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e u r e
tribuna
Leslie Parraguez Sánchez*
Gisel Rodríguez Loza* *
Marcela Santander Bellei* * *
¿Cómo se piensa la ciudad?
Análisis crítico de un siglo de gestión y
planificación urbana
L
a sociedad contemporánea se transforma de
prisa y, desbordados por la evolución
constante, a veces medimos mal cómo han
cambiado en poco tiempo los objetos que
utilizamos, nuestra forma de actuar, de trabajar, las
relaciones familiares, las diversiones, los
desplazamientos, las ciudades en las que vivimos.
Sin lugar a dudas, esta dificultad para percibir los
cambios también es observable en el ámbito del
desarrollo urbano. No obstante, numerosos indicios
y análisis nos llevan a pensar que constantemente
“se hacen necesarios cambios importantes en el
concepto, la producción y la gestión de las ciudades
y de los territorios” (Ascher, 2004: 17-18).
Entendiendo que el análisis crítico de los procesos históricos permite la aprehensión de aspectos que
marcan las disciplinas en este enlace dialéctico del
presente y del pasado (Monteiro y Silva, 1994), el
siguiente escrito se plantea como objetivo una revisión de aquel proceso que desencadena el cambio
entre un modelo holístico-normativo-centralista de
gestión urbana a aquel que se adecúa estratégicamente a las nuevas exigencias territoriales. Todo esto,
sin perder nunca de vista la comprensión y proyección de lo que vendrá a futuro.
Para ello, se plantea que el proceso de transformación de la gestión urbana se instala en uno bastante
más amplio, denominado modernidad, el cual persigue, muy esencialmente, la creación de una sociedad
racional. Según Touraine (1994; 18), “la modernidad ha hecho de la racionalización el único principio
de organización de la vida personal y colectiva al
asociarlo al tema de la secularización, es decir, prescindiendo de toda definición de los ‘fines últimos’”.
En este sentido, se entiende que si bien la modernidad no es un estado, la modernización tampoco es un proceso continuo, y es posible distinguir,
hasta ahora, tres grandes fases: Edad Moderna1, Revolución Industrial y Modernidad Radical 2
(Ascher, 2004). Para efectos de este texto, sólo se
abordarán las dos etapas más recientes del proceso
moderno. Como es de suponerse, a cada una de ellas
le corresponden principios y modos de concepción
y organización del territorio más o menos específicos, los cuales se analizan a continuación.
La segunda revolución urbana moderna
Este período, correspondiente a la Revolución
Industrial, “comenzó con la revolución agrícola
–que incrementó la producción de alimentos pero
expulsó del campo a gran cantidad de agricultores–
y con el desarrollo concomitante del capitalismo industrial. Este doble proceso provocó un enorme crecimiento demográfico en las ciudades, lo que supuso una expansión espacial acelerada que dio lugar, al
mismo tiempo, a una grave pauperización de una
parte de las poblaciones urbanas” (Ascher, 2004:
24-25).
Para algunos grupos, el advenimiento de la era
maquinista había provocado la entrada del caos a las
ciudades, ante lo cual estas ciudades se desviaban
absolutamente de su “destino”, que sería el satisfacer
las necesidades biológicas y psicológicas primordia1
Va desde el fin de la Edad Media hasta el principio
de la Revolución Industrial.
2
Entre otras denominaciones, como se verá más ade-
lante.
Revista eure (Vol. XXXII, Nº 96), pp. 135-140. Santiago de Chile, agosto de 2006
[135]
Leslie Parraguez Sánchez, Gisel Rodríguez Loza y Marcela Santander Bellei
les de sus habitantes. La causa, se decía, estaba en la
ausencia de reglas lógicas con las cuales someter el
florecimiento industrial: “Al contrario, todo ha sido
abandonado a la improvisación, que, si alguna vez
favorece al individuo, agobia siempre a la colectividad” (CIAM, 1957: 87).
Estas aseveraciones provenían de la convicción
de que el ser humano poseía la capacidad para poder
conducir racionalmente los procesos sociales (De
Mattos, 2005). En este sentido, el éxito de algunas
teorías científicas, y en particular la teoría de la gravedad de Newton, llevaron a argumentar, a principios del siglo XIX, que el universo era completamente determinista. Laplace, científico francés, “sugirió
que debía existir un conjunto de leyes científicas
que nos permitirían predecir todo lo que sucediera
en el universo, con la única condición de que conociéramos perfectamente su estado en un momento
determinado” (Fernández Güell, 1997: 58).
