Download Capítulo 9 LA TRANSICIÓN DE UNA ECONOMíA PRIMARIO

Capítulo 9
LA TRANSICIÓN DE UNA ECONOMíA PRIMARIO-EXPORTADORA
AL DESARROLLO INDIJSTRIAL EN COLOMBIA
José Antonio Ocampo”
1. Introducción
Entre los países de tamaño medio de América Latina. Colombia he deataca
como un caso tardío de desarrollo hacia afuera y por una transici6n igualmente
tardíade una economía primario-exportadora al desarrollo industrial. Durante
el siglo XIX, el país luchó estérilmente por desarrollar una base exportadora
estable. En forma similar, experimentó una inestabilidad política crcínica.
caracterizada por la sucesión de guerras civiles, nacionales y regionales.
durante la larga y difícil construcción de la nacionalidad. Aunque. como
subproducto de la expansión de las exportaciones de la segunda mitad del
siglo, el país experimentó cierto grado de modernizaci6n en algunos sectorea
económicos, en las postrimerías del siglo XIX seguía siendo una de las
naciones más subdesarrolladas del continente. Hasta entonces. Colombia
había avanzado. además, muy poco en superar la fragmentación regional
generada por una geografía compleja. Finalmente. el si-lo XIX be cerrcí en
medio de la devastación y la desorganización monetarla generadas por el
más sangriento de los conflictos civiles. la Guerra de los Mil Días ( 1X991902).
Contra ese telón de fondo, el desempeño económico colombiano durante
el siglo XX resulta notable. A partir del gobierno de Rafael Reyes ( 19OS1909). el país entró en un proceso de desarrollo económico sostenido que.
aunque no ha sido espectacular en términos de ritmos de crecimlcnto. ha
demostrado ser estable. Desde el punto dc vista político. y a pew de que
la violencia recurrente pasó a ser una de sus características ni& conocidas.
Colombia ha logrado construir una tradición democrática que se cuenta entre
las más Glidas de América Latina y del Tercer Mundo.
La base inicial de la expansión económica del siglo XX fue la combinvci0n
de la producción de café en explotaciones de tamaño pequeño y mediano en
el occidente del país. con un desarrollo subsidiario de unoh pocos sectores
de enclave. Aunque en forma tardía en relación con ese proceso, desde la
década de 1930 hasta mediados de la de 1970, tuvo lugar una rápida transformación estructural, apoyada en la demanda generada por la expansión
previa de las exportaciones, la integración del mercado interno y la activa
intervención del Estado en cl comercio exterior. Este proceso fuc seguido
por un crecimiento más lento y por una disminución del ritmo de transformación estructural desde mediados de la década de 1970.
En este trabajo se analizan las característicaa de la expansión de las exportaciones en Colombia desde el siglo XIX y su relación con el desarrollo
de la industria manufacturera. Haciendo abstracción de la fascinante y compleja interacción entre desarrollo económico, democracia y violencia, el foco
se dirige hacia asuntos específicos de la historia económica del país. El
trabajo sedivide en cuatro partes, la primera de las cuales es esta introducción.
La segunda analiza, en forma sucinta, los desarrollos en el siglo XIX. La
tercera enfoca su atención sobre el crecimiento de las exportaciones en el
siglo XX. Finalmente, la cuarta considera la transformación estructural y el
crecimiento de la industria manufacturera en el siglo XX.
Varios temas aparecen en forma recurrente a lo largo del trabajo. El
primero es el papel central que ha desempeñado la geografía en la transformación del país. Siguiendo una hipótesis tradicional en la literatura del
desarrollo -revivida recientemente por Romer (1986), Lucas (1988). Shleifer (1989) y otros-, se argumenta que la presencia o la ausenciade economías
externas ha tenido una gravitación clave en la transformación estructural de
Colombia. En un país en el cual la fragmentación geográfica planteaba una
restricción básica al crecimiento económico, las economías externaa asociadas
a la construcción de una moderna infraestructura de transporte tuvieron el
papel protagónico. Sin embargo, debido a ciertas características del proceso
de desarrollo, éste siguió un esquema “desequilibrado”, de acuerdo con la
caracterización de Hirschman (1958). Por otra parte se sostiene que. al
margen de susefectos puramente cíclicos, los shocks exógenos de los términos
de intercambio jugaron un papel crucial en la transición entre distintas fases
del desarrollo. Finalmente, se argumenta que la política económica jugó un
papel más bien subsidiario en el proceso y que, en realidad, las modificaciones
de política fueron, en gran medida, un efecto rezagado de los cambios en
las condiciones económicas subyacentes.
2. El legado del siglo XIX
Desde mediados del siglo XVI, el actual territorio de Colombia fue el principal
productor de oro del Imperio Español, Después de un período de declinación.
que cubrió la mayor parte del siglo XVII, la producción aurífera experimentó
un crecimiento significativo en el siglo XVIII. A pesar de la continua expansión de la producción en pequeña escala en Antioquia. en el noroccidente
del país, la crisis de la esclavitud en las últimas décadasdel período colonial.
y su desmantelamiento gradual en los primeros decenios del período repu-
blicano, se reflejaron en una nueva declinación de la producción en la primera
mitad del siglo XIX.
