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El Reformismo Social en los
orígenes del Derecho del Trabajo
ALFREDO MONTOYA MELGAR *
«En la historia no hay solución de continuidad; la vida es una perpetua transición entre la realidad
y el ideal; y por esto la misión delicada del político consiste en discernir en los hechos lo que hay que
suprimir y lo que hay que reformar, y en hacer encarnar en la parte sana de los mismos los nuevos
principios que han de presidir el desarrollo de la sociedad; obra de arte cuyas dificultades se muestran
constantemente en la práctica, en la que son causa de casi todos los errores, contrariedades y
perturbaciones a que conduce así el empirismo conservador como el idealismo revolucionario».
G. de AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social,
Madrid, 1881, págs.139 y 140.
1. LAS REFORMAS POSIBLES FRENTE
A LA UTOPÍA REVOLUCIONARIA Y
AL INDIVIDUALISMO LIBERAL
1.1. Cuestión social, reformas sociales,
legislación del trabajo
L
a legislación laboral, logro quizá el
más importante y duradero de las
reformas sociales iniciadas en el último cuarto del siglo XIX, es, ella misma así
como esas reformas en su conjunto, una respuesta a la «cuestión social» planteada a consecuencia de los profundos cambios determinados por la doble revolución político-ideológica e industrial del siglo precedente. Ciertamente, los problemas de distribución del
poder y la riqueza, y por tanto los problemas
sociales, acompañan a la humanidad en todas
las épocas; o cuando menos, «en estos nues-
* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Complutense.
tros detestables siglos», tan distintos de
aquellos añorados «a quien los antiguos
pusieron nombre de dorados»1. Sin embargo,
la toma de conciencia de la existencia de un
problema o cuestión social alcanza en la
segunda mitad del siglo XIX una hondura y
extensión hasta entonces inéditas. Si la abolición del sistema electoral censitario y el reconocimiento del sufragio universal (Constitución de 1869) supusieron la incorporación
1 M. DE CERVANTES S AAVEDRA: El Ingenioso Hidalgo
Don Quijote de la Mancha, ed. M. de Riquer, Ed. Planeta, Barcelona, 1962, págs. 113 y 114. Cervantes pone en boca de Don Quijote los lugares comunes sobre
la utopía comunista cifrada en la Edad de Oro de los
antiguos: «los que en ella vivían ignoraban estas dos palabras de tuyo y mío. Eran en aquella santa edad todas
las cosas comunes; a nadie le era necesario para alcanzar su ordinario sustento tomar otro trabajo que alzar la
mano y alcanzarle de las robustas encinas (…) Todo era
paz entonces, todo amistad, todo concordia (…) No había la fraude, el engaño ni la malicia mezclándose con
la verdad y llaneza…».
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del proletariado a la sociedad política, esa
igualdad política no impidió el mantenimiento de graves desigualdades reales2, tanto en
el orden cívico general («consumos»; «quintas»; problema de las «subsistencias», necesidad de enseñanza gratuita para pobres y de
beneficencia para enfermos y desvalidos, etc.)
como en el específico orden laboral (condiciones laborales ínfimas, reivindicación del
derecho de asociación, etc.). La gravedad de
estas situaciones unida a los movimientos
radicales, tanto obreros como políticos, dirigidos a un cambio social revolucionario, llevaron a políticos e intelectuales burgueses de
diversas tendencias (liberales, republicanos,
católicos sociales o conservadores reformistas), a plantearse la necesidad de prestar
atención a la cuestión social y buscar sus
posibles remedios.
1.2. Razones de las reformas sociales
Las medidas de reforma, cuyo contenido
alcanzó a los temas clásicos de la legislación
laboral, venían impulsadas por «profundas
fuerzas sociales»3: tanto por la acción asociada de los obreros («los trabajadores manuales
son los que a toda hora denuncian los excesos
del capital»4) como por la acción del «elemento intelectual»5 que, hondamente preocupado
por la cuestión social, fue el verdadero introductor, en sus distintas ramas ideológicas,
del pensamiento reformista. Un destacado
2 Como escribía A. POSADA: Socialismo y reforma social, Est. Tipográfico de Ricardo Fé, Madrid, 1904, pág.
121, «no basta declarar al pobre poseedor teórico de
los derechos políticos y civiles: hay que llevar hasta él el
minimum de los elementos de vida material».
3 La expresión, referida al proceso de diferenciación
y autonomía del Derecho del Trabajo, en M. ALONSO
OLEA: Introducción al Derecho del Trabajo, 6ª ed., Civitas, Madrid, pág. 45.
4 A. Á LVAREZ B UYLLA : La protección del obrero
(Acción social y acción política), Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 1910, pág. 21.
5 A. ÁLVAREZ BUYLLA: La protección del obrero …, cit.,
pág. 23.
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reformador –el Catedrático de Economía y
Hacienda Pública de la Universidad de Oviedo D. Adolfo Álvarez Buylla– llegaba incluso
a anteponer, como motores de las reformas
sociales, a los «hombres de ciencia» sobre «las
reivindicaciones de las masas populares»,
citando como ejemplo ilustrativo la dedicación que a las materias sociales venía consagrando en sus actividades la Real Academia
de Ciencias Morales y Políticas6. En el ideario
de la burguesía reformista ocupa, en efecto,
un lugar central el concepto de «deber social»,
que otro eminente reformador, D. Adolfo
Posada, Profesor de Derecho Político de la
misma Universidad, definía, en los albores
mismos del Instituto de Reformas Sociales,
como «la reacción de la conciencia individual
y colectiva de los hombres, bajo el influjo de
los estimulantes que entraña la contemplación del sufrimiento, del dolor físico y moral»;
reacción o inspiración que a su juicio dominaba «con gran fuerza, sobre todo, en las clases
intelectuales de los países cultos, y a veces en
las mismas clases ricas»7. Bien es cierto que
ese convencimiento moral venía reforzado
por el temor que inspiraban a las clases establecidas los movimientos y agitaciones sociales de la época; la propia E. de M. del Real
Decreto de 5 de diciembre de 1883, creador de
6
A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en España, Discurso leído en su recepción pública en la Real
Academia de Ciencias Morales y Políticas el día 25 de
marzo de 1917, Imprenta Clásica Española, Madrid,
1917, págs. 15 y ss., citaba, como prueba de su afirmación de que la Academia era «el genuino hogar intelectual de la Reforma social en España», los numerosos discursos leídos en recepciones o sesiones académicas por
personalidades como Linares Rivas, Santamaría de Paredes, Figueroa, Piernas, Ugarte, Azcárate, Moreno Nieto o Perier.
7 A. P OSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.
114. El «deber social» no conducía, en la concepción del
autor, al igualitarismo mecánico de muchos colectivistas: «hay ricos y hay pobres; hay fuertes y sanos, y hay
débiles y enfermos; hay sabios y quienes no lo son; pero
¡cuidado! Lo que no debe haber es explotadores y
explotados; amos y siervos; dignos é indignos; gentes
destinadas a gozar, y gentes destnadas a sufrir…» (op.
cit., pág. 120).
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la Comisión de Reformas Sociales y antecedente notorio del Instituto de cuyo centenario
celebramos el centenario, se hace eco indisimulado de ese miedo. Las primeras palabras
de esa justificación, firmada por D. Segismundo Moret, Ministro de la Gobernación del
Gobierno liberal de Posada Herrera, son para
explicar la desatención del poder público
hacia las «cuestiones llamadas sociales», y
reconocer los peligros de esa actitud para la
«paz pública». Para conjurar esos riesgos
–sigue el citado preámbulo del Real Decreto
de 1883–, el Gobierno debe realizar las «obras
de paz y de concordia» que le competen a
favor de las «clases menesterosas», y debe
realizar «el estudio de las necesidades sociales», analizando «las causas que engendran
los conflictos del porvenir», en los que se avizoran «sangrientas represalias» y «dolorosas
sorpresas». Ante la situación social –continúa
la E. de M.– «siente el capital inquietudes justificadas por hondas y continuas perturbaciones», de tal manera que «habría motivo para
temer que las corrientes, hasta ahora pacíficas, por donde va encauzándose este movimiento torcieran su rumbo de suerte que los
males conocidos se agravasen con todos aquellos otros a que da origen la violencia, e hicieran así precaria la paz y las relaciones entre
los dos grandes factores de la producción: el
trabajo y el capital»8.
La misma doble finalidad –reparar la
injusticia y conseguir la paz social– reaparece
en la meditada E. de M. del frustrado Proyecto de Ley creando el Instituto del Trabajo9,
antecedente inmediato del de Reformas
Sociales, y presentado por el Ministro de
Agricultura D. José Canalejas y Méndez. La
preocupación por «el llamado problema
8
Sobre el que hemos llamado «lenguaje del miedo» de nuestra primera legislación social, y del que el
texto transcrito constituye un expresivo ejemplo, vid. A.
MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (1873-1978), Civitas, Madrid, 1992,
págs. 51 y ss.
9 Congreso de los Diputados: Diario de Sesiones,
núm. 9, 12 de abril de 1902.
social», en «su doble aspecto jurídico y económico» aparece ya en las primeras líneas de
ese texto, que aluden al panorama de huelgas
y «pavorosa agitación agraria» de la época,
muestra de «los muchos vestigios de guerra
que aún rigen las relaciones entre el capital y
el trabajo». De otro lado, y en palabras preocupadas del propio estadista, era «un hecho
innegable que el socialismo evoluciona
ganando influencia sobre Parlamentos y
Gobiernos»10. Lo que hemos llamado en otro
lugar «el lenguaje del miedo» de la primera
legislación laboral española11 se hace patente
en estos textos emanados de los poderes
públicos. Pero junto al temor hacia las perturbaciones sociales, inspiran a las reformas
valores morales y ciudadanos: la justicia, la
equidad, «el concepto superior de la solidaridad humana», y «la democracia, consagrada
al fin como condición y forma definitiva del
Estado»; valores explícitos en el elaborado
preámbulo del citado proyecto de creación del
Instituto del Trabajo.
Al reformismo social, denostado por tantos
en sus orígenes no faltos de contradicciones,
debe sin embargo su nacimiento la legislación
laboral que, con el tiempo, había de organizarse científicamente como disciplina jurídica propia: el Derecho del Trabajo12 y, próximo
a él y durante mucho tiempo en él integrado,
el Derecho de la Seguridad Social. Una legislación emergente que, ciertamente, a principios del siglo XX se podía tildar de prácticamente inoperante, a la vista de la escasa y a
10
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ en el erudito Discurso preliminar que sirvió de introducción al estudio de A. BUYLLA, A. POSADA y L. M OROTE: El Instituto del Trabajo. Datos para la reforma social en España, completado con
una Memoria acerca de los Institutos del Trabajo en el
extranjero elaborada por J. UÑA Y SARTHOU, Madrid, Establecimiento Tipográfico de Ricardo Fé, 1902 (existe
edición facsimil del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, Madrid, 1986), pág. xv.
11 Vid. nota 8.
12 Cfr. el clásico análisis sobre el Derecho del Trabajo como «disciplina especial» contenido en el Capítulo
preliminar de libro de M. ALONSO OLEA: Introducción al
Derecho del Trabajo, cit.
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veces nula aplicación de las primeras leyes
del trabajo13, pero que el tiempo y la persistente acción de los poderes públicos habían de
consolidar de modo definitivo a partir del primer cuarto del siglo XX, llegando a constituir
lo que se ha considerado como la máxima
innovación del Derecho contemporáneo14.
Esa conexión íntima entre ideario reformador y legislación laboral aparece con claridad en no pocos documentos de la época; tal
es el caso del Informe elaborado por la Facultad de Derecho de la Universidad Central de
Madrid (nuestra actual Universidad Complutense), en respuesta al Cuestionario planteado por la Comisión de Reformas Sociales15.
En ese dictamen, fechado el 30 de junio de
1885, comienza advirtiéndose prudentemente que la cuestión social no es «primaria y fundamentalmente una cuestión jurídica», sino
«esencialmente económica». Pero, aun siendo
así, se reconoce que también desde la esfera
jurídica «puede contribuirse a normalizar las
relaciones sociales». En concreto, la acción
del Derecho (y del Estado) hacia los trabajadores presenta numerosos ámbitos de actuación: reconocidos ya los derechos políticos a
los obreros, el dictamen de la Facultad de
Derecho enumera las materias en que considera precisa la intervención legislativa,
correspondientes a contenidos típicos de lo
que luego sería el Derecho del Trabajo y de la
13
Como reconocía la E. de M. del RD de 5 de
diciembre de 1883. En el mismo sentido, y años más tarde, E. DATO E IRADIER: «Significado y representación de
las leyes protectoras del trabajo», en Rev. Gral. de Legisl.
y Jurispr., tomo 114, 1909, pág. 23.
14 Como dijo A. D’O RS: Prelección jubilar, leída en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Santiago el
día 12 de abril de 1985, reiterando conceptos expuestos
ya en su Memoria de oposiciones a Cátedra publicada
en 1943, el «rumbo del porvenir» era «la regeneración
del Derecho Civil por el nuevo Derecho laboral»; «el
centro del Derecho del futuro está en las relaciones de
trabajo» (págs. 27 y 28).
15 REFORMAS SOCIALES: Tomo II, Información escrita,
cit., págs. 3 y ss. Precisamente fue en el «Paraninfo viejo
de la Universidad Central» donde se celebraron las
sesiones de la Información oral a la Comisión.
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Seguridad Social: «libertad de los trabajadores para asociarse y defender sus intereses»,
reforma del proceso para que «los trámites de
la justicia sean rápidos, eficaces y fácilmente
utilizables por las clases…más necesitadas»,
«consagración de la libertad de trabajo», creación de «jurados mixtos de capitalistas y obreros» para solucionar sus conflictos, «reglamentación del trabajo en lo que concierne a la
seguridad y a la higiene del obrero, y a la ocupación de las mujeres y de los niños en la
industria», «acción oficial (para) atender al
obrero enfermo, viejo, inutilizado o falto de
trabajo», etc., etc. Al final, pues, la que se presentaba como cuestión ante todo económica
recibía la propuesta de remedios eminentemente jurídicos.
