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La fiscalidad del sector eléctrico y su
necesidad de reforma
Eduardo Montes Pérez del Real
Presidente de UNESA
Tal y como sucede en los sectores de la
economía que contribuyen a la generación
de riqueza del país, el sector eléctrico no es
ajeno a la constante aportación que necesita el Estado para poder desempeñar sus
funciones. Aunque si hablamos de la fiscalidad, el análisis exige distinguir entre los
agentes que participan en el sector eléctrico. Por ello, la aportación a los recursos que
gestiona el Estado varía en un subsector de
la economía como el eléctrico en función
de quienes los aportan, lo que obliga a contemplar esta relación desde varios ángulos
para poder ofrecer una visión completa.
Así que al referirnos a la fiscalidad en el
sector eléctrico encontramos diversos actores; de un lado, podemos distinguir al
consumidor-contribuidor cuando hacemos
referencia al consumidor eléctrico que paga
los impuestos en su recibo eléctrico, del
mismo modo que podemos distinguir al
empleado que trabaja en el sector y que
contribuye con los impuestos sobre la renta
o, por último, encontramos a las empresas
que contribuyen mediante las distintas tasas e impuestos, tanto de carácter local,
como autonómico o nacional, cuando llevan a cabo su actividad. Aquí, en este último
caso, encontramos también impuestos es-
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Cuadernos de Energía
pecíficos a la actividad eléctrica e impuestos
de carácter general que afectan a toda la
actividad económica. Y, todo ello, sin olvidar
que también se genera de forma indirecta
actividad en otros sectores de la economía
con su consiguiente aportación a la política
fiscal del Estado.
Por lo que en las siguientes secciones repasaré el papel que despeña cada uno de
estos agentes desde un punto de vista del
tipo de impuesto que se recauda y, de esta
forma, intentar determinar si la fiscalidad
responde a la aportación e importancia del
sector eléctrico dentro de la economía nacional, centrándome más en el papel específico de las empresas de UNESA, y si se necesitan cambios sustanciales, es decir, una
reforma. Pero, primero conviene analizar
las razones que justifican en una sociedad
moderna la participación del Estado en la
economía.
El papel del Estado a través de la
política fiscal
Y es que todo el mundo entiende que tanto
ciudadanos como empresas deben contribuir a las necesidades públicas aportando
al Estado parte de los recursos que gene-
ran para que éste pueda llevar a cabo sus
funciones básicas. De esta forma el Estado
puede corregir problemas que no resuelven los mercados de forma natural, y que
hacen necesaria su intervención. Su función
es, por tanto, la de corregir los denominados fallos de mercado. Un ejemplo generalmente utilizado es la administración de
la justicia, cuyo ejercicio corresponde a las
distintas administraciones del Estado y sin
cuya participación no podría desarrollarse
con las mismas garantías y recursos que se
dotan en la actualidad. Aunque los ejemplos en los que encontramos actividad estatal son múltiples (en forma de participación
directa o a través del uso de la regulación)
y podrían citarse algunas infraestructuras de
red, los cuerpos y fuerzas de seguridad pública, la propia administración pública o la
fijación de las condiciones laborales por citar algunos casos representativos que todos
tenemos presentes cuando nos referimos a
la participación del Estado en la economía.
Por otro lado, el Estado también se encarga de redistribuir la riqueza hacia lo que se
entiende por una sociedad mejor en la que
todos sus ciudadanos gocen de las mismas
oportunidades. Aquí no sólo intervienen
condicionantes económicos, sino también
La fiscalidad del sector eléctrico y su necesidad de reforma
sociales o políticos. La universalidad de la
sanidad o la educación son ejemplos ilustrativos de esta función.
Y, por último, la labor del Estado también
comprende la actividad macroeconómica a
la hora de buscar las mejores condiciones
para poder facilitar el crecimiento económico y, de modo más amplio, el bienestar
social. Las medidas contra el desempleo
o para controlar la inflación son ejemplos
siempre de actualidad que representan la
función del Estado en estos términos.
Pero, la captación de recursos financieros
para poder desempeñar estas funciones
es indispensable, siendo los ciudadanos y
las empresas los que deben contribuir. Y,
a este respecto, hay que entender que la
acción del Estado introduce distorsiones en
las señales que reciben los agentes económicos que llevan a alejarnos del resultado
óptimo que aporta el mercado. Por lo que,
aunque existe un consenso generalizado
en que el uso óptimo de los recursos no
siempre conduce a lo que entendemos
como socialmente deseable, es importante
prestar atención a la política fiscal del Estado, porque a través de la misma asistimos a
la fijación de los incentivos que condicionan
nuestras decisiones como ciudadanos, así
como las de las empresas como agentes de
actividad económica.