Si bien la doctrina del determinismo científico
fue ampliamente criticada por diversos sectores, por
considerar que infringía la libertad divina de intervenir en el mundo, se constituyó como el paradigma
de la ciencia, la cultura y la economía hasta los primeros años del siglo pasado (Fernández Güell, 1997).
Es así como, durante la primera mitad del siglo XX,
el fordismo, sistema de producción imperante en la
época, basaba su funcionamiento en la previsibilidad
del futuro. Las empresas podían producir antes de
vender, amortizar las variaciones con los stocks e invertir a largo plazo. En este contexto, “la planificación era uno de los instrumentos fundamentales para
los países, las empresas, para el desarrollo urbano y la
ordenación territorial” (Ascher, 2004: 45-46).
Por lo tanto, no debería sorprender que el urbanismo moderno también se haya propuesto corregir
las ciudades que hacían la desgracia del hombre
* Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales,
Pontificia Universidad Católica de Chile. E-mail:
[email protected]
** Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales,
Pontificia Universidad Católica de Chile. E-mail:
[email protected]
*** Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales,
Pontificia Universidad Católica de Chile. E-mail:
[email protected]
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(CIAM, 1957) a través de diversas propuestas también representativas de un racionalismo radicalizado.
Ellas “expresaban la convicción de los planificadores
urbanos sobre su plena capacidad para modelar y
estructurar a las ciudades conforme a planes directores representativos de un urbanismo arquitectónico
(De Mattos, 2003). Un ejemplo paradigmático de
esta visión fueron las propuestas de Le Corbusier en
respuesta al caos en las ciudades, que culminaron en
la Carta de Atenas. Esta Carta, “puesta en manos de
la autoridad, detallada, comentada, iluminada por
una explicación suficiente, [era] el instrumento por
el cual ser[ía] enderezado en destino de las ciudades”
(CIAM, 1957: 30).
Como puede observarse a través de este ejemplo, la gestión y la planificación urbana de este período también dejan entrever un marcado carácter
centralizado. Es necesario mencionar que los poderes públicos, en el marco del desarrollo del Estado de
Bienestar, se habían visto abocados a actuar cada vez
más en el campo del urbanismo, especialmente para
hacer frente a las insuficiencias, incoherencias y
“disfunciones” de las lógicas privadas y de los mercados, en particular, en los aspectos territoriales e inmobiliarios. De esta forma, desde el Estado se crean
“todo tipo de estructuras y procedimientos para ‘planificar’ de forma más racional las ciudades, es decir,
lo más científicamente posible, para actuar a pesar
de las coacciones de la propiedad privada” (Ascher,
2004: 26).
Es el caso de la U.R.S.S., donde el Estado socialista, al conocer y tener en cuenta la acción de las
leyes económicas, dirige planificadamente el desarrollo de la economía nacional. Según Kadishev y
Sorokin (1970), las leyes económicas del socialismo
existían independientemente de la voluntad y la
conciencia de las personas, pero ello no implicaba, ni
mucho menos, espontaneidad en el desarrollo de la
economía de esa nación. Es más, “el carácter estatal
de la planificación da a esta última un carácter de
directriz. Son precisamente las decisiones estatales
las que, ante todo, hacen que las tareas del plan sean
obligatorias para todos” (Kadishev y Sorokin, 1970:
90).
Como puede vislumbrarse, se impone una concepción holística de planificación, en donde el valor
supremo reside en la sociedad como un todo
¿Cómo se piensa la ciudad? Análisis crítico de un siglo de gestión y planificación urbana
(Dumont, 1987). En este sentido, la Carta de Atenas estableció que la ley que condujese la planificación debería favorecer todas las iniciativas justamente medidas, pero cuidando que se inserten en el plan
general y estén siempre subordinadas a los intereses
colectivos que forman el bien público. Se determinaba la sabiduría de un plan en la medida que permitía la colaboración fructuosa, al mismo tiempo de
cuidar y respetar al máximo la libertad individual
(CIAM, 1957).
El quiebre del modelo predictivo
Como se ha expuesto hasta ahora, la planificación
tradicional o de la Edad Moderna estaba basada esencialmente en predicciones, las cuales funcionaron razonablemente bien durante las décadas “estables” de
los ‘50 y ‘60. Sin embargo, desde principios de los
‘70 los errores de predicción han llegado a ser más
frecuentes y, en ocasiones, de una magnitud dramática y sin precedentes (Fernández Güell, 1997).
Uno de los principales puntos de quiebre fue la
crisis progresiva del sistema fordista a finales de los
años sesenta: la producción masiva chocó con la diferenciación social y la diversificación de la demanda.