Esta misma actitud se refleja en el preámbulo del RD de 23 de abril de 1903, por el que
se creó el Instituto de Reformas Sociales, en
el que el Presidente del Consejo de Ministros,
D. Francisco Silvela, se mostraba también
partidario de las reformas paulatinas a través de las leyes del trabajo al proponer «desarrollar gradual y sistemáticamente nuestra legislación laboral».
Los propulsores de la reforma social eran
conscientes, en efecto, de que ésta había de
ser sobre todo reforma de la regulación de las
relaciones laborales. Esta reforma se dirigió
en lugar muy destacado a suplir la escasa
atención del Código Civil –«con sus miserables y censurables artículos» sobre la materia 16 – al contrato de servicios personales,
16
La expresión en A. POSADA: Socialismo y reforma
social, cit., pág. 130, postulando «que el contrato de trabajo se regule jurídicamente», toda vez que «ni el Código Civil … ni los individualistas introducen con eficacia
positiva la acción protectora del derecho, en las complejas y múltiples relaciones que el contrato de trabajo
entraña». «Los llamados juristas –continuaba (pág. 135)–
apenas suelen ocuparse de él: hasta es dudoso que los
Códigos civiles traten del mismo; no lo citan, aunque
hablen del arrendamiento de servicios, que no es quizá
el mismo contrato de trabajo, acerca del cual además se
legisla, de ordinario, fuera de la legislación propiamente
civil». Más aún (pág. 139): «no se ha llegado a encontrar
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regulando de modo completo el nuevo contrato de trabajo. Con gran penetración, una vez
más, Canalejas sintetizaba las carencias del
código en la materia: «El número de las horas
del servicio, la exigencia de que el pacto sea
formalizado por escrito, la forma del pago del
salario, la prohibición a renunciar a determinadas acciones por parte del obrero en caso de
accidente y el procedimiento libre de trabas
costosas y emplazamientos dilatorios que
impidan hacer efectivas las responsabilidades del patrono; tantas disposiciones, en fin,
como la equidad aconseja, fueron olvidadas
en nuestro Código»17; el cual prosigue la tradición de incluir los servicios personales en
figuras acuñadas en el Derecho romano
(arrendamientos, compraventa), con ignorancia de que «hay una relación especial jurídica
humana entre el empresario y el obrero»,
basada en un esfuerzo inseparable de la propia persona del trabajador; y ello, pese a que
«doctos economistas …siguen hablando del
mercado de trabajo»18.
En un principio, quienes se ocupan del
estudio de la cuestión social no muestran preferencia por instrumentos normativos determinados; lo que les importa es que las reformas se produzcan, sea cual sea su vehículo
regulador. Abordándose directamente el pro-
el derecho propio para regular imparcial y equitativamente…las relaciones que entraña lo que en derecho
civil se llama contrato de arrendamiento de obras y servicios…». Obviamente, ese «derecho propio» que el
autor reclamaba perentoriamente había de ser el nuevo
Derecho del Trabajo.
17
A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.
132, trazaba también un amplio elenco de materias que
había de regular la ordenación del contrato de trabajo:
jornada máxima, descanso semanal, salario mínimo, respeto de los pactos, establecimiento de arbitrajes, seguridad e higiene en el trabajo, indemnizaciones por accidentes, regulación especial del trabajo de mujeres y
niños, seguros, retiros y pensiones.
18 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., págs. CXVII y ss.
Del «mercado de trabajo», por cierto, seguían hablando
los economistas en los albores del siglo XX y lo siguen (o
seguimos) haciendo, economistas y no economistas,
cien años más tarde.
blema de la técnica legislativa en materia
laboral, se exponen, como igualmente viables, la alternativa de regular el contrato de
trabajo «en el Código (civil) ó en una ley especial civil»19; opción a la que se añade una tercera más innovadora, en la que apunta una
legislación laboral distinta de la civil, centrada en «la ley orgánica del contrato de trabajo»20.
Una encomiable actitud de realismo y
modestia al acometer la obra de reforma
social se refleja en la concepción del propio
legislador (o «prelegislador») sobre la técnica
de la legislación laboral. El frustrado proyecto de Canalejas para crear un Instituto del
Trabajo es consciente de que «dos caminos se
ofrecen para regular el orden jurídico de las
relaciones del trabajo y la condición de los
obreros»: elaborar un código unitario e integral, o «proceder por serie sistemática de
reformas parciales…partes de un sistema de
medidas»; este segundo procedimiento,
menos ambicioso pero más viable, es el que
merece la preferencia de Canalejas, coincidente con la de los encargados de preparar el
diseño del futuro Instituto del Trabajo. Éstos,
en efecto, se preguntaban «si se debe continuar haciendo leyes sueltas, ó bien acometer
la redacción de una especie de Código Industrial, tipo austríaco ó alemán, ó simplemente
una ley sobre el Contrato de trabajo que comprendiese refundidas las leyes de Dato y lo
que aún falta por regular en dicho contrato,
dejando otros puntos para leyes especiales», y
respondían inclinándose hacia la última posibilidad21. Y, en efecto, ése fue el camino que
había de seguir históricamente nuestro (y no
sólo el nuestro) Derecho del Trabajo, cuyo
edificio legislativo nunca ha adoptado la for-
19
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. CXLIX. Las
opciones aparecen también en A. POSADA: Socialismo y
reforma social, cit., pág. 132: «…un código, una ley ó
una serie de leyes, reguladoras del contrato de trabajo».
20
J. CANALEJAS Y M ÉNDEZ: op. cit., pág. CXV.
21 A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del
Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,
pág. 11.
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ma acabada de un verdadero código, por más
que en alguna ocasión se lo haya propuesto el
legislador22.
Aspecto reiteradamente invocado por el
pensamiento reformista en su abordaje de la
cuestión social fue el de la actitud que debía
adoptar el Estado, no ya como poder público
sujeto del intervencionismo social y, básicamente, como legislador, sino como patrono o
empresario. «El Estado –escribe Canalejas23–, aunque lentamente, va ya convenciéndose de que a él le corresponde practicar lo
que aconseja». El Estado «debe ser el primero
que reglamente su contrato de trabajo en las
industrias y servicios que le competen; el primero que acepte soluciones arbitrales para
las discordias; el primero que defienda contra
el infortunio prematuro o la vejez prolongada
a sus obreros; (…) el Estado, en fin, puede
mejor que patrono alguno promover, para
estudiarlas y difundirlas, experiencias que
constituyan tanteos acerca de la posibilidad y
la eficacia de reformas en los métodos de trabajo y remuneración del mismo…»24.
1.3. El reformismo social y la crítica del
laissez-faire y de las utopías
colectivistas
Directamente frente al radical individualismo liberal imperante, acogido en su aspec-
22 En efecto, el Código del Trabajo de 1926 fue más
que un verdadero código sistemático y completo la yuxtaposición de las regulaciones de varias instituciones
específicas. En tiempos actuales, el vigente Estatuto de
los Trabajadores (texto refundido de 1995), prevé en su
Disp. adicional 8ª (3ª en el texto originario de 1980) que
«el Gobierno…recogerá en un texto único denominado
Código de Trabajo las distintas leyes orgánicas y ordinarias que, junto con la presente, regulan las materias laborales…», etc. Como es bien sabido, aun contando esa
disposición con cerca de un cuarto de siglo de existencia, sigue pendiente de cumplimiento.
23 J. CANALEJAS Y M ÉNDEZ: op. cit., pág. XIV.
24
Cfr. sobre la teorización del «Estado patrono
modelo», A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las
leyes laborales de España (1873-1978), cit., págs. 72 a 76.
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to jurídico en el Código Civil, («lo que hay en
el fondo del problema social es una protesta
contra el individualismo dominante», escribió
D. Gumersindo de Azcárate, una de las más
representativas figuras, si no la que más, del
reformismo social español25), pero también
frente a la entusiasta y simplificada radicalidad de las propuestas revolucionarias, tanto
de signo socialista como anarquista, que se
encaran con la «cuestión social», se va elaborando entre nosotros, a finales del XIX y
comienzos del XX, una teorización armonicista sobre el conflicto social, que hace de la idea
de reforma gradual y pacífica su principal
instrumento propugnando «la composición
entre la tradición y el progreso»26, y que se
propone hacer evolucionar al Derecho civil
desde «el período individualista» hasta «el
período de la sociabilidad» 27 . Ese ideario
reformista, sin dejar de reconocer el valor de
la libertad en las relaciones políticas, económicas y sociales, se aparta decididamente del
dogma individualista del laissez faire, basado
en la creencia en unas inexorables leyes naturales de la economía28 y en un ajuste también
25 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, Gras y Cía., Editores, Madrid, 1881,
pág. 63. (La citada obra, como explica el autor en su inicio, constituye «un resúmen del importante y animado
debate que sobre este tema tuvo lugar en el curso de
1877 a 1878 en el Ateneo de Madrid»).
26 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., pág. 140.
27
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,
pág. CXVI.
28 Una crítica de esas leyes («Busco estas leyes naturales de que siempre se habla y no las encuentro») en G.
DE AZCÁRATE: Estudios económicos y sociales, Librería de
Victoriano Suárez, Madrid, 1876, pág. 217 y ss. «Los
economistas –afirma el autor– olvidan que la base de
todo régimen económico en los pueblos civilizados, son
las leyes hechas por los legisladores (…) y no supuestas
leyes naturales, inmutables, a las cuales es necesario
someterse ciegamente para siempre» (pág. 220). «La
teoría de las leyes naturales –añade– ha alejado toda
noción de un ideal a que pueda aspirarse» (pág. 227). En
fin: «creo, que con razón, se ha censurado a la Economía política oficial que emita como verdades absolutas,
proposiciones que en realidad están desmentidas por los
hechos…» (pág. 230).
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natural de los distintos intereses en presencia; aquel liberalismo extremoso había de
desembocar en la consideración de la intervención del Estado como una perturbación de
las leyes económicas y en la convicción de
que, una vez apartada esa intervención, el
libre juego de la competencia y el mercado
bastaría para concordar los distintos intereses sin necesidad de ninguna actuación
correctora externa 29. En el polo opuesto, y
mientras que en la concepción liberal ortodoxa la política de reformas progresivas quedaba por principio descartada, sencillamente
porque se reputaba innecesaria, las ideas
socialistas no sólo se oponían al dogma liberal
del laissez-faire, cuya ineficacia social era
patente, sino que también consideraban insuficientes y nimias las reformas intervencionistas que comenzaba a proponerse dentro
del sistema político-económico, y postulaban
una transformación radical de la sociedad
dirigida desde el Estado30.
En una sucesión de movimientos pendulares a la que no parece ser ajeno el desenvolvimiento global de la historia de la humanidad,
resulta patente que así como el individualismo liberal supuso una reacción drástica frente a la regulación de la vida social y económica por el Estado durante el Ancien Régime,
las tendencias socialistas fueron a su vez una
reacción exagerada a favor de la intervención
estatal frente al abstencionismo público y a
favor de lo colectivo frente a lo individual. La
«libertad abstracta» y el «liberalismo atomístico» dejaron a la intemperie «ciertos intereses a causa de la destrucción de los antiguos
organismos», y provocaron, como reacción, la
aparición de «proyectos más ó ménos utópicos
de organización social»31. Entre esos extremos –la inmovilidad del laissez-faire y la pro-
29
Estas ideas y su crítica, en G. DE AZCÁRATE: Estudios …, especialmente págs. 166 y ss., y en Resúmen de
un debate sobre el problema social, cit., págs. 159 y ss.
30 G. DE AZCÁRATE: Estudios …cit., págs. 180 y 181.
31 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., pág. 11.
clamación de la lucha de clases– se movió, con
no pocas dificultades, la tercera vía, a la postre la que había de alcanzar los mejores resultados prácticos, del reformismo social. El
empeño conciliador de esta vía, capaz de acoger lo que de bueno había en el ideario liberal
y en el socialista, fue sustentado con convencida firmeza por un grupo de intelectuales y
políticos, el eje de cuyo pensamiento en la
materia aglutinaba junto a principios de la
moral cristiana y del idealismo ético inspirador de la Institución Libre de Enseñanza, ideas tomadas de los entonces emergentes
«socialistas de cátedra» con las que se intentaban rectificar los excesos de individualismo
liberal. Ese empeño conciliador queda perfectamente reflejado en textos como éste de
Azcárate: «La libertad industrial es cosa
excelente. El libre cambio, la libertad del trabajo y de los contratos han contribuido enormemente a acrecer la producción de la riqueza. Es preciso destruir todas las trabas de la
libertad, si existen todavía; pero al Estado
corresponde intervenir, cuando las manifestaciones del interés individual llegan a estar
en contradicción con la misión humana y civilizadora de la Economía política, produciendo
la opresión y la degradación de las clases inferiores»32. Aunque el citado texto, si se mira
atentamente, parece referirse más que a la
opinión propia del autor a la exposición de la
doctrina de los Katheder-sozialisten, no hay
duda de las coincidencias entre uno y otros; si
acaso, Azcárate propugna un intervencionismo estatal más matizado, distinguiendo
entre «lo que en todo caso y momento toca
hacer al Estado, por corresponder a su misión
esencial y fundamental, de lo que le toca
hacer con carácter transitorio y sólo por razones históricas»33; por otra parte, el que fuera
Profesor de Legislación Comparada de la
Universidad de Madrid y, tras ser separado
de esta función, Profesor en la Institución
Libre de Enseñanza, no dejaba de manifestar
su reticencia frente a la idea central de los
32
33
G. DE AZCÁRATE: Estudios …cit., págs. 195 y 196.
Op. cit., pág. 196, nota 1.
