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LAS RAÍCES HISTÓRICAS DEL TERCER SECTOR
Documento de trabajo núm. 1/ 2004

Fernando López Castellano
UNIVERSIDAD DE GRANADA
INDICE
1.
Introducción .................................................................................................. 3
2.
La Caridad como eje de lo social-asistencial ............................................. 8
2.1. Ordenación y reglamentación de la mendicidad:
de la limosna a la asistencia ............................................................................. 14
2.2. Destierro de la ociosidad y organización del trabajo ................................. 18
3.
Del buen samaritano al Leviathán ............................................................. 24
3.1. El trabajo como eje y la política social como “remedio de pobres
e instrucción de la industria” ............................................................................ 29
3.2. El encierro como profilaxis. Hospicios y hospitales ................................... 35
3.3. La previsión: de gremios y cofradías a montepíos .................................... 42
4.
Desmantelamiento del viejo aparato asistencial e institucionalización de
la beneficencia pública ...................................................................................... 46
4.1. Liquidación de obras pías y primeras leyes de beneficencia ..................... 49
4.2. La configuración de la beneficencia liberal ................................................ 55
5.
Las múltiples direcciones del impulso asociativo en la España liberal . 62
5.1. Las sociedades de socorros mutuos como eje de la proyección
asociativa............................................................................................................73
5.2. Sociedades de resistencia y defensa coactiva del orden social ................ 76
5.3. Una forma particular de fundación benéfico-social: las Cajas de Ahorro
o la “pedagogía de la previsión”. ....................................................................... 88
5.4. El movimiento cooperativo, una alternativa al modo
de organización capitalista................................................................................ 93
6.
De las “políticas sin Estado” al intervencionismo “científico” ............. 100
6.1. Los inicios del intervencionismo normativo. La Comisión
de Reformas sociales ..................................................................................... 111
6.2. 1900-1931. La eclosión de la legislación social ....................................... 119
7.
Del “paradigma asegurador” al Estado Social ....................................... 123
7.1. La construcción de un Estado de Bienestar de tipo autoritario
en la España predemocrática. ........................................................................ 126
7.2. El asociacionismo durante el régimen autoritario .................................... 129
7.3. Remodelación del Estado de Bienestar y “retorno” de la sociedad civil .. 132
8.
Recapitulación ........................................................................................... 134
9.
Bibliografía...............................................................................................137
2
1.
Introducción
Valentín Andrés Alvarez, un “economista del 27”, escribía que las reacciones
de la sociedad ante el infortunio de sus miembros y los remedios arbitrados para
hacerle frente podían distribuirse en tres etapas. En la primera, que denomina
caritativa, la reacción es individual, e individual el remedio; en la segunda, o fase
social, los esfuerzos privados se articulan en asociaciones benéficas de carácter
voluntario, reguladas o autorizadas por el Estado. En la tercera, etapa política, el
Estado asume la función asistencial, convirtiendo en derecho del receptor, lo que
antes era un deber del donante1. De la respuesta individual a la social, de la
caridad a la solidaridad, de la beneficencia a los servicios sociales.
Geremek, haciendo de la pobreza su objeto de estudio, sostiene que las
reacciones ante ésta, a lo largo de la historia, oscilaron entre la piedad y la horca,
dependiendo de que el número de pobres representara o no una amenaza para el
orden social y de su funcionalidad en el sistema vigente. En los siglos medievales,
cuando dominaba la actitud compasiva, el pobre era funcional en una especie de
“economía de la salvación”, y la asistencia era cubierta por la caridad privada e
institucional de la Iglesia, a través de sus establecimientos, y la red de protección
formada por cuerpos intermedios, como gremios y corporaciones. Al aumentar de
forma alarmante la pobreza, este sistema de ayuda se reveló ineficaz y la gestión
eclesiástica se convirtió en el centro de la crítica. Se hacía necesario revisar la
doctrina tradicional de la misericordia y la organización de la asistencia;
paralelamente, la actitud se volvió más intolerante2.
Los móviles éticos y religiosos fueron perdiendo peso y en todos los
tratados el trabajo productivo se erige en el eje de las soluciones y en el medio de
1
ANDRÉS ALVAREZ (1991), págs. 121-122. Un exhaustivo análisis de la vida y obra de este
singular personaje en SÁNCHEZ HORMIGO (1991).
2
GEREMEK (1998), y MUÑOZ DE BUSTILLO y ESTEVE MORA (1998), pág.38.
3
integrar la asistencia social y la lucha contra la relajación social. El incremento de
la pobreza no daba lugar a actitudes compasivas; había que insertar al pobre en
un marco de clara funcionalidad económica, como medio de regulación del
mercado de trabajo. La asistencia se transformaba en una cuestión de policía que
perseguía el doble objetivo de lograr el bienestar general y aumentar la potencia
de la nación. Con el reformismo ilustrado, la lucha contra la pobreza se inscribió
en la actividad estatal y el poder político se involucró en la creación de
instituciones de naturaleza asistencial para convertir a sus recogidos en seres
productivos y controlar la mendicidad. El Hospital y el Hospicio fueron las dos
instituciones más importantes en esta línea.
Como consecuencia de la revolución industrial y de las medidas del poder
público tendentes a liberar los mercados, incluido el de la fuerza de trabajo, y la
desarticulación de los sistemas de solidaridad tradicionales, nacía una
“enfermedad”, el pauperismo3 y, con él, el riesgo de fractura social. Como subraya
J. Donzelot4, la cuestión social ponía en evidencia la validez de los postulados de
la economía política, y la miseria generada era el claro síntoma de la separación
entre la gran coherencia teórica de las leyes económicas, y su aplicación práctica,
que socavaba la cohesión social5.
El liberalismo sustituyó la dispersión asistencial del Antiguo Régimen, poco
operativa y sustentada en la caridad religiosa y particular, por la beneficencia
pública, con un discurso respecto al papel social de los pobres y marginados que
combinaba ideas paternalistas y represivas. En la práctica, la asistencia social se
articuló en torno a tres ejes: Beneficencia, mediante la caridad pública y la
asistencia domiciliaria, oficial o religiosa; Previsión, a través del socorro mutuo y
las entidades crediticias; y, por último, Represión6.
3
OLARIAGA (1950), págs.263-320.
4
DONZELOT (1984), pág.33.
5
Ibíd., págs. 52-54, y MONEREO (1999), págs.15-17
6
LÓPEZ ALONSO (1988), págs.9-37.
4
Las limitaciones del nuevo sistema, imposibles de ocultar, y el irresuelto
conflicto capital/trabajo alumbrarán, avanzado el siglo XIX, los primeros ensayos
intervencionistas sociolaborales7 y múltiples respuestas de carácter asociativo8.
Colectivos del mundo del trabajo deciden asociarse libremente, y bajo la rúbrica
de la “economía social”, que incorporaba la cooperación y los valores de una ética
de compromiso, intentarán resolver los problemas sociales9. Surgen las primeras
“repúblicas cooperativas”, las asociaciones obreras o agrícolas, y las mutuas10,
que reducen al capital a la condición de instrumento al servicio del hombre. No
son las únicas expresiones de la sociabilidad, a su lado aparecía otra de tipo
burgués, muy diversa y orientada hacia el esparcimiento (cafés, liceos y
círculos)11.
En las postrimerías del siglo, como fruto de las numerosas iniciativas para
tratar la cuestión social, el Estado traspasa el umbral de un intervencionismo
centrado en la represión del movimiento obrero y en el apoyo a las iniciativas
voluntarias de los sectores hegemónicos de la sociedad civil 12. El altruismo,
sentimiento individual limitado a estrechos círculos de afines, fundamentado en la
ética, va dando paso a la solidaridad social, de clara resonancia política. La
aplicación práctica de la teoría de la solidaridad se traduce en el derecho social,
dando lugar a un conjunto de leyes relativas a las condiciones de trabajo, a la
protección del trabajador en caso de accidente, enfermedad o paro; a la infancia,
mujer y familia; y a la sanidad y educación, de carácter universal. El Estado va
asumiendo mayor responsabilidad y el paso del principio de la Beneficencia al
7
MAZA (1999), pág.6.
8
RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), págs.55-57.
9
RODRÍGUEZ CABRERO (1999), págs.21-31.
10
JEANTET (2000), págs.14-16 ha fechado el nacimiento de la economía social en Europa entre
1844 y 1901, es decir, entre la primera aventura cooperativa en el Reino Unido y la votación de la
Ley de Asociaciones en Francia. Vid. DESROCHE (1983) y HERRERA GÓMEZ (1998).
11CRISTEN-LECUYER
(1969), pág.158. MAZA (1997), págs. 74-75, distingue entre sociabilidad
informal, espontánea y no reglada (familia, relaciones de vecinos, los cafés, y los rituales y
celebraciones), y formal (asociaciones formalmente constituidas, dotadas de reglamentos,
estatutos y demás requisitos institucionales).
12
SARASA y OBRADOR (1999), págs.117-147.
5
principio “contributivo-asegurador” sienta las bases de los servicios sociales
modernos y supone el tránsito hacia el Estado de Bienestar en la segunda mitad
del XX. Tal “Estado” era muy funcional para el sistema económico hasta finales
del siglo, pero, como sucediera en los debates de los siglos XVII y XVIII, en la
actualidad se reclaman actitudes más beligerantes en materia de asistencia
social13. Parece como si el Estado Social quisiera abdicar de su responsabilidad
de garante del bienestar de la sociedad, a favor de instancias como la empresa, la
movilización local, o una filantropía de nuevo cuño14.
Desde círculos liberales se habla de retorno de la sociedad civil 15, se
anuncia que ha pasado el tiempo del Estado y que la sociedad exige un
protagonismo perdido16 y un cambio de actores. Ante la crisis del Estado del
Bienestar, emergen unos “sujetos asociativos que se sitúan en el espacio público
entre el Estado y el mercado”17, que no son gubernamentales, ni persiguen fines
lucrativos, y que nacen como alternativa al sector privado (cooperativas y
sociedades anónimas laborales), y al sector público (fundaciones y otras
asociaciones)18. Al primero, porque no deja espacio a la expresión libre de
sentimientos como el altruismo o la reciprocidad, dada su identificación con el
13
GEREMEK (1998), págs 40-41.
14
CASTEL (1997), pág. 478.
Por “sociedad civil” se entiende todo un entramado de organizaciones dispares, que va desde
las corporaciones económicas o profesionales, los sindicatos y los “nuevos movimientos sociales”,
hasta auto-organizaciones o asociaciones no gubernativas ni institucionales de muy diferentes
fines (culturales, benéficas, educativas, deportivas. DÍAZ (1989), págs.230-236.
15
16
Se subraya el desmedido crecimiento del Estado en la etapa que transcurre desde la Gran
Depresión de 1929 hasta la actualidad, y se relaciona la protección social con sus efectos
económicos, para justificar la revisión, a la baja, del Estado del Bienestar. VV.AA.(1995a), págs.
XXXI-XXXII.
17
DONATI (1997 y 1997a) y MARCUELLO (1998 y 2000). Sobre los perfiles sociales del
movimiento, Vid. HERRERA GÓMEZ (1998a).
18
RODRÍGUEZ CABRERO (2002), pág. 436 ha puesto de manifiesto la existencia de estos dos
enfoques. La economía social (tradición francesa), que nace como respuesta a los fallos del
mercado y busca la solidaridad vía equidad democrática); el sector no lucrativo (tradición
anglosajona), como respuesta a los fallos del gobierno, y que la busca vía donación compasiva.
6
egoísmo y el lucro. Al segundo, porque, pese a identificarse con intereses
colectivos, bajo el impulso de la solidaridad19, no ha cumplido sus objetivos20.
El interés de los investigadores no ha sido ajeno a las vicisitudes de las
instituciones de caridad y filantropía, de la política social o, incluso, al problema
del pauperismo, como fenómeno generado en el periodo de transición de la
sociedad feudal a la capitalista y de las estructuras rurales a las industriales.
Falta, sin embargo, un análisis de los orígenes y de los factores sociales
históricos que explique el tránsito de la caridad compasiva a la solidaridad, y una
descripción sistemática de cómo la sociedad española forjó el entramado de
valores relacionado con la filantropía, el mecenazgo, la caridad, el altruismo y la
solidaridad21. Tal análisis debería abarcar las motivaciones ideológicas que
impulsan las actitudes caritativas, el asociacionismo altruista y no lucrativo, y la
cultura del voluntariado ante las adversidades. También el discurrir histórico de la
beneficencia en España, con el hilo conductor de la trayectoria legislativa y el
proceso de institucionalización, y las reacciones de la Iglesia, en tanto institución
fundamental en las formas de respuesta asociativa22. Ello exigiría un triple nivel de
estudio. Al nivel normativo, que incluyera las teorías, las propuestas y las
polémicas, y al Positivo, que atendiera a la forma efectivamente adoptada
(beneficencia, previsión, asistencia sanitaria, asilar, domiciliaria), habría que
añadir la perspectiva del conflicto y de las organizaciones creadas por los propios
afectados (sindicatos, gremios, sociedades de socorros mutuos)23.
De otro lado, y si se considera como objeto de estudio la atención que la
colectividad social ha prestado a sus miembros en distintas ocasiones de la vida
19
ZAMAGNI (1999), págs.127-138.
20
Son muchos los autores que coinciden en situar la crisis del Estado de bienestar en el epicentro
de la eclosión asociativa de fines del XX y del creciente auge del Tercer sector. Rodríguez Cabrero
(2002) y PÉREZ DÍAZ y LÓPEZ NOVO (2003).
21
RUIZ OLABUÉNAGA (2000), pág.47. En un reciente ensayo, BÉJAR (2002) analiza el Altruismo
y la gestación en el seno de la sociedad civil de los valores que configuran los lazos sociales entre
la gente física y simbólicamente próxima.
22
RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), pág.35.
23
ESTEBAN DE VEGA (1997), págs.27-32 y GUTIERREZ RESA (1997), pág.16.
7
con independencia del contexto institucional, habría que comenzar por las
primeras medidas de alivio y socorro que hayan podido adoptarse en cualquier
sociedad. Esta prospección arqueológica llevaría a remontarse, cuando menos, a
la etapa de superación de la caridad cristiana y el origen de una conciencia
solidaria en Occidente, a seguir el recorrido por el análisis de las organizaciones
nacidas desde la sociedad civil, con el proceso de industrialización, asociaciones
y círculos de finalidades filantrópicas, sociedades de socorros mutuos, Cajas de
Ahorro, Montes de Piedad, sindicatos y organizaciones reivindicativas, y las
instituciones de caridad y congregaciones sin ánimo de lucro creadas en torno a
la Iglesia; y finalizar el estudio en el momento en que el Estado interviene
activamente en la sociedad en pro de los sectores más desfavorecidos24. En
definitiva, y como sugieren Monserrat y Rodríguez, seguir el “curso histórico de la
relación dinámica entre Estado, mercado y sociedad civil25
2.
La Caridad como eje de lo social-asistencial
Como ha explicado recientemente Castel26, la base de lo social-asistencial
podría hallarse en una suerte de relación contractual, un pacto “social” teológico
entre pobres y ricos, una “economía de la salvación”. Durante la Edad Media, y en
la ética social cristiana, la pobreza se justifica como vía para alcanzar la
perfección, y la caridad, virtud cristiana por excelencia, convierte al pobre en un
medio privilegiado para que el rico la ejerza y llegue a salvarse. La limosna y las
donaciones a favor de las instituciones eclesiásticas eran el vehículo que permitía
redimir los pecados.
Aceptando la periodificación de López Alonso27, el largo intervalo de tiempo
que va desde el siglo XI hasta finales del XV, y contempla el paso desde la
24
GARCÍA COTARELO (1988), págs.21-22.
25
MONSERRAT y RODRÍGUEZ (1991), págs. 319-320.
26
CASTEL (1997), págs. 46-47.
27
LÓPEZ ALONSO (1988) págs. 50-58.
8
caridad pura y simple a la asistencia religioso-caritativa, puede subdividirse en
tres etapas. En la primera, entre los siglos XI y XII, el imperativo de la
misericordia28 se llevaba a la práctica por monasterios y parroquias, a partir del
ejercicio de la limosna individual por parte de los fieles29. El español da –escribe
Vilar– y la Iglesia, con los bienes acumulados, alimenta a un número creciente de
no productores30. Entre los siglos XII y XIII, se produce una cierta
institucionalización de la caridad, que se advierte en que comienzan a surgir
fundaciones hospitalarias, cofradías religioso-benéficas y gremiales; se clasifican
y seleccionan los beneficiarios del socorro, la asistencia se organiza sobre una
base territorial, y se diversifican las instancias responsables (eclesiásticas y
laicas, “privadas” y “públicas”, centrales y locales)31. En la tercera y última etapa
(segunda mitad del XIII y final del XV), se producen cambios en el ejercicio social
de la caridad. Los poderosos laicos y eclesiásticos dan paso a pequeños
burgueses vinculados a la artesanía y el comercio y encuadrados en cofradías y
gremios que funcionan como organismos de previsión y ayuda mutua, y también
los mercaderes, los grandes comerciantes. La caridad pura y simple da lugar a la
asistencia religioso-caritativa, que se concreta en diversos campos, el material, el
económico-moral, y el jurídico y hospitalario.
A partir del siglo XV, con las conmociones sociales que acompañan la ruina
del mundo medieval se produce un aumento del ritmo de proletarización superior
al de la demanda efectiva de trabajo32, lo que obliga a la Iglesia y otras
instituciones religiosas a establecer diversos sistemas de ayuda para atender al
crecimiento de las necesidades, o a fomentar la creación por otros de obras pías
28
GEREMEK (1998), págs.30-32.
29
Al amparo de parroquias y monasterios empiezan a surgir Asociaciones de personas que
rendían culto al mismo santo y que deciden ayudarse mutuamente ante los riesgos de la vida. Su
profundo sustrato religioso desaparece al transformarse en Hermandades de Socorros. Más
adelante, al desarrollarse los oficios aparecen las cofradías gremiales, que agrupaban a
trabajadores del mismo oficio, con fines benéfico-religiosos. GONZALO GONZÁLEZ (1991), pág.
344, y AVALOS (1991), pág. 40.
30
VILAR (1983), pág.343.
31
CASTEL (1997), pág. 71.
32
SCHUMPETER (1971), págs.316-318.
9
(hospitales para peregrinos, ordenes hospitalarias)33. Junto a estas solidaridades
de la “tradition”, se van consolidando las de mutua ayuda basadas en la
solidaridad de la profesión (corporations et confréries). El gremio profesional se
convierte en un auténtico organismo de previsión social y la cofradía benéficoreligiosa en la expresión de la sociabilidad y el espíritu de caridad, tutelados por la
Iglesia34.
Paralelamente a la especialización de la asistencia se desarrolla la actitud
represiva cara a la pobreza y los pobres. Con la diversificación de la economía y
el crecimiento de las ciudades a lo largo del siglo, se va conformando la idea de la
existencia de gente, que siendo apta, se niega a trabajar y vive en aparente
pobreza, en detrimento de los verdaderos pobres35. Se genera una auténtica
preocupación teórica sobre la pobreza y la organización de la ayuda y surge una
abundante literatura sociopolítica y teológica. En las controversias entre los
teólogos de varias confesiones, en el seno de la reforma protestante y de la
contrarreforma católica, en los círculos del pensamiento humanista, el problema
de la actitud hacia los mendicantes –y hacia la miseria en general– se presenta
como expresión de una inquietud por la dirección de la evolución social y por los
caracteres de la nueva realidad36.
La pobreza empieza a observarse desde una perspectiva sociológica,
distinguiendo entre pobres fingidos y verdaderos. En España, su regulación
genera una especie de derecho a la mendicidad, en determinados casos, y,
paralelamente, se condena al mendigo válido y voluntario como vago y
maleante37. La ayuda indiscriminada al pobre comienza a cuestionarse y la
limosna como expresión de una virtud comienza a ser puesta en entredicho por
insignes teóricos, que plantean el problema en términos de interés público. Así a
33
BARRADA (2001), Tomo I, pág.22.
34
BENNASSAR (1967), pág.422, y AVALOS (1991), pág. 41.
35
LÓPEZ ALONSO (1988), págs.65-67.
36
GEREMEK (1998), MUÑOZ DE BUSTILLO (1989), págs. 38-39, y ANDRÉS-GALLEGO (1999),
págs.49-55.
37
GONZÁLEZ SEARA (2000), págs.37-42.
10
la justificación de la pobreza como mecanismo de salvación, se opone la que
contempla la libre práctica de la caridad como un estímulo a la mendicidad y por
ende la ociosidad, de ahí que se prohíba y se regulen los sistemas de acogida por
medio de instituciones, tales como casas de misericordia, albergues, u
hospicios38.
A comienzos del siglo XVI se aprecia una nueva forma de tratar la figura
del pobre y un interés por la ordenación y reglamentación de la mendicidad,
producto de un cambio de mentalidad y de un proceso secularizador que se iba
abriendo paso lentamente por todo el Occidente europeo, con más o menos
resistencia según los países. Empiezan a coexistir dos formas de entender el
significado social de la pobreza, la que aceptaba su valor y la exigencia de la
limosna como condicionantes de la perfección y medio del perdón de los pecados;
la que la consideraba un despilfarro y abogaba por el control y la
institucionalización de la asistencia al enfermo y al pobre, para ayudarle a
recuperarse y rehabilitarse socialmente.
EL tratamiento económico de la pobreza cuenta desde principios de siglo
con una obra pionera, la de Luís Vives, publicada en 1526 39, que propone
organizar el trabajo como medio de luchar contra el pauperismo, llegando incluso,
como ha señalado Rosanvallon, “a demandar una especie de economía política
del empleo”40. Vives es el primer gran tratadista europeo que enjuicia la cuestión
de los pobres desde una perspectiva terrenal y sociológica, criticando la idea
medieval de la caridad y situando el problema en el marco de la incipiente
economía burguesa, con el trabajo como eje, y calificando de intolerable la
existencia de ciudadanos en situación de hambre o miseria. A la vez se queja de
la incapacidad de la Iglesia para remediarla e incluso de los vicios de la caridad
indiscriminada que, a la postre, había enriquecido a algunos prelados. La pobreza
deja de ser una bendición para transformarse en una injusticia social, lo que exige
38
MAZA (1999), págs.16-17.
39
VIVES (1947).
40
ROSANVALLON (1995), págs.133-134.
11
una rigurosa política a cargo del Estado. La clave de la reforma estaba en el
trabajo obligatorio y al Estado le correspondía proporcionarlo. Entre otras
medidas, propone que los hospitales se transformen en centros de trabajo, que a
los niños expósitos se les de instrucción en escuelas públicas y que se establezca
el principio de domicilio para controlar la mendicidad41.
Su De subventione pauperum describe la pobreza como limitación social y
reclama la sustitución de la caridad dependiente de la generosidad individual por
una policía de la mendicidad, por una organización del trabajo, por una reclusión
de los maleantes y por una asistencia hospitalaria. La asistencia al pobre y al
menesteroso incapaz de trabajar debía ser obligación del servicio público, y
financiarse mediante limosnas, rentas de establecimientos benéficos y beneficios
eclesiásticos. En clara sintonía con gran número de filósofos extranjeros, Vives
consideraba el alivio de la miseria como uno de los deberes esenciales del
gobierno y que el trabajo, dado o impuesto a los ociosos, evitaría la degradación
del pobre y su conversión en delincuente. Al tratar del “recogimiento o recolección
de los pobres, y de que se les tome el nombre”, propone una triple división: los
que viven en los hospitales, centros para los que solicita un riguroso control; los
que mendigan públicamente y son aptos para el trabajo, que habría que ocupar, y
los que sufren sus necesidades en casa, que debían ser asistidos42.
Estas soluciones subvertían los valores de la cristiandad y representaban
una secularización de la caridad y una valoración del trabajo como actividad
integradora. Al sustituir el derecho del pobre a la limosna por el derecho al trabajo,
se secularizaba y estatalizaba el remedio de la pobreza43. De ahí que se haya
subrayado la influencia de esta obra en una época en que los poderes públicos
deciden enfrentarse a un problema considerado como una amenaza, y su papel
como fuente doctrinal de la copiosa normativa surgida en los años posteriores a
su publicación.
41
GONZÁLEZ SEARA (2000), págs. 42-51.
42
MOIX (1974)
43
RUIZ OLABUÉNAGA (2000), págs.49-52.
12
Bataillon ha matizado tal influencia, al advertir que tras los planes de Vives
contra la ociosidad se escondían las pretensiones de los artesanos de obtener
una abundante provisión de mano de obra. De acuerdo con esta línea de
interpretación, el libro no habría suscitado tanto la reglamentación de la
mendicidad y del estado de los pobres, con objeto de recuperar fuerzas de trabajo
y de proteger el decoro de la ciudad, como habría servido de conducto para
canalizar las aspiraciones de estos núcleos burgueses. Vives ejerció de portavoz
cualificado, dando una expresión, intelectualmente elaborada, a ese programa,
con tal éxito que las ciudades lo tomaron como formulación del pensamiento en
que se inspiraban44. En efecto, de muchos lugares de Flandes llegaban peticiones
de mano de obra para el artesanado, y ofertas de colocación a los pobres en
estos establecimientos.
El Tratado, “principal obra del programa humanista de reforma de la
asistencia social”, tenía un doble origen, en el debate en que se vieron inmersas
las autoridades ciudadanas sobre la organización de la asistencia, y en las
discusiones de los humanistas sobre la pobreza, el trabajo y la riqueza. Todo ello
inmerso en la ingente literatura dedicada a glosar la bondad del trabajo durante
todo el siglo XVI. El núcleo central de la obra reside en su propuesta de obtener el
máximo provecho de la movilización económica de los elementos marginados del
trabajo. Pese a que el tratado es muy sucinto con respecto a la participación de la
Iglesia, a la que pide su colaboración en la reanimación de los sentimientos de
caridad y en la asistencia a los pobres, el programa suscitaría violentas polémicas
en el pensamiento español de la mitad del siglo45.
44
BATAILLON (1977), págs. 188-190.
45
GEREMEK (1998), págs. 203-208.
13
2.1.
Ordenación y reglamentación de la mendicidad: de la limosna a la
asistencia
La pobreza entra en el debate público y en la primera mitad del siglo
emana una profusa legislación de las ciudades más importantes de toda Europa 46,
que comparten un principio, la idea de domicilio. La laicización de la asistencia
estaba lejos todavía, y, en la práctica, conventos, iglesias y otras instituciones
religiosas, se solapan con una pluralidad de instancias, laicas, centrales y
municipales, profesionales (fraternidades) o personales (generosidad de grandes
personajes)47.
En las Cortes de Valladolid (1518 y 1523) se solicitó que los pobres no
pordiosearan libremente y sólo pidiesen limosnas en sus lugares de origen; en las
Cortes de Toledo (1525) se pidió al rey que prohibiera mendigar a los que no
dispusieran de un permiso específico; solicitudes que se aceptaban y no
cumplían, puesto que en las Cortes de Madrid (en 1528 y 1534) seguía
planteándose el mismo asunto. En 1530, Carlos V promulgó en Ausgsburgo una
disposición que fijaba las bases de la política social y en la que se recomendaba
que las autoridades locales vigilaran a mendicantes y vagabundos, permitiendo la
práctica de la limosna tan sólo a los enfermos e impedidos, y controlasen los
hospitales, con el fin de que no excediesen su objetivo de mantener a los pobres
menesterosos.
El Edicto para los Países Bajos de 6 de octubre de 1531, promulgado en
Gante, confirma la tradicional misericordia cristiana y establece, por primera vez,
una clara prohibición de la mendicidad bajo pena de prisión, aunque prevé una
avanzada autonomía de la asistencia ciudadana a los pobres, traspasando la
asistencia de las instituciones eclesiásticas a las laicas y confiando el control de la
asistencia a una comisión. La disposición puede considerarse como “un
46
A destacar las ordenanzas de Carlos V de octubre de 1531 para Flandes y los Países Bajos, y la
de Moulin de febrero de 1556 para Francia; y las Poor Laws inglesas de la segunda mitad del XVI
que conducen a la gran Ley Isabelina de 1601.
47
CASTEL (1997), págs. 53-63.
14
programa, claramente articulado, de laicización de la asistencia social”, pero, que
lejos de atentar contra las competencias de la Iglesia ni contra su patrimonio,
contemplaba la colaboración o la participación del clero en la reforma, línea que
mantendrán las posteriores disposiciones sobre pobres promulgadas por Carlos
V48.
En España, tanto la depauperación como la haraganería alcanzan
magnitudes muy superiores a las de otros lugares, hasta el punto de amenazar el
orden público, de ahí que su regulación se deje en manos de las autoridades
locales. Benassar ejemplifica con el caso de Valladolid y las opiniones de Dámaso
de Frías y concluye que en las ciudades se practica una política defensiva contra
la afluencia de mendicantes foráneos49. En un intento de aplicar el sistema
flamenco a Castilla, Carlos V prohibe, mediante Ordenanza de 1540, la
mendicidad, se atribuían a los municipios responsabilidades en la materia, se
distinguía entre falsos y verdaderos pobres, y se encargaba a obispos y justicias
la administración de las limosnas50.
El espíritu de Trento va a impulsar una reactivación de los viejos ideales de
la caridad, aunque sus partidarios, con un pensamiento de gran rigidez doctrinal,
no pueden entender un problema de dimensiones políticas y sociales, cuya
solución iba más allá de la simple respuesta caritativa. La pobreza es un problema
estructural, que ni siquiera se puede resolver con medidas legislativas y
reglamentaciones políticas de policía, si al mismo tiempo no se acometía la
reforma de la economía y de la producción de riqueza. Pero el problema es
complejo en un imperio como el Español en el que conviven territorios estancados
48
GEREMEK (1998), PÁGS. 159-163.
49
En el Valladolid del siglo XVI, todas las instituciones caritativas procedían de la iniciativa de los
ricos y la inmensa mayoría de los pobres vivían de la caridad pública o privada. Dámaso de Frías
se quejaba de que los pobres eran tan numerosos en la ciudad porque eran numerosas las
fundaciones caritativas. La asistencia estaba inscrita en la ley y los miserables afluían de todas
partes. El sistema era tan complejo que en el Tribunal de la Chancillería eran nombrados los
letrados y el abogado de pobres, encargados de defender los intereses de los pobres en caso de
proceso, y tanto niños como adultos se beneficiaban de fundaciones, correspondientes a
parroquias y cofradías. BENNASSAR (1967), págs.435-444.
50
Novísima Recopilación ( Libro VII, Título 29, Leyes I-XIII)
15
en estructuras feudales, y otros que se cuentan entre los más urbanizados y
“protoindustriales” de la Europa de la época (Países Bajos), a lo que hay que
añadir otro aspecto relevante, cual es la importancia política de la Iglesia con
respecto al poder central, y la propia ortodoxia programática de la Monarquía
española51.
Las doctrinas modernas tropiezan con la tradición medieval y cristiana,
desatándose una notable controversia, polarizada en torno a dos concepciones
opuestas de la política y la ética social: una, tradicional, que respondía a los
valores del viejo orden señorial, primacía de la caridad y defensa de la
mendicidad; otra, moderna, inserta en el nuevo orden valorativo del mundo
burgués y renacentista. A la cabeza de estas dos líneas, el eminente teólogo
Domingo de Soto, que se opone a la corriente humanista y se pronuncia contra
toda restricción al ejercicio de la caridad, y Juan de Robles (Juan de Medina), que
en su réplica a Soto, defiende el espíritu de Vives, presente en la Ley de 1540, y
cuestiona la libertad incondicional de los pobres mendicantes.
La controversia se produce en 1545, coincidiendo con la apertura del
Concilio de Trento, y tras la publicación en Salamanca de un tratado sobre la
mendicidad del dominico Domingo de Soto. La obra constituye una apología de la
doctrina cristiana de la limosna, en su doble vertiente de derecho del pobre a la
ayuda y deber cristiano del socorro. Su exposición de los méritos morales de la
pobreza se mantiene dentro de un espíritu tradicional, en el que la asistencia
social debe sustentarse en el amor y la piedad para con los pobres y no en la
represión, ni siquiera hacia los que se valen de artimañas. En su argumentación
se encuentran los principios tradicionales de la ética cristiana, el ideal mendigo de
la pobreza y los intereses de la Iglesia; pero no era ajeno a la realidad de los
nuevos tiempos y observaba, con gran perspicacia, la injusticia social existente52.
51
GEREMEK (1998), pág. 213.
52
Ibíd., págs. 213-215.
16
La defensa de Domingo de Soto de la libertad natural del necesitado para
buscar socorro y limosna53, porque el pobre impulsa la caridad, finalidad más
importante de la limosna, encaja perfectamente en la “economía de la salvación”.
En su glosa, en exceso positiva, de esta obra, V. Martín Martín sostiene que la
crítica de Soto a las ideas de Vives se realiza desde una perspectiva abierta, unos
presupuestos más humanitarios y mayor respeto por la libertad y la dignidad de
las personas. Su propuesta, según este autor, se basa en la solidaridad de los
ricos con los pobres y en la defensa de la libre circulación de los pobres,
entendida como libertad individual54.
El mismo año, el benedictino Juan de Medina (de Robles) se declara
decididamente a favor del movimiento ciudadano de reforma de la asistencia
social y de las decisiones del Decreto regio de 154055. Siguiendo a Vives, elogia
las reformas municipales y demuestra que son conformes con la devoción
cristiana. La obra “representa la más plena doctrina de conversión de una
verdadera política social en misión del Estado”, y de una práctica, la caridad, en
una política, la justicia social, separando así la vida religiosa de la civil. Para
Robles, la pobreza no es un problema teológico-moral, sino de carácter social,
económico y político y sus males son públicos y comunes, no individuales. La
respuesta coherente con esta línea interpretativa era regular la limosna para evitar
el daño causado por la multitud de “gente desordenada”, que deambulaba por
toda España56.
Robles advierte el fenómeno del imparable crecimiento de la demanda de
mano de obra y los problemas que tal hecho plantea. Con argumentaciones de
tipo económico y social y, a lo sumo, de moral ciudadana, se adhiere a la opinión
generalizada en Europa, que contempla al vagabundo como un peligro potencial
para la salud, el buen orden y la economía de la comunidad, de ahí que sostenga
53
SOTO (1545).
54
MARTÍN MARTÍN (1988 y 1999).
55
ROBLES (1545).
56
MARAVALL (1978), págs.66-70.
17
que limitar su movilidad no era atentar contra una libertad natural, siempre que lo
exigiera el bien público, como se pedía para el comercio y otras actividades. Entre
sus propuestas destacan la de reorganizar radicalmente la administración
hospitalaria y caritativa, y la distribución de las limosnas, que debían ser ejercidas
por el poder público, y dejar el control del buen funcionamiento de las instituciones
en manos del clero57.
Según Maravall, el gran mérito de Robles, además de profundizar en el
programa de secularización de la administración y gestión de los bienes de los
hospitales, fue separar la esfera terrenal de la espiritual, y detraer para el Estado
actividades que, por su carácter público, le pertenecían, en perjuicio de la Iglesia.
A su juicio, Robles quiso escribir un informe rigurosamente argumentado –en el
plano de las relaciones de la vida civil– sobre el mundo del trabajo y de la
pobreza, especialmente sobre el problema de la mendicidad, en una sociedad
laica58. Era el paso de la limosna a la asistencia, mediante el socorro domiciliario y
el recogimiento de pobres.
2.2.
Destierro de la ociosidad y organización del trabajo
A mediados del XVI, las necesidades de aumentar la mano de obra obligan
a persistir en las medidas que persiguen el destierro de la ociosidad, y en
sucesivas Cortes se solicita la reglamentación y organización del trabajo de
pobres59. En las de Madrid (1551) se reclamaba que se impusiera la obligación de
trabajar, “pues antes faltan jornaleros que jornales”. En toda la legislación sobre
pobres, mendigos y vagabundos promulgada se podía entrever un triple objetivo,
a saber, cumplir con la caridad cristiana, a través de la ayuda a los verdaderos
pobres; evitar los conflictos originados por la mendicidad; y acabar con la
ociosidad, incorporando al trabajo a todos los capacitados para ello60.
57
GEREMEK (1998), 213-216.
58
Ibíd., págs.85-88.
59
MARAVALL (1976)
60
MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), pág.269.
18
La lucha contra la mendicidad, desde la perspectiva del orden público,
contaba con el apoyo que dispensaba la negativa actitud de la sociedad ante el
ocio; pero, desde la óptica de su regulación asistencial, el hecho de que la
cuestión de los pobres se vinculara a la caridad actuaba como rémora del proceso
de modernización de la asistencia social en España61. En las Cortes de 1555 y en
la Pragmática de mayo de 1556, se intentó hacer compatible el objetivo
poblacionista, inspirado en la necesidad de disponer de mano de obra abundante
al servicio de los intereses de las clases privilegiadas, con la dura realidad de una
numerosa clase de mendigos que prefería vivir de las sobras antes de someterse
voluntariamente al papel que se le había asignado. En 1562, el poder real otorgó
la libertad de pedir limosna a los auténticos pobres, con licencia y en sus lugares
de origen, normativa que volvió a recordarse en la pragmática de Felipe II, en
1565, “Nueva Orden para el recogimiento de los pobres y socorro de los
verdaderos”, que autorizaba la mendicidad, con carácter restrictivo y sujeta al
control de los poderes públicos. La reforma se unía a la razón de Estado, a las
prerrogativas y a la ideología del Estado moderno, que continuaba con su aparato
represivo en la lucha contra la haraganería y contra los peligros sociales de la
miseria.
Tras la crisis de 1575-77, se produce un aumento espectacular del
pauperismo con el correspondiente y progresivo deterioro de la situación social.
La búsqueda de remedios a tal problemática estimula la elaboración de
memoriales que vuelven a evocar la polémica sobre la caridad y a plantear
programas de reforma de las instituciones asistenciales. En 1576, Miguel Giginta
presentaba a las Cortes de Madrid un memorial sobre la asistencia a los pobres,
que influirá en las sucesivas actuaciones de reforma de la caridad en las ciudades
españolas. Su propuesta consistía en organizar Casas de Misericordia en las
ciudades para recoger a los pobres, y financiarlas con limosnas recogidas por los
propios pobres, y con donaciones y fundaciones y trabajo de los mendicantes.
Con este memorial retornan las ideas de Vives de transformar los hospitales y
asilos en centros de formación profesional y producción manufacturera,
controlados por las autoridades municipales. La principal crítica de Giginta se
61
GEREMEK (1998), pág. 171.
19
dirige hacia la administración vigente y su intención última es buscar una solución
de compromiso que concilie la doctrina con la necesidad ciudadana62.
El ajuste del mercado de trabajo mediante el recogimiento de pobres en
centros asistenciales fue una constante a todo lo largo de la época mercantilista.
Cellorigo proponía el trabajo forzoso en casas que incluyeran oficiales de todos
los oficios y que los pobres se alimentaran con el producto de su trabajo. Giginta,
en sus casas de misericordia, quería alcanzar dos objetivos, albergar, alimentar,
ayudar físicamente a los pobres y facilitar trabajo. Sus Casas de Misericordia eran
centros de recogimiento de pobres que combinaban la asistencia con el ajuste del
mercado de trabajo, y la forma de atraer a los mendigos a estas Casas era
exhortar a los pueblos desde las iglesias a que no dieran limosna y prometerles
que en ellas serían alimentados. Una vez en ellas, debían ocuparse en
manufacturas de lana, seda, y del producto del trabajo se distribuiría una pequeña
parte para los mismos pobres y otra entre vergonzantes, presos y hospitales de
enfermos. Los apartados del mercado de trabajo se incorporaban así a este
mercado regulado en el que producían para ellos y para otros compañeros que no
habían logrado llegar a las casas de misericordia63.