Las tecnologías y las formas de organización que habían garantizado el crecimiento de la producción y la
productividad llegaron a su límite. Las recetas
keynesianas se volvieron antiproductivas en economías más abiertas, la intervención del Estado de Bienestar se volvió muy cara y tuvo efectos perniciosos
(Ascher, 2004). Específicamente, el Estado sufría una
crisis fiscal debido a la contradicción entre los gastos
crecientes (determinados por las demandas sociales) y
los ingresos comparativamente decrecientes (limitados por la necesidad de mantener el nivel de beneficios de las grandes empresas) (Castells, 1995).
En suma, la crisis del sistema en los años ‘70
reveló la falta de efectividad de los mecanismos establecidos en los años ‘30 y ‘40 para asegurar la satisfacción de las metas básicas de la economía capitalista (Castells, 1995), lo cual aumenta la incertidumbre y sienta las bases para el nacimiento de una nueva forma de economía de mercado (Ascher, 2004).
La tercera revolución urbana moderna
Es precisamente en este escenario donde se plantea que entramos en una tercera fase o episodio de la
modernización, que algunos autores han calificado
de modernidad “radical”, modernidad “avanzada”,
“sobremodernidad” o “baja modernidad”. Se subraya “el hecho de que la sociedad moderna se separa de
un racionalismo demasiado simplista y de sus certezas, y se desprende de formas de pensamiento
mesiánicas o providenciales que aún marcan la idea
moderna de progreso” (Ascher, 2004: 30).
Así, se produce la adopción generalizada de un
“nuevo saber convencional dominante”, asociado a
la liberalización económica, a una revalorización del
papel del mercado y a la recuperación del
protagonismo del capital privado en la dinámica de
acumulación y crecimiento (De Mattos, 2005). Los
cambios económicos en curso ponen de manifiesto
que “las sociedades occidentales empiezan a salir del
industrialismo, y que están entrando en una economía cognitiva, basada en la producción, apropiación, venta y uso de conocimientos, información y
procedimientos” (Ascher, 2004: 44).
En su esencia, el nuevo modelo de desarrollo
que se impone paulatinamente durante los años ‘80
tiende a reforzar el carácter estrictamente capitalista
de la lógica económica, imponiendo más rigurosamente la exigencia de rentabilidad de las inversiones
como principio regulador de la economía (De Mattos,
2003). Este proceso ha exigido la integración progresiva de las naciones-Estado en bloques continentales y la apertura de los mercados comerciales a nivel
global, lo cual ha dado lugar a una abierta rivalidad
entre ciudades para captar inversiones, puestos de
trabajo, visitantes y ayudas públicas (Fernández
Güell, 1997).
Una de las principales razones de ello dice relación con que los diversos agentes sociales y económicos, que tradicionalmente han actuado en la ciudad,
han comenzado a pedir con insistencia el cumplimiento de una serie de requerimientos de
competitividad y habitabilidad como condición para
su permanencia en un área urbana determinada, lo
cual ha obligado a los gestores públicos a considerar
las exigencias de dichos agentes y a contar con ellos
en el momento de tomar decisiones. Esto les demanda una gran capacidad de anticipación y, en su defecto, de reacción ante las actuaciones estratégicas
de sus competidores más directos (Fernández Güell,
1997).
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Leslie Parraguez Sánchez, Gisel Rodríguez Loza y Marcela Santander Bellei
Todos estos procesos, como veremos, producen
implicaciones de gran magnitud para el desarrollo
urbano, las cuales, a su vez, obligan a la transformación y renovación de los instrumentos tradicionales
de planificación. Tanto a nivel teórico como desde la
práctica gubernamental, se llega generalizadamente
a la conclusión de que una planificación centralizada, normativa y basada en una racionalidad
sustantiva, como la que estuvo asociada a la “planificación de desarrollo económico y social” y a todas
sus derivaciones, son inaplicables y carecen de toda
operatividad en este tipo de sociedad (De Mattos,
2003).
Como se ha visto, “el futuro había pasado de ser
un objeto relativamente estable a convertirse en un
objeto volátil […]. Por esta razón, los planificadores
contemporáneos se enfrentan a demasiadas fuerzas
que obstaculizan la posibilidad de alcanzar predicciones correctas” (Fernández Güell, 1997: 58). Ante
esta situación, la postura más inteligente es aceptar la
incertidumbre, tratar de comprenderla y convertirla
en parte de nuestro razonamiento: “En el momento
presente, la incertidumbre no es sólo una desviación
ocasional y temporal respecto a una predicción razonable, sino que es una faceta estructural del entorno
socioeconómico. Por lo tanto, resulta obvia la inconveniencia de aplicar modelos evolutivos a largo plazo que pretendan proyectar con precisión el futuro
del desarrollo urbano […]. En su lugar, se requieren
herramientas de análisis que ofrezcan mayor flexibilidad en la comprensión de un entorno cada vez más
dinámico y complejo” (Fernández Güell, 1997: 5859).
