambiarias en Venezuela, Abr. 96-Dic.98
Bs./$
750.00
700.00
650.00
600.00
550.00
500.00
450.00
400.00
Meses
Inferior
Superior
Paridad Central
Tipo de cambio observado
A diferencia de Venezuela las autoridades monetarias colombianas después de la
realineación de noviembre de 1994 y en el curso de los años 1995, 1996 y 1997 no
hicieron modificaciones mayores a su sistema cambiario. Por otro lado, es importante hacer notar que la amplitud de las variaciones del tipo de cambio al interior
de la banda en Colombia fueron más pronunciadas que en Venezuela, pegándose
la paridad de mercado al límite superior o inferior de la banda según las circunstancias, y reaccionando además la Junta Directiva del Banco de la República no
con cambios en la paridad central, sino con cambios muy ligeros en la pendiente.
Desde esta perspectiva, Colombia siguió con mayor rigor las directrices conceptuales de una banda cambiaria que Venezuela.10
Desde mediados de 1997 y a lo largo de 1998 y 1999 una combinación de eventos
externos y medidas de política incidieron decisivamente en el mercado cambiario
revirtiendo la tendencia observada en años anteriores. Ya desde principios del
año 1996 la política monetaria en Colombia se hizo más laxa. Algunas medidas
para reducir las tasas de interés fueron introducidas en marzo de 1996. A la
declinación de las tasas de interés se sumó la creciente preocupación de los
10
Un estudio reciente de Mesa (1997) muestra, no obstante, que al menos en el período que
va entre 1994 y 1996, la distribución de probabilidades del tipo de cambio al interior de la
banda no exhibe forma de “U”, como tampoco se da una correlación negativa entre el
diferencial de tasas y el tipo de cambio dentro de la banda. Todo esto contradice las predicciones básicas del modelo de Krugman.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
117
mercados por la sostenibilidad de las cuentas fiscales y externas y el deterioro del
mercado petrolero (desde la segunda mitad de 1997), y con ello de las expectativas generadas alrededor del sector petrolero. A pesar de la significativa intervención de las autoridades, las presiones sobre el peso se intensificaron en 1998 en
respuesta a la incertidumbre política en el período inmediato a las elecciones
presidenciales y a las repercusiones de la crisis asiática sobre los mercados de
capitales. Para contener las presiones cambiarias el banco central apretó la política monetaria aumentando la banda de tasas de interés interbancarias e
incrementando los rendimientos de las letras en el mercado abierto. En mayo de
1998 las tasas de interés interbancarias fueron liberadas y el mercado cambiario
mostró una calma temporal luego de la elección de Pastrana como presidente, a
finales de junio. Pero renovadas presiones aparecieron en el mes de agosto lo que
llevó al Banco de la República a depreciar la banda cambiaria en un 9% en
septiembre de 1998. El mercado creyó que la nueva banda era vulnerable y la
continuó atacando, con lo cual se apretó aún más la política monetaria lo que
hizo subir las tasas de interés de noventa días al 37%. En junio de 1999, se
produce un nuevo realineamiento hacia arriba. Las presiones alcistas comenzaron
con el anuncio de que el Banco Mundial bloquearía un crédito de 600 millones de
dólares para el salvamento de los bancos estatales en situación de fragilidad. Tras
gastar 274 millones de dólares en dos días, la Junta Directiva del Banco de la
República decidió devaluar la paridad central y aumentar la amplitud de la Banda
el 27 de junio. Las presiones no cesaron durante los meses de julio, agosto y
septiembre. El pronóstico de un déficit en cuenta corriente de 6 puntos del PIB y
de un déficit fiscal en el orden de 5 puntos del producto, puso en evidencia la
situación de severos desórdenes macroeconómicos. El 25 de septiembre el presidente del Banco de la República y el ministro de Hacienda anunciaban el abandono del esquema de bandas y la adopción de un régimen de flotación tras una
semana de intensos ataques donde el Banco Central perdió cerca de 470 millones
en reservas internacionales.
Frente a este panorama donde Venezuela persiste en la rigidez cambiaria y Colombia adopta la flotación, las posibilidades de coordinación de políticas se alejan. La complejidad del problema proviene del hecho de que existe un “trueque”
entre los objetivos que pueden lograrse en esquemas cambiarios disímiles. La
flotación le devuelve a Colombia soberanía monetaria y privilegia la opción de
combatir la recesión, en tanto que la rigidez cambiaria en Venezuela, obliga al
Banco Central a ser más conservador en su política monetaria dándole privilegio
al combate de la inflación.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
118
El desempeño inflacionario
Venezuela y Colombia contaban con una amplia historia inflacionaria al comenzar
la década de los noventa. Colombia con un índice más estable, Venezuela con un
comportamiento más errático a consecuencia de choques de oferta y demanda
(ver gráfico N° 6). Dada la incidencia que los niveles de inflación relativos tienen
en el tipo de cambio bilateral, es bastante evidente que de persistir un registro
inflacionario mayor en Venezuela que en Colombia, la tendencia a la revaluación
del peso con respecto al bolívar puede revertirse en el largo plazo. Desde 1994,
Venezuela, sin embargo, ha tendido a aplicar políticas de anclaje en el tipo de
cambio nominal sin ningún éxito contundente en la estabilidad de los precios.11
De esta forma se sobrevalúa su moneda en períodos relativamente cortos para
luego hacer ajustes bruscos en la tasa de cambio. Los tres grandes ajustes hacia el
alza en la tasa de inflación en Venezuela que pueden observarse en el gráfico
N° 7 son el resultado de períodos precedentes de abierta sobrevaluación del
bolívar a los que siguieron intensos ajustes en el tipo de cambio.
Gráfico N° 7
Tasas de inflación anual en Venezuela y Colombia (1980-1998)*
%
100
80
60
40
20
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
0
Venezuela
Colombia
Fuente: Banco Central de Venezuela y Banco de la República
*1999 refleja la metas inflacionarias de los bancos centrales en cada país
11
Es evidente que en medio de desórdenes monetarios y fiscales el efecto estabilizador del
anclaje cambiario se atenúa.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
119
Los esfuerzos por reducir la inflación en Colombia por debajo de los dos dígitos
han sido infructuosos. Fuente oficiales atribuyen esta dificultad a las características
inerciales de la inflación y así es confirmado en un estudio reciente por Kamas
(1995). Trabajos también recientes sobre las causas de la inflación en Venezuela
confirman de igual forma la importancia de la inercia (Zambrano, 1994; Guerra y
Sánchez, 1996; y Dorta, et. al 1997). Los elementos inerciales indican que el público ha desarrollado mecanismos adaptativos en su conducta sobre las decisiones
de precios, que los contratos se fijan de manera muy desincronizada, y/o que
existen expectativas inflacionarias dada la ausencia de crediblidad del público en
las políticas. En este contexto las políticas de restricción de demanda son lógicamente insuficientes. No obstante, los intentos en ambas economías por implementar
políticas complementarias de ingresos han sido desalentadoras. Venezuela hizo
varios intentos poco fortuitos en 1994 y 1995, cuando prevaleció en la economía
un régimen de tipo de cambio fijo con controles de ciertos productos “básicos”.
Colombia, por otra parte, vio fracasar su intento de poner en práctica desde 1995
un “pacto social”. Es factible, sin embargo, que las tasas de inflación en ambos
países puedan converger a niveles básicos, si el riesgo de una fuerte devaluación
es contenido en Venezuela, y se hace un esfuerzo en ambos países por evitar los
ajustes periódicos en los precios administrados de los servicios públicos.12 En
Colombia, por ejemplo, entre 1996 y 1997 los choques inflacionarios se originaron por reajustes en las tarifas de servicios públicos –en especial energía–, por el
aumento del IVA (de 14% a 16%) y por sensibles aumentos en los costos de
educación (Perfil de Coyuntura, Lecturas de Economía 1997).13 En Venezuela,
adicionalmente al ajuste cambiario de mediados de 1996, el precio del combustible se incrementó en más de un 100% ese mismo año y la alícuota del Impuesto
a las Ventas subió del 12,5% al 16,5%. En general, los aumentos recurrentes en las
tarifas eléctricas, telefónicas y de transporte han venido incidiendo en los saltos
discretos que experimenta la tasa de inflación mensual. Es significativo, sin embargo, que la fuerte recesión que experimentan actualmente ambas economías
estén provocando una convergencia de la tasa de inflación mensual y de la tasa
de inflación anualizada mes a mes (ver gráfico N° 8).
12
Los esfuerzos por consolidar una unión económica entre dos o más economías pasan por
tratar de hacer converger sus tasas de inflación y de armonizar sus políticas macroeconómicas.
13
Un estudio para la economía colombiana de Correa y Escobar (1990) indica, sin embargo,
que las variaciones en los precios de la gasolina y las tarifas de los servicios públicos,
potencialmente no tienen un impacto directo muy fuerte sobre costos ni sobre variaciones
del IPC.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
120
Gráfico N° 8
Inflación anualizada (en los últimos 12 meses)
%
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
Jul. 99
Sep. 99
May. 99
Mar. 99
Ene. 99
Nov. 98
Jul. 98
Sep. 98
May. 98
Mar. 98
Ene. 98
Nov. 97
Jul. 97
Sep. 97
May. 97
Mar. 97
Ene. 97
0
Venezuela
Colombia
Fuente: Basado en datos del BCV y del Banco de la República
La evolución del sector externo y los choques en la década de los 90
Colombia como Venezuela han estado sometidos al impacto de los cambios en
sus cuentas externas a lo largo de la década. Venezuela con una impactante
volatilidad en su cuenta corriente, específicamente en su balanza comercial petrolera, afectando sensiblemente el desempeño fiscal. Colombia con un permanente
influjo de capitales que descompone su política anti-inflacionaria, y un creciente
saldo deficitario en su cuenta corriente como consecuencia de un boom de importaciones. Por otro lado, el comportamiento de los flujos de capital en Venezuela es
altamente sensible a lo que acontece en la cuenta corriente, y en este sentido el
comportamiento simétrico con que se comportan los flujos de bienes y los flujos
capitales contrasta marcadamente con lo que sucede en Colombia. En situaciones
de caída en los ingresos petroleros, por ejemplo, el público en Venezuela anticipa
malos tiempos y fuertes ajustes en el tipo de cambio.
Venezuela en los años 1990 y 1991 experimentó un boom petrolero (a consecuencia de la crisis del Golfo Pérsico) que mejoró sensiblemente su cuenta corriente.
El impacto recesivo del programa de ajuste del año 1989 hizo en ese entonces que
la reactivación de la economía tomara un carácter prioritario, aun cuando el ajuste
requería de un proceso de consolidación. El crecimiento del gasto y del dinero
base en los años 1991 y 1992 tuvo que ser contenido con políticas monetarias
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
121
restrictivas con costos severos para la economía y el sistema financiero. En 1992,
el mercado petrolero comenzó a mostrar signos de deterioro. La cuenta corriente
cerró con un saldo tremendamente deficitario (3.749 millones de US$) y el déficit
fiscal del gobierno central se elevó a 3,7% del PIB. La debilidad institucional del
país para aislar o mitigar el impacto de los choques externos se puso una vez más
de manifiesto en esta coyuntura de principios de los años noventa. La creación de
un fondo de estabilización macroeconómica si bien comenzó a ser discutido en
ese entonces, quedó aplazado inexplicablemente, y en la situación actual Venezuela una vez más ha tenido que verse sometida a los rigores de un segundo ciclo
de expansión (1996 y 1997) y contracción (1998) aguda de los ingresos petroleros. A mediados de 1998 el ejecutivo presentó al parlamento el proyecto de
Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM) contra contingencias petroleras,
y éste fue aprobado pero sin condiciones para ser capitalizado. No cabe duda que
este mecanismo trae beneficios adicionales para ambas economías. El Fondo
anticíclico suaviza la trayectoria del gasto público en Venezuela, permitiendo un
mejor desempeño de la política monetaria, contribuyendo a evitar fuertes fluctuaciones del gasto agregado, en el tipo de cambio real y eventualmente en el
intercambio comercial. Es de hacer notar que el impacto que tiene la volatilidad
petrolera en el producto y en el comportamiento del tipo de cambio es muy
fuerte en Venezuela dada la alta dependencia que tiene el sector externo y el
sector público del petróleo. No obstante, a comienzos de 1999, la administración
entrante modificó sustancialmente las reglas de acumulación y de gasto del fondo
de estabilización para hacerlo más discrecional pero con el riesgo de convertirlo
más en un fondo de reparto que de estabilización.
Cuadro N° 2
Balanza de Pagos de Venezuela 1990-1998 (Millones de US$)
Descripción
1990
Cuenta Corriente 8279
Bienes
10706
Servicios
-1351
Transferencias -302
Cuenta Capital -2161
Inv. Directa
76
Capital Med y LP -2237
Capital de CP
Err. y Omisiones -1742
Var. De Reservas 4376
1991
1736
4900
-2202
-364
2704
1916
574
214
-1515
2952
1992
-3749
1322
-2951
374
3006
513
2383
110
-490
-1233
Fuente: Banco Central de Venezuela
a/Cifras Preliminares
1993
-1993
3275
-3185
-368
2023
220
1622
181
-561
-531
1994
2450
7691
-3082
-216
-3613
656
-1919
-2350
-277
-1724
1995
1950
7123
-3426
193
-2887
860
-1429
-2318
-189
-1126
1996
7355
12204
-5082
233
-478
1575
-1810
-243
-581
6296
1997a
5999
11400
-5390
-51
-1176
4864
-1267
-4773
-1378
3445
1998a
-1715
3431
-5176
30
-354
3357
123
-3834
-1349
-3418
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
122
Colombia con un cuadro externo mucho menos volátil que el de Venezuela y con
tendencias muy definidas (al menos hasta el año 1998) no presenta la misma vulnerabilidad externa que su vecino, pues su cesta exportadora es más diversificada y se
distribuye entre cuatro grandes rubros (café, petróleo, minería y no tradicionales).
Ciertamente la exportación petrolera ha ido ganando participación en el total de las
exportaciones (llegando a representar en 1997 el 23,2% de las exportaciones totales),
pero las reservas probadas no auguran el perfil petrolero de largo plazo que existe en
Venezuela. Por lo demás, contra la volatilidad de sus principales productos de exportación Colombia ha diseñado el Fondo Nacional del Café y el recientemente creado
Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP). Llama la atención, que los superávits
en cuenta corriente de comienzos de los años noventa han desaparecido gradualmente y el déficit acumulado entre 1993 y 1998 supera los 26.900 millones de dólares.
Colombia, sin embargo, no ha sufrido de restricción externa pues la cuenta capital ha
sido altamente superavitaria en la década de los noventa. La acumulación de reservas
ha sido el fenómeno dominante a lo largo de la década y ha constituido una fuente de
problemas para las autoridades económicas en su esfuerzo por reducir la inflación. Al
interior de los flujos de capital, la inversión extranjera directa ha ido creciendo en
forma sostenida desde el año 1992, un hecho si se quiere sorprendente en un país
amenazado por los movimientos armados, la actividad ilegal y las sanciones norteamericanas. Es necesario apuntar, no obstante, que la situación de déficit crónico en la
cuenta corriente es motivo de preocupación de las autoridades gubernamentales si
por alguna eventualidad el influjo de capital no puede sostenerse en el futuro. El
resultado externo del año 1998 y las proyecciones de un alto déficit externo para el
año 1999 parecieran comenzar a indicar este fenómeno.
Cuadro N° 3
Balanza de Pagos de Colombia, 1990-1998 (Millones de US$)
Descripción
1990
Cuenta Corriente 543
Bienes
1971
Servicios
-2454
Transferencias 1026
Cuenta Capital
-2
Inv. Directa
484
Inv. de Cartera
-4
Endeudamiento -284
Capital de CP
-198
Err. y Omisiones
98
Var. De Reservas 639
1991
2347
2959
-2310
1697
-782
433
81
-369
-926
362
1927
1992
900
1234
-2068
1734
69
740
125
-635
-161
222
1191
1993
-2114
-1657
-1595
1138
1979
769
642
-437
1003
242
107
Fuente: Banco de la República y arreglos propios
*Cifras estimadas
1994
-3051
-2286
-1627
862
3074
1515
392
1707
-541
23
1995
-4370
-2699
-2355
678
4673
1473
-559
1892
1308
-304
-1
1996
-4816
-2133
-3215
531,6
7015
3253
208
4367
814
479
2678
1997
-5522
-2603
-3511
592
6360
5437
286
2216
1581
534
1372
1998*
-6030
-2691
-2288
407
3885
3337
14
2024
-1490
687
-1454
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
123
Es muy significativo que en una situación de grandes déficit en la cuenta corriente
en ambos países, éstos puedan estar asociados a variaciones de reservas muy
distintas, lo que indica que la política monetaria y cambiaria no tienen el mismo
tenor. Venezuela pudiera estar apretando la política monetaria (para evitar la fuga
de capitales) cuando su cuenta corriente es deficitaria al tiempo que deprecia con
mayor velocidad el tipo de cambio al interior de su banda, en tanto que Colombia
pudiera más bien estar lidiando con presiones para la apreciación cambiaria.
Naturalmente, mucho de lo que sucede en este campo tiene que ver con los
objetivos e instrumentos de política monetaria de rigor.
La política monetaria
Colombia entró a la década del noventa con tasas de inflación elevadas (29, 1% en
1990 y 30,4% en 1991), al menos si se comparan con la inflación promedio registrada de las décadas anteriores. Parte del problema se atribuyó, en ese entonces,
a las presiones por una mayor oferta monetaria que financiara mayores niveles de
crédito y gasto público. Para evitar esas presiones, se le otorgó una buena dosis
de independencia política al Banco de la República en la nueva constitución de
1991. Con la entrada de la década, adicionalmente, los saldos favorables en la
balanza de pagos representaron una fuente de problemas para las autoridades
monetarias, pues alimentaban el crecimiento de la liquidez monetaria. El crecimiento anormal de divisas que se registró desde 1991, obligó a las autoridades al
establecimiento de un mecanismo de certificados de cambio, que tendía a aplazar
la monetización de su creciente influjo, mediante la fijación de plazos de redención mayores.
En Venezuela las autoridades monetarias se enfrentaron a dificultades similares,
pues el impacto inflacionario de las medidas de ajuste del año 1989 fue notable y
el boom petrolero del año 1990 se tradujo en un fuerte incremento del gasto. El
Banco Central comenzó a recurrir a la esterilización monetaria masiva con títulos
de su propia emisión (bonos cero cupón), una operación si se quiere novedosa
en el país (no así en Colombia), pues tradicionalmente el encaje y el redescuento
habían sido los instrumentos clásicos de intervención usados por el Banco Central. A la postre, el fuerte crecimiento de la liquidez y la brusca caída en la
intermediación financiera incrementarían el monto de estas operaciones en niveles que comprometían la posición financiera del Banco Central.
Hasta finales del año 1991, el esfuerzo de las autoridades económicas colombianas por reducir la inflación y el proceso de esterilización monetaria, trajo como
consecuencia inevitable (dada la estrechez del mercado de capitales), la elevación
de las tasas de interés domésticas. Esto incentivaba la entrada de capitales y
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
124
contribuía no sólo a apreciar el tipo de cambio, sino además a destruir los esfuerzos por controlar la liquidez. Las autoridades monetarias, desde finales de 1991 y
durante 1992, hicieron un esfuerzo (si se quiere exitoso) por reducir las tasas de
interés, dando mayor capacidad de ajuste al tipo de cambio y absorbiendo el
crecimiento de los medios de pago con mayores importaciones. No en balde las
exportaciones de Venezuela hacia Colombia registraron su segundo mayor incremento a lo largo de la década, en 1992, cuando pasaron de 305 a 425 millones de
dólares. Esta señal, si se quiere, destaca lo importante que resultan las acciones de
la política monetaria para explicar los flujos comerciales.
El mayor gasto público y privado, asociado este último a las bajas en las tasas de
interés y a la abundante liquidez, dificultó la reducción de la inflación a los niveles
deseados, así que en 1993 se decidió establecer un encaje del 47% al endeudamiento externo entre 6 y 18 meses, ayudando a las operaciones de mercado
abierto en el control de la inflación. Los certificados de cambio fueron eliminados
en enero de 1994, pero nuevas resoluciones fueron expedidas por la Junta Directiva del Banco de la República en marzo y en agosto de 1994 con el objeto de
controlar las entradas de capital. Se estableció la obligación de constituir depósitos en títulos denominados en dólares como requisito para recibir créditos externos con plazos menores a los 36 meses. Estas medidas no fueron del todo efectivas (Mesa y García, 1996); sin embargo, el Banco de la República insistió con la
disminución del plazo máximo para realizar giros de importaciones, y aumentó
los encajes sobre el crédito externo y los extendió a los créditos contratados a
cinco años. Orientada a limitar las fuentes de financiamiento del sector privado y
reducir el gasto agregado, la política monetaria de finales de 1994 estimuló el alza
de las tasas de interés internas poniendo en evidencia sus limitaciones. Si bien por
una parte al caer las tasas de interés el gasto aumenta, en el esfuerzo por controlarlo las tasas suben estimulando el endeudamiento externo y la entrada de capitales.14 Kalmanovitz (1999, p. 4) resume la política monetaria durante estos primeros años de la década de los noventa señalando que “el Banco seguía comprometido con el mantenimiento de cierto nivel de tasa de cambio lo que lo obligaba a
expandir la oferta monetaria por encima de las necesidades de la economía en el
caso de darse una entrada importante de capital o de superávit en la cuenta
corriente y, por lo tanto, dificultaba en esos momentos reducir el nivel de inflación”.
14
Aunque en un grado menor, estas mismas dificultades en la política monetaria estarían
presentes en Venezuela desde mediados del año 1996 con el registro de ciertos flujos de
capitales privados a la economía.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
125
Cuadro N° 4
Liquidez y tasas de interés anual en Colombia y Venezuela,
1990-1998 (Porcentaje)
Años
Crecimiento
de M1
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
25,8
32,8
41,2
27,7
25,2
19,7
16,5
21,7
-
Colombia
Tasa de
Interés
Nominal
de CDT
35,3
36,7
26,4
26,0
30,0
32,5
28,1
24,3
32,6
Tasa de
Interés
Real
Crecimiento
de M1
Venezuela
Tasa de
Interés
Nominal
Tasa de
Interés
Real
4,8
4,8
-0,5
2,9
5,8
9,6
7,4
6,6
15,9
41,1
51,2
8,2
10,6
130
38,6
85,1
86,7
6,58
33,4
36,1
41,9
69,4
46,7
27,8
19,9
6,84
10,25
-5,2
1,4
8,03
22,6
-8,7
-20,8
-39,9
-25,8
-16,35
Fuente: Banco de la República y Banco Central de Venezuela
La iliquidez fue el signo que caracterizó el mercado monetario en Colombia en
1995 y buena parte de 1996.15 En este período el crecimiento de M1 fue el más
bajo a lo largo de la década (ver cuadro 4). Las tasas de interés reales se mantuvieron en un umbral alto, lo que sumado a las necesidades del Gobierno de financiarse internamente, contribuiría a agudizar la situación fiscal colombiana. A partir
del último trimestre de 1996 las autoridades monetarias adoptaron una política
más laxa con el ánimo de darle mayor liquidez a la economía y por esa vía
contribuir a su reactivación. Es así como el crecimiento nominal de los medios de
pago pasó de 6% a mediados de 1996 a un 19,4% en los primeros meses de 1997.
La situación de liquidez se modificó radicalmente a finales de 1996 y las autoridades dieron marcha atrás ante el cambio inesperado en las reservas internacionales. A comienzos de 1997 el Banco de la República estableció un mayor control al
endeudamiento externo en vista de la creación de un impuesto al ingreso de
15
Kalmanovitz (1999) indica que la actuación del banco central en Colombia evidencia la
existencia de dos fases: una expansionista, entre comienzos de los noventa y finales de
1994, y otra de tipo mas contractivo iniciada en 1995.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
126
divisas contemplado en el proyecto de Emergencia Económica que no fue aprobado.16 Se modificó en consecuencia el depósito de 50% que tenían los préstamos
en moneda extranjera con plazos inferiores a 5 años, por un depósito del 30%
generalizado a todos los créditos y por un período de 18 meses. Así mismo, el
instituto emisor conservó la colocación promedio de instrumentos de mercado
abierto a fin de apoyar el objetivo de mantener los agregados monetarios dentro
de sus respectivos corredores. Durante 1998 las tasas de interés se elevaron
significativamente como resultado de la moderación en la política monetaria pero
sobre todo por el aumento en las expectativas de devaluación y el incremento del
riesgo crediticio del país y el riesgo del sistema financiero. Precisamente las
presiones sobre la tasa de cambio hicieron que la autoridad monetaria restringiera
aún más la liquidez elevando las tasas de interés. Este peligroso mecanismo conduce a una situación en donde el riesgo del sistema financiero se eleva con el alza
de las tasas, conduciendo a mayores presiones sobre el mercado cambiario y a
nuevos incrementos en las tasas. Eventualmente una crisis de balanza de pagos o
una crisis financiera termina rompiendo el círculo y así parece corroborarlo episodios recientes en ambas economías.
Pero si algo destaca en el marco de la política monetaria en Colombia, durante el
período de los años noventa, fue el manejo altamente discrecional, cierta erraticidad
y cambios de rumbo, y un variado menú de instrumentos de intervención.
La conjugación de altos niveles de inflación y política monetaria restrictiva presentó un escenario de altas tasas de interés (reales positivas) en Venezuela a lo largo
de 1991, 1992 y 1993. La política monetaria en Venezuela al igual que en Colombia fue muy exigida, pero dado que las fuentes de crecimiento de la liquidez
provenían de la conversión del superávit en cuenta corriente en gasto interno, el
Banco Central no se vio en la necesidad de desarrollar instrumentos de intervención tan sofisticados como los utilizados en Colombia. Los Bonos Cero Cupón
fueron exclusivamente los instrumentos utilizados. Ya para el año 1993 su uso se
había hecho tan intensivo que constituían la mitad de la base monetaria. Por otro
lado el crecimiento de M1 se atenuó significativamente en los años 1992 y 1993
por la caída pronunciada en la demanda de dinero que se generó por el ambiente
de inestabilidad política luego de dos intentonas de golpe de Estado. Las instituciones financieras ante una ola de liquidación de pasivos elevaron sustancialmente
las tasas de interés. En 1994, con el advenimiento de la crisis financiera la política
monetaria perdió todo control. En un ambiente de enorme debilidad institucional
y sin una estrategia definida para enfrentar la crisis, el Banco Central debió dar
asistencia masiva a los bancos. La forma de recoger gran parte de esta liquidez fue
16
Ante una delicada situación fiscal y las presiones de revaluación el Gobierno comenzó el
año 1997 con la declaración de emergencia económica. En marzo de ese mismo año la Corte
Constitucional declaró inexequible la declaratoria de emergencia económica.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
127
utilizando los bonos cero cupón que entonces llegarían a representar más de tres
veces el dinero base (ver cuadro 5).17 Eventualmente con la caída de los precios
del petróleo y la desaceleración en el crecimiento de la base y de los medios de
pago, la intervención del Banco Central ha sido menor, pero por otra parte, el
daño que estos instrumentos causa en la situación patrimonial del Banco Central
ha planteado la alternativa de sustituir estos títulos con letras del tesoro y bonos
de la república.
Cuadro 5
Venezuela: Bonos de Emisión del Banco Central y Base Monetaria (Millones de Bs.)
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Emisión de Bonos
Cero Cupón y TEM1
Base Monetaria
4.390
242.363
571.962
335.069
407.992
2.263.806
1.984.279
3.613.893
2.012.774
1.696.516
98.560
179.697
330.444
382.310
422.695
698.839
872.536
1.675.799
3.004.685
3.717.323
Razón Emisión
de Bonos/Base
Monetaria
0,04
1,30
1,73
0,87
0,96
3,23
2,27
2,15
0,67
0,46
Fuente: Banco Central de Venezuela
1/ Saldo al final del año
Con la puesta en vigencia del programa de la Agenda Venezuela en abril de 1996,
y los cambios muy favorables en el mercado petrolero, la economía venezolana
experimentó el tipo de dificultades en el manejo de la entrada de divisas que
Colombia ya experimentaba como crónicas desde comienzos de los noventa.
Después de dos intensas devaluaciones, una en diciembre de 1995 y la segunda
en abril de 1996, la política monetaria, orientada a esterilizar el volumen creciente
17
Aun representando un instrumento de inversión de cero riesgo para los bancos, los bonos
cero cupón han dado pie a nuevos problemas: propician las operaciones de arbitraje internacional especialmente cuando existen expectativas de apreciación del tipo de cambio,
generan pérdidas para el Banco Central y por consiguiente aumentan el déficit cuasi-fiscal,
e incrementan la propensión de los bancos al racionamiento del crédito pues compiten con
los préstamos productivos en la cartera de los bancos.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
128
de medios de pago, se debatió entre seguir más a fondo las pautas pre-establecidas
de depreciación por la banda cambiaria y usar con intensidad la política de esterilización con operaciones de mercado abierto, o apoyar la política monetaria dando
mayor flexibilidad al tipo de cambio para así inducir la revaluación. La salida a este
dilema ha sido realinear periódicamente la banda cambiaria hacia abajo.
A mediados de 1997 el mercado petrolero empezó a mostrar signos de debilitamiento, y los precios del crudo comenzaron a disminuir paulatinamente. Acontecimientos más recientes como la crisis del Este de Asia han dado un vuelco
importante a la situación de ambos países. Dada la mayor dependencia petrolera
de Venezuela y ante la evidente incapacidad de prever estos acontecimientos en
las estimaciones presupuestarias, el gobierno de este país, en este caso, tuvo que
enfrentar una vez más en 1998 un escenario de agudo deterioro de las finanzas
públicas, y el reinicio de amenazas de salidas de capital y ajuste cambiario.
Este breve historial de cómo ha evolucionado la política monetaria en ambos
países no es banal. De hecho, buena parte de lo que ha acontecido en ambas
economías en este ámbito permite ver claramente las bondades de la coordinación. Consideremos, por ejemplo, la situación en ambas economías en el año
1998. Ambos países tratando de reducir una tasa de inflación persistentemente
elevada y las autoridades monetarias tratando de decidir el grado de austeridad
monetaria a aplicar. Cada país actuando separadamente entiende que si aplica
una política monetaria más contractiva (que el resto del mundo), el tipo de cambio se apreciará aunando esfuerzos para su política anti-inflacionaria. Por lo tanto,
cada país tratará de aprovechar los efectos anti-inflacionarios de una política
monetaria que produce una apreciación en el tipo de cambio. El problema, sin
embargo, está en que una apreciación en el tipo de cambio en una economía
significa una depreciación de la moneda para la otra. No es posible entonces que
los dos países obtengan simultáneamente una apreciación de su moneda contra
el vecino, pero ambos países pueden sufrir en el intento pues si bien no hay
variación en el tipo de cambio, ambos sufrirán el impacto recesivo de las políticas
monetarias altamente restrictivas. La recesión en ambas economías activa otros
mecanismos de transmisión que hace que el comercio binacional disminuya y
que caiga la demanda agregada.
Aún más interesante es notar que la asimetría en la exposición a los choques, aun
asumiendo la existencia de regímenes cambiarios similares como ocurrió con el
sistema de bandas por el curso de tres años, puede poner en evidencia dificultades adicionales para emprender la coordinación monetaria. En una situación de
relativa normalidad para Venezuela, Colombia se exponía a choques de entradas
de capital, exigiendo una contracción del crecimiento monetario y un alza en las
tasas nacionales de interés. Estas acciones perturbaban la relativa tranquilidad del
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
129
mercado de divisas en Colombia hasta el punto de poder poner en peligro la
credibilidad de la banda cambiaria. En el límite inferior de la banda la política
monetaria se hace más activa para defender el régimen. Así, esta política monetaria de contracción inicial y expansión ulterior no sólo destaca las situaciones de
conflicto entre objetivos de política en un mismo país, sino además entre los
objetivos de política de ambos países.
La estructura y la gestión de las finanzas públicas
La gestión fiscal puede ser un área de análisis de gran importancia en el entendimiento de los flujos reales y financieros por el impacto que ésta tiene en el
producto y la evolución de los precios en la economía. Si la gestión fiscal es
expansiva la presión de demanda sobre los bienes no transables induce fuertes
apreciaciones en el tipo de cambio, como puede haber sido el caso de Colombia
en los años 1990. Más aún, la forma de cerrar la brecha en una gestión pública
deficitaria, puede también explicar la aceleración inflacionaria y los saltos repentinos en el tipo de cambio. Si el cierre es monetizando el déficit, como fue claramente la opción en Venezuela en el año 1994 –ante las dificultades de liquidez
derivadas de la crisis financiera–, el aumento en los medios de pago termina
traduciéndose en mayor inflación y presiones en el mercado cambiario. Eventualmente los ajustes en el tipo de cambio también pueden ser explicados por las
necesidades del sector público de hacerse de mayores recursos en moneda local,
de modo que la brecha fiscal puede ser parcialmente atendida por lo que algunos
analistas en Venezuela han llamado “el impuesto cambiario” (Niculescu y Puente
1994).18 Otra opción es recurrir al endeudamiento interno, como lo ha hecho
Colombia en los últimos años, corriendo el riesgo de elevar las tasas de interés y
de impactar negativamente sobre el ritmo de actividad económica y la posición
de los activos del sector financiero.
La evolución de las cuentas fiscales en ambos países a nivel del Gobierno Central
durante los noventa muestra claramente la tendencia creciente del déficit, con una
amplitud significativa para Venezuela en los años 1994, 1995 y 1998 y rápidas
recuperaciones en los años 1996 y 1997 con el fortalecimiento del mercado petrolero. Así mismo, en Venezuela, los años de bonanza petrolera 1990-1991 y 19961997 están asociados con mejoras relativas en las cuentas fiscales.
18
La balanza de pagos del sector público en Venezuela ha sido tradicionalmente superávitaria,
lo que se traduce en ganancias cambiarias para la gestión fiscal cada vez que hay una
devaluación. Esto naturalmente tomando en consideración sólo los efectos directos e inmediatos que una devaluación tendría sobre los ingresos por exportaciones en moneda local y
sobre los egresos por importaciones y el servicio neto de la deuda externa.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
130
Gráfico N° 9
Déficit global del Gobierno Central como porcentaje del PIB, 1990-1999*
3
1
-1
-3
-5
-7
-9
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Colombia
Venezuela
Fuente: Banco de la República y Banco Central de Venezuela.
*Cifras de 1999 con base en estimaciones de los Ministerios de Finanzas.
Pardo y Umaña (1997) han señalado que el comportamiento fiscal en Venezuela
y Colombia es realmente diferente pues mientras en el primero el nivel de ingresos fiscales está correlacionado con las exportaciones y los precios del petróleo,
en el segundo estos van asociados al nivel de actividad interna y la recaudación
tributaria directa e indirecta. Sin embargo, esta es una afirmación que deja de ser
absolutamente cierta cuando el análisis se circunscribe a la evolución del gasto y
el financiamiento en ambas economías.
Ciertamente, la dependencia de los ingresos en Venezuela de ciclos de carácter
externo contrasta con la mayor dependencia en Colombia del ciclo interno. Sin
embargo, cuando en Venezuela se hace imposible mantener los niveles de gasto,
se ha decidido buscar, al igual que en Colombia, a través de la tributación directa
e indirecta no petrolera, fuentes alternas de ingreso. Hasta la implementación del
impuesto al valor agregado, en 1993, la tasa efectiva de tributación sobre las
actividades no petroleras en Venezuela no superaba el cinco por ciento (5%) del
PIB (García et al. 1997). Modificado el IVA y convertido en impuesto a las ventas
al por mayor, en 1994, la recaudación no petrolera se ubicaría en años recientes
alrededor de un 9 por ciento del PIB. El problema es que esto sólo llega escasamente a cubrir un 40 por ciento de los gastos del Gobierno Central y no compensa la dramática caída en los ingresos tributarios no petroleros. En Colombia, en
contraste, los ingresos tributarios por concepto de IVA, renta y aduanas registraron en 1997 una cifra equivalente a 12 puntos del PIB, lo suficiente para cubrir
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
131
hasta el 66,6% de los gastos totales del Gobierno Central. Cabe destacar, que la
alícuota del impuesto al valor agregado en Colombia se incrementó de 14 a 16
por ciento en diciembre de 1995 y la tasa máxima del impuesto sobre la renta fue
disminuida de 37,5% al 35%, tasas que ya son muy similares a las establecidas en
Venezuela. Es claro al comparar la estructura de ingresos fiscales en ambos países,
que en Venezuela todavía persiste una fuerte dependencia del sector público de
los recursos provenientes de la actividad petrolera, lo cual explica parte muy
importante de la volatilidad de la política fiscal.
Luego de un período de desajuste a mediados de los ochenta, el balance del
sector público colombiano estuvo en virtual equilibrio durante la primera mitad
de los noventa gracias a la contabilización de ingresos transitorios por privatizaciones
y los superávits del sector descentralizado especialmente de la seguridad social.
Colombia avanzó con mayor rapidez que Venezuela en el proceso de liquidación
y privatización de empresas entregando a particulares servicios no fundamentales
de empresas como ECOPETROL, TELECOM, y del sector eléctrico, y privatizando
empresas nacionales como Puertos de Colombia, Ferrocarriles Nacionales, terminales de petróleo, zonas francas comerciales e industriales, la Corporación de
Ferias y Exposiciones, Álcalis de Colombia, etc. Si bien, a partir de 1991, hubo un
continuo incremento en los ingresos, desde el año 1998 el ingreso fiscal comienza
a ser menor. En cualquier caso, el incremento en el gasto del sector público ha
sido mayor a lo largo de la década. En tanto que lo primero ha jugado un papel
importante para explicar la reciente declinación del ahorro privado, lo segundo
ha ejercido una presión adicional sobre el tipo de cambio real. Por otro lado la
constitución de 1991 en su objetivo de consolidar el proceso de descentralización,
generó grandes compromisos de transferencias de recursos del Gobierno Central
a los gobiernos locales (Cardenas y Steiner, 1997), gran parte de ellos destinados
al aumento desorbitado de la nómina pública y los municipios y departamentos.
Al hacerse estas transferencias con base en los ingresos totales del Gobierno
Central, se ha generado una altísima carga sobre las finanzas públicas.19 De hecho, estos pagos representan hoy día el 50% de los gastos del Gobierno. Simultáneamente, el déficit se expandió como resultado del servicio de la deuda pública
que registró importantes incrementos desde 1995, cuando el tenor contractivo de
la política monetaria indujo a un aumento en las tasas de interés reales.20 Es
19
Dado que el incremento del servicio de la deuda pública ha venido creciendo, sería más
prudente calcular dichas transferencias sobre la base de los ingresos netos del servicio de la
deuda.
20
Los pagos de intereses de la deuda representaron en 1997 2,3% del PIB en tanto que para
1996 y 1995 correspondieron al 2,1% y el 1,4%, respectivamente.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
132
preciso señalar en este sentido que ya desde comienzos de los años noventa el
gobierno en Colombia venía financiando buena parte del déficit público con
emisiones de bonos del tesoro, pero la colocación de estos instrumentos ha crecido muy significativamente desde el año 1996 (ver cuadro 7), lo que ha implicado una importante transferencia de ahorro financiero disponible en la economía
hacia el sector público. El alto nivel de endeudamiento en un entorno de restricción de financiamiento externo implica que se deben generar recursos excedentarios
para servir la deuda. Esto requiere ajustes del gasto que tienen repercusiones
sobre la producción. Así mismo, el superávit del sector público descentralizado y
las privatizaciones, que a lo largo de la década de los noventa contribuyeron a
que las necesidades de endeudamiento neto del sector público no fueran muy
significativas, no mostraban el mismo vigor para el año 1997. Entidades públicas
como ECOPETROL y TELECOM han reportado sólo pequeños excedentes en
virtud de la fuerte expansión en proyectos de inversión. La conjugación de condiciones externas adversas y la recesión han hecho que la situación fiscal para el
año 1998 y 1999 se haya deteriorado aún más. Es evidente que la economía
colombiana necesita de recursos externos con el fin de evitar contracciones adicionales del gasto agregado. Desde esta perspectiva, la reciente aprobación de un
acuerdo de Facilidad Ampliada con el Fondo Monetario Internacional por 2.500
millones, y el posible complemento de ayuda por parte del Banco Mundial, del
Banco Interamericano de Desarrollo conjugado con una mayor flexibilidad
cambiaria, pudieran ser una señal clara del propósito que tienen las autoridades
económicas por privilegiar el objetivo de la reanimación económica.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
133
Cuadro N° 6
Colombia: Operaciones de Ingresos y Gastos del Gobierno Central
(porcentaje del PIB)
Ingreso Total
Ingreso Corriente
Tributarios
Renta y Beneficios
IVA
Impuesto a la Gasolina
Aduanas
Otros
Ingresos no Tributarios 1/
Transferencias Corrientes
Gastos Totales
y Préstamos Netos
Gasto Corriente
Sueldos y Salarios
Bienes y Servicios
Intereses
Otros Gastos
Transferencias Corrientes
Gastos de Capital
Formación de Capital Fijo
Otros Gastos 2/
Transferencias de Capital
Préstamos Netos
Balance Global
1993
13,3
13,3
11,6
4,7
4,9
0,7
1,3
0,1
1,0
0,7
1994
13,3
13,3
11,6
4,9
4,8
0,7
1,2
0,0
1,0
0,7
1995
13
13
11,1
4,6
4,7
0,6
1,2
0,0
1,3
0,5
1996
13,5
13,4
11,4
4,3
5,3
0,7
1
0,0
1,4
0,6
1997
13,9
13,9
12
4,9
5,3
0,6
1,1
0,1
1,0
0,9
1998
11,4
11,4
10,0
4,1
4,3
0,4
1,1
0,0
1,3
-
14,5
11,7
2,7
0,9
1,3
0,1
6,7
2,3
1,2
0,0
1,0
0,5
-1,2
15,1
11,8
2.,8
0,6
1,3
0,2
6,8
3,2
1,4
0,1
1,7
0,2
-1,9
16,5
12,2
2,8
0,7
1,4
0,3
6,9
4,1
1,6
0,6
1,9
0,2
-3,5
18,2
13,3
2,6
0,8
2,1
0,2
7,6
4,5
1,8
0,4
2.3
0,5
-4,8
17,8
13,5
2,6
1,0
2,2
0,1
7,5
4,1
2,0
-0,3
2,4
0,2
-3,9
16,1
11,6
2,4
0,8
2,7
6,2
3,6
1,5
0,0
2,1
0,2
-4,7
1/ En 1998 incluye transferencias del Banco de la República.