Un ejemplo muy útil para explicar esto es el
IVA, que encarece los productos y servicios
que queremos adquirir y que resta nuestra
capacidad de ahorro al detraer nuestros recursos cuando consumimos como consecuencia de este incremento en los precios.
Pese a ello, existe una aceptación por parte
de todos nosotros de que hay que contribuir al Estado para poder obtener otras
contraprestaciones que también valoramos
positivamente. Sin embargo, el nivel de IVA
que se fija puede generar comportamientos que llevan al fraude o que desincentivan
el consumo, frenando la actividad económica tanto pública como privada. Por lo que es
aquí donde la política fiscal cobra una gran
relevancia a la hora de asegurar que contribuye al bienestar social. Como también es
muy relevante porque de su labor muchas
veces depende el tipo de desarrollo que se
obtiene en una sociedad cuando se favorecen unas alternativas de uso de bienes y
servicios en detrimento de otras. Y es aquí
donde el análisis sectorial cobra importancia para saber qué bienes y servicios son
tratados de forma distinta en la economía.
Contribución del sector eléctrico a
la economía y a la política fiscal
Como cualquier subsector de la economía
el sector eléctrico tiene la corresponsabilidad de aportar fondos para financiar el gasto público. Esta contribución cobra mayor
relevancia si atendemos a la importancia
del sector eléctrico dentro de la economía
española. Así que, en primer lugar, conviene
destacar que la aportación del sector eléctrico alcanza el 2,1% del PIB de forma directa,
siendo la contribución de las empresas de
UNESA de un 1,2%, que equivale a 11.847
millones de euros para el año 2010.
A esta contribución directa a la economía
hay que añadirle el efecto indirecto que se
genera sobre las industrias que dependen
de las actividades del sector eléctrico, lo que
elevaría el porcentaje de la aportación del
sector eléctrico al 4,1% del PIB, y también
hay que sumarle un último efecto, denominado inducido, que tiene su origen en el gasto de la renta generada como consecuencia
de los efectos directo e indirectos a través de
las rentas salariales de los trabajadores, que
situaría la aportación en el 4,4%. En términos de empleo el sector eléctrico aportaría
unos 51.000 empleos directos, que asciende a más de 200.000 empleos si se añaden
los empleos indirectos e inducidos1.
Luego hablamos de un sector relevante
dentro de la economía, cuya preponderancia aumenta si tenemos en cuenta que la
electricidad es un bien que vertebra la práctica totalidad de los sectores económicos
al utilizarse como un producto intermedio
en numerosos procesos productivos. Y lo
mismo sucede con su uso en los hogares,
en los que la electricidad es una parte indispensable de la gran mayoría de las actividades cotidianas que llevamos a cabo diariamente. De ahí su importancia económica y
social y de ahí la importancia a la hora de
contribuir a la mejora del bienestar a través
de la fiscalidad que soporta.
Y esta contribución se lleva a cabo a través
diversos instrumentos fiscales que se pueden clasificar de la siguiente forma:
• Los impuestos directos a los agentes,
ya bien sea a los trabajadores del sector
que contribuyen con el pago de los impuestos a la renta o a las empresas que
pagan distintos impuestos dentro del
ámbito nacional, autonómico y local.
• Los impuestos indirectos que se aplican a los consumidores por consumir
electricidad. En este caso hablamos del
IVA y de un impuesto especial específico
para la electricidad como es el impuesto
sobre la electricidad.
• También existen otros instrumentos
fiscales como son en el caso eléctrico
los impuestos medioambientales, y las
tasas y exacciones fiscales.
“El sector energético español y su aportación a la sociedad” Club Español de la Energía – Instituto Español de la Energía (2014) (p.p. 194-203).
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Cuadernos de Energía
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La fiscalidad del sector eléctrico y su necesidad de reforma
Por último, existe una figura que consiste en
la financiación directa por parte de empresas y consumidores sustituyendo al Estado
en la promoción de políticas públicas. Esta
parafiscalidad es un elemento también a
contemplar cuando analizamos la fiscalidad
del sector en su conjunto.
Por lo que a continuación haré un repaso
de lo que supone la aportación del sector
eléctrico en estos términos, aunque centrándome especialmente en la aportación
de las empresas de UNESA.
Los impuestos directos
Como ya he mencionado, la actividad económica del sector eléctrico tiene su lógica contribución a los ingresos de las administraciones públicas. Estos ingresos se obtienen de
forma directa principalmente a través de dos
vías distintas: el pago de los impuestos sobre
la renta de los trabajadores y el pago de los
impuestos sobre la actividad de las empresas.