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socialistas de cátedra, a saber, la identificación de la «cuestión social» con la «cuestión de
la repartición»34. Ello no obstante, Azcárate
no podía dejar de mostrar su conformidad con
la fórmula que pretendía limitar el liberalismo introduciendo en él intervencionismo
público: no la fórmula inviable de regresar al
pasado Antiguo Régimen, no la fórmula del
socialismo radical de subvertir el orden
social, ni tampoco la fórmula del liberalismo
ortodoxo que acababa contentándose con
«vanas palabras»; antes bien la idea de que
«no hay que negar el mal» (como hacían algunas escuelas ante la cuestión social35), sino
que, por el contrario, «vale más estudiarlo
bajo todas sus fases y procurar remediarlo
con reformas sucesivas y racionales».
Frente a la convicción de los anarquistas y
socialistas que en la segunda mitad del siglo
XIX anunciaban la revolución inminente, y
proponían ora la utopía del «comunismo sin
gobierno»36 ora la «supresión del orden esta34 Op. cit., pág. 198, nota 1: «La cuestión de repartición es el problema social bajo el punto de vista económico; pero no todo el problema social, el cual (…) tiene tantos aspectos como órdenes se dan en la vida». En
la misma pág. citada se expone sucintamente el alcance
que la referida «cuestión de repartición» tenía para el
socialismo de cátedra: «Las clases laboriosas quieren
mejorar su suerte y obtener mayor parte de los bienes
creados por el concurso del capital y del trabajo».
35 Negativa de la que se hacía eco el propio AZCÁRATE (op. cit., págs. 278 y 279) cuando defendía la «investigación científica por el camino de la observación y de
la experiencia» para mostrar «la realidad manifiesta de
imperfecciones sociales de nuestro tiempo, cuya existencia se obstinan en negar ciertos científicos sobradamente optimistas y ciertas clases sobrado egoístas».
36 P. KROPOTKIN: La conquista del pan, publicada en
1892 (trad. esp. de Ediciones Júcar, Madrid, 1977), pág.
28. En esa utopía no tenían cabida ni el Estado ni el
Derecho: «la humanidad tiende…a abolir el Estado, esa
personificación de la injusticia»; «el común acuerdo
reemplaza a la ley» (op. cit., pág. 29). Para el Príncipe
anarquista se imponía la desaparición del régimen del
trabajo asalariado, y por ello del derecho al trabajo:
«¡Basta de esas formas ambiguas como el ‘derecho al
trabajo’!» (pág. 23); «el ‘derecho al trabajo’ es el derecho a continuar siempre siendo un esclavo asalariado»
(pág. 24).
88
blecido» y la «abolición del trabajo» 37 , las
reformas pausadas y prudentes son la respuesta que el sistema político-social apresta
frente a la cuestión social para «aplacar los
odios» y «cerrar heridas abiertas» (E. de M.
del RD de 1883, creador de la Comisión de
Reformas Sociales). Claro está, la solución
reformista ha de combatir tanto los postulados colectivistas como los conservadores individualistas38; una vez más, Canalejas sintetiza con acierto el proceso: «como mediadores
en la lucha entre los adeptos del statu quo
individualista y los partidarios de una revolución que dé el triunfo al colectivismo ó al
anarquismo, surgen escuelas y partidos
intermedios, que proclaman la reforma legislativa social»; en una línea de intervencionismo armonicista, se encomienda al Estado «el
deber y la potestad de lograr jurídica y progresivamente que sean más equitativas y
conciliadoras las relaciones contractuales y
económicas entre los distintos factores de la
producción»39. El propio Canalejas contrapone la idea reformista, según la cual «no había
otro medio de ‘desarmar la revolución’ que
conceder por la ley lo que se pretendía por la
fuerza», a la concepción conservadora a cuyo
tenor «la represión sistemática y caso necesario sangrienta de la revolución, conseguirá
37 K. MARX: La ideología alemana (1846), en la antología de M. RUBEL: Páginas escogidas de Marx para una
ética socialista, II, Amorrortu editores, Buenos Aires,
1974, pág. 28: «Llamamos comunismo al movimiento
real que suprime el orden establecido»; «…la revolución
comunista…permite abolir el trabajo» (pág. 29). Y en
contra del reformismo (Alocución, 1850): «los demócratas pequeñoburgueses, lejos de pretender transformar
toda la sociedad en beneficio de los proletarios revolucionarios, aspiran a un cambio de las condiciones sociales que vuelva la sociedad existente lo más soportable y
cómoda posible para ellos» (pág. 52); en fin (Carta a
J.B.Schweitzer, 1865): «la clase obrera es revolucionaria
o no es nada» (pág. 72).
38 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ : Discurso preliminar, cit.,
pág. LVII: «Por carecer de ese sentido de gobierno social,
la escuela individualista adelantó bien poco en el áspero
sendero de las realidades».
39
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ : Discurso preliminar, cit.,
págs. XLIII y CXV.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
exterminar sus gérmenes» 40. En fin, y aun
considerando al socialismo como un «grandioso movimiento», otro insigne reformista,
Posada, rechaza la idea de que el progreso
social sea monopolio de aquella ideología;
antes bien, considera que «los socialismos
teóricos, y los prácticos (…) no son la única
fuerza organizada, ó viva, que mantiene y
empuja la reforma social», pues «fuera del
socialismo…hay una ‘acción social’ fecundísima…(…) que al fin persigue el aniquilamiento de toda opresión y de toda explotación
humanas»41.
1.4. Los difíciles inicios del reformismo
social
1.4.1. Conocimiento frente a ignorancia y
represión
Reconocer el problema social en lugar de
empeñarse en ignorarlo o en reprimir sus
efectos, y, una vez admitido, dedicarse a conocerlo en su realidad, eran las vías por las que
había de discurrir nuestro primer reformismo social, cuyos pasos iniciales discurrieron a
través de lo que se ha llamado el «intervencionismo científico» del Estado42; una actitud
constructiva, razonadora y civilizada, situada en las antípodas de la primera reacción del
poder público frente al asociacionismo obrero,
a saber, la pura actitud de represión con
medidas penales y de orden público. Comentando esas propuestas a favor del estudio de
la cuestión social, Azcárate no podía menos
que mostrar su encendida adhesión: «¡Qué
40
J. C ANALEJAS Y M ÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,
pág. CLIV.
41 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., págs.
6 y 7.
42 Esta expresión en L.E. DE LA VILLA G IL : Los orígenes
de la Administración laboral en España, Escuela Nacional
de Administración Pública, Madrid, 1969, pág. 17 y en
I. LÓPEZ PENA: «Los orígenes del intervencionismo laboral
en España: el Instituto de Reformas Sociales», Revista de
Trabajo, 1969, nº 25, págs. 14, 18 y 19.
diferencia entre este modo de ver el problema
social y el de aquellos políticos que no encuentran otros modos de resolverlo que la infantería, la artillería y la caballería! Bien pudieran
los que así discurren atender a lo que pasa en
Inglaterra, país clásico del buen sentido y del
espíritu práctico, donde todas las escuelas y
partidos, hasta los más conservadores, en
medio de todas las contingencias y sucesos,
por dolorosos que sean, nunca dejan de estudiar los problemas sociales con serena imparcialidad»43.
1.4.2. Los enemigos del intervencionismo
estatal; un ejemplo señero
El empeño reformista optaba así por el llamado «procedimiento de la propaganda pacífica», rechazado tanto por «los socialistas
radicales y los conservadores medrosos»44; tal
procedimiento, de clara raíz pedagógica, estaba lejos de ser un fácil recurso a la filosofía
del término medio45, y prueba de ello es que
tanto el ideario como sus sustentadores se
atrajeron, junto a la desconfianza de los
medios obreros46, la inquietud de los conser43
G. DE AZCÁRATE: Estudios…cit., pág. 199, nota 1.
G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., págs. 142 y 143.
45 Como parecería deducirse a primera vista de textos como el de G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate
sobre el problema social, cit., pág. 147: «no hallaremos
más que dos escuelas fundamentales: la individualista y
la socialista, y luégo una intermedia que (…) será armónica o ecléctica». La dificultad de mantener esta última
postura quedaba patente en la declaración del propio
autor: «es probable que los que se hayan fijado en el
modo que tuve de plantear el problema me califiquen
de socialista, y los que en la manera de resolverlo, de
individualista»; calificativos ambos que rechazaba (pág.
146).
46 La desconfianza obrera hacia la reforma social
está patente en varias cualificadas intervenciones de la
«Información obrera» al Cuestionario de la Comisión de
Reformas Sociales: «consideramos totalmente ilusoria la
labor de esta Comisión»; «esta información no puede
producir resultado alguno, porque los señores que forman la Comisión no representan los intereses de la clase
trabajadora, sino los intereses de la clase explotadora»
44
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
89
ESTUDIOS
vadores, que veían en las propuestas de reforma peligrosas inclinaciones demagógicas47.
(Sr. García Quejido); «no cree el partido socialista que
represento que la Comisión podrá hacer nada positivo
por sí propia» (Sr. Iglesias); «el resultado definitivo de
esta información quedará reducido a una exposición
más o menos extensa de nuestras miserias, y a un dictamen muy bien escrito seguramente … y nada más» (Sr.
Ordóñez). Cfr. REFORMAS SOCIALES: Tomo I, Información
oral, Madrid, Manuel Minuesa de los Ríos, 1889, págs.
25, 200 y 219 (existe una edición facsimil del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1985). En el
informe de la Agrupación socialista de Madrid (debido al
Dr. Vera) a la Comisión no se ahorraban tampoco las críticas a la tarea propuesta por Moret: «Resulta, por tanto,
de las consideraciones expuestas: Que la misión de los
Gobiernos no es mejorar la condición del trabajador.
Que las ventajas obtenidas hasta aquí por los obreros
son triunfos del trabajo sobre la burguesía y los Gobiernos que la representan. Que no teniendo la clase obrera
española la fuerza necesaria para imponer sus pretensiones, no debe esperar ventaja alguna de los trabajos de la
Comisión informadora ni de los desarrollos del pensamiento a que su creación obedece» (cfr. el Apéndice a la
citada obra REFORMAS SOCIALES: Tomo II, Información
escrita, pág. XLVII). En fin, y para no alargar en exceso los
abundantes ejemplos, la Asociación del Arte de Imprimir declaraba rotundamente: «Nada esperamos de esa
Comisión; nada esperamos del Gobierno»; en igual sentido, el Montepío de Tipógrafos: «no esperamos nada de
los trabajos de la Comisión ni de los que efectúe el
Gobierno»; análogamente, El Porvenir, sociedad de trabajadores en hierro y demás metales se manifestaba «sin
esperanza alguna de que vuestros trabajos ni los del
Gobierno disminuyan en el más pequeño grado los
duros sufrimientos de la clase proletaria» (R EFORMAS
SOCIALES: Tomo II, Información escrita, cit., págs. 459,
490 y 591).
47 A esas «supuestas inclinaciones demagógicas»
que «por pasión o interés» le atribuían algunos, se refería J. CANALEJAS Y MÉNDEZ en el citado Discurso preliminar,
en el que el eminente político se sentía obligado a trazar
la divisoria entre el intervencionismo reformista y los
movimientos colectivistas: «No se hable, a propósito de
este movimiento universal (se refiere al reformismo) de
romanticismos socialistas, de lisonjas a las muchedumbres, de flaquezas populacheras y no se pretenda deducir de esa noble y frecuente inclinación de estadistas y
pensadores a mejorar la suerte de los que sufren, que
todos laboran por el triunfo de Karl Marx. ¡Qué injusticia!» (pág. LII). Años antes, al ponerse en marcha los trabajos de la Comisión de Reformas Sociales, desde diversos medios se acusaba al Partido Conservador de connivencia con la revolución; entre otros muchos ejemplo, la
90
Los orígenes de nuestro reformismo social,
como se ha dicho con referencia a la Comisión
de Reformas Sociales, lejos de ser cómodos se
desenvolvieron, en efecto, «en medio de la
adversidad» y la «falta de arraigo social»,
expresadas en la «apatía del Gobierno y de
ambas Cámaras», la «repulsa de los obreros
organizados … convencidos de que cualquier
concesión al reformismo suponía restar fuerza a la revolución», y, en fin, la indiferencia de
la sociedad48. Tampoco el proyecto de Instituto del Trabajo (1902) dejó de despertar
inquietudes entre sus contemporáneos; contrastando vivamente el hecho de que fuera
«acogido con tanto recelo por una parte de la
opinión parlamentaria de España» y se le tildara de antemano como «obra de disolución
social», con el funcionamiento de entes similares desde hacía décadas en otros países
como Estados Unidos, Francia, Inglaterra,
Alemania, Canadá, etc.49 En fin, el Instituto
de Reformas Sociales tampoco se sustrajo, en
cuanto órgano de consenso, al choque «con
una tradición obrera y patronal de simple
confrontación de fuerzas»50.
Con todo, las ideas de reforma social fueron avanzando, impulsadas por la burguesía
cultivada situada en los ámbitos del eticismo
krausista, el catolicismo social y en diversas
órbitas políticas (liberales, republicanos, conservadores…). El eje de esas ideas no era otro
sino el de corregir el liberalismo con tempera-
prensa republicana le imputaba abrir «en las 49 provincias otras tantas cátedras de socialismo aparatoso y violento, y en los 10.000 municipios otras tantas escuelas
donde se discute a placer todo linaje de reformas y delirios sociales (…) donde se defiende bajo el manto protector del Sr. Cánovas (…) el comunismo (y) la anarquía»
(apud S. CASTILLO: Estudio introductorio a la edición de la
obre R EFORMAS SOCIALES: Información oral y escrita,
1889-1893, cit. tomo I, pág. CXIII).
48 Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, Madrid, 1989, págs. 15-16.
49 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,
pág. LXVII.
50 J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de la
reforma social en España, cit., pág. 61.
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mentos sociales, introduciendo el imprescindible intervencionismo del Estado en la cuestión social, una ideología ésta que, como ya
hemos indicado, distaba de ser compartida
mayoritariamente por los estamentos burgueses.