Hacia finales de siglo, cuando se agrava la situación coyuntural, empiezan
a adoptarse medidas tendentes a regular la cuestión de los mendicantes en
muchas ciudades, tema que reaparece en la literatura del periodo con una nueva
fuerza y nuevas maneras. Aunque, doctrinalmente, la “controversia sobre la
misericordia” parecía haberse cerrado, seguía muy presente en la práctica de la
asistencia social y en la literatura religiosa y ética, y las iniciativas represivas de
las autoridades contra vagabundos y mendigos calaban en los sentimientos de las
capas populares; la prohibición de mendigar y de ofrecer limosnas chocaba con la
necesidad moral de ejercer el deber cristiano de la caridad64.
62
Ibíd., pág. 218.
63
MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), págs.217-222.
64
GEREMEK (1998), págs. 196.
20
La obra de Pérez de Herrera aparece en 1598, en un contexto de profunda
crisis, de epidemias, hambre y recesión, y su propuesta fundamental consiste en
organizar las actividades caritativas en el ámbito de la parroquia y a cargo de las
Hermandades de Misericordia. El verdadero centro de gravedad es el Hospicio
para pobres, institución principal en la prestación de socorros, que representa el
desarrollo de la idea de las Casas de Misericordia de Giginta 65. En la órbita de
mercantilistas como Mercado y Martínez de Mata, C. Pérez de Herrera escribe la
obra más importante, fundamentada y moderna sobre el tema en la Europa de la
época66. Como señala Geremek, Herrera no es un teólogo, sino un escritor
político, que adopta la idea de trabajo productivo como el núcleo central al que
debía subordinarse toda la reorganización de la caridad67. Entroncando con la
doctrina de Vives, el libro está escrito para la acción práctica; encaminado a la
reforma de la pobreza, pero también a la reglamentación y asistencia sanitaria. El
Estado debía asumir toda la asistencia social de los pobres y menesterosos,
prohibir la mendicidad callejera, e implantar un “sistema” de pensiones y seguros
para los inválidos de guerra. Esta política debía completarse con la reclusión de
vagos y fingidos en Albergues de pobres, la atención a pobres vergonzantes
mediante Hermandades de Misericordia, la ayuda a los presos pobres mediante
las hermandades de piedad de los presos, asilos y familias para niños huérfanos y
encierro de las mujeres vagabundas y delincuentes en casas de labor para su
reforma y rehabilitación. Junto a esto se proponía la creación de la figura del
“padre de trabajadores” con la misión de buscar trabajo y colocar a los parados
atendiendo a sus habilidades y a las disponibilidades existentes68.
Las casas de recogimiento de pobres de Pérez de Herrera, se convierten
en un “mecanismo infalible de ajuste” del mercado de trabajo y un modo de
proporcionar ayuda a labradores y artesanos, jornaleros y oficiales con bajos
salarios. Con Giginta y Herrera se propuso la reforma de la asistencia mediante
65
Ibíd., págs. 219-220.
66
DE HERRERA (1598)
67
GEREMEK (1998), pág. 221.
68
GONZÁLEZ SEARA (2000), págs.42-51.
21
su centralización en casas de recogimiento, en las que se cuidaría de los
enfermos y desvalidos, y se daría empleo a los ociosos voluntarios o forzosos,
apartándolos
de
los cauces normales de
los
procesos productivos e
incorporándolos a un circuito secundario de producción totalmente regulado por
los poderes públicos. El proyecto de “Albergues de pobres” de Pérez de Herrera,
no abogaba por un verdadero encerramiento (sólo tenían la obligación de acudir
por la noche), el objetivo fundamental era “reducir los ociosos a trabajar”69.
En los primeros años del siglo XVII, existía plena conciencia de las
dimensiones del fenómeno de la pobreza, y numerosos arbitristas sitúan el
problema en una órbita más amplia que la visión religiosa anterior, integrándolo
en la doctrina económica del momento70. En la práctica, el problema quedó
reducido al ejercicio de la libre mendicidad y de la caridad particular, lo que
condujo a la proliferación de obras pías, sobre todo de socorros a pobres y dotes
a huérfanas, de dimensiones locales o familiares, y al declive de las instituciones
permanentes del siglo anterior, en especial, de hospicios y hospitales 71. Surge el
problema de tratar de organizar consecuentemente la inserción de los
trabajadores manuales en las nuevas formas de la vida económica y las
sucesivas legislaciones seguirán haciendo hincapié en la necesidad de hacer
trabajar a los pobres válidos.
La respuesta se organiza mediante centros hospitalarios, generales y
específicos, casas de misericordia y Albergues de pobres, además de los
pequeños hospitales gremiales y los dependientes de cofradías caritativas y
religiosas. La financiación corría a cargo de particulares, a título individual o por
medio de cofradías, de la jerarquía eclesiástica y la nobleza, y de personas de
espíritu caritativo y a la búsqueda de la salvación personal, por medio de rentas,
donaciones y legados, y limosnas. El intervencionismo estatal se centró en la
69
MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), pág.220, y (1999), págs.370-372.
70
Sobre hechos y doctrinas de la época mercantilista, Vid. MARTÍN RODRÍGUEZ (1999 y 1999b),
DOMINGUEZ ORTIZ (1999) y PERDICES (1999).
71
CARASA (1991)
22
reducción, en la reunión de todos los hospitales de cada pueblo en uno general
para aumentar su eficacia.
El problema de la mendicidad y su tratamiento eran comunes a todo el
occidente cristiano, que asistía a un proceso caracterizado por el aumento
continuo del número de pobres y su progresivo desplazamiento desde el campo a
las ciudades. La respuesta legal combinaba dos componentes, compasión y
miedo a los disturbios, es decir, mejoras sociales y disuasión policíaca, y se iba
sustituyendo una legislación precedente centrada en el deber de la caridad.
Tomás Moro resume de manera contundente el problema que planteaban los
vallados en Inglaterra, generando una masa de vagabundos y mendigos, que
alcanzó dimensiones considerables, incontrolables, y una profusa normativa
(ordenanzas de 1515,1548 y 1597): “Cuando han errado aquí y allá, y comido
hasta el último ochavo, ¿qué otra cosa pueden hacer sino robar y robar, y
entonces, ¡Dios mío¡, ser colgados con todas las formas legales, o seguir
mendigando”72.
Un hito en el tránsito de la caridad privada a la organización pública de la
asistencia fue la “Poor Law Act of 1601”, que constituyó la forma definitiva que
adoptó el “Derecho de Pobres”, y confirmó la responsabilidad de la parroquia en la
manutención y en la provisión de trabajo a los pobres. La Ley sustituía el socorro
domiciliario por la reclusión de los pobres aptos para el trabajo en “casas de
corrección”, donde a cambio de sustento se les obligaba a trabajar en condiciones
tales que prefirieran hacerlo fuera de ellas. Se afirmaba –y difundía bajo la
amenaza y la violencia– la ética del trabajo y la asistencia se convertía en
represión. La parroquia adoptaba una doble cautela para restringir la ayuda, el
principio de residencia o asentamiento, que la facultaba para devolver a sus
lugares de origen a los pobres ajenos a ella; y el de responsabilidad familiar, que
impedía la inscripción en el registro del socorro a pobres con familiares capaces
de alimentarlos. Al mismo tiempo, prohibía a los ciudadanos darles limosna y
72
Citado por ATTALI (1989), págs.235-236.
23
regulaba las fuentes de financiación, las contribuciones de pobres, aunque en la
práctica se contara con las donaciones privadas, los legados y las multas73.
A lo largo del siglo se pasa del encierro ocioso al trabajo penitenciario,
como forma de disciplina manufacturera, pero la fórmula no consigue acabar con
el mal en Europa, y, a finales de la centuria, casi un quinto de la población estaba
bajo el amparo del auxilio público pagado por la parroquia, en Inglaterra74. Desde
el punto de vista político, con la implantación y desarrollo del “Derecho de Pobres”
declinaba la caridad individual y, con ella, la Iglesia perdía parte de su tradicional
dominio de la asistencia, dando lugar a una mayor actividad del Estado paternal.
Como subraya de forma muy gráfica Moix, el “gran Leviathán estaba empezando
a reemplazar, en algunos lugares, al Buen Samaritano”75.
3.
Del buen samaritano al Leviathán
El siglo XVIII contempla un aumento de la precariedad de la vida de
campesinos y clases trabajadoras, empobrecidas a causa del estancamiento
económico, y con este empeoramiento de las condiciones, un incremento del
riesgo ante la adversidad, dado que cualquier infortunio podía mandar a la miseria
a una familia76. Estos hechos obligan a que el poder político se implique más en
los problemas sociales y despliegue enérgicas intervenciones públicas en el
ámbito social, que oscilan entre las políticas de lucha contra la mendicidad y el
vagabundeo, y el apoyo de la Monarquía a la organización tradicional del trabajo
mediante la creación de instituciones de trabajo, hospitales generales y hospicios.
73
MOIX (1975). POLANYI (1987), al hablar de los antecedentes se refiere a que, en propiedad por
Leyes de Pobres habría que entender las dos partes del código inglés del trabajo: 1536-1601
(parados o personas sin ocupación) y Estatuto de los artesanos de 1563, referido a los
trabajadores. El código se completaría con la de Domicilio de 1662.
74
MARAVALL (1983), págs.31-32.
75
MOIX (1974), págs.255-257.
76
ANES, G.(2000), págs.91-173, y ANES, ROJO y TEDDE (1983).
24
En principio, la ausencia de una “organización estatal” de la asistencia era
cubierta por un complejo sistema de caridad protagonizado por la Iglesia,
directamente por obispados, cabildos, conventos y monasterios, o indirectamente
a través de una amplia red de asociaciones caritativas. Investida de tales
atribuciones, la Iglesia distribuía elevadas sumas y se encargaba de gestionar la
asistencia. Junto a ésta, una red hospitalaria, combinación de clínica y asilo, que
procuraba curación a los pobres enfermos y asistencia a los necesitados, en su
mayor parte financiada mediante las rentas de capitales constituidos para dotar a
las instituciones encargadas de desarrollarlas, y gestionada a través del patronato
creado por los fundadores. Asociaciones y hospitales habían surgido del fervor
religioso de los particulares, manifestado mediante limosnas, donaciones, muchas
veces bajo la forma jurídica de patronatos, capellanías, memorias de misas o
legados píos, mas la Iglesia tenía una influencia decisiva o incluso su control
efectivo.
Este complejo y mal organizado sistema de caridad actuaba de
amortiguador de potenciales conflictos, y se sustentaba, como en siglos
anteriores, en una especie de contrato social entre las clases privilegiadas y una
población cliente potencial de lo social asistencial. Tal contrato se fundaba en una
“teología de la caridad”, por la que la posesión de la riqueza alcanzaba su
justificación en la ayuda al pobre, a la que éste tenía un verdadero derecho. La
“paz social borbónica”, el mantenimiento del equilibrio social, era posible gracias a
la existencia de este mecanismo esencial en la estructura estamental de la
sociedad española, el sistema de caridad religiosa, con grandes recursos y
verdadero monopolio en materia de asistencia social. El contrato era fomentado y
propagado desde el púlpito, vía sermones, y desde los libros. Nadie ignoraba las
enseñanzas de la Iglesia ni las ideas que había ido tejiendo respecto a la pobreza
y la caridad, y que se basaban en dos binomios: caridad y salvación, pobreza y
derecho a la limosna77.
77
CALLAHAN (1978), págs.65-66. Sistema desorganizado y con variedad de formas de caridad
practicada por la Iglesia y las instituciones piadosas desde la distribución de pan a las puertas de
algunos monasterios y conventos hasta la bien organizada caridad de asociaciones de caridad que
funcionaban como verdaderas agencias sociales de las ciudades del antiguo régimen.
25
El sistema de caridad se completaba con un desarticulado “sistema” de
previsión, compuesto por un sinnúmero de corporaciones, fundaciones y
hermandades, que intentan evitar el desarraigo territorial y comunitario78. Este
mutualismo se instrumentaba a través de los gremios, cofradías y hermandades
de socorro gremiales y generales, la mayoría de carácter religioso-benéfico,
vinculadas a la Iglesia que aprobaba sus estatutos, y que trataban de asegurar a
los asociados frente a los riesgos de la vida, y extensible no sólo a las profesiones
artesanales y mercantiles, sino a los labradores, ganaderos y marineros. El
gremio cumplía, además, un importante papel, tanto en la organización técnica de
la producción como en la organización social del trabajo. Lo que W. Sewell
denomina “idioma corporativista”79, implicaba tanto el empleo y la defensa de la
única forma de trabajo regulado, cuanto el acceso a la “ciudadanía social”.
En el campo, el sistema de previsión eran los Pósitos, una institución que
se desarrolla en un marco de malas cosechas y un mercado nacional aun no
articulado, para cumplir una función de previsión decisiva de cara a la estabilidad
de la sociedad española del Antiguo Régimen. Son depósitos de grano que tienen
como función actuar como instituciones de crédito rural, que prestaban grano para
la siembra, reintegrándose de las cantidades prestadas, incrementadas con las
llamadas “creces”. Además estaban las cofradías de labradores, sociedades de
socorro que asistían a los campesinos en caso de necesidad.80
A principios de siglo surge la primera entidad crediticia de manos del padre
Francisco Piquer, que, en 1702, funda el Monte de Piedad, institución de crédito
que cumple una importante labor asistencial. De acuerdo con sus fines y el origen
religioso de su establecimiento, el Monte concedía préstamos sin interés a cambio
del empeño de prendas. Las Sociedades Económicas desempeñan un importante
78
PAN-MONTOJO (1999), págs.5-18.
79
SEWELL (1983). Vid. MORALES MOYA (1992), págs.257 y 271
80
ANES (1969).
26
papel a través de sus distintas escuelas y Cátedras81, en materia educativa, pero,
también se muestran preocupadas por fomentar el trabajo, y, a veces, practican la
beneficencia. En las memorias premiadas por la Matritense primaban dos temas,
el socorro a los pobres y la lucha contra la mendicidad, y la educación de los
jóvenes para el trabajo. También hospitales, hospicios y asilos centran su interés
y algunas sociedades se vinculan a los Montes de Piedad, porque, en líneas
generales, los Amigos del País se mostraban muy críticos con los socorros, ya
que podían inducir al ocio y la vagancia, y aquéllos preferían el ahorro al seguro82.
Entre los benefactores, cabe destacar a las grandes familias de la nobleza,
al clero, las sociedades económicas, y asociaciones como las damas de la
caridad, inmersas en actividades filantrópicas. En cuanto al socorro, éste consistía
básicamente en limosnas en dinero, pero con la expansión de las cofradías,
congregaciones y asociaciones caritativas, tendía a institucionalizarse. La limosna
en especie también evoluciona y junto a los socorros en dinero aparecen otras
formas de ayuda, como el socorro espiritual y la enseñanza 83.
En el reinado de Carlos III ya existían dos sistemas opuestos de asistencia
pública, el religioso tradicional y el nuevo sistema estatal, pero, la legislación
tendente a la centralización y racionalización administrativas comenzó a hurtar
competencias a la iniciativa privada en materia de asistencia, con el objetivo del
Estado de extraer mayor utilidad a la gran cantidad de recursos dispersos, y evitar
alimentar a vagos, ociosos y maleantes. Las disposiciones del Conde Aranda y de
Floridablanca plantearon un ataque frontal a la dispersión de la iniciativa
particular, y las pequeñas fundaciones de obras pías de mayorazgos, los
81
DOMINGUEZ ORTIZ (1988). Sobre las sociedades, LLOMBART y ASTIGARRAGA (2000), y el
clásico de CARANDE (1976).
82
ENCISO (1992), págs.39-44.
83
El mejor ejemplo es la institución de las Diputaciones de barrio: son los diputados los que piden
limosna, una semana cada cual, en el barrio, llevando las cantidades recogidas a la asamblea
dominical en la cual son inscritas en los libros de cuentas de la Diputación. Estas sumas son
posteriormente repartidas en función de las necesidades determinadas. En Madrid, limosnas,
legados, donaciones, rentas de las fundaciones privadas se elevaban a considerables cantidades;
lo que no está claro es que llegaran a los pobres en su totalidad. SOUBEYROUX (1982), págs.914.
27
hospitales
minúsculos
de
cofradías
y
de
vecinos
particulares
fueron
sistemáticamente agredidos. No obstante, las parroquias se llenaron de
competencias y atribuciones asistenciales. Más que el Estado, fueron los agentes
locales, la elite administrativa, la diócesis y la parroquia los propuestos por la
legislación para dirigir los recursos sociales84.
A partir de la década de 1790 empiezan a desmoronarse las bases
financieras del sistema religioso. Los impuestos y la creciente presión de los
pobres, cada vez más numerosos, hicieron difícil para la Iglesia y las asociaciones
de caridad mantener las condiciones del contrato social con los pobres 85. La
estructura tradicional de la caridad, fundamentalmente religiosa, declina debido a
la persistente crisis y a la caída de las limosnas, a la obligación de la Iglesia de
contribuir con “donativos voluntarios” a la amortización de deuda, y con las
primeras medidas desamortizadoras. El Decreto de 19 de septiembre de 1798,
inserto en la Real Cédula de 25 de septiembre del mismo año, disponía la venta
de “todos los bienes raíces pertenecientes a hospitales, hospicios, casas de
misericordia, de reclusión y de expósitos, cofradías, memorias, obras pías y
patronatos de legos”, así como los capitales de censos que se redimiesen
pertenecientes a estos establecimientos y fundaciones con destino a la Real Caja
de amortización de vales86. Con la desamortización, la Iglesia, que controlaba el
culto, la enseñanza y la asistencia social, empieza a encontrar problemas
económicos.
Este ataque contra la propiedad de las instituciones caritativas disminuyó
los
fondos
disponibles
para
limosnas;
los
monasterios
y
conventos
desaparecieron en su gran mayoría, las entradas del clero regular declinaron y las
asociaciones de caridad se disolvieron o apenas sobrevivieron. El sistema
84
ELORZA, A.(1988), pág.44.
85
CALLAHAN (1978), págs.65-73.
86
Novísima Recopilación (1807, Ley 22, título 5, libro 1), y MARTÍN (1973), págs.66-68. El
proyecto de decreto sobre los socorros públicos redactado por la Asamblea Constituyente
declaraba bienes nacionales los ingresos de los hospitales, las casas de caridad y todas las
antiguas instituciones a cargo de la distribución del socorro, instituyendo en su lugar un sistema
completo de asistencia organizado y financiado como un “servicio público”. El Decreto
especificaba que para ser socorrido había que justificar un domicilio. CASTEL (1997), pág. 185.
28
tradicional de ayuda al pobre fue perdiendo los medios que necesitaba para
funcionar. La larga erosión y destrucción final de la caridad religiosa del Antiguo
Régimen significó que la Iglesia y la sociedad estamental perderían control sobre
un mecanismo de estabilidad social. El sistema religioso de caridad sufrirá el
definitivo ataque por parte del Estado liberal, iniciándose el largo camino que
habría de llevar desde la caridad, como medio de asistencia social, y del
mutualismo gremial o de raíz religiosa, como forma de previsión, a la beneficencia
pública y a la seguridad social.
3.1.
El trabajo como eje y la política social como “remedio de pobres e
instrucción de la industria”
Con estas palabras, y al hilo de su presentación del objeto de su Obra Pía,
un preclaro tratadista de la época, Bernardo Ward, avanzaba los derroteros por
los que discurriría lo social-asistencial en el futuro próximo. El libro, de decisiva
influencia en las medidas legislativas que se adoptarán después, inaugura la
moderna mentalidad en orden a la asistencia social, mentalidad que critica la
caridad mal distribuida como fuente de vagancia y causa del atraso económico, y
propugna una política orientada a convertir al pobre en un súbdito productivo, útil
a la sociedad.
Durante todo el siglo se asiste a un proceso de secularización y el
problema de la pobreza se contempla como una cuestión de Policía, como un
asunto más de la agenda de intervención estatal, que atañe al orden público, y no
un tema de beneficencia. Su tratamiento, por tanto, debía ajustarse a las reglas
de la razón y de la nueva ciencia económica y no las a las de la misericordia y los
móviles religiosos. El problema de la beneficencia se unía al de la justicia
criminal87 y la vagancia y la mendicidad se vinculaban al orden público y a la
asistencia social, dada la dificultad de separar al vago, del pobre sin trabajo 88. El
87
SARRAILH (1985), pág. 537
88
La Instrucción de Intendentes expedida por Felipe V el 4 de julio de 1718 aportaba novedades
en la legislación sobre pobres. Se seguía atribuyendo al Estado la función de organizar la
mendicidad y se contemplaba un triple destino para los mendigos, la milicia, el trabajo productivo o
la asistencia pasiva en el centro. MARTÍN RODRIGUEZ (1984), pág.272. La Ordenanza de Vagos
29
caso es que el problema de la beneficencia es un tema que va a inspirar a
escritores y polemistas, que va a suscitar el impulso caritativo de los buenos
cristianos y, tema al fin, del que se va a hacer eco la autoridad, cuya
preocupación se va a plasmar en los textos legales. En el enfoque se acentúa el
sentido económico y disminuye el piadoso, fuente de inspiración del impulso
caritativo. Empezaba a desarrollarse una doctrina de la asistencia social y de los
remedios para restaurar la economía, a la vez que continuaba el proceso del
mutualismo y de las formas de previsión iniciadas en siglos anteriores.
A lo largo del siglo se desarrollan dos ideas, la industrialización como
actividad idónea para emplear a la población ociosa y solucionar el problema de la
mendicidad, y la de asignar al Estado la función de promover el incremento de la
población útil del país. La creación de hospicios se inscribe en el contexto
socioeconómico del siglo y de la política poblacionista del Estado. Con ellos se
pretende resolver el problema de la falta de mano de obra para la manufactura
incipiente y a la vez, aislar una pobreza que se asociaba a todos los desórdenes,
que se confundía con la delincuencia política y social. La multitud de ociosos
llama la atención de los economistas que, en su mayoría, apelan al recogimiento
de los pobres en hospicios para enseñarles la disciplina del trabajo regular 89.
de 1745 y las Instrucciones de 1751 y 1759, bajo la inspiración de Ensenada incluyen otros
conceptos de ocioso, vagabundo y malentretenido que se alejan del viejo concepto de mendicidad
y endurecen las penas. La Instrucción de 17 de febrero de 1765 mantenía todo en su mismo
estado, en líneas generales. SOUBEYROUX (1982), págs.195-197, reproduce la Instrucción que
el Rey ha mandado expedir por la Secretaría del Despacho Universal de la Guerra para que
persigan y recojan las justicias todos los vagabundos y malentretenidos y se apliquen a la tropa y
reales arsenales, en consecuencia de lo que está prevenido por leyes del reino, con el fin de
establecer la quietud en los pueblos y seguridad en los caminos (1751).
89
El cambio de orientación se produce con la promulgación por Carlos III de la Real Ordenanza
de 7 de mayo de 1775, que regulaba todo lo relativo a “vagos y personas ociosas”, y contenía los
principios que inspirarían a la nueva ordenación, a desarrollar posteriormente en diversos textos
legales. Se ordenaba encerrar a los vagos en casas de reclusión y emplearlos en cosas útiles, se
creaba la Junta General de Caridad, una especie de institución de carácter benéfico con
ramificaciones parroquiales, que habría de distribuir las limosnas que llegasen hasta ella; y se
mantenía la idea de instruir a los recogidos y de asistir a los verdaderos pobres, aunque se
endurecían las penas. La Ordenanza, a lo largo de sus cuarenta y tres puntos, desarrollaba un
completo programa, con la intención de concluir definitivamente con el problema de la ociosidad.
Establecía un sistema de levas anual o incluso más frecuente para recoger a los vagos y “darles
un empleo útil”; para poder seguir contando con una reserva disponible para el ejército y
aprovechar al vago en trabajos duros (arsenales u obras públicas) y que pudiera reintegrarse
socialmente mediante los trabajos señalados. A todos aquellos que por su edad o condiciones
físicas no estuvieran capacitados para tener otra ocupación, debía facilitárseles un refugio en los
30
La actividad asistencial de tinte religioso se va trocando en otra laica de
signo utilitario y con una orientación productivista, y la idea de dignificar al pobre
se acompaña con la necesidad de estimular el trabajo y acrecentar los
rendimientos económicos. Aunque fieles a la noción cristiana de caridad, que
seguían considerado como virtud, no se dejaba de denunciar por todo tipo de
tratadistas la desorganización de la práctica caritativa y de reclamar el control de
la asistencia por parte del Estado. En la advertencia a su “Discurso” sobre el
fomento de la industria popular, Campomanes escribe que si “las cuantiosas
limosnas de un Clero que se distingue por su piedad, se distribuyen de forma
sistemática, el Reino se volverá industrioso, se acabará con la flojedad y las
malas costumbres que causa la holgazanería. La verdadera riqueza de éste
consiste en que a nadie falte una ocupación provechosa adecuada para
mantenerse y educar a sus hijos”90. La toma de conciencia sobre la
responsabilidad de la sociedad civil en relación con la miseria llevaba a la
intervención del poder público en la política social y a la formación de un sistema
estatal de asistencia o, en su defecto, un control sobre las instituciones de caridad
vigentes.
En gran parte de esta abundante literatura no se atacaba la caridad, sino
su práctica por las instituciones clericales, y sus negativos efectos sobre el
aumento de la mendicidad, dado que inculcaba en los pobres la idea de que
podían sobrevivir de las limosnas y no del trabajo. En las críticas al sistema
tradicional de caridad estaba la convicción de que había que convertir a los
individuos en sujetos útiles, leales y productivos. El cambio en la consideración de
la idea de pobreza, cada vez más observada como problema económico y social y
obstáculo al desarrollo, y la concepción del pobre como delincuente potencial,
deriva en una política hacia la población marginada, organizada en forma de “gran
encierro” en los Hospitales generales, donde la disciplina del trabajo forzado y los
hospicios y casas de misericordia, donde pudieran ganarse el sustento . MARTÍN RODRIGUEZ
(1984), págs.275-279.
90
CAMPOMANES (1774), pág.44.
31
castigos se establecían como procedimiento coactivo de integración social. Se
desarrolló una criminalización del mendigo válido que podía llegar a la pena
capital91.
La literatura moralista sobre la pobreza, asociada a las ideas tradicionales
de piedad y virtud, va dando paso a otra corriente de pensamiento que
contemplaba a los mendigos como una clase de gentes contrarias al trabajo,
cómplices en los delitos, de carácter perverso y de nula receptividad a cualquier
tipo de educación, y al cabo protagonistas indiscutibles de la vida social española.
La literatura neomercantilista conseguía articular un discurso, que calaría en la
opinión y en la legislación, favorable a la conversión del mendigo en súbdito
productivo, mediante la instrucción a cargo de la institución adecuada. Se ligaba,
así, el tratamiento de la mendicidad con las ideas acerca de la población y con el
conjunto de planteamientos económicos. El fomento del trabajo por parte del
Estado aumentaría el bienestar de la comunidad en su conjunto, desterraría la
ociosidad y sus vicios, y reduciría el riesgo de ruptura de la estructura social
jerarquizada92.
Comienza una etapa en la toma de conciencia del valor del trabajo, al que
hay que movilizar, pero sin abandonar el modelo disciplinario, dentro del esquema
global de maximizar los recursos del Reino. Esa política es fácil de reconocer a lo
largo de la obra de Cabarrús. En su Memoria sobre los Montes Píos, leída en la
Sociedad Económica Matritense en 1784, Cabarrús, imbuido de la lógica
productivista y con el trabajo como horizonte, se mostraba muy crítico con las
instituciones de beneficencia, particularmente hospicios y asilos: “Veremos los
pobres crecer siempre en proporción de las fundaciones hechas para socorrerlos”.
Su propuesta era insertar la beneficencia con los trabajos públicos, empleando a
los vagabundos robustos en la construcción de canales y carreteras 93. Tras definir
91
GONZÁLEZ SEARA (2000), págs. 118-119.
92
MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), págs.183-184
93
CABARRÚS (sin fecha), págs.124-125. En su Memoria al rey, establece una agenda concreta
de actuación para el gobierno y propone una suerte de política fiscal redistributiva para paliar las
desigualdades de renta entre los vasallos y evitar la ruina de estas provincias. CABARRÚS (1783),
págs.14-15.
32
al Pobre como “aquel que no teniendo bienes ni rentas no puede o no quiere
trabajar”, se refiere a que los únicos pobres que debía admitir como posibles
sujetos de asistencia una política ilustrada, debían ser los que “no pueden
trabajar”, entre los que se encuentran los que sufren de “imbecilidad de la infancia
o de la decrepitud, de la salud y del sexo”, y los que provoca “la falta de trabajo
periódica u ocasional”94. Como el problema, a su juicio, no residía en la escasez
de recursos para socorrer a los pobres sino en la mala administración, podía
resolverse confiando la gestión a los interesados en remediar la pobreza, y a los
que veían a los vagos “como otros tantos facinerosos principiantes que
amenazan, o sus heredades o su bolsillo, o el honor de su casa”. Su propuesta se
concreta en la formación de una “junta de caridad”, renovable anualmente y con
un número de miembros que oscilara entre cinco y treinta, en función de la
población, con el encargo de recolectar y gestionar los socorros públicos 95.
Otro ejemplo claro de la relación entre trabajo y asistencia se aprecia en la
obra de Meléndez Valdés, que analiza las limitaciones prácticas del tradicional
sistema, concebido como práctica religiosa y sustentado en las limosnas del clero
y de seglares adinerados, en las sopas de los conventos y en la abnegación de
las cofradías. La constatación del fracaso de esta forma asistencial en su objetivo
de reducir el número de mendigos, lo lleva a advertir que sólo un sistema de
beneficencia regulado por el poder central y dirigido a obreros y jornaleros podría
llevar a cabo eficazmente la tarea. Si la pobreza y la miseria eran inherentes a la
sociedad, el gobierno, como garante de su felicidad y armonía, tenía la obligación
de “velar sobre los infelices y ser tutor y padre en sus necesidades”. En cuanto a
los beneficiarios de la limosna se pronuncia en la dirección comentada: convertir a
los perezosos en ciudadanos útiles, ya sea en los hospicios, en la agricultura o en
la industria. A los ciudadanos sensibles, querría hacerles ver lo negativo de la
limosna, puesto que resultaba de un prejuicio religioso y “acción de primera
impresión, indeliberada y maquinal”, y era un germen de ociosidad96.
94
CABARRÚS (1795), pág.50.
95
Ibíd. págs.53-55..
96
“Fragmentos” (1802), pág.307, cit. por SARRAILH (1985), págs.527-543.
33
En 1750, Ward escribe su Proyecto de arbitrio en cuanto a los pobres
97,
en
el que, a partir de una muestra curiosa, diez cojos, veinte mujeres..., intenta
extraer un método para tratar de remediar el problema. Tras clasificar a los pobres
en imposibilitados de ganar la vida, vagabundos y pobres vecinos que viven en
sus casas, plantea tres soluciones. A los primeros, recogerlos y darles trabajo; a
los segundos, internarlos en casas de caridad y que se mantuvieran con su
trabajo; y para los últimos (más de dos millones viviendo en sus casas), trabajo.
En la Obra Pía niega la condición de necesitados a los vagabundos y holgazanes
que viven de limosna y propugna la constitución de un establecimiento que asista
al pobre impedido, virtuoso y digno de compasión, aliente al parado a salir de su
inactividad y aplique el vago –concebido como un grave peligro para el Estado y
la sociedad– a tareas útiles. Esta distinción se correspondía con la idea vulgar de
pobre, mendigo y vagabundo: “No sólo entendemos por gente pobre los que viven
de limosna, los vagabundos y holgazanes, sino también los vecinos pobres, que
sin salir de sus casas padecen el mayor rigor de la miseria, en parte por su
floxedad y poca aplicación y en parte por no hallar en qué emplearse, aun los que
quieren trabajar”98.
La caridad, por tanto, no podía remediar un “mal de este tamaño”, de ahí su
planteamiento de reunir de todos los esfuerzos individuales “bajo la dirección de
una superior mano”, y “con el auxilio de una sabia y cristiana política” lograr
“hacer dichosos a dos millones de infelices”. A tal fin propugna el establecimiento
de una Hermandad o Instituto de la Obra Pía, bajo patrocinio Real, formada por
las autoridades de las capitales y pueblos, que censaría y atendería a los pobres
verdaderos y estaría dirigida por una comisión central en permanente contacto
con todos los establecimientos caritativos, a los que debía instruir. El
establecimiento “además del remedio de los pobres, mira a la instrucción de la
industria, base sólida de la opulencia y grandeza de la Monarquía”, porque la
miseria se solucionaba evitando la ociosidad y transformando a los pobres en
97
98
Reproducido por SOUBYROUX (1982), págs.193-195
WARD (1767), pág.320.
34
ciudadanos “útiles”. El sistema debía financiarse básicamente mediante las
limosnas del clero, la generosidad de altos personajes, a la hora de su muerte
(obispos, cabildos y personas ricas de Indias), y loterías. El plan se completa con
una política de domicilio, radicando a los pobres en el lugar de su nacimiento; de
instrucción y enseñanza de un oficio adecuado a los disminuidos físicos, y con la
incorporación a regimientos de los vagabundos recalcitrantes99.
3.2.
El encierro como profilaxis. Hospicios y hospitales
En la concepción del vago y el mendigo hay casi total unanimidad: no son
útiles a la comunidad, porque no producen ni pagan impuestos; son peligrosos,
porque no son éticos ni morales, ni tienen vecindad ni arraigo laboral, La solución
es apartarlos de la sociedad y tratarlos con una terapia mezcla de trabajo y
reclusión. El objetivo ilustrado no se centra tanto en superar las limitaciones
personales o sociales de los asistidos, cuanto en eliminar los riesgos sociales que
implicaban la ociosidad, la heterodoxia de costumbres y el abandono del
trabajo100. El hospicio nacía con vocación reeducadora y represiva más que
asistencial, y junto a éstos se creaban las casas de expósitos, para evitar que los
niños abandonados se convirtieran en vagos y mendigos cuando fueran
adultos101.
99
WARD (1767), págs. III-IV y XXVII. SARRAILH (1985), págs.527-543 y GONZÁLEZ SEARA
(2000), págs.98-113.
100
Las Cédulas de 12 de julio de 1781 y de 11 de enero de 1784 intentan resolver el problema de
los muchachos vagos buscándoles acomodo con artesanos. Otras normas establecen, bajo
competencia municipal, un sistema de represión de la mendicidad centrado en Madrid
(Ordenanzas Reales de 18 de noviembre de 1777, de 14 de febrero, 3 y 13 de marzo y el edicto
de 16 de marzo de 1778). La nueva legislación establece una estrecha relación entre la ociosidad
y la política general sobre población y previene la obligación del Estado de intervenir en la
regulación de la beneficencia y de la mendicidad, con una mezcla de asistencia y represión, para
convertir a la inmensa y heterogénea población de parados en población útil. Con el objeto del
“recogimiento” de pobres, se dictan las ordenanzas de 18 de noviembre de 1777 (“Recogimiento
de los verdaderos pobres al hospicio de Madrid, y aplicación a otros destinos de los mendigos
hábiles y vagos”) y de 14 de febrero de 1778 (“Retiro de todos los pobres a los pueblos de su
vecindad y naturaleza y recogimiento de los de la Corte a su hospicio”); la Decisión del Consejo de
13 de marzo de 1778 (“Orden y método de policía para el recogimiento de mendigos en Madrid
con arreglo a las anteriores órdenes”), y el Decreto de 30 de marzo de 1778 (“Establecimiento de
diputaciones de barrio para el socorro de pobres jornaleros y enfermos convalecientes”). Novísima
Recopilación (Libro VII, Título XXXIX, Leyes XVIII, XIX, XX y XXII). Recogidas en SOUBEYROUX
(1982), págs. 209-214.
101
CARASA (1991), pág.13.
35
Se puede afirmar que la asistencia se sustenta en una doble apreciación, el
encierro como profilaxis y el trabajo como instrumento terapeútico. Se va
configurando un sistema de beneficencia, organizado y controlado por el Estado,
aunque se mantenga la caridad como principal fuente de financiación, fundado en
el trabajo, base del desarrollo económico del país y raíz de virtudes morales,
enseñado en escuelas gratuitas o “patrióticas”. Se defiende la reclusión de los
pobres en Hospitales, Casas de Misericordia y Hospicios, en los que se les educa
para su reinserción social, mediante el aprendizaje de un oficio; la asistencia a
domicilio, así como otro tipo de ayudas como los Montes de Piedad y un sistema
de previsión social, fundado en los Montepíos, que deberían sustituir a Cofradías
y Hermandades. Para su financiación, el proyectismo ilustrado sugerirá diversas
vías que van desde las limosnas, rentas de los antiguos establecimientos
benéficos y productos del trabajo realizado, hasta las loterías y las
imposiciones102.
Los reformadores, siguiendo el ejemplo de Colbert y de las workhouses
inglesas, trataron no sólo de combatir la vagancia y la delincuencia sino de
obtener mano de obra barata, y esta unión de motivos económicos y de orden
público, lleva al endurecimiento de la actitud gubernamental103. La iniciativa más
importante de la política ilustrada tendente a secularizar la asistencia pública y
resolver el problema de la mendicidad en la segunda mitad del siglo fue fomentar
la institución del hospicio. Con el referente de Inglaterra, se crearon casas de
misericordia, “casas de reclusión”, que eran algo parecido a cárceles para pobres.
Como en Europa, en la España preindustrial, caridad y “gran reclusión” se
entrelazaban con el objetivo último de afirmar la ética del trabajo, que se
transforma en mecanismo de socialización y adiestramiento para la disciplina
MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), págs.202-203, ha resaltado la influencia de los “Tratados de
pobres” de Vives, Giginta y Herrera en la literatura y políticas ilustradas.
102
103
DOMÍNGUEZ ORTIZ (1984), págs.341-342.
36
fabril. La unión de cárcel y manufactura en las modernas iniciativas hospitalarias
están en el origen de la fábrica moderna104.
Existe una estrecha relación entre los sistemas de organización carcelaria y
fabril, entre cárcel y mercado de trabajo, en los comienzos de la revolución
industrial105. La casa de trabajo es un importante mecanismo de apoyo al
desarrollo del capital, necesitado de protección y de privilegios, en un momento
de incertidumbre, ante la falta de fuerza de trabajo y el peligro de alza de los
salarios106. A fines del XVIII la preocupación por la situación de las cárceles
combina la acción espiritual con la filantrópica, superando la mera asistencia para
llegar a plantear la transformación del sistema penitenciario. En agosto de 1799
se aprobaron en Madrid los estatutos de la Asociación de Caridad bajo el título de
El buen Pastor, con el fin de “socorrer, ocupar e instruir a los pobres presos de las
cárceles de esta Corte y solicitar la piedad de los fieles para su alivio”, y cuyos
miembros se convierten en promotores y publicistas de la reforma penitenciaria.