2/ Gastos no incluidos en otras partidas.
Fuente: IMF (1999) Colombia: Selected Issues and Statistical Apendix, con cifras del Ministerio de
Finanzas y Crédito Público y del Informe del Banco de la República al Congreso del año 1999.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
134
Cuadro 7
Saldo de Títulos de Tesorería en Circulación,
1992-1997, TES - Clase B
Fin de Año
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Millones de Pesos
289.754
982.130
2.091.444
3.864.314
5.897.200
9.614.123
Porcentaje del PIB
0,87
2,24
3,61
5,27
6,64
8,91
Fuente: Banco de la República
Un vistazo a la evolución del gasto del gobierno central en Venezuela revela de
inmediato que una de las dificultades de la política fiscal en Venezuela es que no
tiene ningún carácter anti-cíclico por lo que su trayectoria no muestra ningún tipo
de suavizamiento. El gasto se eleva y disminuye prociclicamente en magnitudes
sorprendentes (ver cuadro 8). El gasto del gobierno central en 1993 fue de 19%
del PIB y cuatro años mas tarde había subido en 10 puntos con el boom petrolero
para caer en 1998 en 6 puntos porcentuales del PIB. Pero en cuanto a su estructura el gasto en Venezuela presenta tendencias muy similares a lo registrado en
Colombia. La presión que ejercen las asignaciones legales destinadas a la descentralización y el servicio de la deuda pública dejan muy poca holgura para el resto
de las obligaciones del gobierno central. Para 1996 las asignaciones legales absorbían cerca del 54% del presupuesto de gastos, entre los cuales destacan los conceptos por situado constitucional a las gobernaciones, el Fondo Intergubernamental
para la Descentralización y el servicio de la deuda. Adicionalmente, en Venezuela
se ha generado una tensión muy especial entre el gasto de PDVSA (el holding
petrolero estatal) y el gobierno central. PDVSA se embarcó en un ambicioso plan
de expansión que estimó llevar la producción a seis millones de barriles diarios
para el año 2006 en proyectos de participación mixta con el sector privado. Para
tal fin la petrolera estatal ha buscado mecanismos para disminuir su contribución
fiscal.21 La caída del ingreso petrolero y las necesidades de expansión de PDVSA
21
Ciertamente, el sector público petrolero experimentó una contracción una vez que los
precios del petróleo cayeron marcadamente en las postrimerías de la Guerra del Golfo. Este
hecho junto a la baja gradual del coeficiente (o valor de exportación) que se le aplican a los
precios del petróleo en el cálculo de las obligaciones tributarias, explica en gran medida la
caída en la contribución fiscal del sector, la cual fue estimada en cerca del 10% del PIB entre
1991 y 1995 (FMI, 1996)
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
135
cambiaron dramáticamente la recaudación fiscal petrolera del gobierno hasta el
punto que para 1998 el impuesto sobre la renta cobrado a las actividades petroleras representó sólo 1,7% del PIB, cuando en 1991 esta llegó a ser 13,6 puntos del
PIB (ver cuadro N° 8). Por otra parte, el gobierno central ante la tensión que
ejercen las asignaciones legales ha visto mermar la inversión y el gasto social en
términos reales per cápita.22 Moreno (1996) destaca cómo el financiamiento del
déficit fiscal evidenció cambios en su estructura favoreciendo el proveniente de
fuentes internas. En el curso de los años noventa, la venta de activos del sector
público (privatización de la Compañía de Telecomunicaciones, CANTV, de la
línea aérea del Estado, Viasa, y de la siderúrgica nacional, SIDOR), y la emisión de
dinero inorgánico en 1994 como consecuencia de los auxilios financieros a los
bancos, fueron hechos de particular significación. La asistencia a la banca en
cerca de 13 puntos del PIB en 1994 y 4 puntos más en 1995 tuvo efectos inmediatos en el resultado financiero global del sector público, e implicó un uso muy
intensivo de las operaciones de mercado abierto para controlar la liquidez. El
stock de instrumentos de deuda doméstica (incluyendo bonos del Banco Central),
se elevó de 7% del PIB en 1993 a 16% del PIB en 1995. Cerca de la mitad de los
auxilios financieros fueron, no obstante, esterilizados por la huida del pública
hacia posiciones en dólares en los primeros meses de 1994 (cuando aún prevalecía el régimen de crawling-peg y la libre convertibilidad).
22
En términos reales per cápita, los niveles presentes de inversión son sólo un tercio de lo
que fueron el primer quinquenio de los setenta. La reducción real per cápita de lo gastado
en el primer quinquenio de los setenta y el promedio de lo gastado en los años noventa ha
sido superior al 40% en educación, y al 60% en salud pública (García et al., 1997).
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
136
Cuadro N° 8
Venezuela: Operaciones de Ingresos y Gastos del Gobierno Central
(porcentaje del PIB)
Ingresos Totales
Corrientes
Petroleros
ISLR Petrolero
Regalía
Dividendos
No Petroleros
ISRL
Impuesto a las Ventas
Aduanas
Otros impuestos
Otros no tributarios
Capital
Gastos Totales
y Préstamos Netos
Gasto Corriente
Remuneraciones
Compras de Bienes y Servicios
Intereses Deuda Pública
Transferencias Corrientes
Pérdidas BCV
Otros
Gasto de Capital
Formación de Capital
Transferencias de Capital
Préstamos Netos 1/
Resultado Global
1991
23,3
23,3
18,3
13,6
4,7
0,0
5,0
4,8
2,0
0,8
0,3
-
1992
17,5
17,5
11,7
8,2
3,5
0,0
5,8
4,9
2,0
1,2
0,9
-
1993
16,5
16,5
9,3
6,1
3,2
0,0
7,2
6,8
0,6
1,8
1,4
0,4
-
1994
17,2
17,1
8,5
5,1
3,3
0,0
8,7
2,3
2,0
1,6
2,5
0,2
0,0
1995
16,6
16,6
7,4
4,2
3,2
0,0
9,1
2,2
4,3
1,4
1,0
0,1
0,0
1996
19,3
19,3
11,4
5,8
4,2
1,3
7,9
1,8
3,6
1,4
0,9
0,1
0,0
1997
23,4
23,4
13,5
7,4
3,7
2,3
9,9
2,1
4,4
1,6
1,7
0,1
0,0
1998*
16,6
16,6
6,3
1,8
2,4
2,0
10,3
2,1
4,5
1,7
1,5
0,3
0,0-
24,6
18,2
4,3
1,0
3,4
7,6
1,7
0,2
6,5
1,2
5,2
-1,3
21,2
15,9
4,5
1,0
3,7
6,6
0,1
5,3
1,2
4,1
-3,7
19,0
14,3
4,1
0,5
3,0
6,2
0,2
0,2
4,7
1,0
3,7
-2,5
24,0
17,4
4,2
0,9
4,0
5,4
2,0
0,7
2,3
0,7
1,6
4,2
-6,8
20,1
15,9
3,5
0,8
4,4
5,8
1,1
0,2
2,7
0,6
2,1
1,4
-3,5
18,7
15,1
2,5
0,5
3,7
7,4
0,7
0,2
2,1
0,4
1,7
1,3
0,6
21,4
16,8
3,8
0,6
2,4
10,0
0,2
0,3
11,4
0,5
2,6
0,9
2,0
23,6
19,5
4,1
0,8
5,2
8,1
0,6
0,5
3,2
0,7
2,6
0,8
-7,0
1/ Sólo se descomponen a partir de 1994
*Cifras estimadas
Fuente: IMF (1996) Venezuela: Recent Economic Developments y OCEPRE.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
137
La política fiscal y específicamente el rumbo que toma el gasto público en cada
país deja ver una vez más la importancia de avanzar en ejercicios de coordinación
de objetivos y no sólo de políticas. Venezuela, por ejemplo, apeló en 1997 un
gran incremento del gasto público mientras Colombia procuraba cierta austeridad
fiscal. Visto desde el ángulo venezolano, el producto se expande en Venezuela, y
el tipo de cambio se aprecia lo que favorece las exportaciones colombianas y
fortalece su cuenta corriente. Ciertamente la interdependencia se manifiesta en los
flujos comerciales y de acuerdo a lo esperado, el producto debería aumentar en
Colombia. Sin embargo, Colombia ha apelado a la austeridad fiscal lo que provoca contracción en el producto y depreciación cambiaria reforzando los efectos
negativos sobre la cuenta corriente en Venezuela. En un mundo de flexibilidad
cambiaria el problema es irreal pues el tipo de cambio bilateral se ajusta para
restaurar los equilibrios externos. Pero atados como estaban Venezuela y Colombia a un régimen de bandas, la flexibilidad tenía sus límites, y en consecuencia,
políticas fiscales de tenor opuesto terminaban perjudicando el comercio de un
país en favor del otro.
La estructura y el desempeño del sector financiero
Colombia y Venezuela avanzaron casi que simultáneamente en el proceso de
liberalización financiera comenzando la década de los años noventa. Como parte
de un ambicioso programa de reformas ortodoxas, Venezuela decidió, en 1989,
liberalizar las tasas de interés de los bancos, eliminar el sistema de asignación de
recursos crediticios por cuotas y privatizar algunos bancos comerciales en propiedad del Banco Central. Colombia avanzó en la reforma del sistema financiero con
la aprobación de la Ley 45 de 1990, cuyo objetivo era reducir la especialización de
las instituciones financieras y fomentar mayor competencia entre los segmentos.
Desafortunadamente, el proceso de liberalización financiera en Venezuela, al no
concentrarse en esquemas de incentivos para hacer al sector mas competitivo,
produjo un soplo fatal al sistema financiero, pues además de ponerse en marcha
en forma incompleta, se dio en un ambiente de profunda inestabilidad
macroeconómica, de frágil arreglo institucional y en medio de tendencias muy
riesgosas en el negocio bancario.23 Entre enero de 1994 y agosto de 1995 17
instituciones financieras tuvieron que ser cerradas o intervenidas. Estas representaban el 48,4% de los activos totales del sistema y cerca del 50% de los depósitos.
23
Un análisis sobre las causas que llevaron a la debacle del sector financiero en Venezuela
no viene al caso para el objeto de este estudio pero dos buenos trabajos pueden encontrarse
en García et al. (1998) y Vera (1997).
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
138
Lo importante a ser destacado aquí es que el impacto de una crisis sistémica puede
ser devastador no sólo para los esfuerzos de lograr algún tipo de armonización de
objetivos y políticas entre países, sino para la evolución misma de la economía
inter-regional. Las crisis sistémicas en un país suelen venir acompañadas de fuertes
caídas en la demanda de dinero, de enormes presiones sobre el mercado cambiario
y de grandes esfuerzos por parte de las autoridades monetarias por doblegar el
comportamiento desestabilizador del público. Eventualmente, el banco central debe
revisar sus objetivos e instrumentos de política monetaria, debe tomar decisiones
frente a la actitud del público de cambiar dinero local por activos externos y debe
confrontar el rescate de los depositantes (de existir seguro de depósitos) con las
consecuencias inflacionarias que esto pueda tener. La contracción del crédito y sus
implicaciones en el ritmo de actividad económica suelen ser también secuelas de
una crisis. Para el país vecino la caída en el producto y las acciones de política
cambiaria de su socio afectan su posición externa pero también la evolución del
producto, y esta interdependencia macroeconómica hace que los efectos se propagen
de un país a otro en la medida que los lazos económicos y comerciales son más
fuertes. La crisis financiera acontecida en Venezuela en 1994 y parte del año 1995
evidenció algunas de estas facetas.
Siendo el riesgo de una crisis sistémica un tema tan importante, es conveniente
hacerse un entendimiento de los factores fundamentales para ayudar a su prevención. La literatura reciente sobre las crisis financieras tiende ha debatirse entre las
causantes macroeconómicas y los determinantes micro o institucionales. Trabajos
empíricos recientes para un conjunto de países con crisis, como Demirguc-Kunt y
Detragiache (1997) y Caprio y Klingebiel (1996), terminan confirmando que ambos tipos de factores son regularmente elementos causantes. Los factores
macroeconómicos han sido resumidos generalmente en los efectos que altas tasas
de interés y el ritmo de actividad económica tiene sobre la calidad de los activos.
No cabe duda que estos elementos han venido jugando algún papel en el desenvolvimiento de la banca en tiempo muy reciente. Ambos países atraviesan una
severa recesión y las amenazas de ataques especulativos o la lucha contra la
inflación mantienen las tasas de interés en niveles relativamente elevados. Pero
los factores institucionales dan pie a una revisión más detallada de cómo se
presenta el sistema financiero en cada país.
Actualmente y luego de una fase de profundos cambios, el sector financiero en
Colombia y Venezuela avanza hacia una estructura bancaria muy similar. El sistema financiero venezolano, en el curso de cinco años se redujo a la mitad (ver
cuadro 9), y para 1998 de un total de 43 bancos comerciales o universales, 15
estaban en manos de la banca extranjera representando el 41% del activo total. La
entrada en vigencia de la nueva Ley de Bancos en 1994 y el proceso de privatización
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
139
de algunos bancos estatizados durante la crisis financiera, permitió no sólo la
entrada de nuevos competidores internacionales y el desarrollo de la banca universal, sino además facilitó la reestructuración de un sector seriamente debilitado
por los efectos de la crisis. Como se dijo la reestructuración del sistema financiero
colombiano comenzó si se quiere una vez sancionada la Ley 45 de 1990 que entre
otras cosas permitió la entrada de la inversión extranjera en el negocio bancario.
Así, entre 1990 y 1994 la participación del capital extranjero en el capital total de
la banca colombiana pasó de 5% a 25%. En 1996 la entrada de los bancos españoles Bilbao Vizcaya y Santander cerrarían una nueva ola de inversiones.24 Para
diciembre de 1997 existían en Colombia 33 bancos comerciales que representaban cerca del 58% de los activos del sistema (ver cuadro 10). El proceso de
reorganización estructural del sistema llevó a que se presentaran fusiones y adquisiciones importantes en 1998, entre las que destaca la fusión del Banco Industrial
Colombiano (BIC) y el Banco de Colombia convirtiéndose en la entidad con
mayores activos en el sistema (Banco de la República, 1998).
Cuadro N° 9
Venezuela: Estructura del Sistema Financiero
(1993-1997)
Total Instituciones
Bancos Comerciales
Bancos Universales
Bancos Hipotecarios
Entidades de Ahorro
Sociedades Financieras
Fondos de Activos Líquidos
Leasing
Sociedades de Capitalización
Dic. 1993
211
50
0
17
20
47
38
36
3
Dic. 1994
197
48
0
17
21
47
39
22
3
Número
Dic. 1995
128
39
0
9
21
20
20
18
1
Dic. 1996
124
37
2
8
21
18
19
18
1
1997
106
30
10
5
21
15
12
12
1
Fuente: Superintendencia de Bancos y BCV
24
En un principio el mayor interés provino de inversionistas de otros países latinoamericanos, pero a comienzos de 1996 los bancos españoles lideraron la inversión extranjera en el
sector financiero colombiano. El banco más grande de Colombia, el Banco Ganadero, fue
parcialmente adquirido por el Banco Bilbao Vizcaya, y el sexto mayor banco del país, el
Banco Comercial Antioqueño, fue adquirido por el Banco Santander. Casi paralelamente, el
Bilbao Vizcaya adquirió parte del primer banco de Venezuela, el Banco Provincial; y el
Santander adquirió al Banco de Venezuela.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
140
Cuadro N° 10
Colombia: Estructura del Sistema Financiero
(1990-1997)
Número
Dic. 1990
Total Instituciones
90
Bancos
26
Instituciones de Ahorro y Vivienda
10
Corporaciones Financieras
23
Compañias Financieras Comerciales 31
Leasing
0
Dic. 1994
134
31
10
23
28
42
Participación en el
Total de Activos
Mar. 1997 Dic. 1997
137
126
32
33
9
8
24
22
34
30
38
33
100
57,9
23,2
12,1
3,8
3,0
Fuente: Superintendencia Bancaria y World Bank (1993) “Colombia Financial Reform”
En el plano institucional existe una clara división en Colombia de las funciones
estatales en relación con el sistema financiero. Por una parte compete al gobierno
a través de la Superintendencia Bancaria y FOGAFIN expedir las regulaciones
prudenciales, vigilar su cumplimiento y garantizar parcialmente los depósitos del
público. FOGAFIN, sin embargo, no cuenta con el respaldo legal que regule sus
funciones y métodos operacionales, por lo que existe el temor de que el sistema
esté expuesto a presiones que hagan a la institución demasiado complaciente en
caso de una crisis. Por otra parte, conforme a lo previsto en la Constitución y la
Ley, los problemas temporales de liquidez deben ser atendidos por el Banco de la
República. El apoyo del Banco de la República, sin embargo, no es irrestricto.
Para poder acceder a los apoyos, las instituciones financieras deben demostrar su
solvencia cumpliendo con la relación de activos de riesgo a patrimonio técnico y,
si ello no es así, cumplir con las metas acordadas por la Superintendencia Bancaria en un plan de ajuste de su capital. En el primer caso el Banco de la República
otorga un apoyo transitorio u “ordinario” al banco que ha sufrido pérdidas de sus
depósitos para proveer de liquidez por un lapso de 30 días, hasta por el 10% de
los depósitos. Si el procedimiento es “especial” el apoyo del Banco de la República puede extenderse hasta por 180 días, cubriendo hasta el 15% de los depósitos,
con la posibilidad de utilizar los recursos no sólo para cubrir faltantes de liquidez
gestados por caídas en el pasivo sino por deterioro en el activo.
El sistema en Venezuela no tiene la misma transparencia y solvencia institucional
particularmente por las medidas ad-hoc que se han tomado luego de la crisis
financiera. Por un lado, le toca a la Superintendencia de Bancos la labor de
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
141
regulación prudencial, pero su autonomía se ve lesionada por las decisiones de la
Junta de Emergencia Financiera (creada por la Ley de Emergencia Financiera
durante la crisis). Por otra parte, FOGADE, el fondo de seguro de los depositantes, no dispone de los activos líquidos disponibles para enfrentar un colapso,
presenta una situación patrimonial insolvente (como resultado de la crisis) y no
puede por ley recurrir al Banco Central para obtener anticipos, pues carece de las
garantías necesarias.25 Esta fragilidad institucional ha planteado la necesidad de
sustituir la Ley de Emergencia Financiera por una nueva Ley de Bancos y sanear
la situación patrimonial de FOGADE fiscalizando la deuda de este organismo con
el Banco Central.
Si bien la solvencia de los bancos en ambos países mejora con la presencia y
respaldo de la banca extranjera, en lo que toca al caso venezolano la mejora muy
sustancial y rápida del sistema financiero obedece, en primer lugar, a la mejoría
en los mecanismos de supervisión y regulación prudencial (esencialmente después de la crisis financiera) y en un segundo término, al hecho que la banca
constituye un cliente muy importante de los Títulos de Estabilización Monetaria
emitidos por el Banco Central con riesgo cero y cuyo rendimiento marca la tasa
de interés. Mejoras en la supervisión también han siso observadas en Colombia,
en particular la habilidad de la Superintendencia para monitorear los requerimientos de reservas, para obligar a aprovisionamientos contra créditos en mora, y
para exigir una relación capital/activo de acuerdo a estándares internacionales.
Sin embargo, todos estos avances institucionales son insuficientes si el clima
macroeconómico no favorece la actividad crediticia. En 1996, en el contexto de
una aguda desaceleración del crecimiento del dinero base y de una caída en la
actividad económica, el crédito al sector privado se vio seriamente debilitado en
Colombia (IMF, 1999). La salud del sistema, desde entonces, ha dependido mucho de la tasa de interés las cuales se han mantenido relativamente altas por las
presiones que ejerce el déficit fiscal. Una manifestación clave de la salud del
sistema financiero ha sido el deterioro en la calidad de los activos toda vez que la
cartera inmovilizada como proporción de la cartera total ha pasado de 5,8% en
1995 a 8,2% en 1998 (según cifras del IMF, 1999). El cuadro 11 corrobora estas
dificultades en la calidad de los activos. Por otra parte, la banca pública en Colombia, arrastra desde hace muchos años problemas de ineficiencia, exceso de costos
y mal manejo administrativo. Estos síntomas se han agravado en los últimos tiempos al punto que en 1998 el gobierno decidió intervenir al Banco Uconal (banco
oficial) después de haber acumulado cuantiosas pérdidas. A la intervención del
Uconal ha seguido el Banco Central Hipotecario (banco oficial) en julio de 1999 y
25
Se estima que los activos líquidos de FOGADE sólo cubren el 3,9% de los depósitos del
público. Por otra parte la deuda de FOGADE con el Banco Central asciende a 2.432 millones
de dólares.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
142
muy recientemente, el tercer banco del país –Bancafé–, en propiedad de la Federación Nacional de Cafeteros, paso a manos del Estado tras la manifestación del
gremio de no estar en condiciones de capital. En Venezuela, aunque los bancos
han mostrado mejoría en su grado de capitalización, en el aprovisionamiento de
la cartera inmovilizada, en la liquidez y calidad de gestión, el ambiente recesivo
en que se encuentra la economía puede modificar muy rápidamente esta situación con el agravante, como se ha señalado anteriormente, de que Venezuela no
cuenta con la solidez institucional para enfrentar nuevos episodios de crisis. La
banca pública, al igual que en Colombia exhibe problemas de ineficiencia y
deficiencias en la administración por lo que se ha planteado en tiempo muy
reciente su reestructuración.
Cuadro N° 11
Indicadores Recientes del Sistema Financiero en Colombia
Indicadores
Cartera Vencida/Cartera Total
Provisiones/Cartera Vencida
Patrimonio Técnico/Activos Ponderados por Riesgo
Activos Improductivos/Activo Total
Gastos Administrativos/Número de Empleados
(millones de pesos)
1996
6,12
28
2,0
1997
6,39
32
12,49
2,45
1998
10,09
27
10,47
4,5
21,7
29,6
29,2
Fuente: Superintendencia Bancaria, Banco de la República y Asobancaria
Cuadro N° 12
Indicadores del Sistema Bancario en Venezuela Después de la Crisis
Indicadores
Patrimonio/Activo Total
Cartera Inmovilizada/Cartera Total
Disponibilidades + Inversiones
en Valores/Activo Total
Fuente: BCV y Sofline Consultores
1995
8,77
9,24
1996
13,00
3,81
1997
13,1
2,8
1998
14,2
5,5
36,29
36,46
29,5
32,0
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
143
Conclusiones
En el curso de la década de los años noventa las relaciones comerciales entre
Venezuela y Colombia han vivido una fase expansiva impulsada inicialmente por
las reformas y la apertura comercial que se dio en ambas economías a inicios de
los noventa, y consolidada por el desgravamen casi total del comercio mutuo y
por la instrumentación del arancel externo común. En la medida que la interdependencia ha aumentado, la integración ha venido imponiendo la necesidad de
avanzar mucho más en el tema de la coordinación de políticas macroeconómicas.
Naturalmente, cualquier avance en este terreno pasa por la interrogante respecto
a la pertinencia y la vigencia del acuerdo sub-regional y la incidencia y participación de los demás miembros que une a la Comunidad Andina. Adicionalmente, el
peso preponderante de Estados Unidos en el comercio con Venezuela y Colombia también puede constituir una restricción, si la coordinación de políticas se
subordina a objetivos de mayor jerarquía que cada país tenga con el vecino del
norte (García, 1999). No obstante, en este estudio hemos querido hacer ver que
para hacer posible ejercicios de coordinación de políticas en el marco de lo que
acontece entre Venezuela y Colombia, el análisis no puede estar aislado de un
conocimiento más claro de qué cosas son comunes en el plano macroeconómico,
a qué eventos se expone cada economía y qué tipo asimetrías existen en la
gestión macroeconómica de cada país
Un análisis de lo que ocurre con la evolución del producto en ambas economías
deja poco espacio para el optimismo. Si el flujo comercial depende en alguna
medida del dinamismo económico en cada país, la mayor dificultad que seguirán
encontrando Colombia y Venezuela será cómo lograr alguna convergencia en el
crecimiento y el comercio. Naturalmente, la interdependencia es una variable a
favor de la convergencia, pero más allá de este elemento, es necesario que ambos
países puedan avanzar en la profundización de las reformas. Colombia en especial
debe superar delicados problemas políticos e institucionales, pero debe además
atacar su problema fiscal pues esto no sólo le resta capacidad de ahorro a la economía, sino además es fuente de expectativas negativas. Venezuela debe hacer esfuerzos por aislar su economía de la volatilidad petrolera y debe profundizar importantes reformas que logren darle un impulso sostenido al sector no petrolero.
En el plano de la política cambiaria, la existencia en ambos países de un arreglo
cambiario basado en un sistema de bandas (con parámetros más o menos similares) constituía un elemento que abría oportunidades para la coordinación. La
experiencia de la comunidad económica europea así lo muestra. Pero aquí es
necesario hacer notar que el sistema de bandas deja muchos grados de libertad
como para que cada gobierno se desvíe de una acción coordinada. Un problema
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
144
adicional es que en el pasado ambos países han seguido esquemas cambiarios
disímiles como consecuencia de la formulación de objetivos de política distintos.
Colombia iniciando la década le dio cierto acento al tipo de cambio en la lucha
anti-inflacionaria cuando Venezuela utilizaba un régimen de crawling-peg intentando proteger el tipo de cambio de paridad. A partir del año 1994 Venezuela
utilizaría el tipo de cambio como ancla nominal, mientras Colombia formalizaba
el régimen de bandas cambiarias. Colombia ha decidido ahora abandonar el régimen de bandas en un intento por bajar la carga sobre las tasas de interés y de
reanimar el aparato productivo y Venezuela con mayor holgura en sus reservas
internacionales sigue afianzada a la rigidez cambiaria. Es evidente que privilegiando objetivos de política distintos y bajo regímenes cambiarios disímiles la coordinación de políticas macroeconómicas es una quimera.
El historial inflacionario en cada país deja ver la acumulación de importantes asimetrías.
No es del todo atrevido decir que en Colombia la inflación ha sido moderada y
estable (en comparación con Venezuela) por su mayor apego a la responsabilidad
macroeconómica. Es indudable que en Venezuela la inestabilidad de la tasa de
inflación parece ser un síntoma no sólo de los desarreglos fiscales y monetarios
provocados por los choques externos y una severa crisis financiera, sino tiene
mucho que ver con la forma errática en que se ha manejado la política económica.
Si bien la persistencia inflacionaria es un fenómeno común en ambas economías
que es necesario indagar con mayor rigor, es bueno saber, hoy día, que las tasas de
inflación parecen converger hacia niveles bastantes menores.
Tradicionalmente Colombia y Venezuela han sido vistos como países sometidos a
los impactos de las bonanzas de productos primarios y minerales. En los años
noventa; sin embargo, Colombia se presenta como un país más diversificado en
su cesta exportadora. Ambos países han mejorado en su esfuerzo por promover
las exportaciones no tradicionales, pero Venezuela aún manifiesta una alta vulnerabilidad externa producto de su alta dependencia petrolera. La existencia hoy día
de mecanismos institucionales para aislar en lo posible a las economías de los
choques externos, es un paso de avance para minimizar los efectos adversos en el
comercio de la volatilidad externa. Falta ver si estas reglas son respetadas en
Venezuela donde el recientemente creado Fondo de Estabilización Macroeconómica
fue modificado a menos de un año de su aprobación para incorporarle mecanismos más discrecionales. La sostenibilidad del déficit en cuenta corriente debe ser
el principal tema de preocupación en Colombia alrededor del sector externo. A lo
largo de los noventa el superávit en la cuenta capital pudo financiar holgadamente el creciente déficit en cuenta corriente, pero será preciso ver cómo responderán
los mercados externos a la difícil situación fiscal y real del país. En marcado
contraste con Colombia, la cuenta capital en Venezuela está muy ligada al ciclo
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
145
petrolero, y esto ha marcado en buena parte las dificultades por encontrar alguna
convergencia cambiaria. Colombia, experimentando una bonanza de capitales
debe lidiar con una apreciación de su tipo de cambio real multilateral, pero debe
enfrentar una apreciación aun mayor de su tipo de cambio real bilateral con
Venezuela. El esquema de flotación recientemente adoptado puede revertir esta
situación pero nunca es descartable que Venezuela deje correr su tipo de cambio
como consecuencia de un ciclo petrolero adverso, una delicada situación fiscal y
masivas fugas de capital.
En ambos países, la política monetaria enfrenta el clásico dilema de tener que
propiciar la estabilidad inflacionaria con un régimen de cambio relativamente
administrado. La inflación y la entrada de capitales fueron la fuente de problemas
fundamentales para la política monetaria en Colombia. Colombia ha usado un
variado menú de instrumentos de intervención para esterilizar la entrada de capitales, y de esa manera mantener un control del canal monetario que empuja la
inflación al alza, pero hasta cierto punto la apreciación del tipo de cambio ha sido
inevitable. Las presiones por la sobrevaluación no se dejan esperar y al soltar el
tipo de cambio para contrarrestar la desalineación, el canal cambiario se activa. En
parte Venezuela ha tenido que lidiar con ese mismo problema cuando ha estado
sometida a los choques petroleros positivos. La bonanza debe ser esterilizada,
pero para evitar una apreciación cambiaria excesiva, los títulos del Banco Central
absorben la magnitud del ajuste, lo que hace elevar las tasas de interés e inducir
las entradas de capital. Por si fuera poco, la experiencia reciente ha mostrado que
la elevación de las tasas de interés en ambos países fragiliza con relativa rapidez
al sistema financiero y esto constituye un problema de preocupación adicional
para las autoridades monetarias. En perspectiva, lo que todos estos elementos
parecen indicar es que es muy difícil coordinar el rumbo de la política monetaria
en ausencia de armonización en otros frentes.
El déficit fiscal es un problema creciente en ambas economías. Colombia ha
venido financiando la brecha parcialmente con endeudamiento interno y con
ingresos no recurrentes provenientes de las privatizaciones y de los superávits de
ciertos órganos descentralizados. El endeudamiento interno ha elevado las tasas
de interés lo que impacta negativamente sobre el producto y el crédito del sector
financiero. Aunque el nivel de arbitraje entre los activos financieros de uno y otro
país no es conocido, una baja sustitución de activos propicia la divergencia entre
tasas y la divergencia de otras variables macroeconómicas que acusan el impacto
de las tasas. En Venezuela, el déficit estructural ha sido paliado por las bonanzas
no esperadas en el ingreso fiscal petrolero. Eventualmente, en situaciones críticas
cuando la bonanza ha cesado, el público ha estimado que la devaluación puede
ser usada como una variable de cierre de la brecha fiscal. En esos casos, las tasas
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
146
de interés son altas a fin de compensar las expectativas devaluacionistas. Si efectivamente se produce una política de ajuste cambiario para cerrar la brecha fiscal,
ésta se traduce en una política de “empobrecimiento del vecino”. Dado que la
estructura de gastos en ambos países acusa los efectos de la descentralización y la
rigidez de ciertas asignaciones legales, la posibilidad de alguna convergencia tendrá que venir en gran medida en cambios en la estructura de los ingresos (mucho
más en Venezuela, que en Colombia). La estructura de ingresos fiscales en Venezuela dista aún mucho de la existente en Colombia por el peso que todavía tiene
el ingreso fiscal petrolero. Los ingresos fiscales en Colombia dependen mucho
más del ciclo de actividad interna que en Venezuela. Pero esta situación ha venido
cambiando y seguirá cambiando en el futuro. En el curso de la década Venezuela
ha duplicado la recaudación fiscal no petrolera (como porcentaje del PIB) y las
presiones por atraer mayores inversiones privadas en el sector de hidrocarburos
ha planteado la necesidad de cambiar el régimen fiscal petrolero.
El desempeño del sector financiero es clave para la estabilidad macroeconómica
en ambas economías, pero por otra parte el clima macroeconómico determina de
igual forma el desempeño de la banca. La crisis financiera en Venezuela en 1994
y 1995 dejó muy claro que un ambiente recesivo, con tasas de interés reales muy
altas e incertidumbre macroeconómica, deteriora la posición de los bancos. Si
estos han estados expuestos a débiles mecanismos institucionales de regulación
prudencial e incentivos perversos, la crisis es cuestión de tiempo y puede transformarse en crisis gemelas (crisis financiera y de balanza de pagos) con impactos
negativos en los vecinos comerciales. Si bien Colombia y Venezuela han hecho
esfuerzos recientes por mejorar la supervisión y la banca hoy día dispone del
respaldo de la banca extranjera, aún persisten debilidades en la estructura
institucional del sistema. Colombia ha mantenido un sistema financiero público
ineficiente y de alto riesgo, y Venezuela no cuenta con mecanismos legales ni
institucionales para enfrentar una crisis incluso de pequeñas magnitudes. La situación de aguda recesión y altas tasas ha traído una vez más al tapete nuevos
riesgos de iliquidez o insolvencia en el sistema.
Leonardo Vera / La evolución macroeconómica en…
147
Referencias
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148
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Documentos
Documentos
La Constitución Económica
Badell
Rafael Badell*
Introducción
La Constitución es la norma suprema rectora del ordenamiento jurídico del Estado
y de las actuaciones de los órganos del Poder Público. En ese texto pueden
distinguirse dos partes: una dogmática, que establece las limitaciones para el
ejercicio del poder frente a los ciudadanos: los derechos y garantías; y una orgánica, que prevé la organización de los Poderes Públicos, su funcionamiento, y
ámbito de competencia1 . En general, las normas constitucionales determinan la
organización, funciones y competencias del Poder Público en los distintos niveles
político-territoriales, establecen el estatuto de derechos fundamentales de los ciudadanos y el límite de actuación de los órganos del Estado respecto de éstos, es
decir: la extensión, naturaleza y alcance de las relaciones entre el Estado y los
ciudadanos.
Dentro del conjunto de las relaciones que se desenvuelven entre el Estado y los
ciudadanos se encuentran las de carácter económico. Cualquier sistema económico precisa de una estructura normativa que permita a los diferentes actores de la
vida económica la adquisición y el uso de los factores de producción, de los
productos y los servicios. Todo sistema económico tiene su formulación jurídica
y, en tal sentido, su organización y funcionamiento depende de las normas; como
fundamento del sistema jurídico, la Constitución constituye una de las bases del
régimen económico.
* Jurista. Profesor de derecho administrativo en la UCV y en la UCAB
1
Humberto La Roche, Derecho Constitucional, Vadell Hermanos Editores, Valencia, Venezuela, 1991, p. 156.
Rafael Badell / La constitución económica…
152
En tal sentido, corresponde a la Constitución establecer las líneas rectoras del
régimen económico, consagrar los derechos económicos de los ciudadanos y
delimitar el ámbito de participación del Estado en la vida económica. A ese conjunto de normas que regulan los aspectos económicos de la vida nacional se les
ha denominado Constitución Económica (CE). La CE es un término que tiene su
origen en Alemania, donde se utiliza para distinguirlo de otra disciplina relacionada: el Derecho Administrativo de la Economía. La CE comprende el conjunto de
normas de rango constitucional que establecen el marco regulatorio para el desarrollo de la actividad económica, previendo formas de interrelación entre la iniciativa económica de los particulares (individualmente o en grupos, asociaciones o
empresas), y la actividad del Estado. Autores como García Pelayo han definido a
la CE como “[...] el conjunto de las normas básicas destinadas a proporcionar el
marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad
económica o, dicho de otro modo, para el orden y proceso económico [...]”2 .
De esa forma, la CE precisa la concepción del Estado frente a la propiedad privada, la libertad contractual, la libertad de comercio y de industria, la naturaleza y
grado de intervención del Estado dentro de la economía, el grado de iniciativa
personal de los particulares en el mercado y la tutela jurídica que se le concede a
esa iniciativa. Por su parte el Derecho Administrativo de la Economía se relaciona
con la aplicación concreta de los principios predicados por la CE y comprende los
procedimientos y órganos creados por la ley para dar plena instrumentación al
sistema económico escogido, así como la intervención coercitiva de los poderes
públicos en la actividad económica.
En algunos países de tradición anglosajona como Gran Bretaña y Estados Unidos
se han estudiado con encomiable seriedad las relaciones entre la economía y el
derecho. Hoy se observa un mayor interés por el derecho por parte de los economistas y un mayor interés por lo económico de parte de los juristas. Resulta
innegable que el derecho se encuentra al servicio de la economía: la norma
jurídica está llamada a llenar vacíos de la realidad económica con criterios prudenciales que escapan por completo al movimiento económico3 y que son de
necesaria aplicación a fin de prevenir desigualdades en el ámbito socio-económico.
En el estudio de la CE, como apunta Eduardo Novoa Monreal, se advierte una
indiscutible interdependencia entre derecho, política y economía. En efecto, la
búsqueda de los instrumentos jurídicos apropiados para el desarrollo económico
2
Citado en José Bermejo Vera y otros, Derecho administrativo especial, Editorial Civitas,
Madrid, 1996, p. 673.
3
Cf. Marco Velilla, “Reflexiones sobre la Constitución Económica Colombiana”, en Constitución Económica Colombiana, El Navegante Editores, Bogotá, 1996, p. 91.
Rafael Badell / La constitución económica…
153
precisa de una determinación sobre cuál ha de ser la dirección de ese desarrollo
económico, para luego indagar sobre las formas en las que puede ser instrumentado
y los medios jurídicos más adecuados para el logro de esa finalidad, No obstante,
como bien señala Novoa Monreal, si se quiere tener claridad en cuanto a la clase
de desarrollo económico que se pretende instrumentar, será necesario fundamentarse en datos objetivos, pues de lo contrario el modelo de desarrollo económico
se transformaría en un “mero receptáculo de inspiraciones y aspiraciones subjetivas”. De ahí que sea necesario el establecimiento de un equilibrio entre las funciones políticas a cargo del Estado, el modelo de desarrollo económico perseguido y los medios jurídicos.
De otra parte, es importante señalar que el orden económico en la Constitución
tiene una finalidad intrínseca que deriva de su condición de instrumento idóneo
para la limitación recíproca de los intereses en presencia. En ese sentido, la CE
toma en consideración elementos que, no siendo exclusivamente económicos,
son extraños y hasta contrarios a la noción de eficiencia económica. En concreto,
nos referimos a valores como el de la solidaridad, la seguridad jurídica, el respeto
de los derechos a la defensa y al debido proceso. Sin embargo, son precisamente
estos elementos los que permiten un mejor funcionamiento del sistema.
La CE venezolana establece ciertos principios de origen marcadamente liberal,
principalmente la propiedad y la libertad económica que, lejos de ser absolutos,
encuentran sus limitaciones en la propia Constitución. También existen otros
principios de origen intervencionista que se han ido moderando y acoplando a la
realidad económica venezolana, como ocurre con las normas en materias tributaria,
financiera, laboral y de distribución de recursos y competencias, entre otras. Finalmente, la Constitución también prevé unas competencias especializadas en materias, tales como, política comercial, planificación, integración económica, actividades industriales y banca central.
El objeto del presente estudio es el examen de la CE venezolana desde una doble
perspectiva: principios de origen liberal; principios de origen intervencionista y
competencias especializadas que abarcan el conjunto de actividades estatales y
mandatos constitucionales no reconducibles a las dos primeras categorías.
Evolución de la Constitución Económica en Venezuela
1. Nuestro primer texto constitucional en 1811 adoptó un sistema económico
basado en tres principios: el bien común; la propiedad privada y la libre iniciativa
industrial y comercial. De allí que, con algunas notas típicas del modelo de Estado
social, la primera Constitución se inclinó al sistema económico liberal. No se
reguló expresamente la forma en la cual intervendría el Estado. Por el contrario,
Rafael Badell / La constitución económica…
154
de manera bastante general se postulaba el principio de libertad de industria y
comercio, salvo para las materias que formaban en ese momento parte de la
subsistencia del Estado, pudiendo el Congreso “libertarlas” cuando lo juzgase útil
y conveniente a la causa pública. La orientación del texto era sin duda la de
ampliar el campo de acción de los particulares en la vida económica.
2. La Constitución de 1819, con una técnica mucho más elaborada que la anterior,
consagró, de una parte, la propiedad privada4 y la libertad de industria y comercio5 , y de la otra, estableció límites ciertos de esos derechos, en obsequio del
interés general. Ese texto constitucional otorgó por primera vez rango constitucional a las limitaciones al derecho de propiedad, al establecer que “[...] nadie puede
ser privado de su propiedad, cualquiera que sea, sino con su consentimiento, a
menos que la necesidad pública o la utilidad general probada legítimamente lo
exijan. En estos casos la condición de una justa indemnización debe presuponerse
[...]” (artículo 15). Se reconoció así que la propiedad no es un derecho absoluto y
que tiene límites derivados de la necesidad pública y la utilidad general.