Un ejemplo significativo de la honda penetración del pensamiento individualista que
todavía estaba presente en los intelectuales
españoles de finales del siglo XIX51 lo tenemos en la posición mantenida por el precursor de la generación del 98, Ángel Ganivet, en
su ensayo –dedicado a Unamuno, si bien para
polemizar con él– sobre El porvenir de España. Después de reconocer la trascendencia de
la cuestión social y la necesidad de darle solución adecuada – «El valor de los organismos
políticos depende en nuestro tiempo de su
aptitud para dar vida a las reformas de carácter social»–, y de reprochar que «ni el Estado,
ni la Religión, ni ninguna de sus formas posibles, satisfacen esta necesidad de nuestro
tiempo», el original pensador52 descartaba
como solución la intervención del Estado, que
asociaba sin titubeos al credo socialista, para
resolver aquella cuestión social: «No sé cómo
hay socialistas del Estado ni de la Internacional; en España es seguro que la acción del
Estado sería completamente inútil. Se darían
leyes reguladoras del trabajo y habría que
vigilar el cumplimiento de esas leyes: un
cuerpo flamante de inspectores, es decir, de
individuos que en virtud de real orden tendrí-
51
Así F. PÍ Y MARGALL: Las clases jornaleras, cap. XIV:
«Abdicándose puede y debe ayudarnos el Estado, no
atribuyéndose como ahora nuevas facultades (…) El
dejad hacer, dejad pasar ha de ser aún el principio de su
política y la norma de sus actos» (en J. T RÍAS: Francisco Pí
y Margall: Pensamiento Social, Madrid, 1968, pág. 190).
52 Original y contradictorio: regeneracionista y «pionero del nuevo espíritu» pero también amante de la tradición y azote de la civilización y la técnica; idealista
quijotesco y partidario nietzscheano de la voluntad de
dominio individual, anarco-individualista, antisocialista
y antidemocráta (Cfr. J.L. ABELLÁN: Historia crítica del
pensamiento español. Tomo V (II): La crisis contemporánea (1875-1936), Madrid, 1989, págs. 211 y ss.
an el derecho de pedir cinco duros a todos los
ciudadanos que cayeran bajo su dirección»53.
Muchos años más tarde podía decirse entre
nosotros que «domina todavía el santo horror
a la legislación que repercutir pueda en merma del sagrado derecho de la propiedad
real»54.
Entre acusaciones de signo contrario
hubieron, pues, de avanzar dificultosamente
las posiciones reformistas, que sin embargo
tuvieron la fortuna de contar con defensores
convencidos y esforzados, tan distantes de las
propuestas de subversión radical del orden
establecido como de los remedios tradicionales basados en su mantenimiento inmóvil,
garantizado por la pura fuerza 55. De este
modo, la escuela individualista hubo de adoptar un «movimiento de rectificación» que
moderó sus anteriores «desconfianzas respecto de los planes de reforma social» 56. Así,
Azcárate expresó con toda claridad la primacía de las reformas sobre la revolución cuando afirmó la necesidad de emprender «el lento camino de las reformas para evitar el violento de las revoluciones»57; una postura que
53
A. GANIVET : Idearium español y El porvenir de
España, 6ª ed., Espasa Calpe, col. Austral, Madrid, 1962,
pág. 172. Frente al socialismo de Estado, el autor proponía un curioso «comunismo» inspirado en la tradición:
«el socialismo español ha de ser comunista, quiero decir,
municipal, y por esto defiendo yo que sean los municipios autónomos los que ensayen las reformas sociales; y
en nuestro país no habría en muchos casos ensayos, sino
restauración de viejas prácticas». Este reformismo comunal lo oponía Ganivet al reformismo emprendido por
«instituciones convencionales, porque éstas, faltas de
asunto real, divagan y caen en todo género de excesos».
54 A. A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en España, cit., pág. 22 (recuérdese que la publicación citada es
de 1917).
55
Esta actitud frente a la solución represiva de la
cuestión obrera, en J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit., pág. CXLVIII: «Pobre concepto del Estado
tienen los que esperan que solvente estas cuestiones
acumulando leyes penales o concentrando tropas».
56 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., págs. 169 a 171.
57 G. de AZCÁRATE: Estudios sociales, Madrid, 1933,
pág. 282.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
91
ESTUDIOS
recuerda la del Canciller Bismarck cuando
anunciaba sus reformas con el propósito de
detener el avance del socialismo. Otro ilustre
avanzado de los estudios sociales, Álvarez
Buylla, dedicaba el primer capítulo de su
libro La protección del obrero (acción social y
acción política)58 a «La Reforma Social», que
consideraba manifestación de la «universal
ley de la evolución», y cuyas heterogéneas
realizaciones –mundiales y, aunque más parvas, también españolas– enumeraba: casascuna, protección de niños obreros, cajas de
ahorros, regulación del salario, Inspección de
fábricas, limitación del trabajo de las mujeres, jornada laboral, cajas de retiros, consejos
de arbitraje y conciliación, reconocimiento de
las asociaciones obreras, seguros sociales,
bolsas de trabajo, etc., etc.
2. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
DE LA REFORMA SOCIAL
2.1. El Estado, impulsor de las reformas
sociales
La reforma social, que como modelo teórico se presentaba simultáneamente como
reforma a cargo de los individuos, de la sociedad y del Estado59, fue en la práctica ante
todo reforma desde el Estado y, en consecuencia, obra del intervencionismo estatal al
que venían oponiéndose «los jurisconsultos
que militan bajo la bandera de una libertad
absoluta»60.
El reformismo social es un ideario que conduce a una previsión de objetivos y medios,
entre ellos los legislativos; objetivos que van
concretando y van ampliando su ambición
con el transcurso del tiempo, y entre los cuales va ganando un lugar preferente la produc-
58
Págs. 11 y ss.
G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., pág. 146.
60 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,
pág. LIX.
59
92
ción normativa laboral. Así, en los textos de
Azcárate, y como desarrollo y concreción de
los grandes principios de subordinación del
interés individual al general, de sujeción de
la vida económica a la razón y a la moral y de
impulsión de la solidaridad social, se proponen metas específicas de reforma como el
reconocimiento de la participación en beneficios, el fomento del cooperativismo y la
pequeña propiedad así como la propiedad corporativa, la creación de jurados mixtos como
fórmula de paz y armonía en el trabajo, el
apoyo de las instituciones de previsión y
seguros mutuos, el reconocimiento del asociacionismo obrero, etc. Se considera, pues, que
el Estado está legitimado para ejercer una
amplia labor de «tutela», que se extiende a
numerosos aspectos de la vida social: enseñanza, beneficencia, jurados mixtos, sociedades cooperativas, etc. Curiosamente para un
observador de hoy, el insigne reformador no
logra escapar del todo al individualismo todavía dominante en su tiempo, y considera
inaceptable la fijación de salarios mínimos
(«la tasa del salario») y la «limitación de las
horas de trabajo», salvo para las mujeres y los
niños61 ; más genéricamente, no encuentra
«justa ni conveniente» la «intrusión del Esta-
61 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., págs. 89 y ss. La reducción de la
jornada de los varones adultos habría de suponer que
«salvo que se establezca la tasa del salario, éste descendería a medida que el tiempo de trabajo se rebajara, y
por tanto, lo que el obrero ganara en alivio de esfuerzo,
lo perdería en la cuantía de la retribución». En la obra
citada, pág. 179, concluía el autor manifestando que «la
regulación del trabajo (…) sólo es justa y conveniente
respecto de las mujeres y de los niños». Otros reformadores, sin embargo, no abrigaban dudas acerca de la viabilidad económica de la reducción de la jornada de trabajo. Así, A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit.,
pág. 145: «la reducción de la jornada de trabajo no
implica necesariamente una disminución proporcional
del producto, ó de otro modo: si el obrero, por razones
fisiológicas, higiénicas y morales, es capaz de producir
en ocho horas tanto ó más que en diez ó en nueve,
¿dónde está la perturbación económica temida? ¿Cómo
temer una baja del salario a causa de la baja en la producción?».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
do» en el derecho de obligaciones que entonces apenas regulaba, en beneficio del dogma
de la autonomía de la voluntad, las prestaciones de trabajo dependiente62.
2.2. Los trabajos preparatorios de la
reforma social: primeras
iniciativas públicas para el estudio
de la cuestión social
Frente a la relativa planificación de las
reformas sociales, las primeras normas laborales hacen su aparición, sin embargo, de un
modo asistemático, ajenas a un verdadero
programa reformador e inspiradas por el propósito de atender las situaciones de necesidad social más graves y urgentes. La intervención del Estado en materia laboral –vertida en una Administración «investigadora»
antes que gestora o «activa»63– precede así en
62
G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el
problema social, cit., págs. 122 y 123 plantea con lucidez el problema, aunque llegando a una solución que la
historia desoyó: «En el derecho de obligaciones una sola
cuestión nos interesa, pero es fundamental. ¿Debe mantenerse el principio de libertad como base de la contratación, es decir, garantizarse la libre concurrencia, ó, por
el contrario, habrá la ley de poner trabas a ésta, tasando,
por ejemplo, el salario en el arrendamiento ó locación
de servicios y el interés del capital en el préstamo, rescindiendo los contratos en que haya lesión para una de
las partes, é interviniendo en el cumplimiento y ejecución de todos?». El autor considera que ello supondría
una intrusión del Estado injusta e inconveniente en problemas que a su juicio no son de solución estatal, sino
que «sólo pueden remediarlos el individuo y la sociedad» con criterios de razón y moralidad. Ello no obstante, como Presidente del Instituto de Reformas Sociales,
Azcárate, junto con los Vocales Sres. Inchaurrandieta,
Santamaría, Piernas y Ugarte, formuló unas Bases de Ley
de Contrato de Trabajo (20 de abril de 1904), de notable
alcance intervencionista.
63 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.
230: «La acción de los Estados (…) en la vida del trabajo, se ha manifestado desde un principio, más que como
una acción de intervención, como una actividad informativa é investigadora, ó de una manera más exacta,
como una actividad de estudio». Cfr., en la bibliografía
actual, A. MARTÍN VALVERDE: «Estudio preliminar», en La
algunos años a la planificación de la reforma
social, aunque, ciertamente, las primeras
ideas de institucionalización de la reforma
social y los primeros proyectos de leyes del
trabajo sean coetáneos. En efecto, esas ideas
se van configurando a mediados del siglo XIX,
tanto en el esbozo de Comisiones precursoras
de la de Comisiones Sociales como en la tentativa de elaborar una legislación específica
del trabajo. En cuanto a lo primero, ya en
1842 se formula en el Senado por D. Joaquín
F. Campuzano la propuesta de creación de
una Comisión encargada de «examinar el
estado de la ilustración del pueblo y los
medios más adecuados para proporcionarla a
las necesidades de su propia convivencia y al
bien de toda la sociedad», y en 1855 se elabora, sin llegar a votarse en las Cortes, por el
Ministro de Fomento Sr. Luxán y el Presidente del Congreso Sr. Madoz un proyecto de
Comisión encargada de «reconocer y apreciar
en su justo valor las causas de las dificultades
suscitadas entre los fabricantes y los trabajadores de nuestras provincias manufactureras
y proponer al Gobierno los medios más oportunos de terminarlo felizmente» 64. A esos
empeños frustrados les sigue otro que tampoco prosperó: la propuesta de D. Fernando
Garrido y otros diputados (1869) para abrir
una «información parlamentaria sobre el
estado material, intelectual y moral de las
clases trabajadoras». Otra propuesta del propio Garrido (1871) dio lugar al nombramiento
de una Comisión, que abrió un proceso informativo que no alcanzó la debida efectividad65.
Como decíamos, estos intentos de institucionalización de la reforma social son paralelos
legislación social en la historia de España. De la revolución liberal a 1936, Congreso de los Diputados, Madrid,
1987, pág. XLIX.
64
Su texto íntegro puede consultarse en A. A. BUYLLA Y
G. ALEGRE: La reforma social en España, cit., págs. 60 a 66.
65 Sobre estos antecedentes, cfr. J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de la reforma social en España
(1823-1924). cit., págs. 12 y ss., y Mª D. DE LA CALLE: La
Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), cit., págs.
31 y ss.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
93
ESTUDIOS
en el tiempo a los primeros proyectos de leyes
laborales entre los que debe citarse el de
Alonso Martínez (1855) relativo a una fallida
«Ley sobre ejercicio, policía, sociedades, jurisdicción e inspección en la industria manufacturera». Por pocos años de diferencia, nuestra
primera legislación laboral se anticipó a la
creación del primer órgano efectivo de la
reforma social, la Comisión de Reformas
Sociales; en efecto, si ésta se constituyó en
1883, diez años antes se había promulgado la
que se considera comúnmente como primera
ley laboral española, la de 24 de julio de 1873,
a la que siguió, dentro de la misma línea de
protección de la mujer y el niño en el trabajo,
la de 26 de julio de 187866.
2.3. La institucionalización del estudio
de las reformas sociales
El primer paso de la reforma social que llamaríamos consciente es, como ya dejamos
apuntado más arriba, el dirigido a alcanzar
un conocimiento lo más preciso posible de la
realidad, paso que obliga al Gobierno al
«estudio de las necesidades sociales», como se
lee en la E. de M. del RD de 1883, creador de
la Comisión de Reformas Sociales. Como
escribió lapidariamente Salvador de Madariaga, sintetizando el sentido de este proceso,
«la era de la prudencia se anuncia con el
deseo de saber»67. Aquel estudio se promueve
ofreciendo en primer término «un programa
de cuestiones» a analizar, iniciando así el
«trabajo social que ha de preceder a la obra de
los legisladores».
Respondiendo a esa misma línea de realismo, en la propia E. de M. aparece, por cierto,
una temprana y convencida invocación a lo
que hoy llamamos «diálogo social», cuando se
refiere a «la autoridad que las reformas sociales sólo pueden reunir cuando se discuten y
preparan con el concurso de los mismos elementos para quienes se va a legislar»; y, más
adelante: «los que mañana van a ser preceptos de una ley irán de antemano aceptados
por los mismos que han de obedecerlos, y llevarán la sanción de la opinión pública, que es
superior a todas las sanciones legales».