En cuanto a las rentas de los trabajadores, a
pesar de que el sector eléctrico no es muy
intensivo en mano de obra directa, ya que
da empleo directo a un 0,3% de los puestos de trabajo existentes en España, sí que
conviene destacar que es un empleo de
calidad y sostenible, con baja temporalidad
y alta cualificación, y con un efecto multiplicador en el empleo indirecto e inducido
muy importante. Por lo que, en media, la
contribución fiscal es superior a la del resto
de la actividad económica nacional.
Por la parte que afecta a las empresas, la
fiscalidad directa comprende toda una se-
rie de tributos por diversos conceptos que
abarcan desde el ámbito local al nacional.
Entre los tributos más conocidos se encuentra el impuesto sobre sociedades, el
impuesto sobre actividades económicas
o los impuestos relacionados con la propiedad o la seguridad social a cargo de las
empresas. Para hacerse una idea de la importancia de estos impuestos basta destacar que por este último concepto sólo las
empresas de UNESA destinan unos 300
millones de euros anuales, mientras que
el impuesto sobre actividades económicas
supera los 75 millones.
Aunque de entre todos ellos el más importante, por su importe total, es el impuesto
sobre sociedades que obliga a las empresas a contribuir con un porcentaje de sus
beneficios. Para hacernos una idea, hay que
destacar que en el año 2015 la recaudación
por el concepto del impuesto de sociedades alcanzará en España los 23.577 millones2, de los que las empresas de UNESA se
estima que generarán el 2,5%. Por lo que la
aportación en impuesto de sociedades de
las empresas de UNESA está muy por encima de su aportación directa a la economía
anteriormente mencionada.
Los impuestos indirectos
Por otra parte, el consumo de electricidad
conlleva el pago de los dos impuestos ya
citados. El impuesto sobre la electricidad representa un 4,864% del total de la factura
eléctrica, antes de pagar el IVA, por lo que
la base se multiplica por un factor igual a
5,113 para obtener este peso en la factura.
Hay que destacar que la recaudación de este
impuesto se destina íntegramente a las Comunidades Autónomas sin una finalidad determinada. Por su parte, el IVA que se aplica
en el recibo eléctrico es el genérico del 21%.
Para analizar la fiscalidad indirecta resulta de utilidad conocer que el gasto en los
hogares en la factura eléctrica representa,
en media, alrededor de un 2%3. Por lo que
una forma de ver la contribución fiscal de
los hogares a través del consumo de electricidad es compararlo con la recaudación
total estimada del IVA para el año 2014. Y
lo mismo podemos hacer con el impuesto
sobre la electricidad y los impuestos especiales. El resultado es el siguiente:
• La recaudación del impuesto sobre la
electricidad se estima para 2015 en
1.455 millones de euros sobre un total
a recaudar por impuestos especiales de
19.894 millones4. Por lo que el peso en
los impuestos especiales del impuesto
a la electricidad alcanza el 7,3%, porcentaje que se reparte en un 3,5% para
hogares (689 millones) y un 3,8% para
comercio e industria (766 millones).
• La recaudación del IVA en los hogares
(que representan el 32% del consumo
total de electricidad5) se estima para
2015 en 3.038 millones de euros6, frente a un total estimado de recaudación de
60.260 millones7. Por lo que el IVA de la
electricidad supone el 5% del total del
impuesto que se recaudará.
De estas cifras se deduce fácilmente que
la contribución de los hogares superará en
2015 en más del doble el peso que tiene
“Presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado – 2015” MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (p.p.
185).
3 “Información básica de los sectores de la energía - 2012” CNMC (2014) (p.p 37).
4 MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, op. cit. pág. 4.
5 El IVA en PYMEs e industrias no se computa al poder repercutirse por ser la electricidad un bien intermedio.
6 Estimación de UNESA a partir de datos de 2013.
7 MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, op. cit. pág. 4.
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Cuadernos de Energía
La fiscalidad del sector eléctrico y su necesidad de reforma
en el gasto del hogar. Concretamente la recaudación fiscal proveniente de la electriciad
en los hogares será del 4,4% del total de
la recaudación de impuestos indirectos estimados para 2015. En cuanto al comercio y
a la industria, el pago de impuestos especiales supone una reducción del margen con
el que operan las empresas en los distintos
sectores de la economía y, en lo que respecta a los hogares, una pérdida de recursos al
tener que soportarse en el precio final de los
bienes y servicios que adquieren.
Si comparamos la fiscalidad del IVA en España con el resto de países de la Unión
Europea vemos que estamos en la banda
medio-alta de presión fiscal.