Se incorporó por primera vez en 1819, el principio de distribución de las cargas
públicas, al disponerse que “[...] la sociedad tiene derecho para exigir de cada
ciudadano las contribuciones, subsidios, cargas e impuestos que la representación nacional crea necesarios para los gastos públicos [...]” (Título 1°, Sección
Segunda, Artículo 7°)
3. Las Constituciones de 1821 y 1830, en términos generales, mantuvieron la
misma línea de sus predecesoras. El liberalismo llegó a su punto de mayor expresión, precisamente, con la Constitución de 1830, que facilitó el nacimiento de la
denominada oligarquía conservadora, grupo gobernante identificado con el sector comercial venezolano que promovía el afianzamiento de las libertades económicas. Ello se ve reflejado en la promulgación en 1834 de una Ley de Libertad de
Contratos que permitía a las partes contratantes pactar libremente cualquier tipo
de interés, sin limitación alguna6 . Sin embargo, la flexibilidad de los postulados
económicos de la Constitución de 1830 fomentó el nacimiento de una corriente
político-económica completamente distinta: la oligarquía liberal. Tal circunstancia
produjo importantes cambios legislativos que acentuaron el rol intervencionista
del Estado. Así, en 1848 la Ley de Libertad de Contratos fue reformada sobre la
base de que dicha libertad “no debe dañar la igualdad que la ley debe proteger en
el ejercicio de todas las industrias”. Se llegó incluso en 1849 a sancionar una ley en
4
“La propiedad es el derecho de gozar y disponer libremente de sus bienes y del fruto de
sus talentos, industria o trabajo” (Título 1°, Sección Primera, Artículo 12).
5
“La industria de los ciudadanos puede libremente ejercitarse en cualquier género de trabajo, cultura o comercio” (Título 1°, Sección Primera, Artículo 13)
6
José Gil Fortoul, Historia Constitucional de Venezuela, tomo II, Madrid, 1967, pp. 70–71.
Rafael Badell / La constitución económica…
155
cuya virtud el Gobierno podía sustituirse en acreencias privadas, pagando tales
obligaciones con la emisión de billetes.
4. La Constitución de 1857, aunque de corta duración y dictada con una motivación eminentemente política7 , pero en sintonía con las anteriores, consagró la
libertad de industria8 y la propiedad como derecho inviolable, aunque admitió su
afectación por causa de interés público9 , y el deber de los ciudadanos de contribuir con las cargas públicas (artículo 96, numeral 3°).
5. Las constituciones de 1858, 1864, 1874, 1881, 1891, 1893 tampoco presentaron
variaciones sustanciales en relación con las constituciones anteriores.
6. Con las constituciones de 1901 y 1904 se consolidó el proceso de intervencionismo
estatal en la economía cuando, por primera vez, se autorizó la participación directa del Estado en actividades económicas de interés general al facultar al Ejecutivo
para que reglamentara servicios públicos prestacionales, como el servicio de correos, telégrafos y teléfonos federales.
7. En la Constitución de 1914 se hizo mención por primera vez a la prohibición de
los monopolios10 . La Constitución de 1922 reiteró las disposiciones de su predecesora. La Constitución de 1925 afianzó la intervención indirecta del Estado en la
economía al someter el derecho de libertad de industria a las prohibiciones y
limitaciones que exigiesen el orden público y las buenas costumbres, sin que
pudiesen concederse monopolios para el ejercicio exclusivo de ninguna industria
(artículo 32, numeral 8°). Los textos constitucionales sancionados posteriormente
en 1928, 1929 y 1931 preservaron esas disposiciones.
7
Su objetivo político circunstancial, fue el de permitir la reelección inmediata del presidente José
Tadeo Monagas y concentrar el poder en el presidente de la República. Sin embargo, destaca en
la historia constitucional venezolana por: i) haber abolido la pena de muerte por delitos políticos
y ii) elevar a rango constitucional la abolición de la esclavitud que había sido decretada por ley
en 1854, bajo la presidencia del general José Gregorio Monagas. Cf. “Constituciones de Venezuela” en Diccionario de Historia de Venezuela, Caracas, Fundación Polar, p. 1030.
8
Artículo 97.
9
“La propiedad es inviolable y sólo por causa de interés público legalmente comprobado
puede el Congreso obligar a un venezolano enajenarla previa la justa indemnización” (artículo 108).
10
“La Nación garantiza a los venezolanos: [...] 8° La libertad de industria, salvo las prohibiciones y limitaciones que exijan el orden público y las buenas costumbres; en consecuencia, queda abolida la concesión de monopolios, y la ley sólo otorgará privilegio temporal de
propiedad intelectual de patente de invención, de marcas de fábrica y para construir vías de
comunicación no garantidas (sic) ni subvenidas por la Nación ni los Estados” (artículo 22,
numeral 8°)
Rafael Badell / La constitución económica…
156
8. El proceso de intervención del Estado en la economía tomó auge con la Constitución de 1936 con disposiciones de mayores limitaciones a los derechos de
propiedad y a la libertad de empresa. En tal sentido, dicha Constitución dispuso la
posibilidad de establecer, por razón de interés nacional, restricciones y prohibiciones especiales para la adquisición y transferencia de determinadas clases de
propiedad (artículo 32, numeral 2°). Asimismo se facultó al Poder Federal para
gravar ciertas especies con el objeto de crear rentas al Erario, y reservarse el
ejercicio de determinadas industrias para asegurar los servicios públicos y la defensa y crédito de la nación (artículo 32, numeral 9°).
9. La Constitución en 1945 no introdujo reformas sustanciales en el régimen de los
derechos de propiedad y de industria y comercio. Sin embargo, se otorgó al Congreso
la facultad de autorizar al presidente para “Dictar determinadas y precisas facultades
extraordinarias destinadas a proteger la vida económica y financiera de la Nación,
cuando la necesidad o la conveniencia pública lo requieran” (artículo 104, numeral
29). Con dicha norma, por primera vez se abrió la vía para que el presidente de la
República ejecutara actividades normativas de primer grado –decretos-leyes— e impusiera restricciones, controles y limitaciones a los derechos económicos.
10. La Constitución de 1947 dispuso en su texto los derechos económicos fundamentales a la propiedad y a la libertad económica. Sin embargo, paralelamente
aparecieron todos los caracteres del Estado-interventor: el Estado que planifica,
racionaliza, fomenta y regula la actividad económica de los particulares11 . Dentro
del título de los deberes y derechos de los ciudadanos se incorporaron los derechos laborales. De igual forma se sentaron las bases del Estado empresario, al
reconocerse a nivel del texto constitucional la posibilidad para el Estado de crear
personas jurídicas para realizar actividades financieras o industriales (artículo 239).
11. La Constitución de 1953 representó un retroceso en lo material. La propiedad,
como derecho constitucionalmente consagrado, no sufrió transformaciones de
fondo12 . Sin embargo, llama la atención que dicho Texto Fundamental –sanciona11
“Todos pueden dedicarse libremente al comercio o la industria y al ejercicio de cualquier
otra actividad lucrativa, sin más limitaciones que las establecidas por esta Constitución y las
leyes por razones sanitarias o de seguridad pública. El Estado protegerá la iniciativa privada,
pero podrá reservarse el ejercicio de determinadas industrias, explotaciones o servicios de
interés público para asegurar el normal funcionamiento de éstos o la defensa o crédito de la
Nación, y el derecho de dictar medidas de orden económico para planificar, racionalizar y
fomentar la producción, y regular la circulación y el consumo de la riqueza, a fin de lograr
el desarrollo de la economía nacional.” (artículo 73, encabezado).
12
“Se garantiza a los habitantes de Venezuela: [...] 9°. El derecho de propiedad. En virtud de
su función social la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley, de conformidad con la cual también podrá ser declarada la
expropiación de cualquier clase de bienes mediante sentencia firme y pago del precio”
(artículo 35, numeral 9°).
Rafael Badell / La constitución económica…
157
do en un régimen de facto– se limitó a garantizar, en su artículo 35, ordinal 12, “la
libertad de industria y comercio, conforme a las leyes”, sin ningún tipo de determinación en relación con el alcance o extensión de ese derecho13 . Las facultades
intervencionistas, en los términos en que estaban consagradas en la Constitución
de 1947, desaparecieron.
12. La Constitución de 1961, con mejor técnica, retomó el esquema de la de 1947.
Se incorporaron los derechos económicos fundamentales a la propiedad y a la
libertad económica, las facultades para la intervención del Estado en la economía,
bien mediante empresas públicas o a través de regulaciones económicas, las
facultades del presidente para legislar en materia económica, y los principios
rectores de la potestad tributaria. También se incorporaron otras disposiciones
que, sin pertenecer a la CE, tienen un impacto económico primordial como las
normas relativas a los derechos laborales y a la descentralización.
Marco referencial para el análisis de la Constitución Económica
La labor interpretativa de la CE venezolana debe partir de dos premisas fundamentales. En concreto, nos referimos al principio de neutralidad política de la CE
y al principio de subsidiariedad.
Neutralidad política de la CE
A la Constitución no le corresponde el establecimiento de paradigmas económicos; el carácter mutable de las necesidades del Estado y la coyuntura económica
justifican la neutralidad política de la Constitución. Ello se traduce en la imposibilidad de deducir de la letra de dicho Texto, modelo económico alguno o una
orientación político-económica concreta, pues se entiende que éstas son tareas
que están encomendadas al legislador, a quien corresponderá dar un sentido
específico a los lineamientos establecidos en la Ley Fundamental.
En el logro de ese objetivo fue exitoso el Constituyente de 1961, cuando optó por
dejar “Cierta flexibilidad al legislador ordinario para resolver cuestiones e injertar
modificaciones que correspondieran a las necesidades y a la experiencia de la
República sin tener que apelar a una reforma constitucional ”14 . Lo mismo puede
afirmarse de la Constitución de 1999, en cuanto a la formulación del postulado de
libertad económica.
13
“Se garantiza a los habitantes de Venezuela: [...] La libertad de industria y de comercio,
conforme a las leyes” (artículo 35, Numeral 12).
14
Exposición de Motivos de la Constitución de 1961.
Rafael Badell / La constitución económica…
158
La tesis de la neutralidad política excede la mera flexibilidad del régimen económico; la neutralidad debe entenderse como una clave interpretativa conforme a la
cual, en primer lugar, la Constitución no determina ni prevé una garantía de
modelo económico alguno; en segundo lugar, no deben establecerse juicios en
relación con el modelo económico a partir de las disposiciones constitucionales y,
en tercer lugar, existe una delegación a favor del legislador quien –atendiendo a
las necesidades y a las circunstancias– dentro de los márgenes que la propia
Constitución le ha impuesto, y sin más legitimación que la que deriva de su
carácter de cuerpo colegiado elegido popularmente, debe establecer la orientación político-económica del Estado.
La neutralidad política de la Constitución evita comprometer al Estado con unas
específicas doctrinas económicas y con la garantía o imposición de las correspondientes concepciones acerca de la política de ordenación óptima o adecuada15 .
No obstante, debe advertirse, esa neutralidad de la Constitución no implica en
modo alguno la ausencia de bases jurídicas sobre las cuales pueda desarrollarse
una economía; antes por el contrario, lo que hace es delegar en el legislador el
desarrollo de dichas bases.
Así, el orden económico en la Ley Fundamental alemana de 1949 fue concebido
bajo el principio de neutralidad política; los debates del Consejo Parlamentario
alemán estuvieron presididos por la idea de que sólo debían ser recogidos en el
texto constitucional los Derechos fundamentales clásicos16 . La nueva Constitución
de Finlandia (que entró en vigencia el 1° de marzo de 2000) se mueve en la
misma dirección y, por lo que se refiere al orden económico se limitó a consagrar
la libertad económica garantizando a todos los ciudadanos el derecho a ganarse la
vida mediante el empleo, la ocupación o la actividad comercial de su preferencia,
de conformidad con la Ley.
En todo caso, debe advertirse que la falta de una decisión definitiva por parte del
Constituyente en relación con un determinado modelo económico en ningún
caso implica disminución de las libertades cuando el legislador ordinario regula
cuestiones relativas al orden económico y social, e incide en este contexto en la
esfera de los Derechos fundamentales. Así, se ha entendido que la ausencia de
15
Cf. J. Papier, “Ley Fundamental y orden económico” en Benda, Maihofer et al. Manual de
Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 562.
16
“El constituyente concibió la Ley Fundamental de 1949 como un texto provisional. La
determinación constitucional del orden económico y social del pueblo alemán debía quedar
reservada a una futura constitución para todos los alemanes; no se quería anticipar lo que
en ese momento se fuera a decidir. Por lo demás, también la voluntad de no crear normas
programáticas o mandatos constitucionales, sino de establecer un Derecho directamente
aplicable y susceptible de entrar inmediatamente en vigor influyó decisivamente en la decisión de los padres de la Constitución de garantizar tan sólo las libertades clásicas” (Papier,
ob. cit, p. 563).
Rafael Badell / La constitución económica…
159
una determinación explícita en relación con un determinado modelo económico
y de un mandato de institucionalizar una determinada constitución económica,
no debe distraer la atención de la tarea de garantizar la efectividad de las libertades individuales en los procesos económicos17 .
Ciertamente, desde el mismo instante en que se consagra el derecho de libertad
económica, la CE venezolana incorpora una voluntad política de configurar procesos privados de producción y distribución, una economía de mercado sobre el
principio de libre competencia; sin embargo, la ausencia de normas que, a texto
expreso, establezcan un mandato concreto en relación con el régimen socioeconómico, en modo alguno puede ser interpretado como un espacio exento de
tutela, en aquellos casos en los cuales el legislador regule cuestiones atinentes a
dicho régimen e incida negativamente sobre la esfera de los Derechos fundamentales.
Lo que se persigue en definitiva con la neutralidad política del texto Constitucional es que pueda dotarse al Estado de un instrumento que, además de dar espacio
al legislador para que produzca leyes adecuadas a los requerimientos del grupo
social, también pueda convertirse en un instrumento eficaz y predecible para
asegurar los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Esa ha sido la orientación de la jurisprudencia del Máximo Tribunal, en sentencia
del 15 de diciembre de 1998, con ponencia de la Dra. Hildegard Rondón de
Sansó. En el caso concreto fue solicitada la inconstitucionalidad de la Ley de
Privatización, argumentándose que la política de privatización no es un principio
establecido en la norma fundamental sino que, por el contrario, el artículo 97 de
la Constitución sólo permitía al Estado reservarse determinadas industrias, explotaciones o servicios de interés público por razones de conveniencia nacional. Así,
había alegado el accionante que la Ley de Privatización requería para su existencia de una norma constitucional que la estableciera en forma expresa.
17
Así lo ha entendido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional alemán desde 1954,
cuando al debatirse la constitucionalidad de una Ley de ayuda a la inversión hizo referencia
a la neutralidad político-económica de la Ley Fundamental, que permite al legislador desarrollar la política económica a su juicio más adecuada, siempre y cuando respete la Ley
Fundamental, y, en particular, los Derechos fundamentales. Estos criterios fueron ratificados
posteriormente en otra sentencia del Tribunal Constitucional (sobre co-gestión) en la que se
concretó la tesis básica predominante en la doctrina juspublicista alemana, de la neutralidad
política de la Ley Fundamental: la Ley Fundamental no contiene determinación o garantía
de modelo económico alguno, sino que encomienda al régimen económica al legislador,
quien decidirá libremente dentro de los márgenes trazados por la Ley Fundamental. (Papier)
Rafael Badell / La constitución económica…
160
En esa oportunidad, el Alto Tribunal se inclinó por reconocer el carácter neutral
de la Constitución venezolana, señalando que:
“la Constitución Económica, entendida como el conjunto de normas constitucionales destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la
estructura y funcionamiento de la actividad económica, no está destinada –
salvo el caso de las constituciones socialistas de modelo soviético– a garantizar la existencia de un determinado orden económico, sino que actúan como
garantes de una economía social de mercado, inspiradas en principios básicos de justicia social y con una ‘base neutral’ que deja abiertas distintas
posibilidades al legislador, del cual sólo se pretende que observe los límites
constitucionales”
“[...]
“En el caso concreto de la Constitución Venezolana de 1961, ésta propugna
una serie de valores normativos superiores del régimen económico, consagrando como tales la libertad de empresa en el marco de una economía de
mercado y fundamentalmente el del Estado Social de Derecho (Welfare State,
Estado de Bienestar o Estado Socialdemócrata), esto es un Estado social
opuesto al autoritarismo. Los valores aludidos se desarrollan mediante el concepto de libertad de empresa, que encierra tanto la noción de un derecho
subjetivo “a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia”, como un principio de ordenación económica dentro del cual se manifiesta la voluntad de la empresa de decidir sobre sus objetivos. En este
contexto, los Poderes Públicos, cumplen un rol de intervención, la cual
puede ser directa (a través de empresas) o indirecta (como ente regulador
del mercado).
“Las premisas señaladas precedentemente permiten determinar el grado de
flexibilidad de nuestra Constitución Económica dentro de la economía de
mercado, el cual puede tener como contenido la economía social de mercado o la economía dirigida o controlada de mercado, adaptándose de esta
forma, a las necesidades de su tiempo, atendiendo a principios ideológicos.
“Efectivamente, tal como señala el actor, la Constitución venezolana no hace
referencia alguna a la política de privatización, pero ello no significa por sí
solo que toda decisión que en materia económica se tomen en tal sentido sea
contraria a la misma. El Legislador y el Ejecutivo, de conformidad con sus
competencias constitucionales, desarrollarán esos principios económicos establecidos en la Constitución, de acuerdo con las exigencias reales del país
en determinado momento. No obstante, para ello deben respetarse determinadas garantías constitucionales que en materia económica allí se establecen.
Rafael Badell / La constitución económica…
161
Si en términos generales la “privatización” alude a un cambio de titularidad
de la propiedad de bienes o de la prestación de servicios del sector público al
sector privado, hay que atender necesariamente al régimen de la propiedad,
y de la libertad económica establecidos en la Constitución, por un lado y a
las facultades de intervención del Estado en la economía, por otro lado, principios que, en nada obstaculizan las transferencias de bienes del sector público al sector privado, por lo cual, esta decisión recae dentro de la esfera de
activación de los Poderes Públicos de acuerdo con sus necesidades. De manera que, sin perjuicio de que puedan existir violaciones puntuales de la Ley
de Privatización a la Constitución, desde el punto de vista analizado no hay
indicios de que una norma que pretenda transferir activos del sector público
al sector privado pueda lesionar los principios constitucionales en materia
económica. De allí que, no observa esta Corte ninguna presunción favorable
respecto a la legitimidad de las pretensiones del actor, y así se declara”18
(resaltado nuestro).
El principio de subsidiariedad
El principio de subsidiariedad es el principio rector que justifica la intromisión del
Estado en el plano económico. La vigencia del principio de subsidiariedad veda al
Estado hacer todo lo que los particulares puedan realizar con su propia iniciativa
o industria.
Cassagne y Barra en Argentina, Soto Kloss y Massini en Chile y Troncoso en España
han puesto de relieve el principio de subsidiariedad para destacar que la intervención estatal en la economía debe restringirse exclusivamente a aquellos campos en
los que la iniciativa privada sea insuficiente o, a lo sumo, para complementarla.
La subsidiariedad es un principio de Derecho natural que se encuentra a la cabeza
de las reformas y transformaciones que se están operando en casi todos los países
del mundo19 . La subsidiariedad no promueve una minimización de la presencia
del Estado en la economía y la vida social; por el contrario, lo que persigue es
reafirmar la autoridad del Estado en sus funciones soberanas y la eficiencia de las
actividades supletorias que lleve a cabo: el Estado se ve refortalecido pues su
solidez se fundará no sobre el alcance o extensión de sus actividades, sino por su
eficiencia en el cumplimiento de los cometidos que le son esenciales. El Estado
Subsidiario es, en esencia, como lo ha destacado Cassagne, el Estado de Justicia.
18
19
CSJ/CP; 15.12.98, Pedro Antonio Pérez A.
Cf. Juan C. Cassagne, La intervención administrativa, Edit. Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1996, p. 111.
Rafael Badell / La constitución económica…
162
En tal sentido, la expresión “Estado de Justicia” –noción recientemente reivindicada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, en sentencia del 28 de marzo
de 2000 con ponencia del Dr. Delgado Ocando–, fue acuñada por Del Vecchio
para designar la concepción superadora, tanto del Estado de Derecho, como del
modelo que le siguió: “el Estado Social de Derecho”20 . Esta superación se explica
porque, si bien se mantienen determinados postulados fundamentales del “Estado de Derecho” (independencia del poder judicial, sujeción de la Administración
al bloque de la legalidad y la garantía de las libertades y derechos individuales), se
equilibra el abstencionismo estricto que propició el régimen liberal del siglo XIX,
con un limitado y razonable intervencionismo que restituye la plenitud del Derecho natural, a través del principio de subsidiariedad.
De este modo, el Estado –más que sometido a derecho o a la ley– se encuentra
vinculado a un valor superior: la justicia, en sus diferentes especies, sin poner
acento exclusivamente en la justicia distributiva (propia del Estado benefactor),
asignándole mayor potencialidad y trascendencia al cumplimiento efectivo de las
funciones estatales básicas21 .
La subsidiariedad, en definitiva, es una consecuencia obligada de las finalidades
que el Estado persigue y presupuesto indispensable para permitir el adecuado
ejercicio de las garantías individuales: el Estado no puede acaparar y absorber
para sí todas las iniciativas individuales y colectivas que se generan en el seno de
la sociedad. La intervención estatal debe limitarse a áreas de actividad en las que
el sector privado no actúa suficientemente o en las que puede realizar una labor
de complementación de aquélla. En tal sentido, cuando las actividades económicas
estatales concurran con la de los particulares, el respeto al principio de libre competencia siempre obligará al Estado a competir en igualdad de condiciones respecto
de los particulares, pues de lo contrario la subsidiariedad se vería anulada.
A partir del principio de subsidiariedad, de la Constitución de 1999 se deduce la
configuración de una economía social de mercado como sistema predominante,
apoyado en dos principios fundamentales que, por su jerarquía, se constituyen en
elementos rectores del sistema socio-económico: primero, el de la libre iniciativa
privada (art. 112 de la Constitución) y, en segundo lugar, el de la libre concurrencia en el mercado, mediante la desmonopolización y la prevención y sanción a las
conductas anticompetitivas (arts. 299 y 113 de la Constitución).
20
G. Del Vecchio, Filosofía del Derecho, Edit Bosch. Barcelona, 1963.
21
Cf. Juan C. Cassagne, Ob. cit, p. 113.
Rafael Badell / La constitución económica…
163
La Constitución Económica de 1999
Preliminar: el régimen socio-económico y la función del Estado en la economía
La nueva Constitución no contiene cambios fundamentales que alteren la estructura socio-económica del Estado. Siguiendo los pasos trazados por el Constituyente de 1961, el nuevo texto constitucional no define al régimen socio-económico en forma rígida y consagra los principios de justicia social, eficiencia, democracia, libre competencia e iniciativa, defensa del ambiente, productividad y solidaridad. De esa forma, y así aparece recogido en la Exposición de Motivos, el Constituyente de 1999 evitó dogmatismos ideológicos en relación con los roles que
deben jugar el Estado y el mercado en la economía y evitando una visión extrema
y excluyente de los contenidos sociales de todo sistema económico, establece las
bases para la formación de una economía de respeto a la acción individual.
En ese sentido, tal y como lo plantea la referida Exposición de Motivos, lo que se
persigue es un equilibrio entre Estado y mercado, en razón de que el problema
no es la medida de la intervención del Estado, sino la calidad de su actuación. El
mercado no es un fin en sí mismo, sino un medio para satisfacer las necesidades
colectivas; por lo que debe haber un equilibrio entre los fines y los principios
rectores, equilibrio entre productividad y solidaridad, equilibrio entre eficiencia
económica y justicia social, dando libertad y protegiendo la iniciativa privada a la
par de que se resguarda el interés colectivo.
Esta declaración de principios debe vincularse con el artículo 2 en el que se
consagran como valores superiores del ordenamiento jurídico venezolano “[...] la
vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el
pluralismo político”, con el artículo 3 que establece como fin esencial del Estado
“[...] la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo”.
El modelo de Estado hacia el cual la nueva Constitución nos conduce es el del
Estado subsidiario; no del Estado paternalista, que mediante políticas de fomento
subsidia la actividad privada, sino del Estado que respetando la iniciativa privada,
subordina su acción al mantenimiento y al desarrollo de la dignidad de las personas que forman parte de la sociedad civil; del Estado que interviene subsidiariamente
ante la ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada; del Estado que cuando
concurre con los particulares en la economía, lo hace en condiciones de libre
competencia.
En ese sentido, el artículo 299 de la Constitución establece que: “El régimen
socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los
principios de justicia social, democratización, eficiencia, libre competencia, pro-
Rafael Badell / La constitución económica…
164
tección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad.
El Estado conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor
agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía
económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo,
sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para
garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta”.
Así, de conformidad con la norma precedentemente transcrita se evidencia el
equilibrio que el Constituyente ha sometido al Estado al participar, conjuntamente
con la iniciativa privada, en los procesos productivos para el desarrollo armónico
de la economía nacional. En todo caso, una interpretación integral del texto constitucional conduce a la aceptación de que la participación conjunta del Estado y el
sector privado, de ninguna manera va en perjuicio de la subsidiariedad; por el
contrario, la intervención del Estado deberá producirse, precisamente, para que
los procesos productivos privados logren las finalidades dispuestas en el texto
constitucional. Una interpretación que enfatice el rol del Estado en el logro de
dichas finalidades, iría en contravención no sólo de la subsidiariedad, sino de los
principios de la iniciativa privada y la libre competencia.
Precisamente para asegurar el desarrollo de este sistema es que la Constitución ha
consagrado derechos económicos fundamentales –de origen liberal– que dan
cobertura constitucional a la propiedad privada y a la libertad económica (e iniciativa privada); principios de origen intervencionista, que cumplen una función
social y propenden a la protección de la colectividad, como son los derechos
laborales, el régimen tributario, la prohibición de monopolios y, en general, las
facultades de intervención estatal en la economía, para procurar establecer un
equilibrio entre la libertad y el bien común al que se deben orientar las iniciativas
particulares.
Por último, la Constitución prevé una serie de competencias especializadas del Estado
que ejercen una influencia preponderante en el ámbito económico, como son las
funciones de Banca Central, planificación, la finanzas territoriales, entre otras.
Principios de origen liberal
Los principios de origen liberal están comprendidos fundamentalmente por el
derecho de libertad y la protección de la libre iniciativa privada y el derecho de
propiedad. Como extensión de este último se agrega la garantía de no confiscación.
Rafael Badell / La constitución económica…
165
Libertad económica y la protección a la iniciativa privada
En el artículo 112 se refunden, con algunas modificaciones las disposiciones contenidas en los artículos 96 y 98 de la Constitución de 1961 referentes a la libertad
económica y la protección a la libre iniciativa22 .
En tal sentido, y con algunas modificaciones formales, en el artículo 112 se repite
la fórmula empleada en el artículo 96 de la Constitución de 1961, al disponerse
que “Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica
de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las
que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad,
protección del ambiente u otras de interés social”23 .
El derecho de libertad económica consiste en el reconocimiento a “Todas las
personas” de la libertad para asumir la actividad económica de su preferencia, sin
más limitaciones que las previstas en el propio Texto Constitucional y en la ley.
Sin embargo, como ocurre con todos los derechos constitucionales, la libertad es
la regla y las limitaciones la excepción. Así, en nuestro ordenamiento jurídicoconstitucional se reconocen dos categorías principales de limitaciones a ese derecho: las limitaciones legislativas y constitucionales y las limitaciones establecidas
mediante reserva constitucional o legal.
22
Artículo 96 Co61: “Todos pueden dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia, sin
mas limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes por
razones de seguridad, de sanidad u otras de interés social.”; Artículo 98 Co61: “El Estado
protegerá la iniciativa privada, sin perjuicio de la facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y fomentar la producción y regular la circulación, distribución y consumo
de la riqueza, a fin de impulsar el desarrollo económico del país”.
23
El desarrollo de esta materia en Venezuela no ha sido uniforme; algunos textos constitucionales han tenido una marcada orientación liberal, mientras que otros han sido más proclives
a facilitar la intervención estatal en la economía. Así, por ejemplo, la Constitución de 1830
–que facilitó el nacimiento de la denominada oligarquía conservadora– promovía el afianzamiento de las libertades económicas y ello se vio reflejado en la promulgación en 1834 de
una Ley de Libertad de Contratos que permitía a las partes contratantes pactar libremente
cualquier tipo de interés, sin limitación alguna. Sin embargo, la flexibilidad de los postulados económicos de la Constitución de 1830 fomentó el nacimiento de una corriente político-económica completamente distinta: la oligarquía liberal. Tal circunstancia, produjo importantes cambios legislativos que acentuaron el rol intervencionista del Estado. Así, en
1848 la Ley de Libertad de Contratos fue reformada sobre la base de que dicha libertad no
debe dañar la igualdad que la ley debe proteger en el ejercicio de todas las industrias. Se
llegó incluso en 1849 a sancionar una ley en cuya virtud el Gobierno podía sustituirse en
acreencias privadas, pagando tales obligaciones con la emisión de billetes. Ejemplos similares se encuentran en el siglo XX; así, por ejemplo, el proceso de acentuación de las facultades de intervención estatal presentes en las constituciones sancionadas entre 1901 y 1947 se
detuvo con la Constitución de 1953, la cual se limitó a garantizar la libertad de industria y
comercio, conforme a las leyes, sin ningún tipo de determinación en relación con el alcance
o extensión de ese derecho (cf. art. 35, ord. 12).
Rafael Badell / La constitución económica…
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Limitaciones legislativas y constitucionales
La primera categoría de limitaciones se halla establecida en el propio artículo 112
al disponer que el derecho de libertad de industria y comercio estará limitado por
la Constitución y las leyes dictadas “[P]or razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social”. Hay limitaciones
que pueden establecerse a nivel del propio texto constitucional, como ocurre por
ejemplo con la prohibición de los monopolios, los abusos de la posición de
dominio y la exigencia de obtener concesiones del Estado para la explotación de
recursos naturales propiedad de la nación o la prestación de servicios de naturaleza pública (cf. art. 113). En estos casos, ha sido el propio constituyente el que,
con la finalidad de proteger el ejercicio de ese derecho, ha decidido imponerle
restricciones.
Dentro de las limitaciones de origen constitucional, también se encuentra la contenida en el artículo 86, el cual establece a la seguridad social como un servicio
público de carácter no lucrativo. Dada la calificación de las actividades prestacionales
vinculadas con la seguridad social como servicio público y su disposición como
servicio de carácter no lucrativo, éstas sólo podrán ser desarrolladas mediante
entes y organismos estatales.
Puede suceder también que sea el legislador quien establezca cortapisas a ese
derecho. Así ocurre, por ejemplo, con las Leyes de Protección al Consumidor y al
Usuario, para la Promoción y Protección de la Libre Competencia y sobre Prácticas Desleales del Comercio Internacional, entre otras, las cuales prevén restricciones a los agentes económicos, en salvaguarda del interés público.
Limitaciones establecidas mediante reserva constitucional o legal
El derecho de libertad de industria y comercio también puede ser limitado mediante reserva constitucional o legal de actividades, es decir, mediante una disposición normativa que establezca la competencia exclusiva del Estado para ejercer
determinada actividad. En ese sentido, el artículo 302 de la Constitución establece
que: “El Estado se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de
conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones,
servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico [...]” (resaltado nuestro).
La disposición constitucional precedentemente transcrita prevé la reserva de la
actividad petrolera al Estado, con lo cual queda constitucionalmente excluida la
participación de los particulares en dicho ámbito. Sin embargo, la reserva también
puede producirse en virtud de un acto legislativo; en ese sentido, mediante Ley
Rafael Badell / La constitución económica…
167
Orgánica, pueden ser reservadas “[O]tras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico” (resaltado nuestro). En tales casos,
el legislador restringe la esfera de libertades económicas de los particulares, obligándoles a obtener una concesión para ejercer la industria, explotación, servicio o
bien que ha sido reservado; dicho acto, por configurar una limitación a la libertad
económica, debe hacerse mediante ley formal.
Así ocurre, por ejemplo, con las reservas en materia de importación, fabricación y
expendio de fósforos (cf. art. 1° del Estatuto Orgánico de la Renta Nacional del
Fósforo), de transmisión o distribución de energía eléctrica (cf. arts. 44 y 45 de la
Ley del Servicio Eléctrico), en los cuales el legislador ha estimado conveniente
establecer niveles de control más intensos para regular la intervención de particulares en dichas actividades, mediante la exigencia de concesiones24 . Esta disposición se complementa con el artículo 113 de la Constitución de 1999 que prevé la
posibilidad de que se otorguen concesiones para la explotación de recursos naturales propiedad de la nación o para la prestación de servicios de interés público.
También de manera similar a la Constitución anterior, el artículo 112 prevé la
protección a la iniciativa privada en los siguientes términos: “El Estado promoverá
la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así
como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la
población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su
facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía, e
impulsar el desarrollo integral del país”.
La Constitución de 1999, con justificaciones formalmente distintas, mantiene intactas las facultades de intervención del Estado en la economía que establecía la
del 6125 . Dichos poderes de intervención per se, no constituyen un elemento
negativo y, por el contrario, utilizados racional y oportunamente, atendiendo al
principio de subsidiariedad, pueden servir para el logro de la finalidad para los
cuales se han establecido.
24
La reserva también puede versar sobre bienes del dominio público; en tales casos, el
legislador excluye a los particulares del uso de una porción concreta del dominio público,
reservándose su aprovechamiento con carácter de exclusividad. Tal situación se presenta,
por ejemplo, en materia minera (cf. art. 23 de la Ley de Minas y Decreto N° 2.039), de
recursos forestales (cf. art. 65 de la Ley Forestal de Suelos y Aguas), entre otras, en las
cuales, los particulares requieren de concesiones para su aprovechamiento.
25
El artículo 98 de la Co61 utiliza una fórmula similar: “El Estado protegerá la iniciativa
privada, sin perjuicio de la facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y fomentar la producción y regular la circulación, distribución y consumo de la riqueza, a fin de
impulsar el desarrollo económico del país”.
Rafael Badell / La constitución económica…
168
La noción de servicio público y la reserva como limitaciones
a la libertad económica
Interesa hacer especial énfasis en la noción de servicio público y la reserva como
limitaciones al derecho de libertad económica. El artículo 112 de la Constitución
reconoce la libertad de los ciudadanos para asumir la actividad económica de su
preferencia, sin más limitaciones que las previstas en el propio texto Constitucional y en la ley. En consecuencia, las restricciones que pretendan imponerse a una
actividad lucrativa y, por ende, contrarias al principio general de libertad, deben
encontrarse previstas en la propia Constitución o en las leyes.
Ahora bien, como señalamos anteriormente, se distinguen varias categorías de
limitaciones al derecho de libertad económica, sin embargo la más intensa es la
que establece el artículo 302 de la Constitución, el cual otorga al Estado la facultad
para reservarse “[M]ediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios
y bienes de interés público y de carácter estratégico [...]”. Cuando determinadas
industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público han sido reservados por la Constitución o las leyes al Estado, se limita o restringe la esfera de
libertades económicas de los particulares, obligándoles a obtener una concesión
para ejercer la actividad que ha sido reservada.
La concesión en Venezuela tiene rango constitucional, y ello ha sido tradicional
en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional26 . El artículo 113 de la Constitución de 1999, siguiendo la tradición de reconocer ese rango a las concesiones y
estableció que “Cuando se trate de explotación de recursos naturales propiedad
de la Nación o de la prestación de servicios de naturaleza pública con exclusividad o sin ella, el Estado podrá otorgar concesiones por tiempo determinado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas adecuadas
al interés público” (resaltado nuestro). Se distinguen así a nivel constitucional los
dos ámbitos dentro de los cuales se ha construido la teoría general de la concesión en la doctrina y en la práctica administrativa: la concesión de servicio público
y las concesiones sobre los bienes de la dominialidad pública (i.e. recursos naturales propiedad de la nación).
26
El artículo 97 de la Constitución de 1961 establecía que: “No se permitirán monopolios [y]
Sólo podrán otorgarse, en conformidad con la ley, concesiones con carácter de exclusividad,
y por tiempo limitado, para el establecimiento y la explotación de obras y servicios de interés
público [y que] El Estado podrá reservarse determinadas industrias, explotaciones o servicios
de interés público por razones de conveniencia nacional [...]” (resaltado nuestro).
Rafael Badell / La constitución económica…
169
La tensión entre libertad económica y reserva revela que desde la perspectiva del
Estado los cometidos estatales de contenido económico pueden ser asumidos por
él, en forma exclusiva o concurrente, según el grado en que se halle restringida la
participación de los particulares. Ambos regímenes comportan consecuencias de
muy distinto tenor. En aquellos casos en que la actividad es ejercida de forma
exclusiva (por disposición constitucional o legal), en principio, está excluida la
intervención de los particulares, quienes sólo podrán participar en tales sectores
de la economía, previa habilitación del Estado mediante una concesión. En dicho
supuesto se atempera el derecho de libertad económica que consagra el artículo
112 de la Constitución y se restringe el ámbito de actuación de los particulares en
la economía para el establecimiento y la explotación de servicios de naturaleza
pública o recursos naturales propiedad de la nación.
En todo caso, debe tenerse en cuenta que los conceptos de reserva y libertad
económica27 , y así lo ha resaltado la jurisprudencia del Máximo Tribunal, pueden
complementarse; la inaplicabilidad de la garantía consagrada en el artículo 112 de
la Constitución respecto de las actividades reservadas no es absoluta, pues aun
cuando el concesionario esté habilitado para intervenir en dicha actividad a través
de su contrato de concesión, nada impide que éste pueda ejercer los derechos de
su concesión en un régimen de libre concurrencia con otros agentes económicos
(concesionarios) en el mismo sector y en condiciones de igualdad28 .
De igual forma, puede ocurrir que el Estado sea partícipe activo en la vida económica nacional mediante figuras jurídicas típicamente privadas (i.e. sociedades
mercantiles) o públicas (i.e. institutos autónomos), para desarrollar actividades
industriales o comerciales, caso en el cual no se requerirá la obtención de una
27
“[...] no resultan excluyentes entre sí, lo que sucede es que, cuando existe una ‘reserva’ en
los términos señalados se afecta uno de los atributos de la libertad económica como lo es la
posibilidad de libre concurrencia, es decir, de acceder al ejercicio de la actividad”.
28
En ese sentido se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia al señalar que: “Una vez
levantada dicha limitación en virtud del otorgamiento de una concesión, nada autoriza a
deducir que la libertad económica del sujeto así habilitado, haya sido destruida, y vaciada
de contenido en forma general. Ciertamente, no puede negarse que el ejercicio de una
actividad reservada al Estado por parte de un concesionario normalmente viene asociada a
un conjunto de regulaciones sobre la materia a las cuales debe ajustarse dicho ejercicio,
pero, de la misma forma no puede desconocerse que tales limitaciones no son absolutas. En
efecto, en cuanto constituye una limitación a derechos constitucionales, es necesario deducir que la reserva sólo afecta a los aspectos por ella regulados. Esta circunstancia de coexistencia o vigencia de la libertad económica aún en el contexto de actividades reservadas no
es extraña en nuestro ordenamiento jurídico, en el cual se da, por ejemplo, el caso de
concesiones en materia de ‘telefonía celular’ y la ‘explotación de la industria del fósforos
(sic) en las que se verificar la presencia de más de una empresa, capaces de competir entre
sí, en base a las reglas que rigen el mercado en la medida en que no sean contrarias al
régimen de reserva.” (resaltado nuestro).
Rafael Badell / La constitución económica…
170
concesión, toda vez que es el propio titular del servicio quien ejerce la actividad.
Tal posibilidad se halla prevista expresamente en el artículo 300 de la Constitución al establecerse que “La ley nacional establecerá las condiciones para la creación de entidades funcionalmente descentralizadas par la realización de actividades sociales o empresariales, con el objeto de asegurar la razonable productividad
económica y social de los recursos públicos que en ellas se inviertan”. En todo
caso, la mayor o menor participación del Estado en la economía dependerá en
buena medida de la política imperante o de que se trate de un Estado con mayor
o menor propensión al intervencionismo económico.
Ahora bien, siendo la libertad de industria y comercio la regla general en nuestro
sistema, toda limitación de ese derecho debe ser de interpretación restrictiva.
Desde esa perspectiva, resulta inadmisible la posibilidad de que el Estado pueda
reservarse actividades tácitamente. Para que determinada actividad pueda estar
excluida del ámbito de actuación de los particulares se requiere que una disposición constitucional o legal expresa de manera indubitable declare la intención del
legislador de restringir el derecho de libertad de industria que reconoce la Ley
Fundamental a todos los particulares.
La reserva entraña siempre una limitación a la libre iniciativa de los particulares,
pero el principio rector continúa siendo el de libertad económica, esto es que los
particulares puedan optar en igualdad de condiciones –previo cumplimiento de
los requisitos establecidos y del trámite legal correspondiente– a ser concesionarios de actividades económicas reservadas sometidas a régimen concesional, y
sólo mediante ley expresa podrá excluirse tal posibilidad. En sentido contrario, las
actividades que no se encuentren reservadas (independientemente de que tengan
la calificación de servicio público o no) podrán ser desarrolladas sin más restricciones que las derivadas de los permisos o autorizaciones que otorgue la administración en ejercicio de su actividad de policía, pero nunca bajo un régimen
concesional.
La necesidad de que los particulares obtengan una concesión para gestionar servicios públicos encuentra fundamento en la reserva o publicatio que de la actividad hace la Constitución o la Ley. La reserva implica el sometimiento de tal
actividad a un régimen de derecho público en el cual el Estado asume la ejecución, planificación y control del servicio, excluyendo la posibilidad de que los
particulares puedan, en ejercicio del derecho de libertad económica que confiere
el artículo 112 constitucional, dedicarse en forma libre a dicha actividad, sin embargo el contrato de gestión de servicios –concesión– no implica un monopolio.