El hospicio, sin ser novedoso, era la respuesta de todo el proyectismo
ilustrado, y nacía como institución de asistencia a quienes sin poder ganarse el
sustento no eran aptos para el Ejército o la Marina, y que al prohibirse la
mendicidad vagaban por las calles. No solo se daba comida y techo sino que se
impedía la libertad y se incorporaba una férrea disciplina, única forma de que
actuara sobre el resto de la población y no fomentara la relajación de los vínculos
sociales. La forma represora tenía un carácter disuasorio y obligaba a sujetarse a
un trabajo regular a los que vivían de la ociosidad. EL Hospicio responde a la
solución propuesta en la mayoría de los escritos: recogida, encierro y severo
control de los pobres en establecimientos específicos, como principal medida de
profilaxis social. En las obras de Sempere y Guarinos107, Meléndez Valdés108 y
GEREMEK (1998), págs. 245-248. La “General Workhouse Act” de 1722 autorizó a las
parroquias tanto a recaudar fondos para el establecimiento de “casas de trabajo” y a utilizar la
“casa de trabajo” para poner fin al socorro externo, estableciendo que el pobre que rehusara entrar
en ella , no podría percibir socorro alguno. MOIX (1975), pág.144.
104
105
MASSIMI, en MELOSSI y PAVARINI (1987).
106
MELOSSI (1987), págs.55-56.
107
SEMPERE Y GUARINOS (1784).
37
Franco Salazar109; perviven la influencia de Vives, Robles y Herrera, la obra de
Sancho de Moncada y la experiencia francesa durante el reinado de Luis XIV de
establecer un Hospicio General en todas las ciudades. Tomás de Anzano 110
sostiene que el sistema de los hospicios debe ser establecido por el Gobierno
como una parte de la legislación y propone la creación de una fábrica en cada
hospicio que de trabajo a los pobres, frente a la limosna.
En su Proyecto económico, Ward volvió a defender la atención domiciliaria
a los verdaderos pobres en sus pueblos sin recogerlos en hospicios, financiada
mediante “parte de aquellas limosnas de los prelados, conventos y otras personas
caritativas, que hoy, por muy mala distribución, sirven en gran parte para
entretener la desidia y alimentar el vicio en gente tal que más merecen castigo
que piedad”111. Los hospicios debían reservarse a la mendicidad “vaga y
andante”, y ser concebidos como instituciones donde se castigase la ociosidad
mediante el trabajo, se encerrase a los miserables para impedir los desórdenes
sociales, y se controlase el mercado de trabajo, para evitar los efectos más
perjudiciales del desempleo. Ward propone que se encierre en los hospicios a
todos los vagabundos que no se busquen una vida honrada “sin que les sea libre
salir de ellos. El aborrecimiento que tiene estas gentes al encierro y el ver que las
medidas que se van toman no les dejará esperanza ninguna de poder hacer fuga
les hará sentir por fuerza o mudar de vida”112.
Miguel Antonio de la Gándara, a partir de la idea de que la holgazanería no
era la causa, sino el efecto de la pobreza, encuentra la raíz del problema en la
insuficiencia del salario y en la “sopa” de las porterías113. La solución está en el
“Fragmentos de un discurso sobre la mendiguez”, incluido en los Discursos Forenses
y citado por SARRAILH (1985).
108
109
FRANCO SALAZAR (1812).
110
Elementos preliminares para poder formar un sistema de gobierno de Hospicio General (1778),
citado por MARTÍN RODRÍGUEZ (1984).
111
WARD (1982), pág.224.
112
WARD (1767), pág.62
113
GÁNDARA de la (1759), págs.70-71.
38
trabajo, en convertir en útiles “un millón o dos de mendigos, holgazanes y
vagabundos que hoy son gravosos al Estado”, colocándolos en fábricas y
hospicios donde habría trabajo para todos. Como otros autores, no critica la
caridad, “reina de las virtudes”, sino su mala aplicación, “seminario del ocio, y una
escuela de la holgazanería”. A su juicio, en las fábricas y en los hospicios se
encuentra ocupación para todos, hasta para los impedidos, porque “para hilar,
cardar y despinzar no es menester más que manos. Para las operaciones de los
pies no hacen falta manos”. En su alegato a favor del trabajo llega a pedirlo hasta
para los ciegos y describe el caso de una mujer en Roma que, sin pies ni manos,
“cose y borda prodigiosamente” con los muñones. Al gobierno toca prohibir que
nadie pueda pedir limosna de puerta en puerta, de calle en calle, de iglesia en
iglesia, ni de lugar en lugar, a excepción de algún desgraciado viajero que vaya
de paso. En otra alusión critica a la política llevada a cabo por los obispos
sostiene que “mejor es gastar para que no haya pobres, que sustentarlos y
mantenerlos siempre en el estado de su miseria” 114.
No todos participan de la idea de regular el mercado de trabajo mediante
los hospicios. Danvila, desde su negación del paro involuntario, se aparta de la
propuesta general y propone unas “Casas de Piedad”, muy distintas de los
hospicios de la mayor parte de los Ilustrados. En cierto modo, significaban un
retroceso en la función del Estado con respecto a la mendicidad, ya que su
financiación se confiaba al “buen manejo de la piedad de los hombres”. Suponían
aceptar la diferencia entre pobres necesitados de socorro, que podían ingresar en
ellas, y pobres sin empleo disponible, de cuya existencia se dudaba. Para los que
no querían trabajar (todos los no impedidos), las “Casas de Corrección” más
adecuadas debían ser el ejército, la marina y las obras públicas. Para Matanegui,
los hospicios tenían como fundamental tarea la de atender a los pobres y darles
trabajo (debían ser financiados con los sobrantes de las rentas de eclesiásticos).
Normante comparte la idea de financiar las Casas de Misericordia con cargo a las
rentas eclesiásticas, aunque su distinción entre verdaderos mendigos, que debían
114
Ibíd. págs. 171-172.
39
albergarse en éstas, y vagabundos ociosos, de los que debía ocuparse la policía,
le hace proponer una mezcla de piedad y punición115.
Los hospicios se multiplican durante la segunda mitad del siglo, cuyo
número llega a duplicarse entre 1750 y 1800 116. Se construye una tupida red en
toda la península y, pese a los elogios de las propias instituciones y de autores
como Foronda, Jovellanos, Asso o Laborde, eran verdaderas cárceles, en las que
por el mero hecho de mendigar se condenaba a los pobres a un encierro de ocho
años y donde la prometida función reeducativa era imposible de cumplir con una
población reclusa constituida mayoritariamente por una masa heterogénea de
inadaptados (ancianos, impedidos y niños), carentes de vigor y de estímulos para
el aprendizaje de un oficio. La población asocia el hospicio a prisión y castigo,
más que a lugar de asistencia. También se practicó la asistencia domiciliaria a los
pobres, realizada mediante instituciones como la Junta Real y General de
Caridad, constituida en Madrid, bajo cuya dependencia se forman Juntas
Provinciales, mediante Reales Cédulas de 30 de marzo de 1778 y de 11 de mayo
de 1783, y que supone un ataque directo al sistema tradicional de caridad y un
avance en orden a su secularización117.
El Hospital, como el Hospicio, cumplía una función de control, fundamental
para el mantenimiento del orden público, asistiendo a aquellos que no estuvieran
integrados ni familiar ni profesionalmente y sin medios materiales para ser
asistidos a domicilio. La situación de los hospitales de la época será duramente
criticada por los Ilustrados, de ahí que se propugne su concentración,
estableciendo hospitales generales, en los que la gestión estatal y la reducción de
costos harían posible proporcionar una asistencia adecuada. Los poderes
médicos se refuerzan y su ámbito de actuación aumenta y desplaza
paulatinamente a la Iglesia en la administración de los Hospitales.
115
MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), págs.233-238.
116
CANGA ARGÜELLES (1833-34, 1968) da para el año 1797 la cifra de 101 hospicios que
albergaban 11.786 individuos.
117
SOUBEYROUX (1982), pág.285
40
Cabarrús y Jovellanos rechazaban el sistema de asistencia hospitalaria por
su falta de humanidad y la promiscuidad en que vivían los enfermos. En éste
último, hay una mezcla de pensamiento liberal y filantropía, que lo llevaba a
defender la inacción del Estado en la esfera individual y a remitir los riesgos del
trabajador a la beneficencia pública asentada en el sistema de hospitales y casas
de trabajo, que tendrán su complemento en los hospicios y casas de caridad para
atender a los verdaderamente indigentes118. Floridablanca, siguiendo criterios
jurídicos, de respeto a los estatutos de los hospitales y a la voluntad de los
fundadores, y no sociales, se inclina por favorecer la medicina domiciliaria, más
individualizada, más aristocrática; se opone al Hospital General y propone que los
hospitales se limiten a la atención a transeúntes o miserables que carezcan de
techo en el pueblo119.
Campomanes apuesta por extender la asistencia médica al mayor número
de enfermos posible y luchar contra las malversaciones de fondos. Defiende el
Hospital General y reclama la gestión estatal de la asistencia médica, con un
modelo de reunión inscrito en la política de centralización de la asistencia en
manos del poder, definida por Ward. El remedio propuesto trata de tener una triple
finalidad, económica, social y humanitaria, y sus argumentos se organizan en
torno a una noción de utilidad pública común a la Europa del Siglo de las Luces y
que, en su caso, enlaza con la implícita en el artículo “Fundation” escrito por
Turgot para la Enciclopedia: “La utilidad pública es la ley suprema, y no debe ser
contrapesada ni por un supersticioso respeto hacia lo que se llama intención de
los fundadores, como si particulares ignorantes y de cortos alcances hubiesen
tenido el derecho de encadenar a sus caprichosas voluntades a generaciones que
aún no existían; ni por temor de herir los pretendidos derechos de algunos grupos,
como si los grupos particulares tuviesen derechos frente al Estado”120.
118
JOVELLANOS (1778), págs.431 y ss. FUENTES QUINTANA ( 2000), pág. 381.
119
FLORIDABLANCA (1787, 1982)
120
SOUBEYROUX (1982), págs. 50-60.
41
Foronda, posiblemente el analista más preocupado por la realidad, apela a
la intervención del gobierno en una serie de actividades referentes al bienestar
público121. Se muestra contrario a los hospicios como centros de reclusión y
trabajo para hacer trabajar a quienes no se incorporasen al mercado primario de
trabajo, y apuesta por hospitales y casas de misericordia, financiadas con
limosnas, como instituciones en las que hallarían alivio en sus enfermedades los
infelices y en las que encontrarían “un recurso todos los que no puedan
mantenerse por sus achaques, por vejez o por falta de ocupaciones”. Sale al paso
de las críticas a los Hospitales, sustentadas en problemas de orden sanitario
(acumulación de enfermos, contaminación del aire), en la defensa de la asistencia
domiciliaria y en el incremento de la pereza, alegando el problema que
representan los enfermos sin domicilio propio, los habitantes de las aldeas, las
dificultades de traslado de los equipos médicos y los enfermos contagiosos, y las
dificultades con que tropiezan los artesanos pobres para crear un fondo con los
ahorros de jornales tan exiguos. Ante observaciones como esas duda de “si el
error, la mala lógica, y la inhumanidad, son una parte constituyente de los
Escritores económico-políticos”. A su juicio era conveniente el establecimiento de
hospitales y de casas de misericordia para atender a los miserables en sus
desgracias, “pero cuidado que no se conviertan en unas carceles decoradas con
el hermoso epitecto de refugios caritativos” y con oprimir la libertad de los
ciudadanos encerrándolos. Las casas de misericordia debían ceñirse a producir
las materias primas de las manufacturas, y financiarse con las limosnas y sus
rentas. Parte de los fondos de la limosna debían destinarse a fomentar la
ocupación y a suministrar lino, algodón y lana para hilar, a todas las mujeres
dispuestas a trabajar122.
3.3.
La previsión: de gremios y cofradías a montepíos
Las cofradías de origen religioso chocan con la nueva mentalidad, más
inclinada a la creación de sociedades de socorros mutuos laicos, inspirados en el
principio del mutualismo y con el fin de asegurar los riesgos de la viudez y
121
BARRENECHEA (2000).
122
FORONDA (1789), págs.115-126..
42
orfandad, los de la vejez, invalidez o enfermedad. Los Ilustrados critican, además,
la cantidad de gastos en fiestas y celebraciones religiosas de las cofradías y el
mal funcionamiento que dificultaba el socorro de sus miembros.
El trabajo libre tenía que convertirse en la norma, de ahí el ataque a las dos
formas de trabajo previas a la revolución industrial, el trabajo coactivo de las
manufacturas asilares y hospitalarias123, y el regulado mediante el conjunto de
reglamentaciones
de
los
gremios124.
En
1776,
Turgot
suprimía
las
representaciones gremiales y abolía los depósitos de mendicidad, que
perpetuaban la tradición del trabajo forzado125, y en España, el sistema gremial
será duramente criticado como uno de los símbolos de un orden caduco,
proponiéndose su reforma o incluso su eliminación. Uno de los analistas más
cualificados, Jovellanos, argumentaría contra el sistema de prohibiciones y
obstáculos que tal regulación representaba para la movilidad de la mano de obra
y, por ende, para la riqueza del país126. La Orden del Consejo de Castilla, de 27
de julio de 1767, suprimía Cofradías y Hermandades gremiales y la Real Orden
de 26 de mayo de 1790, complementada con otro precepto de 1 de marzo de
1798, asestaba un golpe de muerte al sistema gremial. Cofradías y hermandades
gremiales se sustituyen paulatinamente por los montepíos, asociaciones que,
mediante una cantidad inicial y una cuota periódica, aseguraban todos los riesgos
de la vida de los trabajadores y sus familias. Esta nueva hermandad de socorros
laica y bajo el control estatal, se desprendía de su fin espiritual y religioso y tenía
como objetivo el auxilio y la previsión127.
La creación de montepíos es un movimiento generalizado en la segunda
mitad del XVIII. En la década de 1760 se crean dos montepíos oficiales, el
Montepío Militar (Real Cédula de 20 de abril de 1761) y el de Ministros de los
123
GEREMEK (1998), pág. 245.
124
CASTEL (1997), 128-131.
125
Ibíd. pág. 173.
126
JOVELLANOS (1956), págs.33-38.
127
AVALOS (1991), pág. 42.
43
Tribunales superiores (Reales Decretos de 12 de enero y 18 de abril de 1763). Ya
en la década de 1770, los de las Reales Oficinas (Real Cédula de 27 de abril de
1774), de Correos y Caminos (Real Decreto de 22 de diciembre de 1785), de
Corregidores y Alcaldes Mayores (Real Decreto de 7 de noviembre de 1790) y de
Oficiales de Mar de la Real Armada (Real Orden de 16 de octubre de 1794),
financiados mediante descuentos de los haberes del personal incluido en el
campo de aplicación, y con gravámenes sobre rentas civiles o eclesiásticas
vacantes. Por Decreto de las Cortes de 29 de junio de 1821, se abolieron los
descuentos de los empleados integrados en montepíos y el Estado toma a su
cargo el abono de viudedades y orfandades128.
Campomanes critica gremios y cofradías, y propugna su sustitución por
montes-píos, amparándose en la legislación vigente y en la idea de que se
ajusten al interés público, a la utilidad del Reino, y a la caridad, y mediante reglas
constantes, que formen una parte de la legislación política de los gremios. El
nuevo gremio debía utilizar sus fondos en fomentar su industria, mediante su
aplicación a la enseñanza, el avance de los instrumentos y el progreso técnico,
pero también, y de la misma forma que las hermandades de socorro, utilizarlos en
el auxilio de los artesanos inhabilitados, los huérfanos y las viudas pobres. Una
vez erigidos estos montes-píos había que controlar su administración y la
inversion de sus productos en los fines señalados. Este empleo sería una forma
de acabar con el “lastimero ejemplo”, de contemplar a artesanos obligados a pedir
limosna, porque la enfermedad o la vejez les impidieran ejercer su oficio. Si no
hubiera montes-píos, o los fondos del gremio no fuesen suficientes para atender a
sus necesitados, los hospitales deberían recoger a los huérfanos, viudas e
impedidas. Estos montes-píos, a su juicio, eran conformes a la religión y un modo
de ejercer la caridad entre sus miembros y de mantener las artes, y la aplicación
de los artesanos al mismo tiempo129.
128
BARRADA (2001), Tomo I, págs.80-87. Como ha señalado RUMEU (1944),sólo sobreviven los
de iniciativa oficial y que cuentan con ayuda y colaboración del Estado (Montepío Militar, de
Ministerios, de Reales Oficinas).
129
CAMPOMANES (1775), págs.215-218. Sobre la posición de Campomanes respecto a los
gremios y su papel en el control de calidad de los productos manufacturados y la estructura
jerárquica de funcionamiento interno, Vid. LLOMBART (2000).
44
A modo de recapitulación se puede afirmar que aunque en el discurso
aparece una pátina de filantropía y sentimientos humanitarios, la realidad
cotidiana reflejaba una alta carga de represión de las clases populares, que se
agudizaba en momentos de crisis. La política asistencial de la Ilustración,
oscilante entre el miedo y la piedad, conjugará disposiciones policiales y medidas
tutelares, pese al avance de la secularización. Como ha escrito Soubeyroux, los
defensores del hospicio como marco de reinserción del mendigo/ocioso en el
sistema social incurren en una especie de utopía filantrópica, pero, bajo ese
barniz, se escondía la firme convicción de acabar con el ocio en aras de un
propugnado productivismo130.
El hispanista subraya que asistencia y represión no eran términos
contrapuestos, como solían aparecer en los tratados, sino dos aspectos de la
misma actitud de la sociedad ante la pobreza131. Al ensanchar el campo de
investigación de los tratados de los reformadores y los estudios que se les habían
dedicado, y penetrar en el mundo de los pobres, se podía obtener una imagen
más certera de la realidad y tomar conciencia de la distancia entre ésta y la teoría.
La bipolarización de los esfuerzos de la elite ilustrada a favor de los
desventurados, de un lado, y la represión de la vagancia, como solución al
problema social, de otro, no existía más que en la mente y el papel de los
proyectos de dicha elite132.
130
SOUBEYROUX (1982), pág.287
131
A partir de un estudio de casos de detenciones, informes de la policía y declaraciones de los
pobres, SOUBEYROUX (1982), págs.177-182, saca la conclusión de que los informes de la policía
y las preguntas planteadas a los acusados y las respuestas de los pobres en los interrogatorios
constituyen dos discursos antinómicos, que transcriben mentalidades, visiones del mundo,
irreconciliables. El de las autoridades refleja la imagen de una sociedad en donde cada cual hace
su trabajo útil, incluso las personas enfermas o ancianas; el de los pobres opone el movimiento, la
inestabilidad, el desorden.
132
SOUBEYROUX (1982), págs. 187-190.
45
4.
Desmantelamiento del viejo aparato asistencial e institucionalización de
la beneficencia pública
En el siglo XIX se da una estrecha relación entre el problema de la miseria
y el pauperismo y la “cuestión obrera”, y los problemas de asistencia social
comienzan a analizarse desde la perspectiva del mercado de la fuerza de
trabajo133. La revolución de 1789 a la vez que proclamaba el derecho a la
asistencia como “deuda sagrada”, lo unía al derecho a vivir del trabajo propio 134.
Pero, el pauperismo, monstruo engendrado por la industrialización y la nueva
organización del trabajo, proyectaba sombras sobre el desarrollo económico 135, y
la única solución pasaba por lograr un compromiso entre el mercado y el trabajo
que asegurara la paz social136. Ante la nueva pobreza no cabían mecanismos tan
erráticos como la caridad espontánea basada en principios religiosos. Al poner en
tela de juicio los fundamentos de la organización social, el pauperismo se
convertía en un problema público que afectaba a una parte importante del cuerpo
social, y, por tanto susceptible de ser analizado con argumentos científicos
sacados de la economía política137.
133
GEREMEK (1998), págs. 251-252.
134
El derecho a la subsistencia por el trabajo para el pobre apto para trabajar y la ayuda para el
incapaz de hacerlo se recogen en el artículo 21 de la Constitución votada el 23 de junio de 1793 y
aprobada por la Convención al día siguiente, que contempla la ayuda pública como una “deuda
sagrada” y la obligación de la sociedad de procurar trabajo a los ciudadanos infortunados. En los
Discursos pronunciados por Robespierre en la convención el 2 de diciembre de 1792 (“Las
subsistencias”) y por Condorcet el 24 de abril de 1793 en el debate sobre el proyecto de
Constitución (“Declaración de derechos”), se incluyen estas dos obligaciones sociales. Recogidos
por PRIETO (1989), págs. 234-241 y 132-146.
En el Dictionnaire d’economie politique de L. Say y J. Chailley (Paris, 1892), artículo
“Pauperisme” (pág.450), E. Chevalier escribe: “El pauperismo es un estado nuevo, tanto por sus
causas como por su carácter. Tiene su origen en la organización industrial de nuestra época
contemporánea; ese origen está en la manera de ser y vivir de los obreros de las manufacturas
(...) Supone una anulación de la moral, un debilitamiento y una corrupción de las facultades
mentales”. En el mismo artículo de la Encyclopaedia Americana (1951) aparece “La historia del
pauperismo es esencialmente la historia de los errores cometidos en la asistencia a los pobres, de
un humanitarismo demasiado celoso y de una caridad irrazonable (...) La causa esencial del
pauperismo, además de la limosna irreflexiva, son los vicios que devastan al individuo (...) La
sensualidad debilita los cuerpos, destruye el autorrespeto y lleva a la dependencia crónica”.
Recogidos por CASTEL (1997), págs. 231-232.
135
136
CASTEL (1997), págs. 213-214
137
ROSANVALLON (1995), págs.16-22.
46
Como escribiera Hobsbawn138, el trabajador pobre veía que la revolución
industrial destruía su mundo y forma de vida tradicional sin ofrecerle nada a
cambio. Desaparecían los tradicionales apoyos, sustentados en la familia y en la
comunidad, y el aumento de la inseguridad ponía en entredicho la supuesta
“racionalidad económica” del orden capitalista139. Entre la realidad y las
propuestas del liberalismo doctrinario mediaba un abismo. Desde el momento en
que se declaraban dos derechos, libre acceso al trabajo y derecho al socorro, en
principio, difíciles de conciliar, se hacía necesario un compromiso social. Pero
alcanzar dicho compromiso implicaba superar dos lógicas de la acción estatal
contradictorias. La articulación de una política asistencial que alcanzara a todos
los improductivos y erradicara la injusticia social exigía un Estado fuerte y
burocratizado, que contara con un potente sistema público de financiación. En el
mundo económico y de las relaciones laborales se pedía un Estado mínimo, pero
fuerte para remover los obstáculos creados por el despotismo y liberar los
procesos económicos. Por decirlo en palabras de Castel, se trataba de consumar
un matrimonio imposible, el del pensamiento de Smith con el de Rousseau140.
En Inglaterra, el nuevo pauperismo derivado del industrialismo se intenta
paliar mediante la intervención pública a través de las Leyes de Pobres, un
sistema público de socorro que, como se ha comentado, ligaba la ayuda a
indigentes al trabajo obligatorio en condiciones infrahumanas en casas de trabajo;
pero, al cabo, sistema centralizado, nacional, y financiado con fondos públicos. En
Francia no hubo un debate público sobre las cuestiones de la indigencia y el
trabajo hasta 1848141. En España, la situación de precariedad creciente de la
clase obrera, a lo largo del XIX, generó respuestas desde la sociedad civil y desde
los poderes públicos. Desde la sociedad civil nacieron asociaciones y círculos de
finalidades filantrópicas, sociedades de socorros mutuos, Cajas de Ahorro,
138
HOSBAWN (1977), pág.85.
139
MUÑOZ DE BUSTILLO (1989), págs.24-27.
140
CASTEL (1997), págs.193-195.
141
BREMMER (1993) ha analizado la actitud americana hacia la pobreza y ha subrayado que la
asistencia pública a los pobres gozaba de mala reputación en el siglo XIX, mientras la caridad
privada florecía.
47
Montes de Piedad, sindicatos y organizaciones reivindicativas, y la Iglesia se
organizó en instituciones de caridad y congregaciones sin ánimo de lucro142.
Para atender al creciente universo de los improductivos se desmantela el
viejo sistema de caridad religiosa y particular del Antiguo Régimen, y se sustituye
por la beneficencia pública liberal. En ese tránsito de la caridad a la beneficencia,
la pobreza pasa de ser considerada una cuestión religiosa a ser vista como un
freno al desarrollo y un riesgo social, y el problema se concreta en neutralizar la
amenaza y el riesgo que para la “salud pública” representaba. La nueva “política
asistencial” exigía recabar para el Estado la administración y cuidado de los
establecimientos benéficos que empiezan a perder su autonomía e independencia
administrativa. La beneficencia actuaba de coraza protectora de la sociedad y,
también, como instrumento de control, rehabilitación y conversión en útil de la
fuerza de trabajo. La reclusión o confinamiento era el medio para conseguir estos
fines y encauzar a pobres y marginados por derroteros de utilidad y orden
público143.
El liberalismo emergente se enfrenta a una masiva concentración de
indigentes en las ciudades, que obliga a plantear el problema de la pobreza y la
asistencia en términos sociales y económicos. Las carencias del sistema
asistencial público y las insuficiencias presupuestarias se intentan mitigar
mediante el control, la centralización y reorientación del patrimonio de la caridad
estamental.
A
tal
fin,
se
liberan
dichos
recursos
mediante
medidas
desamortizadoras y se reconvierte el viejo aparato asistencial144. Se liquidan las
obras pías y se confiscan los patrimonios de las instituciones caritativas, para
conseguir fondos a la Hacienda o ceder recursos a ayuntamientos y diputaciones
con el fin de que se ocupen de la beneficencia con el objetivo no de ejercer la
142
RUIZ OLABUÉNAGA (2000), pág.56. Para llevar a cabo la acción la asistencial se fundaron
cerca de medio centenar de congregaciones religiosas, femeninas principalmente de las llamadas
de vida activa: atención a recién nacidos, alimentación a los hambrientos, educación, acogida de
prostitutas. ANDRÉS-GALLEGO (1999), págs.61-64.
143
RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), pág.42.
144
CARASA (1991), págs.14-15.
48
caridad sino de mantener el orden público y contener las epidemias. Los liberales
siguen la senda de la política asilar ilustrada de reclusión y trabajo y promueven
más los hospicios que los hospitales con el fin de controlar a los individuos
socialmente marginados y peligrosos, especialmente en los centros urbanos145.
4.1.
Liquidación de obras pías y primeras leyes de beneficencia
Durante las Cortes de Cádiz se emite el importante Decreto de 13 de
septiembre de 1813 sobre la clasificación y pago de la Deuda Pública 146. Con
posterioridad, en el trienio, con el Decreto de 27 de septiembre de 1820 147 se
suprimían toda clase de vinculaciones y se prohibía a las comunidades religiosas
adquirir bienes raíces o inmuebles en las provincias de la Monarquía. Un mes
más tarde, mediante Decreto de 1 de octubre de 1820, esta supresión se hacía
extensiva a los monasterios de las Ordenes monacales, los conventos de órdenes
militares, los de San Juan de Dios y en general todos los hospitalarios 148. Tras la
caída del régimen liberal, en 1823, se anulan estas disposiciones y se devuelven
los bienes a los centros religiosos, pero una Real Disposición de 1835 restablecía
la derogada normativa.
El Real Decreto de 19 de febrero de 1836 dispuso la venta de todos los
bienes que hubieran pertenecido a corporaciones religiosas del clero regular y la
Real Orden de 5 de marzo de 1836 declaraba en estado de redención los censos
y demás cargas pertenecientes a comunidades de monacales y demás religiosos
de ambos sexos. El Real Decreto de 30 de agosto de 1836 restablecía con “toda
su fuerza y vigor” lo dispuesto por las Cortes sobre supresión de vinculaciones
145
COMÍN (2000), págs.670-675.
146
Colección de los Decretos y Ordenes (1813, Tomo V) reproducido en MARTÍN (1973), págs.
83-93.
147
MARTÍN (1973), págs. 54-59.
148
Decreto de 1º de octubre de 1820, sobre supresión de monacales y reforma de regulares en
Colección de los Decretos y Ordenes (1820, Tomo VI) reproducido en MARTÍN (1973), págs. 9398 y BARRADA (2001), págs. 41-42.
49
mediante Decreto de 27 de septiembre de 1820149. El Real Decreto de 29 de julio
de 1837, extinguía todos los monasterios, conventos, colegios, congregaciones y
demás casas de religiosos de ambos sexos, y suprimía la contribución de
diezmos y primicias. El Gobierno se reservaba reglamentar la instrucción pública y
los establecimientos hospitalarios, en calidad de establecimientos civiles, ejercida
por casas y conventos, y destinarlos a utilidad pública. En su articulado estipulaba
que los establecimientos religiosos dedicados a la enseñanza y los antiguos
conventos hospitalarios serían considerados centros de instrucción pública
dependientes del gobierno y establecimientos hospitalarios civiles. No obstante,
abría la posibilidad de que prestaran sus servicios en estas instituciones algunas
casas de las hermanas de la caridad de San Vicente de Paúl y otras de beatas
dedicadas a la hospitalidad y la enseñanza150.
Este proceso de desvinculación continúa con el Real Decreto de 2 de
septiembre de 1841 y la Real Instrucción del mismo día, para la enajenación de
los bienes del clero secular. Ambas normas consideraban bienes nacionales las
propiedades del clero secular, y las declaraban en venta, con la excepción de los
“especialmente dedicados a objetos de hospitalidad, beneficencia e instrucción
pública”151. El proceso culminaba con la Ley General de Desamortización de 1 de
mayo de 1855, que declaraba la venta de los predios rústicos y urbanos, censos y
foros pertenecientes al Estado, al Clero, y a cualquier otra institución conocida
con el nombre de manos muertas, con excepción de los edificios de los
establecimientos de beneficencia e instrucción152.
Paralelamente a las medidas desamortizadoras, se promulgan los
principales textos normativos sobre beneficencia153. En Cádiz se inicia su control
149
Decretos de S.M. la Reina Doña Isabel II (1837, Tomo XXI) reproducidos en MARTÍN (1973),
págs. 99-105; 105-119; 119-122, y 59-60.
150
Colección de los Decretos y Órdenes (1838, Tomo XXIII) reproducido en MARTÍN (1973), págs.
124-135 y BARRADA (2001), págs. 63-64.
151
Colección legislativa (1856) reproducido en MARTÍN (1973), págs. 135-147
152
Colección de Decretos (desde 1814 a 1856), Madrid, 1856. Reproducido en Textos, 210-218.
153
DÍEZ PICAZO (1987), págs.23-33.
50
por parte de la administración civil y la asistencia se inscribe en el marco del
nuevo entramado político territorial. La expresión beneficencia adquiere rango
constitucional en la Carta Magna de 1812, que reclama por primera vez para el
Estado y los organismos públicos la asunción y el control de la asistencia social.
Se establecía expresamente la obligación de los ayuntamientos y diputaciones de
cuidar de “hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de
beneficencia” y la inspección de los de patronato particular, siempre que “estos
establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su respectivo objeto,
proponiendo al gobierno las reglas que estimen conducentes para la reforma de
los abusos que observaren”154. Con estas medidas, se apartaba a la Iglesia de su
viejo monopolio caritativo y la beneficencia entraba en la órbita municipal. En
todos los debates de Cortes, el trabajo aparecía como la solución ideal a la
pobreza, de ahí que multitud de propuestas relativas a su integración al mundo
laboral, ya fuera en obras públicas, canales, limpieza de calles, o en tareas
agrícolas. La beneficencia se entiende como cuestión de orden interior y de
bienestar, hasta el punto de que al vago se le niega la categoría de ciudadano 155.
La política sanitaria está presidida por la idea del gran hospital general y así se
contempla en el Proyecto de Reglamento de Hospitales de 25 de agosto de 1813,
entregado por la Comisión de Salud Pública al Gobierno156.
En el trienio se produce otro intento de regulación pública asistencial, tras
el que laten razones de economía política y estabilidad social, con la
promulgación de la primera Ley de Beneficencia publicada en España, la Ley de
23 de enero-6 de febrero de 1822, que traza un completo organigrama de la
beneficencia pública fundamentado en la autonomía de las corporaciones
locales157. Se configura un sistema de asistencia sanitaria pública compuesto por
154
Artículos 321.6 y 335.8 de la Constitución de la monarquía española de 1812, en GARÓFANO
Y PÁRAMO (1987).
155
Se emiten tres circulares (5/10/1812, 21/11/1812, 15/1/1813) en las que se recoge el papel de
las autoridades civiles para juzgar el tema de los vagos.
156
HERRERA GÓMEZ (1999), pág.113.
En un “catecismo” atribuido a F. Corradi, se apunta que los ayuntamientos deben ocuparse de
los establecimientos de educación, hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás
establecimientos de beneficencia. Las diputaciones, cuidar de la educación de los jóvenes y de
que los establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su respectivo objeto. D.J.C.(1820).
157
51
hospitales, que podían ser generales o especializados y atendidos por
profesionales de la medicina; y asistencia domiciliaria, prestada por pequeñas
fundaciones piadosas y más adelante por las Juntas Municipales, y que relegaba
la actividad asistencial de la Iglesia y órganos afines hacia una clientela específica
y marginal del mundo de la pobreza (ancianos, impedidos, expósitos,
inadaptados, descarriados).
La Ley abría la posibilidad a las hermanas de la caridad para desempeñar
determinadas actividades benéficas, especialmente en la dirección de las casas
de maternidad, y en la asistencia de los enfermos de ambos sexos en los
hospitales. Otros aspectos relevantes es que propendía a la formación de Juntas
de Beneficencia en sustitución de las de Caridad, que estarían formadas por
individuos celosos y caritativos, en los municipios muy poblados; reducía los
fondos de beneficencia procedentes de fundaciones, memorias y obras pías de
patronato público, a una sola clase, para cubrir las necesidades previstas por la
norma; y delimitaba los establecimientos de beneficencia, que clasificaba en
casas de maternidad; casas de socorro; hospitales de enfermos, convalecientes y
locos, y la hospitalidad y socorros domiciliarios158.
Pese a esta reglamentación, la mayor parte de la profesión médica se
inclinaba por la asistencia domiciliaria, como se había puesto de manifiesto con
motivo del premio convocado por la Junta Suprema de Caridad el día 7 de enero
de 1819159. El premio, dotado con 3000 reales y la impresión a la mejor Memoria,
versaba sobre la conveniencia de asistir y curar a “los enfermos menestrales
honrados y pobres jornaleros” en hospitales, o por medio de la asistencia
158
Decreto de 27 de diciembre de 1821, sobre Establecimiento General de Beneficencia,
promulgado como Ley en 6 de febrero de 1822 (Reglamento General de Beneficencia). Colección
de los Decretos y Ordenes (1822, Tomo VIII) reproducido en BARRADA (2001), págs. 83-101 y en
MAZA (1999), págs.73-94.
159
Reglamento formado por la Real y Suprema Junta General de Caridad para gobierno de la
hospitalidad domiciliaria en los diez quarteles y sesenta y dos diputaciones de esta Capital
heroyca fundada por el Rey Nuestro Señor don Fernando VII, Aprobado en Real Decreto de 2 de
setiembre; y correspondiente Real orden de 10 del mismo comunicada por el Excmo Sr. D. Pedro
Ceballos, Ibarra, Impresor de Cámara de S.M., Madrid, 1816. Lo reproduce MAZA (1999),
págs.47-64.
52
domiciliaria. Las doce memorias presentadas coinciden en que ésta última
presenta mejores resultados, y el ganador, José Antonio Piquer, catedrático en
Valencia, también conviene con aquellas en las ventajas de la asistencia
domiciliaria, alegando razones de tipo higiénico-sanitario y de carácter ético y
humano160. En la Ley de 3 de marzo de 1823, de Instrucción para el gobierno
económico-político de las provincias, se contemplaba la obligación de los
ayuntamientos de proveer facultativos y atender la beneficencia161, obligación que
se mantendrá y consolidará en la Ley Orgánica de Sanidad de 1855, que
establecía (arts. 64 y 65) como competencia de los municipios, la de prestar
asistencia médico-farmaceútica a las familias pobres del lugar, creando puestos
de médico titular para cubrirla y atender, simultáneamente, los asuntos de higiene
pública162.
Tras el intervalo involucionista de Fernando VII, con la suspensión de lo
promulgado en Cádiz y el trienio, el Real Decreto de 8 de septiembre de 1836
restablece
el
Reglamento
General
de
Beneficencia
de
1822163.
Complementariamente al proceso de municipalización liberal progresista se
registró en la legislación del siglo XIX otra corriente, de signo liberal moderado,
orientada a recortar la intromisión de la beneficencia pública, aunque coincidente
con la primera en adaptar los recursos al tratamiento de los riesgos que
representaba la pobreza en el primer tercio del siglo. Esta aversión al riesgo era
una opinión muy generalizada en el momento y llega a calar hasta en personajes
que difunden la fe saint-simoniana. Tal es el tenor que se desprende del artículo
que, con el título “Mendicidad”, y fecha de 27 de marzo de 1837, escribe CovertSpring en el diario de Barcelona, El Vapor. En él se refiere a la eliminación de la
160
Memoria premiada por la suprema Junta General de Caridad, escrita por don José Antonio
Piquer, regente de las cátedras de medicina de la Universidad de Valencia, médico de la Real
familia, consultor de los ejércitos nacionales, etc., Imprenta de Burgos, Madrid, 1820. Lo reproduce
parcialmente MAZA (1999), págs. 65-71.
161
Colección de los Decretos y Ordenes (1823, Tomo X), reproducido parcialmente en BARRADA
(2001), Tomo II, págs. 13-14.
162
RODRÍGUEZ OCAÑA (1988), págs.247-250.
163.
Decretos de S.M. la Reina Doña Isabel II (1837, Tomo XXI), reproducido en BARRADA (2001),
pág. 101.
53
mendicidad, “esta asquerosa plaga de las sociedades”, como uno de los grandes
retos de todos los gobiernos, y, aunque se muestra contrario a aplicar a los
pobres (de nacimiento o de vicio) medidas de rigor, sí defiende el uso de la fuerza
para los “charlatanes de miserias”, mendigos hipócritas que buscan la compasión.
En su opinión, un gobierno justo guiado por “una ilustrada filantropía” debía atacar
las causas del pauperismo mediante un vasto plan de trabajos públicos para
ocupar a los indigentes útiles y de recogimiento en establecimientos a los
“impedidos o estropeados”, financiados por el Estado164.
Esa mezcla de paternalismo y punición, puede observarse en la Ley de
Vagos del 9 de mayo de 1845, que aporta una nueva definición de la tipología de
la vagancia y propone la reclusión en talleres designados por el Gobierno para los
“simplemente vagos”, y reclusión de dos a cuatro años en presidios
correccionales para los vagos “con circunstancias agravantes”. A las autoridades
civiles competía vigilar y controlar y a los jefes políticos y capitanes generales
hacer cumplir la normativa y que sólo los pobres de solemnidad, con permiso
escrito de la Junta de Beneficencia, pudieran beneficiarse de la generosidad de
sus conciudadanos. El fracaso de estas disposiciones y los vaivenes políticos
reorientan la legislación hacia la vía expeditiva del castigo y la prohibición, como
atestiguan los códigos penales de 1850 y 1870. La pobreza “peligrosa” debía ser
tratada mediante la combinación de la reclusión con objeto de disciplinar y
reeducar y la reinserción por el trabajo. Los establecimientos destinados a tal fin,
con independencia de su conformación, eran considerados como instituciones de
beneficencia, pero, en realidad eran manufacturas carcelarias donde los internos
debían trabajar duramente para sobrevivir, pese a que el lema era la reinserción
en la sociedad165.