Como puede apreciarse, España aplica uno
de los tramos más altos a los que hay que
sumar el impuesto sobre la electricidad del
4,9%.
Otros instrumentos
Al margen de los impuestos directos, las
empresas del sector eléctrico hacen frente a toda una batería de tributos, de entre
los que destacan los de carácter medioambiental. Pese a que también se pagan otras
tasas y exacciones por conceptos como
licencias de obra, tasas municipales o cánones diversos.
Pero, sin duda, los tributos más conocidos
en la actualidad en el sector eléctrico son
los aprobados en 2012, en la Ley 15/2012,
que introdujo nuevos impuestos a la actividad de generación a partir de 2013 que
se pueden resumir de la siguiente manera:
• Se crean tres nuevos impuestos: el
impuesto del 7% sobre el valor de la
producción de la energía eléctrica, el
impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos resultantes de la generación
de energía nucleoeléctrica y el impuesto
sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos en instalaciones centralizadas.
• Se modifican los tipos impositivos del gas
natural y del carbón (que pasan a ser de
0,65 €/GJ), suprimiendo las exenciones
previstas para los productos energéticos
utilizados en la producción de energía eléctrica y en la cogeneración de electricidad.
• Se crea un canon por utilización de las
aguas continentales para la producción
Gráfico 1 – Tipo de IVA aplicado en los países de la UE8
5%
6%
REINO UNIDO
LUXEMBURGO
ITALIA
GRECIA
IRLANDA
FRANCIA
ALEMANIA
AUSTRIA
ESLOVAQUIA
ESLOVENIA
ESTONIA
BÉLGICA
ESPAÑA
PAÍSES BAJOS
REP. CHECA
FINLANDIA
POLONIA
PORTUGAL
DINAMARCA
SUECIA
HUNGRÍA
10%
13%
14%
18%
19%
20%
20%
20%
20%
21%
21%
21%
21%
23%
23%
23%
25%
25%
27%
0%
15%
10%
15%
20%
25%
30%
“ENERGY PRICES AND TAXES, COUNTRY NOTES, 3rd Quarter 2014” IEA Statistics.
8 Cuadernos de Energía
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La fiscalidad del sector eléctrico y su necesidad de reforma
de energía eléctrica del 22% del ingreso
que recibe cada unidad en el mercado.
La recaudación prevista superará los 3.000
millones de euros en 20159, destinándose
desde los Presupuestos Generales del Estado una cantidad similar para cubrir determinados costes del sistema eléctrico.
Esta Ley se ha justificado como una reforma
para armonizar nuestro sistema fiscal y para
adecuarlo a un uso más eficiente y respetuoso con el medio ambiente y la sostenibilidad, cuando el único fin es meramente
recaudatorio, destinándose los importes recaudados a la financiación de los costes regulados y, de esta forma, a reducir el déficit
tarifario. En suma, se trata de imponer una
serie de impuestos a los agentes del sistema para pagar parte de los costes del mismo en lugar de asumirlos el propio Estado.
De forma más específica, y analizando estos impuestos desde la perspectiva de la
eficiencia económica, el impacto de estas
nuevas figuras tributarias es negativo por las
siguientes razones:
• El impuesto sobre el valor de la producción, por su carácter general, significa una merma de recursos de instalaciones que no han sido responsables de la
generación del déficit, que proviene de
las actividades reguladas y no de la actividad de generación en el mercado. Así
que el resultado es que, o bien encarece
el coste de la producción, o bien pone
en riesgo la viabilidad económica de las
instalaciones de generación.
• Los impuestos sobre la actividad
nuclear ponen en peligro la viabilidad
económica de las propias centrales y,
9 en el caso concreto del impuesto sobre
la producción de combustible gastado,
grava un hecho imponible que es consecuencia de la producción de energía
eléctrica, ya gravada con el impuesto
sobre el valor de la producción del 7%.
Es decir, en la práctica se produce una
doble imposición que grava dos veces el
mismo concepto, la producción eléctrica
a partir de la generación nuclear.
• El canon hidráulico es discriminatorio,
pues sólo afecta al uso hidroeléctrico y
no al uso consuntivo (fracción del consumo que no se devuelve al medio hídrico) del agua, y abusivo, pues establece
una cuota del 22% sobre las ventas a
sumar al 7% del impuesto sobre el valor
de la producción, por lo que hablamos
también de doble imposición. Su introducción significa una alteración imprevista del equilibrio económico-financiero
concesional.
• En cuanto a la imposición sobre combustibles fósiles grava, como el impuesto sobre el valor a la producción, a
las instalaciones más eficientes, pero lo
hace encareciendo el combustible que
se utiliza posteriormente para la producción eléctrica, ya gravada con el 7%.