Por tanto, para la prestación de servicios bajo la modalidad de concesión en
condiciones monopólicas, será necesario autorización de la Ley29 .
29
Ramón Parada, Ob. cit., tomo I, p. 427.
Rafael Badell / La constitución económica…
171
La doctrina ha destacado la importancia del acto de asunción o reserva de la
actividad por la Administración como presupuesto del desarrollo de servicios
públicos por los particulares. Este requisito –publicatio– es la atribución por norma de rango legal, de una actividad a la Administración30 . La publicatio o reserva,
enseña Parada, admite dos modalidades, según tenga carácter monopólico o no.
En ese sentido, existe reserva expresa o de carácter monopólica cuando la ley de
manera clara señala que determinada actividad o servicio público queda reservada al Estado, impidiendo en forma absoluta la intervención del sector privado, así
ocurre con la reserva contenida en el artículo 302 y la industria petrolera. También
ocurre lo mismo con los servicios públicos vinculados a la seguridad social (art.
98 de la Constitución).
Por el contrario, la publicatio de carácter no monópolico alude al conjunto de los
denominados servicios públicos concurrentes, en los cuales la Administración y
los particulares convergen en su prestación. Tal situación se presenta con frecuencia en el área de la salud y de la educación en las cuales, mediante la técnica
autorizatoria, se habilita a los particulares para que ejerzan dichas actividades,
quienes las desarrollan en condiciones de libertad económica bajo el control y
vigilancia de la Administración. Por ejemplo, basta pensar en las actividades educativas que prestan los institutos privados, que se llevan a cabo de conformidad
con el artículo 106 de la Constitución31 y los controles que para el ejercicio de
dicha actividad prevé la Ley Orgánica de Educación.
Un sector de la doctrina ha hecho referencia también a la posibilidad de que la
reserva monopólica a favor del Estado pueda ser tácita. Para Linares Benzo32
puede ocurrir que la ley, sin establecer de manera definitiva que una industria,
explotación o servicio queda reservada al Estado, calificada, sin embargo, la actividad como un servicio público surja este efecto. En estos casos, señala el citado
autor, la reserva es virtual o tácita y la posibilidad de que los particulares puedan
asumir la gestión de tal servicio queda supeditada a la obtención previa de una
concesión de servicio público. Esta posición ha sido rechazada por la jurisprudencia del Máximo Tribunal33 .
30
Cf. Ramón Parada, Ob. cit., tomo ,. p. 425.
31
Artículo 106 de la Constitución: “Toda persona natural o jurídica, previa demostración de
su capacidad, cuando cumpla de manera permanente con los requisitos éticos, académicos,
científicos, económicos, de infraestructura y los demás que la ley establezca, puede fundar
y mantener instituciones educativas privadas bajo la estricta inspección y vigilancia del
Estado, previa aceptación de éste”.
32
Cf. Gustavo Linares Benzo, Los servicios públicos como limitación a la libertad privada en
II Jornadas Colombo-Venezolanas de Derecho Público. Bogotá, 1996, pp. 901-902.
33
Al referirse al servicio público de transporte aéreo, el Máximo Tribunal señaló: “[N]o existe
‘reserva’ al Estado de la actividad aeronáutica, lo que existe es una declaratoria de ‘servicio
Rafael Badell / La constitución económica…
172
En ese sentido, debemos advertir que si bien declarar una actividad como servicio
público es una intervención en el patrimonio de los particulares de modo especialmente intenso –como señala Linares Benzo–, sin embargo, tal declaratoria sólo
implica el establecimiento de un régimen jurídico y limitaciones especiales en
razón de los intereses colectivos que el servicio satisface, pero de manera alguna
se traduce en una reserva de la actividad. Las limitaciones o restricciones derivadas de la calificación de una actividad como servicio público no pueden operar
como cortapisas u obstáculos para el ejercicio del derecho de libertad económica,
pues la reserva o publicatio no es inherente a la noción de servicio público. De
otra parte, la exigencia de una concesión por la ley tampoco apareja el derecho a
ejercerla en condiciones monopólicas34 .
La calificación de determinada actividad como servicio público impone limitaciones al derecho de libertad de industria y comercio, pero es la reserva de la actividad lo que restringe la participación de los particulares en dicha actividad.
La inserción de la noción de servicio público en cualquier actividad acarrea, a lo
sumo, su sujeción a un régimen jurídico especial (que puede venir expresado en
controles sobre las tarifas, las condiciones de prestación del servicio o en el régimen de policía administrativa aplicable), pero nunca su reserva al Estado. Sin
embargo, de particular interés resulta la disposición contenida en el artículo 86 de
la Constitución, en el cual se establece que “Toda persona tiene derecho a la
seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo [...]” (resaltado
nuestro). Estimamos que tal declaratoria por parte del Constituyente excluye la
público’ hecha mediante el instrumento jurídico idóneo para ello como lo es una ley (Ley de
Aviación Civil), naturaleza así declarada de la que se deriva la posibilidad de que la Administración establezca limitaciones o regulaciones particulares a la actividad de que se trate,
en razón del interés general tutelado y que conforman el contexto dentro del cual ha de
desarrollarse.” (resaltado nuestro)
34
Así lo ha destacado la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, al
señalar: “Ciertamente, no puede negarse que el ejercicio de una actividad reservada al
Estado por parte de un concesionario normalmente viene asociada a un conjunto de regulaciones sobre la materia a las cuales debe ajustarse dicho ejercicio, pero, de la misma forma
no puede desconocerse que tales limitaciones no son absolutas. En efecto, en cuanto constituye una limitación a derechos constitucionales, es necesario deducir que la reserva sólo
afecta a los aspectos por ella regulados. Esta circunstancia de coexistencia o vigencia de la
libertad económica aun en el contexto de actividades reservadas no es extraña en nuestro
ordenamiento jurídico, en el cual se da, por ejemplo, el caso de concesiones en materia de
‘telefonía celular’ y la ‘explotación de la industria del fósforos’ en las que se verifica la
presencia de más de una empresa, capaces de competir entre sí, en base a las reglas que
rigen el mercado, en la medida en que no sean contrarias al régimen de reserva.” (resaltado
nuestro) (Sentencia caso: Avensa)
Rafael Badell / La constitución económica…
173
participación de los particulares en la seguridad social no por la declaratoria de
servicio público, sino por el hecho de que se trate de una actividad de carácter no
lucrativo, lo cual por sí solo excluye la iniciativa empresarial privada.
Consideramos que la posibilidad de que existan reservas tácitas o virtuales, sólo
puede admitirse en forma excepcional cuando la explotación de la industria o
servicio requiera el aprovechamiento de un bien del dominio público y la Ley
obligue al particular a obtener una concesión para el aprovechamiento de estos
bienes. En tales casos, no se tratará de una reserva de la explotación del servicio,
sino de la necesidad de obtener un título (concesión) que habilite al particular
para aprovecharse de un bien que es del dominio público, necesario para la
prestación efectiva del servicio35 .
Ahora bien, sin precedentes en los textos constitucionales anteriores, la Constitución de 1999 en su Disposición Transitoria Decimoctava prevé que “La ley establecerá en las concesiones de servicios públicos, la utilidad para el concesionario
35
En tal sentido, en sentencia de fecha 22 de noviembre de 1992, la Sala Político-Administrativa señaló: “[E]n efecto, el artículo 1 de la Ley que reserva al Estado la explotación del
mercado interno de los productos derivados de hidrocarburos establece:
Artículo 1. Se reserva al Estado como servicio de interés público y por razones de conveniencia nacional la explotación del mercado interno de los siguientes productos derivados
de hidrocarburos: Combustibles, gases de petróleo licuado (GPL), aceites, lubricantes, grasas, solventes, ligas para sistemas de frenos, fluidos para sistemas hidráulicos, petrolatos,
parafinas y asfaltos. El servicio de interés público reservado al Estado por la presente ley
comprende las actividades de importación, de transportación, suministro, almacenamiento,
distribución y expendios de los mencionados productos en el territorio nacional. Dice asimismo el artículo 4 eiusdem:
Se declaran como artículos de primera necesidad los productos señalados en el artículo 1 de
esta ley. En consecuencia el Ejecutivo Nacional regulará y fijará los precios de esos productos, al por mayor y detal, así como también los fletes para su transporte, mediante resolución del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
De la transcripción de las mencionadas disposiciones, debe concluirse que el Estado Venezolano se ha reservado la industria y el mercado interno de los hidrocarburos y sus derivados,
sometiendo en consecuencia esa actividad económica a las regulaciones que por virtud de
los mencionados textos legales se dicten, constituyendo así una limitación legalmente consagrada por razones de interés público y de conveniencia nacional, a la libertad económica a
que se refieren los artículos 95 y 96 de la Constitución. Se entiende entonces, que aquellas
personas naturales o jurídicas que deseen desarrollar una actividad lucrativa relacionada
con el área especial económica petrolera, están necesariamente sometidas a las restricciones
que en ese particular sector de la economía establezca la ley.” (resaltado nuestro) . Obsérvese que, tal como lo ha entendido la jurisprudencia, las restricciones impuestas a los particulares en el sector de la industria y el mercado interno de los hidrocarburos y sus derivados
provienen de la reserva que a favor del Estado venezolano ha establecido el legislador, y no
de la calificación de “servicio de interés público” que se hace de la actividad.
Rafael Badell / La constitución económica…
174
o concesionaria y el financiamiento de las inversiones estrictamente vinculadas a
la prestación del servicio, incluyendo las mejoras y ampliaciones que la autoridad
competente considere razonables y apruebe en cada caso”. Dicha norma establece cortapisas para el desarrollo de actividades calificadas como servicio público
que, por ende, requieran de concesión para su ejecución por particulares.
Esta disposición, que no fue objeto de debate público formal, colide con la noción
misma de concesión, pues al sustraerse del ámbito contractual el régimen de la
utilidad del concesionario y de las inversiones para que sea regulado por Ley, se
está quitando a la concesión su esencia, su razón de ser: permitir que el concesionario participe, como un empresario más, en las ganancias que pueda generar el
servicio. La concesión nace como un mecanismo contractual en respuesta al problema planteado con la gestión de los servicios públicos que requerían una técnica
empresarial, a fin de descargar del presupuesto público el costo que implicaba el
mantenimiento del servicio, lograr una verdadera eficiencia y a la vez respetar la
noción de subsidiariedad de la acción pública respecto de la iniciativa privada.
Estimamos que el desarrollo de esa disposición constitucional debe hacerse en forma
cónsona con las finalidades que lleva de suyo la técnica concesional, que se limite a
la fijación de aspectos generales que sirvan de marco a un desarrollo concreto y
específico en cada caso y en función de la transitoriedad a la que ella atiende.
Derecho de propiedad
Siguiendo la tradición constitucional venezolana, la Constitución de 1999 estableció la protección al derecho de propiedad. El derecho de propiedad no sufre
modificaciones sustanciales en relación con el régimen previsto en la Constitución del 6136 ; siendo la única modificación la supresión de la mención a la “función social” de la propiedad37 . El artículo 115 de la Constitución prevé ahora lo
siguiente: “Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al
uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las
contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de
utilidad pública o de interés general”.
36
El derecho de propiedad fue previsto en el artículo 99 de la Constitución del 61 en los
siguientes términos: “Se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social la
propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca
la ley con fines de utilidad pública o de interés general”.
37
La incorporación de la noción de la función social de la propiedad, no es sino la
constitucionalización de las finalidades de utilidad pública e interés general que deben fundamentar las limitaciones que se impongan al derecho, se postula el equilibrio entre la protección
a la propiedad privada y la sujeción de ésta a las limitaciones que imponga la ley con finalidades
de utilidad pública e interés general: es la conciliación entre las posturas que propugnan el
respeto irrestricto de la propiedad y las que impulsan la concepción social de la propiedad.
Rafael Badell / La constitución económica…
175
Estimamos que la eliminación de dicha expresión no desvirtúa el hecho de que la
propiedad cumpla una eminente función social. En efecto, la función social de la
propiedad, como señalamos anteriormente, se traduce en la posibilidad de que
ésta pueda ser afectada por el Estado a la satisfacción de intereses colectivos. Ello
aparece implícito en la propia norma, la cual establece que la propiedad estará
sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley
con fines de utilidad pública o de interés general y podrá ser objeto de expropiación38 . En ese sentido, la potestad expropiatoria es refundida en una sola norma
junto con el derecho de propiedad, y se establece (en términos similares a la
Constitución del 61) que “Sólo por causas de utilidad pública o de interés social y
mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización podrá ser
declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”. La inclusión de la expresión “pago oportuno” es compatible con las tendencias modernas en el derecho
comparado que predican la necesidad de que el pago se produzca en forma
tempestiva, sólo así podrá estimarse justo.
Constituyen igualmente limitaciones al derecho de propiedad las contenidas en
los artículos 12 y 13 de la Constitución de 1999, en cuanto comprenden determinados bienes dentro del dominio público nacional y, consecuentemente, los somete a reglas especiales para su tráfico jurídico. El artículo 12 prevé que “Los
yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen a la República, son
bienes del dominio público y, por tanto, inalienables e imprescriptibles. Las costas
marinas son bienes del dominio público”. Asimismo, de conformidad con el artículo 13 del texto constitucional “Las tierras baldías existentes en las dependencias
federales y en las islas fluviales o lacustres no podrán enajenarse, y su aprovechamiento, solo podrá concederse en forma que no implique, directa ni indirectamente, la transferencia de la propiedad de la tierra”.
La protección a la propiedad industrial e intelectual no está incluida en el capítulo
de los derechos económicos, sino que es recogida dentro de los Derechos Culturales y Educativos. En el artículo 98 de la Constitución de 1999 se establece que
“El Estado reconocerá y protegerá la propiedad intelectual sobre obras científicas
38
Es en la Constitución de 1819 cuando por primera vez se otorga rango constitucional a las
limitaciones al derecho de propiedad. En dicha Constitución se estableció que “[N]adie
puede ser privado de su propiedad, cualquiera que sea, sino con su consentimiento, a
menos que la necesidad pública o la utilidad general probada legítimamente lo exijan. En
estos casos la condición de una justa indemnización debe presuponerse [...]” (artículo 15).
Se reconoció así que la propiedad no es un derecho absoluto y que tiene límites derivados
de la necesidad pública y la utilidad general.
Rafael Badell / La constitución económica…
176
literarias y artísticas, invenciones, innovaciones, denominaciones, patentes, marcas y lemas de acuerdo con las condiciones y excepciones que establezcan la ley
y los tratados internacionales suscritos y ratificados por la República en esta materia”. Consideramos que la incorporación de los tratados internacionales en los
que Venezuela es parte constituye un aspecto positivo que consolida su incorporación en el marco regulatorio de esa materia39 .
Estimamos que la efectividad de estas normas en todo caso, dependerá del establecimiento de medios de protección de la propiedad (de cualquier tipo) que
funcionen adecuadamente y sean capaces de proveer a los titulares de una tutela
rápida y eficaz para la preservación de su derecho. Habiendo sido repetidas, con
algunas mejoras, las fórmulas empleadas por el constituyente de 1961,el aporte
más importante en esta materia vendrá en el desarrollo legislativo que se haga de
las nuevas disposiciones constitucionales.
Garantía de no confiscación
Como una extensión del derecho de propiedad el artículo 116 de la nueva Constitución consagró la garantía de no confiscación. Sin embargo, se amplía el alcance del régimen de excepciones a esa prohibición al preverse que “Por vía de
excepción podrán ser objeto de confiscación, mediante sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, responsables de
delitos cometidos contra el patrimonio público, los bienes de quienes se hayan
enriquecido al amparo del Poder Público y los bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de
sustancias psicotrópicas y estupefacientes”.
Principios de origen intervencionista
Prohibición de los monopolios
El principio de libre competencia es establecido como uno de los postulados
rectores del régimen socio-económico en el artículo 299 de la Constitución. Dicho
39
En la Constitución del 61 se le otorgó protección a la propiedad industrial e intelectual en
el artículo 100 al disponer que “Los derechos sobre obras científicas, literarias y artísticas,
invenciones, denominaciones, marcas y lemas gozarán de protección por el tiempo y en las
condiciones que la ley señale”. Si bien en 1961, esa materia no había adquirido la preponderancia que tiene actualmente, es lo cierto que el constituyente consideró que la protección a
los derechos de propiedad industrial e intelectual debía formar parte del catálogo de derechos económicos fundamentales. A tales efectos, fue delegada en el legislador la tarea de
efectuar un desarrollo legislativo.
Rafael Badell / La constitución económica…
177
principio es reafirmado en la nueva Constitución en el artículo 113, una prohibición de los monopolios40 en los siguientes términos:
“Se declaran contrarios a los principios fundamentales de esta Constitución
cualquier acto, actividad, conducta o acuerdo de los particulares que tenga
por objeto el establecimiento de un monopolio o que conduzca, por sus
efectos reales e independientemente de la voluntad de aquéllos, a su existencia, cualquiera que fuere la forma que adoptare en la realidad. También
es contraria a dichos principios el abuso de la posición de dominio que un
particular, un conjunto de ellos o una empresa o conjunto de empresas,
adquiera o haya adquirido en un determinado mercado de bienes o de
servicios, con independencia de la causa determinante de tal posición de
dominio, así como cuando se trate de una demanda concentrada. En todos
los casos antes indicados, el Estado deberá adoptar las medidas que fueren
necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivos del monopolio, del
abuso de la posición de dominio y de las demandas concentradas, teniendo
como finalidad la protección de los consumidores, los productores y el aseguramiento de condiciones efectivas de competencia en la economía. [...]”.
Esta disposición es complementada por el artículo 114 que prevé que “El ilícito
económico, la especulación, el acaparamiento, la usura, la cartelización y otros
delitos conexos, serán penados severamente de acuerdo con la ley”.
La prohibición de monopolios estaba presente en el artículo 97 de la Constitución
de 196141 . Si bien la intención del Constituyente de 1961 fue evitar la concentración del poder económico, es lo cierto que tuvo un resultado opuesto. La creciente intervención estatal en la economía, convirtió en la práctica al Estado venezolano en el primer monopolizador. Tal circunstancia es más grave, si consideramos
40
En las Constituciones de 1914 y 1922 aparece por vez primera la prohibición de los
monopolios. Más adelante, con la Constitución de 1925 se sometió el derecho de libertad de
industria a las prohibiciones y limitaciones que exijan el orden público y las buenas costumbres, “[S]in que puedan concederse monopolios para el ejercicio exclusiva de ninguna industria” (cf. art. 32, ord. 8°). Los textos constitucionales sancionados posteriormente en
1928, 1929 y 1931 preservaron esas disposiciones.
41
A primera vista esta disposición parecía estar dirigida a prohibir las posiciones dominantes
dentro del mercado; sin embargo, una interpretación progresiva y las nuevas tendencias en
materia de defensa de la competencia, que no atacan las estructuras económicas en posiciones dominantes, sino las conductas abusivas en las que éstas incurran, fue la orientación
que dicha norma tomó en definitiva y que se dio a la Ley de Promoción y Protección al
Ejercicio de la Libre Competencia.
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178
que las conductas monopólicas del Estado, sean legales (e.g. telecomunicaciones42 ) o de facto (e.g. electricidad, transporte aéreo), se produjeron en sectores
que, por su naturaleza eminentemente comercial, han debido ser desarrolladas
por particulares.
La prohibición de monopolios se enmarca dentro de la obligación general que
tiene el Estado de asegurar a los habitantes condiciones óptimas para el libre
ejercicio de sus derechos económicos. Como excepción a la prohibición de monopolios, el artículo 113 in fine prevé que “Cuando se trate de explotación de
recursos naturales propiedad de la Nación o de la prestación de servicios de
naturaleza pública con exclusividad o sin ella, el Estado podrá otorgar concesiones por tiempo determinado, asegurando siempre la existencia de
contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al interés público”. Con esta disposición se ha mantenido la tradición de conferir rango constitucional a las concesiones43 .
Derecho a la calidad en los bienes y servicios
Dentro de la misma línea de equilibrar la libre iniciativa con la protección del
interés público, el artículo 117 que establece el derecho de todas las personas a
disponer de bienes y servicios de calidad, “[…]así como a una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y
servicios que consumen, a la libertad de elección y a un trato equitativo y digno”.
42
En materia de telecomunicaciones se ha operado recientemente una apertura al promulgarse
la nueva Ley Orgánica de Telecomunicaciones en fecha 12 de junio de 2000, en la que se
define la actividad como de interés general sujeta a habilitación o concesión, de ser necesaria, eliminándose la reserva general para el Estado que contenía la Ley anterior.
43
El artículo 97 de la Co61 establecía que “Sólo podrán otorgarse, en conformidad con la
ley, concesiones con carácter de exclusividad, y por tiempo limitado, para el establecimiento y la explotación de obras y servicios de interés público”. La Constitución de 1947, de la
cual es tributaria la de 1961, disponía en su artículo 73 “No se concederán monopolios; pero
podrán otorgarse concesiones, con carácter de exclusividad y por tiempo limitado, para
fomentar el establecimiento y el desarrollo de obras o servicios de utilidad general, siempre
que no envuelvan, directa o indirectamente, la obligación de garantizar intereses o utilidades a los capitales invertidos” (resaltado nuestro). La Constitución de 1945, a pesar de no
hacer referencia directamente a la concesión, alude en su artículo 32,8° a la posibilidad de
que se otorgaran privilegios temporales, conforme a la ley y por tiempo determinado, para
“[E]l establecimiento y la explotación de ferrocarriles, empresas de navegación aérea, canalización, tranvías, fuerza hidráulica, líneas telefónicas o telegráficas, cuando tales obras se
lleven a cabo o se instalen a costa del concesionario, sin garantizarles proventos ni subvenirlas
la Nación”. Disposiciones similares a ésta aparecen el las Constituciones de 1935 (artículo
32, 8°), 1929 (artículo 32, 8°) y 1928 (artículo 32, 8°).
Rafael Badell / La constitución económica…
179
Se delegó en el legislador el establecimiento de “[L]os mecanismos necesarios
para garantizar esos derechos, las normas de control de calidad y cantidad de
bienes y servicios, los procedimientos de defensa del consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes por la violación de
estos derechos”.
En todo caso, es oportuno advertir que este tipo de disposiciones constitucionales
pueden convertirse en letra muerta sin una actividad legislativa complementaria
que desarrolle la labor del constituyente y vitalice estos derechos.
Fomento a las asociaciones comunitarias y cooperativas
El artículo 118 de la Constitución fomenta la formación de asociaciones comunitarias y cooperativas para el desarrollo de actividades económicas:
“Se reconoce el derecho de los trabajadores y de la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo, como las cooperativas,
cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con
la ley. La ley reconocerá las especificidades de estas organizaciones, en
especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter
generador de beneficios colectivos.
El Estado promoverá y protegerá estas asociaciones destinadas a mejorar la
economía popular”.
Es importante tener en cuenta que el fomento de rango constitucional a dicho
tipo de organizaciones de ninguna manera puede desarrollarse o interpretarse en
desmedro de otras formas de creación de fuentes de trabajo y de riqueza.
El fomento a las formas de asociación cooperativas o comunitarias se manifiesta
también en el artículo 308, el cual establece que “El Estado protegerá y promoverá
la pequeña y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como
también la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el
financiamiento oportuno” (artículo 308).
Estimamos que, sin perjuicio de que el Estado pueda favorecer formas de organización empresarial colectivas, el derecho a la propiedad privada debe ser protegido efectivamente, sin que la vocación colectivista del nuevo texto constitucional
pueda invocarse como principio para enervar ese derecho.
Rafael Badell / La constitución económica…
180
La intervención directa del Estado en la economía
Además de las facultades para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular
la economía, establecidas en el artículo 112, la nueva Constitución enfatiza las
diversas formas de intervención del Estado en la economía, sea mediante la expansión de la administración funcionalmente descentralizada (art. 300), la reserva de
actividades (art. 302), otorgando privilegios a sectores económicos (arts. 305-309).
La creación de empresas estatales e institutos autónomos para la gestión de actividades económicas y servicios está prevista en el artículo 300 de la Constitución, el
cual delega en el legislador el establecimiento de “[L]as condiciones para la creación de entidades funcionalmente descentralizadas para la realización de actividades sociales o empresariales, con el objeto de asegurar la razonable productividad
económica y social de los recursos públicos que en ellas se inviertan”. No negamos que el uso de entes descentralizados funcionalmente por la administración
pueda resultar una técnica útil para el logro de algunas metas, sea como prestador
de servicios públicos que no sean suficientemente rentables, para ser dados en
concesión, o parar explotar recursos naturales. La actividad empresarial del Estado encuentra justificación en el caso de aquellas actividades cuya ejecución por
particulares no garantiza la prestación adecuada del servicio o cuando no puede
ser prestada a un costo razonable.
No obstante lo anterior, la experiencia en Venezuela ha demostrado que la gestión empresarial del Estado normalmente es ineficiente. Si bien la participación
estatal en la economía alguna vez tuvo su justificación en las concepciones político-económicas vigentes en el momento, en la actualidad esa tendencia se ha
revertido hasta llegarse a aceptar la idea de que la injerencia del Estado en la vida
económica nacional debe reducirse a lo estrictamente necesario. Dicha ineficiencia
se veía acentuada por las condiciones monopólicas o de dominio en las que
actuaba el Estado venezolano quien, sin ningún tipo de incentivo para mejorar o
ser más eficaz, se limitaba a ejercer actividades empresariales sin mejorar o actualizar sus técnicas de gestión. La acción directa del Estado en la economía será útil
y propicia para el crecimiento económico, en la medida en que se respete el
principio de subsidiariedad y se desarrolle en condiciones de igualdad, libre concurrencia y competencia con los demás agentes económicos.44
44
“La experiencia demuestra que son mayores las posibilidades de estimular el crecimiento
económico y reducir la pobreza si el gobierno actúa a modo de complemento del mercado,
mientras que ocurren fracasos trágicos si se actúa en pugna con el mercado”. Braber B.
Conable, presidente del Banco Mundial, en Prefacio del Informe sobre el desarrollo mundial
1991. La tarea acuciante del desarrollo. Citado por Mariano R. Brito y Carlos E Delpiazzo
Derecho Administrativo de la Regulación Económica, Universidad de Montevideo, Montevideo, 1998, p. 21
Rafael Badell / La constitución económica…
181
La posibilidad de que el Estado pueda intervenir en la economía y restringir el
ámbito de participación de los particulares se ve mucho más acentuado en el
artículo 300 de la Constitución que de manera general establece que “El Estado se
reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de
interés público y de carácter estratégico”. Mediante la reserva, el Estado queda
como monopolizador de la actividad y se condiciona la participación del sector
privado en actividades comprendidas dentro de la esfera de la reserva a la obtención de una concesión.
El Estado también puede intervenir en la economía mediante el favorecimiento de
determinados sectores económicos. En ese sentido se establece un número de
responsabilidades en relación con el sector de la agricultura y de la cría, que
adecuadamente arbitradas pueden servir para impulsar este sector económico. En
ese sentido, el artículo 305 establece:
“El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del
desarrollo rural integral, y en consecuencia garantiza la seguridad alimentaria
de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de
alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos
por parte de los consumidores. La seguridad alimentaria deberá alcanzarse
desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria,
pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y
fundamental al desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el
Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra
y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de
autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la
actividad agrícola. El Estado protegerá los asentamientos y comunidades de
pescadores artesanales, así como sus caladeros de pesca en aguas continentales y los próximos a la línea de costa definidos en la ley.”
El artículo 307 establece en su encabezado que “El régimen latifundista es contrario al interés social”, y agrega: “La Ley dispondrá lo conducente en materia tributaria
para gravar las tierras ociosas y establecerá las medidas necesarias para su transformación en unidades económicas productivas, rescatando igualmente las tierras
con vocación agrícola. La Ley desestimulará mediante disposiciones tributarias la
permanencia de tierras ociosas […]”.
La finalidad de esa norma es compatible con las finalidades del régimen socioeconómico; sin embargo, en su interpretación no pueden abrirse vías para que se
Rafael Badell / La constitución económica…
182
establezcan gravámenes injustos a la propiedad privada. También debe tenerse
en cuenta que en la calificación del legislador de tierras ociosas podría incluirse
aquellas que pertenecen al Estado.
Protección a la industria nacional
El artículo 301 regula el uso de la política comercial para favorecer a los productores nacionales. Si bien el favorecimiento la industria nacional constituye un
elemento importante para fomentar el crecimiento y desarrollo económico, el uso
indiscriminado de políticas proteccionistas puede tener un efecto contrario.
En tal sentido, se establecen disposiciones proteccionistas en el artículo 301, el
cual prevé que “El Estado se reserva el uso de la política comercial para defender
las actividades económicas de las empresas nacionales públicas y privadas. No se
podrá otorgar a empresas y organismos o personas extranjeros regímenes más
beneficiosos que los establecidos para los nacionales. La inversión extranjera esta
sujeta a las mismas condiciones que la inversión nacional”. La igualdad de tratamiento en materia de inversiones extranjeras es un principio recogido en nuestra
legislación comunitaria andina; sin embargo, estimamos que el uso de la política
comercial, aun cuando sea para defender a la empresa nacional, puede crear
distorsiones y desigualdades entre los distintos productores y favorecer la creación de prácticas anticompetitivas.
Se configura una especial forma de proteccionismo respecto del sector privado en
general, mediante la prohibición de venta de las acciones de Petróleos de Venezuela, S.A. por razones de soberanía económica, política y de estrategia nacional
(artículo 303). Sin embargo, queda claramente establecido que el Estado puede
entrar en convenios de asociación con el sector privado para el desarrollo y la
explotación de esas actividades. De esa forma, se le ha otorgado rango constitucional a la nacionalización petrolera, pero al mismo tiempo se establece la posibilidad de continuar en convenios de asociación con el sector privado.
En todo caso, la norma lo que procura es el establecimiento de condiciones
equitativas para los productores locales y otorgarles una protección adecuada, en
particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional.
Planificación como medio de acción del Estado
La Constitución se refiere repetidamente a la planificación como medio de acción
estatal para la consecución de sus objetivos. La planificación constituye un medio
de intervención del Estado en la economía, pues los agentes económicos se verán
de una u otra forma en la necesidad de adaptar el ejercicio de sus actividades a lo
Rafael Badell / La constitución económica…
183
previsto en el plan. En ese sentido, de manera general, y en materia económica,
el artículo señala la planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta previa, como instrumento para el logro de las finalidades del régimen
socioeconómico.
De manera concreta la nueva Constitución prevé la aprobación por la Asamblea
Nacional de las líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la
Nación presentado por el Ejecutivo Nacional (artículo 187 ordinal 8°), siendo
atribución del presidente de la República la formulación de dicho Plan así como
dirigir, previa aprobación de la Asamblea Nacional, su ejecución (artículo 236
ordinal 18°). La actividad planificadora no queda circunscrita como tarea atribuida
al Poder Nacional, también se prevén medios para que las entidades regionales, a
través del Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas45 (artículo 166) y los municipios, a través el Consejo Local de Planificación Pública46
(artículo 182), puedan ejecutar actividades de planificación.
En relación con la fuerza obligatoria de la planificación, la doctrina se ha inclinado por reconocer que en los países donde rige una economía de mercado la
planificación tendrá carácter vinculante, mientras que para el sector privado tendrá carácter meramente indicativo. Las previsiones del plan no pueden constituir
una obligación para el sector privado, ya que ello menoscabaría el régimen de
libertad de industria y la iniciativa privada; por ello, sin perjuicio de que el Estado
pueda crear incentivos a favor de aquellos que coadyuven en la ejecución de la
planificación, el empresario privado puede actuar con plena libertad de acción e
incluso ejecutar actividades que sean contrarias al plan. Desde otra perspectiva,
un plan de desarrollo, indicativo para los particulares, actúa como una garantía
para éstos, en cuanto señala cuál será el comportamiento o las acciones que
tomará el sector público durante la vigencia del plan47 .
45
El Consejo Nacional de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas es presidido por
el gobernador e integrado por los alcaldes, los directores estadales de los ministerios y
representación de los legisladores electos por el estado a la Asamblea Nacional, del Consejo
Legislativo, de los concejales y de las comunidades indígenas donde las hubiera.
46
El Consejo Local de Planificación Público será presidido por el alcalde e integrado por los
concejales, los presidentes de las juntas parroquiales y representantes de organizaciones de
vecinos y otras de la sociedad organizada.
47
G. Caballero Sierra y M. Anzola Gil, Teoría Constitucional, Editorial Temis, Bogotá, 1995,
pp. 318-319.
Rafael Badell / La constitución económica…
184
Régimen laboral
Derecho al trabajo y derechos conexos
Si bien los derechos relacionados con el trabajo se encuentran enumerados dentro “De los Derechos Sociales y de las Familias”, es indiscutible que el Estado, al
regular las relaciones que se derivan entre los trabajadores y sus patrones en
virtud de un vínculo laboral, está interviniendo dentro del sistema económico. En
ese sentido, la Constitución reconoce al trabajo como un hecho social que goza
de la protección del Estado; establece la intangibilidad y progresividad de los
derechos y beneficios laborales; la primacía de la realidad; la irrenunciabilidad de
los derechos laborales; el principio in dubio pro operario y la sanción de nulidad
de toda medida o acto patronal contraria a la Constitución. Se regulan aspectos
relacionados con el derecho colectivo del trabajo, tales como, la alternabilidad de
los directivos sindicales, la imposición de sanciones a los directivos y representantes sindicales que abusen de los beneficios derivados de la libertad sindical para
su lucro o interés personal y la obligación de los directivos de las organizaciones
sindicales de hacer declaración jurada de bienes.
En el nuevo texto constitucional se observa un alto grado de proteccionismo
hacia el trabajador y una marcada tendencia hacia la sindicalización de las relaciones laborales, lo cual además de no compadecerse con las nociones de neutralidad y equilibrio que corresponden a la Constitución, tiene un importante impacto
en el ámbito económico.
En ese sentido, el artículo 87 establece que “la Ley adoptará las medidas tendentes
a garantizar el ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores y trabajadoras no dependientes”; por su parte, el artículo 88 prevé que “Las amas de casa
tienen derecho a la seguridad social de conformidad con la ley”. Tales disposiciones resultan una mera expresión de intenciones y de propósitos, pues en la
práctica no existen medios idóneos para garantizar estos derechos, dada la ausencia de un patrono a quien pueda exigírsele el cumplimiento de obligaciones
concretas respecto de estos trabajadores. Salvo que sea el Estado quien asuma
estas obligaciones y el costo que de ellas deriva, estas normas carecerán de virtualidad práctica.
El proteccionismo excesivo de los trabajadores se constata en el tratamiento otorgado a la jornada laboral. Se limitaron de manera expresa las jornadas diurna y nocturna de trabajo a ocho horas diarias y siete horas, eliminando la flexibilidad que se
concedía al legislador para limitar la duración máxima de la jornada de trabajo. De
otra parte, se redujo la jornada semanal de los trabajadores diurnos y nocturnos de
48 a 44 horas semanales y de 42 a 35 horas semanales, respectivamente.
Rafael Badell / La constitución económica…
185
Otras disposiciones constitucionales tienen un alto impacto económico tanto para
el Estado venezolano como para el sector privado. Tal es el caso del artículo 91,
en el cual se prevé que el Estado garantizará “salario mínimo vital” para los
trabajadores del sector público y privado, el cual será ajustado cada año, tomando
como referencia el costo de la canasta básica.
La sindicalización de las relaciones laborales es reforzada en el propio texto constitucional en el cual se promueve la formación de sindicatos “sin necesidad de
autorización alguna” y se establece que estas organizaciones “no están sujetas a
intervención, suspensión o disolución administrativa”. La mención de los sindicatos de patronos, contenida en la Constitución de 1961, fue eliminada.
Una de las novedades incorporadas en el texto Constitucional es el reconocimiento del derecho de huelga a todos los trabajadores y trabajadoras del sector público
y del sector privado, dentro de las condiciones que establezca la ley. El otorgamiento del derecho de huelga a nivel del sector público, impone la obligación al
legislador de establecer cuidadosamente las condiciones en las cuales podrá ser
ejercido, pues ello podría abrir una brecha para que pueda paralizarse la Administración Pública y los servicios por ella gestionados en situaciones de conflictividad
laboral.
La ausencia de legislación desarrollando las nuevas normas constitucionales no
ha sido obstáculo para que éstas no hayan sido objeto de desarrollo jurisprudencial.
El carácter proteccionista de la nueva Constitución ya se ha puesto de manifiesto
en la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, la cual ha llegado a reconocer que existe una relación de trabajo, aun cuando medie entre el trabajador y la
empresa un contrato mercantil.48
Régimen de la función pública
La Constitución de 1999 delegó en el legislador el establecimiento del Estatuto de
la función pública “[M]ediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspen-
48
En sentencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia de 16 de marzo
de 2000 (caso: Distribuidora Polar), se señaló: “La existencia de un contrato de compra venta
mercantil entre dos personas jurídicas y la prestación del servicio persona por otra persona
distinta a los demandantes de manera ocasional, no son suficientes para desvirtuar la existencia de la relación de trabajo”
“...no basta la existencia de un contrato mercantil entre el patrono y un tercero y la prestación accidental del servicio por otra persona por aplicación de los principios de
irrenunciabilidad de los derechos del trabajo y de primacía de la realidad, antes referidos,
para desvirtuar la presunción laboral, sino que debió el patrono demostrar con plena prueba
que la prestación personal del servicio se efectuó en condiciones de independencia y autonomía”.
Rafael Badell / La constitución económica…
186
sión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública […]”
(cf. art. 144)49 . Se establece, igualmente, la prohibición a los funcionarios de
contratar con la República, los estados y los municipios (art. 145 Co99).
No obstante en esta materia, de nuevo, el constituyente se extendió y reguló
aspectos que corresponden a la esfera del estatuto cuya elaboración fue delegada
al legislador, tales como el sistema de elección a los cargos (art. 146 Co99), el
régimen de salarios (art. 147 Co99), el régimen de incompatibilidades (art. 148
Co99) y la prohibición a los funcionarios de aceptar cargos honores o recompensas (art. 149 Co99).
Régimen tributario
Principios rectores del régimen tributario
Las bases del régimen tributario en la Constitución de 1999 se mantienen en
forma casi idéntica a la Constitución de 1961. Esta última, consecuente con las
tendencias universales en materia tributaria, constitucionalizó una serie de principios rectores de la actividad impositiva. En ese sentido, consagró los principios de
justa distribución de las cargas públicas50 , de progresividad, de legalidad tributaria,
la prohibición de pago con servicios personales, y las garantías de no confiscación y de irretroactividad tributaria.
El artículo 316 de la nueva Constitución dispone las bases fundamentales del
régimen tributario al prever que “El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del contribuyente,
atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía
nacional y la elevación del nivel de vida de la población, y deberá sustentarse
para ello en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos” (principios
de justa distribución de las cargas públicas, de progresividad y la recaudación
eficiente).
49
El artículo 122 de la Constitución de 1961 delegaba en el legislador el establecimiento de
la carrera administrativa mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión,
retiro de los empleados de la Administración Pública Nacional, y su incorporación al sistema
de seguridad social. Con base en esta disposición constitucional, fue dictada la Ley de
Carrera Administrativa y su Reglamento que constituyen el estatuto general de los funcionarios públicos.
50
Se incorporó por primera vez en 1819, el principio de distribución de las cargas públicas,
al disponerse que “[...] la sociedad tiene derecho para exigir de cada ciudadano las contribuciones, subsidios, cargas e impuestos que la representación nacional crea necesarios para
los gastos públicos [...]” (Título 1°, Sección Segunda, Artículo 7°).
Rafael Badell / La constitución económica…
187
Se establece asimismo en el artículo 317 que “No podrá cobrarse impuesto, tasa,
ni contribución alguna que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos
por las leyes que ningún tributo puede tener efecto confiscatorio y la prohibición
de obligaciones tributarias pagaderas en servicios personales […]” (principio de
legalidad tributaria y las prohibiciones de tributos confiscatorios y pagaderos en
servicios personales).
En adición, se introducen un par de elementos novedosos. En primer lugar se
constitucionaliza a la Administración Tributaria y, para apuntalar el principio de
eficiencia en la recaudación, se le confiere autonomía técnica, funcional y financiera para el ejercicio de sus competencias . En segundo término, se dispone que
la evasión fiscal, sin perjuicio de otras sanciones establecidas por la ley, podrá ser
castigada penalmente y que en el caso de los funcionarios públicos se establecerá
el doble de la pena (cf. art. 317 Co99).
El principio de la inmunidad tributaria
El artículo 180 de la Constitución prevé a texto expreso, por primera vez en la
historia constitucional venezolana, la inmunidad de los entes político-territoriales
y las personas jurídicas estatales creadas por éstos (i.e. institutos autónomos, empresas del Estado) frente a la potestad tributaria de los municipios, en los siguientes términos:
“La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades.
Las inmunidades frente a la potestad impositiva de los Municipios, a favor de
los demás entes políticoterritoriales, se extiende sólo a las personas jurídicas
estatales creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otros contratistas
de la Administración Nacional o de los Estados”. (resaltado nuestro).
La disposición constitucional precedentemente transcrita tiene un doble contenido: en primer lugar, prevé la autonomía de la potestad tributaria municipal, es
decir, la capacidad de dictar sus propias normas dentro del marco normativo
general51 frente a las potestades reguladoras que la Constitución o las leyes atribu-
51
Cf. H. Villegas, Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, 5ta Ed., Edit. Depalma,
Buenos Aires, 1992, p. 230.