164
Covert-Spring era el seudónimo con el que firmaba el militar mallorquín José Andreu
Fontcuberta. SÁNCHEZ HORMIGO (1999), págs.191-194.
165
PETIT (1997), págs.187-196.
54
4.2.
La configuración de la beneficencia liberal
Con la Ley de 20 de junio de 1849 General de la Beneficencia 166 se
configuraba el sistema liberal de Beneficencia. En ella se declaraba expresamente
que su dirección correspondía al Gobierno, a través de la Junta Central, Juntas
Provinciales y Municipales, y se especificaba su carácter público, que debía
ejercerse mediante establecimientos generales, provinciales y municipales,
aunque admitía como centros benéficos particulares a los que cumplieran con el
objeto de su fundación, se financiaran con fondos propios, donados o legados por
particulares, y su dirección y administración estuviera confiada a Corporaciones
autorizadas por el gobierno, o a patronos designados por el fundador. También se
advertía que, en ningún caso, los establecimientos de beneficencia públicos o
particulares, debían admitir a pobres mendigos aptos para el trabajo.
Con el desarrollo de la Ley a través del Reglamento aprobado mediante
Real Decreto de 14 de mayo de 1852, se atribuía el control de la Beneficencia al
Ministerio de la Gobernación y su dirección a la Junta General de Beneficencia. A
lo largo de su articulado aclaraba que por establecimientos provinciales de
beneficencia había que entender los Hospitales de Enfermos, las Casas de
Misericordia, de Maternidad y Expósitos, y las de Huérfanos y Desamparados, y
por municipales, las Casas de Refugio y hospitalidad pasajera, y la Beneficencia
domiciliaria. Se establecía para todos los establecimientos la obligación, sin
excusa posible, de acoger a los pobres o menesterosos, y, en particular, se
instaba a las Casas de Misericordia a admitir a todos los pobres incapaces de un
trabajo para ganar su subsistencia de la provincia de naturaleza, cargando, en
caso contrario, a la provincia de origen su traslado y manutención167. Por Real
Decreto de 6 de julio de 1853 sobre clasificación de Establecimientos se
completaba la normativa168.
166
Colección Legislativa de España (1850), recogida en BARRADA (2001), págs. 106-111 y
PIÑAR y REAL (1987), págs.71-78.
167
Ibíd. (1852, Tomo LVI), recogida en PIÑAR y REAL (1987), págs.79-97.
168
Ibíd. (1853, Tomo LIX), pág.275, recogida en PIÑAR y REAL (1987), págs.98-102.
55
Tanto la Ley como su Reglamento trataban de recortar las competencias
municipales y reforzar las provinciales y conformaban un sistema jerarquizado de
clara vocación centralista, con una escala que tenía su vértice en la Junta General
de Beneficencia de ámbito estatal y que descendía por las Juntas Provinciales
hasta llegar a las Juntas Municipales. Se respetaba la iniciativa particular y sus
viejas fundaciones de carácter benéfico, que obtenían carta de naturaleza,
siquiera como vía excepcional169, conviviendo complementariamente con el
sistema público de asistencia, ante la constatación de que el Estado no podía
cubrir todas las necesidades sociales de su competencia. Se estructuraba
administrativamente el sector benéfico, potenciando la impronta pública y
admitiendo la contribución de carácter marginal del sector privado170.
Del éxito de este nuevo sistema público dan idea las palabras de
Concepción Arenal: “la triste verdad, la gran mayoría de los enfermos pobres,
sufre y muere sin recibir de la Beneficencia auxilio eficaz, en la mayor parte de los
casos sin recibir auxilio alguno”. A su juicio, la escasez de recursos y la
inexperiencia en materia de asistencia por parte de los legisladores habían
causado el desconcierto existente171. La opinión no es exagerada, sabiendo que
la mendicidad es una constante del siglo XIX, y que, a tenor de los datos que
arroja el Anuario Estadístico de 1861, la población humilde asistida en los
hospitales constituía el 4,5% del total, y la asilada en centros benéficos el 1,3%
del total, según el censo de 1860172.
La desconfianza en el sistema público es ampliamente compartida por las
organizaciones de ideario religioso, y la defensa que efectúa la “Sociedad de
amigos de los pobres” ante las acusaciones de haber descuidado a los enfermos,
haberles suministrado medicinas impropias a sus enfermedades y malversar
169
CABRA DE LUNA (1998), pág.3.
170
MAZA (1999), págs.28-35.
171
ARENAL (1861 y 1862), reproducidos parcialmente en MAZA (1999), págs. 129-153.
172
FERNÁNDEZ y RUEDA (1997), pág.180.
56
fondos173, rememora un discurso que se creía superado. En sus alegaciones
acusa a la triste beneficencia oficial, movida por burócratas y alimentada por el
presupuesto, de ser una máquina sin resorte moral. Y defiende el espíritu de
caridad cristiana diseminado en el aire que ha contagiado a las almas caritativas,
llevándolas a renovar, con su acción diaria, “el milagro de los panes y los peces”.
Esta línea de interpretación y las orientaciones resultantes en materia social, son
claramente perceptibles en el plan presentado por J.B. Delecroy ante la
Convención Nacional, en el que se refería al derecho a la asistencia y la
generalización del socorro como frutos de una “filantropía exagerada” y de una
“manía de nivelamiento”174.
El liberalismo moderado de la Restauración va a configurar un nuevo
marco legislativo más estable y duradero para la beneficencia española, que
ampliaba el ámbito de la iniciativa particular, aunque, como subraya Maza 175, los
Reales Decretos del 27 de abril de 1875, que organizaba los servicios de
beneficencia general y particular, y de 27 de enero de 1885, sólo rozarían
“epidérmicamente” el sistema benéfico, sin alterar sus postulados básicos. Desde
finales de la centuria y principios de la siguiente se admite expresamente la mutua
colaboración entre la asistencia pública y privada, e incluso se elogia la
beneficencia particular, “orgullo de nuestra patria”, que ha trascendido los
avatares de la política y que, por medio del Protectorado, podría recobrar su
filantrópica labor176.
Surgía el protectorado para ejercer las funciones de control y vigilancia
encomendadas al Estado, configurado como control administrativo sobre las
entidades privadas de interés público177. El Real Decreto de 14 de marzo de 1899,
173
Los Amigos de los Pobres al Congreso y al Senado (1866), reproducido por MAZA (1999),
págs. 155-162.
174
Rapport sur l’organisation des secours publics. Citado por CASTEL (1997), págs. 234.
175
MAZA (1999), pág.36.
176
Eduardo Dato en su preámbulo al Real Decreto e Instrucción del 14 de marzo de 1899 para el
ejercicio del Protectorado del Gobierno en la Beneficencia Particular. Lo reproducen PIÑAR y
REAL (1987), págs.108-147 y MAZA (1999), págs. 191-200
177
CABRA DE LUNA (1998), págs.333-336.
57
sobre reorganización de servicios de la beneficencia particular e instrucción para
el ejercicio del protectorado del Gobierno, regulaba el ejercicio del protectorado
estatal sobre la beneficencia, concebido en un tono totalmente subsidiario y
estimulante de la acción particular178. La norma confiaba los servicios de
Beneficencia General y Particular a la inspección y protectorado del Gobierno,
ejercidos por el Ministro de la Gobernación, sujetaba a la beneficencia General al
Real Decreto e Instrucción de 27 de enero de 1885, y reducía sus instituciones a
“los establecimientos o asociaciones permanentes destinados a la satisfacción
gratuita de necesidades intelectuales y físicas” (Escuelas, colegios, Hospitales,
Casas de Maternidad, Hospicios, Asilos, Manicomios, Pósitos, Montes de Piedad,
Cajas de Ahorros y análogos) y los que no tengan carácter permanente pero si el
mismo destino (Patronatos, Memorias, Legados y Causas Pías)”. El artículo 3
resaltaba que el protectorado no debía tener otra misión que la de “velar por la
higiene y la moral pública179.
A finales del XIX, la asistencia quedaba a expensas de la deficiente
beneficencia pública y de las instituciones benéfico-caritativas de carácter
privado180, de ahí que el activismo de la Iglesia cobrara nuevos bríos de la mano
del catolicismo social, que veía en la beneficencia la forma natural de ejercer la
misericordia, y en la caridad, como diría F. de A. Renau, el instrumento corrector
de la distribución de la riqueza181. Esta vertiente pública de la Iglesia se
materializó en la creación de una amplia red de instituciones, ligadas a la
instrucción y la asistencia. La proliferación de congregaciones religiosas que se
implantan a partir de principios de siglo, centros privados y prestación de servicios
en establecimientos públicos, es palpable. De los 606 establecimientos
asistenciales públicos que había en España en 1909, 422 estaban servidos por
178
CARASA (1991), págs.25-28.
179
lo reproducen PIÑAR y REAL (1987), págs.150-154. El Real Decreto de 17 de octubre de 1919
sobre clasificación de establecimientos y creación de la Dirección General de Beneficencia califica
las instituciones en oficiales (generales, provinciales y municipales) y particulares, creados y
dotados con bienes de esta clase, bajo el protectorado del Gobierno.
180
COMÍN (2000), págs. 219-221.
181
RENAU (1878). Citado por ANDRÉS-GALLEGO (1984), págs.39-41.
58
religiosos, mujeres en su mayoría; en beneficio de una política familiarista que
propendía a la ayuda domiciliaria, en detrimento de hospitales, hospicios y casas
de caridad182.
A principios de siglo, M. González y Sugrañes183 daba cuenta de la multitud
de pedigüeños vagando por las calles, producto de la emigración del campo a la
ciudad, por las hambres, sequías y epidemias, y cuestionaba la solución basada
en la reclusión en Casas de Misericordia. En 1905, las autoridades reconocían la
existencia de 813.815 familias pobres (3,25 millones de personas), el 17,49% del
censo total de población, con derecho a recibir atención benéfica municipal 184.
Gracias a la información de Adolfo Buylla se sabe que “al mediodía del 31 de
diciembre de 1909, el número de individuos que demandaban públicamente
limosna en todas las poblaciones de España mayores de 10.000 habitantes
pasaba ligeramente de 15.000”185. La miseria constituía una lacra social difícil de
ocultar, pero, salvo algunos sectores católicos que la aceptaban como una
oportunidad de ejercer la caridad, nadie parecía percibirla. El elevado gasto de
recogida y albergue, lleva a promover campañas dirigidas a estimular el impulso
caritativo de la ciudadanía, a través de los medios de comunicación, cuestaciones
y funciones benéficas186. En pleno siglo XX, “como si el reloj del tiempo anduviera
estropeado”187, ciudadanos caritativos con recursos reviven las concepciones
asistenciales de tiempos remotos.
182
ALVAREZ-URÍA (1988), págs.123-124.
183
GONZÁLEZ Y SUGRAÑES (1903), págs. VII-VIII.
184
MINISTERIO DE LA GOBERNACIÓN (1909), pág. LXIV.
185
BERNALDO DE QUIRÓS (1973), págs. 80 y 82.
186
MAZA (1999), pág.18.
187
Reglamento de la Pía Memoria fundada por S. Santos López García (Q.E.P.D) con el título de
Pobres vergonzantes de Cuenca, Imprenta Sucesor de J.G. Madina, Cuenca, 1911, reproducido
por MAZA (1999), págs. 215-225. El objeto de este “Patronato” formado por el obispo de la
diócesis, el Alcalde, el Canónigo de la S.I.C. Basílica y el Regidor Síndico del Ayuntamiento, era
socorrer a los pobres vergonzantes de Cuenca, ateniéndose a las disposiciones vigentes de la
Beneficencia. En el art. 29 define como pobres vergonzantes a aquellas personas que “por su
calidad, posición social, antecedentes e invencible natural pudor, no pueden pedir limosna de
puerta en puerta y se hallen experimentando imperiosa necesidad, la cual no pueden subvenir, ni
encontrar socorro para su pronto eficaz remedio”. Se excluían de esta definición los pedigüeños
que habitualmente pedían limosna de casa en casa y los pobres de solemnidad.
59
La realidad era un sistema de beneficencia en estado lamentable, ante el
que no cabían reformas, sino transformaciones188, los establecimientos eran
insuficientes y la mayor parte de los recogidos lo eran por la beneficencia privada.
La persistencia de fundaciones de beneficencia particular en el siglo XX (más de
11.000) corrobora su cometido auxiliar en la atención asistencial 189. Pero los
tiempos iban exigiendo otras actitudes. Como escribía S. Aznar “Menos limosna y
más organización e instituciones de previsión y ahorro, de cooperación,
mutualidad, obras de conquista sindical, asistencia por el trabajo, colonización
interior, puestos obreros, campañas antialcohólicas, legislación tutelar; eso es
más eficaz. Nada de eso se puede hacer bien sin caridad, pero el pueblo se hace
la ilusión de que así se lo debe todo a su esfuerzo personal”190.
Desde el punto de vista médico-social, la beneficencia era considerada
ineficaz, puesto que atendía los efectos de la miseria y la indigencia social y no
atacaba las causas. La Instrucción General de Sanidad pública (12 de enero de
1904) y el Estatuto municipal y Reglamento de Sanidad municipal (9 de febrero de
1925) mantienen la obligación de los municipios de prestar asistencia médicofarmaceútica a las familias pobres del lugar, instituida en la Ley Orgánica de
Sanidad de 1855 y reglamentada mediante Real Decreto de 14 de junio de
1891191. En este último, se reconocía como deber ineludible de los ayuntamientos
el de proporcionar asistencia facultativa gratuita a las familias pobres residentes
en cada municipio, y obligaba a contar con facultativos a todas las poblaciones
que no superaran los 4.000 vecinos.
188
CUESTA BUSTILLO (1988), pág. 219.
189
MAZA (1999) págs.36-38. Según el Anuario Estadístico de España de 1922-1923, Madrid,
1924, pág.423 (beneficencia particular, fundaciones y bienes en 1923) y el Anuario Estadístico de
España de 1928 (año XIV), Madrid, 1930 (fundaciones y bienes en 1928) reproducidos por MAZA
(1999), págs. 226-229, el número de fundaciones era de 11.383 y contaban con un capital de
573.746.037 pesetas y de 11.614 y 607.875.041 pesetas.
190
Problemas sociales de la actualidad, Acción social Popular, Barcelona, 1914, pág.34. Recogido
por MARTÍNEZ QUINTEIRO (1988).
191
MAZA (1999), págs. 179-189.
60
No obstante, todas las intenciones del legislador chocaban con la realidad,
de ahí que la reflexión y el tratamiento del pauperismo avanzaran hacia la
previsión y la seguridad sociales, intentando escapar de la órbita de las actitudes
religiosas y voluntaristas. El círculo vicioso de la miseria y la enfermedad sólo
podía ser roto por el seguro192, por lo que había que crear entidades estatales
capaces de poner en marcha un sistema general de previsión y de asistencia
Instituto Nacional de Previsión, de la Seguridad Social, de la Asistencia Pública
Domiciliaria a cargo de la Sanidad Nacional)193.
Durante la II República la ayuda asistencial se ejercía a través de tres
líneas de actuación. A nivel nacional, mediante la intervención directa del Estado
con la Beneficencia Pública; en las provincias con la colaboración de las
diputaciones
provinciales
(mantenimiento
de
manicomios,
hospitales
de
maternidad, hospicios, asilos); y a escala municipal, los ayuntamientos otorgaban
una serie de subvenciones a instituciones e individuos, la mayoría de carácter
coyuntural. En su único artículo, el Decreto de 27 de marzo de 1934, sobre
normas de clasificación de Establecimientos de la Beneficencia Particular,
postulaba que podían ser clasificados como establecimientos de Beneficencia
particular dentro del protectorado, que competía al Ministerio de Trabajo, Sanidad
y Previsión, “las Mutualidades o entidades de tipo fundacional o constituidas en
forma de Asociaciones, en las que existan exigibilidad de beneficios y aportación
de prestaciones por los beneficiarios”, siempre que en ellas concurrieran los tres
requisitos siguientes: que no persiguieran el lucro; que hubiera una clara
desproporción entre las aportaciones y los beneficios recibidos; y que los
beneficios recayeran a favor de personas necesitadas194.
192
RODRÍGUEZ OCAÑA (1988), págs.247-250. El ex director general de Sanidad, y respetado
higienista, Manuel Martín Salazar, suponía en 1921 próximo el fin de la Beneficencia clásica y que
una vez instituidos los Seguros sociales, los médicos titulares se convertirían en médicos del
seguro. (El Ministerio de Sanidad y del Trabajo, Imprenta sucesores de E. Teodoro, Madrid, 1921).
193
CARASA (1991), págs.19-20.
194
PIÑAR y REAL (1987), pág.161.
61
5.
Las múltiples direcciones del impulso asociativo en la España liberal
En 1907, el sacerdote navarro, Antonio Yoldi, vaticinaba: “Abrigo la
convicción de que el triunfo en el orden económico ha de ser del Cooperativismo;
en el orden de seguros del Mutualismo y en el orden social del Sindicalismo” 195.
La frase no deja de ser oportuna y refleja perfectamente la triple dirección por la
que avanza el impulso asociativo durante el siglo XIX: cooperativas de consumo y
producción, sociedades de socorros mutuos, y sociedades de resistencia196. Lo
que vale decir, “el núcleo central de la Economía social”197, la historia en paralelo
al capitalismo, gestada por la utopía socialista al comenzar el siglo, y afianzada y
cohesionada por economistas como Gide, al agonizar la centuria198.
En los cuestionarios que presentan a la Comisión de Reformas sociales
determinados colectivos laborales, aparecían de forma reiterada los recelos de los
trabajadores ante la política y los políticos, y las dificultades para alterar
radicalmente su precaria situación socio-laboral. Todos, sin embargo, abrigaban
una esperanza, la depositada en la asociación obrera, calificada como “panacea
universal” para solucionar los problemas que planteaban las relaciones laborales.
Las Asociaciones, o sociedades en la terminología de la época, tenían, para estos
colectivos, múltiples y variadas virtualidades en el ámbito de la mejora moral, la
instrucción y la independencia. Las de resistencia les servían para mejorar las
condiciones de trabajo y “contener los excesivos deseos de lucro de los
industriales”; las de previsión, de alivio ante las infinitas contingencias; las
cooperativas, para obtener alimentos baratos199. Recelos, luchas y esperanzas
dieron lugar a diversos tipos de sociabilidad, expresada en múltiples formas de
cohesión,
tales
como
sindicatos,
asociaciones de
195
Citado por ANDRÉS-GALLEGO (1984), pág.129.
196
ALARCÓN (1975), págs.77-79, y LÓPEZ CASTELLANO (2003).
197
MONZÓN (2000).
socorros,
partidos y
JEANTET (2000), pág. 16. Ch. Dunoyer publica su Nouveau traité d’economie sociale, en el
que aparecen planteamientos alternativos a los postulados de la economía clásica, y el proyecto
de una sociedad en la que los individuos tengan acceso a las riquezas creadas y gocen de las
mismas posibilidades de desarrollo integral de la persona.
198
199
PÉREZ LEDESMA (2000), págs. 473-507.
62
cooperativas, que adquirieron una notable proyección y constituyeron el
antecedente popular del Estado asistencial.
La historia había comenzado cuando curas y otros predicadores, con un
discurso de tintes moralizantes y paternalistas, empezaron a predicar que había
que inculcar a los pobres la virtud del ahorro, y bajo su impulso nacieron las Cajas
de Ahorro y las cooperativas agrarias. En 1848, Lamennais, a través de su
periódico El Pueblo constituyente, preconizaba las virtudes de la asociación y
proponía la creación de mutualidades: “¿Por qué el trabajador, que no posee
nada, no puede tomar prestado el capital que acabaría de liberarle? Porque no
tiene más prenda que ofrecer que su trabajo futuro, desprovisto de valor venal; y
su trabajo futuro está desprovisto de valor venal porque puede no existir nunca,
en razón de la enfermedad y de la muerte posible (...). Para que el trabajo futuro
se convierta en una prenda real, es preciso que sea seguro, y esa seguridad le
viene por la asociación”200.
Otros apóstoles, ante el creciente pauperismo generado por la nueva
sociedad industrial y las disfunciones del nuevo mercado autorregulador,
empezaron a hablar del trabajo cooperativo201, como un doble instrumento de
defensa ante los perjuicios del sistema económico y de transformación social. De
la “miseria proletaria” y de “la opresión”202, y con el impulso de la utopía
socialista203, nacía el cooperativismo. En Francia, el movimiento se desarrolla de
forma prioritaria por medio del trabajo asociado. Llámense cooperativas,
falansterios o mutualidades, en todas ellas subyace el anhelo de implantar una
organización de nuevo cuño donde cesaría la explotación del trabajo por el capital
y todos serían propietarios de los medios de producción. Ch. Fourier denuncia el
sistema capitalista y se inclina por una comunidad de trabajo, el “Falansterio”. El
“sansimoniano disidente”, J. Ph. Bouchez, en 1834, crea la primera cooperativa
Citado por ATTALI (1989), pág.322. J.M.F. LAMENNAIS había escrito sus Paroles d’un croyant
en 1834.
200
201
ANDRÉS-GALLEGO (1999), pág.59.
202
MONZÓN (1989), págs. 23-25.
203
GONZÁLEZ SEARA (2000), pág.68.
63
de trabajo asociado, “Association Chrétienne des Bijoutiers”, en la que delinea las
reglas más importantes del movimiento cooperativo, avanzando los principios de
Rochdale204. En 1848, Proudhon propone la creación de una banca nacional
cooperativa y mutual con la finalidad de prestar dinero sin interés a los pequeños
propietarios y a los obreros. Se había acabado el tiempo de las asociaciones
benéficas de caridad y de las filantrópicas205.
En Inglaterra y bajo la inspiración de R. Owen, “máximo representante
inglés del socialismo reformista y cooperativista”, nacen las cooperativas de
consumo, que gozarán de gran predicamento. A partir de la creencia en la
superioridad del principio de la unión y la cooperación mutua al del interés
individual como basamento del sistema social, Owen aspira a transformar el
sistema económico, a “sortear el capitalismo”, mediante la fórmula de la
cooperación y de la unión206. Su actividad filantrópica sustentada en la
organización de la producción cooperativa sobre la base de la propiedad común
de los medios de producción no cesa207, y en el campo sindical promueve la
creación de las Trade Unions, en 1834. Pese a la escasa incidencia práctica de
los intentos cooperativos de Owen, sus bases teóricas son el inicio del amplio
desarrollo cooperativista posterior208, que desembocará en la primera ley en el
204
MONZÓN (1989), págs. 32-43.
205
PECES BARBA (1991), págs. 46-47.
206
RODRÍGUEZ CABRERO (2002), pág. 439.
207
Sobre la doctrina de Owen y el origen del movimiento sindical en Inglaterra, Vid. POLANYI
(1987), págs. 274-275.
En 1821, G. Mudie crea la “Sociedad Económica y Cooperativa”; en 1843, aparece el
movimiento de Rochdale, “Sociedad de los justos pioneros de Rochdale”, con unas normas y una
estructura que aún permanecen como modelo; en 1848 nace en Berlín la primera cooperativa de
viviendas, de la mano de V.A. Huber; en 1850, en Delitzseh (Sajonia), H. Schulze-Delitzsch funda
una Caja de seguros de enfermedad y decesos y un organismo de crédito popular, la primera
cooperativa de crédito. F. W. Raiffeisen, en 1862, funda las cooperativas de crédito agrícola, con
gran influencia del cristianismo social y sensible a la miseria acentuada por la usura; primero crea
una asociación benéfica de distribución de pan, luego una sociedad de socorros a los agricultores
en dificultades y posteriormente una Caja de crédito, basada en el concepto de solidaridad
ilimitada; Walras, en 1866, funda la revista Le travail, dedicada al asociacionismo cooperativo; a
finales de siglo, surge la corriente solidarista de Ch. Gide, de gran influencia en el cooperativismo
de consumo e inspirador de la Alianza Cooperativa Internacional, fundada en Londres en 1895.
JEANTET (2000), págs. 18-19 y MONZÓN (1989), págs. 27-28, y MONZÓN (2000). Sobre el
mundo del trabajo y las medidas asociativas proyectadas para asegurar riesgos, a principios del
208
64
mundo que regula de forma específica el fenómeno cooperativo, la “Industrial and
Provident Societies Act”, de 1852209.
En España, el camino del asociacionismo estuvo jalonado de dificultades,
tanto en su vertiente asistencial, cuanto en la de instrumento de simple cohesión
social o civil210, y el reconocimiento jurídico del derecho a asociarse no fue tarea
temprana ni fácil. La desaparición de la organización corporativa medieval y
moderna, tras los decretos de abolición gremial211, y las nuevas condiciones de
trabajo impuestas por el maquinismo, cortaron los vínculos sociales, dejando un
vacío peligroso entre el Estado y los individuos atomizados. El intento de volver a
unir dichos lazos dio lugar, por medio de la solidaridad, a la aparición de
sociedades que tenían como fin modificar las condiciones laborales mediante la
fuerza de la unión obrera. Pero el sistema liberal español, como el de su entorno,
defendía la concepción armonicista de las relaciones entre capital y trabajo, y los
principios del individualismo, interés, libertad, y Estado mínimo. Como aquél, era
enemigo de la formación de sociedades de resistencia o sindicatos, dado que
XIX, Vid., entre otros, LANDES (1978), págs.9-39, DOBB (1982), págs.265-302, y, sobre todo,
THOMPSON (1977).
209
MONZÓN (1989), págs. 30-41.
210
RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), págs.39-40.
El Decreto de 8 de junio de 1813 declaró la libertad para establecer “las fábricas y artefactos de
cualquiera clase que les acomode, sin necesidad de permiso ni licencia alguna”, y la facultad de
“ejercer libremente cualquiera industria ó oficio útil, sin necesidad de examen, título ó
incorporación a los gremios respectivos cuyas ordenanzas se derogan en esta parte”. La circular
de 20 de junio de 1815 mandó restablecer las Ordenanzas gremiales, aunque con anulación de
todo lo que pudiera causar “monopolio por los del gremio; lo que sea perjudicial al progreso de las
artes y lo que impida la justa libertad que todos tienen de ejercer su industria...”. El Real Decreto
de 20 de enero de 1834 dictó las reglas a que debían sujetarse las ordenanzas gremiales, prohibió
las ordenanzas gremiales “destinadas á monopolizar el trabajo a favor de un determinado número
de individuos”, y declaró que no serían aprobadas las ordenanzas contrarias a “la libertad de
fabricación” o a la “concurrencia indefinida del trabajo y los capitales”. VV.AA.(1987), págs.5-6.
Unos años antes, en Francia, la Ley Le Chapelier, de 14-17 de junio de 1791, declaraba como una
base fundamental de la Constitución francesa “la desaparición de todas las corporaciones de
ciudadanos de un mismo estado...”, declaración que refrendaría la Constitución aprobada por la
Asamblea el 3 de septiembre de 1791, al estipular que “Desde ahora no hay corporaciones de
profesiones, artes y oficios”. El legislador cuestionaba la existencia de formas intermedias de
organización y suprimía las actividades de las organizaciones sin ánimo de lucro, porque no debía
existir más que dos intereses, el particular del individuo y el interés general de la sociedad.
PRIETO (1989) págs. 84-86, y 87-123.
211
65
interferían en el libre juego de las leyes económicas naturales en las relaciones
laborales, y favorable al ahorro individual en el ámbito de la previsión social212.
En 1824 tiene lugar en Inglaterra la abolición de las “Combination Acts” y la
asociación obrera deja de ser ilegal213. Por esas fechas, en España se
promulgaba el Decreto de octubre de 1820214, cuyos tres artículos subrayaban
que los individuos podían ejercer su libertad de reunirse para hablar de asuntos
públicos, previo aviso de la autoridad, pero no considerarse corporación 215. El
efecto de la aprobación del proyecto fue la disolución paulatina de las
asociaciones (sociedades patrióticas)216. El código Penal de 1822 estipulaba
expresamente la disolución de las sociedades formadas sin licencia del Gobierno
(artículo 317), y recordaba la posibilidad de reunión, pero la sujetaba al previo
conocimiento de la autoridad superior local (artículo 324). El alboroto público o
escándalo (artículo 300) se calificaba de asonada, si superaba las cuarenta
personas.
La libertad de expresión no se traduce en un mayor grado de tolerancia
hacia las formas de organización política que emergen a lo largo del trienio. Se
212
CASTILLO (1994), págs.3-6. MALTHUS (1798,1986, pág. 332) arremete contra las "uniones"
obreras, creadas con el doble objetivo de mantener elevado el precio de la mano de obra e impedir
que algunas personas trabajaran por salarios inferiores a un límite previamente fijado, calificándolas
de "ilegales" y de "irracionales e ineficaces", porque alteraban el equilibrio en el mercado de trabajo.
Sobre el tema, Vid. LÓPEZ CASTELLANO (1994) y LÓPEZ Y ORTIZ (1996).
213
Con la derogación de la Ley de Asociaciones de Pitt (1800) la asociación obrera alcanza estado
legal y comienza la sindicación y las acciones corporativas de la clase obrera. SANTUARI (1999).
214
Colección de los Decretos y Ordenes (1820, tomo VI), pág. 229.
215
En la sesión de 4 de octubre de 1820, y al hilo de la discusión del proyecto, Porcel replica a
Argüelles, haciendo notar que sería muy positivo que los españoles continuasen ejerciendo “la
libertad de juntarse, de tratar y conferenciar sobre toda clase de materias, de criticar y censurar las
operaciones del gobierno”, pero que esa actividad nunca podía derivar en asociaciones
permanentes, pues éstas, “son excrecencias o verrugas del cuerpo político, que corrompiéndose
con el tiempo vícian sus humores, y al cabo lo destruyen”. La solución para las sociedades
existentes era extinguirlas, o convertirlas en simples reuniones accidentales. En ROJAS
SÁNCHEZ (1981).
216
Las sociedades patrióticas se inspiraron en los clubs de la revolución francesa, en ejemplos
ingleses y de Estados Unidos. Con todo, el ambiente propicio lo habían preparado los cafés
españoles del siglo XVIII, y que a principios del XIX (el club del café de los Patriotas y el Café de
Apolo), con ilustres asistentes (Canga Argüelles, Moreno Guerra, Juan Jacinto López), y diarios
relevantes como el Semanario Patriótico o el Duende de los Cafés. GIL NOVALES (1971), pág.34.
66
acusa a las sociedades patrióticas de excitar las pasiones del pueblo, de ahí que
se exija su supresión en aras de la libertad y el orden”217. El Decreto sobre
asociaciones políticas de 26 de abril de 1834 subrayaba los males que las
sociedades secretas producían en la vida social y política y estipulaba penas que
iban desde la simple multa hasta la prisión y el destierro. En la Constitución de
1837 tampoco se consagraron los derechos políticos de asociación y reunión 218,
en la de 1845 ni siquiera se alude a ellos219.
Lo cierto es que hasta la década de los ochenta, se aprecia un tratamiento
claramente diferenciado de los anhelos asociativos, tolerancia con aquellas
formas tildadas de inofensivas (socorros mutuos, recreo, beneficencia, culturainstrucción), y represión de las sospechosas de contestación al orden vigente. En
ese
largo
periodo,
la
sociedad
española
emprende
un
camino
de
transformaciones que, si bien resultan lentas y marcadas por la desigualdad
según los sectores de actividad y las regiones, son muy dinámicas desde la
perspectiva de los movimientos sociales. Hasta sociedades económicas como la
Matritense crean asociaciones autónomas con distintas finalidades (la filantrópica
“Sociedad para la educación del pueblo”, creada en 1838, con 700 socios, y la
económica Sociedad de Hacienda y Crédito, en 1841, presidida por Flórez
Estrada). Otras asociaciones filantrópicas son la Sociedad de Instrucción Pública,
1840; la Sociedad filantrópica para la mejora del sistema carcelario, correccional y
penal de España, con socios como Madoz o La Sagra, 1840; y la Sociedad para
el socorro de las pobres religiosas de esta Corte, creada por 83 damas de la alta
sociedad madrileña, en 1841.
Mediado
el siglo,
un
grupo
de
médicos,
filántropos,
higienistas,
economistas y otros reformadores sociales, una legión de “visitadores del pobre”,
217
ELORZA (1988), págs.141-236.
218
Aunque no llegara a discutirse en el parlamento, en el Dictamen favorable de la Comisión al
proyecto de Medrano de 7 de junio de 1838, emitido el día 13 de junio de 1840, se decía que “los
cuerpos o asociaciones, ya sean científicas, literarias o de beneficencia, no tienen más vida que la
que les da la Ley que las instituyó en beneficio de la sociedad, y por lo mismo están sujetas a
represión y castigo cuando ensanchan o traspasan el círculo que les trazó, porque entonces la
alteran y perjudican”.
219
ROJAS SÁNCHEZ (1981), págs.80-81.
67
partiendo de la certeza de que el pauperismo y el progreso estaban
estrechamente relacionados, e izando la bandera de la moralización, intentan
neutralizar la carga de riesgo social que proyectaba la miseria, mediante acciones
que atenuaran las diferencias entre el capital y el trabajo y evitaran la “guerra
social”220. Lo expresa de forma nítida Antonio Ignacio Cervera, defensor del
asociacionismo obrero en periódicos como El trabajador, El Amigo del País y El
Amigo del Pueblo221. Concretamente, el día 15 de enero de 1850 escribía en este
último: “dejar seguir el curso ordinario de los acontecimientos que nos rodean es
echarse en brazos de la fatalidad, que nos conduce sin remedio a una disolución
cierta y desastrosa. Los que no quieran, pues, ese socialismo que tanto les aterra,
que procuren instruir al pueblo, que lo moralicen, que lo hagan trabajador y
económico, que lleguen a hacerlo capitalista por las Cajas de Ahorros y entonces
y sólo entonces podrá asegurarse el porvenir”222.
A principios de los sesenta surgía una de las más relevantes Instituciones
auxiliares de las administraciones públicas, la Cruz Roja, creada en 1863 en
Ginebra por el filántropo Henry Dunant, con el objeto de socorrer a los militares
heridos en combate. Por Real Orden de 6 de julio de 1864 se crea la sección
española, y por Orden de 31 de julio de 1868 del Ministerio de la Guerra se
autorizan sus estatutos. Su primera participación en España cumpliendo con su
objeto fue en la batalla de Oroquieta, en 1872, pero, más adelante, sobre todo a
raíz de los conflictos en Africa, centraría su atención en su red hospitalaria creada
en 1918, que experimentó un gran desarrollo en sus centros sanitarios 223.
Durante el periodo 1868-1874, el “espíritu de asociación”, era un “humor
dominante”. Así se expresaba unos años antes, Mesonero Romanos, ante lo que
veía como “cualidad principal” del momento224. Este “humor dominante” se
220
ALVAREZ-URÍA (1988), págs.132-137.
221
ALMENAR y PANIAGUA (2001), pág.614.
222
Citado por ALVAREZ-URÍA (1988), pág.137.
223
LOZA AGUIRRE (1991), (77-78, y CABRA de LUNA (1993), (427-428)
224
LECUYER (1969), págs.153-154.
68
convertirá en verdadera eclosión de la sociabilidad225, y los derechos de
asociación y reunión pasaron de la ignorancia y la represión a ser considerados
como “dogmas fundamentales”, en la Declaración de derechos de la Junta
superior Revolucionaria, hecha en Madrid el 8 de octubre de 1868. Su concreción
en los textos legales se inicia con los Decretos de 1 de noviembre de 1868, y 20
del mismo mes y año226, que consagraban el libre derecho de reunión y de
asociación, como justas reclamaciones de la revolución227. Al proclamar “el
derecho que a todos los ciudadanos asiste para constituir libremente asociaciones
públicas”, se eliminaba todo sistema preventivo y se establecía como única
obligación poner en conocimiento de la autoridad su objeto y reglamento. En el
Decreto-ley de primero de noviembre se comparaba a la libertad con el vapor, que
estallaría con violencia si se le comprimía; y se observaba la prohibición como un
símbolo de los gobiernos despóticos.
En la Exposición de motivos del Decreto-ley de 20 del mismo mes se
planteaban las líneas maestras de la concepción revolucionaria del papel de cada
sector en el entramado de lo social-asistencial y lo que se esperaba de la
respuesta social en materia de asociación. Aunque extensa, la frase merece ser
reproducida: “El Estado tiene siempre grandes fines que llenar, a la Iglesia
esperan todavía maravillosos destinos; pero ni el Estado ni la Iglesia pueden
pretender, ni les sería dado en todo caso alcanzar a mantenerse en su antigua
situación, es decir, como las dos únicas formas sociales, posibles y legales de la
vida y de la historia. Otras necesidades han aparecido a su vez; otros
movimientos sociales surgen de día en día que no pueden ser sometidos sin
dolorosa violencia a la representación de las asociaciones primitivas e históricas;
nuevos organismos creados por la acción espontánea de una sociedad que
progresa y general de desarrollo, acuden constantemente pidiendo plaza y
derecho; y el Gobierno Provisional de la Nación (...) no tiene la voluntad de
Una mirada a las asociaciones y “espacios de sociabilidad” en las provincias españolas del XIX,
en VILLACORTA (1997), págs 674-677 y 700-715.
225
226
Gacetas de 2 y 21 de noviembre. Reproducidos en VV.AA.(1987), págs.13-16.
227
Reproducido en VV.AA.(1987), págs. 712-715.
69
negárselo (...) La enseñanza pública (...), la beneficencia (...), la caridad misma
que, no obstante su carácter de virtud individual, constituye el primer elemento de
la beneficencia, forma ostensible de la caridad social; todo esto es lo que están
llamadas las asociaciones libres a desenvolver en una escala apenas
conocida”228.
Para el legislador de 1868, el principio de asociación se concibe como
parte del derecho político, derecho que no puede ser conculcado por ningún
gobierno. El Decreto, empero, iba más allá del simple reconocimiento de este
derecho, ya que se exhortaba a las asociaciones libres a desenvolver en una
"escala apenas conocida", la enseñanza pública, la beneficencia y la caridad. Por
otro lado, el liberalismo, como buen alquimista, transformaba en una virtud
colectiva, la caridad social, materializada en la beneficencia, la suma de los
impulsos caritativos individuales. Aunque, como advirtiera Thiers, en su Informe
de 1851 sobre la asistencia y la previsión, lo importante de la virtud de la
beneficencia es que al convertirse de particular en colectiva, de virtud privada en
virtud pública, no perdiera su carácter de virtud, esto es, que siguiera siendo
voluntaria, espontánea y libre, porque de lo contrario dejaría de ser virtud y se
convertiría en coacción229. Promulgada la Constitución el 16 de junio de 1869, las
Cortes elevaban a la categoría de leyes estos Decretos, pero, además ponían en
vigor la dura Ley de Orden Público de 1821, haciendo efectivas las facultades que
para controlar las alteraciones del mismo dicha Ley concedía. El Código Penal de
1870 también recogía normas relativas al derecho de reunión, pero, la Ley de
Orden Público del mismo año, en sus artículos 5 y 22, restringía tales
garantías230.
228
El artículo 6º establecía la obligación de publicar anualmente las cuentas de ingresos y gastos,
generados en su gestión a todas aquellas asociaciones que “recauden y distribuyan fondos con
destino a objetos de beneficencia, instrucción u otros análogos”.
229
THIERS (1851), pág.11. Citado por CASTEL (1997).