• Por último, mención adicional merece el
hecho de que estos impuestos inciden
también sobre actividades reguladas,
como son la obligación de consumo de
carbón autóctono hasta finales de 2014
y la generación no peninsular. Sin embargo, en la regulación no se reconocen
los tributos que incrementan los costes
de generación. Así que las implicaciones
sobre la viabilidad económica de estas
centrales son, por tanto, inmediatas.
En resumen, además de mermar recursos
de centrales que no han sido responsables
de la generación del déficit tarifario10 y cuya
viabilidad económica se pone en riesgo,
estos tributos distorsionan los precios del
mercado eléctrico, gravando productos intermedios y afectando a la competitividad
general de otros sectores de la economía.
Y no sólo eso, sino que la existencia de
estos impuestos sobre la generación se
merece una valoración negativa también
desde el punto de vista medioambiental
porque:
• no transmiten las señales fiscales adecuadas, pues han sido diseñados con fines meramente recaudatorios, sin atender a su posible impacto ambiental,
• discriminan entre tecnologías sin justificación medioambiental alguna, o
• reducen los ingresos provenientes del
mercado a todas las centrales, especialmente en aquellas con menor impacto
en la emisión de gases con efecto invernadero, con el consiguiente impacto
financiero que puede poner en riesgo la
viabilidad de muchas de ellas.
En definitiva, sería deseable que las cargas
tengan un carácter transitorio para evitar
distorsiones como las que acabo de mencionar.
Sin embargo, los instrumentos fiscales no
terminan con estos impuestos a la actividad
de generación, sino que también encontramos toda una amalgama de impuestos
nacionales, autonómicos y locales que se
suman a los ya descritos, donde los más
relevantes son:
“Presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado – 2015” MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (p.p. 151).
En el caso de las empresas de UNESA la contribución se estima en 1.700 millones para 2015.
10 54
Cuadernos de Energía
La fiscalidad del sector eléctrico y su necesidad de reforma
• De carácter nacional: las tasas a la actividad nuclear por los servicios prestados
por el Consejo de Seguridad Nuclear o
Enresa, por unos 414 millones anuales.
su falta de correspondencia con la esencia
del tributo que se aprueba en cada caso y
que no responde más que a la búsqueda de
recursos procedentes de la actividad privada.
• De carácter autonómico: en los que
encontramos también impuestos a la actividad nuclear y que rondan los 150 millones de euros anuales, pero que no se
circunscriben exclusivamente a esta actividad y se amplían sobre otras tan dispares como las emisiones a la atmósfera, el
impacto ambiental de las líneas eléctricas
o las instalaciones de producción eólica,
la ocupación del dominio público, el uso
del agua embalsada para producir electricidad o el almacenamiento de residuos y
algunos más. En total, por ejemplo, en el
año 2012 estos impuestos supusieron a
las empresas de UNESA un desembolso
de 264 millones de euros.
El impacto que tiene sobre la actividad
eléctrica en general, y sobre las empresas
de UNESA en este caso, es grave por las
consecuencias que se derivan de este descontrol fiscal. En primer lugar, algunas de
estas figuras tributarias introducen una doble imposición, al gravar conceptos que ya
están tributando en el ámbito estatal y que,
lógicamente, van en contra de la normativa
tributaria. Pero, otro de los problemas que
ocasionan estas figuras tributarias, especialmente las de carácter autonómico, es que
rompen la unidad del mercado, dado que
para una misma tecnología de producción,
o cable eléctrico, se imponen distintos costes administrativos según la región en la
que se encuentren. Un hecho ciertamente
grave en un sistema de carácter nacional,
como es el eléctrico, y que propicia de esta
forma la transferencia de rentas entre las
distintas regiones en función de su fiscalidad. Es más, en muchos casos lo que se
consigue es un incremento del coste de
la actividad eléctrica a cambio de transferir
rentas a un determinado territorio.
• De carácter local: en los que también
hay impuestos a la actividad nuclear por
un total anual aproximado de unos 48
millones de euros, a los que hay que
añadir las tasas por aprovechamiento
del suelo que pueden superar anualmente para las empresas de UNESA los
450 millones de euros11.
Pero lo más preocupante es comprobar
cómo la fiscalidad se extiende de forma
rápida por las distintas administraciones públicas, especialmente desde el inicio de la
crisis financiera, lo que ha hecho aumentar
los conceptos gravables sobre la actividad
eléctrica con el único objetivo de paliar la difícil situación financiera que sufren las administraciones. Todo esto, unido al bajo coste
político que tiene su establecimiento por el
efecto dilución que tiene sobre todo el territorio nacional, los hace proliferar a pesar de
11 12 Parafiscalidad
Pero la política fiscal que se aplica al sector
eléctrico no termina con los innumerables
tributos que imponen las administraciones
públicas, sino que también se observa un
remplazo en las funciones del Estado anteriormente descritas por parte de los consumidores y las empresas. A este tipo de contribución, sin ningún tipo de contraprestación,
se le denomina exacción parafiscal. Algunos
de estos casos son especialmente llamativos.