Rafael Badell / La constitución económica…
188
yen al Poder Nacional o Estadal52 y, en segundo lugar, la denominada inmunidad
tributaria (también llamada inmunidad fiscal) de la República, los estados y de las
personas jurídicas creadas por éstos, frente al poder tributario local. La inmunidad
tributaria es una limitación implícita del ejercicio del poder de imposición de que
son titulares los municipios, con respecto de las actividades y operaciones ejecutadas por otros entes político-territoriales o personas jurídicas creadas por éstos.
Antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la vigencia efectiva del
principio de inmunidad tributaria en Venezuela y la no sujeción al poder tributario
municipal, de la República y los estados, así como los entes creados por éstos, había
sido reconocida por la doctrina y la jurisprudencia53 . Sin embargo ahora, ya con base
en el ordenamiento positivo, no hay duda de que la República, los estados y los entes
descentralizados de éstos no están obligados al pago de tributos municipales.
No obstante, cabe advertir que la incorporación del principio de la inmunidad
tributaria también sirvió para excluir de manera expresa la posibilidad de que los
concesionarios y demás contratistas de la Administración Pública Nacional y de
los estados pudieran estar excluidos del pago de tributos municipales. En efecto,
de acuerdo con el régimen previsto en el artículo 180 de la Constitución, las
inmunidades establecidas a favor de los demás entes político-territoriales frente a
la potestad impositiva de los municipios, se extiende únicamente a las personas
jurídicas creadas por ellos (i.e. institutos autónomos y empresas).
La incorporación de dicha norma tiene incidencia directa en el equilibrio del
régimen tributario y la capacidad económica de las empresas contribuyentes que
sean concesionarios o contratistas de la República o de los Estados54 . De otra
52
En la organización política del Estado, la Constitución efectúa la repartición de competencias tributarias entre los entes que la integran, ya directamente en su propio texto, o ya
indirectamente autorizando o delegando a la ley para que la haga. En el primer caso, la
Constitución atribuye esa competencia a la República, a los estados y a los municipios; de
ahí que las potestades tributarias atribuidas a tales entes constituyen una categoría denominada potestades tributarias originarias. En el segundo caso, las atribuidas por la ley, autorizada o delegada por la Constitución, comprenden las potestades tributarias derivadas.
El ejercicio de la potestad tributaria tiene básicamente dos limitaciones. La primera está
representada por las materias en que cada uno de los entes público-territoriales puede
ejercer su respectiva competencia tributaria sin invadir la de otro u otros, y la segunda, la
capacidad contributiva, que debe informar el sistema tributario, cuya valoración corresponde hacer al Legislador, no sólo materialmente, sino también jurídicamente.
53
54
Cf. Sentencias de la CSJ/SPA del 05.10.70 (CANTV) y del 11.06.81 (CORPOZULIA).
Desde el punto de vista de los concesionarios y otros contratistas de la Administración
Nacional y estadal, dicha norma conspira contra la función de coordinación que debe
ejercer el Poder Nacional, mediante ley, de todos los poderes tributarios y contra la idea de
un Sistema Tributario integrador de la multiplicidad de tributos (cf. Allan Brewer Carías,
Debate Constituyente, T. III, Fundación de Derecho Público; Caracas, 1999, pp. 74-75).
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parte, es importante tener en cuenta que para la adecuada inserción del principio
de inmunidad tributaria, sin que ello produzca desequilibrios en la economía,
será necesario que el principio de subsidiariedad tenga aplicación plena, pues de
lo contrario, se plantearían graves desigualdades y perjuicios a la libre competencia en aquellos sectores de la economía en los que el Estado concurra con los
particulares.
Régimen tributario y descentralización
La mayor deficiencia del nuevo texto Constitucional es que no supera el régimen
centralista previsto en la Constitución de 196155 y no dota a los estados de potestades tributarias originarias que les permitan tener ingresos propios necesarios
para impulsar la descentralización político-territorial. Por el contrario, prácticamente mantiene el mismo esquema de competencias y deja a los estados aquellas
potestades tributarias que le habían sido transferidas de conformidad con la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público. Si había una razón para modificar la Constitución, en lo que concierne al régimen tributario, era para afianzar los procesos de descentralización
mediante el conferimiento de potestades tributarias originarias a las entidades
federales. Tal modificación hubiera favorecido no sólo el proceso de descentralización y la progresiva eliminación del vínculo de dependencia entre el poder
central y las demás entidades político-territoriales, sino también daría lugar a la
competencia entre las entidades federales a través de la formulación de regulaciones y regímenes atractivos a la inversión que propicien la creación de riqueza en
sus respectivas comunidades56 .
55
La Constitución de 1961 estableció la división de la potestad tributaria entre los distintos
niveles político-territoriales existentes con un modelo eminentemente centralista. Las entidades federales fueron dejadas prácticamente sin poderes tributarios originarios y se les asignó, únicamente, una potestad tributaria residual de poca significación práctica. Tal circunstancia condujo a la creación de una relación de dependencia entre los Estados y el Poder
Nacional, quien en promedio suministra más del 90% del financiamiento del gasto de los
gobiernos de los estados. Fue mediante la Ley de Descentralización que se concretó la
posibilidad de transferir a los estados la potestad de establecer tributos en materia de papel
sellado; tasas por uso de carreteras, puentes, autopistas, puertos, aeropuertos y contribuciones por la explotación de minerales no metálicos. De otra parte, la falta de fuentes regulares
de ingresos por concepto de tributos también ha tenido efectos perniciosos a nivel de las
entidades municipales quienes, en muchos casos, abusando de sus potestades tributarias,
han dictado ordenanzas –abiertamente inconstitucionales– para el cobro de tributos reservados al Poder Nacional y han regulado tributos municipales en violación de los principios de
no confiscación y de progresividad.
56
Cfr. Ignacio De León, Reflexiones para una reforma del sistema económico en la Constitución en La CE. p. 51.
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Competencias especializadas
Favorecimiento de la integración económica
La Constitución de 1999 enfatiza el rol del Estado en el favorecimiento de la
integración económica. La nueva disposición constitucional constituye un importante avance en relación con la Constitución anterior, cuyo artículo 108 disponía
que “La República favorecerá la integración económica latinoamericana. A este fin
procurará coordinar recursos y esfuerzos para fomentar el desarrollo económico y
aumentar el bienestar y seguridad comunes” 57. Dicha disposición constitucional
sirvió de base para que Venezuela se incorporara a la Comunidad Andina (Acuerdo de Cartagena), así como para la conformación de un ordenamiento jurídico
comunitario para la regulación de materias, tales como, inversiones extranjeras,
marcas, franquicias y propiedad intelectual, entre otras.
Ahora bien, en el preámbulo de la Constitución de 1999 expresamente se señaló
que uno de los fines de la Constitución es consolidar la integración latinoamericana, de acuerdo con el principio de no intervención y autodeterminación de los
pueblos; asimismo, el artículo 153 prevé:
“La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y
caribeña, en aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de naciones, defendiendo los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y
ambientales de la región. La República podrá suscribir tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras naciones, y que aseguren el bienestar de los pueblos y la
seguridad colectiva de sus habitantes. Para estos fines, la República podrá
atribuir a organizaciones supranacionales mediante tratados, el ejercicio de
las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de integración. Dentro de las políticas de integración y unión con Latinoamérica y el
Caribe, la República privilegiará relaciones con Iberoamérica, procurando
sea una política común de toda nuestra América Latina. Las normas que se
adopten en el marco de los acuerdos de integración serán consideradas
parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y
preferente a la legislación interna”.
La disposición antes citada propicia la consolidación del proceso de integración
de la Comunidad Andina y de los demás acuerdos de integración económica de
los cuales Venezuela es partícipe. Con la inclusión de esta norma los constituyen57
La génesis de tal norma se encuentra en el artículo 119 de la Constitución de 1864, que
preveía que “El Ejecutivo tratará con los gobiernos de América sobre pactos de alianza o
confederación”. La referida disposición se repitió en las constituciones posteriores y desapareció en la 1901.
Rafael Badell / La constitución económica…
191
te reconocieron que la integración es un proceso necesario e irreversible ante las
nuevas realidades del entorno internacional.
Ello es especialmente importante en nuestro país, donde no obstante haberse
suscrito un acuerdo de integración, en varias ocasiones el Congreso de la República insistió en que las decisiones de los órganos comunitarios requerían su autorización expresa para que tuvieran validez dentro de la República58 . En ese sentido,
la bondad de la nueva norma constitucional se encuentra en la posibilidad efectiva de que las normativas del ordenamiento jurídico supranacional puedan incorporarse directamente en el sistema jurídico interno, como ocurre en los esquemas
comunitarios más avanzados (i.e. Unión Europea).
Régimen monetario
La Constitución elevó a rango constitucional al Banco Central de Venezuela59 . La
constitucionalización de los bancos centrales ha encontrado su razón de ser en la
necesidad de garantizar su autonomía a largo plazo para hacerlo menos vulnerable
a presiones externas o cambios a nivel legislativo, que puedan trastocar la autonomía que dichos entes requieren para llevar a cabo eficientemente sus funciones.
Se prevé así que las competencias monetarias del Poder Nacional serán ejercidas
de manera exclusiva y obligatoria por el Banco Central de Venezuela, a quien se
le reconoce autonomía para la formulación y el ejercicio de las políticas de su
competencia y la ejecución de sus funciones en coordinación con la política
económica general (cf. art. 318). Asimismo, se establece como objetivo fundamental lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la
unidad monetaria y se consagra que para el adecuado cumplimiento de su objetivo, el Banco tendrá entre sus funciones las de formular y ejecutar la política
monetaria, participar en el diseño y ejecutar la política cambiaria, regular la moneda, el crédito y las tasas de interés, administrar las reservas internacionales, y todas
aquellas que establezca la ley (cf. art. 318).
58
Lo cual fue además avalado por la Corte Suprema de Justicia al conocer la demanda de
nulidad por inconstitucionalidad contra una norma legal que imponía esta obligación respecto del ordenamiento producido por la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
59
No puede calificarse como una omisión del constituyente la falta de un desarrollo más
acabado del régimen monetario. No fue sino hasta hace poco más de diez años que el tema
comenzó a debatirse en foros constitucionales. En tal sentido, algunos países como Chile,
México, Colombia y Filipinas aprovecharon sus procesos de reforma constitucional para
regular el régimen monetario y otorgar rango constitucional a sus bancos centrales, a fin de
garantizar, a largo plazo, la autonomía e independencia de estos entes y para especializar
sus funciones restringiéndolas al logro de un objetivo primario: el control de la inflación.
Rafael Badell / La constitución económica…
192
Ahora bien, el funcionamiento del Banco Central en un sistema democrático
impone también el establecimiento de un régimen de responsabilidades y controles. Dicho régimen, sin embargo, debe arbitrarse de tal forma que no menoscabe
la autonomía del ente. En el derecho comparado, ello se ha logrado mediante la
fijación de mecanismos de rendición periódica de cuentas al Poder Legislativo y el
control posterior, por la Contraloría, de la gestión de las operaciones administrativas del Banco, por lo que respecta a la sinceridad de sus gastos y operaciones.
No obstante el Constituyente de 1999 optó por un control amplio sobre el Banco
Central al disponer, además, la obligación de rendición de cuenta de las actuaciones, metas y resultados de sus políticas por ante la Asamblea Nacional. Se establece también la auditoría anual de las cuentas y balances por parte de firmas especializadas, seleccionadas por el Ejecutivo Nacional; el control de legalidad, sinceridad, oportunidad, eficacia y eficiencia de la gestión administrativa del Banco; la
inspección y vigilancia de éste por el organismo público de supervisión bancaria
(Superintendencia de Bancos); y la aprobación del presupuesto de gastos por la
Asamblea Nacional (cf. artículo 319).
Los propósitos y objetivos perseguidos con la elevación a rango constitucional del
Banco Central de Venezuela se vieron desvirtuados con la inclusión de las regulaciones anteriormente descritas. A la par que se le confiere autonomía, ésta es sin
embargo menoscabada en forma significativa al preverse un régimen de control
que además de escapar del ámbito de un texto constitucional, conspira contra las
nociones de autonomía técnica, administrativa, funcional y patrimonial que corresponde por su naturaleza a los Bancos Centrales. De otra parte, se prevén
disposiciones sancionatorias, como la remoción del directorio y la aplicación de
sanciones administrativas en caso de incumplimiento sin causa justificada del
objetivo y de las metas (cf. art. 319) que pertenecen al ámbito del legislador.
No es que se esté propugnando el establecimiento de un Banco Central que no
tenga una responsabilidad visible frente al poder público y la sociedad civil. Por el
contrario, el principio de responsabilidad, inherente a todo sistema democrático,
tiene plena vigencia en esta materia. En ese sentido, la decisión de otorgar autonomía e independencia al Banco Central debe ir acompañada de mecanismos
que permitan el establecimiento de responsabilidades. Sin embargo, dichos mecanismos no deben invalidar esa autonomía, pues de lo contrario se desnaturalizan las funciones del Banco.
Rafael Badell / La constitución económica…
193
Intervención en la economía del presidente de la República
De manera similar a la Constitución del 61, se prevé la posibilidad de que el
presidente de la República pueda dictar actos normativos con rango y fuerza de
ley60 . En ese sentido, el artículo 236 de la nueva Constitución establece como
atribuciones y deberes del presidente “Declarar los estados de excepción y decretar
la restricción de garantías en los casos previstos por la Constitución” (art. 236, ord.
7°); conforme a esta facultad el presidente de la República se hallaría autorizado a
dictar decretos-leyes, es decir regular materias originalmente reservadas al legislador. En segundo lugar, el presidente tiene competencia para “Dictar, previa autorización por una ley habilitante, decretos con fuerza de ley” (art. 236, ord. 8°)61.
La Constitución de 1961 calificaba de extraordinaria la facultad del presidente
para dictar medidas en materia económica y financiera y establecía que éstas
debían ser requeridas por el interés público (cf. art. 190, ord. 8°). Aun cuando la
Constitución de 1999 no prevé en forma específica dichas restricciones materiales,
ésta es mucho más rigurosa respecto de los límites formales, materiales y temporales para que la Asamblea Nacional pueda aprobar leyes habilitantes.
En efecto, por lo que se refiere a las limitaciones formales, de acuerdo con el
nuevo régimen constitucional las referidas leyes deben ser aprobadas por las tres
quintas partes de sus integrantes. En segundo lugar, las leyes habilitantes deben
“Establecer las directrices, propósitos y el marco de las materias que se delegan al
Presidente [...]”; resultaría, por ende, inconcebible una Ley Habilitante en la que
60
De acuerdo con la Co61 dicha facultad extraordinaria podía ser ejercida cuando: (i) se
produjera una suspensión o restricción de garantías constitucionales (art. 190, ord. 6°), Co61)
(ii) el Congreso autorizara al presidente para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera (art. 190, ord. 8°, Co61) y (iii) cuando en caso de urgencia comprobada y
durante el receso las cámaras legislativas, la Comisión Delegada autorizara al presidente para
la creación, modificación o supresión de servicios públicos (art. 190, ord. 11 Co61).
61
La posibilidad de que el presidente pueda dictar actos normativos de primer grado aparece en la Constitución de 1909, cuando por primera vez, se autorizó la intervención directa
del Estado en actividades económicas de interés general, al facultar al Ejecutivo para que
reglamentara el servicio de correos, telégrafos y teléfonos federales (cf. art. 14, ord. 14). Más
adelante, en la Constitución en 1945, se otorgó al Congreso la facultad de autorizar al
Presidente para “Dictar determinadas y precisas facultades extraordinarias destinadas a proteger la vida económica y financiera de la Nación, cuando la necesidad o la conveniencia
pública lo requieran” (artículo 104, numeral 29). Con dicha norma, por primera vez se abrió
la vía para que el presidente de la República ejecutara actividades normativas de primer
grado –decretos-leyes– e impusiera restricciones, controles y limitaciones a los derechos
económicos.
Rafael Badell / La constitución económica…
194
no queden expresadas cuáles son las materias en las que legislará el presidente de
la República, así como la finalidad y el sentido que tendría dicha actividad legislativa extraordinaria62 .
Por último el referido artículo 203 de la Constitución de 1999 prevé que “Las leyes
habilitantes deben fijar el plazo para su ejercicio”, es decir, deben estar limitadas
en el plano temporal. El carácter temporal de las potestades legislativas extraordinarias de la República era un elemento que había sido desarrollado por la doctrina que, ante la omisión al respecto de la Constitución de 1961, había destacado
que el carácter extraordinario de la actividad legislativa del presidente debía aparejar la imposición de limitaciones temporales al ejercicio de dicha actividad63.
Con la nueva Constitución, dichos límites tienen ahora naturaleza constitucional.
62
No obstante, es oportuno señalar que a pesar del carácter extraordinario que se reconocía
a la facultad del presidente para dictar decretos-leyes, es lo cierto que durante la vigencia
de la Constitución de 1961 ésta pareciera haber sido la regla y en la práctica ha servido al
Ejecutivo para introducir reformas en el sistema económico y sentar las bases para la ejecución de un programa económico. Así, fue normal durante los últimos 5 quinquenios que el
Ejecutivo solicitara al Congreso que dictara una Ley Habilitante que permitiera al presidente
legislar en materia económica mediante decretos; de esa forma fueron dictadas leyes dirigidas a regular el régimen tributario, la hacienda pública, las relaciones laborales y las relaciones económicas.
63
Cf. José Guillermo Andueza Acuña, “Las Potestades Normativas del Presidente de la
República” en Estudios sobre la Constitución, T. IV, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1979.
Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
Paz y Trabajo, Hoja Ocasional, 1904-1908
Rivas Aguilar
Ramón Rivas Aguilar*
A Tablante Garrido, sendero de caminos
cuyas huellas escarban las delicias de aquella
“Ciudad que no puede esconderse,
nada puede ocultar
nadie puede encubrir” (1959, p. 39)
La vetusta de Augusto, la diosa de la cima que desliza
su mirada escurridizamente entre arroyos y hermosos copos.
Tres opiniones
El periódico llegó a ser una de las mayores y mejores contribuciones desde el
interior de la República, para: favorecer las industrias, divulgar historia y geografía
económica; enseñar a los criadores y agricultores conocimientos útiles sobre enfermedades y remedios; recursos naturales y su aprovechamiento; planear la organización y funcionamiento de instituciones de ahorro; señalar nuevas posibilidades de trabajo; y revivir industrias caídas; promover la asociación; informar
sobre la producción; y los precios en el mercado (P.N. Tablante Garrido, Mérida
1959, p. 17).
* Profesor-Investigador, Facultad de Humanidades y Educación, Universidad de Los Andes.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
196
Enternece a medio siglo de distancia la lectura de un periodiquito de tanta sabias
lecciones agrícolas y económicas y de tan progresiva conciencia industrial como
aquel “Paz y trabajo” que dirigió en Ejido el Dr. Julio César Salas. Que pretendía
orientar a conuqueros y ganaderos, y en que pedagógicamente se disertaba sobre
semillas, conservación de suelos, abonos, cultivos y pequeñas industrias rurales
(Mariano Picón Salas, 1958).
La historia nos enseña que es por desgracia evidente, que los directores de las
sociedades, o los gobiernos de las naciones, han sido casi siempre los que más han
obstaculizado la producción de la riqueza, y con ella la marcha de los pueblos hacia
su prosperidad. Leyes restrictivas que entrababan el trabajo han sido sancionadas en
todas épocas, mandatarios ambiciosos que se enriquecen con el trabajo de los
gobernados, han existido siempre (J. M. Nava, Maracaibo, junio de 1898, Universidad del Zulia, I, Nº 6, Maracaibo, 30 de junio de 1898, p. 45).
Introducción
Este ensayo intenta examinar la visión del Estado libre y mercado en el pensamiento económico y político de Julio César Salas. A través de Paz y Trabajo, hoja
ocasional (1904-1908), se estudian los elementos del fenómeno liberal y la economía de competencia como una propuesta para impulsar las fuerzas económicas y
políticas de Venezuela y la región de los Andes. Como se sabe, hoy por hoy, el
planeta tierra está sufriendo grandes transformaciones producto de una economía
de mercado, de la federalización y de la globalización. En tal sentido, la obra de
Julio César Salas, en los actuales momentos, adquiere una importancia trascendente lo que induce a considerarlo como el padre del pensamiento económico y
político liberal de la región de los Andes. A los efectos, se ha dividido este ensayo
en tres partes: una primera que se refiere a la caracterización general de su pensamiento económico y político liberal y sus implicaciones para la patria. Una
segunda parte, donde se muestra un conjunto de ideas económicas y políticas
que refleja su pensamiento liberal. Y, finalmente se incorpora un texto de economía política contentivo de definiciones y notas acerca del liberalismo para sus
alumnos de la Universidad. Esperamos que este modesto trabajo contribuya a
propiciar nuevas investigaciones en esa dimensión tan significativa para los nuevos tiempos. No obstante, es posible que existan otros ensayos que hayan examinado este temática presente en la obra de Julio César Salas, aquí solamente se
remitirá el análisis a la Hoja ocasional Paz y Trabajo.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
197
Julio César Salas: Estado y mercado. Consideraciones generales
San Agustín, el más grande filósofo del cristianismo, concebía el pasado y el
futuro como dos dimensiones del tiempo inseparables del presente. Para el atormentado teólogo, el presente era la única realidad que le daba sentido a la memoria y a la expectación. Por lo que para el hombre de Tagasto, sólo existe el
presente del pasado (la memoria); el presente del presente (la intuición); y el
presente del futuro (el deseo).
En ese marco, es que tiene importancia rescatar la obra intelectual de una de las
personalidades históricas de mayor prestigio del país, de la región de los Andes,
de América Latina con proyección universal: Julio César Salas (1870-1933)1 .
Julio César Salas fue un hombre en sintonía con su tiempo. Percibió el significado
de toda una era histórica, lo que le permitió imaginarse un proyecto político y
económico liberal, republicano, democrático, agrarista, fisiocrático e industrial. Se
planteó la necesidad de fraguar un Estado moderno para echar los cimientos de
una sociedad económica bajo los parámetros del liberalismo. En esa perspectiva,
no dejaron de tener importancia los principios liberales del economista escocés
Adam Smith. Para el hombre de Ejido, era necesario estimular la producción
nacional y regional a través de una economía de mercado.
Por tanto, rescatar su pasado y ponerlo a la luz del futuro es una exigencia del
presente histórico, como resultado de nuestra angustia sobre el destino del estado
Mérida y sus municipios, carente de un liderazgo político y tecnocrático. Valga
decir, Julio César Salas, como conciencia histórica, es parte vital de un proceso
civilizatorio que está propiciando economías a escala universal mediante el mercado, la globalización y el liberalismo. De allí que Julio César Salas hizo de la
actividad intelectual un instrumento para descubrir los resortes de la modernidad
y así ponerlos al servicio de Venezuela y de la geografía de las cinco águilas
blancas. Su preocupación por escudriñar la naturaleza política, económica, social
y cultural de Venezuela a través de los estudios históricos, antropológicos, económicos y sociales, geográficos tuvo el sólo propósito de producir un pensamiento
para la vida, para transformar la realidad a tono con sus necesidades materiales y
culturales, ligada a la tradición, la historia y la geografía de los estados andinos.
El estar conectado a una economía agrícola y mercantil; el comprender la importancia de la revolución industrial para la modernización de los procesos productivos agrícola e industrial; el descubrir el significado ideológico del positivismo
1
Para mayor detalle: Andrés Márquez Carrero. Huellas de perennidad del Dr. Julio César
Salas (1870-1933), Consejo de Publicaciones de la Universidad de Los Andes, Mérida, 1982,
pp. 5-58.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
198
para la interpretación de los procesos sociales y el examinar los orígenes históricos de nuestra sociedad, le abrieron la posibilidad de presentar una plataforma
política para hacer del país y de los Andes, dos entidades geográficas en correspondencia con los procesos modernizantes del planeta Tierra. Lo que significaría
hacer de la tradición y la modernización dos procesos vinculados a la dinámica
agrícola, industrial, democrática y liberal de los nuevos tiempos.
¿Qué tipo de Estado? ¿Qué sociedad y economía aspiraba Julio César Salas para
nuestra patria? Al respecto se podría señalar lo siguiente:
Julio César Salas soñaba con un Estado liberal cuyo fin era propulsar un conjunto
de instituciones para organizar una agricultura y una industria moderna a la altura
de las circunstancias históricas. Para el logro de este objetivo la obra económica y
política del pensamiento liberal de Adam Smith fue vital: libertad y mercado
marcarían el destino político y económico de nuestra nación, según el sociólogo
de Ejido. Por supuesto, tomando en cuenta las características históricas, sociales y
culturales de Venezuela.
En ese ámbito, Julio César Salas encarnó la conciencia del productor. El lema
esencial que requería Venezuela y los Andes para asumir la modernidad, era una
sociedad de productores afincando sus esfuerzos en una agricultura moderna y
diversificada, sin negar los aportes que podrían dar a la nación cierto tipo de
desarrollo industrial. Se intuye que desde la cátedra de economía política y sociología impartida en la Facultad de Derecho en (1904) hizo consideraciones y
formulaciones interesantes en tal sentido. Estas se evidenciaron en su periódico
ocasional Paz y Trabajo 2, el cual lo convirtió en un vocero para divulgar los
aspectos económicos, políticos e históricos de nuestra geografía regional y nacional. En el primer número de esta publicación señaló el propósito central de su
preocupación: “Estos, nuestros propósitos: fomentar con todos los medios que
estén a nuestros alcances la industria nacional, como vehículo de civilización; y
en tal virtud; ofrecemos hoy esta humilde hoja, ocasional y gratis a todo el que se
interese por la paz y el progreso de la patria; saludo respetuosamente a la prensa”,
(Ejido, volumen 1, Nº 1, 1.08.1904).
Esta publicación, con cuarenta números editados (1904-1908), se trazó como meta
destacar las potencialidades de los recursos naturales de los Andes (Mérida) para
su desarrollo agrícola e industrial.
No obstante, Julio César Salas estaba consciente de que nuestra economía adolecía de un conjunto de vicios, heredados históricamente, que impedían el creci-
2
Para una comprensión significativa de la organización de este periódico, ver: P. N. Tablante
Garrido. Periodismo merideño: “Paz y Trabajo” de Julio César Salas, Facultad de Humanidades de la Universidad de Los Andes, Mérida, 1959, p. 38.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
199
miento de nuestras fuerzas materiales. Esto se explicaba por un conjunto de
razones entre las cuales se encontraba en primer lugar, la ausencia de modernidad en los venezolanos. Razones etnológicas, antropológicas de origen hispánico, confirmaban tal conducta. Este comportamiento tenía una inclinación irracional por el consumismo y, sobre todo, por las mercancías extranjeras. En segundo
lugar, una agricultura extensiva con esquemas tradicionales empíricos y pragmáticos. Pareciera que “existía una supuesta sociedad agrícola”, carente de agricultores modernos y de conocimiento técnico para incrementar las fuerzas económicas
en el medio rural.
Para impulsar una agricultura moderna era indispensable una reforma educativa
cuyo objetivo sería el de promover los valores del trabajo, la responsabilidad
individual, erradicar los vicios del paternalismo y el clientelismo, formar granjas
agrícolas que producirían un agricultor moderno y una agricultura intensiva que
superarían los elementos tradicionales del arado, de la tala y del monocultivo.
Asimismo, incorporar los avances de la genética para mejorar los cultivos y crear
nuevas variedades de plantas. Además, sugería la posibilidad de enviar los mejores talentos del país hacia las universidades del mundo con la intención de formarse en los últimos avances de la ciencia y la tecnología tanto en la industria
como en la agricultura. Por otro lado, consideró un grave error histórico haber
concentrado todos los esfuerzos productivos en la producción de café. La razón
de esto era muy simple: la cotización del producto en el mercado internacional
fluctuaba de manera periódica y esto se convertía en un factor económico negativo al país. Por lo que había que impulsar una política de diversificación de
rubros agrícolas para aminorar los efectos económicos del monocultivo en Venezuela. Muchos países en la actualidad, entre los cuales se encuentra Chile, coinciden con esta reflexión económica de Julio César Salas. Venezuela, la Venezuela de
hoy, debería seguir algunos de estos consejos de este insigne merideño. Venezuela, aún siendo un país petrolero, debería diversificar su aparato productivo tomando en cuenta sus ventajas comparativas y competitivas.
Sobre este punto Julio César Salas señaló: “Otros cultivos: No más café, ¿Nos
dolerá aquí? – Venezuela es una nación que dispone de terrenos fertilísimos con
todos los climas del universo; sin necesidad de muchos argumentos queda demostrado que la pobreza a tocado en nuestras puertas precisamente por nuestra
imprevisión: todos los brazos, todo el capital, toda nuestra energía, todo lo hemos
consagrado a sólo producir café, y con el hecho de estar dicho producto tanto
tiempo despreciado en las plazas consumidoras, distritos enteros están arruinados; los agricultores han perdido sus propiedades y los mismos capitalistas y
comerciantes han visto disminuir a la mitad y a la tercera parte sus capitales; pues
es una verdad de economía política que cuando la agricultura se arruina todo el
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
200
mundo empobrece y cuando ella goza de bienestar, éste es general también. Y
cuando al punto primordial de haber consagrado todo al fomento del cultivo del
café, es ya hora de que volvamos sobre nuestros pasos y nos dediquemos a otras
siembras; la del trigo, sin ir más lejos, serían para Los Andes la tabla de salvación.
Nuestros mercados son todos los de Venezuela tributaria hoy del extranjero en
este ramo. Los Estados Mérida y Trujillo producen hoy la harina que necesitan.
Varios molinos perfectamente montados han sido establecidos en estos últimos
años; fomentemos, pues, el cultivo del trigo de tal manera que abastado el consumo local, Los Andes vengan a ser el granero de Venezuela”, (Paz y Trabajo, Ejido,
octubre 29 de 1904, Nº 5).
A partir de este texto, se observan dos elementos reveladores: primero, la posibilidad de romper con los esquemas económicos que dependen de un solo producto. Y, segundo, la necesidad de diversificar los cultivos y estimular su proceso
agroindustrial.
Para Julio César Salas, la superación del atraso económico a través de un proceso
de modernización era posible mediante lo que él llamaría elegantemente impulsar: “el cultivo inteligente de sus campos”. Y así estaríamos al asiento del banquete de la civilización (Ejido 1904, Nº 3, p. 1). Desarrollar este proyecto económico
partía también de una política de inmigración que permitiría expandir las fuerzas
económicas de la patria. Según el autor, pudieran existir elementos raciales, derivados de la conquista y la colonización, que obstaculizarían la formación de una
mentalidad moderna de nuestros productores. Tal vez la mezcla de las razas
extranjeras con la nuestra, crearía antropológicamente un tipo de venezolano y
un andino propenso a la modernidad.
“La inmigración que necesita Venezuela es de labradores y no de comerciantes.
Vengan cultivadores de la tierra inteligente y rudamente educados en la escuela
de la madrastra Europa, que por traer hábitos de severa economía y esfuerzo
propio, son los llamados a implantar con éxito diversidad de industrias; que al
asegurar su bienestar serán factores de pública riqueza. Los agricultores extranjeros nos enseñarán prácticamente multitud de cosas que ignoramos, y al fundir su
raza en la nuestra, sentirán nacer en su corazón el germen de la libertad, en tanto
que nosotros hallaremos por fin el moderador excelente de nuestro carácter tempestuoso e inquieto”, (Ejido, abril 15 de 1905, Nº 13, vol 1, año 1, sin página).
Al mismo tiempo, consideraba que esta inmigración no podía ser el resultado de
un proceso espontáneo; todo lo contrario, debería ser una política de Estado que
promoviera este proceso para el desarrollo de una economía regional y nacional:
“La mano del gobierno nacional es la llamada a fundar la prosperidad de Venezuela, atrayendo al país una corriente de inmigración. Ojalá se estableciese en la
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
201
caída de la serranía hacia la costa del lago de Maracaibo una colonia boer. Mil
veces bendecida sería la benefactora mano del que abriese ese paraíso terrenal a
los labradores transvalences” (Ejido, abril 15 de 1905, N° 13, vol 1, año 1, sin
página).
De igual modo, veía con agrado el papel del capital extranjero en el fomento de
empresas agrícolas a lo largo y ancho de la geografía nacional.
A través de la inmigración y la educación, nuestra nación, según el lingüista venezolano, sería posible el tránsito de la barbarie a la civilización. Igualmente, este proyecto económico requería de capitales. Como todos sabemos estos capitales estaban en manos de los comerciantes y los agiotistas. Estos sectores encarecían el costo
del dinero, perjudicando a la agricultura y a la industria. Una posibilidad para
eliminar tal circunstancia, era el de crear, según Julio César Salas, asociaciones como
un medio para formar cajas de ahorro y, de esa forma, abaratar el costo del dinero
para impeler el proceso productivo: “De ingente necesidad es la fundación de cajas
de ahorros en los distritos agrícolas, combinando el ahorro con el crédito territorial;
por este medio tendrían los trabajadores doble movilización del capital y del dinero
barato para sus operaciones, pues se lo darían ellos mismos. Toda asociación es
fecunda”, (Ejido, Volumen 1, Año 1, Nº 8, enero 1 de 1905).
También era ineludible, en tal dinámica, una política de caminos y ferrocarriles para
la unificación de los espacios económicos regionales y nacionales. Esta política
daría resultados positivos al crecimiento de las fuerzas agrícolas e industriales.
Sin embargo, para hacer de nuestra nación y de nuestras regiones una sociedad
de productores se requería erradicar un factor que estaba afectando todo nuestra
cultura histórica-económica: la mentalidad consumista de los venezolanos por los
artículos internacionales. No cabía la menor duda, que esta postura impedía el
desarrollo sano de una economía nacional y regional. Sobre este aspecto señaló:
“Forma parte, por desgracia, de nuestro carácter nacional la tonta curiosidad propia de sólo de pueblos civilizados con que benévolamente recibimos artículos de
fabricación extranjera. Está aún nuestro cerebro, a este respecto el infantil criterio
con que hace cuatrocientos años los indios de Margarita entregaban a niño y
guerra sartas de magníficas perlas a cambio de cascabeles, abalorios y espejitos.
Esta propaganda, contra el artículo extranjero enriquece al país. Vender poco,
comprar poco, usar moderadamente del crédito y pagar las deudas, cumpliendo
fielmente la palabra empeñada es para la colectividad y el individuo base segura
de prosperidad y grandeza”, (Ejido, marzo 31 de 1905, p. 2).
Además, consideraba que la actividad comercial debería jugar un rol en concordancia con los propósitos nacionales. El comercio debería estar en función de las
necesidades de la producción nacional. La idea era comprar menos y vender más,
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
202
según el catedrático de la Universidad de Los Andes: “El problema de nuestro
bienestar económico se funda en vender mucho y comprar poco; si, por el contrario, seguimos importando hasta la coleta con que fabricamos los sacos para el
café, no podemos aspirar a considerarnos pueblo rico y civilizado”, (Ejido, noviembre 23 de 1904, Nº 6).
Como podemos observar, en este párrafo no hay ningún vestigio del sistema
mercantilista. De lo que se trataba era que de acuerdo a las ventajas comparativas
y competitivas se produjera y compitiera en el mercado internacional para favorecer la economía regional y nacional.
Esta percepción histórica, lo indujo a pensar sobre los efectos derivados del intercambio desigual y de las implicaciones de la teoría dependentista sobre la economía venezolana. Sobre este aspecto fue muy claro: “Los norteamericanos, quienes
conocen perfectamente nuestro estado de miserable atraso, diariamente nos explotan al vendernos nuestras mismas materias primas, haciéndonos pagar un
débil trabajo industrial de modificación ó conversión diez, veinte y cien veces más
de lo que justamente vale ó de lo que nos dieron por aquellas mismas materias.
Estos hábiles explotadores nos compran caucho y nos lo devuelven en mil formas, hueso y nos envían botones, cuerno y nos dan peines, cuero y dividive y nos
venden artículos de viaje o simplemente suela y otras pieles: tafiletes, patentes,
etc., etc. Por un cambio insignificante de formas se llevan el fruto del máximo
esfuerzo que informa la producción de las materias primas. No hace mucho pretendió el gobierno de los Estados Unidos comprarnos nuestro café sin beneficiar,
a fin de obtener para sus naturales los productos del beneficio”, (Ejido, octubre 15
de 1907, Nº 36).
Se puede notar que siendo él productor y comerciante, entendía la importancia
del valor agregado a nuestros productos regionales y nacionales. Esto significaba
una ruptura a la vieja concepción económica impuesta por los grandes países
capitalistas a los países de América Latina.
Aun cuando creía en una economía agraria diversificada, no dejaba de darle
importancia a la industria como un proceso necesario en el marco de la civilización industrial mundial. Defendió la teoría ricardiana de las ventajas comparativas. A pesar de aceptar tal teoría, consideraba que era factible desarrollar recursos
naturales hacia un proceso industrial autónomo. Él creía en una economía de
mercado, en la división social del trabajo y en las ventajas comparativas, sin
embargo, no compartía el esquema que querían imponer los grandes imperios a
nuestros países: países industriales y países agrícolas. Por lo tanto, rechazó este
postulado por considerarlo inadecuado a nuestras regiones. Esta regiones podrían
alcanzar desarrollos interesantes en las diversas ramas de la economía sin aceptar
los dogmatismos económicos de los países desarrollados.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
203
¿En qué marco sería posible esta propuesta económica de Julio César Salas? Se ha
señalado varias oportunidades, no obstante, es necesario resaltarlo de nuevo: esta
visión sólo tenía sentido para él en una sociedad de libre mercado, lo que permitiría asignar más eficientemente los recursos agrícolas, mineros e industriales en
condiciones más favorables que los monopolios. A lo largo de su obra Paz y
Trabajo, defendió esta tesis y al mismo tiempo combatió el estatismo y el modelo
proteccionista: “La libertad debe ser norma a que debe ajustarse la legislación
patria en materias económicas, pues sin ella toda riqueza desaparece y en su lugar
la miseria y el atraso sientan sus reales. Libertad de la industria y abolición de los
monopolios; libertad de los contratos y abolición de las leyes que los estorban;
libertad de los cambios, y abolición de la tasa y precio máximo, supresión de
derechos de tránsito, supresión de derechos sobre la exportación y merma de los
de importación, he aquí en síntesis la base segura sobre que se puede levantar el
edificio de nuestra riqueza nacional”, (Ejido, diciembre 8 de 1905, p. 2).
El eje rector que sustentaría a una sociedad económica y política de tal dimensión
mercantil, sería la configuración de una maquinaria estatal de índole liberal. Un
Estado que garantizaría la paz, la seguridad y el mantenimiento de los ciudadanos. Un Estado que promovería una reforma educativa para formar hombres
libres con una economía libre no dependiente del Estado. Un Estado que establecería un conjunto de leyes jurídicas e institucionales para preservar el mercado y
evitar efectos perversos en la sociedad en general. Un Estado que impulsaría una
política tributaria flexible y moderada, la cual ayudaría a incrementar la inversión
privada, y además se obtendrían tributos importantes para el mantenimiento de
una política de caminos y ferrocarriles, etc., etc.
Sobre este aspecto Julio César Salas fue preciso: “Libertad plena en la esfera de su
trabajo, garantizándole, al mismo tiempo, seguridad completa para su persona y
para el capital que produce su esfuerzo civilizador y benéfico. Corresponde también al gobierno hacer que la instrucción se dé a los asociados en calidad y
cantidad suficiente, abrir las vías de comunicación; abolir las trabas que dificultan
la importación y exportación del país, y sobre todo simplificar las leyes aduaneras
y no convertirlas en asechanza o trampa tendida al importador, promover la
efectividad de la administración pública, eliminando la teoría de que el empleo es
recompensa partidaria, con el objeto de llevar a las funciones públicas únicamente a los capaces; promover la efectividad de los contratos, celando por la que la
administración de justicia civil o criminal sea un hecho; y pauta para todos los
gobernantes y gobernados el cumplimiento estricto de las leyes. En oposición a
tan sanos principios, se ha inventado por los políticos utilitarios un errado sistema
llamado proteccionistas, por el cual los gobiernos, con medidas directas, pretenden reglamentar la agricultura, la industria y el comercio. La disminución de los
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
204
impuestos es la manera más efectiva de desarrollar la riqueza privada y colmar las
arcas públicas, bajo un régimen de libertad, de justicia, de igualdad y de libre
concurrencia que a todo el mundo aprovecha, gobierno, productores y consumidores. Es un error creer que las contribuciones excesivas producen más al Fisco
que las moderadas, a las que todo el mundo se somete. Las altas tarifas aduaneras
sólo benefician a los contrabandistas, los falsificadores y a los bolsillos particulares de los perceptores del tributo. Dejad hacer, dejar pasar al productor de la
riqueza nacional, apotegma que debe ser pauta de una verdadera administración
de la sociedad en beneficio de todos los socios”, (Julio César Salas, Civilización y
barbarie, Caracas 1977, pp. 191-196).3
En las líneas anteriores quedó evidente el rol que le asignó al Estado en una
economía de competencia.