230
ROJAS SÁNCHEZ (1981), págs.136-144. Por sendas circulares del Ministerio de la
Gobernación (29 de noviembre de 1868; 3 de diciembre de 1868) se daban instrucciones a los
gobernadores civiles acerca de los derechos de asociación, reunión e imprenta. Los artículos 17,
18, 19 y 31 de la Ley de 6 de junio de 1869, “Constitución de la monarquía española” se refería al
derecho de asociación, pero también a la posibilidad de disolución de aquellas sociedades que
incurrieran en algún delito, o cuyo objeto o medios “comprometan la seguridad del Estado”
(gaceta, 7 de junio, libro, 17). Ley de 17 de junio de 1870: Código penal. Varios artículos con el
70
Pese a esta mayor actividad legislativa, todavía no había llegado todavía la
hora del Estado231, y las carencias y limitaciones del sistema estatal en materia de
asistencia y “beneficencia” social y en el ámbito de la previsión, dejaban amplio
margen a la iniciativa privada, tanto patronal como eclesiástica y obrera 232. Y esta
reacción social podía adoptar una doble vía en su desarrollo: hacerlo a partir de la
caridad, o por medio de organizaciones solidarias e instituciones de crédito
privado. Aunque la legislación en la materia es relativamente abundante 233, hasta
la Ley de 30 de junio de 1887, sobre asociaciones234, se vivía en una situación de
indigencia legal, de “simple tolerancia de hecho” y sólo contaban con amparo las
asociaciones de fines benéficos y círculos de recreo. Al cobijo de la Ley se
desarrollarán las sociedades de socorros mutuos, verdadera forma de
mismo título: de las reuniones y asociaciones ilícitas, de los desórdenes públicos y de las
maquinaciones para alterar el precio del trabajo. VV.AA.(1987), págs. 29-30.
231
RALLE (1969), págs.164-167.
232
PÉREZ LEDESMA (1988), págs.161-165. Entre esta respuesta asociativa, no obrera, cabe citar
a los hospitales mineros de Gallarta y Matamoros, de origen empresarial, y a multitud de
asociaciones religiosas, como las Conferencias de San Vicente de Paúl y las Juntas Parroquiales
organizadas en toda España, como la forma más extendida de beneficencia sustentada en la
caridad privada y centrada en la asistencia domiciliaria a pobres y enfermos. Un informe del
Ateneo de Madrid, recogido por el propio autor, da cuenta de la labor y la abnegación de ese
“ángel tutelar de los pobres”, compuesto por algunas damas de alta alcurnia: “Es admirable,
señores, ver el espectáculo de esas mujeres que abandonando la atmósfera tibia de sus
aristocráticos salones, se acuerdan un momento de que mientras gozan y viven en la abundancia,
hay hijos de Dios a quienes falta lo más indispensable; y ante esta idea no les hace retroceder ni
el viento, ni la lluvia, ni el lodo, y llegando al miserable albergue, suben y suben hasta el cielo y
entran en la habitación del pobre, y consuelan, y alientan, y fortifican aquellas almas heridas por la
desgracia; y, lo que es más importante, socorren espléndidamente, aunque no con exceso, en la
medida sólo de las necesidades que sus ojos contemplan”.
233
Real Decreto de 18 de mayo de 1875: vigencia de las disposiciones anteriores sobre reuniones,
asociaciones e imprenta. (Gaceta, 19 de mayo); artículos 13 y 14 de la Constitución de 1876:
derechos de reunión y asociación. Ley de 30 de junio de 1876 (Gaceta, 2 de julio); Ley de 15 de
junio de 1880: reuniones públicas (Gaceta, 16 de junio). En V.V.A.A. (1987), págs. 168-172.
234
Gaceta, 12 de julio en V.V.A.A. (1987), págs. 173-175. El Reglamento tendría que esperar
hasta el Real Decreto de 10 de marzo de 1923: Reglamento de la Ley de Asociaciones de 1887
(Gaceta, 11 de marzo, en V.V.A.A. (1987), págs. 195-196). El 24 de febrero de 1887 la Comisión
emitía un dictamen sobre el proyecto presentado al Congreso por Venancio González relativo a la
libertad de asociación, que daría lugar a una ardua discusión y a dos textos aprobados por el
Congreso y el Senado, los días 21 y 24 de mayo de 1887, respectivamente. ROJAS SÁNCHEZ
(1981), págs.238-240. En la sesión de 5 de marzo de 1887, y al hilo del debate sobre la Ley de
Asociaciones, Fernández Villaverde advierte sobre la influencia doctrinal del pensamiento
colectivista de Marx en todos los partidos socialistas de acción y reclama mayores facultades para
que el Estado pueda defenderse, que más allá de la mera represión judicial, le doten de la
capacidad de disolver las asociaciones que amenacen la seguridad. ALARCÓN CARACUEL
(1975), págs. 462-464.
71
manifestación de sociabilidad de la población asalariada española235, y, más
adelante, las “sociedades de base múltiple”, que combinaban la resistencia con el
mutualismo.
La Ley completa el artículo 13 de la Constitución y sujeta a sus preceptos a
“las asociaciones para fines religiosos, políticos, científicos, artísticos, benéficos y
de recreo, o cualesquiera otros lícitos, que no tengan por único y exclusivo objeto
el lucro o la ganancia”. Además de las mutuas obreras y de previsión patronales,
la Ley regulaba las cooperativas de producción, crédito y consumo. También se
obligaba a las asociaciones “que recauden o distribuyan fondos con destino al
socorro o auxilio de los asociados, o a fines de Beneficencia, instrucción u otros
análogos”, a formalizar semestralmente las cuentas de gastos e ingresos,
hacerlas públicas a sus socios y depositarlas en el Gobierno de la provincia,
dentro de los cinco días siguientes a la formalización.
La Ley se convierte, por tanto, en el punto de partida de la respuesta de la
sociedad civil en su trayectoria asociativa, sobre todo en el terreno de la previsión,
de gran importancia ante la debilidad del ahorro, la nula incidencia de los seguros
libres y la inexistencia de los seguros obligatorios, por la inhibición del Estado236.
235
En vísperas de 1887, una estadística del Ministerio de la Gobernación reconocía la existencia
de 664 sociedades de socorros mutuos. PÉREZ LEDESMA (2000), págs. 473-507, y CUESTA
BUSTILLO (1988), pág.422.
236
La solicitud a los gobernadores civiles de un actualizado mapa asociativo, en el relevo
gubernamental de los años ochenta (Orden del 17 de enero de 1882), nunca llegaría a publicarse,
y sólo se cuenta con un resumen en El Siglo Futuro (diario católico, año IX, nº.2335, de 2 de enero
de 1883). MAZA (1997), págs.80-82. En el “Resumen de las Sociedades de todas clases
existentes en España en el día 1 de enero de 1887 con expresión de su objeto según los datos
oficiales facilitados a esta Dirección General (de Seguridad). Clasificación y Objeto” (A.H.N.
Sección Gobernación, leg.575) figuraban 664 asociaciones de socorro mutuo sobre un total de
3108 de todo tipo. CASTILLO (1994), págs.16-23.
72
5.1.
Las sociedades de socorros mutuos como eje de la proyección
asociativa
El mutualismo es una de las respuestas de los sectores sociales
productivos a su precaria condición, y se articula en torno a la solidaridad de sus
miembros. Esta manifestación de sociabilidad popular, modo de previsión y forma
de organización a caballo entre la beneficencia y los seguros obligatorios del siglo
XX, surge ante el abandono de los poderes públicos, e intenta regular un seguro
elemental contra la enfermedad y el paro, pero también constituye el embrión del
movimiento obrero y una forma de canalizar la resistencia política y sindical.
Desde otra óptica, puede observarse como moderador de conflictos y
conservador del orden público, como instrumento de control de la sociabilidad y
educador de los trabajadores, al inculcarles valores como la moralidad, el ahorro y
la previsión237.
Como se ha comentado con anterioridad, estas asociaciones, con
antecedentes lejanos en las cofradías gremiales, constituidas a partir de los
últimos años del siglo XI, de profundo sustrato religioso y rudimentarios
fundamentos técnicos, habían surgido en la segunda mitad del siglo XVIII a partir
de los Montepíos, ajenos a cualquier tipo de orientación religiosa y sometidos al
control del poder político. Su expansión se inicia entre los funcionarios públicos,
con una trayectoria efímera, toda vez que el Estado ordena su desaparición,
incauta sus fondos, y asume sus necesidades, mediante Instrucción de 26 de
diciembre de 1831.
La Real Orden de 28 de febrero de 1839 ha quedado como un hito en la
historia del asociacionismo en España, aunque sólo avalaba la constitución de
manera muy restringida y sujeta a la inspección de las autoridades civiles, de un
modelo exclusivo de asociación, la de socorros mutuos238. La Orden respondía a
237
MAZA (1997), pág. 94.
238
A mediados del siglo XIX existían cinco denominaciones para designar a las sociedades de
socorro mutuo: cofradías (siglo XI, fundamentalmente religiosas), hermandades (siglos XVI y XVII),
gremios (definidos por un privilegio), montepíos (siglo XVIII, entidades aseguradoras) y sociedades
de socorros mutuos, consistentes en agrupaciones en las que cada socio pagaba una cuota que le
daba derecho a recibir unas prestaciones en caso de necesidad. ANDRÉS-GALLEGO (1984),
73
la petición presentada por la asociación barcelonesa, Montepío de Nuestra
Señora de la Ayuda, solicitando la aprobación de su reglamento. El Ministro de la
Gobernación, al validar la solicitud, extendía la aprobación a toda sociedad de
finalidad mutualista, definiendo como tales "las corporaciones cuyo instituto sea el
auxiliarse mutuamente en sus desgracias, enfermedades, etc., y el reunir en
común el producto de sus economías con el fin de ocurrir a sus necesidades
futuras”239.
Aunque su vida es corta, puesto que se suspende por Real Orden de 25 de
agosto de 1853240, a su amparo surgen sociedades de socorros mutuos, como la
Asociación mutua de obreros de la industria algodonera de Barcelona, disuelta en
1841 tras publicar un manifiesto en dicha ciudad, el 8 de diciembre de 1840,
demandando la implantación del seguro de enfermedad y paro forzoso 241. La Real
Orden de 26 de noviembre de 1859, por la que se dictaban las reglas para la
creación de sociedades de socorros mutuos242, remitía al artículo 15 de la Ley de
Beneficencia de 1849, en vigor, por la que el gobierno se reservaba la facultad de
crear y suprimir establecimientos de ese ramo, entre los que pudieran estar las
sociedades de socorros mutuos. Estas asociaciones, verdaderos embriones de
los sindicatos modernos, sólidamente estructuradas y guiadas por la solidaridad,
pág.143 y AVALOS (1991), pág. 44. Un estudio reciente sobre la vinculación directa entre las
sociedades de socorros mutuos y las organizaciones laborales y profesionales de la primera mitad
del siglo XIX, en SOLÁ I GUSSINYER (2003).
239
ELORZA (1973) págs. 315-316. En la sección Documentos, pág. 351, reproduce la Real Orden
de 28 de febrero de 1839 autorizando la constitución de asociaciones de socorros mutuos (Gaceta
de Madrid, nº.1.575, 9 de marzo de 1839).
240
Suspensión de la Real Orden de 28 de febrero de 1839 sobre creación de sociedades de
socorros mutuos y aplicación de las disposiciones sobre compañías mercantiles por acciones.
Gaceta de 8 de septiembre, reproducido en VV.AA. (1987), págs. 10-11. Las Ordenes de 26 de
noviembre de 1859 y 19 de junio de 1861 volvieron a exigir la autorización del gobierno, hasta que
tal exigencia desapareció con la Ley de octubre de 1869 que declara la libre creación de bancos y
sociedades de todas clases.
241
Las sociedades de socorros mutuos, surgidas de las corporaciones tradicionales, comienzan a
hacer su aparición a finales del reinado de Fernando VII. Madoz recogía una de sastres, San
Homobono, y otra de zapateros, San Francisco, en Zaragoza a partir de 1827 y 1833. En el caso
catalán, las asociaciones de socorros mutuos cobran un sesgo peculiar, ya que su objeto no
consiste tanto en socorrer a los enfermos, las viudas o los huérfanos, como en organizar la
resistencia a la opresión patronal. LECUYER (1969), págs.153-154.
242
Reproducido en VV.AA. (1987), págs. 11-12, y ALARCÓN (1975), págs. 333-334.
74
resisten y sobreviven de forma soterrada tras su disolución oficial por las
autoridades moderadas en 1845. El poder público va a intentar encauzar, con un
enfoque paternalista y un discurso armonicista, la difícilmente refrenable
solidaridad popular hacia unos acotados márgenes que posibilitaran su control.
Regulación de un asociacionismo respetuoso con los intereses de las
clases dominantes y proclive a ser controlado y, a la vez, restricción a la práctica
real cotidiana de la proclamada libertad de asociación y férrea vigilancia a las
asociaciones obreras, centradas en la conquista del “espacio utópico del socorro y
la solidaridad”243. En este proceso de transición del gremio al sindicato mediante
el mutualismo se dieron dos evoluciones opuestas, el asociacionismo de las
sociedades de resistencia, y el gremialismo neofeudal de la acción social
agraria244. Las mutuas católicas agrarias eran una forma de acción pastoral
camuflada de práctica social, y respondían a un mutualismo inducido desde la
propaganda de la corriente del acción social católico agraria, que pretendía
mantener el modelo de sociedad tradicional, bajo la tutela y dirección de la Iglesia.
Las soluciones a las carencias de la vida campesina vendrían de la mano de la
idea cristiana de la caridad, y por la vía de la solidaridad popular.
Pese a su relevancia, las mutuas no alcanzaron grandes logros en el
ámbito de su objeto y, singularmente en el terreno de la solidaridad frente al
accidente o la enfermedad, pero podían ser un peligro si orientaban su acción
hacia la resistencia245. Su modo de funcionar se conoce porque los estatutos o
reglamentos impresos son muy exhaustivos y permiten constatar su doble origen,
243
MAZA (1997), págs.93-95. Las sociedades mutuales fueron fenómenos urbanos, industriales.
En el medio rural existía una “anticipación rudimentaria del seguro de enfermedad”, un calificativo
aplicado desde el propio INP, la Iguala, un contrato de prestación de servicios médicos que ligaba
al médico titular con las familias no comprendidas en el rango de beneficencia. RODRÍGUEZ
OCAÑA (1997), págs. 256-257.
244
CARASA (1994, pág.448) realiza, a partir de las noticias del órgano de la Acción Social
Católico Agraria, La Paz social, y de los datos proporcionados por su secretario general, Inocencio
Jiménez, una cartografía del fenómeno mutualista en agosto de 1909, con la dedicación y
localización. JIMÉNEZ (1909) “Las mutualidades católicas”, La Paz Social, III, págs.397-403) y
MUÑIZ (1924), La acción social Agraria en España. Memoria Estadística de entidades agrícolas y
pecuarias, sociedades y Asociaciones Agrarias, Madrid, págs.101-131.
245
RALLE (1994), pág.424.
75
como resultado de iniciativas obreras de tipo reformista, o de cooperaciones
externas, los denominados socios protectores. También es perceptible la
tendencia a la disminución de los nombres que los vinculan a temas religiosos246.
Pese a que La Ley de Seguros de 14 de mayo de 1908 excluía de su
ámbito a las mutualidades y montepíos constituidos con fines benéficos y
asociaciones mutuas sin ánimo de lucro, la creación del INP en 1908 era el
reconocimiento de la utilidad de estas entidades de previsión social 247. En 1919 se
creaba el Retiro Obrero Obligatorio, institución pública que cubría la mayor parte
de las contingencias sociales (accidentes, jubilación, invalidez, desempleo y
maternidad), aunque sin carácter universal, y que se justificaba, según el Decreto,
por causas de justicia social, humanitarismo e incluso por razones financieras, por
las necesidades de un Tesoro Público, que dedicaba a beneficencia lo que debía
destinar a previsión. Tanto el Reglamento del Retiro Obrero (21 de enero de
1921) como el posterior Real Decreto de 24 de julio de 1921 aceptaban el
carácter complementario de los montepíos y mutualidades de base asociativa 248.
Su número llegó a ser tan alto en Cataluña que su Parlamento promulgó la Ley de
Mutualidades de 20 de marzo de 1934 que, aunque derogada tras la guerra civil,
sirvió de base a la Ley de Montepíos y Mutualidades de 6 de diciembre de 1941,
en vigor durante más de cuatro décadas.
5.2.
Sociedades de resistencia y defensa coactiva del orden social
Como se ha comentado, en la lógica del liberalismo doctrinario no cabían
grupos intermedios entre el individuo y el Estado. En España, como en el resto de
los países del entorno, la reacción legislativa frente al fenómeno asociativo
246
RALLE (1969), págs.195-199. El propio autor, en otro trabajo que intenta arrojar luz sobre el
edificio de la solidaridad en España, se ha referido a la abundante documentación relativa a los
estatutos, porque las sociedades de socorros mutuos y los montepíos imprimían los contratos con
los nuevos afiliados para darles más formalidad, de ahí que su objeto, sus reglas de
funcionamiento y la forma adoptada no sean un secreto. Los preámbulos de los estatutos suelen
insistir en el carácter autónomo y obrero de la organización, y subrayar su orientación apolítica su
carácter laico, incluso cuando el montepío sigue conservando un nombre religioso, y en el rechazo
de la intervención de los socios llamados “protectores”. RALLE (1984), págs.8-11.
247
AVALOS (1991), pág. 44.
248
SAJARDO (1994), pág.172
76
obrero, oscila entre la prohibición, más o menos implícita, y la represión expresa,
bajo la consideración de delito, de las “coligaciones” obreras249. La Real Orden de
1839 contemplaba la creación de sociedades de socorros mutuos, pero prohibía
las “sociedades de resistencia” (los sindicatos). Prohibición que mantiene la Real
Orden de 14 de febrero de 1841, por la que se mandaba cerrar las sociedades
patrióticas en las que se debatieran cuestiones políticas250, y el Código Penal,
promulgado mediante Real Decreto de 19 de marzo de 1848, que dedica varios
artículos a “los tumultos, [...] las asociaciones ilícitas y [...] las maquinaciones para
alterar el precio del trabajo”, incluidos en títulos tan significativos como “De los
delitos contra la seguridad interior” y “de los delitos contra la propiedad” 251.
La sociedad de tejedores, pese a constituirse como mutua, contenía rasgos
de sindicalismo y un avanzado grado de organización y madurez, y contemplaba,
entre sus objetivos, la lucha sistemática contra la patronal, en defensa de sus
intereses. Con la radicalización y consolidación del movimiento obrero catalán a
principios de 1850, se abre una etapa especialmente represiva. El Bando del
Gobernador de Barcelona de 23 de febrero de 1850, sobre asociaciones
clandestinas y conflictos colectivos de trabajo en la provincia de Barcelona 252, y el
nuevo Código Penal (Real Decreto de 30 de junio de 1850) no dejaban lugar a
dudas. El deterioro del nivel de vida de la clase obrera, el aumento de la
capacidad operativa de los sindicatos y la actitud de las autoridades militares,
hacen que la latente agitación social en la Ciudad Condal desemboque en la
primera gran huelga general de marzo de 1854. Durante el resto del año, los
disturbios, de mayor o menor intensidad, no cesan y obligan al Gobernador civil
de la provincia de Barcelona a promulgar el bando de 30 de abril de 1855, por el
que se establecen una serie de reglas sobre conflictos colectivos de trabajo y
funcionamiento de las asociaciones253.
249
BAYLOS (1993), págs.141-146.
250
En VV.AA.(1987).
251
VV.AA.(1987), págs.19-20
252
“El Barcelonés”, 26 de mayo. Reproducido en VV.AA.(1987), págs.21-23.
Bando Franquet, publicado en el “Diario de Barcelona”, 1 de mayo. Reproducido en
VV.AA.(1987), 27-28.
253
77
Pero será de la autoridad militar, concretamente del capitán general de
Cataluña, de quien emane una de las normas más represivas del periodo.
Mediante Bando de 21 de junio de 1855, se recorta el derecho de asociación, con
el objeto de conservar el orden público, “constantemente amenazado por las
disensiones fabriles”254. Por el artículo 1º se prevenía que todo el que perturbara
el orden sería castigado con lo dispuesto en el artículo 2º del Bando de 30 de
mayo de 1855, “es decir, con pena de muerte”; y por el 2º se declaraban
suprimidas las asociaciones no autorizadas y se permitía su continuidad, aunque
dependientes de la autoridad local y sujetas a la militar, a las existentes cuyo
objeto fuera “filantrópico o de socorros mutuos, sin la menor referencia a las
actuales disensiones sobre precios o pagos de trabajos”.
Pese a que las “disensiones” son corrientes, se sigue esgrimiendo un
discurso armonizador y se niega toda posibilidad de intervención del poder público
en los asuntos entre particulares. Incluso desde los medios académicos se
interviene en la polémica, y en un artículo publicado en el Diario de Barcelona, el
2 de agosto de 1854255, Figuerola arremete contra el intervencionismo con un
discurso de tono alarmante. Amparándose en la libertad de contratación, niega
cualquier intervención estatal al objeto de establecer condiciones de producción y
vejar, oprimir o limitar a una o las dos partes contratantes, porque supondría
“alterar abusivamente el precio de las cosas o constituir una sociedad comunista”.
Un año más tarde, en interpelación a las Cortes256, vuelve a la carga contra el
intervencionismo económico y las asociaciones que pretendían aumentar el jornal
de los trabajadores coartando la libertad de los fabricantes, y a defender a
aquellas otras cuyo objeto fueran las obras de beneficencia, la asistencia a niños,
ancianos y desocupados, y el mantenimiento de forma libre y dentro de justos
limites del precio del trabajo. No obstante, se muestra contrario a la prohibición,
254
ALARCÓN (1975), págs. 322-323.
255
ALARCÓN (1975), págs. 339-340.
256
Sesión de 19 de mayo de 1855. ALARCÓN (1975), págs. 340-343.
78
porque al hilo de ésta se habían formado, en su opinión, asociaciones secretas, a
las que se habían afiliado “hombres mal entretenidos, vagos y hasta asesinos”.
A las transformaciones operadas a lo largo del siglo y a la necesaria
adaptación de la normativa y con un continuo referente al “espíritu de asociación”,
se refiere el “Proyecto de Ley sobre Ejercicio de Policía, Sociedades, Jurisdicción
e Inspección de la Industria Manufacturera, presentado por el Ministro de
Fomento, Alonso Martínez, a las Cortes Constituyentes el 8 de octubre de
1855”257. En la Exposición de Motivos habla de “peligrosas doctrinas, utopías
especiosas, insidiosamente proclamadas como la inspiración de una mentida
filantropía”, y de conflictos entre fabricantes y operarios, “cuando una misma
suerte debiera estrechar sus relaciones”. El Proyecto se dirige a evitar los riesgos
provocados por el espíritu de subversión y a poner en armonía los objetivos e
intereses de empresarios y obreros. Para ello había que fomentar todo tipo de
sociedades cuyo objeto fuera el socorro mutuo, la beneficencia pública y privada,
el alivio de las clases productoras y la prosperidad de las ramas industriales.
Aprovechando el cese de la represión y el momento de tolerancia que se
vive en el último tercio del siglo, la movilización obrera culmina con la constitución
de la I Internacional, una organización de clase que cuestionaba las bases del
sistema y las combatía, y que será objeto de continua persecución 258. En octubre
de 1868 varios sindicatos barceloneses se federaban en una Dirección Central de
las Sociedades Obreras de Barcelona, promotora de un congreso en diciembre de
ese mismo año, en el que se reafirmaba su vocación societaria y se apoyaban las
iniciativas cooperativistas. El Centro Federal, sucesor de la Dirección Central,
creó el periódico La Federación, en agosto de 1869 y en el congreso celebrado en
Barcelona en junio de 1870 se constituiría la Federación Regional Española de la
Asociación Internacional de Trabajadores (AIT), que alcanzaría su techo en 1873,
257
Reproducido en ALARCÓN (1975), págs.323-333.
258
RALLE (1979). La Asociación Internacional de Trabajadores o Primera Internacional fue
fundada en Londres en 1864 por un conjunto de sindicalistas franceses e ingleses y con el impulso
ideológico de Marx. Congresos de Ginebra (1866), Lausana (1867), Bruselas (1868), La Haya
(1872).
79
con un número de afiliados que oscilaba entre 30 y 40.000259. La expansión del
asociacionismo obrero y su conexión con la rama bakuninista de la AIT, hicieron
que el sindicalismo se decantara hacia el anarquismo, que rechazaba el
paternalismo republicano y el cooperativismo, admitido sólo en su vertiente de
formación y de movilización, pero no como instrumento de emancipación obrera.
Las sucesivas persecuciones contra la Internacional constituyen el rasgo
más característico del periodo 1868-1874 desde el punto de vista de las
relaciones entre poder público y clase trabajadora. La condena abierta de la
Asociación Internacional de Trabajadores se iniciaba en las Cortes de 1871 por
los grupos conservadores, y anunciaba un periodo de clandestinidad y represión
del movimiento obrero en el delicado marco político puesto en marcha por el
pacto de fuerzas sociales que da lugar a la Restauración. Pero, en las Cortes,
aunque fuera una corriente minoritaria, también se abogaba por el ejercicio sin
limitación alguna del derecho de asociación. En la sesión de 17 de octubre de
1871, Garrido defiende la idea de que lejos de condenar y perseguir a la
Internacional, el gobierno debía proteger a todas las asociaciones creadas por los
españoles en uso de su derecho. Además, advertía al gobierno acerca del craso
error que suponía amenazar a la Internacional, porque sólo conseguiría convertir
a ciudadanos pacíficos en “revolucionarios terribles”260. En la sesión del día
siguiente, Castelar argumenta que la Constitución, al prohibir toda sociedad
contraria a la moral, debía referirse a los actos inmorales condenados por el
Código Penal261, y Alonso Martínez, en su réplica a Castelar, esgrimirá el artículo
198 del citado código, que declaraba ilícitas a las asociaciones contrarias a la
moral pública, para condenar a la Alianza de la Democracia Socialista, presidida
por Bakunin y que se autodeclaraba atea en su programa262.
259
MALUQUER (1996), págs.803-815.
260
ALARCÓN (1975), pág.404.
261
262
Ibíd, págs. 405-406.
20 de octubre de 1871. En ALARCÓN (1975), págs. 406-407.
80
Las reacciones traspasan el marco parlamentario. En la presentación de lo
que será la futura asociación, J. Bravo Murillo, aunque expresa el carácter
apolítico de la revista “La defensa de la sociedad”, subraya que su objeto es
“defender los intereses permanentes y fundamentales de la sociedad contra las
doctrinas y tendencias de la Internacional”. Tal defensa pasa por demostrar que
esas tendencias, sustentadas doctrinalmente en Rousseau, Leroux, Proudhon,
Marx y Blanqui, son “antirreligiosas, contrarias a la moral y antisociales”263.
De “visionarios niveladores” tacha M. Sanz a los partidarios de la
Internacional que persiguen que las leyes establezcan una absoluta igualdad de
riquezas. Tal objetivo es, a su juicio, un absurdo unánimemente reconocido,
excepto por “la chusma estúpida” y algunos hombres que pretenden adquirir
fortuna pescando en río revuelto264. Rememorando la vieja “economía de la
salvación” feudal, y a partir de la idea de que la limosna es “un vínculo santo que
une al rico con el pobre”, L. Coloma se expresa en términos que no admiten
réplica: “Para mantener el equilibrio necesario a toda sociedad hizo dios los
pobres y los ricos. A éstos les dio las riquezas y sus peligros; a aquéllos la
pobreza y sus tentaciones, pero a los unos les dio la caridad como salvaguardia y
a los otros la resignación como escudo”265.
Por su parte, Oliván defensor de una idea cara al liberalismo, la de la
ausencia de antagonismo entre capital y trabajo, proyecta en su artículo el
potencial peligro que encierra la huelga, fenómeno que hay que analizar desde
una perspectiva económica, como perjuicio a la industria y freno a la producción, y
política, como amenaza a la sociedad, porque ofrece elementos a los revoltosos
de profesión que aspiran a la anarquía o al comunismo. Oliván se refiere a los dos
ejes que articulan el discurso liberal y que han tenido desigual fortuna en la
realidad. Así, mientras con la civilización florece la ilustración y “resplandece la
263 BRAVO MURILLO, J.(1973), págs. 227-232. El Tratado Elemental de Economía Política, de A.
Blanqui, traducido por Baltasar Anduaga Espinosa, abogado del I. Colegio de Madrid, Imprenta de
la Vda de Jordán e hijos, Madrid, 1843, tuvo mucha aceptación en España.
264
SANZ (1973), págs. 247-250.
265
COLOMA (1973), págs. 301-304.
81
virtud sublime de la caridad”, el derecho al trabajo no ha podido realizarse,
suscitando “la lucha entre la mano de obra y el capital” y, como resultado de este
conflicto, la huelga. En un tono catastrofista advierte de los peligros que conllevan
la libertad de contrato, las discusiones en torno a los salarios, y el empeño de
asociarse a los efectos de la producción, y que no son otros que la vagancia, el
sufrimiento de las familias, la alarma de las poblaciones, la subida de precios y el
retraimiento de los capitales. Esta larga argumentación lo lleva a sentenciar que
en un régimen constitucional, y siempre que las negociaciones entre las partes
contrapuestas no traspasaran los límites de la moderación, no cabía intervención
alguna de la autoridad pública. Tal acción sólo estaría justificada, a su juicio, si se
cometieran excesos en el orden civil266.
El “aperturismo armonicista restaurador” emite una serie de órdenes que
buscan la tranquilidad de las clases propietarias y, a tal fin, limita o prohibe todo
atisbo de asociacionismo que persiga la resistencia o la insurrección, e intenta
encauzarlo hacia fines de ayuda mutua, recreo, instrucción, caridad, o
beneficencia267. En esta línea iría el Decreto de 10 de enero de 1874, por el que
se ordenaba la disolución de “todas las organizaciones y sociedades políticas
que, como la Internacional, atenten contra la propiedad, la familia y las demás
bases sociales”268. El propósito, se decía, era garantizar la seguridad pública, los
intereses de la patria y la integridad territorial (art.1º), y a las autoridades les
correspondía velar por su cumplimiento (art.2º)269. Como expresaría el Ministro de
la Gobernación, Eugenio García Ruiz, el orden y los fundamentos de la sociedad
española estaban siendo socabados por “predicaciones disolventes y locas
teorías”, hecho que obligaba al gobierno a “extirpar de raíz todo germen de
trastornos, persiguiendo en sus más disimulados y recónditos abrigos á los
perturbadores de la tranquilidad pública y á toda sociedad que, como la llamada
Internacional, atente contra la propiedad, contra la familia y demás bases
266
OLIVÁN (1973), págs. 305-310.
267
MAZA (1997), págs.87-88.
268
Decreto de 10 de enero de 1874: disolución de las sociedades o reuniones políticas en que se
conspire (disolución de la Internacional). Gaceta, 11 de enero, en VV.AA (1987), pág. 18.
269
ALARCÓN (1975), págs. 374-375.
82
sociales”. Tras esta disposición, sendos Decretos de 18 de julio de 1874
declaraban el estado de sitio, y ordenaban a los gobernadores la disolución de
todas las sociedades “sea cualquiera su clase, condición ú objeto, que no estén
constituidas con autorización del Gobierno”, con excepción de las de crédito, y
otras a que se refería el Decreto-ley de 1869”270. Pero, a pesar de que las
sociedades obreras agrupadas en la Federación Regional Española de la AIT
recibieron cárceles y destierros, y del despliegue intelectual, político y policial
contra el anarquismo, éste arraigaba de forma creciente en la sociedad
española271.
La Orden de 7 de febrero de 1875 (declarada Ley del Reino por la de 2 de
enero de 1877), relativa a las reglas a que debían adaptar su conducta los
participantes en reuniones y asociaciones públicas272, prohibía (regla 4ª) las que
tuvieran objeto político, suspendía las existentes y no permitía la creación de otras
nuevas. Cualquier asociación de fines benéficos, científicos, literarios o de recreo
que fuera sospechosa de tener carácter político podía ser suspendida por la
autoridad273. No obstante, la Constitución de 1876 consagraba, al menos
teóricamente, el derecho de asociación al establecer el derecho de todo español a
asociarse “para los fines de la vida humana” (art.13)274.
Por las mismas fechas en que Bismark establecía el seguro de enfermedad
y en Inglaterra se fundaba la Sociedad Fabiana, de la que habrían de surgir los
ideólogos del reformismo laborista275, en España Cánovas clausuraba la prensa y
270
Gaceta, 19 de julio.
271
ALVAREZ JUNCO (1976) y ELORZA (1975).
272
Gaceta 8 de febrero, VV.AA (1987), págs. 166-167.
273
Las academias incluyen el tema en sus debates y la de Ciencias Morales y Políticas le concede
una especial atención a los conflictos sociales. Es significativo que en el concurso extraordinario
convocado en 1875, al objeto de premiar seis memorias sobre temas relativos a la organización
social y el trabajo, se cuenta una titulada “la injusticia y graves inconvenientes de las asociaciones
obreras formadas con tendencias o propósitos subversivos”.
274
ROJAS SÁNCHEZ (1981), pág.200. También, AGUIAR y SÁNCHEZ (2000), págs.371-417.
275
Los fabianos cuestionan la fe liberal en la propiedad privada y el laissez faire y defienden las
ventajas de un control colectivo de los principales recursos productivos y de las rentas. Ahora bien,
83
declaraba ilegales todos los partidos no proclives a su democracia restringida. En
1881 se abre una brecha hacia la libertad de asociación y se tratan de suavizar
las prohibiciones del Decreto de 1874, permitiendo salir a la luz a las asociaciones
del proletariado. Se funda la Federación de Trabajadores de la Región Española
(FTRE) que llega a alcanzar casi sesenta mil miembros; el partido socialista
fundado secretamente en 1879, comienza a salir a la luz pública, afloran algunas
de las organizaciones gestadas en la clandestinidad o bajo una precaria
tolerancia, y todo tipo de asociaciones de carácter cultural.
En 1883 se inicia una nueva ola represiva, tras el asunto de la “Mano
negra”, y la “Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia”, emitida el 28 de enero
de 1884, es una muestra clara del sentimiento que despierta el anarquismo como
subvertidor del orden social, y de la magna operación “inquisitorial” emprendida
contra este tipo de asociación: “La Asociación fundada en la anarquía y el
colectivismo con el propósito de emprender y sostener la lucha del trabajo contra
el capital, y de los trabajadores contra la burguesía, es contraria a la moral
pública, pues contradice la autoridad y la propiedad industrial”276. El obrerismo
anarcosindicalista se desarrolla en un terreno marcado por el endurecimiento de
las relaciones de clase, afirmándose un nuevo tipo de sociabilidad basado en el
antagonismo de las clases sociales277.
Al abrigo de la Ley de 30 de junio de 1887, que venía a regular de nuevo el
derecho político de asociación y a dar cobertura normativa a los sindicatos y
partidos obreros. se gestaron y desarrollaron las principales organizaciones
sindicales del país. En 1888 se crea en Barcelona, el sindicato socialista, Unión
General de Trabajadores (U.G.T), y ese mismo año la organización anarquista
vuelve a cambiar de nombre, desaparece el de F.T.R.E. y se adopta el “Pacto de
la apropiación social de la renta debe hacerse mediante el impuesto progresivo y no con la
nacionalización de la propiedad. Vid. ALVAREZ JUNCO (1985), págs.10-11.
276
MAZA (1994), págs. 396-397.
277
MAURICE (1969), págs.140-142. En Inglaterra, la personalidad jurídica de los sindicatos se
regula en 1871, en Francia la libertad de asociación es reconocida en la Ley de 21 de marzo de
1884, que derogaba la Ley Le Chapelier, en Alemania habría que esperar a las Leyes de 5 de
diciembre de 1916 y 22 de mayo de 1918.
84
Unión y Solidaridad”278. Como respuesta se forman asociaciones patronales como
la Confederación Gremial Española, la Confederación Patronal y la Confederación
Nacional Católica Agraria, la Confederación Española Patronal Agrícola y la
entidad Estudios Sociales y Económicos279. La dialéctica entre el Estado y la
clase obrera cambia de dirección y el poder público trata de integrar en el sistema
al asociacionismo obrero, con una política que combinaba las medidas de
fomento de las tendencias mutualistas y cooperativistas y las represivas con las
sociedades de tipo reivindicativo280.
En la Circular de 31 de marzo de 1892 de la fiscalía del Tribunal Supremo,
sobre la actividad de las asociaciones anarquistas, el Ministerio fiscal advierte que
faltaría al más sagrado de sus deberes si no acudiera en defensa de la sociedad,
amenazada por un nuevo género de enemigos, “los que, habiendo escrito en su
bandera la negación de todo gobierno, de toda disciplina y de toda propiedad, se
asocian con creciente fanatismo para lograr fines imposibles por medio de las
ruinas y la muerte”. Con tono apocalíptico exhorta: “Estamos en el principio de la
guerra social, cuyo funesto curso es preciso cortar á todo trance” 281. Unos días
más tarde, la Real Orden de 6 de abril de 1892, para el cumplimiento de la Ley de
Asociaciones, insta a las autoridades civiles, militares y judiciales a vigilar a las
asociaciones obreras para verificar si están constituidas con arreglo a la Ley y en
caso contrario ordenar su disolución282.
278
En 1910, la anarcosindicalista Confederación Nacional del Trabajo (CNT) y, en 1921, el Partido
Comunista de España (PCE). Con la Restauración concluye un proceso ligado al desarrollo del
capitalismo en España, el mantenimiento del orden social establecido. La defensa coactiva del
orden social fue una alternativa siempre presente y la Ley de Orden Público de 1870 estaría
vigente hasta 1933. GONZÁLEZ CALLEJA (2000), págs.287-299.
279
SOTO CARMONA (1989), págs.287-291. Una visión de conjunto, en FERNÁNDEZ y
SÁNCHEZ (1997), págs 191-232.
.
280 ALARCÓN (1975), págs.12-16.
281
Gaceta, 3 de abril, en VV.AA.(1987), págs. 176-178.
282
Gaceta, 25 de abril, en VV.AA.(1987), págs. 179-180.
85
La persecución no cesa y en la Circular de la fiscalía del Tribunal supremo
de 17 de noviembre de 1893, que ordena castigar y perseguir al anarquismo283,
quebrantador del reposo social, se define a los miembros de este tipo de
asociaciones como “Fanáticos secuaces de doctrinas servidas en nuestra nación
y fuera de ella por criminales empeños colectivos de desarraigar por el fuego y
por el terror, condiciones perdurables de la sociedad, llevan su audacia hasta
hacer gala en la prensa periódica de sus reprobables designios y de propósitos
exterminadores de cuanto vive al amparo del derecho positivo”. La represión
prosigue en la Circular de la fiscalía del Tribunal Supremo de 13 de febrero de
1896284, sobre los delitos cometidos en el ejercicio de los derechos de reunión y
asociación, y, más explícitamente en el Real Decreto de 16 de septiembre de
1896, que establece el ámbito de aplicación de la Ley de 1896 sobre persecución
de las asociaciones anarquistas285, declarando la competencia de la jurisdicción
militar en materia de delitos perpetrados por anarquistas286.