En este sentido, los consumidores sustituyen
al Estado en la financiación de diversas políticas de marcado carácter público, como son
la política medioambiental, industrial, social
e incluso territorial. Los recursos del Estado
para llevar a cabo este tipo de políticas deben partir desde los presupuestos públicos y
no desde la factura que paga el consumidor.
Estas políticas son las siguientes:
• Decisiones de política energética:
desde hace una década las tarifas no
alcanzan la suficiencia tarifaria, lo que
provoca la aparición reiterada de los déficits tarifarios que acumulan una deuda viva de más de 28.000 millones de
euros. La decisión del Gobierno de no
incrementar las tarifas de acceso en una
cuantía suficiente traslada la recuperación de este déficit al futuro, pagándose
en anualidades que ya rondan los 2.900
millones de euros.
Algo similar sucede con la moratoria nuclear, que como consecuencia de la decisión de no poner en funcionamiento
las instalaciones ya construidas, o prácticamente finalizadas, supuso la incorporación de un recargo en la tarifa eléctrica
que aún hoy supera los 70 millones de
euros.
• Decisiones de política medioambiental: la promoción y desarrollo de
tecnologías basadas en las fuentes de
energía renovable, la cogeneración y los
residuos precisan de un subsidio que
acaba suponiendo un incremento en el
coste del suministro. El monto del subsidio ha sido creciente, especialmente
desde 2008 con la incorporación de las
tecnologías solares, hasta alcanzar los
9.200 millones de euros en 201312. Así
lgunos son de carácter directo, relacionados con la explotación, pero se tratan en esta sección por ser de carácter local fuera de la actividad eléctrica.
A
En 2014 esta cantidad podría situarse sobre los 7.000 millones.
Cuadernos de Energía
55
La fiscalidad del sector eléctrico y su necesidad de reforma
pues, el sistema eléctrico soporta casi
íntegramente el coste del esfuerzo de
las políticas contra el cambio climático,
aumentando los costes del suministro
y desincentivando paradójicamente el
consumo eléctrico.
• Decisiones de política territorial: el
coste de la generación en las islas y en
las ciudades autónomas es más elevado por el carácter aislado de las mismas
y su pequeño tamaño, lo que eleva el
coste de la generación. La decisión de
mantener un precio de la energía uniforme en todo el territorio nacional se ha
reconocido como un coste ajeno al suministro que debiera ser sufragado por
el presupuesto público. Sin embargo,
los reiterados incumplimientos por indisponibilidad de fondos públicos acaba
trasladando al recibo dicho sobrecoste,
que en 2013 superó los 1.800 millones
de euros y que en 2014 y 2015 está
previsto que sea de unos 900 millones
anuales.
consumidores a la actividad de generación. Sin embargo, su retribución está
regulada y desvinculada del verdadero coste evitado de la generación y del
verdadero valor del servicio de interrumpibilidad, lo que por ejemplo en 2013
supuso un incremento de los costes en
más de 650 millones de euros.
• Decisiones de política social: el
bono social es un descuento que se
ofrece a los consumidores vulnerables.
Este descuento, en lugar de cubrirse con
fondos públicos como cualquier subsidio de carácter social, lo pagaron el resto
de consumidores eléctricos, encareciendo la factura eléctrica en 440 millones
de euros13.
• Decisiones de política fiscal: la existencia del impuesto del IVA en el recibo
se ajusta al resto de bienes y servicios de
la economía. Este porcentaje se ha visto
incrementado, pasando del 16% al 18%
para alcanzar el actual 21%. Al margen
de esto está el impuesto especial sobre
la electricidad que encarece aún más la
factura eléctrica. En total se han recaudado casi 8.000 millones en concepto
de impuestos indirectos en 2014. Por lo
que llama la atención que un suministro de interés económico general como
la electricidad sea gravado con el tipo
impositivo de la mayoría de bienes y
servicios de la economía, en lugar de tener un tipo reducido (como sucede por
ejemplo en el caso del Reino Unido), y
que además tenga un impuesto especial adicional que encarece aún más el
consumo y cuya recaudación se destina
íntegramente a la financiación de las Comunidades Autónomas. Por lo que una
vez más asistimos a cómo el consumidor sustituye al Estado en el papel de
financiador directo.