En este conjunto de meditaciones, Julio César Salas no obvió la necesidad de un
partido nacional progresista con unas minorías creadoras que sensibilizaran y
aglutinaran a vastos sectores de la sociedad regional y nacional, sobre el significado histórico de un programa político y económico liberal en correspondencia con
las dimensiones universales. Por lo que: “Para producir necesitamos trabajar. Para
trabajar necesitamos dinero, para obtener éste prontamente, Venezuela posee
sobre sus costas inmensos y riquísimos yacimientos de minerales, que hallarían
compradores extranjeros. Todos los metales alcanzan hoy un alto precio, circunstancia que favorecería nuestro gran propósito, de aumentar nuestra riqueza, en el
trabajo, con la propia riqueza nacional. El trabajo es el único ambiente propicio a
las fundaciones de la cultura y del progreso; es la única vía por la que se encaminan las sociedades y los pueblos, al perfeccionamiento y a la gloria. Entre la clase
dirigente de Venezuela, se encuentran innumerables y poderosos elementos intelectuales y progresistas con los cuales iniciar un gran proceso de propaganda
civilizadora, que dé unidad al pensamiento y la transformación de Venezuela, de
país paupérrimo en nación productora”, (Ejido, julio 25 de 1907, Nº 34, serie 4).
Lameda señaló los rasgos fundamentales de esta propuesta de Julio César Salas:
“Se hace necesario la formación de un gran partido formado de esos mismos
hombres y de todos los buenos ciudadanos, que en el país suspiran por un
cambio positivo de costumbres y de procedimientos. Se anhela por la revolución
3
El filósofo argentino, A. J. Cappelletti, captó la importancia de estos elementos de carácter
político y económico en la obra de Julio César Salas. Para ampliar este aspecto ver “El
positivismo en Mérida: Julio César Salas”, en Filosofía, enero-1991, Nº 2, Mérida-Venezuela,
pp. 61-107- De igual modo, los estudiantes de Economía Política I y II (Semestre B, 1986) de
la Facultad de Humanidades y Educación, realizaron un conjunto de trabajos sobre Julio
César Salas, resaltando la importancia económica y política del fenómeno liberal en sus
reflexiones.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
205
del trabajo dentro de la propia casa de gobierno, decretando en lo económico: la
explotación de nuestras minas, bosques y mares; la creación de nuevas industrias
agrícolas; la inmigración de agricultores, de industriales y hombres de ciencia; la
importación de toda idea útil u objeto de progreso moral y material; y premios de
estímulo para toda iniciativa, esfuerzo e invención. Decretando en lo político: la
absoluta independencia municipal; la verdad del sufragio, la independencia judicial, y el respeto a todas las palpitaciones ciudadanas, siempre que ellas envuelvan anhelos positivos de adelantamiento y de cultura. Decretando en lo social y
civil: la creación de escuelas agrícolas de minerías y de industrias; la muerte de la
usura; estímulos para las asociaciones cooperativas y de ahorros; facilitar con la
exoneración por todo impuesto a la celebración del matrimonio civil que dé
muerte al concubinato de nuestras mayorías; la institución del juicio por jurado.
Tal es la breve síntesis del programa del Partido Progresista que suscribirían llenos
de júbilo, muchísimos hombres prominentes del país, que sueñan con una vida
nueva cónsona con las supremas necesidades nacionales, y con la altura que hoy
alcanza el progreso del mundo. Nosotros somos apenas soldados de esa gran
causa, que soñamos también con que el país sea manejado y dirigido por sus
clases intelectuales, juzgamos nosotros que empezará a existir el patriotismo en
Venezuela, cuando haya un pronunciamiento general, a favor de sus desvalidas
mayorías pobladoras, y de un fervoroso espíritu de mejora y progreso”, (Ejido,
enero de 1906).
En consecuencia, Julio César Salas fue parte de un proceso civilizatorio de alcance
mundial, cuyas raíces se sustentaron en la modernidad. Asumió la trascendencia
de esta dinámica para ser integrada a Venezuela y a la geografía andina. Como
resultado de esto, produjo una proposición histórica de naturaleza liberal, mercantil, agrarista, fisiocrática e industrial para Venezuela y los Andes. Hoy por hoy,
Julio César Salas representa una figura estelar inserta a un proceso planetario de
origen liberal, global y mercantil.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
206
Antología
Sobre agricultura I
A falta de planteles en que se eduquen agricultores verdaderos, la prensa bien
intencionada debe tomar hoy mismo a su cargo, la difusión de conocimientos
primordiales sobre agronomía y ciencias anexas. Esta cruzada sería redentora. Ella
llamaría la atención de la juventud, de los padres de familia, hacia las necesidades
del país, que son sus propias necesidades, y convencerá a todos que hoy lo que
necesita Venezuela es cultivo inteligente de sus campos, para que la riqueza que
dicho cultivo trae consigo, haga tomar a la patria asiento en el banquete de la
civilización.
Sección industrial
Da vergüenza confesarlo, a Mérida, al riñón de los Andes se introdujeron escobas
americanas, que vienen de muy lejos, que han pagado flete marítimo, comisión,
derecho de importación, viajando seis días por nuestras montañas y páramos a
lomo de mulas; y hay quien las compre por la sencilla razón de que las criollas
son muy malas, tan malas que no pueden ser lo peor.
(Ejido, septiembre 19 de 1904, Nº 3)
Sobre agricultura II
Vivimos en un país de paradojas: por una parte tenemos los refinamientos del
último grado de la civilización y por la otra, la necesidad que nos hace pedir a
cerebros y manos extrañas la máquina, la tela de algodón y la escardilla, cuya
petición nos equipara a la tribu más salvaje del centro de África.
Sección Industrial
No necesitamos demostrar las ventajas que traería a los Andes la implantación,
una industria tan fácil de introducir como la alfarería. En medio de estas montañas
abruptas no pueden tener vida propia otras industrias que como la alfarería encuentran materia prima abundante y mercado seguro. La carencia de caminos
propiamente dichos que sufrimos, garantiza su éxito, jamás podrá competir aquí
en el interior la loza extranjera con la criolla.
(Ejido, octubre 10 de 1904, Nº 4)
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
207
Sobre agricultura III
Otros cultivos: no más café, todos los brazos, todo el capital, toda nuestra energía,
todo lo hemos consagrado a sólo producir café, y con el hecho de estar dicho
producto tanto tiempo depreciado en las plazas consumidoras; distritos enteros
están arruinados; los agricultores han perdido sus propiedades y los mismos capitalistas y comerciantes han visto disminuir sus capitales, es ya hora de que volvamos sobre nuestros pasos y nos dediquemos a otras siembras; la del trigo sería
para los Andes la tabla de salvación.
Sección industrial
La agricultura moderna no puede existir sin el auxilio de máquinas diversas:
producir más, muy ligero y muy barato tal es la fórmula económica sobre la que
se basa el progreso de toda industria.
(Ejido, octubre de 1904, Nº 5)
Sección industrial
Al igual de las frutas debemos exportar nuestras hortalizas preparando con ellas
encurtidos y mostazas de primera calidad para competir con los artículos ingleses
si no en el extranjero por lo menos en Venezuela.
(Ejido, noviembre 23 de 1904, Nº 6)
Sección agricultura IV
Hemos dicho ser de imperiosa necesidad que la agricultura de Venezuela busque
otras plantas que cultivar, y definitivamente se renuncia seguir fundando nuevos
cafetales, ya que este fruto de exportación quizá no vuelva a alzar en los mercados consumidores.
(Ejido, diciembre 12 de 1904, Nº 7)
Sobre agricultura V
Se labra la tierra en Venezuela lo mismo que en los primeros tiempos de la
conquista, nuestros arados son por el estilo de los que empleaban los egipcios
contemporáneos de las pirámides para remover el limo fecundo del Nilo; se nota
igual falta en la semilla que nos servimos. Los americanos del Norte han logrado
a fuerza de estudio, de selección y de trabajo más de ochenta variedades de maíz.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
208
Educar y poblar he aquí la misión del gobierno; pero la educación de las masas
campesinas, que son sangre y vida nacionales que labran los campos, nos alimentan y entretienen nuestro miserable comercio con los frutos cuasi espontáneos
que recogen de la tierra; le corresponden también, por obligación ineludible, a
todo el que tenga luz en el cerebro: sacerdote, maestro de escuela, hacendado y
periodista.
Sección industrial
La más grandes obras de que se enorgullece la humanidad son el fruto de la unión
de capitales, cuya unión dio por resultado la poderosa fuerza, que hizo efectiva la
perforación de los Alpes y la rotura del istmo de Suez.
(Ejido, enero 1 de 1905, Nº 8)
Sobre agricultura VI
Un sabio viajero ha dicho que nosotros los habitantes de los trópicos, preparamos
con la tala inconsiderada de los bosques, las generaciones venideras tres grandes
calamidades; y que dicho triple legado de miseria será el frío, la sed y el hambre.
En un municipio en un cantón Suizo existe una ley municipal por la cual está
obligado todo matrimonio, para verificarse a entregar plantado en un parque
público un árbol el cual está obligado a cuidar hasta su total desarrollo. Pueblos
civilizados.
Sección industrial
Fabricación de quesos
Por sus condiciones topográficas Mérida está llamada a proveer al resto de la
República de las clases finas de este artículo de primera necesidad; y quizá ninguna otra parte del país se reúnen tantas circunstancias favorables para desarrollar
tal industria.
(Ejido, febrero 1 de 1905, Nº 9)
Por la paz
Todo lo esperamos del gobierno; nada queremos por esfuerzo propio en lo que
tenga algo de relación con el interés de todos; y a tal vicio debemos también
achacar a aquel, todos los males que nos sobrevienen, cuya causa eficiente la
mayor parte está en nosotros mismos. A las clases directoras del país les corresponde los esfuerzos de los gobernados, y atentos siempre a la opinión pública
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
209
remover los obstáculos para que la iniciativa [...] sea positiva y tuviese por divisa
económica: dejar hacer, dejar seguir. Nos falta educación Republicana. Y es necesario, también, que reprimidas las turbulencias de razas, nos dediquemos al trabajo honrado; este asegura la riqueza del país y con ella la paz nacional cimentada
en el bienestar general. La guerra es Saturno implacable que devora sus propios
hijos.
(Ejido, febrero 18 de 1905, Nº 10)
Sobre agricultura VII
El agricultor inteligente y activo usará procedimiento breves y lógicos: si su campo no produce ya maíz lo abonará, lo cavará profundamente; si estas operaciones
las estiman costosas optará por la rotación de cultivos, sembrará caña o pastos.
(Ejido, marzo 16 de 1905, Nº 11)
Por la paz
Si Venezuela ha de regenerarse algún día, será por la paz, el trabajo y la instrucción; pero jamás por la guerra civil. El pueblo laborioso, el pueblo sensato de
Venezuela quiere paz; y sólo los mafiosos y los malvados viven aquí, como en
todas partes, en conflicto permanente con la autoridad.
(Ejido, marzo 31 de 1905, Nº 12)
Sobre agricultura VIII
Interesa mucho al agricultor restituir a la tierra, por medio del abono, las sustancias que las plantas asimilan con el objeto de que no empobrezcan el suelo y esté
siempre apto para una máxima de producción, el cultivar inteligente debe poner
suma atención en el modo como el que hacen los regadíos que requieren los
sembrados.
(Ejidos, abril 15 de 1905, Nº 13)
Ahorro
La caja de ahorros en Mérida haría nacer, en los individuos que más lo necesitan
hábitos de previsión y economía, cimiento de futura riqueza y poderoso estímulo
para el desarrollo de la moralidad, civismo y carácter de un pueblo.
(Ejido, mayo 3 de 1905, Nº 14)
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
210
El Estado liberal y su papel en la sociedad
El principio fundamental de la asociación política en todo país, y el único objeto
de ella, es garantizar al hombre el pleno ejercicio de sus derechos. El Estado debe
al individuo: seguridad personal, propiedad, justicia, enseñanza, obras públicas e
integridad nacional.
(Ejido, mayo 18 de 1905, Nº 15)
Sobre agricultura IX
En todo caso es preferible cultivar poco terreno bien y no mucho imperfectamente; la
agricultura intensiva, de operaciones lógicas y resultados seguros es arte generalmente desconocido en Venezuela; pero es hora ya de hacer de lado los rutinarios e
ineficaces procedimientos y adoptar las prácticas basadas en la observación científica.
Sección industrial
He aquí porque consideramos de ingente necesidad una sabia protección por
parte del gobierno al productor nacional. He aquí, que este es el único lo suficientemente poderoso para romper por medio de la educación objetiva los viejos
moldes en que se forjó nuestro carácter; por eso necesitamos exhibiciones de
productos nacionales y que la prensa haga propaganda activa a fin de borrar los
antieconómicos y errados hábitos coloniales.
(Ejido, junio 7 de 1905, Nº 16)
Por la paz IV
Esta tendencia de gran parte de los venezolanos hacia el presupuesto de gastos
públicos no sólo debilita la nación por el dinero que se gasta en sostener a tales
ociosos sino también priva al país de los brazos e iniciativas de individuos que
podrían contribuir al desarrollo de nuestra abatidas agricultura e industrias. El
funcionamiento o empleanomanía es vicio de difícil curación, pero un gobierno
tutelar y benéfico debe extirparlo.
Capital y trabajo
Desgraciado del pueblo que mira como enemigo público al capital, el cual no es
otra cosa que el fruto del ahorro, o la más alta expresión de la prudencia y
virilidad del hombre. Alejar el dinero por medio de la persecución es curarse la
falta de sangre abriéndose las venas.
(Ejido, diciembre 8 de 1905, Nº 17)
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
211
Sobre la agricultura X
Es necesario combatir a través de la prensa la pereza y la ambición de adquirir
riqueza fácilmente sin trabajar.
(Ejido, enero 1 de 1906, Nº 18)
Educación e instrucción
El gobierno es el principal llamado en enviar jóvenes a educar, escogiéndolos
entre los alumnos sobresalientes de las escuelas primarias de la República; de esta
manera encanalizará la corriente civilizadora hacia los fines necesarios del país.
(Ejido, enero 27 de 1906, Nº 20)
Ahorro
Queremos enriquecer: ahorremos. Sin ahorrar no es posible la riqueza y sin ésta
el país en vez de progresar se barbariza cada día más, el ahorro a su vez que
aumenta el bienestar del individuo, lo hace libre o independiente dándole confianza en el porvenir, y al alejarlo de la miseria lo aleja también de todas sus
infelicidades y tentaciones.
(Ejido, enero 27 de 1906, Nº 19)
Capital y trabajo
Conocido el origen y desenvolvimiento de la riqueza de las naciones: pues es una
verdad inconcusa que sólo es posible aquella cuando obran conjuntamente, la
tierra, capital y el trabajo; debe saberse también que el predominio de uno y de
estos factores sobre los otros, trae aparejado el desquiciamiento de la fortuna
pública, y en consecuencia aplicarse por el Estado rigurosamente el sano principio: Dejar hacer, dejar pasar; si aquel imprudentemente y favorece a uno de los
últimos tres elementos en perjuicio de los otros implantaría la doctrina Prudhoniana
y con ella el comunismo y la destrucción de la propiedad privada, y favoreciendo
a uno de los otros dos establecería el monopolio y los sindicatos con todos sus
horrores e injusticias. Se prueba que el principio de libertad completa, sin trabas
ni impulsiones peligrosas debe ser norma para que se desarrolle la cultura, la
industria y el comercio de un país.
(Ejido, marzo 16 de 1906, Nº 21)
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
212
Sobre agricultura XI
Superación de la agricultura
1) Fomentar la instrucción agrícola.
2) Introducir semillas, máquinas y aparatos modernos para trabajar la tierra cómoda, eficiente y baratamente.
3) Abrir las vías de comunicación necesarias y aprovechar la red fluvial nacional.
4) Crear bancos de ahorro, estableciendo al mismo tiempo el crédito territorial y
fomentando la creación de empresas agrícolas extranjeras.
5) Fomentar la inmigración extranjera para que colonice nuestro territorio inculto.
6) Propagar por la prensa periódica, la escuela y el libro, aquellos conocimientos
prácticos de vulgarización científica, en comercio, artes, industrias, veterinarias,
etc.
7) Y por último: como base de tal proyecto, contribuir todos al sostenimiento de
la paz nacional, condición imprescindible para fundar el progreso de Venezuela
en el trabajo honrado de sus hijos.
(Ejido, marzo 30 de 1906, Nº 22)
Cajas de ahorro
En tal virtud es nuestro deber palpar cuán fácil es el ahorro, y lo necesitados que
estamos de independizarnos formando cada uno su capital; ya que sin su auxilio
seguiremos siendo los más medrados e infeliz de esta zona privilegiada; donde el
hombre, según feliz expresión de un pensador, no es el centro del universo. Por
el mero hecho de vivir en sociedad todo ser humano debe contribuir al pro
común.
(Ejido, mayo 12 de 1906, Nº 23)
Almas enfermas
Hemos reflexionado que la escuela rural mataría la guerra civil; y que la patria no
puede llegar a ser grande y próspera sin levantar la condición del campesino.
Cooperemos todos en dicha obra sin cuidar que la gran masa estúpida y egoísta
califique de utopía la educación e instrucción del campesino.
(Ejido, junio 8 de 1906, Nº 24)
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
213
Otros cultivos
Quisiéramos no se desmayase en el propósito de fundar los viñedos suficientes
no sólo para la necesaria fabricación de vinos sino para la de pasas; establecido
de tal manera el cultivo de la vid en pocos años se propagaría, afortunadamente
nuestro pueblo copia del cura lo que le ve hacer, pronto aprendería el cultivo y
beneficio de la uva.
(Ejido, septiembre 27 de 1906, Nº 26)
Texto de Economía Política: Notas, definiciones y axiomas (Ideas liberales)
Ciencia de las naciones
Por eso también, debemos antes que nada desarrollar en las escuelas y en los
hogares venezolanos profundo respeto a la propia individualidad como lo hacen
los ingleses, maestros de las naciones, al inculcar a los niños desde la cuna que si
los deberes para con la patria son sagrados, no menos dignos de respeto son los
derechos que tienen como hombres y como ciudadanos.
(Ejido, noviembre 2 de 1907, Nº 27)
Año nuevo, vida nueva
En Venezuela, desgraciadamente, es mayor el número de consumidores que el de
los productores; por todas partes pululan los primeros y los campos y talleres
carecen de trabajadores.
(Ejido, enero 1 de 1907, Nº 29)
En otras partes
La cuestión económica, o sea el fomento de la riqueza debe ser para el pueblo y
el gobierno de Venezuela la meta de sus aspiraciones: y así, todo gobierno que
asegure la paz y fomente el trabajo, responde a una gran necesidad de nuestra
existencia nacional.
(Ejido, abril 27 de 1907, Nº 32)
El periódico es el alimento espiritual de los pueblos (Guizot)
¿Y quién sino la imprenta pudo atropellar toda una época, con sus fulgores de luz para
atraer a cerebros de timoratos esclavos la alta idea del derecho político de los pueblos?
Allí, en la prensa, el nudo gordiano que detiene la opresión (Caracciolo Parra).
(Ejido, octubre 24 de 1908, Nº 40)
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
214
Memorándum de un estudiante de notas, definiciones y axiomas para los reparos
de la materia leída en la clase de Economía Política de la Universidad de Los
Andes, en el año académico de 1909 a 1910 por el Dr. Julio César Salas, profesor
en propiedad de las Cátedras de Economía Política y Sociología.
Economía Política: Es la ciencia que investiga, descubre y examina las leyes que
regulan la formación, la repartición, los cambios y el consumo de la riqueza.
Nota I
Pertenece a la economía política al conjunto de las ciencias morales y políticas,
llamadas modernamente ciencias sociológicas, pues al estudiar la naturaleza moral e intelectual del hombre, tienen por principal cometido la investigación de los
fenómenos que se verifican por consecuencia de las relaciones humanas o sociales; y los medios que pueden ponerse en práctica para asegurar al individuo y a
la colectividad el ejercicio de la justicia y el goce del trabajo. En estos goces que
se alcanzan por medio del trabajo comprende la Economía Política, tanto la satisfacción de las necesidades primordiales, como son la alimentación, la habitación
y el vestido, el cumplimiento de las necesidades morales: seguridad, instrucción,
etc., y el de los placeres racionales que puede el hombre proporcionarse.
Las necesidades crecen en relación directa de la ilustración, de la producción y
del trabajo, y la economía, sea política o privada, consiste en producir más de lo
que se consume, no es abstenerse de gastar.
Riqueza: Se entiende por riqueza, todo lo que es producto del trabajo del hombre
y que éste desea.
Nota II
De la definición anterior de la riqueza, se desprende que bajo tal faz no se consideran los bienes que sin esfuerzo o trabajo del hombre, halla éste en la naturaleza, como el aire, el agua, etc.; bien que circunstancias especiales pueden convertir
este último elemento en riqueza económica, si hubiere necesidad de emplear un
trabajo material de consideración para proporcionárselo a emplazarlo en un punto determinado; y en este caso tal elemento sería riqueza por el trabajo efectuado
que representa, pues en Economía ningún trabajo nacional es improductivo.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
215
La palabra Riqueza se deriva de la raíz germana Rik o Reich, que significa superioridad potencia. Riqueza, en Economía Política, tiene un sentido mucho más extenso que en el lenguaje ordinario. Hobbes la define: Riqueza es poder.
Utilidad: Es el conjunto de cualidades que constituye las cosas en propias para
satisfacer nuestras necesidades o proporcionarnos placeres. Cuando no obra esfuerzo del hombre; se dice que la utilidad es gratuita; pero cuando ella se obtiene
por medio del trabajo se le llama utilidad onerosa, y cae bajo el resorte de la
Economía Política; así pues, defínese utilidad: todo producto, trabajo o servicio
del hombre que satisface sus necesidades y placeres.
Valor: Es la cualidad que hace a ciertas personas estimadas o apreciadas por el
hombre; ya por su rareza o por su bondad, siempre que sean equivalentes y
cambiables por otras cosas, trabajos, productos o servicios.
Valor de cambio: Es el poder que reside en ciertas cosas para adquirir por medio
de ellas riquezas equivalentes o de la misma importancia.
Nota III
La palabra riqueza, designa las cosas (productos, trabajos o servicios) propias
para satisfacer necesidades y procurar goces, de donde se desprende que la
utilidad y el valor son cualidades, propiedades o atributos económicos de la
riqueza. Riqueza natural implica utilidad sola; riqueza económica implica valor y
utilidad.
El valor depende de la utilidad mientras que utilidad no depende del valor.
El interés individual es el principal factor de la riqueza y del progreso humano.
Precio: Es el valor de las cosas en relación con el oro y la plata tomados como
denominaciones comunes.
Producción: Es la creación de utilidad o valor, apropiándose el hombre, transportando o modificando para el consumo propio o ajeno, una materia existente ya,
llamada materia prima.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
216
Nota IV
Define nuestro Código Civil en el artículo 462 la propiedad así: “la sociedad es el
derecho de gozar y disponer de las cosas de la manera más absoluta, con tal que
no se haga de ellas, un uso prohibido por la ley. La legislación venezolana distingue en la propiedad el dominio útil, que denomina posesión, cuyo derecho define: ‘la posesión es la tendencia de una cosa, o el goce de un derecho que ejercemos por nosotros mismos o por medio de otro que detiene la cosa o ejerce el
derecho en nuestro nombre’.” Art. 671. Cód. Civ.
El derecho de propiedad que tiene su fuente en el interés individual; constituye la
clave de nuestra civilización o estado sociológico actual, donde a nombre de la
justicia, que sólo lo determina hasta cierto punto, lo hace perdurar la necesidad
establecida por la costumbre.
Salas
“Los países más ricos y felices son aquellos en que más fortunas medianas existen”
J.B. Say
“El derecho de propiedad es inherente a la naturaleza del hombre; es necesario
poseer para sentir el deseo de adquirir”.
id.
“La riqueza de una nación está en relación con el número de capacidades industriales con que cuenta”.
id.
No hay trabajo racional que sea improductivo.
La palabra industria, viene del latín industrium, indostrum o intus struo (adentro
construyo). Esta etimología demuestra palmariamente todo un proceso o evolución sociológica: en su origen la industria, como su nombre la indica, era la
construcción o manufactura de adentro, del interior de la casa o de la tienda
pastoril; se ejerció primero por mujeres y niños en el seno del hogar patriarcal,
luego por esclavos cuando otro grado evolutivo la tribu se convertía en guerrera
dando nacimiento al Estado y a la frontera. En consecuencia, las primeras industrias del hombre fueron las determinadas por las costumbres o necesidades rudimentarias y primordiales: Hilado y tejido de lana, fabricación de queso y manteca,
preparación de bebidas que tuvieron por bases la lecha fermentada. Molienda y
panificación de los cereales. Fabricación de los vestidos de las armas, etc.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
217
Gasto de producción: Es el conjunto de las impensas o avances que se necesita
hacer de obtener cualquier producto.
Instrumento de producción: Se da el nombre de instrumentos de producción en
Economía, a la tierra, al capital y al trabajo.
Tierra: La tierra como instrumento de producción comprende: todas las ventajas
que ofrece la naturaleza a la industria del hombre; constituye un factor principal
y activo de riqueza, por derivarse de ella los medios de satisfacer las necesidades
primordiales de alimento, habitación y vestido, proporciona además la tierra,
todas las materias primas sobre que obra la manufactura.
Capital: Es el conjunto de medios o frutos obtenidos por esfuerzos anteriores que
formando una masa coopera con el trabajo y la tierra en la creación de productos
o valores. Defínese también el Capital: la masa de riqueza destinada a la producción y que da una renta al que emplea.
Capital fijo: Es el conjunto de útiles, instrumentos, máquinas, edificios, etc. destinados por sí mismos y no por medio del cambio a la producción de riqueza.
Capital móvil o circulante: Es el conjunto de todos aquellos instrumentos o productos que por medio de cambios sucesivos producen resultado al que los emplea; el signo distintivo de este capital es su circulación de mano en mano.
Capital flotante: Son todos los fondos fijos o móviles, empleados actualmente en
cualquier empresa productiva.
Trabajo: Como instrumento de producción, es el conjunto de fuerzas o intelectuales del hombre, aplicadas a la creación de valores.
Nota V
Pasado cierto límite los productos de la tierra no guardan proporción con el
capital y el trabajo empleados para conseguirlos.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
218
“El trabajo es el principio originario de la propiedad”.
Garnier
“Sin seguridad la propiedad es efímera, la libertad no existe”.
Tan legítimo es el uso de la tierra y el empleo de las facultades físicas o intelectuales del hombre, trabajo actual o presente, como el empleo y utilización del capital,
trabajo pasado; y por eso el capital, como fruto del esfuerzo, de la sobriedad y de
la prudencia, es tan digno de respeto y protección como el salario del obrero o la
renta del agricultor, sin lo cual todo progreso nacional o bienestar individual es
imposible.
Salas
“Lo único que un gobierno puede hacer por la agricultura, el comercio y la industria
nacional es la remoción de los obstáculos que se opongan a su desarrollo”.
Capital se deriva del latín caput, cabeza.
Ahorro: Se llama ahorro, la creación de capital por medio de acumulaciones
sucesivas, frutos de la previsión y temperancia del trabajador, que son abstenerse
de llenar sus necesidades, consume menos de lo que produce.
Monopolio: Es la facultad, natural y artificial, en virtud de la cual un solo individuo
o corporación produce, vende o explota una cosa determinada.
Monopolio artificial: Es la propiedad abusiva de ciertas ventajas obtenidas por
concesión del gobierno, o como consecuencia de combinaciones inmorales, a fin
de excluir a todos los demás individuos en una explotación, trabajo o industria.
Monopolio Natural: Es la exclusión que en el goce o explotación de una cosa o
cualidad ha establecido la naturaleza a favor de un individuo o región.
Concurrencia: Se entiende por libre concurrencia en Economía política, la competencia recíproca de dos o muchas personas; que aspiran a las mismas ventajas y se
esfuerzan en conseguirlas.
Nota VI
“Todo pródigo es un enemigo público, que disminuye los provechos del trabajo,
y todo hombre económico debe mirarse como benefactor de la humanidad”.
Garnier
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
219
La legislación más favorable a la industria es aquella que a mayor número de
individuos y en más alto grado confiere la libertad y la seguridad de las personas
y de las propiedades”.
Say
“La concurrencia es el estímulo del progreso, pues revive siendo el aguijón de la
industria”.
Montesquieu
Industria extractiva: Es aquella que por medio de mayores o menores esfuerzos
saca de la naturaleza productos ya formados. Pertenecen a esta industria la caza,
la pesca y la minería.
Industria manufacturera: Es la que modifica por medio de las artes la forma de los
productos naturales o sustancias primas, ofreciéndolas al consumo bajo la forma
más variada que puede imaginarse.
Industria constructiva: Sólo es un ramo de la industria manufacturera; bajo tal
nombre se comprende más especialmente, la construcción de caminos, canales,
habitaciones y navíos, etc.
Industria transportadora o locomotriz: Es la que se ocupa de todos los trabajos
que tienen por objeto la mudanza del lugar, ya se trata de personas o de cosas.
Industria comercial: Es la que tiene por objeto, ayudada por la industria transportadora de emplazar los objetos o productos en determinados sitios, para ser ofrecidos al consumo público.
Industria agrícola: Es la que se ocupa de todos aquellos trabajos o procedimientos
que tienden a obtener productos de la tierra por medio de su cultivo y mejora.
Renta de la tierra: Es la parte del producto agrícola que quedan después de
quitarse los gastos de producción.
Interés del capital: Es el producto o resultado que se obtiene por el poseedor de
la riqueza o de los fondos empleados en una empresa.
Salario-sueldo o emolumento: Bajo estas denominaciones y otras se comprende
el provecho o producto que compensa el trabajo efectuado.
Nota IX
En realidad no existe sino una sola industria con multitud de artes diferentes, pero
por comodidad se ha hecho de ella dos grupos principales, llamados Industria
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
220
agrícola e Industria manufacturera y aún se ha creado otro grupo denominado
comercio o industria comercial.
Privando igual criterio analítico, se ha subdividido la industria en otra multitud de
agrupaciones que bajo el nombre de Artes obran las cosas o sobre las personas;
cuando obra sobre las cosas la industria se dice: Extractiva, Manufacturera, Constructiva Transportadora, Comercial y Agrícola.
La palabra stock que se ha traducido por la palabra española fondos significa,
según Malthus, Riqueza acumulada, sea para alimentar el consumo de su propietario, sea para ser empleada de una manera provechosa. Este mismo autor define
la palabra Capital así: la porción de bienes de un país conservador o consagrada,
en vista de su provecho a la producción y distribución de la riqueza.
El capital según los economistas comprende: Materias primas, Instrumentos y
Reservas o Provisiones.
Ley de Malthus: El crecimiento de la población no está en relación con el aumento
del capital y con los medios de subsistencia.
Los obstáculos que entraban la libertad de trabajo son de dos clases: Naturales o
sea: limitaciones de las facultades productivas de la tierra, la cual es apropiada en
proporción desigual por los hombres. La distancia, o sea la traba que opone el
largo transporte o lejanía de los mercados. La ignorancia y falta de capacidad
natural del productor. Las diferencias de raza, ya sean más o menos vigorosas,
más o menos aptas para la producción. Los obstáculos artificiales son también
muy numerosos y variados: resultan especialmente de la intervención gubernativa, establecedora de monopolios, reglamentaciones u organizaciones muy perjudiciales e injustas, ya que la única misión de un gobierno es remover los obstáculos que impiden el desarrollo de la industria. Esto se ha condensado en el axioma:
Dejar hacer. Dejar pasar.
Cambio: Es la acción por la cual los nombres dan recíprocamente una cosa por
otra, a la cual contribuyen un valor igual o equivalente.
Cambio: También es la operación comercial que traslada valores o dinero de un
punto a otro, sin necesidad de remitir monedas.
Consumo de la riqueza: Es el uso, el empleo, la transformación, la alteración o
destrucción total de las cualidades que hacen útiles y apreciables los productos de
la industria humana.
Consumo industrial o reproductivo: Llámase así el empleo de capital en la producción de riqueza.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
221
Consumo privado: Es toda destrucción de productos que no tengan en mira el
aumento de la riqueza.
Prodigalidad: Es la disipación de las riquezas en consumos inútiles.
Lujo: Es todo exceso en el consumo que no guarda relación con los medios o
capital que se posee.
Avaricia: Es la privación de los consumos necesarios con objeto de atesorar.
Usura: Económicamente hablando no existe la usura, pues ésta se define: interés
excesivo por el dinero que se da a préstamo, y considerando al que da el capital
y al que lo toma como comprador y vendedor que efectúan un contrato libremente, tal libertad y precio que establece la libre concurrencia, destruye la ilegitimidad
del capitalista.
Crédito: Es el conjunto de medios con cuya ayuda los capitales pasan de manos
de aquellos que no saben o no pueden emplearlos o ponerlos en acción, a manos
de empresarios que pueden hacerlos producir.
Crédito público: Es el grado de confianza que como deudor merece el país, o el
gobierno que lo representa, a los capitalistas interiores o exteriores; quienes alzan
o bajan el tipo de interés del dinero que suministran, en relación a la estabilidad,
liberalidad, orden y progreso de la nación matuataria.
Crédito comercial: Bajo este nombre están comprendidos todos los avances o
préstamos que se hacen sobre una simple obligación escrita de pagar en tiempo
determinado; y podía definirse así: El mayor o menor grado de confianza que, en
virtud del cumplimiento de sus obligaciones mercantiles, inspira un comerciante
a sus relacionados.
Nota X
Son condiciones esenciales para que existan los cambios: la apropiación de las
cosas, su transmisibilidad y su diversidad.
“El préstamo o interés no solamente es legítimo sino cualquiera limitación de él es
una violación del derecho de propiedad, que perjudica tanto al que da y toma
préstamos, como a la sociedad en general”.
“Las ideas falsas son un mal positivo, por cuanto que de ellas nacen medidas y
leyes falsas”.
“Abundancia y baratura, son dos palabras que, aunque distintas, expresan una
misma y sola idea. Cuanto más común es una cosa, menos cuesta, pues sólo en
cuanto es común sale barata”.
Ramón Rivas Aguilar / Estado y libre mercado en la obra de Julio César Salas
222
“La riqueza es mayor o menor, según la cantidad de las cosas que pueden adquirir, y esta cantidad está en proporción de su abundancia, o lo que es lo mismo de
su bajo precio”.
“Si la propiedad es la base de la sociedad, el cambio es su vínculo”.
Axioma de los Phisiócrates
El principio o mecanismo del cambio es: que todo producto, trabajo o servicio
equivale y se da por otro producto, trabajo o servicio.
“La libertad general es el corolario del derecho de propiedad”.
“Granier asienta: cada industria está interesada en la prosperidad de los otros; las
villas están interesadas en la prosperidad de las campiñas; la prosperidad o bienestar bajo la faz económica, es general o no existe”.4
Referencias Bibliográficas
Cappelletti, A. J.: “El positivismo en Mérida: Julio César Salas”. Revista de Filosofía, enero 1991,
Nº 2, Mérida-Venezuela, pp. 61-107.
Márquez Carrero, Andrés: Huellas de perennidad del Dr. Julio César Salas (1870-1933). Consejo de Publicaciones de la Universidad de Los Andes, Mérida, 1982, pp. 5-58.
Salas, Julio César: Paz y Trabajo. Ejido.
___________, (1977), Civilización y barbarie (Caracas).
Tablante Garrido, P. N.(1959), Periodismo merideño: Paz y Trabajo de Julio César Salas, (Universidad de Los Andes: Mérida).
4
Quiero dar gracias a la Licenciada Deysi Guerrero quien suministró este texto al autor de
este ensayo. El original fue donado a la Biblioteca Sala Tulio Febres Cordero (Mérida).
Recensiones
Recensiones
Economía alternativa, Luis Mata Mollejas
Estévez Arria
José Tomás Estévez Arria*
El autor de este trabajo es el economista y doctor en ciencias sociales por la
Universidad Central de Venezuela, Luis Mata Mollejas, quien ya nos tiene acostumbrado a excelentes trabajos. En efecto, anteriormente había publicado Política
económica para político (1979), obra en la cual ofrecía alternativas e instrumentos para la ejecución de políticas económicas para los que deben tomar las decisiones en los ámbitos gubernamentales; también la Universidad “Simón Bolívar”
le publicó un trabajo denominado Decisión e Inversión, (1977) obra esencialmente pedagógica pero a nuestro entender útil puesto que ataca el tema de la teoría
de la evaluación de proyectos en forma sencilla y condensada. Así mismo, es
colaborador de revistas especializadas y arbitradas en las materias relacionadas
con la ciencia económica, como la Revista BCV, y la del Cendes.
Esta obra está escrita para los economistas y especialistas en macroeconomía que
quieren estar al día en esta disciplina tan retada y tan cambiante. Su lenguaje,
aunque exigente, no es abstruso. Simplemente se ciñe estrictamente al tecnicismo; sin hacerle concesiones al subjetivismo, o vulgarización excesiva.
En el primer capítulo nuestro investigador examina la cuestión epistemológica de
la ciencia económica, analizando las diversas posturas de los autores en este
campo tan duro de la filosofía de la ciencia. Así, toma partido por la tesis de Karl
Popper, en el sentido de contrastar las hipotesis de los modelos teóricos con la
realidad factual, sin “extralimitarse a aceptar predicciones en valores para las
diversas variables, en virtud de la aleatoriedad intrínseca de los fenómenos
multicausales”, p. 34.
* Profesor de la Universidad Santa María.
José Tomás Estévez Arria/ Economía alternativa, Luis Mata Mollejas
226
Más adelante, muy firme y seguramente, nos conduce nuestro autor por la senda
de la evolución histórica de la teoría económica, en lo relativo a los conceptos de
dinero, circulante, y oferta monetaria. De igual modo, analiza las diferencias entre
las escuelas clásicas, la revolución keynesiana, y la contrarrevolución monetarista,
junto con la escuela de las expectativas racionales, y la respuesta de los neokeynesianos y post-keynesianos. Es interesante la disección que el doctor Mata
efectúa a la noción de equilibrio general de Walras-Hicks, y la objeción keynesiana
de dada una tasa de beneficios determinada ex ante, y un nivel de capital, aparece la negociación de los capitalistas con los trabajadores en la búsqueda de una
tasa salarial que permita la ganancia, con lo cual puede aparecer el desempleo en
una situación de equilibrio.
En el capítulo IV, Luis Mata Mollejas estructura un modelo estático de equilibrio
general, adaptando la modelística formulada por el economista francés PoncetPortait en el cual no asume la hipótesis o supuesto poco realista de equilibrio,
“sino la más realista de compensación y déficit mutuo, ‘ex -ante’, del conjunto de
mercados, tal como lo indica Baumol. Por otra parte, además en el modelo se
incluye la función representativa del mercado de títulos. Luego, en el capítulo V el
modelo se plantea en su versión dinámica. Nuestro autor, haciendo un alarde de
modelización de ideas de diversos autores concluye con un modelo en el cual se
representa un sistema simultáneo de ecuaciones de comportamiento en un mercado de bienes; de trabajo; de títulos bancarios (depósitos y otros); títulos financieros; y uno de dinero (o monetario).
Quizá uno de los capítulos fundamentales de esta sustanciosa obra, sea el VI en
donde se explican las enormes dificultades para estructurar una política monetaria y/o fiscal para combatir los desequilibrios fundamentales de los países en vías
de desarrollo: tales como inflación crónica y desempleo estructural.
También, nuestro investigador estudia el problema del equilibrio de la balanza de
pagos, el cual es fundamental para resolver las crisis que se suceden en los países
en vías de desarrollo. Así, nos presenta la esquematización hecha por Ithurbide,
en la cual este estudioso resume en cuatro tipos de modelos las explicaciones del
tipo de cambio y sus efectos sobre la balanza de pagos, a saber:
1) Modelos tradicionales de balanza de pagos de inspiración keynesiana.
2) Modelos monetarios con precios flexibles.
3) Monetarios con precios rígidos (Dornbusch), y;
4) Modelos de equilibrio de cartera (o portafolio como los llama Mata Mollejas).
José Tomás Estévez Arria/ Economía alternativa, Luis Mata Mollejas
227
De acuerdo con el autor citado y la interpretación de nuestro investigador, las
principales semejanzas y diferencias son:
a) El efecto de paridad de compra (PPC),1 aparece como elemento importante en
los modelos (1) y (2) y en menor grado en el (1), en el modelo (3) interviene
como reacción a largo plazo.
b) En el modelo (2) lo esencial es el mercado monetario con lo cual el diferencial
de interés es igual al diferencial entre tipos de cambio y en consecuencia a la
inflación anticipado. (Aunque nuestro autor no lo diga en forma explícita es el
famoso efecto Fischer)
c) En el modelo (3) o de reacción las alzas en los tipos de interés son compensadas por reducción del incremento del tipo de cambio a fin de que la balanza de
capitales encuentre su equilibrio, y;
d) En el modelo (4) aunque toda la expansión monetaria conduce a la depreciación de la moneda nacional (y estimula a la economía) esto es contrabalanceado
por los superávit en cuenta corriente y del cambio en las carteras (portafolio ; por
lo cual la paridad del poder de compra no es relevante a largo plazo y poco
efectiva en términos porcentuales en el corto plazo.
Adicionalmente, –creemos, de buena fe– que a modo de conclusión nos presenta
las ideas de Frederick S. Minsky (1995) sobre los mecanismos de transmisión
monetaria. Y de acuerdo con el reputado y citado autor, cuando existe una contracción monetaria con niveles significantes de desempleo, se produce una fuerte
recesión vía contracción del consumo y la inversión. Tampoco se aprecia en
términos nominales la moneda nacional salvo temporalmente. Y en relación al
mercado de capitales caen los precios de los títulos privados haciendo atractivos
los precios de los bonos públicos. Y como si fuera poco, se produce una contracción del crédito por efecto del alza de la tasa de interés, lo cual puede llevar a una
crisis bancaria.
Al final, nuestro autor se muestra escéptico con las prácticas ortodoxas de combatir la inflación, aunque lamentamos que no nos haya traído el caso relativamente
exitoso de Chile, y el de Argentina donde únicamente hay problemas en el mercado de trabajo por las leyes laborales. En este aspecto, creo interpretarlo así, Luis
Mata Mollejas se muestra a favor de una rígida programación monetaria
(¿gradualismo?) complementado con una política de control del crédito.