Con todo, junto al mutualismo popular, las sociedades de resistencia
obrera son el eje del entramado societario a nivel nacional287. Por las estadísticas
elaboradas, a principios del siglo XX, por el Instituto de Reformas Sociales, acerca
del número de asociaciones profesionales y de ahorro, cooperación y previsión
existentes en el reino, con cifras sobre el contingente de asociados y datos sobre
entidades patronales y mixtas288, se sabe que, entre 1904 y 1916, se produce un
283
Gaceta, 18 de noviembre, en VV.AA.(1987), pág. 181.
284
Gaceta, 15 de febrero, en VV.AA.(1987), págs. 184-185.
285
Gaceta, 18 de setiembre, en VV.AA.(1987), pág. 187.
286
Sobre el anarquismo y anarcosindicalismo, PÉREZ LEDESMA (2000), págs. 483-499. La
normativa en los primeros años del siglo es múltiple, y entre ella destacan la Circular de la fiscalía
del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1902, sobre coligaciones y huelgas de los trabajadores, la
Circular del Ministerio de la Gobernación de 21 de junio de 1902, sobre huelgas, la Ley de 27 de
abril de 1909, sobre huelgas y coligaciones, cuyo artículo primero declaraba la libertad de huelga y
paro, sin perjuicio de los derechos de los contratos celebrados, la Circular de la fiscalía del
Tribunal supremo de 2 de octubre de 1912, sobre prevención y castigo de las confabulaciones
para las huelgas y los actos de sabotaje. Recogidas en VV.AA.(1987), págs. 202-211.
287
MAZA (1997), págs. 93-99.
288
La base de estas recopilaciones son los registros de los gobiernos civiles, desde donde se
remiten al Instituto, por entonces vinculado al Ministerio de la Gobernación. MAZA (1997),
págs.80-82.
86
desplazamiento asociativo hacia opciones reivindicativas y de cuño sindical. De
las 5.609 asociaciones existentes en 1904, y 18.986, en 1916, 1.147 eran
sociedades de resistencia en 1904, y 4.764, eran sindicatos en 1916289.
En el primer tercio del siglo se promulga una profusa normativa tendente a
regular la constitución de sindicatos agrícolas290, industriales y mercantiles291; la
intervención del poder público en las huelgas y paros 292; y otras normas relativas
que afectaban a determinadas asociaciones293, y al propio derecho de asociación,
que contemplaba definitivamente el derecho a coaligarse 294. En materia de Orden
Público, el 15 de abril de 1931 se derogaba el Código Penal de 1928 y se
restablecía el de 1870. La Ley de Defensa de la República, promulgada el 21 de
octubre de 1931, en su artículo 3º establecía la facultad del gobierno para
clausurar los centros o asociaciones, contradiciendo la norma del Código Penal
de 1870 y la Ley de 1887. El Código Penal de octubre de 1932 conservaba
idénticas todas las disposiciones del texto de 1870 relativas a asociaciones, pero
el día 28 de julio de 1933 entraba en vigor la nueva Ley de Orden Público que
sustituiría a la de 1870295.
289
SOTO CARMONA (1989), págs.720-734.
290
Ley de 28 de enero de 1906. Gaceta, 30 de enero, en VV.AA.(1987), págs. 441-443.
291
Real Decreto de 31 de julio de 1915. Gaceta, 1 de agosto, en VV.AA.(1987), págs. 444-447.
292
Real Decreto de 25 de agosto de 1923. Gaceta, 31 de agosto, en VV.AA (1987), págs. 223-228
293
El 18 de septiembre de 1923 se dictaba el Real Decreto sobre delitos contra la seguridad y
unidad de la patria, que afectó directamente a las asociaciones políticas regionalistas y
separatistas, sin hacer alusión a las asociaciones y grupos legalmente organizados, y remitía al
Real Decreto del 7 de noviembre de 1923, que atribuía al Director General de Seguridad, “cuanto
afecta a las asociaciones sometidas a la Ley del 30 de junio de 1887 y demás disposiciones
vigentes”.
294
El artículo 29 del proyecto de constitución de 1929 establecía, entre los derechos de los
españoles, el de “Asociarse con sus conciudadanos para los fines de la vida humana, constituir
con ellos personas jurídicas dotadas de la capacidad civil que las leyes les reconozcan, y coligarse
con los de su oficio y profesión para la defensa y el mejoramiento de sus intereses”. ROJAS
SÁNCHEZ (1981), pág.387.
295
Ibíd., págs.416-421.
87
5.3.
Una forma particular de fundación benéfico-social: las Cajas de Ahorro
o la “pedagogía de la previsión”.
El origen de la figura fundacional, si se exceptúan las de tipo eclesiástico,
son las fundaciones benéfico-asistenciales, denominadas fundaciones de
beneficencia particular en la Ley de Beneficencia de 20 de junio de 1849 y
posteriormente reguladas de forma más extensa y precisa por el Real Decreto e
Instrucción de 14 de marzo de 1899, y el Real Decreto de 17 de octubre de 1919,
sobre funciones del protectorado. De aquí derivaron las fundaciones benéficodocentes (Real Decreto de 29 de junio de 1911), cuyo protectorado se entrega por
Real Decreto de 27 de septiembre de 1912 al Ministerio de Instrucción Pública y
salen del ámbito aplicativo de la normativa de 1899296.
Las Cajas de Ahorro popular son fundaciones que realizan una labor social
y nacieron junto a las instituciones ilustradas, los Montes de Piedad, con un
propósito menos filantrópico y religioso que aquéllos, promovidas por entidades
políticas (diputaciones y ayuntamientos) y sociales (obispados y círculos
católicos)297. La escasa capacidad de ahorro de las clases populares y en
especial los indigentes, faltos de un salario suficiente o regular, les impedía
prevenir el infortunio mediante la autoasistencia del ahorro o la cotización, y en
muchos casos tenían que recurrir al préstamo de los Montes de Piedad,
empeñando sus exiguos bienes. Estas instituciones simbolizaban el limitado
alcance del ahorro, dado el precario salario298, y, lo que era más importante desde
el discurso economicista al uso, la irresponsabilidad popular y su desdicha regida
por la inmediatez de la necesidad299.
296
Estas fundaciones se regirán por la Instrucción de 24 de julio de 1913 hasta la promulgación
del Decreto 2930/1972 de 21 de julio, que aprobaba el Reglamento de Fundaciones Culturales
Privadas y Entidades análogas.
297
CASADO (1995), págs. 46-47, y BENITO (1995), pág.196.
298
Ibíd., págs.85-89.
299
Sobre el triángulo conceptual entre frugalidad, laboriosidad y prudencia, a través de la mirada
de algunos autores económicos británicos y franceses, ALMENAR (2003)
88
Desde el poder, los círculos filantrópicos y católicos, se propone la fórmula
previsora como panacea contra el empobrecimiento, y la Caja de Ahorro es el
establecimiento ideado para encauzar al pueblo por el sendero de la racionalidad
y el valor moral y económico de la previsión300. Había que lograr que los
trabajadores se independizaran de la asistencia garantizada y que ellos mismos
se enfrentaran a la inestabilidad del mercado de trabajo, la enfermedad o la vejez.
La Caja de Ahorro se convertía en el elemento capaz de “soldar la libertad
económica, el interés propio y el nuevo derecho de propiedad privada con un
orden social estable”301. Pero esta alternativa virtuosa del ahorro tenía un impacto
económico prácticamente nulo, y su principal mérito estaba en su papel
moralizador, de “pedagogía de la previsión”302.
Ahora bien, este tipo de
mutualidad debía ser controlada y la participación voluntaria y nunca de carácter
coactivo303. Las Cajas de Ahorros han sido consideradas como la variante
financiera del sistema cooperativo nacido durante la primera mitad del siglo
XIX304, y cumplían una triple finalidad, social, económica y política, de ahí que
fueran apoyadas por los gobiernos305.
300
La primera Caja de Ahorro se fundo en Paris en 1818 (presidida por el duque de La
Rochefoucauld-Liancourt. Las Friendly societies inglesas eran el modelo, la previsión podía
hacerse colectiva sin dejar de ser voluntaria. (estas sociedades contaban con 925.000 miembros
en 1815, cifra alcanzada en Francia en 1870, fecha en la cual las sociedades inglesas tenían
cuatro millones de adherentes). CRISTEN-LECUYER (2003). Sobre el desarrollo de las Cajas de
Ahorros en Alemania POLH (2003), en Escocia, ELLAMS (2003), sobre los modelos europeos,
PAMPILLÓN (2003). En España, y el campo de la cooperación de crédito, la primera fue Manantial
del Crédito, creada en Madrid en la década de 1860, las demás eran agrícolas (reguladas por la
Ley de 19 de octubre de 1869 sobre libertad de Bancos y Sociedades de Crédito) .
301
ALMENAR (2003), pág.55. También hace hincapié en la inestimable labor de estabilidad social,
TITOS (2003).
302
Las virtudes del ahorro son subrayadas por Bentham, Malthus y La Rochefoucauld, presidente
del consejo de administración de la Caja de Paris. Los efectos sobre el orden social son resaltados
por Mesonero Romanos con motivo de la creación de la Caja de Madrid, en un texto de 1835:
”Estas cajas son una institución esencialmente antirrevolucionaria que asocia al proletariado, por
medio de su propio trabajo, al interés y a los goces de la propiedad y el orden”. Citado por TEDDE
(1991), págs. 8-9. Sobre la elevada carga moralizante de esta fundación que incorporaba la
beneficencia y el control social, MARTÍNEZ SOTO (2003 a)
303
CASTEL (1997), págs. 250-252
304
FORNIÉS (1991), pág. 39.
305
TITOS (1991), págs.13-14.
89
Las Cajas nacieron con el objetivo fundamental de mejorar la situación de
las clases más necesitadas, su naturaleza fue básicamente filantrópica y se
articularon en torno a dos pilares, fundación a cargo de la iniciativa privada y
empleo del ahorro captado en financiar los Montes de Piedad. Así lo recogería la
Real Orden de 3 de abril de 1835, que postulaba la financiación de los Montes de
Piedad para que pudieran conceder préstamos prendarios a las capas sociales
más pobres, con el fin último de promocionar el ahorro popular, virtud a difundir
entre los obreros, forma de previsión social y de inversión económica que
contribuiría a la integración social y política de las clases trabajadoras. La Caja se
concebía como actividad privada, correspondiéndole al Estado estimular su
creación y regular su funcionamiento306. Mediante Real Orden de 17 de abril de
1838 se crea la Caja de Ahorros y Previsión de Madrid, que abrirá sus puertas el
1 de febrero de 1839, y mediante Real Orden de 17 de abril de 1839, el gobierno
exhorta a las autoridades locales a promover la fundación de Cajas de Ahorros y
Montes de Piedad, por cuantos medios les sugiriera su filantropía. España se
incorporaba tardíamente a un movimiento iniciado mucho antes en Europa y lo
hacía siguiendo el modelo francés. Charles Gide las definiría como “huchas
perfeccionadas”.
En todos los textos que acompañan a su fundación se justifican
ideológicamente las Cajas desde la beneficencia, como la única forma posible de
regenerar y reformar las innatas malas conductas de las clases inferiores 307. Con
los Montes de Piedad se obtenía el efecto benéfico de la subsistencia y con las
Cajas el objetivo moralizador y armonizador del ahorro, de tal forma que capital y
trabajo quedaban unidos en un modelo de conducta social. Estos planteamientos
son explícitos en el discurso de apertura de la Caja de Valladolid, en el que se
306
La Real Orden de 3 de abril de 1835 instaba a los gobernadores civiles a fomentar la fundación
de Cajas y daba noticia de la primera Caja fundada en España en 1834 en Jerez de la Frontera.
TERRÓN (1987). Han aclarado mucho sobre la figura histórica del creador de las Cajas en
España, Diego Medrano y Treviño, LAGARES y NEIRA (2003). Sobre el contexto histórico del
origen de las Cajas de Ahorros en España, MORALES MOYA (2003), TEDDE (2003) y CASTELLS
y MOLINER (2000).
307
Sobre su función benéfica y su nacimiento unido a los Montes de Piedad para ganar la
confianza del público y para reforzar el carácter social de su obra, y el paso de lo benéfico-moral a
lo benéfico-social, FERNÁNDEZ SÁNCHEZ (2003).
90
califica la proliferación de asociaciones, con origen en la caridad privada y en la
beneficencia pública, creadas para disminuir y amparar la indigencia, y mejorar la
condición de las clases menos acomodadas, de “interesante reacción moral e
intelectual”. La “filantrópica institución de la Caja de ahorros-Monte de piedad” era
un proyecto concebido por el Ayuntamiento y la autoridad superior de la provincia,
con la colaboración de la Sociedad Económica, y tenía como fin evitar la opresión
mediante la usura.
Se creaba un establecimiento formado por un cuerpo con dos secciones,
con el nombre de Caja de Ahorros y Monte de Piedad, al objeto de que el primero
financiara al segundo, que emplearía las sumas disponibles en préstamos con
prendas, con la finalidad de garantizar ambos fondos. Tal conjunción de cuerpos
haría de la futura institución un instrumento de armonía social. Desde el punto de
vista económico, se inculcaría orden y economía en las clases laboriosas, se
estimularían el trabajo y los medios para crear un fondo y formar un patrimonio, y
con ellos, se multiplicarían las industrias. Desde una perspectiva moral,
“enseñando” previsión ante los riesgos de la miseria, la enfermedad y la vejez.
Por último, y desde una óptica política, como medio de orden público, porque el
hombre, como propietario, estaría más interesado que el simple asalariado en
mantener la tranquilidad pública308.
El Decreto de 29 de junio de 1853 establecía una nueva normativa que
afectaba a las Cajas, a los Montes y a la Caja General de Depósitos, en un intento
de controlar su actividad y declararlas establecimientos de beneficencia y, como
tales, sujetas a la Ley de Beneficencia de 1849309. El Decreto ponía énfasis
especial en la vocación social de las Cajas y determinaba que la Obra Social se
dedicara a una función benéfica. Es la primera norma tendente a regular de forma
sistemática y completa a las Cajas de Ahorros y pretendía sustituir los estatutos
308
Discurso que en la solemne apertura de la Caja de Ahorros-Monte de Piedad de la Ciudad de
Valladolid, verificada en 26 de diciembre de 1841, leyó el Ilmo Señor Don Joaquín Tarancón,
Presidente de la Junta general directiva del mismo establecimiento, Imprenta de D. Manuel
Aparicio, Valladolid, 1841. Lo reproduce MAZA (1999), págs. 95-105.
309
PETIT (1997, págs.187-196) ha estudiado el caso francés y escribe que en 1848 para el
conjunto del territorio se computan 364 Cajas de este tipo, que tienen en préstamo 49 millones de
francos.
91
particulares por una norma general, reflejo del carácter intervencionista de un
gobierno dispuesto a controlar estas instituciones310. La mayor participación
estatal se intensifica con la Ley de 29 de agosto de 1853, que alteraría en parte
los planteamientos iniciales de 1835 y 1839, al permitir la creación pública de
Cajas bajo la tutela de los gobernadores civiles y los alcaldes, calificándolas como
establecimientos municipales de beneficencia. Las Cajas debían canalizar el
ahorro sobrante hacia la Caja General de Depósitos, creada por Bravo Murillo,
como recurso para financiar los déficit públicos311.
Este fundamental y positivo papel social de las Cajas se vería refrendado
con el apoyo institucional de la Academia de Ciencias Morales y Políticas, creada
por Real Decreto de 30 de septiembre de 1857312, y de las sociedades
económicas. En 1876, la sociedad económica aragonesa de amigos del País
funda una Caja, cuya creación se justifica como el intento de conciliar las viejas
ideas de progreso que distinguieran a la sociedad con el espíritu de caridad
cristiana, prudencia y previsión institucional, que Francisco Piquer, había puesto
en práctica al fundar los Montes de Piedad. De esta unión derivaban los principios
que inspiraban a la entidad, consistentes en una combinación de ilustración
cívica, beneficencia religiosa y deseo de ayudar a los más necesitados313.
La Ley de 29 de junio de 1880, sobre promoción de Cajas de Ahorro en
capitales y poblaciones importantes ordenaba al Gobierno la instalación de Cajas
de Ahorro y Montes de Piedad donde no existieran, confirmando la presencia
cada vez más acusada del Estado, que se reservaba el derecho de aprobar los
estatutos de las Cajas creadas y las consideraba instituciones de beneficencia
310
TITOS (1991), pág.15, ha señalado que el efecto fue que cundió la alarma y se produjo una
retirada masiva de depósitos. El Decreto quedó en suspenso y las Cajas siguieron rigiéndose por
sus propios estatutos.
311
La Caja G. de Depósitos fue cerrada por Figuerola en 1869. COMÍN (2001), págs.29-31.
312
En 1875 la Academia convoca un concurso extraordinario con el objeto de premiar seis
memorias sobre temas relativos a la organización social y el trabajo, entre los que se cuentan una
relativa a “Influencia de las Cajas de Ahorros en la condición y bienestar de las clases obreras”.
313
BONO y FERNÁNDEZ (2001), pág.23.
92
particular, con exenciones fiscales y bajo la tutela directa del gobierno Central.
Las Cajas de Ahorro comienzan a multiplicarse en el panorama asociativo de
principios de siglo, alcanzando la cifra de 549 entidades en 1916, pero su
“afianzamiento institucional” no llegaría hasta la década de 1920314.
Por el Decreto-ley de 9 de abril de 1926, las Cajas pasan de depender del
Ministerio de la Gobernación a hacerlo del de Trabajo y el Real Decreto-ley de 21
de noviembre de 1929 las vincula a las “funciones sociales” del citado Ministerio.
El Real Decreto obliga, por primera vez por imperativo legal, a aplicar los
beneficios a obras sociales y define a las Cajas como “Instituciones de patronato
oficial o privado, exentas de lucro mercantil”. El Decreto de 10 de julio de 1931
dispone que pueden existir Montes de piedad, fiscalizados por la Inspección
Técnica de Beneficencia (Area de Gobernación), sin Cajas de Ahorros,
controladas por el Ministerio de Trabajo. El estatuto general aprobado por Decreto
de 14 de marzo de 1933 vuelve a definirlas como instituciones de carácter
benéfico-social, bajo el protectorado del Ministerio de Trabajo y Previsión y con el
carácter de “elementos auxiliares”315. En éste se establecía la obligación de
destinar a Obra Social como mínimo la mitad del beneficio neto de impuestos y
como máximo el total. El Estatuto las define, las separa de las restantes entidades
crediticias y de ahorro y confirma su carácter benéfico y social, pero abre la vía
para su posterior configuración con importantes cometidos financieros316.
5.4.
El movimiento cooperativo, una alternativa al modo de organización
capitalista
La cooperativa no tiene un fin social general, ni pretende regular
actuaciones caritativas o solidarias, es una forma de asociación que busca una
alternativa al modo de organización capitalista317. El movimiento cooperativo
irrumpe tardíamente en España, debido, en gran parte, al retraso en el proceso
314
COMÍN (2001), págs.33-35, y ANDRÉS GALLEGO (1984), págs 406-408.
315
BENITO (1995),197-198
316
TITOS (1991), págs.17-25.
317
REYNA (1993), págs. 387-389.
93
industrializador. Primero, como respuesta espontánea de defensa de los
trabajadores ante las duras condiciones impuestas por el capitalismo, más
adelante, con una fuerte impronta del pensamiento socialista. El profesor Monzón
ha caracterizado al movimiento cooperativo en España con una serie de rasgos:
tardía aparición, paralela al retraso en el proceso industrializador; fuerte presencia
obrera; clara inclinación hacia las sociedades de producción; efímera existencia y
desarrollo periférico; y gran influencia del pensamiento socialista318.
El movimiento, surgido como medio de reforzar la cohesión del grupo
profesional frente a los avatares de la existencia y la amenaza que representaban
los avances técnicos y las nuevas relaciones de producción, tiene su principal
representación en el sector textil de Cataluña, llegando a veces a conformar el
esbozo de formas de trabajo cooperativo. La gran crisis textil favoreció la
búsqueda de soluciones y el cooperativismo, impulsado por la propaganda de
Fernando
Garrido
y
otros
elementos
republicanos,
resultó
una
salida
relativamente válida para algunos grupos de obreros. Aunque, como creación de
un sector moderado y republicano, el cooperativismo siempre contó con la
hostilidad abierta de los sindicatos. En el congreso obrero de Barcelona de 1865
se aprobó que “la asociación por sí sola y sin protección, podía lograr una mejora
moral y material del obrero, y procurar su independencia”, línea que sería
apoyada desde el periódico La Asociación, publicado por José Roca y Galés319.
En el terreno de las influencias doctrinales, se puede afirmar que el
socialismo asociativo de Owen tiene escasa presencia en la península, mientras
que Saint-Simon y Fourier son conocidos desde la década de 1830, y el apoyo a
sus ideas llega a alcanzar bastante entidad; Cabet se recibe en los años 40,
coincidiendo con la recepción de Proudhon320. Saint-Simon llega a España de la
mano de Covert-Spring, que en los primeros días de 1836, en El Propagador de la
Libertad, transmite las ideas económicas que sus discípulos, P. Enfantin y
318
MONZÓN (2000) y (1989), págs.60-64. Una reciente revisión de la literatura económica sobre
el tema en MONZÓN (2003).
319
MALUQUER DE MOTES (1996), págs. 790-795.
320
SERRANO, SÁNCHEZ y MALO (2001), pág. 85.
94
Chevalier, habían propagado, mediante una serie de artículos con la pretensión
de formar un tratado de Economía Política, en Le Globe, a lo largo de 1831. Como
aquéllos, Covert-Spring también creyó en el papel solidario de los banqueros con
el resto de la sociedad y defendió el sistema de empréstitos como medio de
financiar el desarrollo económico y criticó el sistema de contribuciones por ser
gravoso a los trabajadores321.
Fourier es seguido por Joaquín Abreu y Ortí, que difunde su concepción del
socialismo, descalifica la actuación de la asociación de tejedores de Barcelona,
defiende el falansterio como forma de organización de la vida social y apuesta por
la asociación como forma de organizar el trabajo y cooperar con los demás 322.
Otro destacado fourierista es Fernando Garrido Tortosa, tildado por Reventós de
“apóstol del cooperativismo”, e impulsor de periódicos y revistas de divulgación
cooperativista323. Periódicos como La Fraternidad (1847-1848) y El Padre de
Familia (1849-1850) difunden las ideas de Cabet324.
Proudhon tiene un entusiasta discípulo en el influyente y contradictorio
personaje, La Sagra, colaborador, durante el trienio liberal, en el diario El
Conservador, de escaso recorrido, puesto que sólo se edita entre los meses de
marzo y septiembre de 1820. En 1839 realiza labores filantrópicas cooperando en
la actividad de diversas agrupaciones, como la “sociedad para la mejora del
Régimen carcelario”, o la “Sociedad para la educación del Pueblo”. En el mismo
año, imparte en el Ateneo de Madrid unas Lecciones de Economía Social, en las
que glosa los remedios para llevar a cabo su revolución social, consistentes en
321
El diario Le producteur (fundado en 1826, un año más tarde de la muerte de H. De SaintSimon) defendía la asociación comanditaria de la industria, en la que capitalistas y trabajadores
irían de la mano en la búsqueda de un nuevo estado industrial. SÁNCHEZ HORMIGO en
COVERT-SPRING (1999), págs. XXXVII y CXXVIII.
322
SÁNCHEZ HORMIGO (2001) págs. 588-593.
323
Fourierista, conoce a G. Manzzini, divulga las ideas sobre el movimiento de Rochdale y publica,
entre otras, La cooperación. Estudio teórico práctico sobre las sociedades cooperativas, Madrid,
1882; Historia de las asociaciones obreras en Europa, Barcelona, 1864. MONZÓN (1985),
págs.60-64; y REVENTOS (1960), págs.50-73.
324
MALUQUER (1996), págs.792-802.
95
fomentar los intereses materiales, la instrucción y la educación, la beneficencia
pública, el castigo y la represión de delitos y la reforma moral. Partidario del
colectivismo y contrario a la concentración de la riqueza, defiende una
organización inteligente del crédito que permitiera al trabajador desarrollar su
actividad. En 1840 escribe en el diario crítico con las organizaciones obreras, El
Corresponsal, una serie de artículos en los que se opone a las fórmulas de
resistencia ideadas por los obreros catalanes. Colabora con Proudhon, al que
presta todo su apoyo para llevar a cabo su idea de Banco del Pueblo, y se
convierte en expositor de su doctrina325.
En los Congresos de la Asociación Internacional de Trabajadores (AIT) de
1864 y de 1866, Marx considera el papel del movimiento cooperativo como “una
de las fuerzas transformadoras de la sociedad actual”, siempre que se trate de
una creación de los propios obreros, sin el apoyo estatal, y recomienda la
cooperativa de producción porque ataca los cimientos del sistema económico,
mientras la de consumo, “toca solamente la superficie”. Lasalle (Asociación
General de Obreros alemanes) comparte la opinión de Marx sobre la forma
idónea de cooperativa, pero no rechaza la ayuda del Estado. La cooperativa de
producción es, a su juicio, la única forma que tienen los trabajadores de burlar la
“ley de bronce de los salarios”326.
A partir de 1860 proliferan en Cataluña, Valencia, Andalucía y Madrid,
cooperativas alentadas por trabajadores industriales y agrícolas, de clara
influencia francesa y orientadas hacia el trabajo asociado. En el campo de la
cooperación de crédito, se crea en Madrid, la cooperativa Manantial del Crédito327.
Pero, el marco político y legal que va a impulsar el desarrollo del cooperativismo
es la Ley de Asociaciones de 1887, aunque, con anterioridad, son destacables
varias iniciativas parlamentarias en forma de proposiciones de Ley, de Pascual y
Casas (21 de octubre de 1871 y 6 de noviembre de 1872) y de Sisa (10 de
octubre de 1872), que propenden a impulsar su creación solicitando determinados
325
CABRERA, ELORZA y VÁZQUEZ (1973), págs.142-144.
326
Ibíd., págs. 142-152.
327
TERRÓN (1987), pág.109 y MONZÓN (1994, 109-110.
96
estímulos fiscales, concretamente, la exención de contribución industrial durante
cinco y diez años, respectivamente, a las sociedades cooperativas de consumo,
producción o crédito creadas328. En 1892, Joaquín Díaz Rábago elabora un
proyecto de Ley de Sociedades cooperativas, y en 1898 se celebra la primera
asamblea de Cooperativas Catalano-Balear y se acuerda publicar la Revista
Cooperativa Catalana.
En el último tercio del siglo las dos principales corrientes eran las
cooperativas de trabajo asociado y de consumo, de clara influencia socialista y el
cooperativismo agrario, promovido por la Iglesia329. Como avanzaba Monzón, la
cooperación presenta un desigual reparto geográfico, con fuerte inclinación hacia
Cataluña330, y la región levantina, aunque con ejemplos dispersos en toda la
Península. Entre las actividades a desarrollar, según consta en sus estatutos,
destacaban el socorro mutuo, el ahorro, la instrucción y el recreo, tal como se
apuntaba en los reglamentos de la sociedad benéfica cooperativa de obreros de
la Villa de Torre Don Jimeno: “benéfica, cooperativa, instructiva y de socorros
mutuos de obreros” que también se declaraba alejada de “toda tendencia política
o religiosa determinada”331. Por otro lado, y por las cifras que da el Instituto de
328
ALARCÓN (1975), 376-378
329
Un análisis de la evolución de las cooperativas de trabajo asociado, como fórmula de acción
colectiva de los trabajadores, desde el periodo 1869-1900 hasta los años posteriores a la etapa
desarrollista (1960-1970), y como respuesta laboral a una economía en crisis desde mediados los
años setenta del siglo XX, en MORALES GUTIÉRREZ (2003). Una revisión de las tesis sobre el
cooperativismo agrario centradas en su papel impulsor de dependencias económicas y políticas a
favor de la gran propiedad, y su inclinación por su papel como “instrumento de modernización de
la agricultura”, en el primer tercio del siglo XX, en GARRIDO HERRERO (2003). Sobre el inicio del
cooperativismo de crédito agrario en España, 1890-1934, ligado al intento de solucionar los
problemas agrarios en los años de la crisis de fin de siglo, MARTÍNEZ SOTO (2003 b).
330
En diciembre de 1913, F. A. Ripoll consigue celebrar un Congreso en el paraninfo de la
universidad de Barcelona, con gran afluencia de participantes y ponencias. RODRÍGUEZ y
MONSERRAT (1996), págs.70-76.
331
Otros ejemplos de objeto explícito son la Alianza de Pueblo Nuevo que combina socorros
mutuos, instrucción, recreo y ahorro; la Sociedad Cooperativa Sabadellense; la sociedad de
obreros y auxiliar, la Estrella de San Andrés. En un llamamiento de 13 de julio de 1881 emitido en
Alcoy y reproducido en La Revista Social de 4 del 8 de 1881, se decía: “Asociate obrero alcoyano,
que esa es tu salvación...”. en la sociedad, sigue diciendo, encontrará el obrero instrucción,
justicia, socorro, educación para sus hijos, y su esposa ya no será humillada. También exige una
actitud moral: en lugar del alcohol, moralidad, en lugar del vicio, recreo, en vez de comparsas,
asociación. Que salga de la ignorancia y así saldrá de la explotación. Recogido en RALLE (1984),
págs.14-15.
97
Reformas Sociales, sobre el nivel de asociacionismo existente en el país, puede
observarse que de las 274 cooperativas, en su mayoría de consumo, que existen
en 1904, se pasa a 507 en 1916.
En otra dirección, muy alejada de las fórmulas preconizadas por los
socialistas utópicos, se mueve el proyecto de cooperativismo de los publicistas del
catolicismo social, corriente que, además de la asistencia y la instrucción, plantea
otras formas de asociación que guardan gran similitud con las cofradías y
gremios, representativas de la caridad cristiana y de la organización estamental
del trabajo. Entre otras, socorro mutuo ante la enfermedad y el paro, entidades de
crédito, como las Cajas de Ahorro, y cooperativas de producción y consumo 332.
Otra línea de acción era la de garantizar el crédito agrícola y asegurar la
subsistencia del socio, mediante cooperativas de crédito, que practicaban o bien
la responsabilidad solidaria e ilimitada de los socios, o bien la pignoración de los
animales y aperos de trabajo para obtener un crédito333. La expansión de los
sindicatos agrícolas coincidió con la de las Cajas Rurales y otras muestras de la
maduración asociacionista de la sociedad española que se percibe en el segundo
lustro de la centuria334.
Montero ha observado en los debates preparatorios de la Rerum Novarum,
un interés especial por concretar el modelo asociativo capaz de restaurar la
armonía social rota por el nuevo orden liberal capitalista. Aunque La Tour du Pin,
a través de la revista L’Association Catholique, propagaba el orden corporativo y
defendía la vuelta del orden gremial, la Encíclica se apartaría en cierto modo del
mito gremialista, organicista, inclinándose hacia el sindicalismo obrero, y
proponiendo asociaciones profesionales cristianas mixtas, donde armónicamente
confluyeran los intereses del capital y del trabajo. La Academia de Ciencias
332
ANDRÉS-GALLEGO (1984), págs.128-129. En 1865, el jesuita P. Antonio Vicent creaba el
primer círculo de obreros de Manresa, en 1881 nacía la Unión Católica y en 1894 la primera Junta
Central de Acción Católica, con el objetivo de coordinar las actividades de las asociaciones
católicas. En 1903 se organiza el Consejo de Corporaciones Católico-obreras, y en 1908 se crea
la Asociación Católica Nacional de Propagandistas (ACN de P) con una misión propagandística,
según Herrera Oria, “en el campo social y político”. GUTIÉRREZ RESA (1995), págs. 293-294.
333
CARASA (1994), págs.457-461.
334
ANDRÉS-GALLEGO (1984), pág.219.
98
Morales y Políticas no es ajena a esta polémica en torno a la vuelta de los
gremios, y en los debates que tienen lugar a lo largo de sus sesiones pueden
apreciarse dos posiciones claramente diferenciadas, la de los economistas
Colmeiro y Figuerola, que se oponen a su restablecimiento, argumentando que
los gremios obstaculizaron el desarrollo industrial, y la de Torreanaz y Azcárate,
que abogan por su rehabilitación335.
La primera normativa sobre cooperativas no se promulgaba hasta bien
entrado el siglo XX. En 1927, el Instituto de Reformas Sociales encargó a Gascón
y Miramón un Anteproyecto de Ley de Cooperación de 1927, pero hubo que
esperar casi un quinquenio para que se dictara el Decreto de 4 de julio de 1931,
transformado en Ley el 9 de septiembre336, promulgado por Largo Caballero337, y
reglamentado el dos de octubre del mismo año338, que regulaba esta forma de
asociación y la clasificaba en función de sus fines en cooperativas de producción,
consumo y crédito. En la exposición de motivos se aclaraba que el progreso de la
cooperativa debía ser obra de los cooperativistas y que al Estado sólo le competía
fomentar y, “sobre todo, encauzar”. El Decreto definía la Sociedad cooperativa,
como la “Asociación de personas naturales o jurídicas que, sujetándose en su
organización y en su funcionamiento a las prescripciones del presente decreto y
tendiendo a eliminar el lucro, tenga por objeto satisfacer alguna necesidad común,
procurando el mejoramiento social y económico de los asociados mediante la
acción conjunta de éstos en una obra colectiva”. Mediante Orden de 13 de marzo
de 1934 fue modificada determinándose las obras sociales a las que podían
aplicarse los excesos de percepción de las cooperativas populares339.
335
MONTERO (2001), págs.469-472
336
Decreto-ley de 4 de julio de 1931, sobre sociedades cooperativas Gaceta, 7 de julio, VV.AA
(1987), págs. 1079-1085.
337
El Decreto se basó en los principios de Rochdale, aceptados por el cooperativismo de los
países representados en la Alianza Cooperativa Internacional. MONZÓN (1994) pág.110.
338
Decreto de 2 de octubre de 1931: Reglamento de aplicación de la Ley de Cooperativas.126
artículos y 6 disposiciones transitorias VV.AA (1987), págs. 1086-1099.
339
SOTO CARMONA (1989), págs.744-745.
99
Durante la II República, el cooperativismo conoció un fuerte auge, tanto en
el sector agrario cuanto en el ámbito del trabajo asociado, consumo, viviendas y
crédito. Entre el 28 de septiembre y el dos de octubre de 1932 se celebra en
Instituto Provincial Vizcaíno de Bilbao un nuevo Congreso. En el V congreso
Cooperativo, celebrado en Madrid en abril de 1935, estuvieron representados más
de 120.000 socios cooperativistas del sector de producción.
6.
De las “políticas sin Estado” al intervencionismo “científico”
La “cuestión social” surge a partir de la constatación de la precariedad en la
que estaba sumiendo el progreso económico a determinados colectivos, sujetos
activos y pasivos de la revolución industrial. Parafraseando a Polanyi, la
dislocación de la vida del pueblo discurría paralela al asombroso avance de los
medios de producción340. La realidad desmentía una y otra vez el aparente
compromiso entre las promesas del nuevo orden juridico-político fundado sobre
un reconocimiento de los derechos del ciudadano, y un orden económico que
generaba miseria341. Aunque, en distintos ámbitos geográficos y temporales, las
sociedades habían experimentado en otras ocasiones problemas de cohesión y
habían acometido acciones sociales para conjurar el riesgo de fractura, mediante
la asistencia y otras formas de intervención, en el ámbito de la mendicidad, el
trabajo y la salud; la dimensión que tomaba el pauperismo en los tiempos de la
revolución industrial, exigía una nueva “invención de lo social”342.
En Francia, la percepción de la “plaga del pauperismo” como amenaza “al
orden político y moral”343, y como fenómeno que de no solucionarse derivaría en
la “conmoción del mundo”344, empieza a sentirse en la década de los años 1830, y
340
POLANYI (1987), pág.69.
341
CASTEL (1997), pág.20.
342
DONZELOT (1984).
343
VILLENEUVE-BARGEMONT V.A. (1834), pág.25. Citado por CASTEL (1997).
344
BURET (1840), tomo I, pág.98. Citado por CASTEL (1997).
100
llega a convertirse en la principal obsesión económica y política, hasta que en las
últimas décadas del XIX y principios del XX, el seguro obligatorio vaya
sustituyendo al seguro libre, y se pongan las bases de la futura seguridad social.
La sociedad francesa va tomando conciencia de las dificultades de mantener la
cohesión social, ante la existencia de grupos que no pueden satisfacer sus
necesidades básicas porque no están en condiciones de trabajar, y, por tanto,
clientes potenciales de lo “social-asistencial”345.
En Inglaterra, como ha señalado Schumpeter, al acentuarse el ritmo de la
industrialización y aparecer el paro tecnológico tuvo que arbitrarse un sistema que
garantizara un mínimo de ingresos a los individuos, la Ley de 1795, que preveía una
ayuda parroquial a los perceptores de salarios insuficientes para vivir (sistema
Speenhamland)346. La fórmula, en vigor hasta la aprobación de la nueva Ley de
Pobres en 1834, justificó el pago de bajos salarios por parte de los patronos, que
transferían parte del coste del trabajo a la asignación para los pobres 347. Otro
efecto perverso fue el de abaratar y facilitar el despido348. Pese a todo, el sistema
de “caridad legal”, completado con este subsidio, imperante en Inglaterra, era un
código social muy refinado para su tiempo y sus críticos no entendieron que tal
legislación socio-laboral había posibilitado el tránsito del capitalismo comercial al
industrial, movilizando una fuerza de trabajo no cualificada antes de la revolución
industrial349.
Para Smith, la Ley de Domicilio, “esa ley contrahecha” era una violación
manifiesta de la libertad natural350. Malthus criticará los vicios del sistema
345
CASTEL (1997), págs. 29-31.
346
SCHUMPETER (1971), págs.317-320.
347
GONZÁLEZ SEARA (2000), págs. 51-68.
348
MOIX (1975a), págs.174-175.
349
CASTEL (1997), págs. 134-135.
350
SMITH (1776) págs.131-132. Como subraya POLANYI (1987, pág.187), en la obra de Smith, la
existencia de los pobres no constituye un problema y el tema será evocado diez años más tarde
por Townsend en su Dissertation on the Poor laws. Otros autores que analizan la pobreza son
Patrick Colquhoun, para quien ésta era un ingrediente necesario e indispensable en una sociedad
que quisiera progresar (A treatise on indigence, 1806, pág.7); y Arthur Young, que sostenía que
101
Speenhamland y el socorro sin contraprestación, sin excluirlo si era percibido a
cambio de una prestación personal, en el lúgubre ambiente de una “casa de
trabajo”. A su juicio, las leyes de pobres incentivaban la pobreza al promover el
aumento de la población, y la ayuda, proveniente de la caridad privada o pública,
agravaba el problema y no remediaba la falta de previsión causante de la
miseria351. El fomento de la actividad y el individualismo debían ser las guías de
toda política y la solicitud de socorro una actitud vergonzosa352.
En 1830, la clase manufacturera presiona solicitando la reforma de las
leyes de pobres, que impedían la formación de una clase obrera industrial que
dependiera exclusivamente del trabajo realizado 353. También se alzan contra su
elevado coste, porque, entre 1776 y 1832, la cifra total de las contribuciones de
pobres había pasado de un millón y medio de libras a siete millones 354. En este
último año se constituye la Royal Commission, encargada de elaborar un informe
para reformar la legislación vigente. En esos momentos, la visión dominante sobre
la asistencia social, y de clara influencia en la Comisión, era malthusiana, pero
Bentham también estuvo muy presente en las discusiones, a través de un
discípulo suyo, E. Chadwick355. El informe final contenía dos ideas básicas: negar
el socorro a los individuos aptos para trabajar y aumentar la represión para
acrecentar la atracción al trabajo. Este principio de menor elegibilidad era deudor
del plan penitenciario de Bentham, el Panopticon, que Chadwick prácticamente
había que mantener en la pobreza a las clases bajas, o de lo contrario jamás serían laboriosas
(Eastern tour, 1771, IV, pág.361) citados por LASKI (1981), págs.179-180.