• Decisiones de política industrial: el
pago por interrumpibilidad a los grandes consumidores industriales tiene su
razón de ser en la garantía que aportan
los mismos por reducir su consumo en
periodos de alta demanda del sistema.
Es decir, es un servicio que prestan estos
Sin embargo, lo más llamativo es que muchas veces encontramos argumentos que
defienden la permanencia de estas políticas en la factura eléctrica porque, al fin y
al cabo, se justifican en que el consumidor
eléctrico y el contribuyente son, al final, el
mismo sujeto.
13 Este tipo de argumentación no puede ser admitida como válida porque, en primer lugar, el
consumidor eléctrico tiene un papel diferente al que le corresponde como contribuyente. Por ejemplo, una parte del coste de estas
políticas se repercute sobre las empresas que
utilizan la electricidad como bien intermedio
de producción, perjudicando a las industrias
electro-intensivas. Del mismo modo que se
perjudica a los hogares que hacen un uso
más intensivo de la electricidad. Es decir, se
distorsionan las decisiones de producción de
las empresas y de consumo en los hogares
al tener que pagar en la factura eléctrica toda
una serie de costes que son completamente
ajenos al suministro eléctrico.
Pero además, se favorece el uso de otros bienes sustitutivos de la electricidad que no se
ven penalizados con la introducción de todos
estos costes. De esta forma, se hacen más
atractivos artificialmente como consecuencia
de todos estos cargos ajenos al verdadero
coste de suministrar electricidad, distorsionando nuevamente las decisiones de inversión y de consumo de los consumidores.
En consecuencia, existe una gran diferencia
a la hora de fijar el precio de un recurso
como el eléctrico si se tienen en cuenta el
coste de estas políticas o no. Los dos gráficos siguientes comparan el precio del suministro eléctrico para un consumidor doméstico en países de la Unión Europea con y sin
costes ajenos al suministro.
Como puede apreciarse en el primer gráfico,
el consumidor doméstico español es el sexto que más paga en Europa. Sin embargo,
estos datos contrastan con los verdaderos
costes del suministro del segundo gráfico,
que muestran que España está por debajo
de la media del coste de suministro europea,
unque con la entrada en vigor de la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico, en vez de adjudicar este coste a los instrumentos públicos correspondientes,
A
se ha trasladado erróneamente a las matrices de los grupos integrantes de UNESA principalmente, tal y como se comentará más adelante.
56
Cuadernos de Energía
La fiscalidad del sector eléctrico y su necesidad de reforma
Gráfico 2 - Comparativa europea de la factura eléctrica (2S-2012)14
Gráfico 3 - Comparativa europea de costes del suministro del mercado doméstico (2S-2012)
situándose en el rango medio bajo, con países como Finlandia o Dinamarca.
Y es que este proceso distorsionador del
recibo eléctrico ha ido evolucionando a lo
14 largo de los últimos años, hasta situarse en
los niveles que soportamos actualmente y
que hacen que el recibo se encuentre con
unos costes ajenos al suministro que superan el 60% del total pagado.
Pero el problema de la parafiscalidad no
se reduce exclusivamente al consumidor
eléctrico. Las empresas eléctricas también
sustituyen al Estado en la promoción de
políticas que responden a las funciones de
“Analysis of European Power Price Increase Drivers – May, 2014” Eurelectric (2014)
Cuadernos de Energía
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La fiscalidad del sector eléctrico y su necesidad de reforma
Gráfico 4 - Evolución porcentual de la facturación eléctrica (2004-2013)15
100%
90%
80%
32%
28%
28%
36%
39%
70%
53%
55%
47%
45%
2009
2010
48%
57%
61%
43%
39%
2012
2013
60%
50%
40%
30%
68%
72%
72%
64%
61%
20%
52%
10%
0%
2004
2005
2006
2007
Costes del suministro
éste. En el caso de las empresas de UNESA
encontramos algunos ejemplos realmente
llamativos:
• El bono social, que pasa a ser financiado por las matrices de las empresas de
UNESA en su mayoría, responde al tipo
de política pública que debe satisfacerse
desde el presupuesto público, pero que
acaba pagando el sector privado. Las desigualdades sociales son sin duda un claro
ejemplo de actuación pública que, en este
caso, es satisfecha por empresas privadas,
superando los 220 millones anuales.
• Los planes de ahorro y eficiencia energética fueron financiados por las empresas de UNESA en unas cantidades
14 Cálculos de UNESA.
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2008
2011
Costes ajenos al suministro e impuestos
realmente importantes. Por ejemplo
acumularon 670 millones en el periodo
2011-2013 para financiar algo tan dispar
como planes de venta de automóviles o
el fomento del uso de bicicletas para el
transporte público urbano.