1
Es decir el tipo de cambio nominal multiplicado por un índice de precios del principal o
los principales países hacia los cuales exportamos e importamos y dividido por un índice de
precios local. La moneda nacional se apreciará en relación a la moneda extranjera, cuando
los precios locales suban más que los importados. A esto se denomina el efecto de la
paridad del poder de compra.
José Tomás Estévez Arria/ Economía alternativa, Luis Mata Mollejas
228
Recomendamos la lectura de este trabajo, en donde se nos presenta una visión
general de lo arduo que constituye resolver las grandes crisis a que están sometidas las economías en vías de desarrollo y en donde la cantidad de teorías: clásicas, neo-clásicas, keynesianas, neo-keynesianas, estructuralistas, neo-liberales no
logran alcanzar una receta eficaz. El texto de Mata Mollejas constituye una elaboración teórica para una teoría heterodoxa de la política económica, el autor, en un
futuro no muy lejano, promete verter los datos de las variables para comprobar su
validez empírica.
Victor Bulmer-Thomas.
The economic history of Latin America since independence.
Una historia no convencional
Estévez Arria
José Tomás Estévez Arria*
Introducción
En las postrimerías del siglo XIX, se gestó una célebre polémica entre los seguidores
de la escuela histórica alemana, y la recién constituida escuela austríaca de economía. Dicha polémica fue conocida con el nombre del Methodenstreit. Y en efecto,
los primeros representantes de la escuela histórica alemana como Wilhem Roscher
(1817-1894), Bruno Hildebrand (1817) y Karl Knies (1821-1898) insistían en que no
podían plantearse leyes abstractas de la ciencia económica, sino que había que
analizar la evolución histórica de las instituciones, e incluso Knies había llegado
hasta negar la validez de las leyes económicas.1 En tanto que los economistas
austríacos como Karl Menger proponían una metodología abstracta deductiva, centrada en el individuo como el protagonista de la economía: el homo oeconomicus.
De acuerdo con el propio Joseph Schumpeter, el credo metodológico de la escuela histórica podía resumirse en que el economista en tanto investigador debía ser
fundamentalmente un historiador de la economía.2 En este sentido, el doctor
Víctor Bulmer-Thomas, profesor y director del Instituto de Estudios para América
Latina de la Universidad de Londres, nos trae una historia fascinante de la economía latinoamericana, en donde aplica exitosamente tanto la metodología abstracta de la teoría económica, como las particularidades individuales de la historia. El
doctor Bulmer-Thomas ha sabido escribir su obra con verdadero rigor científico y
* Profesor de la Universidad Santa María.
1
Véase: Ben B. Seligman, Principales corrientes de la ciencia económica, Barcelona, OikusTau Ediciones, 1967, pp. 21-22.
2
Joseph Schumpeter, Historia del análisis económico, México, FCE, 1975, (T.II), p. 54.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
230
ha sabido ser imparcial hasta donde la condición humana lo permite. Es verdaderamente loable el esfuerzo de nuestro historiador económico en estimar cifras difíciles
de cuantificar compaginándolas con otras existentes, y de esa forma hacer vivir el
pasado a la luz del presente, tal como lo recomendaba John Maynard Keynes.
La estructura de esta historia está dividida implícitamente en los siguientes períodos históricos, y decimos implícitamente puesto que está inmersa en los 12 capítulos que integran la obra, a saber:
1) Desde la independencia hasta mediados del siglo XIX
2) Desde 1850 hasta 1914.
3) Desde 1914 hasta la Gran Depresión.
4) Desde la II Guerra Mundial hasta los años cincuenta.
5) Y finalmente desde el período de sustitución de importaciones hasta la crisis de
la deuda en los años 80, y los planes de ajuste en los 90.
Los comienzos de la economía latinoamericana
En primer lugar, humildemente confesamos que no sabíamos que la expresión
América Latina había sido acuñada por primera vez por don José María Torres
Caicedo, sustantivo que ha sido aplicado tanto a países que formaron parte del
imperio español, como a Brasil que fue colonia portuguesa, más una nación
como Haití que fue una posesión de Francia (p. 1).
Así mismo, una de las primeras sorpresas que nos depara la lectura de este libro,
es que para 1800 América Latina era la región más rica del tercer mundo, con un
producto per cápita de US $ 245 (a precios de 1960) similar al de Estados Unidos
(US $ 239). Esta posición privilegiada fue socavada por los estragos que hizo la
guerra de independencia.
De acuerdo con Bulmer-Thomas (B.T), la independencia abría un universo de
posibilidades a los países latinoamericanos, podían contratar préstamos en los
mercados internacionales (Londres, para ser específicos) y lograr acceso al comercio internacional para sus productos. Aunque algunas sombras se cernían ante
este futuro promisor. Entre ellas, el cese de facto de una unión aduanera que
había existido cuando pertenecían a España muchos países, y por ende la disminución del comercio intrarregional; la descapitalización de casi todos los países
como resultado de la guerra de independencia; el colapso de sus sistemas fiscales,
que incluso los llevó a tener que re-adoptar impuestos coloniales. A estos males
se les agregaba el sistema de posesión de la tierra, heredado de la colonia donde
el latifundismo persistía.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
231
Los comienzos del sector exportador-primario
Una de las características más sobresalientes de las economías latinoamericanas
antes de la Primera Guerra Mundial fue su incursión relativamente exitosa como
exportadoras en los mercados mundiales de materias primas. Así, en vísperas de
la I Guerra Mundial, Brasil producía el 70% de la producción mundial de café;
Bolivia el 20% de la producción mundial de estaño, y Ecuador más del 15% de las
exportaciones mundiales de cacao.
Para evaluar las posibilidades de este modelo, B.T, realiza un ejercicio –muy
perspicaz– acerca del crecimiento de las economías latinoamericanas basadas en
las exportaciones de materias primas. Así, nos presenta el hecho de que el producto interno bruto per cápita había crecido 1,5% interanualmente en el período
1800-900. Y de paso nos advierte:
Podemos pensar esta tasa de crecimiento como un objetivo para los países
latinoamericanos después de 1850 –la tasa necesaria para emular el extraordinario crecimiento de la economía norteamericana. Este objetivo implica la
duplicación del patrón de vida en apenas veinte años– una meta modesta
para los patrones más demandantes del siglo XX (p. 50).
Aquí humildemente diferimos de don Víctor, puesto que compara el crecimiento
hipotético de países con problemas de población, de pocos capitales y con inestabilidad política nada menos que con el país más exitoso del mundo y el que
más rápidamente se convirtió en una potencia. Para lograr ese crecimiento económico, nuestro historiador, propone una tasa de crecimiento de las exportaciones
(global para América Latina) de un 4,5%, después de realizar varias conjeturas
sobre la participación de las exportaciones en las diferentes economías latinoamericanas.
Una de las tesis que más ha sido defendida por la escuela cepalista3 ha sido la de
la declinación permanente (secular) de la relación neta de intercambio de los
países exportadores de materias primas con relación a los países exportadores de
productos manufacturados. En este aspecto, B.T nos realiza un análisis sesudo.
Así nos advierte:
Para aquellos países para los cuales tenemos información la relación neta de
intercambio (RNI) ha estado sujeta a grandes variaciones a lo largo del período. Una tendencia es difícil sino imposible, de discernir. Brasil experimentó
una modesta mejora secular en la RNI entre 1850 y 1913, pero esto oculta
3
Llamada así, en honor al doctor Raúl Prebisch, uno de los primeros directores de la
Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas, y uno de los promotores
de la teoría del crecimiento hacia adentro, favorecedora de la sustitución de importaciones.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
232
grandes fluctuaciones, incluyendo una mejora del 55 por ciento en los años
1850 e igualmente un dramático colapso en los años 1860, pero México
aparentemente experimentó una igualmente dramática mejoría a pesar de la
caída del precio en términos de oro de la plata. Chile de acuerdo a una
fuente, experimentó un deterioro en su RNI en los años 1890 cuando los
precios de sus importaciones comenzaron a subir, mientras que Perú experimentó una mejora en su RNI durante la era del guano y posteriormente
una fuerte baja (p.79)
Más adelante se continúa con la argumentación:
Una mayor objeción válida proviene de la revolución en el transporte internacional en la segunda mitad del siglo XIX. La RNI de cualquier país latinoamericano debería reflejar los precios de las importaciones en el puerto de
entrada (CIF). Los precios de exportación británicos, están, sin embargo,
estimados en el puerto de embarque (precios FOB). Esta diferencia podría
despreciarse si los fletes del transporte internacional fuesen estables, pero la
introducción de buques de vapor en las rutas comerciales hacia América
Latina disminuyeron los fletes y la brecha entre los precios CIF y FOB de
exportaciones. Cuando los precios de las importaciones FOB estuvieron
declinando entre 1850 y 1913, podemos estar seguros que el precio CIF
estaba bajando más rápidamente. Incluso si el precio FOB estaba subiendo,
no obstante, todavía era posible que el precio CIF estuviera moviéndose en
la dirección opuesta (p. 80)
El conocidísimo investigador, Gottfried von Haberler, coincide con nuestro historiador, puesto que citando al profesor Ellsworth nos confirma:
...en el período de 1876 a 1905 una gran proporción, y tal vez la totalidad de
las bajas de precios de los productos primarios en Gran Bretaña puede
atribuirse a la gran reducción en los fletes interiores. Puesto que el precio de
los artículos manufacturados que exportaba la Gran Bretaña tuvo en este
período una baja primaria, si se consideraban precios f.o.b tanto para los
artículos exportados como para los importados, bien pueden haber variado
en su favor 4
Dentro del análisis de B.T, se plantea la clase de modelo exportador primario que
debe seguir un país para alcanzar mayores niveles de desarrollo, entre éstos
tenemos: el aditivo, el destructivo y el transformador.
El modelo aditivo debe estar incrustado dentro de la estructura productiva y no
debe provocar cambios en la parte no exportadora de la economía. Así los recur-
4
Haberler, Gottfried: “Los términos de intercambio y el desarrollo económico”, en El desarrollo económico y América Latina, México, FCE, 1963, p. 333.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
233
sos son atraídos al sector exportador sin que se vea afectada la productividad del
sector no exportador. Dentro del modelo destructivo, por otra parte, los recursos
son atraídos de las actividades existentes del resto de la economía. Un ejemplo de
este modelo, citado por nuestro autor, es el de la minería del estaño en Bolivia
que atrajo factores productivos anteriormente dedicados a la explotación de minas de plata. En Venezuela, autores nacionales han citado a la extracción petrolera
como una actividad que atrajo mano de obra de la agricultura, causando un
deterioro de esta actividad, pero otros autores han destacado que la agricultura
del café –por ejemplo– ya estaba afectada puesto que se sembraba en tierras
marginales de bajo rendimiento, que la nueva industria petrolera de los años
veinte y treinta simplemente fue un toque de defunción.
En cambio, la característica principal del modelo transformador es que en éste, el
sector exportador se expande de tal manera, que afecta a la productividad tanto
del trabajo como la del capital. El ejemplo citado por nuestro estudioso es el de
Argentina, cuyo sector exportador apoyado en la expansión de los cultivos
cerealeros, impulsó actividades en el resto de la economía.
Uno de los análisis francamente atrayentes para el lector, es el estudio de la evolución demográfica en América Latina, en donde se explica las corrientes inmigratorias
que arribaron a nuestro continente, especialmente a Argentina y Brasil. En el primero de estos países, los nacidos afuera llegaron a constituir un 30% de la población,
e incluso Buenos Aires sería la primera gran metrópolis latinoamericana. Sin embargo, una de las conclusiones del autor, es que hubo escasez de mano de obra en las
actividades económicas –especialmente las dedicadas a la exportación– con lo cual
el crecimiento no fue mayor. Una de las causas expuestas en el texto fue que los
empleadores siempre utilizaron toda clase de artilugios para impedir el alza de los
salarios reales. Pero no lograron inventar o adoptar técnicas ahorradoras de mano
de obra, como si lo hicieron en Australia y Nueva Zelanda.
La Primera Guerra Mundial y sus consecuencias para América Latina
El estallido de la I Guerra Mundial significó el derrumbe de un orden económico
estable: el patrón oro desapareció como piedra angular del sistema monetario
mundial, y el libre cambismo como regla a seguir en el comercio internacional
pasaría a ser la excepción.
Uno de los principales efectos de la gran conflagración fue la disminución de las
exportaciones de América Latina hacia los países europeos, y por ende una concomitante disminución en las importaciones. Dado que en la mayoría de los
países latinoamericanos dependían sus finanzas públicas de los impuestos aduaneros, experimentaron déficit fiscales de magnitud.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
234
Así mismo, la apertura providencial del Canal de Panamá, justo al comienzo de la
guerra cuando la navegación Atlántica se había hecho peligrosa, permitió a Estados Unidos penetrar más fácilmente los mercados en Suramérica, desplazando a
exportadores europeos. Y casi inmediatamente se armó una red de bancos norteamericanos que apoyaron el esfuerzo de los “bussinesmen” americanos, en fortalecer el comercio internacional desde y hacia Estados Unidos en Iberoamérica.
Adicionalmente, durante aquellos años, las inversiones norteamericanas en la
región experimentaron un fuerte incremento, así según el cuadro 6.2 (table 6.2),
las inversiones directas de Estados Unidos, que en 1914 montaban a 1.275 millones de dólares en 1929 alcanzaban los 3.645 millones de dólares. Lo cual según,
B.T, tuvo efectos ambiguos para América Latina. Como algo positivo los mercados
de capitales norteamericanos se abrieron cuando se cerraron los europeos; pero
también comenzó la tan criticada diplomacia del dólar, de esta manera nos dice:
En las repúblicas pequeñas los préstamos se encontraban como objetivos de
la política exterior de Estados Unidos, y muchos países se vieron sometidos
al control norteamericano de sus aduanas o incluso ferrocarriles nacionales
para asegurar el pago a tiempo del servicio de la deuda (p. 161)
Para el lector venezolano es de primordial interés, apreciar la versión de B.T de cómo
comenzó la industria de la extracción petrolera en nuestro país. Efectivamente, en la
página 168, nos informa que ya para la primera década del siglo XX, nuestro país
había capturado el 10% del mercado mundial de los hidrocarburos “gracias a las
generosas concesiones de Juan Vicente Gómez”. También añade, nuestro historiador,
que ese aumento de producción y de mercado fue a expensas de México, en donde
a pesar de todas las seguridades ofrecidas por el gobierno revolucionario de Venustiano
Carranza, las empresas petroleras preferían a nuestro país.
Ningún montón de zalamerías del gobierno mexicano podía contrarrestar
las excepcionales condiciones disfrutadas por los inversionistas extranjeros
en la industria petrolera venezolana (p. 168).
Otra de las consecuencias introducidas por el abandono del patrón-oro en las
economías latinoamericanas fue la inestabilidad cambiaria y monetaria.
Efectivamente, en los países no productores de materias primas estratégicas, sufrieron una disminución de sus exportaciones en tanto que sus importaciones
bajaron como resultado directo. Y dado que la gran mayoría de los países se
apoyaban en impuestos aduaneros y otros indirectos, bajaron sus ingresos fiscales
encontrándose con fuertes déficit fiscales, los cuales no era posible financiar a
través de préstamos externos. Lo cual empujó a estos países a emisiones de
dinero sin respaldo en oro o divisas convertibles. Todo este ambiente monetario-
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
235
fiscal condujo a fuertes presiones inflacionarias. Nuestro autor cita al México revolucionario, como el país donde más se devaluó la moneda y se exacerbó la
inflación (p. 176).
La enorme volatilidad de las exportaciones después de 1913, conduciría a los
gobiernos latinoamericanos a reformas fiscales y monetarias que frenaron algunos de los peores excesos del modelo exportador (p. 179).
Así, la estabilización de las tasas de cambio se asociaba con la adopción o readopción del patrón oro. También muchos países vincularon sus monedas con
divisas convertibles en oro como era el caso del dólar.
Adicionalmente, se emprendieron reformas del sistema financiero, consistentes
en legislación y supervisión bancaria. Y como punto esencial en la estructuración
de estas reformas fue la creación de la banca central en los países andinos.
La creación de estos bancos centrales estaba generalmente precedida por la
visita de E.W Kemmerer, un académico norteamericano y especialista en
teoría monetaria. Las misiones de Kemmerer eran independientes de los
departamentos de Estado y del Tesoro, pero ambos miraban con beneplácito a las reformas propuestas por Kemmerer y su equipo. En efecto, una visita
por Kemmerer era vista frecuentemente como una pre-condición para futuros préstamos norteamericanos –incluso del sector privado– y Kemmerer en
ocasión cabildeaba (lobbied) muy duro por préstamos del sector privado a
los países que habían adoptado su paquete de reformas (p. 180).
Es curioso comprobar que Paul Krugman, en un artículo reciente5 , compara la
figura del doctor Kemmerer con la de Jeffrey Sachs, quien ha servido como consejero en Bolivia y otros países.
En el tiempo en que la guerra estalló en Europa, la industria manufacturera moderna se había establecido en Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y Uruguay, y
más modestamente en Colombia y Venezuela. En Argentina, por ejemplo, el ensamblaje de automóviles había comenzado en 1916. B.T. (p.188) indica que la
expansión industrial brasileña, se debió a la inflación y devaluación monetaria,
puesto que de esta forma disminuyeron los salarios reales, y por ende se sustituyeron fácilmente muchas importaciones. Así y todo, es conveniente echar una
mirada al cuadro 6.7 (table 6.7) de la obra, en donde podemos apreciar que
Venezuela, aun en aquellos difíciles años del gomecismo tenía una producción
industrial por cabeza de 21 dólares USA en tanto que Brasil tenía una de 20
dólares USA.
5
Originalmente publicado en International Affairs (Los ciclos de las ideas dominantes con
relación al desarrollo económico, Londres, vol.74, N° 4, 1995), y traducido en la revista
Desarrollo Económico, Buenos Aires, vol. 36, N° 143.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
236
Los años treinta y la Gran Depresión
A principios de los años treinta –tal como nos lo recuenta nuestra historia– la
estabilidad monetaria, fiscal y cambiaria había retornado a América Latina, como
resultado de las reformas propuestas por el doctor Kemmerer (motejado por
algunos como “money doctor”). Y en vista de que las economías se apoyaban
totalmente en el sector externo, el grado de apertura de la economía variaba de
países como Brasil (un 33%) a un 120,4% en Venezuela.
El estallido de la Gran Depresión después del crash bursátil de Nueva York, tuvo
efectos muy perversos sobre las economías latinoamericanas. En primer lugar, ya
los mercados de capitales se habían cerrado para la región como resultado del
alza de las tasas de interés, y encarecido la formación de inventarios. Luego,
cuando disminuyeron las tasas de interés, la demanda por productos primarios
había descendido y los países avanzados no repusieron los inventarios. Los precios de las materias primas descendieron en una proporción mayor que la de las
importaciones de productos terminados, por lo que la relación neta de intercambio se movió en contra de nuestra región. Las excepciones fueron los casos de
Honduras y Venezuela, el valor de sus exportaciones (constituidas principalmente
por petróleo) descendió un 18% al igual que el precio de sus exportaciones.
Uno de los países latinoamericanos que más sufrió debido a esta depresión mundial fue Cuba, puesto que en 1930 un comité dirigido por Thomas Chadbourne
(un abogado neoyorkino con intereses en el azúcar cubano) dividió el mercado
norteamericano en una forma tal que concluyó reduciendo fuertemente las exportaciones cubanas de azúcar a Estados Unidos.
Otro de los malestares que experimentó la región en aquellos años, fue el peso de
su deuda externa.
En efecto, mientras que los precios de las exportaciones e importaciones descendían, apenas un solo precio permanecía estable: la tasa de interés. Por lo tanto, los
bonos de las respectivas deudas públicas o soberanas (como gustan de llamarlas
hoy en día los analistas financieros), se convirtieron en una carga fortísima para
las respectivas finanzas públicas. Y para las balanzas de pago puesto que eran
bonos denominados en dólares y en libras. Una de las excepciones –citada por
nuestro autor– fue el caso venezolano, puesto que Venezuela fue el único país de
América Latina que canceló sus obligaciones externas.
Argentina, soportó una vertiginosa caída en el valor de sus exportaciones de $
1.537 millones en 1929 a $ 561 millones en 1932. El malestar económico fue tan
terrible en el país de Martín Fierro, que en 1930 los militares asestaron un golpe
de Estado sacando del poder a Hipólito Irigoyen, instaurando de paso una era de
gran inestabilidad política, cuyo mayor exponente fue el peronismo.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
237
La consecuencia final de la Gran Depresión para América Latina sería el abandono del patrón oro y la puesta en marcha de cambios diferenciales, y de mecanismos de racionamiento (p. 204).
B.T anota al año 1932 como la fecha cuando se restableció el equilibrio comercial
en la región, pero con niveles más bajos de exportaciones e importaciones. En
este punto de la historia, nos parece muy atractivo el relato que nuestro escritor
realiza de cómo equilibraron sus cuentas fiscales, y monetarias los países latinoamericanos. En donde la mayoría de los países, evitó disminuir la oferta monetaria
y previnieron exitosamente un colapso bancario. Para el lector venezolano es de
sumo interés ver cómo en estos tiempos, el bolívar se revaluó con relación al
dólar en un 50% entre finales de 1932 y de 1937, y lo presenta como una de las
pocas excepciones de monedas que flotaron (p. 204).6
Otro punto interesante que nos describe B.T, es la recuperación de muchos países
latinoamericanos gracias a la expansión de la demanda agregada interna, sobre la
base de aumentos percibidos en el consumo interno y la inversión privada. Aquí es
ilustrativo señalar, en el cuadro 7.5 (table 7.5), cómo nuestro país debió su crecimiento entre los años 1932-39 a la expansión del mercado interno en un 80%, en
tanto que Argentina tuvo un porcentaje de un 102% de su mercado interno.
En lo que se refiere al sector financiero, B.T destaca como un hecho impresionante a
que no se produjeron tantas quiebras y colapsos bancarios en la región de Latinoamérica
como en Estados Unidos y Europa. “Latinoamérica pasó los peores años de la depresión con únicamente un pequeño daño en su sistema financiero”.
Las causas de esto podemos resumirlas (siguiendo las ideas de nuestro autor,
como siempre) en:
1. Las reformas recomendadas por las misiones Kemmerer, que condujeron a la
creación de un sistema financiero fuerte. “La novedad del sistema consistió en
que muchos países los indicadores (ratios) de caja-reservas se impusieron por
encima de los límites legales (p. 231), por lo que fue fácil absorber la inevitable
baja en los depósitos” (p. 231).
2. La contribución de los bancos al financiamiento de los déficit fiscales de los
diferentes gobiernos latinoamericanos. Los intereses pagados por los bonos
comprados por los bancos contribuyeron a ser una fuente estable de ingresos.
Y además de acuerdo a nuestro autor la inflación fue modesta. (Éxito de acuerdo a las ideas keynesianas).
6
Más adelante en la página 225 nos dice citando a W. KARLSSON: Manufacturing in
Venezuela: Studies on Development and location, Stockholm: Latinoamerika-institutet i
Stockholm, 1975, que el promedio de los aranceles tuvo que ser elevado en Venezuela a
una tasa promedio de más del 40%. Todo esto comprueba el daño –decimos nosotros– que
provocó tan temprana sobrevaluación del bolívar.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
238
3. La existencia de un control de cambios impidió que muchos bancos tuviesen
que hacer pagos de intereses o de capital a acreedores externos que hubiesen
forzado a la quiebra a estas instituciones.
4. El sector exportador se recuperó de nuevo, los bancos estuvieron en capacidad
de reanudar de nuevo una relación normal con sus tradicionales clientes.
Para nuestro autor el manejo de la política económica en los años 30 fue muy
eficaz en comparación con los años de la postguerra puesto que lo que le faltaba
en experiencia a las autoridades se contrarrestó de varias formas.
1. Los encargados de la política económica eran tecnócratas como Raúl Prebisch
en el Banco Central de Argentina, los cuales eran competentes y se beneficiaban de la gran ignorancia de la opinión pública de la ciencia económica, y
además tomaban las decisiones en un ambiente político neutral.
2. La previsión e información perfectas no existían en aquellos tiempos con lo
cual, la política económica producía sus efectos. De acuerdo a las tesis de la
escuela de las expectativas racionales, si las políticas pueden ser previstas, los
agentes económicos anularán sus efectos anticipándose a su acción.
3. No había un ambiente de aceleración inflacionaria como sí lo hubo después de
la II Guerra Mundial. Con lo cual la inflación no era vista como un problema en
los años 30.
4. Por último, el llamado fenómeno de la ilusión monetaria no existía en los años
treinta. Ello se explica por la carencia de estadísticas de precios, y la existencia
de precios en baja en todo el mundo más la presencia de capacidad no utilizada eran un obstáculo para que surgieran presiones inflacionarias (p. 235).
La II Guerra Mundial y el nuevo orden económico
Durante estos años, como muy bien lo muestra nuestro investigador, se inicia el
desencanto de América Latina con el modelo exportador primario. Es cierto que
el comercio internacional se había recobrado de la depresión mundial, pero ahora estaba atado a acuerdos bilaterales, y distorsionado por elevados aranceles.
También los grandes poderes habían actuado egoístamente, la Ley Smoot-Hawley
elevó desmesuradamente los aranceles, y el tratado Ruciman-Roca obligaba a
Argentina a darle preferencias en las exportaciones británicas a la nación austral.
De igual forma, Estados Unidos a través del plan Marshall había evidenciado un
interés en reconstruir a Europa Occidental, mientras que se dejaba al sector privado la tarea de invertir hacia América Latina.
Adicionalmente, los años de guerra habían generado una acumulación de reser-
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
239
vas internacionales en todas las repúblicas latinoamericanas debido al aumento
de las exportaciones hacia Estados Unidos y Gran Bretaña, y por las dificultades
en el suministro de determinados productos terminados debido a las estrecheces
ocasionadas por la guerra. Por otra parte, los gobiernos incurrieron en un gasto
deficitario, el cual llevó consigo a aumentos en el índice de costo de vida en casi
todos los países latinoamericanos. Argentina fue una de las pocas excepciones
debido al financiamiento fiscal en un mercado de capitales algo desarrollado.
Al finalizar la gran conflagración, el comercio intra-latinoamericano descendió
debido al restablecimiento de la capacidad exportadora de Estados Unidos, el
cual volvió a ocupar esos mercados que había abandonado durante la guerra.
También América Latina vio desmejorar su posición exportadora debido a la
sobrevaluación que experimentaron sus divisas. B.T nos reseña esto así:
Después de los años de guerra, durante los cuales las tasas de inflación en
América Latina habían estado muy por encima de las tasas de inflación en
Europa y Norte América , las divisas estaban fuertemente sobrevaluadas. Los
costos locales, incluyendo salarios en el sector manufacturero, habían subido rápidamente, pero nominalmente las tasas de cambio virtualmente permanecieron invariables. Esta política, defendible durante la guerra cuando
una devaluación habría sido inefectiva, se continuó después de 1945, y por
1948 las tasas oficiales de cambio están virtualmente congeladas. Bajo tales
circunstancias, con las tasas de inflación latinoamericanas todavía por encima de los niveles de los socios comerciales, los exportadores de bienes
manufacturados no podían competir en precio; y la competencia en precio
era esencial para compensar la inferior calidad (p. 258)
Como parte compensadora nuestra historia relata que para aquellos años (194548) la relación neta de intercambio fue favorable hacia América Latina. Los precios
de las materias primas que estaban artificialmente bajos durante la guerra, subieron sustancialmente después de ésta. También ayudó a ello, el estallido del conflicto de Corea, el cual muchos temieron que fuera el comienzo de una III Guerra
Mundial.
Al finalizar la II Guerra Mundial, las potencias aliadas, especialmente Estados
Unidos e Inglaterra, buscaron por todos los medios no volver a repetir los errores
de los tiempos de interguerras, tales como devaluaciones competitivas y elevados
aranceles. Existía la necesidad de fomentar una mayor cooperación económica
internacional que impulsara el flujo de capitales, y expandiera los niveles de
comercio internacional. Y sobre todo la necesidad de una mayor estabilidad en
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
240
los precios de las materias primas. Así, se fundó el Fondo Monetario Internacional, organismo al cual se adhirieron con entusiasmo las repúblicas latinoamericanas, a este respecto comenta muy acertadamente el doctor Bulmer-Thomas:
El derecho a obtener préstamos ofrecía la posibilidad de evitar dolorosos
programas de ajuste cada vez que un choque externo afectara la balanza de
pagos, y también evitaba la necesidad de mantener grandes reservas internacionales ganando tasas negativas de interés (p. 267) 7
Otro organismo internacional el cual obtuvo el beneplácito de la comunidad
latinoamericana fue el Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento,
más conocido como Banco Mundial, al contribuir este organismo a la resurrección de los préstamos foráneos para la región. Efectivamente, el mercado de
bonos había colapsado y la inversión directa extranjera se dirigía a Europa para
financiar la reconstrucción de postguerra.
El tercer pilar (tal como lo afirma nuestro autor) para el nuevo orden económico
internacional sería la Organización Internacional de Comercio, la cual tomaría su
lugar con la firma en Suiza de un Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio,
en 1947. Posteriormente se daría la conferencia de La Habana, en donde algunas
repúblicas latinoamericanas se adherirían al Acuerdo. La no inclusión del comercio de productos agrícolas dentro del acuerdo, sería una especie de baño de agua
fría para las naciones de América Latina, las cuales esperaban un apoyo para
sobrepasar las barrares arancelarias y los excesivos subsidios a los agricultores en
los países desarrollados.
La reducción de las barreras al comercio produjo un crecimiento sin precedentes de las exportaciones y las importaciones. El valor del comercio internacional creció a una tasa inter-anual de un 9,7% entre 1948 y 1973, y el
incremento en volumen fue ligeramente menor. Todavía el comercio fue
concentrándose en las manos de un puñado de países desarrollados especializados en la exportación de productos manufacturados. Visto que posteriormente en 1955, el comercio en productos manufacturados entre los países desarrollados había alcanzado un tercio del comercio mundial, éste ha-
7
Estamos en principio de acuerdo con lo sustentado por Bulmer-Thomas, pero el mantenimiento de un esquema de tasas fijas, como lo era el sistema monetario internacional en los
comienzos del Fondo Monetario Internacional, ha supuesto la conservación de grandes
cantidades de divisas en reservas internacionales, como mecanismo para soportar las grandes fluctuaciones de los precios de las materias primas. En el caso venezolano, se ha
recomendado durante muchísimos años la creación de un Fondo de Estabilización
Macroeconómica, el cual –con muchas enmiendas y modificaciones al proyecto original– ha
visto recientemente la luz.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
241
bía aumentado casi la mitad a finales de los años 60. Todavía más, los países
desarrollados habían sobrepasado a los en vías de desarrollo en el valor de
las exportaciones de los productos primarios, por lo que su contribución
total al comercio mundial había alcanzado más de un 80% en 1969. (p. 270)
Pero por haber escogido América Latina la vía del crecimiento hacia dentro, redujo
su participación en el comercio mundial. Así, en 1946, nuestra región contaba con
el 6,5% de la población mundial, y tenía el 13,5% de las exportaciones mundiales,
pero para 1955 su participación había disminuido de un 10 a un 7% en 1960.
La manera como América Latina se introdujo en el camino
del crecimiento hacia adentro
En los años que siguieron al fin de la Segunda Guerra Mundial se había instaurado
un pesimismo acerca de las posibilidades del modelo exportador primario. En
primer lugar, la mayoría de los países latinoamericanos que había contribuido al
esfuerzo de guerra, se sintió decepcionada con Estados Unidos, y el nacionalismo
cobró más fuerzas, buscando un modelo que dependiera menos del capital extranjero y los mercados foráneos.
Por otro lado, existía un agudo pesimismo sobre el porvenir de las exportaciones
latinoamericanas. Europa estaba postrada y se creía que pasarían muchos años
antes de que el viejo continente volviera a ser un mayor consumidor de materias
primas. Y además existía una madeja proteccionista en Europa, que evitaba que
ciertos productos agrícolas pudiesen ser exportados allí.
Más aún: la Comisión Económica para América Latina creada en 1948 y cuyo
segundo director general sería Raúl Prebisch, había esgrimido la tesis del crecimiento hacia adentro, apoyada teóricamente en una supuesta tendencia secular al
declive de la relación neta de intercambio, y de la necesidad de promover el
industrialismo mediante la política de sustitución de importaciones.
Sin embargo, el argumento más apremiante en favor de las restricciones a las
importaciones fue la escasez de divisas. A fines de 1948 Argentina había
agotado sus tenencias de oro y muchas de sus reservas de divisas. Tan
pronto como en 1947 Brasil fue forzado a adoptar un sistema de licencias de
importación para racionar el uso de divisas. En México la situación de la
balanza de pagos devino tan seria que la tasa de cambio fue devaluada
fuertemente en 1948 y otra vez en 1949, perdiendo casi la mitad de su valor
con relación al dólar norteamericano en apenas un año (p. 264)
A este respecto es bueno comentar dos cosas: 1) tal como esta historia lo había
descrito, anteriormente estas naciones latinoamericanas habían sobrevaluado sus
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242
monedas; y 2) otras como Argentina gastaron sus excedentes de divisas en actos
de dudosa rentabilidad económica, tal como lo fue la nacionalización de los
ferrocarriles argentinos.8
Fracaso del modelo de crecimiento hacia adentro
(inward-looking development)
De acuerdo a nuestro libro, la protección otorgada al sector industrial aisló de la
competencia a las empresas.
Elevados costos surgieron no solamente por la necesidad de pagar más por los
insumos que los precios internacionales sino que el mercado interno era usualmente demasiado pequeño para soportar empresas de tamaño óptimo (p. 283)
Y paradójicamente, tal como lo han dicho demasiados analistas económicos, este
modelo que estaba destinado a ahorrar divisas: (hizo todo lo contrario, dejó a los
países más dependientes de la exportación de materias primas. En efecto, los
insumos importados, los pagos de royalties por tecnología importada, e importación de bienes de capital eran una carga que había que afrontar mediante las
divisas proporcionadas por las exportaciones tradicionales de materias primas.
Análogamente, la falta de impulso de las exportaciones, junto con la necesidad de
importar produjo problemas en las balanzas de pago en los países enganchados
en el modelo de sustitución de importaciones. Y los programas de estabilización
se mostraban incapaces de resolver estos problemas, puesto que era costoso
reducir la inflación sin afectar la capacidad de producción y al empleo.
La combinación de balanza de pagos con problemas, los déficit presupuestarios, y el cuello de botella del lado de la oferta produjeron un debate
caldeado entre estructuralistas y monetarista sobre las causas de la inflación.
La interpretación monetarista colocaba el énfasis en las políticas fiscales irresponsables, que conducían a grandes déficit presupuestarios, expansión de la
oferta de dinero, y la inflación interna. En el modelo monetarista el cuello de
botella en el lado de la oferta fue debido a los controles de precios (verbi
gratia productos agrícolas) y distorsiones en los precios (ejemplo, tasas de
cambio sobrevaluadas) y eran por lo tanto consecuencia de la inflación en
lugar de ser su causa. Los estructuralistas no negaban que el exceso de
8
Aunque Bulmer-Thomas (véase p. 261) dice que no había otro camino puesto que fueron
financiados con saldos inconvertibles de libras esterlinas. Como también la Argentina de
Perón convirtió parte de la deuda externa en deuda interna, de tal forma que las obligaciones de pre-guerra de los gobiernos federal, provincial y municipal fueron rescatadas totalmente en 1949.
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243
creación de dinero estaba asociado con la inflación pero argumentaban que
la oferta de dinero era en gran medida pasiva, con la causa profunda de la
inflación apoyada en cuellos de botella fiscales, agrícolas y en balanza de
pagos (p. 287)
El caso de la reforma agraria
Nuestra historia coloca al tema de la reforma agraria como instrumento fundamental para aliviar la desigualdad en el ingreso, y además hasta parece esta
expropiación con compensación positiva para el fomento de la producción agrícola. Así nos dice:
El nuevo argumento para la reforma de la tierra surge de la existencia de una
relación inversa entre el tamaño de las haciendas y su rendimiento por
hectárea. Numerosos estudios demostraban que las pequeñas haciendas, las
cuales usan más trabajo por unidad de tierra, habían tenido rendimientos
más elevados que las haciendas más grandes, las cuales utilizan más capital
por unidad de tierra (p. 320, énfasis nuestro)
Bulmer-Thomas, nos afirma en estas páginas que las reformas agrarias emprendidas por los gobiernos latinoamericanos en los comienzos de los años sesenta
fueron hechas más para aparentar que para cambios reales, especialmente para
complacer al programa de Alianza para el Progreso.
Sobre esta cuestión podemos contraponer esto:
J.P Powelson estudió doce procesos de reforma agraria en el mundo, y nos aclara:
En la mayoría de los países comprendidos en la investigación, la reforma
agraria formaba parte de un espectro más amplio que incluía crédito, asistencia técnica, fertilizantes y semillas, y comercio estatal. Los escritos oficiales sobre el tema afirmaban que luego de haber estado sometidos a la autoridad del patrón y/o terrateniente durante varias décadas, los campesinos
eran incapaces de adquirir dichos insumos o carecían de los conocimientos
mercantiles necesarios; otros declaraban que dichos complementos no existían en el sector privado y que, por ende, el gobierno debía crearlos (p. 34) 9
Siguiendo a Powelson, todo esto ha producido monopolios en perjuicio de los
propios campesinos. Este investigador cita como reformas agrarias exitosas los
casos de Bolivia, Paraguay, el Estado de Kerala en la India, Corea del Sur y
Taiwan, donde los campesinos formaron una alianza con el sector manufacturero
y no cayeron en prácticas contrarias al libre mercado.
9
John P. POWELSON: “Comercio estatal, control de precios y reforma agraria”, en Revista de
Desarrollo, vol.3. Número 3, 1989.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
244
En el caso de la reforma agraria venezolana, es bueno citar al escritor Carlos
Capriles, quien coloca a este proceso como un ejemplo de fracaso, puesto que
rubros de exportación como lo fueron en el siglo XIX el café y el cacao disminuyen a partir de 1961, junto con estadísticas de otros rubros agrícolas.10
En Perú el fracaso de la reforma agraria fue tan espectacular que muchos autores
citan el origen de la economía informal (un mal que ataca a muchas economías
latinoamericanas) a los campesinos que no pudieron cultivar eficientemente sus
minifundios (producto de la reforma) y por lo tanto tuvieron que huir a las
ciudades (véase a Hernando de Soto, El otro sendero, Bogotá, 1987).
Nuevas estrategias comerciales y crecimiento con endeudamiento
Continuando este real-maravilloso viaje, mediante la lectura de este texto, a través
del continente mágico, de la raza cósmica –tal como lo bautizara José Vasconcelos–
nuestro respetado autor nos presenta en el capítulo 10 cómo fue que los países
de América Latina volvieron a estimar el modelo de crecimiento sustentado en las
exportaciones.
Efectivamente, B.T cita las siguientes razones:
1. El alza continua de salarios reales en los países desarrollados y el diferencial
entre las tasas salariales entre los países desarrollados y los subdesarrollados
provocaron una división internacional del trabajo, en la cual las empresas
multinacionales podían elaborar en determinados países, productos intensivos
en el factor trabajo.
2. El éxito de los denominados tigres asiáticos, grupo compuesto por Corea del
Sur, Hong Kong, Taiwan, y Singapur, llamó la atención en América Latina.
3. El trabajo de la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de las Naciones
Unidas y otras organizaciones internacionales, gestionó privilegios en el comercio internacional para los países en vías de desarrollo, con el objetivo de
impulsar su desarrollo. Así surgió el esquema del sistema generalizado de
preferencias para las exportaciones de los países menos desarrollados.
4. A comienzos de los setenta se presentó el boom de las materias primas, provocado en primer lugar, por el abandono de la disciplina de los tipos de cambio
fijo, puesto que a partir de ese entonces, se relajaron las disciplinas monetaria
y fiscal de los países desarrollados, lo cual junto con la guerra de Vietnam
provocó una inflación mundial.
10
Carlos CAPRILES: Pérez Jimenez y su tiempo, (T. II), cuadro en página 123. Editorial Dusa
S.A, 1986.
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245
Por estas razones se propició una política de promoción de exportaciones, buscando salirle al paso a los problemas que se confrontaron cuando se estuvo con
la política de sustitución de importaciones. De esta manera, se comenzó de nuevo
a transitar por el camino del estímulo a las exportaciones no tradicionales, buscando: en primer lugar la diversificación de las exportaciones y en segundo lugar,
expandir el crecimiento económico.
La liberación del comercio fue exitosa al principio: Las exportaciones crecieron rápidamente y la apertura de cada economía se incrementó. Las importaciones también subieron pero no tan rápidamente como para agravar la
balanza de pagos en las primeras etapas de la liberación. Todavía más estimulante era el cambio en la composición de las exportaciones, con exportaciones no tradicionales (excepto en Argentina) aumentando fuertemente en
importancia. Estos nuevos productos, agrícolas o industriales, en su origen,
fueron capaces de competir en términos de precio. Las empresas locales,
congeladas en el mercado local por incrementos en las importaciones y por
el recesionario impacto de la caída de los salarios reales, fueron estimuladas
para transformarse en exportadoras. La sustitución negativa (ejemplo: el
reemplazo de producción nacional de alto costo por importaciones) por lo
tanto se acoplaba con el crecimiento exportador –la esencia de una estrategia de sustitución de exportaciones (pp. 337-338)
Posteriormente, también fracasaría la estrategia de promoción de exportaciones
debido a las siguientes razones: 1) La liberación financiera y la apertura de la
cuenta de capitales hicieron incontrolable la masa monetaria; 2) por otra parte, se
utilizó la tasa de cambio para combatir la inflación, produciendo una sobrevaluación
monetaria. Textualmente nos reclama nuestro investigador:
La asunción de que la inflación puede ser controlada a través del enfoque
monetario de la balanza de pagos y una tasa sobrevaluada fue particularmente mal considerada. Las primeras etapas de la liberación comercial habían incrementado la importancia de los productos exportables sin conducir
a una reducción de los productos importables, por lo tanto, la participación
de los productos comercializables (tradables) en el producto interno bruto
se había incrementado al principio. Esto estimuló a las autoridades a creer
que todos los precios en la economía podían ser fijados en referencia a los
precios internacionales, aranceles y tasas de cambio. Sin embargo, la tasa
sobrevaluada de cambio no discriminaba únicamente contra las exportaciones, sino condujo a una amplia desindustrialización en la medida en que los
productos importados reemplazaban la producción de productos manufacturados (p. 340).