351
ROLL (1974), pág.181.
352
MALTHUS (1798, 1986), págs.330-331.
353
POLANYI (1987), pág. 226.
354
MOIX (1975a), págs.174-175.
355
Una de las obras más importantes y que según SCHUMPETER (1971, pág.320) influiría en la
obra de los economistas sobre la “falacia de la beneficencia” es Observations on the Poor Bill...(of)
Mr. Pitt, 1797 de J. Bentham.
102
transcribe356, y el carácter carcelario, de “cárcel sin culpa”, que emanaba del
Informe, encontraría acomodo legal en la “Poor Law Amendment Act” de 1834 357.
Los economistas, entre los que se encontraba Senior, a la sazón portavoz
de la Comisión, aunque contrarios a la supresión del socorro, pecaron de omisión,
y la Ley de Pobres de 1834 se convertiría en el instrumento indispensable para
obligar a las clases obreras a depender de su propio trabajo358, y en el “primer
sistema histórico de cobertura social de los costes de reproducción de la mano de
obra”359. La Ley sujetaba la asistencia social a los intereses del mercado de
trabajo, combinando una reducción drástica del socorro con una férrea disciplina
en las casas de trabajo, para convertirlas en un instrumento de intimidación. A tal
fin, los pobres se clasificaron en dos categorías, indigentes incapaces para
trabajar, con derecho a ser ayudados, “por el bien de la humanidad”, y cuyo
destino eran las workhouses; y parados, que no debían acceder a tal ayuda “por
el bien de la industria”360. Pero, como muy bien dice Geremek, la situación
socioeconómica obligaba, tanto en Inglaterra como en otros países, a crear un
sistema de asistencia pública361.
En España, el catedrático Eusebio M. del Valle, traductor del Ensayo de
Malthus, fue su crítico más sistemático, al resaltar las peligrosas deducciones de
política social que se extraían de su obra. Preocupado por las dimensiones que
estaba alcanzando el pauperismo, se inclinó por la idea de reformar la red
asistencial de caridad tradicional en lugar de desmantelarla362. En su Examen
Imparcial, Flórez Estrada oponía dos talantes ante la pobreza, que eran reflejo de
356
El Panopticon de Bentham, aunque ingenuo y nunca realizado, intentaba coordinar sistema
punitivo y de control con eficacia productiva, combinando dos principios, el del aislamiento
absoluto y el de inspección, con el trabajo como terapia. MOIX (1975a), págs.179-180.
357
MOIX (1975), pág.144.
358
SCHWARTZ (1967), págs.69-99.
359
VINOKUR, A. (1980). Recogido por CASTRO (1980), págs.21-33.
360
POLANYI (1987), pág. 353.
361
GEREMEK (1998), págs. 256-257.
362
VALLE (1846), pág.543 y 548-554. Vid. ALMENAR (1999), pág. 48.
103
dos modelos de sociedad. La caridad, las bastillas, las manos muertas y el
despotismo debían ser sustituidos por el trabajo, la ciudadanía, el comercio y la
libertad. En 1839, y ante la fractura entre el discurso económico y la realidad que
observa, publica un breve texto que incluirá en su Curso de economía Política, “La
cuestión social...”, en el que propone la economía social como forma de resolver
los costes sociales del progreso industrial y como medio de evitar el conflicto
entre clases363.
La segunda mitad del XIX se caracteriza por la persecución de una doble
utopía, la colectivista de una revolución libertadora y la del equilibrio armónico
librecambista364. Desde el poder político se difundió un discurso armonicista de
relaciones entre capital y trabajo, que negaba la existencia de conflictos, y se
promulgó un ordenamiento jurídico siguiendo estrictos criterios liberales
ortodoxos, sin alternativa alguna para la miseria creada por los bajos salarios de
una etapa de despegue industrial365. Más adelante, ante la magnitud del conflicto,
y como “solución defensiva” del Estado para integrarlo sin poner en peligro la
viabilidad del sistema, se ponía en marcha la legislación obrera, “primera y
trascendental manifestación histórica de la intervención de los poderes públicos
en las relaciones entre privados”366.
Cualquier observador social preocupado se veía ante un doble espectro, el
de la ignominiosa miseria y el de la agitación social. El pauperismo era, a
mediados del XIX, un problema que preocupaba tanto a los “filántropos367, como a
363
FLOREZ (1958). En varias ocasiones aborda el tema de la cuestión social (crítica a las
lecciones que De la Sagra dicta en el Ateneo sobre Economía social), defiende el trabajo y la
libertad de éste como elementos de prosperidad y de vínculo social, y reclama el derecho libre de
reunión del pueblo español para “discutir sus asuntos políticos y económicos”. Un análisis muy
ponderado en ALVAREZ-URÍA (1988), pág.128.
364
GONZÁLEZ SEARA (2000), pág.88.
365
RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), pág.37.
366
PALOMEQUE (1997), págs.108-110.
367
El movimiento de filantropía buscaba sentar las bases estables de la paz social, partiendo de
la idea de que la miseria era el resultado de un modo de vida equivocado, de ahí sus propuestas
de educar al pobre, inculcándole el hábito del trabajo, el ahorro y el respeto de la ley y el orden.
104
los sectores más inmovilistas del Antiguo Régimen (Iglesia Católica, nobles
rurales), que defendían la arcaica práctica caritativa; e incluso a ultraliberales
como F. Bastiat368 y Ch. Dunoyer369, que abrazaban la tesis malthusiana sobre la
necesidad y utilidad de la miseria. A final de siglo y dentro de esa galaxia de
“políticas sin Estado” se incluía la corriente solidarista de Ch. Gide370, variante de
la economía social, o “economía política ablandada”, como la había llamado René
Worms371.
Con el paso del siglo, el pauperismo se convierte en uno de los grandes
problemas de la vida socioeconómica, y en España llega a alcanzar tintes
dramáticos. El hecho de que aflore con atraso y con rasgos distintivos, se debía a
que gran parte de su población permanecía ligada a actividades agrarias, claro
síntoma de la pervivencia de la sociedad tradicional, y al escaso nivel de
asociación y poca movilidad social existentes. Como se quejaba José Heredia
García, “Esa masa del pueblo, harto numerosa por desgracia, que en medio de la
abundancia de los demás, apenas puede alimentarse y carece muchas veces del
propio sustento, llega en momentos supremos a pesar terriblemente sobre la
sociedad que lo olvida”372. Desde otra perspectiva, y con el trasfondo de la
disensión, y el miedo al estallido del conflicto, el propio Cánovas escribía acerca
de “las duras condiciones de vida que la nefanda discordia impone al proletariado
industrial”373.
Pero, ante la enorme dimensión del pauperismo, tales iniciativas atenuaban los efectos del
deterioro de las condiciones de vida, pero no dejaban de ser paliativos .
368
BASTIAT (1850).
369
DUNOYER (1845).
370
CASTEL (1997), págs. 241-244
371
WORNS (1898).
“Cuestiones sociales”, Revista Contemporánea, noviembre-diciembre, 1877. Citado por
VELARDE (2001), págs. 350-351.
372
“Consideraciones históricas acerca del novísimo aspecto de la cuestión obrera” en La España
Moderna, diciembre de 1890. Citado por VELARDE (2001), págs. 350-351.
373
105
En el último tercio del siglo, no había dudas de que la “cuestión social” era
un problema de Estado, y ante ella no existían opiniones encontradas entre los
partidos que se alternaban en el poder374. La conflictiva relación entre capital y
trabajo superaba el marco de las relaciones laborales y se extendía a todo lo que
incumbía a la situación y condiciones de vida de los trabajadores 375. Como
advertía Azcárate, el problema social, cuyo origen se encontraba en el
advenimiento del “cuarto estado a la vida social”, tenía efectos económicos - la
miseria -, científicos - la ignorancia -, religiosos - la impiedad y la superstición -, y
morales - el vicio -376. Esta percepción derivó en amplios debates sobre el papel
del Estado en la economía, que iban desde la justificación filosófica del activismo
estatal hasta las consecuencias de su intervención en la actividad económica.
Pero, en torno al conflicto entre “capital y trabajo”, también se ponían de
manifiesto diversas concepciones del mundo y de la sociedad que conducían a
distintas reacciones personales y colectivas.
Todas las tentativas de crear una comisión para analizar la situación de las
clases trabajadoras y proponer los remedios para mejorarla fracasan hasta la
década de los ochenta, pero reflejan la inquietud que tales asuntos despiertan y la
necesidad de abordar un programa de reformas sociales377. El 12 de julio de
1869, Fernando Garrido tomaba una iniciativa en este sentido, al suscribir con
otros diputados una Proposición de información parlamentaria sobre el estado de
la clase obrera378. Tal iniciativa sería secundada por otras del mismo tenor el 17
de julio de 1871, 21 de mayo de 1872, 1 de octubre de 1872, y una proposición de
374
ALVAREZ JUNCO (1988), pág.151. Un análisis de conjunto de la Restauración, desde
perspectivas económicas, sociales y políticas, en MARTÍNEZ CUADRADO (1991). Para la Paz
política y el orden social, págs.43-46; sobre la Ley de Asociaciones, pág.128; regeneracionismo,
págs.499 y ss.
375
376
Instituto de Reformas sociales, Sección Primera (1910), pág. IV.
AZCÁRATE (1876), pág,118. Citado por PALACIO (1988), págs.4-5.
377
PALACIO (1988), págs.8-12. GARCÍA y SERRANO (2000), págs.319-333 y 457-459.
FORCADELL (2000), págs. 509-535, sobre la centralidad del análisis político y los retos de la
historia económica y social.
378
En la proposición, suscrita por Fernando Garrido, Juan Tutau, Pablo Alsina, Francisco Javier
Moya, Federico Gomis, J.M. Carrascón y Macías Acosta, se solicita a las cortes que decreten una
información sobre el estado material, intelectual y moral de las clases trabajadoras. ALARCÓN
(1975), pág. 375.
106
Ley del señor Becerra sobre mejora de las condiciones morales de las clases
obreras, el 20 de octubre de 1872, en la que remitía a los principios ya
consolidados en la legislación inglesa, francesa y belga, entre otras379.
Un hecho era palpable, las limitaciones de la política represiva para tratar
de paliar el pauperismo y la necesidad de replantear el problema en otros
términos, ya que tanto la organización y movilización obrera, como la difusión de
nuevas ideas y prácticas europeas entre los políticos de los partidos del turno,
ponían una y otra vez sobre el tapete la “cuestión social”380. A medida que ésta va
tomando carta de naturaleza, el intervencionismo estatal en los problemas
sociales, aunque con diferentes matices, empieza a ser indiscutido. Las diversas
tendencias reformistas van encontrando cauces, aunque restringidos, en un
reformismo social propugnado desde las propias esferas parlamentarias y
gubernamentales. Se gesta lo que el regeneracionismo conservador acaba
entendiendo, que era mejor transformar las cosas desde arriba que presenciar
como otros lo hacían desde abajo. Las distintas corrientes reformistas confrontan
ideas y clarifican sus posiciones en el Congreso Nacional de Sociología que se
celebrará en Valencia en 1883, y en cuyas sesiones se plantea la conveniencia de
crear una Comisión que estudie la situación de la clase obrera y proponga
soluciones para mejorar sus condiciones de vida y trabajo.
El congreso reflejaría las teorías y actitudes ante el papel del Estado en las
cuestiones sociales, que inspirarían la futura actuación de la Comisión de
Reformas sociales. En general, se confiaba en un intervencionismo social más
que estatal y se sobrestimaban las reformas morales, educativas y jurídicas. El
individualismo económico era la tónica dominante entre la mayoría de las fuerzas
políticas de esa década y se iba a poner de manifiesto en materia social. Desde
esta perspectiva, el problema obrero se asimilaba a un asunto de orden público,
solucionable mediante una política represiva. Enfrente, el reformismo más
379
ALARCÓN (1975), págs.376-379.
380
SERRANO, SÁNCHEZ y MALO (2001), págs.13-16.
107
avanzado, partidario de un intervencionismo estatal más directo e inmediato, pero
con una concepción gradualista del proceso381.
En el discurso de apertura se explicitaba la pretensión de reunir a “las
fuerzas vivas del país, la inteligencia, el capital y el trabajo”, para ocuparse de “la
cuestión social”. Tales fuerzas vivas conformaban un variopinto grupo de
instituciones - Academias, Sociedades económicas, Ateneos, Universidades,
empresarios, sociedades obreras- y una amplia diversidad de tendencias
socioeconómicas. Los tres temas que ocuparon la atención de los congresistas
versaron sobre la posible solución a la cuestión social mediante el recurso a la
asociación, garantizada mediante leyes y tutelada por el Estado382; sobre la
necesidad de instituir jurados mixtos para dirimir las diferencias entre obreros y
patronos; y, por último, sobre la implantación de medidas legales relativas a los
inválidos del trabajo y a las Cajas de Previsión, destinadas a asegurar a los
accidentados laborales383.
Los argumentos del Sr. Manteca, inspirados en la libertad individual y la
armonía de los intereses sociales, próximos a la escuela social cristiana, iban a
ser defendidos por el individualista Balaciart. Apoyándose en la libertad
contractual entre empresarios y trabajadores, y en su igualdad y autonomía al
pactar el contrato laboral, extiende esta armonía entre propietarios individuales al
conjunto de la sociedad y sentencia que no existen “intereses sociales
inarmónicos” entre capital y trabajo. Toda su argumentación se dirige a rechazar
la actuación del Estado para modificar tales relaciones y defender la opción de los
obreros por las cooperativas de construcción de viviendas y de consumo.
381
PALACIO (1984), págs.18-21 y DE LA CALLE (1984), págs.15-16, 35. Sobre la cuestión social
vista por autores coetáneos, vid. entre otros, GONZÁLEZ , ALVAREZ y MOROTE (1902);
SERRANO (1876).
382
Obviamente, instituciones de previsión, mutualidad y patronato en interés de los obreros, y
guiadas por el principio de la existencia de intereses armónicos entre el trabajo y el capital.
383
Toda la discusión entre los autores que aparecen en el Congreso de Valencia está tomada de
CASTILLO (1984), págs.22-29 y 40-41.
108
El principal exponente de la defensa de la intervención y de las reformas
sociales es el Sr. Roca y Galés, que en su discurso se desmarca de anarquistas y
colectivistas y propone solucionar el problema social mediante la institución de
jurados mixtos con la garantía del Estado. Pamiás, a través de sus artículos en El
Obrero, expondría con cierta similitud con Roca, sus metas de alcanzar el ideal
socialista de socialización de la propiedad y su proyecto igualitario de forma
gradual y lenta. La resolución aprobada tras las discusiones tenía un marcado
cariz individualista y prácticamente coincidía con la propuesta de Manteca de
solucionar el conflicto mediante el derecho de asociación, desarrollando las
instituciones de previsión, mutualidad y patronato.
Balaciart vuelve a manifestar su individualismo radical al negar toda
posibilidad de auxilio por parte del Estado, defender la acción individual del ahorro
y la cooperación como único medio de asegurarse la vejez, y estigmatizar las
pensiones como origen de la holgazanería y la inmoralidad y abogar por su
desaparición. En su esquema no cabían ni la caridad ni la asistencia: “la caridad
oficial es socialista y, por consecuencia, de organización defectuosa; además
hace concebir al individuo la seguridad de un refugio y le da con ella un pretexto
para no sujetarse a las privaciones del ahorro”. Ante los argumentos de los
socialistas, relativos a la imposibilidad de ahorro por parte de los trabajadores y su
rechazo de los remedios caritativos, Balaciart mantuvo su posición doctrinaria con
claro desprecio a la realidad social, en la misma línea que su “sabio amigo”, el
catedrático de Economía Política Moreno Villena. Se volvía a hacer hincapié en el
papel de las Cajas, en la iniciativa particular mediante aportaciones voluntarias y
una intervención pública limitada a su protección.
Si se observa la controversia doctrinal en su vertiente económica, se puede
constatar la débil incidencia de las ideas de Mill, porque como ricardiano
planteaba una visión conflictiva del proceso económico de distribución y
crecimiento, y una fuerte presencia de los epígonos de Say, con Bastiat a la
cabeza, que relacionaban positivamente la acumulación de capital, la tasa de
beneficios y los salarios384. Bastiat, fiel seguidor de la tradición optimista del
384
ALMENAR y LLUCH (1999), pág.149.
109
progreso económico iniciada por Say, fue uno de los autores más aceptados y
difundidos en la España de la época, y sus “Armonías Económicas” se
convirtieron en la fuente doctrinal en los medios académicos, con defensores
como Figuerola que las utilizó profusamente. Pero, la extensión de las ideas de
Bastiat no solo se dio en la enseñanza, sino que alcanzó, también, al ámbito
divulgativo y al debate político385.
Otro relevante e influyente economista, tanto en la enseñanza cuanto en
las discusiones políticas, en la España de la época, Garnier386, coincidía con
Malthus en que el mantenimiento de los pobres se hacía en detrimento de los
trabajadores productivos, y criticaba a los partidarios de practicar la caridad,
pública o privada, como una fórmula deseable de reparto de la riqueza social,
porque olvidaban que tal acción disminuía el fondo común de salarios, generando
una miseria universal, y que el género humano era “une societé d’Echange et non
de Bienfaisance”. Hacer frente al pauperismo mediante el recurso a la caridad,
tenía, además, otros negativos efectos, porque debilitaba el resorte moral, la
responsabilidad, la dignidad y suscitaba la imprevisión. En clave determinista
subraya que la miseria es una cuestión social, económica, moral y política y su
extinción total una utopía. En todo caso, podía paliarse inculcando en el individuo
el amor por el trabajo, la sabiduría en el consumo y la previsión en todas sus
formas. Contrario a toda Asociación, tipo organización del trabajo, porque atacaba
la concurrencia y el interés individual, móviles naturales de la industria, se inclina
por otras “felices aplicaciones del principio de asociación”, como las sociedades
de seguros mutuos y las uniones de crédito, que fecundan el ahorro y la
previsión387. Por último, y en la línea del liberalismo más ortodoxo, circunscribe la
ALMENAR y LLUCH (1999), pág.133. La primera edición de las “Armonías” tiene lugar en
Madrid, en 1858, a la que le siguen otras dos ediciones, 1870 y 1880, en la misma ciudad, y otra
en Valencia, este último año. Pero la influencia llega hasta finales de siglo. Pando y Valle se
declara partidario de Bastiat al analizar la cuestión social. PANDO Y VALLE (1897), pág. 100.
385
386
ALMENAR y LLUCH (1999), pág. 131. Hasta cinco ediciones de la obra de Garnier llegan a
publicarse en español (1848, 53, 61, 64, 70).
387
Entre las causas de la miseria y la indigencia enumera la imprevisión, la pereza, el desorden y
el vicio, en una palabra: la incapacidad, la vejez, la sobrepoblación, la enfermedad, las crisis, el
progreso industrial, las falsas medidas económicas, la falsa dirección de la caridad privada o
pública, el exceso de gastos públicos, los prejuicios populares, las agitaciones, las revoluciones y
110
agenda del Gobierno a dos únicas funciones, mantener una prudente política
presupuestaria y garantizar la seguridad, el orden y la justicia.
También tuvo una gran impronta en España la “escuela economista”, con
Dunoyer y Baudrillart388, al frente, gracias a la labor de Carreras y Villena389, en el
desempeño de sus cátedras, y, más adelante, por la labor del primero en la etapa
inicial de la futura Comisión de Reformas sociales390, y en la que contó con el
apoyo de G. Rodríguez, miembro destacado de la “escuela”, y firme partidario de
la doctrina del laissez faire391. La escuela, cuya desaparición biológica se
producía en la transición entre el siglo XIX y el XX 392, en lo relativo a la cuestión
social, era partidaria de la libertad de asociación obrera, de la implantación del
arbitraje en los conflictos entre el capital y el trabajo, y del fomento del
cooperativismo, pero, apoyándose en la libertad de contratación, se oponía a
cualquier incremento del intervencionismo estatal en la regulación de las
relaciones laborales.
6.1.
Los inicios del intervencionismo normativo. La Comisión de Reformas
sociales
Con el intervencionismo normativo se trata de erradicar el carácter azaroso
del sistema de asistencia y previsión amparado en la caridad y en la beneficencia,
las guerras. Depende de los individuos o de los vicios de la organización social, voluntaria o
involuntaria, accidental. GARNIER (1868), págs.623-632.
388
BAUDRILLART (1877).
389
ALMENAR (2000), pág. 61. CARRERAS Y GONZÁLEZ (1874), MORENO VILLENA (1896).
390
CASTILLO (1984), págs.49-50.
391
Rodríguez propone unas normas generales de funcionamiento y organización de las
sociedades y una agenda concreta de actuación para el Estado y advierte acerca de la necesidad
de defender estos principios de economía política de los partidarios de la lucha de clases: “la
constitución de la sociedad sobre la base de las leyes naturales de su organismo, de modo que
todas las relaciones funcionen por el impulso de las fuerzas individuales, moviéndose dentro de un
orden jurídico que asegure a todos y a cada uno la integridad de sus derechos (...) la institución
del estado limitada a la esfera jurídica dejando hacer y dejando pasar a la libertad humana en su
incesante acción, dirigida a buscar y realizar, ya individual, ya colectivamente, mediante la
creación de organismos especiales, todos los ideales y todos los modos de alcanzarlos”.
RODRÍGUEZ (1878), págs.174-185.
392
SERRANO, SÁNCHEZ y MALO (2001), págs. 136-137.
111
y de hacer frente a la cuestión social. La intervención normativa en el conflicto
industrial comienza en la década de los cincuenta, con tímidos intentos como el
proyecto de decreto de enero de 1855 que disponía la creación de una comisión
que estudiara y propusiera medidas para resolver las disensiones entre
fabricantes y trabajadores, a partir de una concepción armónica de las relaciones
laborales y con la idea de garantizar el orden público393.
Tras el régimen canovista, en el que las pocas proposiciones de carácter
social se limitan a la regulación del derecho de asociación obrera o son proyectos
inspirados en la filosofía benéfica y paternalista, comienza una etapa de
reformismo, entendido como la generación de cambios en las relaciones sociales
sancionados por el Estado. Según esto, las realizaciones de la filantropía o del
patronato, pese a su importancia, no serían verdaderamente reformas sociales,
en cuanto carecían de aprobación legal394. Con el cambio de actitud ante el papel
del Estado se inicia un proceso de intervencionismo legal en las cuestiones
sociales, que da lugar a un conjunto de normas e instituciones que van
configurando el edificio de la legislación laboral. El intervencionismo se inicia con
la Comisión de Reformas sociales, se consolida con el Instituto de Reformas
Sociales, y se institucionaliza con el Ministerio de Trabajo395.
Comenzaba y culminaba el proceso de Reforma social, de la lenta
transición del Estado liberal al “Estado de Bienestar”396. La configuración de la
política social en España es lenta y titubeante como en la mayoría de los países
europeos, y su evolución corre paralela al paso del Estado tutelar al Estado
intervencionista en relaciones laborales. Con la previsión y la seguridad sociales
se buscaba atajar el problema social en sus raíces y reorientar la asistencia social
hacia el mantenimiento de la renta de los trabajadores ante los riesgos asociados
393
Sobre los antecedentes y otras iniciativas, ELORZA (1969).
394
CASTEL (1997), págs. 321-322.
395
SOTO CARMONA (1989), pág.254.
396
PALACIO (2000), págs. 431-434.
112
al trabajo, la enfermedad y la edad. Tal concepción implicaba abandonar la
interpretación liberal del auxilio social como una mera cuestión de orden público.
Segismundo Moret, ante el temor de que estallara el conflicto latente entre
los dos grandes factores de la producción, el trabajo y el capital, intenta poner en
marcha mecanismos de neutralización de las propuestas obreras, a partir de
ideas de Balaciart, relativas a que “todos los soñadores pudiesen vocear sus
extravagancias”, convencido de poder reconducirlos a la tan cacareada armonía.
Mediante Real Decreto de 5 de diciembre de 1883 se creaba una Comisión con el
objetivo de estudiar toda la problemática relativa a la mejora o bienestar de las
clases obreras, tanto agrícolas como industriales, y que afectaba a las relaciones
entre el capital y el trabajo397. En el horizonte estaba el sistema de legislación
laboral y previsión social alemán, las restricciones venían de un marco dominado
por un clima inmovilista, que recelaba ante cualquier intervención estatal y se
cimentaba en dos pilares, la visión caritativa de los católicos, y la funcionalidad
económica de los liberales398.
Con la creación de la Comisión se reconocía la gravedad e intensidad del
pauperismo entre la clase obrera y la necesidad de darle solución. Como
subrayaba Moret, en el preámbulo del Decreto, era imposible sostener la situación
“sin menoscabo de la paz pública”. “Numerosos síntomas – continua – revelan
que las clases obreras sienten el vivo estímulo de necesidades que importa
remediar, o aliviar, cuando menos, a la vez que siente el capital inquietudes
397
El R. Decreto, las Reales Ordenes, la Instrucción, publicados en la Imprenta de J. Mª Ducazal,
Madrid, 1884). (Gaceta, 10 de diciembre; VV.AA. (1987), págs. 392-394. El Decreto de
constitución de la Comisión en ELORZA e IGLESIAS (1973), págs.435-442
398
La política social de Bismark había puesto de manifiesto que era posible luchar contra la
subversión a condición de que el Estado superara la noción liberal centrada en el papel de garante
del orden establecido. A partir de 1880, con la intención de evitar los progresos del socialismo,
antes que corregir los abusos del laissez faire liberal, Bismark inicia una legislación sobre las
relaciones capital y trabajo, que se extiende a otros lugares: seguro de enfermedad en 1883; de
accidentes en 1884, de vejez-invalidez en 1889. Las Leyes sobre los Accidentes de Trabajo se
votaron en Inglaterra en 1880 y 1897; en 1887 en Austria; en 1889 en Francia. Junto al sufragio
universal y la libertad de expresión política y asociación se modelaba el Estado capitalista
avanzado. Los partidos conservadores se vieron abocados a hacer concesiones políticas y
económicas ante las demandas de los trabajadores, para frenar el avance de las organizaciones
de izquierdas. ANDRÉS GALLEGO (1984), págs. 406-408; GOUGH (1982), págs.133-135, y
COMÍN (1992), pág.13.
113
injustificadas por hondas y continuas perturbaciones”. También se refiere al
Congreso de Valencia, que había dado muestras de amor a la legalidad y “de
confianza en los medios de la libre asociación individual, reclamando la
intervención del Gobierno para remover los obstáculos que a su acción se
oponen”. Por último, y como advertencia, a los deplorables sucesos de Jerez y
otros puntos de Andalucía, y, con abundantes citas a Jovellanos y a Flórez
Estrada, a los efectos de la Desamortización en la transformación de la propiedad
territorial.
La primera tarea de la Comisión era crear una base de información sobre el
estado de la cuestión social en España y, a tal fin, mediante Real Orden de 28 de
mayo de 1884399 se constituyen las comisiones provinciales y locales de reformas
sociales y se confecciona el cuestionario sobre la situación de la clase obrera400.
La información se comienza a elaborar en 1886 y a partir de 1889, y a razón de
un volumen anual (5 vols), se publican los principales informes. Las asociaciones
de tendencia socialista decidieron utilizar esta vía de expresión para propagar sus
ideas y aceptaron emitir informes centrados en la defensa del derecho de libre
sindicación, pero las de tendencia anarquista se negaron a participar en la
información abierta. Los socialistas reflejaban sus dudas acerca del reformismo
tímido basado en el desenvolvimiento social, porque no atacaba las raíces del
problema, y exigían una intervención más beligerante del Estado. Uno de los
informes más relevantes de esta corriente, el presentado por la Agrupación
Socialista madrileña, redactado por Jaime Vera, y excluido de la posterior
399
Gaceta, 3 a 5 de junio, VV.AA. (1987), págs. 396-405.
400
En el cuestionario se incluyen los siguientes temas: gremios, huelgas, jurados mixtos,
asociación (con especial referencia a cooperativas de consumo, y de producción), inválidos del
trabajo, condición económica de la clase obrera, industrias domésticas, condición moral de la
clase obrera, condición de la familia obrera, salario, participación en los beneficios, horas de
trabajo, trabajo de las mujeres,..., instituciones de previsión, de crédito y de seguro (Cajas de
Ahorros, Montes de Piedad, casas de préstamos, sociedades cooperativas de crédito, sociedades
de socorros mutuos), beneficencia (privada –mendicidad, socorros á domicilio, establecimientos
benéficos sostenidos por particulares o sociedades benéficas -; pública - establecimientos
generales y locales; su influjo en la suerte de los obreros-). Dos Reales Decretos de gran
importancia, desde el punto de vista de una mayor información son el promulgado el 13 de mayo
de 1890 sobre reorganización de la comisión de reformas sociales y el de 9 de agosto de 1894,
por el que se creaba el servicio de estadística del trabajo en el Ministerio de la Gobernación.
Gaceta, 12 de agosto, en VV.AA. (1987), págs. 407-410.
114
publicación, es un buen instrumento para valorar su influencia como texto
divulgativo del marxismo y sobre la práctica política de las organizaciones
socialistas españolas, para observar posturas críticas con las propuestas de la
comisión, y porque plantea una alternativa al sistema capitalista, sustentada en
presupuestos doctrinales de a partir del análisis del proceso social de
ascendencia socialista401.
En la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas se seguía al día la
labor prelegislativa de la Comisión y lo tocante a la intervención estatal en materia
social copaba los principales debates. Salvá defenderá el seguro voluntario
británico, frente al régimen de retención obligatoria sobre el salario del trabajador
instaurado por Bismark. Figuerola, aunque reclamaba algo más que la caridad
para solucionar la “triste condición del obrero”, negaba toda intervención
gubernamental que fuera más allá de potenciar la asociación y la iniciativa
individual, porque sobrepasar este límite “sería establecer el socialismo de
Estado”402.
Por lo que se refiere al perfil transformador de la Comisión, Alvarez Junco,
apoyándose en que la mayoría de sus componentes eran conservadores, pero,
sobre todo, en la elección de Cánovas como presidente, un individuo
caracterizado por el “individualismo acérrimo” y una visión de la sociedad que
negaba cualquier intervención estatal que pretendiera la igualdad social, llega a
hablar de mala voluntad política. Cánovas representaba el pensamiento más
inmovilista en materia social, muy cercano al de la sociedad jerárquica y
absolutista del Antiguo Régimen. En su concepción, la propiedad privada era un
principio sagrado y la pobreza se justificaba por la “minoría de edad” de las clases
inferiores y por su función espiritual, pues permitía la práctica de la caridad y la
santificación del rico403. Partidario de los principios clásicos del interés y la libre
401
JIMÉNEZ ARAYA (2001), págs. 765-769. Vid también, FONTANA (2001), págs.747-763. Sobre
las ideas de orden y libertad, el nacimiento (1861-1875) de la conciencia política y el paso del
obrerismo español del socialismo utópico al científico, vid. FERRANDO (1996), págs.701-769.
402
MALO (2001), págs.516-522.
403
ALVAREZ JUNCO (1988), págs.151-152. En su intervención en las Cortes el 3 de noviembre
de 1871, Cánovas afirmaba que la miseria era un mal de la naturaleza humana, como la
115
competencia, como ejes de la actividad económica, tenía una concepción
defensiva de la política social y el intervencionismo, con el temor a la revuelta
como principal argumento. Las leyes sociales eran necesarias como defensa ante
el avance de la “inmensa conspiración” que era el socialismo revolucionario, que
atentaba contra la propiedad. Con el objetivo último de mantener el orden vigente,
aboga por una doble línea de acción, represión contra los excesos socialistas y
política de mejora del nivel de vida de la clase trabajadora404.
En el resto de miembros de la comisión no había ningún representante de
organizaciones obreras, fuesen cooperativas, mutuas, o asociaciones de
resistencia, y la mayoría eran enemigos de la intervención estatal en las
cuestiones sociales. No obstante, como reconoce el propio Alvarez Junco, había
reformistas como Azcárate o Moret, de orientación krausista y partidarios de
prevenir el conflicto social mediante una política reformista inteligente y con el
instrumento de la moralidad405. Azcárate apuesta por una “regeneración moral y
práctica por la virtud”, mediante el asociacionismo libre y un intervencionismo
estatal centrado en garantizar el derecho a la asociación, fortalecer el mercado y
potenciar la cooperación, y asegurar unas relaciones armónicas entre el capital y
el trabajo mediante la implantación de jurados mixtos. En palabras del propio
Azcárate: “para resolver el problema social deben inspirarse: el individuo en la
solución cristiana; la sociedad en la solución socialista y el Estado en la solución
enfermedad, como las pasiones y otras causas, y que si éstas no tenían remedio, tampoco lo tenía
aquella. Tres días más tarde, el 6 de noviembre, ante el mismo foro, defiende su idea de sacralizar
la desigualdad y sostiene “siempre habrá una última grada en la escala social, un proletariado que
será preciso contener con dos medios: con el de la caridad, la ilustración, los recursos morales, y,
cuando éste no baste, con el de la fuerza”. La desigualdad es, a su juicio, el gran tesoro del
género humano, de ahí que declare: “Tengo la convicción profunda de que las desigualdades
proceden de Dios, que son propias de nuestra naturaleza, y creo, supuesta esta diferencia en la
actividad, en la inteligencia y hasta en la moralidad, que las minorías inteligentes gobernarán
siempre al mundo, en una u otra forma”. En ALARCÓN (1975), págs. 408-412.
404
ELORZA (1988), págs.265-267. Sobre la concepción de Cánovas del problema social como un
asunto de orden público, Vid. SERRANO SANZ (2001b), págs. 256-258 y SERRANO SANZ
(2001), págs. 147-148.
405
ALVAREZ JUNCO (1988), págs.151-152. Para MARTÍN VALVERDE (1987), pág. CIII, la
Comisión de Reformas sociales está marcada por el pensamiento de Pí y Margall y sus ideas de
“jurado mixto”, y fundamentalmente por la doctrina krausista, claramente perceptible en el
preámbulo del Decreto por el que se creaba la Comisión, sobre todo, en la estrategia científica de
la reforma social, en el armonicismo social y en la concepción del papel del Estado en las
relaciones laborales.
116
individualista”. Esto podía traducirse en caridad, cooperación y acción colectiva, y
abstencionismo estatal en la actividad económica406..
Otro miembro, el profesor Urbano González Serrano, vinculado al
republicanismo progresista, proponía atacar la raíz del conflicto, estudiando las
causas que engendran la miseria y no respondiendo a los obreros “con la fuerza
brutal del cañón y la bayoneta”. Por su parte, Andrés Mellado, director del diario
madrileño El Imparcial, defendía los principios básicos de la libertad de mercado y
la creación de asociaciones cooperativas de previsión, para conseguir la armonía
social, en tanto formadoras del hábito de “previsión” y elemento de integración de
los obreros en el sistema, y cuestionaba el carácter coactivo de la política de
previsión alemana407.
En un análisis que intenta alejar toda posibilidad de interpretación de la
gestación de las nuevas instituciones y de la legislación social emitida en esos
años como resultado de una actitud defensiva ante las demandas sociales 408, o
como producto del desarrollo económico y político, tanto De la Calle409 como
Guillén410 han subrayado el papel de los agentes implicados y que respondían a
una triple corriente ideológica, el krausismo liberal, el catolicismo social y el
regeneracionismo. En su opinión, tal interpretación es fácilmente deducible del
cuestionario, y está patente en los proyectos de ley, que ponen de manifiesto un
nuevo modelo de Estado, interesado en corregir desajustes y potenciar la armonía
social, y en las actuaciones de las instituciones creadas. Sería, pues, el
“voluntarismo y la iniciativa personal de esta elite”, el que generara la necesidad
406
CASTILLO (1984), págs. 54-57. El krausismo daría paso, en materia social, a una tendencia
liberal-institucionista, representada por Buylla y Posada. MALO (2001), págs. 496-497.
407
Estos pensamientos están inmersos en una serie de veinte artículos, escritos a lo largo de tres
meses y dedicados a la cuestión social. Bajo el epígrafe general La cuestión Obrera la serie se
inicia el 12 de noviembre de 1882 y finaliza el 7 de febrero de 1883. CASTILLO (1984), págs. 6162.
408
PALOMEQUE (1997), págs. 108-110.
409
DE LA CALLE (1997), págs.132-141.
410
GUILLÉN (1997), págs.167-168.
117
de cambiar los valores de la sociedad, y de “modernizar” España mediante
medidas armonizadoras entre sociedad y Estado, común a las tres corrientes411.
En la década de los noventa, el catolicismo social emprendió multitud de
proyectos benéficos y sociales, en los que se planteaba la justicia social desde un
enfoque no competitivo con la caridad. A partir de la concepción de la cuestión
social como un problema de orden religiosa y moral, se emprenden un conjunto
de acciones de tipo instructivo y catequético, en las que se defiende el ahorro y
otras formas de previsión por sus efectos moralizadores y por su carácter
alternativo frente al socorro benéfico-caritativo412.
Los dos más preclaros representantes de este pensamiento socialreformista de tipo conservador y católico son Eduardo Sanz Escartín y Eduardo
Dato. Escartin defiende el intervencionismo estatal, de forma subsidiaria y
transitoria, y rechaza el “Estado-caridad”, porque convierte en laica y forzosa la
caridad que, como virtud teológica, debe ser libremente ejercitada. Su concepción
optimista y armónica de la cuestión social se ve matizada con los años, aunque
confía en la superación gradual de las disensiones laborales gracias a la
moderación de los dos antagonistas. Partidario de la iniciativa individual en
materia de ahorro y obras benéficas, y de la asociación obrera no subversiva, va
decantándose hacia la solidaridad, como destino de la evolución social 413. En su
discurso de recepción en la Academia de Ciencias Morales sobre “La justicia
social”, E. Dato, sensiblemente influido por Le Play, y enlazando con la tradición
cristiana, defiende una acción asistencial en la que se combinen la justicia social
con la caridad y la filantropía, y en la que la iniciativa social tenga un mayor
protagonismo que la estatal414. El concepto de justicia social permitía, sin
411
El desarrollo de nuevas ideas entre las elites políticas e intelectuales, con la superación de las
tesis liberales y no intervencionistas, se originó en parte con la creación de nuevas instituciones
como la Institución Libre de enseñanza o el Grupo de Oviedo, que desarrollaron el krausismo
liberal, o instituciones ya existentes como la Iglesia Católica, el catolicismo social.
412
MONTERO (1988), págs.169-170.
Esta idea de la evolución hacia la solidaridad en su Memoria sobre “La aplicación del
evolucionismo a las ciencias morales y políticas”. RACMP (1914), tomo VIII, págs.555-603. Vid.
MONTERO (2001), págs. 477-483.
413
414
RACMP (1914), tomo IX, págs. 7-170. En MONTERO (2001), págs.474-491.
118
abandonar el enfoque caritativo, legitimar la regulación pública de la asistencia
social y la creación de instituciones protectoras del obrero y su familia. La caridad
privada y la función benéfica de la Iglesia tenían un papel predominante en este
modelo reformista, pero no se descartaba la legislación estatal.