Los reformistas españoles de finales del
siglo XIX y principios del XX fueron conscientes de la necesidad de evitar los arbitrismos políticos (como los que habían proliferado al calor de la Revolución de 1868) y los
legislativos en materia laboral (y, más
ampliamente, social), a cuyo efecto insistieron en la conveniencia de fundamentar las
normas legales en previos estudios de la realidad social 68; tarea propia, más que de la
ciencia jurídica o jurisprudencia, de la «sociología experimental», a la que aludía la E. de
M. del Proyecto de Ley de Instituto del Trabajo, atribuyéndole la misión de aconsejar
«el programa de las medicinas sociales» oportunas en el momento.
66
Cfr. L.E. DE LA VILLA GIL: Nacimiento del derecho
obrero en España, Instituto de Estudios Administrativos
(separata), Madrid, 1970, págs. 9 y ss.; A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España
(1873-1978), cit, págs. 36 y ss.; M.C. PALOMEQUE LÓPEZ:
Derecho del trabajo e ideología, 6ª ed., Tecnos, Madrid,
1995, págs. 64 y ss.
67 S. DE MADARIAGA: España. Ensayo de Historia Contemporánea, 13ª ed., Espasa-Calpe, Madrid, 1979, pág.
121. El texto sigue así: «Después de la Restauración del
75, algunas cabezas claras se preguntaron si no había llegado el momento de investigar los hechos de la situación
social e industrial». Como anticipaba la E. de M. del proyecto de Decreto de Luxán y Madoz, «la investigación es
94
aquí una necesidad y un deber», de donde seguía que
«una Comisión compuesta de personas inteligentes y
amigas del bien público puede desde luego encargarse
de estas investigaciones para proponer al Gobierno los
medios más oportunos de acallar las exigencias de los
unos, los recelos y aprensiones de los otros, la inquietud
y la ansiedad de todos».
68 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.
229, exponiendo el cauce que había de seguir el intervencionismo estatal en la cuestión social: «enterarse, y
para enterarse, y enterándose, intervenir con conocimiento exacto de las condiciones reales de las dificultades y de los problemas»; y para ello, crear un órgano y su
correspondiente función.
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ALFREDO MONTOYA MELGAR
Esta vertiente estudiosa e investigadora
del intervencionismo del Estado, tan abominado por muchos en la emergencia del reformismo social, cristalizó en la creación de un
órgano oficial ad hoc, dotado de una amplia
autonomía frente a la Administración ordinaria e incluso frente al ideario de los partidos
gobernantes; institución en la que seguramente no es equivocado ver un reflejo del
organicismo social que profesó buen número
de los reformadores sociales69. Tal fue el caso
de la Comisión de Reformas Sociales y, frustrado el nacimiento del Instituto del Trabajo,
del más complejo y ambicioso Instituto de
Reformas Sociales.
Los propósitos del poder público de habilitar medios con los que conocer la realidad
social acaban concretándose, en efecto, en la
creación de órganos administrativos específicos. El primero en el tiempo fue la Comisión de Reformas Sociales, constituida en
1883 en el seno del Ministerio de la Gobernación, en parte, según parece, bajo la impresión causada por las acciones terroristas de
la sociedad secreta «Mano Negra» 70 . Este
primer hito institucional del reformismo
social español, precedido por los intentos
parlamentarios a los que se aludió más arriba, se inserta dentro de una serie de experiencias internacionales cuyo antecedente
común suele situarse en la figura del «Bureau of Labor Statistics» creado por Ley de
22 de junio de 1869 en el Estado norteamericano de Massachussets71, y cuyos esfuerzos
69
Este organicismo, tan caro a la Institución Libre de
Enseñanza, es expreso en G. AZCÁRATE: Resúmen de un
debate sobre el problema social, cit., pág. 66: «la sociedad (…) es un organismo».
70
S. DE MADARIAGA: España, cit., pág. 121: «Estimularon esa actividad investigadora (de la Comisión de
Reformas Sociales) los crímenes y desórdenes producidos por la ‘Mano Negra’, sociedad secreta que comprendía 150 federaciones y 50.000 socios, y que en
aquella época instauró en Andalucía un régimen de
terror».
71 Sobre este organismo, cfr. J. UÑA Y SARTHOU: Los
Institutos del Trabajo, incluido como Apéndice Octavo a
la obra de A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto
se dirigieron prioritariamente a un objetivo
indispensable para alcanzar un conocimiento
científico de la realidad social: la organización de las estadísticas del trabajo. La Comisión se constituyó, efectivamente, con un claro ánimo de rigor técnico e imparcialidad,
más allá de las concretas opciones partidistas, para operar «como el centro donde se reúnan y condensen los datos, noticias y opiniones ya formuladas sobre la materia». Pieza
esencial de esa metodología fue la vasta
Información Oral y Escrita abierta por la
Comisión, en consonancia con su propia y larga denominación oficial: «Comisión para el
estudio de las cuestiones que interesan a la
mejora o bienestar de las clases obreras tanto
agrícolas como industriales y que afectan a
las relaciones entre el capital y el trabajo»72.
Como presupuesto indispensable para ser
órgano de reflexión y elaboración jurídica, la
Comisión fue ante todo factor de institucionalización de los estudios sociológicos en nuestro país73. En efecto, en la vía de estudio de
los problemas reales que se encomendó a la
Comisión y luego al Instituto de Reformas
Sociales se situaron desde un principio dos
importantes instrumentos reformistas: la
apertura de «amplias informaciones para
estudiar los diferentes aspectos del mal y sus
remedios» y la iniciación de una «estadística
del trabajo»74; instrumentos a los que expresamente se refería Canalejas en su E. de M. a
la fallida Ley de creación del Instituto del
Trabajo, y que contaron, ciertamente, con el
del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,
págs. 270-71, 282-84, 296-98 y 316-17.
72 Informaciones y encuestas de esta naturaleza se
produjeron por la misma época en algún otro país; así, la
Comisión belga creada en 1886, que llevó a cabo una
información sobre la situación del trabajo industrial
publicada en 1887-88 (cfr. J. UÑA Y SARTHOU: Los Institutos del Trabajo, cit., pág. 265).
73 En este sentido, Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de
Reformas Sociales (1883-1903), cit., pág. 43.
74 Ya el Real Decreto de 9 de agosto de 1894 había
procedido a crear un servicio especial de Estadística del
Trabajo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
95
ESTUDIOS
sólido punto de partida constituido por la
extraordinaria labor informativa de la Comisión de Reformas Sociales.
La conciencia de que el desarrollo de los
instrumentos de conocimiento de la cuestión
social se encontraba en España, en relación
con los países europeos más destacadas, en
notoria inferioridad, movió también al poder
público a impulsar estudios sobre las experiencias extranjeras de los cuales pudieran
derivarse enseñanzas para nuestro buen
gobierno. De la precariedad de datos estadísticos y sociológicos se lamentaban los políticos más sensibles a los problemas del trabajo;
así, en el citado Discurso Preliminar de Canalejas al libro de Buylla, Posada y Morote, el ya
ex–Ministro de Agricultura se quejaba amargamente de la falta de fuentes de conocimiento propias, que le llevaba irremisiblemente a
«acudir a las informaciones ajenas»75; precisamente para recabar éstas, encargó al
«joven publicista Uña Y Sarthou» la no fácil
tarea de recopilar la información extranjera
sobre los Institutos de Trabajo u organismos
similares; información incluida luego como
anexo de la citada obra de Buylla, Posada y
Morote76.
Los reformistas se proponen, pues, ante
todo conocer «los datos vivos del problema»,
de los cuales «aquí en España no se sabe nada
75
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. VI y ss. Los
propios de A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo. Datos para la reforma social en España,
cit., págs. 24 y 25, se quejaban de «la falta de datos concretos», expresando duros juicios al respecto: «No sabemos casi nada. El Gobierno español no sabe nada respecto de las condiciones de hecho del problema obrero,
de aquí ni de fuera de aquí. Vive a ciegas y legisla a ciegas». (…) «Aquí no hay estadística obrera aprovechable,
aquí no existe centro alguno que recoja con imparcialidad el movimiento obrero y la marcha de la evolución
económica; por no haber, no hay donde estudiar cosa
alguna que a la reforma social se refiera» (la cursiva, de
los autores).
76 Apéndice Octavo: Los Institutos del Trabajo. Notas
de viaje por J. UÑA Y SARTHOU, Auxiliar de la Biblioteca
del Senado.
96
o apenas nada»77; datos referentes a la situación real de las asociaciones obreras, a las
huelgas, a las economías de los trabajadores,
etc., etc., para cuyo conocimiento era necesaria, por lo pronto, una labor estadística hasta
entonces inexistente.
Avanzando en la vía de la institucionalización del reformismo social, a comienzos de
1902 –y para dar efecto al compromiso suscrito con Sagasta, Moret, Weyler y De la Vega
Armijo–, Canalejas acordó proponer la creación de una Dirección del Trabajo en el Ministerio de Agricultura y Obras Públicas, con
amplias competencias en materia social: inspección, estadística, preparación de proyectos
de ley en materia de contrato de trabajo, asociaciones, huelga y consejos de conciliación, y
reforma tributaria; rasgo destacado de este
proyectado y no creado órgano era que se preveía la participación en él de los «elementos
obreros».
En abril de ese mismo año 1902 se publica
en el Diario de Sesiones del Congreso el Proyecto de Ley para la creación del Instituto del
Trabajo en el propio Ministerio de Agricultura (proyecto que no llegó a convertirse en
Ley). Un año más tarde ve la luz en la Gaceta
de Madrid el Real Decreto de 23 de abril de
1903, de creación del Instituto de Reformas
Sociales.
La idea de independencia frente al poder
político que inspiró la creación de la Comisión
de Reformas Sociales presidió también los
laboriosos (y finalmente fracasados) esfuerzos por crear el Instituto del Trabajo; cuando
Canalejas expuso a Posada su idea de configurar dicho ente, quedó claro que éste había
de ser «una institución neutral o si se quiere
técnica»78; y, en completo acuerdo con esta
77 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,
pág. VIII.
78 La historia de la idea de crear el Instituto del Trabajo y todos los avatares del proceso subsiguiente, especialmente los referidos a la tramitación parlamentaria
del correspondiente proyecto de ley, aparece minucio-
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idea, en la E. de M. del Proyecto de Ley presentado por el propio Canalejas, entonces
Ministro de Agricultura, el ilustre estadista
anunciaba su propósito de que «el nuevo Instituto del Trabajo goce de la mayor independencia posible; por eso colocará al frente de él
y a su servicio a personas que, prescindiendo
de su significación política en las luchas candentes de los partidos, se hayan revelado
como competentes en los estudios económicosociales y sin sujeción alguna a categorías
burocráticas». En fin, idéntica actitud a favor
de la independencia técnica del organismo de
la reforma social se observaba en la E. de M.
del Real Decreto de 23 de abril de 1903, de
creación del Instituto de Reformas Sociales,
refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros, el conservador D. Francisco Silvela, que expresaba el «deseo de mantener
apartada de las pasiones políticas la delicada
tarea» encomendada al nuevo ente.
2.4. Las Instituciones de la reforma
social y su composición
Esas proclamas a favor de la autonomía
técnica del órgano de la reforma social forzosamente habían de traducirse en la naturaleza y en la composición del mismo. Comenzando por la Comisión de Reformas Sociales, el
art. 3º del RD de 5 de diciembre de 1883 que
la creó declaraba que «ella misma organizará
sus trabajos y bajo la dirección de su presidente, nombrará sus secretarios y procederá
a reunir los antecedentes necesarios y a
redactar los programas de su trabajo»; por
otra parte, y según expresaba la E. de M. del
propio RD, la Comisión había de estar «compuesta de personas que en sí mismas llevan
sobrada garantía de imparcialidad, de suficiencia, de seriedad y de acierto para el cum-
samente relatada, con la viveza que corresponde a su
condición de protagonistas del suceso, en el libro de A.
BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo.
Datos para la reforma social en España, cit. (la referencia
del texto, en pág. 5).
plimiento de su alto cometido». La RO de 7 de
diciembre de 1883 procedía al nombramiento
de los miembros de la Comisión: D. Antonio
Cánovas del Castillo (pronto sustituido por
D. Segismundo Moret, al haber sido nombrado aquél Presidente del Consejo de Ministros79), como Presidente, y D. Gabriel Rodríguez, D. Gumersindo de Azcárate, D. Joaquín
Escrivá de Romaní, D. Urbano González, D.
Fernando Puig, D. José Cristóbal Sorní, D.
Juan M. Sánchez Romate, D. Andrés Mellado, D. Carlos Mª Perier, D. Mariano Carreras,
D. Federico Rubio, D. Daniel Balaciart y D.
Juan Jiménez Martos. Se trataba, pues, de
una cámara de notables, políticos y profesionales del Derecho en su mayoría, muchos de
ellos vinculados a relevantes instituciones
culturales y científicas (Ateneo de Madrid,
Real Academia de Jurisprudencia y Legislación y Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas, Universidad Central de Madrid…);
cámara que, sin embargo, no acogía la presencia institucional del elemento obreropatronal80.
El fallido proyecto de ley sobre el Instituto
del Trabajo, aunque no entraba a precisar la
concreta composición de los órganos de éste,
dejaba constancia en su E. de M. del propósito de que el Consejo Superior del Trabajo que,
junto con la antigua Comisión de Reformas
79
Por RO de 25 de enero de 1884 Cánovas volvió a
presidir la Comisión al ser nombrado Presidente del
Consejo Sagasta (RD 22 diciembre 1885); dimitió el 21
de enero de 1889 a favor de Moret. Por RROO de 5 y de
20 de marzo de 1884 fueron agregados a la Comisión,
respectivamente, D. Alberto Bosch y D. Ignacio de
Henestrosa. A consecuencia del RD de 13 de mayo de
1890, reorganizando la Comisión de Reformas Sociales,
se alteró la composición de ésta, manteniendo Moret la
presidencia y pasando Federico Rubio y Azcárate a ser,
respectivamente, sus Vicepresidente y Secretario general. Los RRDD de 22 de diciembre de 1885 y 13 de
mayo de 1890 procedieron a modificar la composición
de la Comisión.