De esta manera, la tercera revolución urbana
moderna –que se inicia con la nueva fase de modernización de las sociedades occidentales– suscita cambios profundos en las formas de pensar, construir y
gestionar las ciudades. Surge el llamado
neourbanismo, el cual se apoya en una gestión más
reflexiva, adaptada a una sociedad compleja y a un
futuro incierto, propio de una sociedad abierta, democrática y marcada por la aceleración de la nueva
economía (Ascher, 2004).
Y como principal instrumento de planeación de
ciudades surge la Planificación Estratégica. Este concepto es extraído de la práctica militar, el cual comenzó a utilizarse como instrumento analítico y de138 eure
cisorio en el mundo empresarial a partir de la segunda mitad del siglo pasado. Luego se extiende a la
gestión pública y actualmente se aplica también al
campo de la planificación y gestión urbana
(Fernández Güell, 1997).
Consiste básicamente en un proceso creativo que
sienta las bases de una actuación integrada a largo
plazo, estableciendo un sistema continuo de toma
de decisiones que comporta riesgo, identifica cursos
de acción específicos, formula indicadores de seguimiento sobre resultados e involucra a los agentes
sociales y económicos locales a lo largo de todo el
proceso (De Mattos, 2003). Como puede observarse, este nuevo instrumento viene a revolucionar la
antigua cronología lineal3 de planificación, “por una
gestión heurística4, iterativa5, incremental6 y recurrente7 , es decir, por actos que sirven al mismo tiempo para elaborar y probar hipótesis, con realizaciones parciales y medidas a largo plazo que modifican
el proyecto y la retroalimentación tras las evaluaciones y que se traducen en la redefinición de los elementos estratégicos” (Ascher, 2004: 73).
En el actual paisaje socioeconómico, no debería
sorprender que esta nueva manera de gestionar ciudades se ponga al servicio de un enfoque
productivista, guiado por la búsqueda del crecimiento y la competitividad con un énfasis manifiesto en
la atracción de inversiones y actividades generadoras
de empleo (Rodríguez et al., 2001). En este sentido,
“los nuevos modelos han llevado a introducir la idea
de gestión endógena como medio de activar el potencial de cada territorio (nacional o subnacional), y
de esta manera estimular su crecimiento. En este
enfoque subyace la consideración de que, en el ámbito de una economía globalizada, el objetivo básico
3
Diagnóstico, identificación de necesidades, elaboración final de un plan, programación, proyecto, realización
y gestión.
4
Que sirve para el descubrimiento, que procede por
evaluaciones sucesivas e hipótesis provisionales.
5
Método de resolución de una ecuación por aproximaciones sucesivas.
6
Cantidad en la que se aumenta una variable en cada
ciclo de un bucle de un programa.
7
Serie recurrente: aquella en la que cada uno de sus
términos es una función de los términos inmediatamente
anteriores.
¿Cómo se piensa la ciudad? Análisis crítico de un siglo de gestión y planificación urbana
de una gestión endógena debería ser aumentar la
competitividad de los productos nacionales, regionales o locales, de manera de maximizar sus posibilidades exógenas” (De Mattos, 2003: 27).
A partir de estos procesos, algunos autores se
atreven a adelantar frecuentemente la hipótesis de
una próxima desaparición del Estado soberano clásico, hipótesis fundada sobre la noción del territorio
e internacionalización de las actividades económicas
en un mundo cada vez más desprovisto de fronteras. En este sentido, aparece un nuevo paradigma: el
desarrollo “desde abajo” o desarrollo local, que reemplaza al desarrollo “desde arriba” administrado por el
Estado (Benko, 2000).
La importancia de la estrategia de lo local como
centro de gestión de lo global en el nuevo sistema
tecno-económico puede apreciarse en tres ámbitos
principales: el de la productividad y competitividad
económica; el de la integración sociocultural, y el de
la representación y gestión políticas (Borja y Castells,
1996). Respecto a este último punto, surge el concepto de gobernanza como sistema de gobierno que
permite articular y asociar las instituciones políticas,
los actores sociales y las organizaciones privadas locales en torno a objetivos propios, discutidos y definidos colectivamente en ámbitos fragmentados e inciertos (De Mattos, 2005).