6.2.
1900-1931. La eclosión de la legislación social
A partir de 1900, España se incorporaba a la tendencia reformista
internacional. Como escribiera, de forma expresiva, un testigo esencial, E.
Bernaldo de Quirós, el Siglo XX traía una “eclosión de la legislación social”415.
Con el inicio del siglo, Eduardo Dato, en su calidad de Ministro de la Gobernación,
promulgaba las primeras leyes sociales modernas, la de accidentes laborales y la
que regulaba el trabajo de mujeres y niños416. A lo largo de la década se
reglamentaron la jornada de trabajo y la huelga y se crearon los grandes
organismos que habrían de gestionar la reforma, el Instituto de Reformas
Sociales, que sucedió a la Comisión en 1903417, y el Instituto Nacional de
Previsión en 1908418.
La creación del Instituto de Reformas Sociales culminaba la trayectoria
reformista iniciada por la Comisión y consolidaba el “intervencionismo científico”
del Estado en las relaciones laborales, esto es, todo lo relativo a la
fundamentación teórica y documental del ejercicio de la potestad normativa. El
Instituto era un instrumento especialmente planteado para “preparar la legislación
415
BERNALDO DE QUIRÓS (1973), pág. 80.
416
Ley de 30 de enero de 1900, sobre Accidentes de Trabajo (Gaceta, 31 de enero), y Real
Decreto de 28 de julio de 1900, Reglamento para la aplicación de la Ley de Accidentes de Trabajo
(Gaceta, 30 y 31 de julio). Ley de 12 de agosto de 1904 de Protección a la Infancia (Gaceta, 17 de
agosto) en VV.AA. (1987), págs. 255-262 y 295-296.
417
Real Decreto de 23 de abril de 1903: creación del Instituto de Reformas sociales; Real Decreto
de 15 de agosto de 1903: Reglamento del Instituto de Reformas Sociales; Real Decreto de 14 de
octubre de 1919: reorganización del Instituto de Reformas sociales. En VV.AA. (1987), págs. 411430. En el Instituto, como escribe MARVAUD (1975), pág. 244, coincidirían conservadores,
católicos y librepensadores, que trabajarían codo con codo, en pro de la paz social.
418
SERRANO SANZ (2001), págs. 176-180. Ley de 27 de febrero de 1908: Organización por el
Estado de un Instituto Nacional de Previsión (Gaceta 29 de febrero, rectificación 1 de marzo, 297300)
119
del trabajo en su más amplio sentido, cuidar de su ejecución, organizando para
ello los necesarios servicios de inspección y estadística, y favorecer la acción
social y gubernativa en beneficio de la mejora y bienestar de las clases
obreras”419.
El 27 de febrero de 1908 se creaba el Instituto Nacional de Previsión con el
doble objetivo de difundir e inculcar la previsión popular y de administrar la
mutualidad de asociados que al efecto y voluntariamente se constituyera bajo este
patronato420. El Instituto se conformaba bajo el principio básico de la “libertad
subsidiada”, lo que significaba que podía delegar competencias administrativas en
entidades privadas421. El primer seguro obligatorio, el Retiro Obrero, no sería
aprobado hasta 1919422 y en mayo de 1920423 se creaba el Ministerio de Trabajo,
en el que se integraban los Institutos de Reformas Sociales y Nacional de
Previsión, y la Sección de Reformas Sociales del Ministerio de la Gobernación.
Durante la dictadura de Primo de Rivera, la voluntad política de reforma brilló por
su ausencia, e incluso peligró la continuidad del INP424, pero con la Constitución
republicana se da el paso institucional decisivo hacia la previsión pública, al
afirmarse el papel del estado como proveedor social y extender la cobertura
obligatoria de riesgos más allá de los tres contemplados en los programas de
419
PALOMEQUE (1997), págs.115-116.
420
Ibíd., pág. 118. En el INP se advertía la significativa presencia de católico-sociales, como
Severino Aznar y Alvaro López Nuñez, que defendían un intervencionismo subsidiario, y daban
prioridad a la familia y las corporaciones como sujetos activos de la reforma social, que habría de
venir precedida de la reforma moral y religiosa. MONTERO GARCÍA (2001), pág. 491.
En un principio el ahorro obrero podía ser engrosado por las “donaciones” de patronos
“filantrópicos, protectores o piadosos colaboradores, en una extraña mezcla de fórmulas del
seguro y otorgamiento de caridades, que acaban confundiendo beneficencia y previsión. En 1902
se funda en Barcelona la Caja de Pensiones para la Vejez y Ahorros, que gestionaba la
constitución de pensiones a favor de obreros en base a sus libres imposiciones y a las voluntarias
entregas de los patronos promotores de la institución.
421
422
Real Decreto de 20 de noviembre de 1919: Plan de Seguros del Instituto Nacional de Previsión
(Gaceta 23 de noviembre, en VV.AA. (1987), págs. 328-329). Cita una serie de instituciones:
mutualidades locales, gremiales, profesionales; Montepíos, Hermandades, y otras de carácter
benéfico-social.
423
Real Decreto de 8 de mayo de 1920. Gaceta, 9 de mayo, en VV.AA. (1987), pág. 430.
424
GUILLÉN (1997), pág.168.
120
seguros vigentes (jubilación, maternidad y accidentes de trabajo) 425. Se muestra
una mayor coherencia y decisión en el campo de la acción social y los servicios
sociales426, y el Estado se convierte en el principal impulsor de un proceso,
semejante al de otros países, que abarca la legislación laboral y la legislación
social. No obstante, los seguros sociales eran suministrados por entidades
mutualistas privadas compañías mercantiles, generalmente subvencionadas por
el Estado427.
En el terreno doctrinal, y con el inicio del siglo XX, comienza a estar en
boga una nueva corriente, el solidarismo. Tal línea de pensamiento, que se
presentaba como alternativa a liberales y socialistas428, tendrá una gran acogida
en España, y como muestras valgan el título del discurso de ingreso en la Real
Academia de Ciencias Morales y políticas de Piernas Hurtado, “Consideraciones
acerca del principio de solidaridad y de sus consecuencias en el orden
económico429, o la reflexión de Jaime Vera en su Informe a la Comisión: “Cuando
el hombre no tenga que disputar al hombre ni la subsistencia ni los medios de
producción, el imperio de la competencia cesa y se abre la era de la solidaridad.
Solidarios los intereses ya es posible la fraternidad en los sentimientos...”430.
425
VV.AA. (1987), págs. 974-979.
426
GUTIÉRREZ RESA (1993), pág.36.
427
COMÍN (1996), pág. 255.
428
En 1893, el mismo año en que Durkheim precisaba el término solidaridad, H. Spencer
distinguía entre altruismo, primario – justicia -, y secundario – beneficencia -. La primera,
necesaria para el equilibrio social, y de incumbencia pública; la segunda no necesaria para tal
equilibrio, y de incumbencia privada. Con reminiscencias malthusianas, escribía que si por
filantropía se quitaba de forma coactiva a los mejores parte de sus medios de subsistencia para
mejorar el mantenimiento de los peores, los primeros experimentarían un desmejoramiento. Con
tono fatalista, sentenciaba que tal sistema, aplicado con persistencia llevaría al comunismo y al
anarquismo. SPENCER (1893), págs. 16-18.
429
RACMP, 1905, págs.5-62. Citado por VELARDE (2001), pág. 335.
430
PECES BARBA (1991), pág. 50. La corriente había surgido en Francia una década antes. En
1893, Durkheim, preocupado por el riesgo de fractura social, concreta el término solidaridad, como
vínculo de cohesión social y fundamento del pacto social. Teorizado en el campo económico por
Ch. Gide, en su Economíe sociale y formulado jurídicamente por Bourgeois, el solidarismo
sintetizaba las nociones de interés personal y deber social y se convertía en “el concepto central
de la primera filosofía de Estado”. DONZELOT (1984), pág. 126.
121
En el siglo XX la solidaridad debía convertirse en la asistencia voluntaria a
la sociedad por ella misma, con el Estado Social como garante 431, y en la
legislación empezaba a plasmarse una idea que pronto terminaría por aceptarse,
el socorro era una cuestión de derecho, no de caridad432. Se caminaba hacia
formas específicas de protección, propias del Estado intervencionista, y con
instrumentos creados para tal fin, como la previsión social y la seguridad social433,
muy distintas de las formas inespecíficas como la beneficencia, que además de
suponer un apoyo limitado y provisional, de tutela individual, del fuerte al débil,
pretendía la moralización y reinserción del pobre434.
La idea de que en la cuestión de los riesgos laborales la solidaridad
colectiva era superior a la de responsabilidad individual, tiene un gran reflejo en
la nueva política social, marcada por el principio asegurador. La introducción del
seguro en el marco de la cuestión social va a permitir conciliar el principio de
solidaridad con el de responsabilidad individual435. El seguro social no era como la
asistencia, un socorro consentido, sino la ejecución de un contrato que implicaba
al Estado y a los ciudadanos. Era, por utilizar la afortunada expresión de Baldwin,
un intento de “neutralizar el destino” y de socializar el riesgo, de tal forma que
ningún asegurado tuviera que afrontar sus negativos efectos de forma aislada 436.
Se había producido el paso de la asistencia al seguro, la sustitución de lo
arbitrario de la limosna por la certidumbre de un derecho. Y con este paso de la
asistencia al seguro, un tercer actor venía a introducirse “entre los poetas de la
moralización del pueblo y los partidarios de la lucha de clases”437, el Estado.
431
CASTEL (1997), pág. 24.
432
MOIX (1975), págs. 164-165.
433
DÍEZ PICAZO (1987), págs. 24-25.
434
PETIT (1997), pág. 197.
435
POLANYI (1987), págs. 240-241, GONZÁLEZ SEARA (2000), págs.118-119 y PETIT (1997),
págs, 203-205.
436
BALDWIN (1992), págs.59-60.
437
CASTEL (1997), págs. 269.
122
7.
Del “paradigma asegurador” al Estado Social
La beneficencia tenía su origen en la caridad y los servicios sociales en la
solidaridad438. El “Beveridge Report on Social Insurance and Allies Services”, de
1942 supone la institucionalización de la Seguridad social como elemento básico
de la previsión colectiva bajo el principio de la solidaridad social, y las tesis
keynesianas servirán de soporte teórico, tras la crisis de los años treinta, a un
cambio radical en la interpretación del Estado como agente económico, e
impulsarán su intervención creciente en la provisión de bienes públicos de
carácter social. Se había pasado de una conjetura, la de la “mano invisible”, a una
certeza, la de la “teoría general”439.
Con el Estado de Bienestar, la beneficencia se convierte en derecho y el
Estado se responsabiliza de la lucha contra la desigualdad, a través de la
redistribución de recursos fiscales bajo los principios de solidaridad y
universalidad. Otra línea interpretativa argumenta que el Estado de bienestar era
el resultado de un pacto social consistente en el apoyo de los trabajadores al
desarrollo del sistema capitalista a cambio de la contrapartida de institucionalizar
un amplio sistema de bienestar como mecanismo de redistribución440.
El hecho es que durante las tres décadas siguientes a la segunda Gran
Guerra se asistió a un rápido y profundo desarrollo de los Servicios Sociales
Públicos en sentido amplio. El consenso en torno a la política social fue un factor
clave en la articulación entre democracia y capitalismo, dando lugar a una amplia
estabilidad en los procesos de legitimación política. El Estado del Bienestar, la
concertación social y el consumo de masas permitieron aunar los intereses del
capitalismo y de las clases industriales asalariadas, abriendo una etapa optimista,
que parecía indicar que la tendencia hacia la igualdad social era la última fase de
evolución de la ciudadanía. Era el punto más alto de la concienciación ciudadana
438
PECES BARBA (1991), pág. 52.
439
MUÑOZ DE BUSTILLO (2000), pág. 33.
440
SAJARDO (1994), págs. 169-170.
123
sobre la oportunidad de instrumentar políticas dirigidas a mejorar la igualdad de
oportunidades y asegurar la justicia distributiva.
El aumento incesante del gasto público para fines sociales se producía en
paralelo a la “progresiva disminución de importancia experimentada en relación
con los fines del Bienestar por las organizaciones religiosas y de beneficencia, los
vecinos, los parientes y la misma familia”441. No obstante, la crisis de los setenta
agudizó el conflicto distributivo e inclinó, como advirtiera Hirschman, la balanza a
favor de los intereses privados, dando paso a una fase de predominio de la
respuesta mercantil a los problemas sociales. La igualdad dejaba de estar
presente en el vocabulario político y el giro se concretaba en una concepción del
Estado Benefactor como fuerza “antimercado”, dando lugar a un amplio debate en
torno a los límites de las políticas redistributivas en una sociedad de mercado, y
sobre la posibilidad de un nuevo consenso sociopolítico sobre el papel del
Estado442.
En los años ochenta, el debate sobre lo público y privado se extiende al
terreno del bienestar social y los elementos “políticos”, en el sentido amplio del
término, ocupan un lugar destacado. Gran parte de las causas de la crisis, se aduce,
están en las reglas que gobiernan los usos políticos de la sociedad y en el
funcionamiento del propio sistema económico y fiscal. Se profundiza en las
relaciones entre los procesos redistributivos y mecanismos de elección en las
democracias representativas y surgen numerosas propuestas encaminadas a
controlar de forma más estricta y eficaz los procedimientos políticos que genera la
acción redistribuidora del sector público. Desde principios de la década de los
noventa empiezan a cuestionarse los logros de las políticas redistributivas en
materia de corrección de desigualdades e incluso el “mito” del carácter igualitario del
Estado443.
441
ASCOLI (1987), pág.119.
442
Dos décadas antes, ROPKE (1956), págs.209-211, había criticado la forma de resolver la
injusticia social, basada en una política social de carácter universal por parte del Estado, porque
tenía límites financieros, chocaba con los incentivos del sistema, y desplazaba a otras
asociaciones genuinas de asistencia mutua como la familia.
443
MINC (1987)
124
Estas polémicas son la manifestación externa de los conflictos de la
sociedad moderna y de las disputas entre diferentes grupos en torno a cuestiones
redistributivas. En el fondo de la polémica se pueden advertir dos posiciones, la
que reclama el Estado mínimo mediante la drástica disminución de los servicios
públicos y propone confiarlos al mercado; la que aboga por la reconstrucción del
Estado y el redescubrimiento del sector social en la prestación de servicios
sociales444. El propio Estado Keynesiano ha generado una nueva sociedad civil
que exige responsabilidades a las instituciones públicas que no han cumplido sus
objetivos redistributivos445, y que va recuperando el espacio de legitimidad natural
perdido por medio de empeños con fuertes componentes de altruismo y
solidaridad446.
Así, pues, el debate surgido al hilo de la crisis del Estado de Bienestar
remite a una discusión más profunda acerca del papel y funciones del Estado y
sus relaciones con la sociedad civil y con el mercado, y que conduce a una
“remitificación de la sociedad civil”447. Las instituciones del tercer sector,
irrelevantes en materia de creación de riqueza, comienzan a ganar importancia a
partir de mediados de la década de los setenta, y el informe de la Comisión Filer
(1975) las reconoce como sector independiente448. Para algunos autores, lo
público no estatal puede convertirse en una dimensión clave de la vida social en
el siglo XXI, en tanto espacio de la democracia participativa o directa de los
ciudadanos en los asuntos públicos449.
444
El liberalismo capitalista pretendería convertir el binomio solidaridad-servicios sociales en
caridad-beneficencia, y sustituir al Estado de Bienestar por la filantropía y la caridad. PECES
BARBA (1991), pág. 52. Otra alternativa sería que la “sociedad civil” asumiera las funciones de
bienestar del Estado, debido a sus características de bien público. ESTEVE (2000), pág. 391.
445
RODRÍGUEZ Y MONSERRAT, pág. 101
446
GINER (1995), págs.16-19 y RODRÍGUEZ CABRERO (1991), pág.24. Sobre los cambios
culturales y en el ámbito de las dimensiones comunitarias de la vida social, que exigiría la
consolidación de tales movimientos, Vid. GARCÍA ROCA (1988), págs.208-210 y SEMPERE
(1994), pág.35.
447
RODRÍGUEZ CABRERO (1991), pág. 27
448
RODRÍGUEZ Y MONSERRAT (1996)
449
BRESSER Y CUNILL (1998), pág. 26
125
7.1.
La construcción de un Estado de Bienestar de tipo autoritario en la
España predemocrática.
Los derechos sociales se incorporan al marco jurídico español con retraso
respecto a otros países europeos, y hasta muy avanzado el siglo XX no se crean
las instituciones sociales y económicas necesarias para garantizar una mínima
prestación de servicios sociales de carácter público. Entre 1936-1978 se
consolida la reforma social bajo el protagonismo de un régimen autoritario,
retrocede la beneficencia religiosa sin que sea sustituida por una sociedad civil
desarticulada y escasamente desarrollada450. Hasta 1960, en España existía un
“sistema residual de Estado de Bienestar”451, durante toda esta década y primeros
años de los setenta se tiende a universalizar los servicios sociales, con la
construcción de un Estado de Bienestar “de tipo autoritario”, consiguiéndose la
universalización de las prestaciones sociales y la construcción de un “Estado
democrático del bienestar” a mediados de los noventa. El Estado de bienestar
empezaba a consolidarse en España al mismo tiempo que se ponía en duda su
futuro en los países de capitalismo avanzado452. La transición política, la crisis
económica y los límites del Estado de Bienestar van a configurar un modelo
donde se combina un Estado de Bienestar aún en expansión con una sociedad
civil y movimientos sociales en cierto auge.
Son varios los autores que han explicado la tardía formación del Estado
benefactor en España desde la perspectiva del retraso del proceso de
industrialización453, y por las características de un poder público que acentuaba
los rasgos de paternalismo y caridad como móviles de la beneficencia pública.
Así, pues, mientras en Europa se consolidaba el Estado de Bienestar, en España,
la ausencia de una política social, después de la guerra civil, se trataba de suplir
por entidades como Cáritas, que buscará coordinar la acción caritativa, a
instancias de la Iglesia454. Como subraya Gutiérrez Resa, “las diferencias
450
451
MONSERRAT Y RODRÍGUEZ (1991), págs. 319-320.
GUTIÉRREZ JUNQUERA (2000).
452
RUIZ-HUERTA (1991), págs. 192-193.
453
COMÍN (1992), pág. 23, y RODRÍGUEZ CABRERO (1997), pág. 118.
454
GUTIÉRREZ RESA (1993), págs. 14-19.
126
existentes en nuestro país en el origen y desarrollo del Estado de Bienestar, son
precisamente las variables que pueden dar luz sobre la aparición de Cáritas”455.
Entre el Decreto de 1940, que regula el Auxilio Social, y el de 27 de
noviembre de 1967, que reorganiza la Dirección General de Beneficencia y la
integra en la Dirección General de Política Interior y Asistencia Social, se
promulga un entramado normativo que promueve indirectamente la aparición de
instituciones asistenciales privadas y con escasos medios. La beneficencia
pública sigue en vigor a través de la Administración local y su función es
actualizada mediante el Decreto 1385/1975 de 30 de mayo. Su dilatada
trayectoria culmina con la promulgación de la Constitución456. La acción social que
había comenzado con la beneficencia y había dado paso a la Asistencia social,
debía transitar hacia los servicios sociales de la Seguridad Social457.
Al terminar la contienda, la cobertura social se cifraba en el Auxilio Social,
los Seguros Sociales y las Obras Sociales del Movimiento y de la Organización
Sindical. En plena guerra civil nace el auxilio social con carácter transitorio y con
el objeto de atender a la infancia, aunque más tarde se convierte en una
institución de carácter permanente inscrita en el marco oficial de la asistencia
pública del nuevo Estado, y con vigencia hasta la década de los años setenta. En
este sentido, el Auxilio Social-INAS desempeñó un importante papel en el proceso
de transición de la “Beneficencia Pública” y “Caridad” al “Estado de Bienestar
Social”, preconizado por las políticas públicas de Acción social. Pese a sus
limitaciones, desplazaba las leyes de beneficencia y anteponía la idea de justicia
social al paternalismo de la caridad y la beneficencia pública, lo que ha permitido
a algún autor señalar que pudiera constituir un antecedente del voluntariado social
y la solidaridad458.
455
GUTIÉRREZ RESA (1995), pág. 291.
456
LAS HERAS Y CORTAJARENA (1979), pág. 74.
457
GUTIÉRREZ RESA (1993), págs. 44-45.
458
El Auxilio de Invierno, después Auxilio Social, nace en octubre de 1936, en Valladolid, a
iniciativa de Mercedes Sanz Bachiller y Javier Martínez Bedoya, y un grupo de hombres reunidos
con el objetivo de ayudar a los niños, víctimas de los primeros combates de la guerra. Por su
dinámica y objetivos difícilmente podría encuadrarse en la legislación de Beneficencia vigente
desde el siglo XIX. La Orden de 2 de febrero de 1937 del Ministerio de la Gobernación (B.O.E, de
127
Premiado con la gran cruz de Beneficencia, mediante Decreto de 17 de
julio de 1939, el Auxilio social, es regulado por Decreto de 17 de mayo de 1940 de
la Jefatura del Estado, que establecía sus competencias. Según esto, debía
prestar asistencia benéfica, proporcionando los medios indispensables a la vida y
los cuidados sociales, a los indigentes de carácter permanente y en situación de
indigencia temporal por circunstancias de carácter extraordinario; fundar
establecimientos para atender a la subsistencia y educación de huérfanos; crear
instituciones de asistencia a embarazadas y parturientas; y llevar a cabo otras
acciones benéficas encomendadas mediante acto de delegación especial por el
Estado459.
En un principio, el franquismo superpuso a los seguros sociales
obligatorios, que dependían del INP, el mutualismo laboral, otra “seguridad social”
adicional de tipo más corporativo y profesional, financiada con un impuesto sobre
las nóminas, al tiempo que en Europa estaban implantados los sistemas
universales de la Seguridad Social460. En 1960 se crean los Fondos Nacionales
para la Aplicación Social del Impuesto y el Ahorro y en 1963 la Ley de Bases de la
Seguridad Social que se articularía en 1966, y entraría en vigor desde el primero
de enero de 1967, y que suponía la transición hacia un auténtico sistema de
Seguridad Social. En 1974 se crea el Instituto Nacional de Asistencia Social
(INAS), que aglutinaría tanto a los centros de beneficencia general como a los
departamentos de auxilio social. Con estas medidas se institucionalizaban
mecanismos de redistribución social semejantes a los Estados de Bienestar
europeos, aunque con varias décadas de retraso y con niveles inferiores de
cobertura461.
4 de febrero) autoriza como cuestión pública el Auxilio de invierno o Auxilio social, y el 10 de
marzo de 1937 se promulga otra Orden (B.O.E., 15-marzo) que da por hecho la propagación del
Auxilio. ORDUÑA (1996).
459
PERDOMO (1988), págs.281-295.
460
COMÍN (1996), págs. 256-278.
461
SAJARDO (1994), pág. 172.
128
7.2.
El asociacionismo durante el régimen autoritario
Durante el régimen franquista, el asociacionismo entró en un periodo de
prolongado letargo. Poco proclive al asociacionismo ligado a la acción social, el
régimen promovió las asociaciones creadas por la Iglesia y de fines
exclusivamente religiosos, al tiempo que obstaculizaba las de ayuda mutua, e
incluso se mostraba especialmente agresivo con respecto al fenómeno sindical,
implantando un sistema prohibitivo y criminalizador de la libertad sindical y de sus
facultades de actuación462. A su lado, se asiste a la creciente pujanza del
asociacionismo económico durante la década del desarrollo (1960-1970),
propiciada por la nueva Ley de Sociedades Anónimas de 1951 463. El régimen
jurídico de las asociaciones se establecía por la Ley 191/1964, de 24 de
diciembre, desarrollada por el Decreto 1440/1965, de 20 de mayo, que venía a
sustituir al Decreto de 25 de enero de 1941, que regulaba la constitución de
asociaciones con estrictos criterios de política administrativa y que prohibía la
constitución de toda asociación sin aprobación del Ministerio de la Gobernación,
salvo las de fin lucrativo regidas por el derecho civil o mercantil, y las católicas
que persiguieran un fin exclusivamente religioso.
Cáritas es una institución benéfica que actúa de correa de transmisión de la
acción caritativa de la Iglesia española, y ejemplifica el peso del asociacionismo
religioso en la España contemporánea. Pero, también refleja una paradoja, la de
su existencia en un mundo que intenta superar el estrecho marco de la caridad y
la beneficencia. La Institución nacía en 1946 como Secretariado Nacional de
Caridad, creado en 1942, dentro de la Acción Católica, como una prolongación de
la acción caritativa específica del apostolado de los seglares, y de la ACN de P
(Asociación Católica Nacional de Propagandistas)464. Su primera línea de
actuación se organiza en torno a la asistencia y colaboración con motivo de
grandes catástrofes nacionales e internacionales, a partir de 1948 gestiona la
462
BAYLOS (1993), pág. 145
463
AZNAR Y BENITO (1991).pág. 175
464
Su presidente, Jesús García Valcárcel, perteneciente a la ACN de P y vocal de la Junta
Nacional de Acción Católica, había sido convocado por Acción Católica, en 1944 para organizar la
Caridad en España, y la definiría como la “organización oficial de la caridad fraterna de la Iglesia, y
constituye la beneficencia y asistencia pública de la misma”.
129
ayuda social americana (ASA), hasta que se institucionalizando e introduciendo
en la estructura estatal encargada de la asistencia social. El 20 de junio de 1958
se decreta que pase a formar parte del Consejo Nacional y de las Juntas
Provinciales de Beneficencia, organismos tutelados por el Ministerio de la
Gobernación465.
En la década de 1960 se impulsan las Escuelas de Asistentes Sociales,
para dar un enfoque técnico y profesional a la caridad y se intenta su conversión
en una institución de Acción social más moderna. En 1966 se crea FOESSA
(Fomento de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada) y se aprueban los
estatutos por la Conferencia Episcopal en la VI Asamblea Plenaria, celebrada en
Madrid del 21 al 30 de noviembre de 1967466. A partir de los años setenta
comienza a dejarse atrás la etapa de beneficencia, Cáritas asume lo asistencial y
la denuncia, y en la Asamblea del Episcopado de 1981, se dice que la Iglesia
española quiere que Cáritas sea “el cuartel general de la solidaridad de todos
frente al drama del paro”467.
Unos años antes que Cáritas se fundaba ONCE, Ente asociativo creado
por el poder público para la autoprotección de sus miembros y cuya fuente de
recursos consistía en la explotación del Cupón pro ciegos. La fundación nacía con
fines de ayuda mutua, mediante Decreto de 13 de diciembre de 1938, firmado en
Burgos por Franco, desarrollado por Orden del Ministerio de la Gobernación de 28
de octubre de 1939, en el que se le califica como “Entidad de Derecho Público y
de Beneficencia General”468. Otra institución de gran importancia, dada su función
465
GUTIÉRREZ RESA (1993), págs. 121-123.
466
En 1957 surge la Sección social y se crea CESA (Centro de Estudios de Sociología Aplicada).
En 1961 la Iglesia encarga a Cáritas la redacción de un anteproyecto de Plan Nacional de
promoción, Asistencia Social y Beneficencia de la Iglesia y se dice que FOESSA (“institución
benéfico-docente de naturaleza permanente y de carácter privado”) es la secularización del Plan
CCB. Dentro de CESA surge “Documentación Social”, cuyo primer número aparece en 1958.
467
GUTIÉRREZ RESA (1995), págs. 293-300.
468
Tras unos años anclada en las viejas estructuras, la organización ha sido regulada tras el Real
Decreto 1041/81 de 22 de mayo. la Orden de 29 de septiembre y el Real Decreto 358/1991 de 15
de marzo, y sus estatutos aprobados por el Consejo de Protectorado en su sesión de 11 de mayo
de 1988. DE LORENZO (1993), págs. 245-249, y CASADO (1995), pág.39.
130
auxiliar de las administraciones públicas, la Cruz Roja, sería definida como
"institución humanitaria de carácter voluntario y de interés público” por el Real
Decreto 1474/1987, de 27 de noviembre, y dedicaría su quehacer al ámbito
sanitario. Durante el periodo también se regulan las fundaciones benéficodocentes mediante el reglamento de fundaciones culturales privadas y Entidades
aprobado por Decreto 2930/1972 de 21 de julio y las entidades benéficas de
construcción mediante la Orden de 5 de noviembre de 1955469.
Por lo que se refiere a las Cajas de Ahorro, durante la década de 1940
sigue prevaleciendo su carácter benéfico-social, y su función subsidiaria del
Estado. En 1943 se divide el protectorado entre el Ministerio de Trabajo y el de
Hacienda, al que se adscribirán definitivamente mediante Decreto de 10 de mayo
de 1957. El Decreto de 17 de octubre de 1947 modifica el control de la obra social
y el Decreto de 9 de marzo de 1951, vigente hasta el Decreto de 26 de marzo de
1964, se propone el control de las Cajas mediante los coeficientes de inversión 470.
La trayectoria de las mutualidades estuvo estrechamente ligada al
desarrollo del sistema de Seguridad Social. Durante los años cuarenta y
cincuenta, el mutualismo experimenta un notable crecimiento, debido a la
insuficiencia de la protección otorgada por el sistema de Seguros Sociales
Obligatorios, que obligaba a muchos trabajadores a buscar un sistema
complementario de protección amparándose en la Ley de 1941. El Reglamento de
26 de mayo de 1943 separará las mutualidades y las entidades aseguradoras
atendiendo a la finalidad social, delimitando expresamente, en su artículo 12,
previsión social y seguro privado. La Ley de Ordenación de los Seguros Privados
469
La Constitución española regula el derecho de fundación en su art.34.1, y en el art.22, el
derecho de asociación. El protectorado de las fundaciones benéfico-asistenciales, encomendado
en el pasado al Ministerio de la Gobernación y a las Juntas Provinciales de Beneficencia,
corresponde hoy (Real Decreto 791/88 de 21 de julio) al Ministerio de Asuntos sociales. El régimen
fundacional ha sido objeto de reciente reforma, mediante la Ley 30/1994, de 24 de noviembre.
BENITO (1995), págs. 185-186, y DE LORENZO Y CABRA (1993), págs. 60-64.
470
La Orden de 19 de junio de 1979 determina que se destine la totalidad de los excedentes
líquidos, deducidas las reservas, a la realización de obras benéfico-sociales. En el periodo 19751983, preocupación por reforzar la garantía y el cambio de tendencia lo marca el Real Decreto
502/1983, de 9 de marzo. VERDUGO (1991), págs. 215-220.
131
de 16 de diciembre de 1954 excluiría de su ámbito a los montepíos y
mutualidades libres acogidos a la Ley de diciembre de 1941. El dirigismo estatal
de las relaciones laborales de los primeros años de la década de los sesenta,
restringiría las funciones colaboradora y complementaria de la iniciativa privada
en la Seguridad Social471.
La guerra frenó el movimiento cooperativista abriendo una etapa de
profundo letargo que duraría hasta mediada la década de los cincuenta. En 1942
se promulgaba la nueva Ley de Cooperativas y en 1943 su Reglamento, que
tendría vigencia hasta la década de los setenta472. El cooperativismo agrario
continúa su expansión como coordinador básico de la oferta de productos
agrarios, pero la comercialización quedaba en manos de la iniciativa privada, por
medio de cooperativas agrarias y Cajas Rurales-Cooperativas de Crédito.
También conoce un cierto auge la promoción de viviendas cooperativas, aliado
natural de la filosofía económica del régimen político, a la vez que se asiste a un
retraso de las de consumo y obreras de producción dada su afinidad con los
movimientos sindicales, y a un discreto desarrollo de las cooperativas de trabajo
asociado hasta bien entrada la década de 1970473.
7.3.
Remodelación del Estado de Bienestar y “retorno” de la sociedad civil
En España, a lo largo de la década de los ochenta se observa una amplia
adhesión popular a los sistemas públicos de protección social, y la prioridad por
parte del Estado de garantizarlos. Consolidado, en parte, el objetivo, comienzan
las críticas al Estado del Bienestar, a la vez que se reclama mayor protagonismo
de la sociedad civil. La crisis del Estado del Bienestar abre la posibilidad de mayor
intervención a las fundaciones, asociaciones filantrópicas, instituciones benéficas
471
GONZALO GONZÁLEZ (1991), págs. 344-349. Más adelante las mutualidades de previsión
social han perdido su carácter único, ejerciendo una función complementaria, hasta someterse a la
misma legislación que las entidades aseguradoras (Ley 33/1984 de 2 de agosto de Ordenación del
Seguro Privado, que derogó la Ley de 6 de diciembre de 1941 que las regía -, mutuas de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales). AVALOS (1991), págs. 48-49, y AZNAR
(1993), págs. 125-129
472
SALINAS (1989).
473
REYNA, págs. 395-397 y RODRÍGUEZ Y MONTSERRAT , págs. 65-68.
132
y organizaciones sociales voluntarias. El asociacionismo voluntario ha venido a
constituirse como una de las “dimensiones semiocultas”, pero fundamentales, del
avance contemporáneo del Estado Benefactor y de los sistemas de legitimación
del capitalismo maduro474.
En España, el sector social, que, tras la guerra civil, se circunscribía
fundamentalmente al entorno de la Iglesia, empieza a desarrollarse a partir de los
ochenta475, pero debe superar el desfase de cultura pública y corregir el déficit de
“capital social”476, derivados de su pobre tradición asociativa. Como en los países
del entorno, su evolución corre paralela a la reestructuración institucional y
reorientación ideológica de los Estados de Bienestar, aunque con diferencias
debidas a la citada debilidad del tejido asociativo y al tardío establecimiento de la
democracia477.
Se está produciendo la transición del Estado de Bienestar a un nuevo
paradigma, el Estado Social de derecho, tránsito que exige reconceptualizar el
papel del Estado y redefinir los nuevos agentes sociales. El Estado Social es un
ente capaz de articular Estado y sociedad y que no se limita al crecimiento
económico cuantitativo y el fomento del consumo, referentes del Estado del
Bienestar, sino que busca la solidaridad y se compromete con la redistribución y
la calidad de vida478. Como subraya Castells, se impone la ardua tarea de crear
nuevas formas de solidaridad en el tránsito del Estado del Bienestar al “Estado del
bien obrar”479. Tras la segunda reestructuración del Estado de Bienestar está
surgiendo un modelo mixto en el que el Estado garantiza la financiación básica de
bienes preferentes y prestaciones sociales, y cede una parte creciente de su
gestión al mercado y al sector voluntario. Al mismo tiempo, el mercado se
especializa en ofertas complementarias hacia los tramos de renta media-alta, y el
474
RODRÍGUEZ Y MONSERRAT (1996), pág. 105
475
LOZA AGUIRRE (1991), págs. 71.
476
SUBIRATS (1999), págs.19-36.
477
MONTSERRAT Y RODRÍGUEZ (1991)
478
GARCÍA ROCA (1992), pág.32
479
CASTELLS (1997). Sobre el futuro del Estado del Bienestar y las nuevas formas de solidaridad
en la sociedad informacional, Vid. GINER Y SARASA (1997).
133
sector voluntario sustituye al Estado en el ámbito de la asistencia a grupos
desfavorecidos de la sociedad480.
En un sugerente ensayo, Rosenvallon481 hace referencia a la “nueva
cuestión social”, para advertirnos acerca de los “disfuncionamientos” que pueden
aparecer tras los “treinta gloriosos”, en un momento en que se está agotando el
“paradigma asegurador”, sustrato del Estado providencia, y se está entrando en
una nueva era de lo social y de lo político, y en la que se impone la invención de
nuevas reglas de convivencia y de gestión de lo social.
8.
Recapitulación
Después de este largo recorrido temporal por las formas que han ido
adoptando los movimientos solidarios de protección social, se puede afirmar que
con independencia del carácter de sus motivaciones, religioso, filantrópico o
solidario, y su estatuto jurídico (instituciones, fundaciones o asociaciones), las
acciones en pro del bienestar social se han organizado históricamente a través de
proximidades y creencias y han estado presididos por una lógica, la ausencia de
lucro.
En los siglos medievales dominaba la actitud compasiva y la caridad
privada e institucional de la Iglesia era la forma básica de asistencia. Al crecer la
pobreza y convertirse en un fenómeno masivo y permanente, cambió la actitud
hacia el viejo sistema de limosnas y la nueva política se basó en la prohibición de
la mendicidad y en la constricción al trabajo de los pobres válidos, junto con la
tendencia a una gestión laica y centralizada de las ayudas. Cofradías y gremios
constituían el ámbito de la solidaridad. Dentro de la concepción de la pobreza
como amenaza al orden social, de la sociedad moderna, se produce un cambio
sustancial en la política social. Hospitales y Hospicios se constituyen en el eje de
480
RODRÍGUEZ Y MONSERRAT (1996), pág. 29.
481
ROSANVALLON (1995)
134
la atención asistencial a los pobres y en la clave para controlar y fomentar la
población útil del reino. Otras instituciones como los Pósitos y los montepíos,
ejercen de incipiente sistema de previsión.
Con el desarrollo de la manufactura y el maquinismo, la consagración de la
libertad de trabajo y la progresiva desarticulación de los sistemas de protección
tradicionales, surgió una nueva “enfermedad”, el pauperismo. Para atender al
creciente universo de los improductivos, el liberalismo desmantelaba el viejo
sistema de caridad religiosa y particular del Antiguo Régimen, y lo sustituía por la
beneficencia pública, concebida como instrumento de protección ante el riesgo
social que representaba la pobreza y como medio de control y conversión de los
pobres en ciudadanos útiles. El asociacionismo, en sus diversas formas, era la
solución de la sociedad civil ante los riesgos y el intento de neutralizar las
tendencias disolventes que generaba el pauperismo en el tejido social. Desde el
poder se persiguen las asociaciones obreras de resistencia y se fomentan las
sociedades de socorros mutuos, como medio de evitar que la imprevisión
desembocara en la indigencia. Esta fórmula de previsión popular de carácter
solidario y autodefensivo, perdurará hasta ser sustituida por la previsión
organizada en el siglo XX, al amparo de los seguros sociales obligatorios del
Estado providencia.
La percepción de la cuestión social como perturbación del orden social, y
de desestabilización del orden político, genera una reacción político-jurídica
dirigida a conciliar dos lógicas antagónicas, la de la economía de mercado y la de
la solidaridad. La legislación laboral surge para dar respuesta, desde el poder
político, a los problemas generados por el cambio de base en el mundo del
trabajo, y superar las soluciones planteadas por el darwinismo social del laissezfaire. A finales del siglo XIX comienza la transición desde la beneficencia liberal
hacia la previsión social propia del Estado providencia, y en las primeras décadas
del siglo XX, el Estado liberal se va haciendo más intervencionista en la realidad
social y económica, asumiendo nuevas formas de protección, asistencia, previsión
y seguridad sociales y superando el estrecho marco de la actitud religiosa y
voluntarista, el altruismo familiar o las acciones voluntarias.
135
La sociedad en su conjunto asumía, de forma solidaria y voluntaria, la
asistencia de la propia sociedad, con el Estado Social como garante. El socorro
era una cuestión de derecho, no de caridad y el seguro social, la ejecución de un
contrato que implicaba al Estado y a los ciudadanos. Con la puesta en entredicho
de la política social y el carácter mítico del Estado en los aspectos sociales, la
sociedad civil ha vuelto a emerger con fuerza, esgrimiendo los valores del
altruismo y la solidaridad.
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