80 Cfr. datos pormenorizados de los fundadores de
la Comisión de Reformas Sociales en Mª D. DE LA CALLE:
La Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), cit.,
págs. 44 y ss.
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97
ESTUDIOS
Sociales, había de formar parte del Instituto,
estuviesen representados «los patronos, los
obreros y cuanto es sangre y nervio de la producción».
Más precisamente, el Instituto de Reformas Sociales se integró inicialmente, siguiendo el criterio de incorporación de los que hoy
llamamos agentes o interlocutores sociales,
por «treinta individuos, dieciocho de libre
elección del Gobierno; de los doce restantes
serán elegidos (…) seis por el elemento patronal y seis por la clase obrera» (art. 2º del RD
de 23 de abril de 1903); los miembros designados por el Gobierno fueron D. Gumersindo
de Azcárate, presidente, y los vocales señores
Moret, Moreno Rodríguez, Hernández Iglesias, Sánchez Pastor, Santamaría de Paredes, Maluquer, Echegaray, Conde y Luque,
Manresa, Ugarte, Fernández Villaverde,
Mequíades Alvarez, Inchaurrandieta, Salillas, Piernas y Hurtado y Mariátegui (todos
ellos nombrados por RD de 13 de mayo de
1903), aparte de tres vocales natos de la
Administración. Entre los representantes
obreros se encontraba D. Francisco Largo
Caballero y entre los patronos D. Eduardo
Dato.
2.5. Encuadramiento administrativo de
los órganos de la reforma social
La idea, a la que ya nos hemos referido, de
un ente público integrado en la Administración del Estado pero dotado de una acusada
autonomía frente a ésta presidió el diseño de
la Comisión de Reformas Sociales, el del proyectado y no nacido Instituto del Trabajo y el
del Instituto de Reformas Sociales. Si el fin
último de estas instituciones era también
común –la reforma social–, se separaron en
muchos aspectos, y no sólo en los relativos a
sus cometidos, ya examinados. En efecto,
empezando por la integración administrativa
de estos órganos, destaca el hecho de que tanto la Comisión como el Instituto de Reformas
Sociales se constituyeron «en el Ministerio de
98
la Gobernación» (art. 3º del RD de 1883; art.
1º del RD de 1903; art. 3º del RD de 14 de octubre de 191981), mientras que el frustrado Instituto del Trabajo se proyectó integrado en el
Ministerio de Agricultura, Industria y Obras
Públicas (art. 1º del Proyecto de Ley de 1902).
No existiendo en la época una Administración especializada en materia laboral (el
Ministerio de Trabajo no se creará hasta
1920), cualquier adscripción de los nuevos
órganos de la reforma podía resultar forzada
y ser discutida por ello. Tal cosa ocurrió, precisamente, cuando Canalejas intentó separar
al proyectado Instituto del Trabajo del Ministerio de la Gobernación e incorporarlo al de
Agricultura, operación que el eminente político justificaba así en la E. de M. de su proyecto de Ley: «No es aún hora de llegar a la creación de un Ministerio del Trabajo como el que
existe en Bélgica y en los Estados Unidos;
bastará para las necesidades actuales y preparación del porvenir, organizar el Instituto
del Trabajo, de análoga manera, por ejemplo,
al Office du Travail de Francia, las instituciones similares de Austria, Dinamarca, Gran
Bretaña, Holanda, y la recientísima preparación de parecidos organismos en Alemania e
Italia. Y creándolo en el Ministerio de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas, esto es, separando del de Gobernación,
Ministerio esencialmente político y de policía,
el servicio administrativo de Reformas Sociales que hoy existe, y que revestirá otro carácter muy distinto en el Departamento ministerial, en que se hayan agrupado los servicios
de índole acaso la más técnica de cuantos el
Estado rige». Aparte posibles razones objetivas, hay una explicación bien sencilla a la distinta adscripción administrativa del órgano
de reforma social: la Comisión de Reformas
81
Este precepto no se limita a declarar la integración
del Instituto en dicho departamento sino que puntualiza
que «El Instituto de Reformas Sociales dependerá del
Ministerio de la Gobernación», declaración que no obstaba al reconocimiento de la «completa libertad de
acción» y «libertad de iniciativa» del organismo (art. 4º
del RD de 14 de octubre de 1919).
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Sociales fue promovida por el Ministro de la
Gobernación, D. Segismundo Moret, lo que
explica suficientemente su encuadramiento
en ese Departamento (encuadramiento que
mantuvo D. Francisco Silvela, Presidente del
Consejo de Ministros, respecto del Instituto
de Reformas Sociales, y que conservó D.
Manuel Burgos y Mazo al reorganizar el
organismo en 191982); por el contrario, el Instituto del Trabajo, proyectado por el Ministro
de Agricultura D. José Canalejas, se quiso
adscribir, precisa y explicablemente, a este
Ministerio.
2.6. Estructura de los órganos de la
reforma social: entes centrales y
periféricos
En cuanto a su estructura, los órganos de
la reforma social mantuvieron, a lo largo de
su vigencia, una doble presencia: un órgano
central (Comisión, Instituto) y unos órganos
provinciales y locales.
La organización de la Comisión de Reformas Sociales apenas se esbozó en sus normas reguladoras, que se limitaron a establecer –aparte de la constitución del órgano en
el Ministerio de la Gobernación, que funcionaría «en el local que al efecto se designe»–,
que el Ministerio pondría a su disposición
«los elementos necesarios para llenar su
cometido, tanto de personal como de material», previéndose que, una vez creada, «ella
misma organizará sus trabajos y bajo la
dirección de su presidente nombrará sus
secretarios y procederá a reunir los antecedentes necesarios y a redactar los programas
de su trabajo» (art. 3 del RD de 5 de diciembre de 1883). Alguna mayor precisión se contenía en el RD de reorganización de la Comisión, de 13 de mayo de 1890, que, como ya se
indicó, fijaba en 30 el número de «individuos» que, nombrados por Real Decreto,
82
Vid. nota anterior.
habían de integrar el organismo, establecía
sus órganos de gobierno (Presidente, Vicepresidente y Secretario general), preveía la
creación de secciones y encomendaba a la
Comisión la redacción de su reglamento
interno, fijando finalmente alguna regla de
quorum (arts. 1º y 2º).
En contraste con estas esquemáticas
reglas sobre la estructura de la Comisión de
Reformas Sociales, la regulación de los órganos provinciales y locales implicados en la
reforma fue bastante prolija. En primer
lugar se crearon unas Comisiones, más que
genéricamente delegadas de la «Comisión
Central» 83 o nacional, encargadas de un
cometido específico, a saber, la organización
en sus respectivos ámbitos de la «información
sobre el estado y necesidades de la clase obrera». A tal efecto, dicha Comisión central
adoptó el 30 de abril de 1884 una «Instrucción» –luego remitida a los Gobernadores
civiles por el Ministro de la Gobernación,
acompañando a su Circular de 28 de mayo de
1884– en la que se establecía la composición
de las Comisiones Provinciales y Locales, las
reglas de designación de algunos de sus
miembros (las «clases o cuerpos que estén
organizados o agremiados» 84 ) y, en fin, el
cuestionario de preguntas que habían de formularse para efectuar la información, así
como indicaciones sobre la manera de llevar
83 La denominación aparece en la Circular del
Ministro de la Gobernación Sr. Romero Robledo dirigida
a los Gobernadores civiles el 28 de mayo de 1884,
requiriendo su actuación para facilitar la constitución y
funcionamiento de las referidas Comisiones Provinciales
y Locales.
84 La Instrucción de 30 de abril de 1884 aprovechaba la ocasión para fomentar la constitución de organizaciones obreras; así, su art. 10.3º disponía que uno de los
«medios» para llevar a cabo la información eran «las
Asociaciones de obreros, a las cuales es deber de las
Comisiones oír en primer término. En las provincias en
que existan pocas o no haya ninguna, las Comisiones
procurarán la organización, siquiera sea transitoria o
sólo para este propósito, de los obreros por oficios, a fin
de que puedan cooperar de un modo más eficaz y autorizado a los fines de esta información».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
99
ESTUDIOS
a cabo en la práctica tal información y documentar sus resultados.
Las Comisiones Provinciales, constituidas
en todas las capitales de provincia salvo
Madrid (donde la información corrió a cargo
de la Comisión central) y presididas por los
respectivos Gobernadores civiles, se integraban de 52 individuos, de los que diez eran
obreros; las Comisiones Locales, previstas
para otras veintinueve poblaciones (ampliables a discreción de las Comisiones Provinciales) y presididas por los respectivos Alcaldes,
estaban formadas por 23 miembros, de los
que cinco eran obreros.
La complejidad de la organización provincial y local de la reforma social se acentuó con
la creación de unas Juntas Provinciales y
Locales de Reformas Sociales, con competencias inspectoras y de resolución de conflictos,
así como de propuesta de normas oficiales en
materia de jornada y salubridad en el trabajo. La peculiaridad de estos órganos, concebidos como instituciones de tránsito hasta que
se creasen los Jurados Mixtos, consistía en
que su actuación se circunscribía a la tutela
del trabajo de mujeres y niños. Ello se explica
porque las Juntas de referencia se crearon en
la Ley de 13 de marzo de 1900, reguladora del
trabajo de las mujeres y los niños; su reglamentación corrió a cargo de la Real Orden de
9 de junio del mismo año, estando ambas normas inspiradas por el Ministro de la Gobernación y eminente figura de nuestro reformismo social D. Eduardo Dato e Iradier.
El proyectado y no nacido Instituto del
Trabajo se quiso configurar con criterio ecléctico, como macro-órgano integrado por dos
entes de carácter central: la ya existente
Comisión de Reformas Sociales y el Consejo
Superior del Trabajo, a los que se sumaba
una Comisión Permanente. En el ámbito
local se preveía la creación de Consejos Locales (art. 2º del proyecto de Ley de 11 de abril
de 1902). La Comisión pasaba a ser un «alto
Cuerpo consultivo», que se mantenía respetuosamente «por razones de tradición» y «por
100
gratitud a sus inestimables servicios»85, en
tanto que el Consejo Superior del Trabajo se
configuraba como un órgano de representación obrero-patronal con vocación de llegar a
ser «órgano permanente de conciliación
social», constituido a modo de asamblea que
serviría «de comunicación del Gobierno con la
vida social» (las expresiones entrecomilladas,
en la E. de M. del Proyecto de Ley de 1902).
En fin, la estructura del Instituto de Reformas Sociales era traducción de la ampliación
de funciones que este organismo ejercía, y que
traspasaban las de contenido económicosocial. Tal estructura experimentó diversas
modificaciones, la más profunda la que llevó a
cabo el RD de reorganización del Instituto de
14 de octubre de 1919. En su versión inicial, el
«Instituto en corporación» –esto es, el pleno–,
compuesto de treinta individuos86, se dividía
85
La cuestión del mantenimiento o supresión de la
Comisión fue, lógicamente, muy delicada. De ello dan
testimonio A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto
del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,
pág. 15: «En lo que el Sr. Canalejas vacilaba, como nosotros, era en lo que debía hacerse con la Comisión de
Reformas Sociales. Se inclinaba a respetarla, pero temía
resultase incompatible con el Consejo Superior del Trabajo: refundirla en él no era fácil, pues aparte de que no
habría manera de equilibrar las representaciones patronal, obrera y la simplemente política y social que hoy tiene la Comisión, el futuro Consejo tendría que resultar
excesivamente numeroso. Á fin de proceder con prudencia, y guardando todos los merecidos miramientos,
nos encargó que viésemos, en su nombre, al Sr. Moret,
para consultarle el caso, estando el Sr. Canalejas resuelto a tener muy en cuenta el concepto del Sr. Moret, así
como el del Sr. Azcárate, Vicepresidente de la citada
Comisión». Como era de esperar, D. Segismundo Moret,
padre de la Comisión de Reformas Sociales, «se manifestó desde el primer momento partidario de que fuera
respetada» e incluso de que se convirtiese en «una especie de Senado, llamado a emitir el dictamen científico y
jurídico acerca de las reformas» (págs. 16-17).
86 El Art. 68 del Reglamento de 1903 exigía un quórum de la mitad más uno de los miembros tanto para el
Pleno como para las secciones. El RD de 24 de noviembre de 1904 rebajó esa cifra a 15 vocales para el Pleno y
5 para las Secciones. El RD de 3 de febrero de 1911
modificó de nuevo el citado art. 68, que quedó redactado así: «Para celebrar sesión se requiere la presencia de
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en tres Secciones, que elegían de entre sus
miembros a sus presidentes y secretarios, y
que, además, elegían dos individuos de su seno
por sección para formar el Consejo de Dirección del Instituto que auxiliaba al Presidente
del mismo87 Dichas secciones, sin perjuicio de
la integración del Ente en el Ministerio de la
Gobernación, se afectaban a tres Ministerios:
la Sección dedicada a asuntos de policía y
orden público, al citado Departamento; la dedicada a asuntos eminentemente jurídicos al
Ministerio de Gracia y Justicia, y la dedicada a
cuestiones económicosociales al Ministerio de
Agricultura. La Sección primera y la segunda
se integraban, cada una, por nueve individuos
de libre elección del Gobierno, más el Subsecretario de la Gobernación en la primera y el
Subsecretario de Gracia y Justicia en la segunda. La Sección tercera estaba formada por seis
individuos elegidos por el «elemento patronal y
otros seis elegidos por «la clase obrera»88, más
el Director general de Agricultura.
trece vocales en el Pleno, de cinco en las Secciones y de
cuatro en el Consejo de Dirección». La reorganización
del Instituto llevada a cabo por el RD de 14 de octubre
de 1919 elevó el número de miembros del Pleno a 60,
cifra que el RD de 5 de diciembre de 1919 incrementó
en cuatro vocales más.