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En los países donde no se siguió la promoción de exportaciones, tales como
Ecuador y Venezuela, Paraguay se beneficiaron del boom de alza de las materias
primas, pero esta alza fue tratada como si reflejara un equilibrio a largo plazo, en
lugar de ser ingresos coyunturales de naturaleza volátil. Así, estos países respondieron a condiciones externas favorables con incrementos desproporcionados en
sus importaciones, por lo tanto el déficit comercial permaneció negativo incluso
en años de grandes exportaciones (p. 349)
El engrandecimiento del sector estatal
Otro de los temas que relata bien Bulmer-Thomas es el relativo al crecimiento del
sector estatal dentro de las economías latinoamericanas en los años 60-70. No
tenemos espacio para comentar detalladamente todo lo que nos recuenta esta
historia sobre cómo se crearon las empresas gubernamentales, pero siempre
podemos destacar algunas líneas, entre estas:
Las empresas propiedad del sector oficial, jugaron un papel desproporcionado en el proceso de acumulación de capital. Sin embargo, la presencia de
estas empresas en sectores de capital intensivo (ejemplo, minería y energía)
, se acoplaban con las preferencias del sector privado por actividades con
relaciones (ratios) bajas de capital/producto y períodos cortos de gestación,
era suficiente para explicar la mayor parte de este desequilibrio, aunque
algunos ejemplos de desperdicio o inversiones ineficientes no fueran desconocidos. La contribución de las empresas del sector oficial a la inversión
tendió a exceder su contribución al producto neto. Efectivamente, la participación de las empresas oficiales en el gasto de capital fue más alta en
América Latina que en la totalidad de los países en vías de desarrollo, e
incluso mayor que en los países desarrollados (p. 357).
Tal como otros autores lo han afirmado, la acumulación de capital del sector
público fue frenada por la escasez de financiamiento. De acuerdo a nuestro
historiador:
Los beneficios de las empresas del sector oficial fueron reducidos a menudo, por los controles de precios y algunas veces por las alzas en espiral de
costos, e incluso la reinversión de beneficios podía ser bloqueada por los
estatutos, los cuales estipulaban la obligatoriedad de transferirlos al gobierno central (p. 358).
No nos cabe la menor duda de que en este apartado de la historia, Víctor BulmerThomas ha hecho un gran alarde de imparcialidad y objetividad, lo cual es reconocible; no obstante, de acuerdo con nuestra visión pensamos que se le ha
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
247
escapado el planteamiento que gran parte de estas empresas estatales contribuían
a un déficit fiscal el cual a su vez creaba una ambiente artificial de prosperidad.
Decimos artificial, porque no se podía sostener para siempre, especialmente con
endeudamiento externo. Esto está refrendado, dado que nuestro autor relata en
otros párrafos que cuando comenzó la política de endeudamiento externo masivo
desapareció la restricción financiera a la expansión de empresas del sector oficial.
Es esclarecedor indicar que de acuerdo con unas cifras exhibidas en el cuadro 104, el gasto en empresas gubernamentales de Venezuela pasó de un 19,3% como
porcentaje del producto interno bruto en los años 1970-73 a un 28,2%. Y en ese
mismo lapso, el gasto consolidado del sector público pasaría de un 28,7% a un
53,3% también del producto interno bruto. Cifras parecidas a las del resto de los
países importantes de la región, son presentadas en Argentina, Brasil, Chile, y
México entre otros.
La crisis de la deuda
Uno de los orígenes de la enorme deuda externa que llegaron a acumular los
países latinoamericanos fue la disminución de las inversiones extranjeras privadas. Una muestra de este descontento con las inversiones privadas fue la famosa
Decisión 24 del Pacto Andino, en la cual se fijaba un límite a la remisión de
utilidades y dividendos con lo cual se desestimuló fuertemente la entrada de
capitales en estos países.
Otra de las causas que muy bien define Bulmer-Thomas fue que mientras los
préstamos del Fondo Monetario Internacional tenían una “condicionalidad”, los
de la banca privada extranjera no tenían ninguna ni estaban vinculados con algún
proyecto específico. Así nos cuenta nuestro historiador que:
Cerca del sesenta por ciento de todos los prestamos bancarios en 1970 fueron destinados a propósitos generales, propósitos desconocidos, o a
refinanciamiento. Aunque las empresas del sector oficial fueron las mayores
receptoras de los préstamos bancarios, los gobiernos centrales fueron también beneficiarios, con préstamos contratados para financiar déficit en el
presupuesto, la balanza de pagos o ambos (p. 361).
El crecimiento de los préstamos en América Latina desde finales de 1960 fue
vertiginoso, sin embargo, hasta la segunda crisis petrolera era manejable en vista
de que la tasa nominal de interés era inferior a la tasa de crecimiento de las
exportaciones nominales. E incluso las tasas internacionales de interés se habían
mantenido por debajo de las tasas mundiales de inflación.
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Este endeudamiento comenzó a hacerse inmanejable cuando en 1981 las tasas de
referencia tanto de Nueva York como de Londres, subieron a más del 16 por
ciento, con lo cual el interés imputable a los préstamos bancarios al tercer mundo
(especialmente a América Latina) había alcanzado un exagerado 20%.
Sorprendentemente, no obstante, los bancos y otros prestamistas continuaron prestando hasta incluso después de la segunda crisis petrolera. Entre
finales de 1979 y 1982 el monto de la deuda de América Latina saltó de $ 184
billones a $ 314 billones. (p. 364).
Otro elemento que agravó la crisis fue la impresionante fuga de capitales de los
particulares que habían perdido la confianza en las políticas, y se anticipaban a
fuertes devaluaciones. En este aspecto, Miguel Rodríguez ha hecho un estudio en
donde coloca como causa del endeudamiento a la salida de capitales, mientras
que nuestra historia y otros estudios, la colocan más que todo como una consecuencia.
Recuperación y ajuste
La desaparición del crédito internacional a la región, puso en marcha una serie de
acontecimientos. En primer lugar, el sector público dejó de ser motor del crecimiento al no poder seguir captando fondos de las empresas del Estado. En segundo lugar, los gobiernos al no contar con recursos externos se dispusieron por fin
a realizar la reforma fiscal, a privatizar empresas y a eliminar subsidios
indiscriminados. Y en tercer lugar, las repúblicas latinoamericanas que no habían
adherido al GATT –hoy Organización Mundial del Comercio– finalmente se hicieron miembros de este organismo y de acuerdo a Bulmer-Thomas “la voz latinoamericana, anteriormente casi inaudible, comenzó a ser oída en las negociaciones
internacionales, y los mayores países hicieron firme su determinación de buscar
un estatus del primer mundo” (p. 367).
La liberación comercial trajo consigo una mayor integración comercial de América
del Norte con el Sur. En efecto, para 1989 México había firmado el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, a despecho de intereses afectados tanto en
Estados Unidos como en México.
Así mismo, nos relata en una forma ordenada y mesurada, nuestra historia, el
esfuerzo para renegociar la pesada carga de la deuda externa, donde finalmente
el Plan Brady11 mediante el cual se compró deuda en el mercado secundario de la
misma, logró aliviar este problema.
11
Nombrado así por el entonces secretario del Tesoro de Estados Unidos, Nicholas Brady.
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
249
A pesar de que algunos economistas advirtieron sobre el riesgo moral (moral
hazard) de comprar deuda con sustanciales descuentos, las consecuencias indirectas positivas superaron abrumadoramente las posibles consecuencias negativas. “Las tasas de interés internas bajaron sustancialmente en México cuando el
acuerdo fue anunciado, y comenzó una repatriación de capitales en todos los
países signatarios del plan Brady” (p. 376).
Paralelamente, nos informa nuestro investigador que la transferencia neta de recursos fue negativa (es decir salieron más fondos de América Latina de los que
entraron, debido al servicio de la deuda y fuga de capitales) comenzó en 1992 a
ser positiva, y así mismo, la inversión extranjera retornó a países como Chile,
México y Venezuela.
Conclusiones
Nuestro autor razonablemente llega a la conclusión de que las causas del subdesarrollo de la región hay que buscarlas dentro de ésta. En el cuadro 12.2 en donde
presenta las tasas de crecimiento del producto interno per cápita, en los años
1928-80 que el autor reseña como los años del modelo de crecimiento hacia
adentro, exhibe tasas de crecimiento exitosas en Brasil, México, Perú, Puerto Rico
y Venezuela. Como dato interesante para el lector venezolano, nuestro país fue el
que más creció durante esos años registrando una tasa de crecimiento del 3,6%.
Pero otra de las conclusiones a la que arriba nuestra historia es que el modelo de
crecimiento hacia adentro produjo crecimiento aunque con grandes costos y
distorsiones. Al final, este crecimiento dependía indirectamente de la obtención
de divisas por otra vía.
No obstante, en Argentina el modelo exportador primario tuvo éxito; mientras
que cuando se introdujo esta nación en el modelo de sustitución de importaciones disminuyó su ritmo de crecimiento económico. Encontrándonos en la víspera
del siglo XXI Argentina parece dispuesta a ingresar en el exclusivo club de las
naciones desarrolladas.
Nuestro autor afirma que el intervencionismo estatal como tal, verdaderamente
comenzó en los años cuarenta, en donde en países en los que dominó el enfoque
del crecimiento hacia adentro cualquier señal del mercado (verbi gratia precios
relativos de las exportaciones) era anulada con un cambio de paridad oficial.
(Véase nota 102 en p. 275). Sin embargo, en uno de los párrafos del capítulo de
conclusión nos indica esto:
José Tomás Estévez Arria / The economic history of… / Victor Bulmer-Thomas
250
Si el estado ha sido relativamente pasivo (e inefectivo) en la distribución, ha
sido más activo en la esfera de la producción. No todos los monopolios
heredados del sistema colonial fueron liquidados, el embriónico sistema
bancario fue nutrido por el Estado, e incluso los ferrocarriles del siglo XIX
fueron en la generalidad de los casos, parte del sector oficial. El siglo XX
conoció una expansión en empresas de servicio público (public utilities),
minería, industrias básicas (incluyendo refinerías de petróleo), y comunicaciones , y hasta agricultura y construcción han experimentado intromisión
del Estado. La participación directa del Estado en la producción ha sido
complementada por un conjunto de medidas indirectas para promover la
producción y afectar la asignación de recursos entre las diferentes ramas de
la economía. (p. 426).
Más adelante finaliza nuestro historiador, explicándonos que el Estado latinoamericano ha estado preparado para competir con intereses privados extranjeros,
incluso expropiándolos como se ha hecho con las empresas petroleras, pero al
sector privado local se le han dado las seguridades de suficiente espacio económico para desarrollar sus propios negocios sin sufrir la competencia (desleal –pensamos nosotros-) del sector público. Aquí este comentarista, sostiene humildemente que esta idea no está de acuerdo con la realidad. En Venezuela, ni siquiera
los hipódromos han podido ser privados. En una época estaba prohibido importar plantas generadoras de electricidad (incluso portátiles de emergencia) para
evitar competir con la generación de electricidad por parte de CADAFE (empresa
eléctrica oficial), tampoco en los comienzos de la instalación de plantas siderúrgicas, se le permitió al capital privado tener acceso a estos proyectos.
De igual forma, inserto en varios capítulos de este trabajo, el autor nos ha reseñado la impotencia de los países latinoamericanos, en haber creado mecanismos de
integración económica análogos a los de la Comunidad Económica Europea, sin
embargo, como el libro se escribió a finales de los noventa, se explica así que no
se haya mencionado casi el éxito del Mercosur y del resurgimiento del Pacto
Andino.
Terminamos nuestros comentarios recomendando altamente la lectura de este
trabajo, el cual aporta una gran cantidad de cifras y datos relativamente desconocidos sobre las economías de América Latina. Sin embargo, lamentamos que no se
haga mención de latinoamericanistas como el doctor Felipe Pazos (cubano-venezolano), autor de un interesante libro sobre la inflación crónica en América Latina,
como tampoco de Jorge Ahumada (chileno).
La coyuntura
La coyuntura económica
Coyuntura económica venezolana
Fontiveros
Domingo Fontiveros
Durante el semestre que finaliza, en la economía venezolana ha continuado, fortalecida, la fase de expansión en el valor de las exportaciones petroleras que se
inició en el segundo trimestre de 1999. La recuperación de esta variable ha sido
verdaderamente considerable, hasta el punto que los resultados de este semestre,
proyectados a tasa anual, arrojan un máximo histórico para su valor en términos
nominales. Con los ingresos adicionales generados por este concepto se han revertido los graves desequilibrios negativos que en la cuenta corriente y en la
gestión presupuestaria, surgieron nuevamente durante 1998, y se prolongaron
hasta ya entrado el año pasado, junto con el desplome de los precios internacionales del petróleo, y se han creado condiciones más favorables para el desempeño general de la economía. Sin embargo, hasta el momento, las mejoras obtenidas
fuera de los equilibrios financieros básicos de la economía han sido relativamente
modestas; de hecho, los indicadores disponibles señalan que persisten dificultades de diversa índole en otros ámbitos de la dinámica del aparato productivo, que
hasta el momento no han permitido que la inversión productiva, el empleo y el
ingreso real de los consumidores, para citar tres variables clave en el diagnóstico
de la economía de un país, exhiban en conjunto cambios satisfactorios. En el resto
de esta breve reseña, haremos referencia a los principales signos del desempeño
económico durante el primer semestre del año, desarrollando las ideas centrales
para su comprensión.
* Consultor privado. Profesor de la UCAB.
Domingo Fontiveros/ La coyuntura económica venezolana
254
Una nueva bonanza petrolera es el signo crucial de la coyuntura, por sus impactos financieros directos y sus implicaciones sobre la estructura de precios relativos
y el proceso de asignación de recursos. Ya el término bonanza incluye una connotación de transitoriedad, y este carácter involucra igualmente una consideración sobre los efectos a largo plazo en la estructura económica.
Primeramente, es necesario detenerse en algunas cifras. Esta fase de alza en el
precio internacional del petróleo se inició a partir del segundo trimestre del año
pasado, en el marco de restricciones de oferta adoptadas dentro del sistema de
cuotas de producción de la OPEP, con la participación de algunos otros grandes
exportadores no afiliados, y de la recuperación económica de importantes países
consumidores de petróleo en el sudeste asiático, lo cual reanimó la demanda en
esta parte del mundo luego de la crisis depresiva experimentada allí en 1998. El
fortalecimiento de los precios ha sido prácticamente continuo desde entonces. En
el primer trimestre de 1999, el paquete exportado por Venezuela promedió un
precio de $ 9,70/barril, que ascendió en los cinco trimestres sucesivos a $ 14,16/
b, 19,29/b, 21,45/b, 25,42/b y $ 25, 34/b, de tal forma que el promedio de 1999 se
ubicó ligeramente por arriba de $ 16/b y en el primer semestre de este año en casi
$ 25/barril. A pesar de la reducción en el volumen producido y exportado en
1999, en ese año el valor de las exportaciones fue de $ 4,5 millardos por encima
del realizado en 1998; para el año 2000, de mantenerse la tendencia actual, el
valor exportado superaría en $ 9.000 millones al de 1999 y en $ 13.500 millones
(más del doble) al de 1998, que equivalen a alrededor de 9% y 13,5% del PIB,
respectivamente.
Esta cuantiosa recuperación de los ingresos petroleros, adicionalmente, aproxima
el valor de la exportación, medido en términos per cápita y a precios constantes,
a lo obtenido por el país en los años previos a 1986, antes del descalabro sufrido
por los precios en el mercado mundial, a partir de lo cual la economía venezolana
vio agravada su situación financiera ya duramente golpeada desde 1982 por la
crisis de la deuda externa, y constituye el máximo valor alcanzado, en términos
de poder de compra externo per cápita, de los últimos 15 años.
La coyuntura petrolera ha tenido un impacto significativo en las cuentas externas
de la nación. La cuenta corriente de la balanza de pagos exhibió un superávit de
$ 3.505 millones en el primer trimestre según la más reciente estimación oficial del
ente emisior, siendo probable que para todo el semestre supere los $ 7.000 millones y al menos los $ 10.000 millones para todo el año. Esto contrasta abiertamente
con lo registrado en el primer trimestre de 1999, cuando el saldo corriente registró
un déficit de $ 413 millones, y en 1998, cuando el déficit corriente fue de $ 2,6
millardos.
Domingo Fontiveros/ La coyuntura económica venezolana
255
En la cuentas fiscales, el impacto ha sido análogo, produciéndose una recuperación sustantiva de los ingresos por concepto de impuestos y dividendos pagados
por la industria petrolera. Según cifras del primer trimestre, la recaudación petrolera del Fisco Nacional alcanzó a Bs. 1.473 millardos, más de cinco veces el valor
de lo recaudado en el primer trimestre de 1999 (Bs. 291 millardos), mientras que
a tasa anual, debe superar con facilidad al 12% del PIB, comparado con un 6,2%
del PIB en 1998.
En el contexto de un mayor flujo de ingresos de divisas y de recuperación de las
reservas internacionales, se viene consolidando en los últimos meses una progresiva desaceleración de la tasa de depreciación de la moneda, que ha permitido que el
tipo de cambio se ubique consistentemente por debajo del tipo central de la banda
de flotación oficial del bolívar. De hecho, en las condiciones actuales, el sistema
cambiario se aleja de un régimen de flotación entre bandas, dada la relativa facilidad
conque el Banco Central puede administrar la tasa vigente en el mercado.
Otra consecuencia importante es que el gobierno readquiere una enorme capacidad de determinar directamente la asignación de recursos en el sistema económico a través de sus decisiones de gasto de los excedentes petroleros, así como una
flexibilidad considerable, en el corto plazo, para acentuar el signo expansivo de la
política fiscal. Así, ya desde fines de 1999, la orientación expansiva de la política
fiscal se viene consolidando; primeramente, con un incremento del gasto autorizado a fines del año pasado equivalente a 2,3 puntos del PIB; luego, con una
autorización de gasto para el 2000 que representa, hasta el momento, un incremento de 33,6% en términos nominales respecto a 1999, el cual debe seguir en
aumento, entre otras razones, por el aumento salarial para el sector público de
20%, por encima del 10% inicialmente presupuestado; y, desde el punto de vista
de los pagos, con un gasto primario que en el primer trimestre de este año ya
aumentó en 53,3% respecto a igual lapso del año previo.
Igualmente expansiva es la orientación por el lado impositivo, traducida hasta ahora
en la conclusión, según lo previsto, del impuesto al débito bancario en mayo pasado,
de la reducción de la tasa aduanal de 2% a 1%, más recientemente; y de la anunciada
reducción de la tasa del impuesto al valor agregado de 15,5% a 14,5%, todo lo cual
está incidiendo en un aumento del ingreso disponible de los particulares.
Regresando al tema específico de la bonanza petrolera, es necesario advertir que
a pesar de la intensidad de esta recuperación de ingresos, no es posible aseverar
si se trata de un nuevo cambio estructural en el mercado petrolero, que sería
capaz de sostener hacia el futuro un precio real por encima del promedio de los
últimos quince años, o si las fuerzas actuantes en el mercado demostrarán que se
trata de una nueva alza meramente coyuntural, que no hace sino aumentar aún
Domingo Fontiveros/ La coyuntura económica venezolana
256
más la volatilidad histórica de esta variable. De allí que sea especialmente importante el funcionamiento de mecanismos de estabilización del gasto, de represamiento
de al menos parte de los ingresos extraordinarios y de una planeación del gasto
fiscal a mediano plazo que sea consistente con la sostenibilidad del mismo.
A este respecto, es importante destacar que parte de los ingresos adicionales
generados por la exportación petrolera están siendo transferidos al FIEM. Durante
el primer trimestre, los aportes del Ejecutivo sumaron $ 652 millones; a cuenta de
las Entidades Estadales fueron transferidos $ 457 MM; mientras que PDVSA aportó
$ 374 millones. En el segundo trimestre, la información disponible indica, por otro
lado, que sólo PDVSA efectuó los aportes correspondientes, por $ 540 millones.
Al cierre de junio pasado, lo acumulado en este fondo alcanzó a $ 2.269 millones,
incluyendo aportes de 1999 y los intereses acumulados. Como quiera que según
las reglas del FIEM alrededor de un 50% de los ingresos petroleros que se causen
por encima de los $ 9/b deben serle transferidos, los aportes que se causarían en
el transcurso de todo el año podrían alcanzar, dependiendo del comportamiento
final de los precios, a los $ 8.000 millones.
Sin embargo, es obligatorio señalar que el propósito de un fondo como el FIEM
no es solamente acumular recursos para crear reservas utilizables luego en coyunturas de baja en los ingresos, sino también, y de manera crucial para la estabilidad
monetaria, para limitar la expansión del gasto fiscal dentro de rangos sostenibles,
de tal forma de moderar la traslación de las oscilaciones petroleras hacia el resto
de la economía. Como ya se indicó, los límites impuestos a la expansión del gasto
han sido hasta ahora relativamente laxos, a pesar del cumplimiento parcial de las
transferencias al FIEM. De hecho, el gasto viene aumentando no sólo por efecto
de la mayor disponiblidad de ingresos ordinarios, sino además por el uso más
intenso de lo que ha sido tradicional en el medio, de la emisión de deuda interna.
El saldo de esta deuda reportado por el Ministerio de Finanzas al cierre del primer
trimestre del 2000 es de Bs. 5.093 millardos, que indica una expansión desde
marzo de 1999 de Bs. 2.538 millardos. Los componentes expansivos fundamentales de la deuda interna de la República han sido los DPNs y las Letras del Tesoro,
cuyos saldos aumentaron en el primer trimestre de este año en Bs. 1.032 millardos
y Bs. 325 millardos respectativamente, para situarse en Bs. 4.272 millardos; estimaciones no oficiales ubican para el segundo trimestre un nuevo incremento para
el saldo de estos instrumentos, en torno a Bs. 300 millardos.
Debe señalarse que el aumento de la deuda interna ha sido parcialmente compensado por la disminución de la deuda externa de la República, en el período
señalado, habiéndose ubicado al cierre del primer trimestre en $ 21.236 millones,
o $ 1.650 millones por debajo del saldo al cierre de marzo de 1999; mostrando, no
obstante, un leve incremento de $ 93 millones respecto al cierre de 1999.
Domingo Fontiveros/ La coyuntura económica venezolana
257
El programa de endeudamiento interno, a pesar de su intensidad, se ha cumplido
en un contexto de tasas de interés moderamente declinantes en el mercado monetario. Ello se explica por la expansión de la oferta monetaria de origen fiscal, el
progresivo rescate al vencimiento de los Títulos de Estabilización Monetaria, proceso éste que ha servido para reinyectar liquidez adicional al mercado, la relativa
debilidad de la demanda de crédito por parte del sector privado, que responde al
ritmo de la actividad económica, y al descenso continuado de la tasa de inflación,
entre otros factores. Aún así, el endeudamiento interno a mediano plazo (entre 1
y 3 años) se ha contratado a tasas promedio en torno al 22% anual, superior al
costo promedio de la deuda externa pública, lo cual obviamente supone un
servicio por intereses más oneroso hacia el futuro.
Aunque no se dispone aún de mediciones oficiales, puede inferirse que la expansión del gasto fiscal ha conducido a un aumento de la demanda del sector público, concentrada hasta ahora, según algunos indicadores parciales, en el gasto de
consumo. Este estímulo de demanda por vía fiscal permitió un crecimiento del
PIB no petrolero de 0,9% en el primer trimestre de este año, comparado con igual
lapso del año anterior, según reporta el Banco Central. Aunque es un resultado
modesto y preliminar, adquiere una importancia especial ya que constituye el
primer signo de una reversión de la tendencia contractiva registrada para el PIB a
lo largo de los seis trimestres anteriores. Todavía no se dispone de estadísticas
específicas para el segundo trimestre, pero la continuación del proceso de expansión fiscal y la recuperación del crédito bancario en este lapso, hacen suponer
que la recuperación del PIB no petrolero puede haber continuado en la segunda
mitad del período analizado, aunque dentro de márgenes igualmente moderados.
A pesar de que se trata de un período relativamente corto para que el análisis
conduzca a conclusiones definitivas, el comportamiento sectorial del crecimiento
del primer trimestre muestra un perfil que llama la atención por dos razones
básicas. En primer lugar, porque deja en evidencia una alta asimetría entre sectores, con rangos de variación que van desde +20,8% hasta – 16,5%, lo cual inidica
que la recuperación estuvo lejos de ser generalizada; en segundo lugar, porque
está concentrado en los sectores productores de servicios, mientras que los sectores productores de bienes acusan rezago, en algunos casos importantes, lo cual es
indicativo de una fragilidad implícita en la recuperación.
El caso positivo más excepcional es la expansión del sector de comunicaciones
(20,8%), la cual, vista en perspectiva, repite a grandes rasgos la tendencia sostenida durante numerosos trimestres anteriores por esta actividad. Ello revela que este
comportamiento responde más estrictamente al desarrollo en Venezuela de innovaciones tecnológicas propias de este sector que se están registrando a nivel
mundial, por lo que debe calificarse en gran medida como un fenómeno autóno-
Domingo Fontiveros/ La coyuntura económica venezolana
258
mo respecto al curso de la coyuntura económica general. Es, en todo caso, ilustrativa
del potencial expansivo que puede alcanzar un sector en particular, impulsado
por el aprovechamiento de innovaciones tecnológicas que se adaptan a las necesidades del mercado en un marco de relativa apertura y claridad regulatoria.
Del resto de los sectores, los que acusan mayor expansión son el comercio y el
transporte (4,5% y 2,1% respectivamente), hecho éste que puede vincularse a la
significativa expansión de las importaciones en el período (17,8% respecto al
mismo trimestre de 1999), entre otros factores. Como era de esperarse, por lo ya
expuesto al referirnos a la gestión fiscal, el sector gobierno mostró asimismo un
incremento del 3,5%.
En los sectores productores de bienes, por el contrario, o se registró una expansión más débil, como el caso de la manufactura (1,4%), o persistió la contracción
económica, como en los casos de la minería (-3%) y la construcción (-16,5%). La
actividad del sector petrolero, que presenta una contracción del 2%, traduce una
reducción exógena en el ritmo de producción, según lo acordado por el gobierno
venezolano en el seno de la OPEP, y completa el cuadro de una recuperación
general del PIB de la economía en su conjunto de un 0,3% para el período.
El perfil de comportamiento del PIB de la economía no petrolera de este primer
trimestre, tal como queda traducido por las estadísticas de crecimiento sectorial,
repite en varios rasgos al de anteriores fases de recuperación, en que la locomotora del crecimiento ha sido una función asumida por el gobierno a través del
gasto público, tiene lugar en condiciones de bonanza petrolera, que ofrecen una
base financiera para la expansión fiscal, y de apreciación del tipo de cambio real,
que mueve la estructura de precios relativos en sentido adverso para los sectores
productores de bienes transables no petroleros. Este patrón de crecimiento siempre ha tenido como principal vulnerabilidad su estrecha dependencia respecto al
signo de la coyuntura petrolera-fiscal y aunque todavía es temprano para lecturas
más definitivas de la evolución sectorial de la expansión, los signos observados ya
contienen una señal de alerta. Hará falta nueva y más rica información sobre el
comportamiento de las variables reales correspondiente a fases superiores de la
aparente recuperación para realizar evaluaciones más completas de una dinámica, que a pesar de sus parecidos con anteriores situaciones, presenta algunos
elementos aparentemente sorpresivos. Como un ejemplo de ello puede citarse el
incremento del 33,2% en las exportaciones no petroleras durante el primer trimestre, que contradice en principio la estadísticamente visible tendencia a la apreciación del tipo de cambio real.
Otro comportamiento aparentemente contradictorio se encuentra en la evolución
de los agregados monetarios. Mientras el signo de la dinámica petrolera y fiscal
Domingo Fontiveros/ La coyuntura económica venezolana
259
debería estar generando una expansión monetaria de consideración a lo largo de
este semestre, las informaciones estadísticas señalan lo contrario. Debe recordarse,
para ubicar este comportamiento en perspectiva, que a fines de 1999 tuvo lugar
una fuerte expansión de todos los agregados monetarios, con lo que se
reaprovisionó a la economía de medios de pago, previniendo lo que de otra
forma hubiera resultado en una severa escasez. En el último bimestre de ese año,
se registró un incremento de 33,9% en la base monetaria, de 25,9% en M1 y de
16,5% en M2. A partir de entonces, y especialmente durante el segundo trimestre
del año corriente, esta expansión ha dado muestras de una progresiva
desaceleración, que ha llevado a una contracción durante lo transcurrido del año
hasta mayo último, de 14,8% en la base monetaria, de 8% en M1 y de 0,5% en M2.
Estos registros son indicativos de un descenso de la demanda de dinero, muy
inusual en circunstancias de bonanza petrolera y de recuperación económica.
Como explicación parcial de esta desaceleración monetaria, es necesario señalar
el resurgimiento de saldos adversos en el movimiento de capitales entre Venezuela y el resto del mundo, ya en forma importante a partir del tercer trimestre de
1999 y que ha continuado, según las estadísticas oficiales, en el primero del año
en curso. En efecto, la amortización neta de deuda externa, la insuficiente afluencia de inversión extranjera, y especialmente la salida de capitales, entre otros
factores, han provocado que el saldo de la cuenta de capital y financiera de la
balanza de pagos haya mostrado un signo negativo de $ 1.295 millones en este
primer trimestre, que al ser sumado al también negativo de los dos trimestres
anteriores, alcanza a los $ 5.844 millones; para el segundo trimestre de este año,
aunque no se dispone de información directa, es factible que esta tendencia se
haya repetido, según puede deducirse del comportamiento observado para las
reservas internacionales y las exportaciones petroleras. Esta situación vuelve a
colocar al país como un exportador neto de capitales, en contradicción con el
déficit existente en materia de formación de capital, y se agrava al tomar también
en consideración los saldos negativos por concepto de errores y omisiones ($
1.295 millones en el primer trimestre, y $ 2.696 millones en los dos anteriores) ya
que una parte al menos de estos resultados es atribuible a movimientos adversos
de capital no registrados estadísticamente.
El resurgimiento de este factor de filtración del ahorro, que tantas veces en el
pasado ha reflejado un bajo grado de credibilidad de los agentes económicos en
las posibilidades ofrecidas por el conjunto de políticas económicas respecto a un
crecimiento sostenido hacia el futuro, reviste nuevamente un carácter de alerta
para el curso de los planes económicos oficiales. Igualmente es sintomático del
efecto que provoca el movimiento descendente de los rendimientos a corto plazo
ofrecidos por colocaciones en el mercado financiero interno respecto a las alter-
Domingo Fontiveros/ La coyuntura económica venezolana
260
nativas de inversión en otras monedas. En efecto, el descenso ya mencionado de
las tasas de interés en el mercado nacional, tanto para operaciones activas como
pasivas, ha coincidido con un movimiento en sentido contrario en las tasas de
interés en el exterior, especialmente en el mercado norteamericano. A pesar de
los esfuerzos de las autoridades por reducir la tasa de devaluación esperada,
concentrados en una menor depreciación efectiva del tipo de cambio y en la
acumulación de activos internacionales en el Banco Central y el FIEM, el sentido
de los movimientos de capital sigue estando afectado por otros factores.
En síntesis, la coyuntura económica presenta una mezcla de signos alentadores y
señales de alerta que en conjunto deben ser objeto de un análisis cuidadoso para
la orientación de la política económica en el futuro. El gasto público, que muestra
hasta ahora ser el principal motor reactivador, tiene una limitada capacidad de
sostener el crecimiento en el mediano y largo plazos, y está ratificando ahora que
su efecto multiplicador en lo inmediato continúa una tendencia al debilitamiento,
ya observada a lo largo de varios lustros anteriores. La concentración hasta ahora
del crecimiento en los sectores proveedores de servicios representa otro alerta
temprano, sujeto a confirmación en trimestres sucesivos, sobre los obstáculos de
diverso tipo que enfrentan la industria, la agricultura y la minería para responder
a simples políticas de demanda y la necesidad de recurrir con preferencia a políticas de oferta. El movimiento adverso de capitales es sintómatico, por su parte,
de una política monetaria que concede prioridad al abaratamiento de los préstamos por encima de una atractiva remuneración al ahorro, y de una política cambiaria
que no termina de ser convincente para el mediano plazo, a los ojos analíticos de
agentes económicos nacionales y extranjeros. En este contexto, el signo de una
débil recuperación del PIB, basada principalmente en la expansión del gasto
fiscal, apenas podría significar un punto de inflexión en la tendencia contractiva
arrastrada desde 1998, si no es conducente a un incremento sostenible de los
flujos de formación de capital en el futuro.
Caracas, julio 2000
Indicadores
Indicadores económicos
Indicadores económicos
263
INDICADORES ECONÓMICOS
Trimestres
I ACTIVIDAD ECONÓMICA Y PRECIOS
I.1 Producto Interno Bruto (*)
a precios de 1984 (Variación % Puntual) (1)
Total
Petrolero (2)
No Petrolero
Derechos de importación
I.2 Índices de producción física de
algunas actividades (Variación % Trimestral)
Cemento (3)
Vehículos (4)
Pasajeros
Rústicos
Carga
Buses y minibuses
Hierro
Acero
Aluminio
Energía eléctrica
I.3 Producción Petrolera
(Miles de barriles diarios promedio)
Crudos
Refinados (5)
Orimulsión (Miles de Toneladas Métricas)
I 00
IV 99
III 99
II 99
0.3
(2.0)
0.9
11.4
(4.5)
(6.8)
(3.5)
(5.8)
(5.9)
(8.0)
(4.7)
(15.3)
(8.9)
(6.2)
(9.5)
(19.5)
21.14 (*)
(30.38) (*)
8.88
(7.08)
(*)
(*)
(*)
(*)
5.74 (*)
5.79 (*)
5.76 (*)
5.80 (*)
(5.54)
(5.56)
(5.54)
(5.54)
(1.98)
(1.98)
(2.08)
(2.00)
15.23 (*)
(0.89) (*)
(2.84) (*)
(4.10) (*)
37.70 (*)
(2.71) (*)
(0.79) (*)
1.19 (*)
(2.28)
14.54
(2.46)
1.07
(7.91)
12.04
4.47
4.39
2,966
1,143
1,491
2,809
1,110
1,245
2,782
1,100
1,261
2,973
1,125
1,251
185.7 (*)
169.7 (*)
164.6 (*)
162.1 (*)
188.3 (*)
236.6 (*)
186.9 (*)
246.0 (*)
165.9 (*)
201.1 (*)
161.7 (*)
263.6 (*)
206.6 (*)
165.6 (*)
178.7
164.1
160.9
159.5
181.1
208.1
182.1
233.5
154.7
197.2
158.1
261.6
202.4
159.7
171.5
155.7
156.6
153.4
174.7
202.3
176.1
219.3
147.2
195.4
154.5
252.5
191.6
153.6
163.9
156.0
154.6
147.5
165.0
190.4
170.0
203.9
143.1
192.5
150.7
198.0
184.1
148.5
(10.58)
(10.73)
(10.71)
(10.57)
I.4 Precios
I.4.I Índices
Al Consumidor (Base 1997 = 100)
General
Alimentos y bebidas no alcohólicas
Bebidas alcohólicas y tabaco
Vestido y calzado
Alquiler de vivienda
Servicios de vivienda excepto teléfono
Equipamiento del hogar
Salud
Transporte
Comunicaciones
Esparcimiento y cultura
Servicios de educación
Restaurantes y hoteles
Bienes y servicios directos
Continúa
Indicadores económicos
264
INDICADORES ECONÓMICOS
Trimestres
Continuación
Al Mayor (6) (Base 1984 = 100)
General
Productos nacionales
Productos importados
Al Productor (6) (Base 1997 = 100)
Manufactura privada
Insumos de la construcción (6)
(Base 1984 =100)
Productor
Mayorista
I.4.2 (Variación Interanual %)
Al Consumidor
General
Al Mayor
General
I 00
IV 99
III 99
II 99
13,775.1
14,909.6
10,949.3
13,233.8
14,273.6
10,646.4
12,669.7
13,572.5
10,429.7
12,488.8
13,368.1
10,307.0
147.2
143.1
140.3
137.5
11,008.2
12,510.5
10,538.7
11,998.3
10,240.0
11,643.5
10,079.0
11,371.5
18.2(*)
20.1
22.2
23.9
14.2
13.0
13.1
18.2
4,349,659
5,641,991 (*)
12,515,720 (*)
4,909,822
6,096,162*
12,740,836*
3,532,296
4,628,409*
10,606,081*
3,489,402
4,444,844
10,425,769
27.21
3.92
16.03
-
28.37
4.83
16.61
8.67
29.39
5.11
13.69
11.50
29.72
7.86
21.45
21.50
6,263,702
2,910,337
4,635,646
2,769,380
1,844,108
6,219,954
2,297,079
4,455,337
2,431,208
1,879,152
5,659,475
2,283,676
3,861,779
2,451,068
1,679,153
5,590,942
2,853,902
3,791,806
2,474,309
1,714,793
5,495.94
8,913.33
5,062.48
5,418.01
9,098.01
4,846.63
5,803.78
8,485.51
5,343.12
5,367.41
8,453.61
4,968.78
188.00
2,831.00
205.00
2,300.00
250.50
2,450.00
237.50
2,350.00
II MONETARIOS Y FINANCIEROS
II.1 Agregados monetarios
(Millones de Bs. al cierre del período)
Base monetaria
M1
M2
II.2 Tasas de interés %
Seis principales Bancos
Comerciales y Universales
Préstamos
Depósitos de ahorro
Depósitos a plazo a 90 días
Instrumentos emitidos por el BCV
II.3 Banca comercial y universal
(Millones de Bs. al cierre del período)
Cartera de créditos
Inversiones
Depósitos a la vista
Depósitos a plazo
Capital y reservas
II.4 Indicadores bursátiles
(Al cierre del período)
Índice general
Financiero
Industrial
Precios de algunas acciones (Bs.) (7)
Electricidad de Caracas
Cantv (8)
Continúa
Indicadores económicos
265
INDICADORES ECONÓMICOS
Trimestres
Continuación
I 00
IV 99
III 99
II 99
III SECTOR EXTERNO
III.1 Balanza comercial (Saldo en Bienes) (9) (*)
(Millones de US$)
Saldo
Exportaciones FOB
Importaciones FOB
4,375
7,633
(3,258)
3,829
6,636
(2,807)
3,213
5,992
(2,779)
1,358
4,757
(3,399)
III.2 Cuenta capital y Financiera (9) (*)
(Millones de US$)
Inversión directa
Inversión de cartera
Otras Inversiones
Activos
Pasivos
(1,479)
591
284
(2,354)
(1,947)
(407)
(1,270)
534
(129)
(1,675)
(1,501)
(174)
(1,616)
442
89
(2,147)
(2,159)
12
358
539
1,471
(1,652)
(1,224)
(428)
III.3 Reservas internacionales brutas
(Millones de US$ al cierre del período)
Banco Central de Venezuela
Fondo de Inversiones de Venezuela
Fiem (10)
16,857
14,419
732
1,706
16,022
15,164
643
215
14,752
13,989
763
0
15,158
14,357
801
0
III.4 Tipo de cambio de cierre (11)
(Bs / US$)
Compra
Venta
669.00
670.00
647.25
648.25
627.00
628.00
605.00
606.00
Notas:
(-) Dato no disponible
(*) Cifras provisionales
* Cifras rectificadas
(1) Total del trimestre “n” del año t / Total del mismo trimestre “n” del año t-1
(2) A partir del I Trimestre de 1999, se incorporó el registro de la actividad petrolera privada.
(3) A partir de septiembre de 1994, las estimaciones provienen del sistema de encuestas realizadas por el BCV
en el sector manufacturero privado.
(4) A partir de enero de 1999, los índices se obtienen aplicando las variaciones del índice de volumen
de producción de la rama a cinco (5) dígitos.
(5) Excluye mermas y consumo propio.
(6) Incluye el impuesto general a las ventas
(7) Corresponde al precio de cierre de cada trimestre
(8) Comenzó a cotizar sus acciones a partir del 22/11/96.
(9) Elaborada según los lineamientos de la V edición del Manual de Balanza de Pagos del FMI
(10) Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica.
(11) La información se refiere al último día hábil del período y corresponde a la cotización utilizada para la liquidación de las
operaciones cambiarias, establecidas por el BCV con dos días hábiles de anticipación a la fecha indicada.
Información vigente al día 06/06/00.
Autoridades
Diego Luis Castellanos E.
Presidente
Manuel Lago Rodríguez
Armando León Rojas
Domingo Maza Zavala
Jorge Giordani
(Representante del
Ejecutivo Nacional)
Administración
Diego Luis Castellanos E.
Presidente
Gastón Parra Luzardo
Primer Vicepresidente
Eddy Reyes Torres
Segundo Vicepresidente