En el nuevo contexto de competitividad entre
ciudades, las políticas locales y sus procesos de gestión se fijan como objetivo principal la promoción
del crecimiento económico de cada sistema productivo local, sea cual fuera su dimensión (De Mattos, y
2005; Rodríguez et al., 2001). Las estratégicas de
revitalización urbana no son sólo la punta de lanza
de las políticas urbanas, sino la expresión material de
una reorientación radical de la agenda política de las
ciudades (Rodríguez et al., 2001).
Esta reorientación estratégica exige proyectar una
imagen de ciudad dinámica e innovadora, estimulante y creativa, capaz de competir con éxito por la
atracción tanto de inversiones productivas y funciones direccionales como consumidores internacionales (Rodríguez et al., 2001). Hoy día, por tanto, las
ciudades deben hacer su propia promoción.
Según Benko (2000), esto no constituye un fenómeno fundamentalmente nuevo, ya que la liber-
tad de mercados (laboral, de bienes, servicios y de
capitales) siempre ha incitado a las ciudades a “cuidar su imagen”, pero la aceleración de los procesos
económicos ha incrementado verdaderamente las
necesidades de nuevas herramientas que apuntan a
aumentar su atractivo. Como consecuencia, el marketing territorial se ha convertido en una realidad de la
vida económica, política y social, incluso alterando
la representación espacial e influyendo en nuestra
percepción de la realidad geográfica (Benko, 2000).
Conclusiones
Teniendo en claro los principales elementos que
involucra la adopción de la Planificación Estratégica
como instrumento estrella de la gestión urbana contemporánea, ¿es posible definir su real efectividad?
¿Cuáles serían los principales problemas que acarrea
para los distintos territorios? Mucho podría decirse
al respecto, pero primordialmente se ilumina el hecho de que “la mayor parte de los planes estratégicos
elaborados hasta la fecha han puesto un énfasis, quizá excesivo, en los aspectos de competitividad económica y no se han esforzado por explorar la vía de
desarrollo sostenible” (Fernández Güell, 1997: 13).
Por lo tanto, como puede comprobarse fácilmente,
un particularismo mal entendido ha generado una
competición excesiva y destructiva entre distintas
localidades y regiones (Borja y Castells, 1996).
Ante este hecho, se abre la convicción de que ya
no es posible entender los cambios en el modelo de
gestión urbana como el simple paso de una visión
tradicional a una moderna. En nuestros territorios, y
también al interior de sus ciudades, con expresiones
diferenciadas, vivimos un proceso de doble rostro
en un tiempo de capitalismo mundialmente integrado. Por una parte, hay exigencias crecientes de
transnacionalización, de competencia segmentada.
Por otra, esta explosión de demandas, criterios normas hacen que las formas de marginalidad se
diversifiquen y acentúen. La dialéctica de la modernización consiste precisamente en esta contradicción
(Matus, 1999).
Por lo tanto, la planificación estratégica como
instrumento no es ni pretende ser interpretada como
la panacea que dé respuesta a todos los problemas
que lleva aparejada la planificación y gestión urbana. La generación de unas expectativas desmesuraeure 139
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das sobre los posibles resultados de estos procesos ha
dado lugar a frustraciones que han podido restarles
credibilidad.
Para revertir esta situación, se debería entender
que todo proceso de planificación urbana para obtener real efectividad debe ser integrado coherentemente dentro de procesos de planificación social y
gubernamental mucho más amplios (Fernández
Güell, 1997). En ellos, el principal desafío futuro
deberá ser la búsqueda de caminos que permitan
compatibilizar los objetivos de competitividad de
naciones, regiones y ciudades, con los de mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes
de esos ámbitos (De Mattos, 2005). Específicamente
deberían plantearse, entre otros aspectos, la construcción de redes cooperativas y solidarias entre ciudades y regiones, lo cual les permita negociar
constructivamente con las empresas para alcanzar
acuerdos de interior común, y la gestión de las diferencias socioculturales de los distintos grupos de
población que cohabitan un espacio y su integración en una cultura compartida que no niegue las
especificidades históricas, culturales y religiosas (Borja
y Castells, 1996).
Por lo tanto, el análisis crítico de los procesos que
conllevan a la transformación histórica de la gestión
urbana nos lleva a apreciar que, al igual que la modernidad, enfrenta un proceso incompleto. O mejor
dicho, se encuentra frente a una elección. Puede
someterse enteramente a la lógica de la acción instrumental y de demanda mercantil o combinar razón y
sujeto, eficacia y libertad. Combinación cargada de
conflictos, pero conflictos entre fuerzas que comparten la misma referencia a la creatividad humana y al
repudio de todas las esencias y todos los principios
de orden.
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