87 El RD de 3 de febrero de 1911 modificó el Reglamento del Instituto de Reformas Sociales, facultando al
Consejo de Dirección para entender «en todos aquellos
asuntos referentes a la aplicación de las Leyes sociales
que de modo general o especial le delegare el Pleno». La
razón de esta delegación era descargar al Pleno del
conocimiento de asuntos «de escasa importancia» o
sobre los que ya se había elaborado «una verdadera
jurisprudencia administrativa», como explicaba la E. de
M. del Decreto.
88 El RD de 24 de noviembre de 1904, firmado por
el Rey D. Alfonso XIII y refrendado por el Ministro de la
Gobernación Sr. Sánchez Guerra, procedió modificar el
Capítulo VI y los arts. 67 y 68 del Reglamento del Instituto de Reformas Sociales, con el fin de subsanar «alguna deficiencia, originada por el modo de alcanzar su respectiva investidura los representantes de la clase patronal y de la clase obrera», y al tiempo «establecer una disciplina común para normalizar los trabajos de las Secciones y la celebración de las Juntas en pleno» (E. de M.
del RD de 1904).
Menos considerado que Canalejas, Silvela
puso fin a los casi veinte años de vida de la
Comisión de Reformas Sociales con una seca
fórmula sucesoria contenida en el art. 7º del
RD de 23 de abril de 1903: «Habiendo quedado terminada la misión de la Comisión de
Reformas Sociales del Ministerio de la Gobernación, el Instituto se hará cargo de la documentación y libros que a aquélla pertenezcan».
En un plano más próximo a la gestión
administrativa funcionaban originariamente la Secretaría general y las Secciones Técnico-administrativas de Legislación e Información bibliográfica, de Inspección y de
Estadística.
El RD de creación del Instituto sólo se ocupó de regular el órgano central, silenciando
toda referencia a los provinciales y locales; y
lo mismo ocurrió en el Reglamento de 1903.
No obstante, subsistían, al margen de la
estructura del Instituto, las pocas Juntas
provinciales y locales que habían llegado a
constituirse, siempre con problemas electorales y de funcionamiento89.
La reorganización del Instituto de Reformas Sociales llevada a cabo en 1919 supuso,
además de la ampliación del número de vocales del Pleno90, la creación de dos Direcciones
generales (unidades administrativas que
iban ya anunciando la próxima creación de
un Ministerio de Trabajo), en las que se integraban diversas Secciones técnicoadministrativas: la Dirección de Legislación y Acción
Social, centrada sobre todo en la realización
de estudios, y la de Trabajo e Inspección, a
cuyo cargo estaban las estadísticas del trabajo, la inspección de éste (el art. 44 del RD
1919 recoge la figura de los «Inspectores del
Trabajo»), el «estudio de las perturbaciones
sociales» (por tales se entendían los conflictos
89 Cfr. J.I. P ALACIO MORENA: La institucionalización de
la reforma social en España, cit., págs. 76 y ss. y 446.
90
Ver nota 86.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
101
ESTUDIOS
colectivos) y la adopción de «intentos de
mediación, conciliación, arbitraje y otras formas de pacificación social» para poner fin a
tales perturbaciones.
En el plano provincial y local, la reorganización del Instituto en 1919 pretendió, sin
llegar a conseguirlo, crear Institutos Regionales de Reformas Sociales; cuestión a la que
la E. de M. del RD de 14 de octubre de 1919
dedicaba dos amplios párrafos y la parte dispositiva de la norma su Capítulo VIII. El propósito era atender a las peculiaridades laborales de las regiones españolas, evitando una
mecánica uniformización en la ordenación
social; ello sin perjuicio del respeto a la
«superior unidad espiritual requerida especialmente en la política social», no sólo justificada en la solidaridad nacional sino también en la «tendencia a la universalización de
la legislación del trabajo, que es garantía
suprema de la paz social» 91. Estas nuevas
instituciones –los Institutos Regionales– se
consideraban por el legislador «parte fundamental» de la reorganización de 1919, y emulaban la estructura descentralizada del Instituto Nacional de Previsión; «la feliz experiencia de esta política social de respeto a las
autonomías regionales llevada a cabo en el
régimen de previsión por el Instituto Nacional de este nombre», como señalaba la E. de
M. del RD.
La creación del Ministerio de Trabajo
(Real Decreto de 8 de mayo de 1920) supuso
la «asignación» a él del Instituto de Reformas Sociales (art. 1) y la atribución al Ministerio de la competencia para «entender (…)
en las aplicación de las leyes, reglamentos y
disposiciones complementarias sobre (…)
Juntas de Reformas Sociales (…), Instituto
de Reformas Sociales…», etc... (art. 8 del RD
de 24 de mayo de 1920). Tal asignación no
91 Palabras de la E. de M. del RD de 1919 coincidentes con las que se inicia el Preámbulo de la Constitución de la OIT: «…la paz universal y permanente sólo
puede basarse en la justicia social».
102
supuso todavía la disolución del Instituto,
aunque la anunciaba inequívocamente; así,
cuando el RD de 29 de abril de 1924 crea el
Consejo Superior de Comercio, Trabajo e
Industria, deja a salvo aún las «prerrogativas inherentes en su aspecto técnico al Instituto de Reformas Sociales» (art. 5,a) y cita,
como primero de los vocales del Consejo, al
presidente del Instituto de Reformas Sociales (art. 2). Sin embargo, poco después, el RD
de 2 de junio de 1924 acometió una «reorganización» del Instituto que en realidad implicó su refundición o fusión en el Ministerio y
la conversión de las Juntas de Reformas
Sociales en delegaciones del Consejo de Trabajo. Consecuentemente, en la organización
del Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria llevada a cabo por el RD de 9 de junio de
1924 desaparece cualquier mención específica al Instituto de Reformas Sociales, cuyas
funciones básicas se atribuyen a la Dirección
General de Trabajo y Acción Social, en la
que, sin embargo, quedan incluidos genéricamente los «Consejos, Institutos y Juntas
que actualmente se relacionan con el Ministerio» (arts. 4.I y 23). El RDLey de 24 de
diciembre de 1926, por el que se aprobó el
Reglamento orgánico del Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria, disipa toda duda
acerca de la supresión del Instituto de Reformas Sociales cuando especifica cuáles eran
esos Institutos afectos a la Dirección General de Trabajo y Acción Social: sólo el Instituto Nacional de Previsión y el Instituto de
Reeducación Profesional de Inválidos del
Trabajo. Como se ha escrito sintetizando el
proceso de disolución del Instituto de Reformas Sociales, éste se liquida cuando «resulta
un cuerpo extraño en una sociedad que
empieza a estructurarse bajo principios corporativos»92.
92 J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de la
reforma social…cit., pág. 133.
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ALFREDO MONTOYA MELGAR
3. CONTENIDOS JURÍDICO-LABORALES
DE LA REFORMA SOCIAL Y
FUNCIONES DE LOS ÓRGANOS
ADMINISTRATIVOS DE LA REFORMA
Las materias objeto de regulación por las
normas reformadoras eran, naturalmente y
sobre todo, aquéllas de carácter social que se
encontraban ayunas de ordenación jurídica
por el Derecho civil. Así, los accidentes del
trabajo, el trabajo de las mujeres y los menores, las asociaciones profesionales, el contrato de trabajo, los llamados «contratos colectivos», la huelga, la solución extrajudicial de
los conflictos laborales (buscando fórmulas
«menos rígidas y más expeditas que las de los
tribunales ordinarios y jurisdicciones, más
inclinadas a los dictados de la equidad que a
los del summum jus»93 y creando órganos permanentes de conciliación como consejos del
trabajo o jurados mixtos, etc...).
3.1. La Comisión de Reformas Sociales
y sus funciones de estudio y apoyo
normativo
En tanto órgano de estudio previo a la
puesta en marcha de las reformas sociales –la
Comisión nació «con objeto de estudiar todas
las cuestiones que directamente interesan a
la mejora o bienestar de las clases obreras…»,
etc... (art. 1º del RD de 5 de diciembre de
1883)–, la Comisión de Reformas Sociales
debía ocuparse «especialmente» del estudio
de una serie de materias que especificaba el
art. 2º del citado Real Decreto y entre las que
destacaban las de carácter jurídico-laboral:
Jurados mixtos, Cajas de retiros y socorros,
trabajo de mujeres y niños, higiene y salubridad de los talleres y responsabilidades patronales en la materia y socorros mutuos94. En
93
J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. CXLIX.
Al margen de estas materias jurídico-laborales, se
preveían otras como las relativas a bancos agrícolas, rectificación de algunas consecuencias de la desamortiza94
directa relación con estas tareas de estudio, y
con el objeto de acopiar datos sobre la realidad investigada, se atribuía más adelante a
la Comisión la «facultad de dirigir consultas a
las personas que crea conveniente acerca de
las materias cuyo examen le está confiado; de
abrir interrogatorios con carácter privado o
público sobre puntos concretos…» (art. 3º del
RD de 13 de mayo de 1890).
Los temas objeto de atención por la Comisión de Reformas Sociales, según se desprende del RD que procedió a crearla y sobre todo
del Cuestionario propuesto para la información oral y escrita abierta por dicha institución, fueron en buena parte de contenido
laboral e incluso jurídico-laboral, aunque ello
no suponía desatender otras materias. En
efecto, laborales eran la mayor parte de los
objetivos de estudio planteados por el RD de
1883 y también lo eran las preguntas sobre
gremios, asociaciones y huelgas, sobre jurados mixtos, inválidos del trabajo, salarios y
participación en beneficios, horas de trabajo,
trabajos de mujeres y niños, instituciones de
previsión y obreros agrícolas. Al lado de ellas,
ciertamente, se formulaban también cuestiones de otra índole, como las relativas a aparcerías y arrendamientos rústicos, montes
públicos y bienes comunales, impuestos, emigración u obras públicas.
A esta tarea fundamental de estudio, el ya
citado RD de 13 de mayo de 189095, que procedió a reorganizar la Comisión, añadió,
como «objeto especial de los trabajos» de ésta,
la preparación de proyectos de ley o decreto
en las materias de su competencia, y específicamente en cuestiones de habitación obrera,
salubridad de los talleres, represión del fraude en los alimentos y asociaciones y socorros
mutuos, tanto por propia iniciativa como a
ción, sociedades cooperativas y habitaciones de obreros.
95
Firmado por la Reina Regente Dª María Cristina
en nombre de su hijo el rey D. Alfonso XIII, y refrendado
por el Ministro de la Gobernación, D. Trinitario Ruiz y
Capdepón.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
103
ESTUDIOS
petición del Gobierno. En realidad, antes de
recibir formalmente estas competencias, la
Comisión las venía desempeñando, puesto
que ya había redactado «dos proyectos de ley
tan importantes como el relativo a la manera
de hacer frente a los accidentes que sufren los
trabajadores y el que se refiere a la reglamentación del trabajo de los niños y de las
mujeres, y (…) un tercer proyecto para la
organización de los jurados mixtos», según
informaba la E. de M. del citado RD de 1890.
Destaca la labor de la Comisión en materia
de formulación de dictámenes sobre materias
sometidas por el Gobierno y sus Ministros a
su consideración (incluidos los dictámenes
sobre proyectos de ley96), así como en cuanto a
la preparación de reglamentos a solicitud
gubernamental y de proyectos de ley de propia iniciativa. La trascendencia de estos trabajos que pudiéramos llamar «para-normativos» es innegable: disposiciones tan importantes como las Leyes de Dato sobre trabajo
de mujeres y niños (Ley de 13 de marzo de
1900) y Accidentes del Trabajo (Ley de 30 de
enero de 1900), y sus respectivos reglamentos, son claramente tributarias de los trabajos previos de la Comisión sobre esas materias. Otras muchas y trascendentales normas
comienzan a estudiarse y proyectarse en el
ámbito de la Comisión de Reformas Sociales,
aunque su transformación en leyes tarde en
producirse; tal es el caso de las Leyes de Descanso Dominical (1904), Tribunales Industriales (1908), Consejos de Conciliación y
Arbitraje Industrial (1908), Huelgas (1909),
Contrato de Aprendizaje (1911), etc. En fin,
no faltan los estudios y proyectos que no llegan a convertirse en normas (así, los relativos
a Jurados Mixtos y Ley de Contrato de Trabajo), aunque no por ello dejan de ejercer su
influencia, manteniendo viva la idea de que
es necesario acometer tales regulaciones,
que, en algunos casos, y aunque sea parcial y
96
Antecedente de la competencia más característica del actual Consejo Económico y Social (art. 7 de la
Ley 21/1991, de 17 de junio).
104
tardíamente, acaban siendo tenidas en cuenta por el legislador97.
3.2. El proyectado Instituto del Trabajo
y sus funciones de estudio y
preparación de la legislación
laboral
El proyectado y no creado Instituto del
Trabajo mantenía los objetivos de la Comisión (estudio y publicación de datos sobre el
trabajo en España y el extranjero), añadiendo
explícitamente los cometidos relativos a la
organización de la estadística y la inspección
del trabajo, y la información al Gobierno
sobre la obra legislativa que conviniera realizar (arts. 1º del Proyecto de Ley de 1902). En
esta última dimensión, los autores del diseño
del Instituto explicaron, asumiendo las ideas
de Canalejas, su criterio acerca de las «reformas legales más urgentes en materia social».
Sin perjuicio de ciertas propuestas de carácter general (reforma agraria, fiscal y de servicios municipales, así como de viviendas obreras), los propósitos de reforma laboral eran
amplios y alcanzaban tanto a los aspectos
individuales como colectivos de las relaciones
de trabajo. Así, se proponía la preparación de
una ley de contrato de trabajo (concebida con
gran amplitud y sin excesivos escrúpulos sistemáticos, puesto que habría de refundir las
leyes de Dato sobre trabajo de mujeres y
niños y sobre accidentes del trabajo, limitar
la jornada en ciertas industrias así como prohibir el truck-system, además de fomentar los
«contratos colectivos de trabajo» y regular el
contrato de aprendizaje y los procedimientos
de conciliación y arbitraje voluntarios). Más
concretamente, se proponía la regulación
específica de los contratos de trabajo en que
fueran parte patronal el Estado, la Provincia
97
Una prolija exposición sistematizada de la acción
de la Comisión de Reformas Sociales en materia de legislación laboral, en Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de
Reformas Sociales (1883-1903), cit., págs. 277 a 318.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
o el Municipio (incluyendo como «base» del
contrato la «fijación de la jornada máxima,
del mínimo del salario … y la sumisión al
arbitraje de todas las diferencias que puedan
surgir…»). En fin, reformas laborales urgentes eran consideradas también la elaboración
de «disposiciones legales para fomentar la
organización obrera» y el estudio del «modo
de establecer el seguro de accidentes del trabajo»98.