• La política fiscal también afecta de forma
directa a las empresas de UNESA, al ser
los únicos financiadores transitorios del
déficit tarifario hasta 2013. Como consecuencia de las decisiones recurrentes
del Gobierno de no incrementar lo suficiente las tarifas eléctricas y los peajes
de acceso, provocando un creciente
déficit, fueron las empresas de UNESA
las que tuvieron que hacerse cargo de la
financiación del déficit tarifario, suplien-
do la responsabilidad del Estado como
consecuencia de una decisión del propio Estado. Del mismo modo, las empresas fueron sometidas a toda una serie de normas cuyo objeto principal fue
la detracción de recursos para evitar la
aparición de los sucesivos déficits tarifarios.
En definitiva, el sector eléctrico en general, y
las empresas de UNESA en particular, están
sustituyendo al Estado en sus funciones,
suplantándolo en la financiación directa de
políticas públicas mediante la detracción
de recursos, tanto de consumidores eléctricos como de empresas, que se suman
a las aportaciones que ya realizan con los
tributos vigentes.
La fiscalidad del sector eléctrico y su necesidad de reforma
Conclusiones
La contribución a la financiación de las funciones del Estado es una obligación tanto para consumidores como para empresas. Es
una necesidad básica de la sociedad que sin duda contribuye a la mejora del bienestar social en el largo plazo si la asignación de
los recursos se aplica de forma adecuada.
Sin embargo, analizando la política fiscal que se aplica en el sector eléctrico aparece una sensación de que impera una visión cortoplacista frente a las necesidades de un sector estratégico como es el eléctrico. No sólo por la importancia de su contribución a la
economía española, sino por el papel que desempeña en hogares, industrias y servicios. La fiscalidad actual parece estar dirigida a
la mera recaudación más que a perseguir la consecución de una visión estratégica energética del país a medio y largo plazo.
En las secciones anteriores he repasado a grandes rasgos la fiscalidad del sector, diferenciando entre consumidores y empresas del
sector, y la primera conclusión es que es elevada. Y lo es tanto por el peso de los impuestos que pagan los consumidores en sus
facturas y las empresas por sus actividades, como por la proliferación de los mismos.
Por lo que cabe preguntarse si la política fiscal actual es consistente con los objetivos que fija la política energética sobre la sostenibilidad económica, medioambiental y del suministro. Estamos asistiendo a un proceso en el que la fiscalidad actual hace que el precio
de la electricidad sea cada vez menos competitivo, lo que desincentiva su uso y, a su vez, pone en riesgo las inversiones actuales de
las empresas y las que se tienen que llevar a cabo para hacer frente a las necesidades del sector.
Lo que conduce obligatoriamente a una reforma fiscal que atienda y compatibilice las obligaciones de financiación públicas con los
objetivos de desarrollo a medio y largo plazo del sector eléctrico, la competitividad de la economía y las rentas de los hogares. Esta
reforma podría estar fundamentada en los siguientes principios:
• Competitividad. El precio de la electricidad no debe ser causante de la pérdida de competitividad de la industria y los servicios.
Para ello, hay que preguntarse si tiene cabida el impuesto sobre la electricidad en la factura eléctrica o, de manera más específica,
si los impuestos a las actividades del sector son un obstáculo para la competitividad de la economía.
• Accesibilidad. En un servicio de interés económico general, como es la electricidad, un IVA del 21% es más que discutible. Un
nivel tan alto puede suponer un obstáculo para que las familias tengan unas condiciones confortables en sus hogares.
• Racionalidad. Los costes ajenos al suministro son un elemento distorsionador del precio que pagan los consumidores, especialmente con los niveles actuales, que hay que corregir. En la medida en que se incorporan estos costes se hacen artificialmente
más atractivas otras opciones sin ser por ello mejores para los consumidores.
• Responsabilidad. Los consumidores eléctricos y las empresas que operan en el sector no pueden sustituir a las administraciones
públicas a través de la promoción directa de políticas públicas.
• No subsidiariedad. La fiscalidad debe aplicarse a un sector como el eléctrico a partir de criterios que eviten las duplicidades
en los tributos, sin olvidar que el sistema eléctrico se diseña a nivel nacional, evitando por tanto la transferencia de rentas entre
territorios y administraciones públicas.
• Causalidad. La aplicación de herramientas fiscales distintas a las de carácter genérico, como son por ejemplo los impuestos
medioambientales, cobran sentido si pretenden modificar el comportamiento de los consumidores. Por lo que hay que evitar los
tributos que sólo buscan la exacción de rentas.
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