Evidentemente, al no llegar a crearse el
Instituto del Trabajo, no fue posible que éste
llevara a cabo las tareas que sus mentores
habían proyectado. Sin embargo, las ideas
aportadas por éstos, lejos de caer en el olvido,
habían de mantenerse vivas inspirando nuevos proyectos normativos, ya bajo la existencia del Instituto de Reformas Sociales, e
incluso, más adelante, tras la desaparición
de éste en 1924. Un claro y relevante ejemplo
de ello es el Código del Trabajo de 1926, que,
con independencia de su denominación excesivamente ambiciosa, procedió a regular un
conjunto de materias coincidente en buena
parte con las que Buylla, Posada y Morote
relacionaban como objeto posible de la ordenación de una Ley de Contrato de Trabajo: el
contrato de trabajo, el de aprendizaje, los
accidentes del trabajo y los Tribunales
Industriales99.
98
A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del
Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,
págs. 10 a 12.
99 La E. de M. del Código del Trabajo (aprobado por
RD-L. De 23 de agosto de 1926) reconocía tanto la deuda de éste hacia la legislación ya existente como su
carácter limitado: «Como toda obra orgánica de legislación, por modesta que ella sea, es ésta fruto de las disposiciones promulgadas en épocas anteriores y del caudal de jurisprudencia que concitó su aplicación». «El
Código no abarca todo el derecho del trabajo; es por lo
tanto parcial, como sus congéneres…». Vid. sobre la significación de dicho Código A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (18731978), págs. 161 y ss.
3.3. El Instituto de Reformas Sociales
y sus funciones de estudio,
preparación y ejecución de la
legislación laboral
En fin, el RD de 23 de abril de 1903 asignaba al Instituto de Reformas Sociales la
misión de «preparar la legislación del trabajo
en su más amplio sentido, cuidar de su ejecución, organizando para ello los servicios de
inspección y estadística, y favorecer la acción
social y gubernativa en beneficio de la mejora
o bienestar de las clases sociales» (art. 1º).
Las funciones del Instituto resultaban, en
comparación con los antecedentes del organismo, mejor delimitadas, aunque la labor de
estudio no fuese mencionada inicialmente,
seguramente por considerarla obvia. Esa
omisión inicial fue pronto subsanada100, y en
la reorganización del Instituto llevada a cabo
por el RD de 14 de octubre de 1919 se destacó
expresamente su cometido de estudio e investigación. Efectivamente, el art. 1º de dicha
norma definía al Instituto como «el organismo oficial encargado del estudio, proposición,
ejecución y difusión de las disposiciones legales referentes a los problemas económicosociales en su más amplio sentido…». «Compete al Instituto de Reformas Sociales –añadía el art. 2º de la misma norma– el estudio e
investigación de las modalidades del trabajo
en España y en el extranjero, como factor de
la producción, y en sus relaciones con el capital, mediante las oportunas informaciones».
Esta labor de investigación de la realidad
social y económica del trabajo, que fue también la razón de ser de la Comisión de Reformas Sociales, tenía asimismo una importante
proyección jurídica y específicamente jurídico-laboral, en cuanto que servía, como se lee
en el mismo precepto citado, para «preparar
los elementos científicos y de hecho para la
100 El art. 5º del Reglamento del I.R.S., de 15 de
agosto de 1903 subsanaba la omisión y aludía al asesoramiento que el Instituto podía prestar «en virtud de la
experiencia acumulada por estudio informativo de las
condiciones…», etc.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
105
ESTUDIOS
legislación social y del trabajo» cuyos proyectos le cumplía «formular, por su propia iniciativa o a petición del Gobierno». Además del
estudio de la dimensión sociológica y económica del trabajo, indispensable para acometer una regulación adecuada del mismo, el
Instituto recibía en la citada reorganización
de 1919 la atribución de «estudiar los efectos
de (la) aplicación (de las normas adoptadas)»,
para, en su caso, «adoptar las reformas que
aconseje la experiencia» (art. 2º). Por otra
parte, este artículo concluía inyectando un
toque de modernidad corporativista al encomendar al Instituto «el estudio y fomento de
la organización corporativa, profesional y de
mutuo auxilio de las mismas clases sociales»
(se refería a las «más necesitadas»).
En suma, se atribuían con claridad, tras la
reorganización de 1919, cuatro grandes
cometidos al Instituto de Reformas Sociales:
a) el de estudio e investigación del hecho económico-social del trabajo, al que se sumaba
específicamente el de «llevar las estadísticas
que su misión exija y recomiende»101; b) el de
preparar proyectos de normas laborales (fase
prenormativa indispensable para acometer
las reformas), c) el de velar por el cumplimiento de las normas una vez promulgadas
(creando un servicio de inspección del trabajo
y otro de estadísticas laborales), y, en fin, d) el
más difuso pero también más extenso de promover –tomando aquí el RD de 1903 (y repitiendo sustancialmente el de 1919) palabras
del art. 1º del RD de creación de la Comisión
de Reformas Sociales– «la mejora o bienestar
de las clases obreras». El RD de reorganización de 1919 completó esta vieja fórmula con
una referencia, a la que ya hemos aludido
más arriba, al estudio de la organización corporativa y al objetivo de «procurar la atenuación de las anormalidades en la vida del trabajo y su solución jurídica y humanitaria»
(art. 2º in fine).
101 Art. 2º del RD de14 de octubre de 1919 (ver
nota 41).
106
Curiosamente, el RD de 1903 contemplaba
también otras competencias menos obvias del
Instituto de Reformas Sociales, como eran las
concernientes a «los asuntos relacionados con
la policía y el orden público» (precisamente,
la materia que el proyectado Instituto del
Trabajo no quiso asumir para lo cual previó
evitar su encuadramiento en el Ministerio de
la Gobernación); cometidos policiales que
desaparecieron oportunamente en la reorganización del Instituto llevada a cabo por el
RD de 14 de octubre de 1919.
Del órgano de estudio que era la Comisión
de Reformas Sociales, se pasaba con el Instituto de Reformas Sociales a un ente de mayor
complejidad administrativa; complejidad a la
que contribuyeron las sucesivas y numerosas
modificaciones que experimentó la institución. El Instituto se constituyó, en efecto,
como un órgano permanente que, por un lado,
actuaba inicialmente como Cuerpo consultivo
de determinados Ministerios102 y más adelante como Cuerpo consultivo del Gobierno en su
integridad103, y por otro se configuraba como
«centro especial de la Administración activa»
(art. 6º del Reglamento de 1903), en el que se
prefiguraba el futuro Ministerio de Trabajo,
creado en 1920. Con carácter residual recibía
el Instituto ciertas funciones (de asesoramiento y mediación en conflictos colectivos)
orientadas a la genérica mejora de las clases
obreras.
El contenido de las «funciones de carácter
consultivo» a que aludía el art. 6 del RD de
1903 se explicaba en el art. 3 del Reglamento:
«responder a las consultas de los Ministros
102
El de la Gobernación, el de Gracia y Justicia y el
de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas
(art. 6º del Reglamento de 1903).
103
Esta generalización de la función consultiva del
I.R.S. (antecedente de la que hoy ejerce el Consejo Económico y Social) se produjo con la promulgación del RD
de 14 de octubre de 1919, de reorganización de los servicios del Instituto (firmado por el Rey D. Alfonso XIII y
refrendado por el Ministro de la Gobernación, Sr. Burgos
y Mazo).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
ALFREDO MONTOYA MELGAR
con que se halla inmediatamente relacionado
(el Instituto) y a todas las demandas atendibles»104; labor consultiva cuya finalidad era la
específica de «preparar la legislación del trabajo». Así lo confirmaba el art. 43 del Reglamento cuando disponía que «el Instituto en
pleno funcionará como Cuerpo consultivo
para los efectos de la proposición, reforma y
aplicación de las leyes sociales», fórmula que
añadía a la consulta para la elaboración de
normas la consulta sobre su aplicación. En
cuanto órgano de la Administración activa, el
Instituto de Reformas Sociales tenía la competencia de «cuidar de la ejecución de las
leyes del trabajo», lo que le autorizaba a
«organizar los servicios de inspección y estadística en condiciones de la mayor eficacia, lo
mismo en las dependencias centrales que en
las provinciales y locales» (art. 4º del Reglamento). En fin, la genérica función que se
atribuía al Instituto «para favorecer la acción
social y gubernativa en beneficio de la mejora
y bienestar de las clases obreras» se traducía,
además de en la competencia de asesoramiento, en la de mediación «ya para prevenir
los conflictos, ya para resolverlos, conciliando
los intereses encontrados» (art. 5º del Reglamento).
Los trabajos del Instituto de Reformas
Sociales fueron ingentes, con independencia
de que en su mayor parte no llegaran a plasmarse en normas, debido a la sobresaltada
vida parlamentaria de la época y, a veces, a
las encontradas posiciones dentro del propio
Instituto. Así, en materia de contrato de trabajo, eje como es bien sabido del Derecho del
Trabajo, el primer cuarto del siglo XX asistió
a la elaboración de hasta ocho proyectos de
Ley, cuyo punto de partida (objeto de pura
reproducción ulterior en varias ocasiones) fue
el importante Proyecto del Instituto conocido
con el nombre de su presidente, Azcárate
(1905). Sobre la base del Proyecto Azcárate se
redactaron en 1906 el Proyecto Dávila (mera
104
Vid. nota anterior.
reproducción de aquél); en 1908 el Proyecto
La Cierva (que se aparta sensiblemente del
de Azcárate); en 1910 el Proyecto Merino (que
vuelve al de Azcárate, seguido por Dávila); en
1914 el Proyecto Sánchez Guerra (que transcribe el de Azcárate con alguna levísima
modificación); en 1916 el Proyecto Ruiz Jiménez (idéntico al de Sánchez Guerra); en 1919
el Proyecto Burgos y Mazo (que se separa en
diversos tratamientos de los anteriores); y en
1924 un nuevo anteproyecto del Instituto de
Reformas Sociales105. Además de estos intentos globales de ordenación del contrato de
trabajo, que si no prosperaron sí prepararon
la futura promulgación de normas generales
sobre contratación laboral (el Código del Trabajo y las Leyes de Contrato de Trabajo de
1931 y 1944), el Instituto de Reformas Sociales trabajó en la elaboración de normas sobre
aspectos específicos del contrato laboral:
salario (Proyecto de ley sobre inembargabilidad del salario, 1905; informes sobre prohibición del truck-system, que influyen en el Real
Decreto de 18 de julio de 1907), jornada laboral (Proyectos de ley sobre limitación de la
jornada en la industria textil, 1915; y en la
dependencia mercantil, 1918, etc...), descanso dominical (proyectos acogidos en los reglamentos de 1904 y 1905 y en diversas Reales
Órdenes), trabajo de mujeres y niños (proyectos acogidos en las Leyes de 8 de enero de
1907 y 20 de febrero de 1912, y en los Reales
Decretos de 25 de enero de 1908), contrato de
aprendizaje (proyecto acogido en la ley de 17
de julio de 1911). Asimismo elaboró el Instituto proyectos normativos en materia de
seguridad y salud en el trabajo (proyecto de
Reglamento General de Seguridad e Higiene
105
Un completo análisis del contenido y significación de estos proyectos en Mª T. SOSA MANCHA: La emergencia del contrato de trabajo (La codificación civil y los
proyectos de Ley de Contrato de Trabajo: 1821-1924),
Civitas, 2002, págs. 141 y ss. Como señala la autora, en
rigor sólo puede hablarse de dos proyectos del Instituto
de Reformas Sociales, pues «el resto de los intentos que
componen este iter prelegislativo es reproducción del
texto elaborado por dicho Instituto en 1905, o bien obra
de la acción ministerial o del Senado» (pág. 155).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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ESTUDIOS
en el Trabajo, 1906; y otros informes y propuestas en la materia). Por lo que se refiere al
llamado «Derecho colectivo del trabajo», el
Instituto elaboró un proyecto de reglamento
sobre actuación sindical en las empresas de
servicios públicos, que fue acogido en el Real
Decreto de 23 de marzo de 1917; los trabajos
preparatorios del Instituto influyeron también en el contenido de la Ley de Consejos de
Conciliación y Arbitraje, de 1908, y en la de
Huelgas y Coligaciones, de 1909; ello sin perjuicio de que varios proyectos sobre estas
materias no prosperasen106. En materia de
previsión social y accidentes del trabajo el
Instituto informó y preparó diversas normas.
De gran trascendencia fue su proyecto luego
convertido en la importantísima Ley de 27 de
febrero de 1908, creadora del Instituto Nacional de Previsión, «feliz combinación de la ini-
ciativa de obreros, patronos y filántropos»107z.
Ambos Institutos cooperaron intensa y eficazmente; fruto destacado de ello fue la preparación del Real Decreto de 20 de noviembre
de 1919, que estableció un plan de seguros
sociales. También preparó el Instituto de
Reformas Sociales sucesivos proyectos de
reforma de la legislación sobre accidentes del
trabajo, que fueron finalmente acogidos en la
Ley de Accidentes de 1922 y en su Reglamento; igualmente elaboró el Instituto un proyecto fallido de Ley reguladora de las enfermedades profesionales. En fin, al Instituto se
debe la preparación del proyecto de la Ley de
Tribunales Industriales de 1912, modificativa de la de 1908, y su gestión fiscalizadora de
las relaciones laborales anticipa la promulgación de la primera Ley de Inspección del Trabajo (1906).
106 Cfr. referencia de los mismos en I. LÓPEZ P ENA:
«Los orígenes del intervencionismo laboral en España: el
Instituto de Reformas Sociales», cit., pág. 32, nota 32.
107 A. A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en
España, cit., pág. 87.
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