Los intentos por diversificar las exportaciones, que se iniciaron con las
reformas borbónicas en las últimas décadasdel período colonial, continuaron
bajo los primeros gobiernos republicanos. Sin embargo, los frutos de este
proceso tardaron en manifestarse. En la primera mitad del siglo XIX el oro
continuó explicando las 314 partes de las ventas colombianas al resto del
mundo. Sin embargo, alrededor de 1850, la privatización del monopolio del
tabaco, como producto de las reformas liberales de esaépoca, y la satisfactoria
introducción de la navegación a vapor en el río Magdalena, convirtieron a
ese producto en un nuevo e importante rubro de exportación. Pronto se
agregaron al tabaco otras materias primas y algunos productos artesanales
(sombreros de paja), para iniciar un nuevo período de crecimiento de las
exportaciones.
La tasa de crecimiento de los volúmenes físicos de exportación en la
segunda mitad del siglo XIX fue del 3,7% (2,2% per cápita). Aunque dicha
expansión podía considerarse bastante rápida para los estándares de esa
época, hay que decir que escasamente compensaba el estancamiento de la
primera mitad de la centuria. Así, al finalizar el siglo las exportaciones reales
per cápita estaban sólo un 36% por encima de los niveles de fines del período
colonial. En la práctica, las exportaciones por habitante de Colombia equivalían a 113del promedio latinoamericano y, conjuntamente con las de Haití
y Honduras, se situaban entre las más bajas de la región. Más aún, el
crecimiento de las exportaciones a lo largo del siglo se basó en un sinnúmero
de bonanzas regionales de materias primas específicas. Estas bonanzas fueron
provocadas generalmente por la escasezmundial de los productos primarios
individuales involucrados. Por lo mismo, la producción local era en cierto
modo improvisada, lo que la inhabilitaba para enfrentar la competencia
cuando se restablecían las condiciones normales de oferta a nivel mundial.
Por otra parte, en muchos casos la producción no fue más allá de la extracción
destructiva de recursos forestales preexistentes (Ocampo, 1984).
De la extensa lista de productos primarios que Colombia vendió al resto
del mundo durante el siglo pasado, sólo dos experimentaron un crecimiento
sostenido: el oro y el café. En el primer caso, la expansión registrada en
Antioquia -basada en forma creciente en explotaciones de gran escala, con
utilización de tecnologías modernas y capital extranjertr logró finalmente
revertir la prolongada declinación en la producción de oro a partir de la
década de 1870.
En el caso del café, la expansión fue bastante lenta hasta 1870. Con todo,
en las últimas tres décadasdel siglo XIX, la producción nacional experimentó
su primer período de auge, apoyada en un fuerte incremento de las cotizaciones internacionales del grano (Ocampo, 1984). La mayor parte de la
expansión se concentró entonces en el oriente del país. en grandes haciendas
semifeudales que utilizaban el trabajo de arrendatarios @alacios, 1983). No
obstante, como veremos en la sección 3, tanto la producción aurífera como
la de café de las haciendas entraron en crisis a comienzos del siglo XX.
234
JOSE ANIONIO
OCAMPO
El mayor obstáculo al desarrollo económico en el siglo XIX fue la incapacidad de desarrollar un sector exportador estable y de buen tamaño. La
geografía operaba como una gran restricción. pero también las formas atrasadas de producción -las haciendas tradicionales y la agricultura de subsistencia en pequeña escala- que prevalecían en proporciones variables a
lo largo y ancho del país. Aunque hubo una clase empresarial que desempeñó
un papel importante en la transformación de la economía, papel que fue
ampliado por las reformas liberales de mediados del siglo XIX, en gran
medida los esfuerzos de esa clase se dilapidaron en la explotación de coyunturas favorables de corto plazo en los mercados mundiales. Como resultado
de ello, el país se mantuvo al margen de los grandes flujos internacionales
de capital, trabajo e intercambio comercial.
Por otra parte, el carácter efímero de las bonanzas exportadoras constituyó
un obstáculo central al desarrollo de las economías externas necesarias para
hacer del crecimiento un proceso autosostenido. Esto se manifestó de un
modo particular en relación con la infraestructura de transporte. De hecho,
a pesar de la introducción de la navegación a vapor en el Magdalena y otros
ríos, y de la construcción de los primeros ferrocarriles, la mula continuó
siendo el principal medio de transporte hasta comienzos del siglo XX. En
1898 la red de vías férreas sumaba sólo 498 kilómetros, dispersos a través
del territorio nacional (McGreevey, 1971). En fecha tan reciente como 19191922, cuando dicha red ya había triplicado su extensión, la infraestructura
ferroviaria colombiana por habitante equivalía sólo a 115del promedio latinoamericano, y era la segunda más baja de la región después de Haití
(Ocampo, 1984, p. 53).
No obstante, el crecimiento de las exportaciones durante la segunda mitad
del siglo XIX generó una expansión económica general, visible en muchas
áreas: la modernización parcial de la infraestructura de transporte, el crecimiento de las ciudades principales ‘, la acumulación de capital en los centros
urbanos, el establecimiento de una banca moderna y la presencia de algunas
innovaciones tecnológicas, particularmente en la minería. Algunos factores
internos reforzaron este proceso, en especial el crecimiento de la ganadería,
sostenido por la introducción de pastos artificiales y nuevas razas importadas,
Este sector se mantuvo, de hecho, como el más importante en las áreas
rurales de Colombia durante todo el período.
Por otra parte, el rápido crecimiento de la población (a una tasa anual de
l,5%) activó una intensa migración interna. Hacia fines del siglo XIX este
proceso condujo a la ocupación de algunas de las tierras abandonadas que
separaban los principales centros urbanos. De particular importancia, por
sus repercusiones económicas, fueron el desplazamiento de los antioqueños
La proporción de la pohlaclón total en los cinco municipios más grandes del país (no necesariamcntc
laî mismas en cada censo de pohlaciónl he redujo de 5.2% en 1835 a 3.9% en 1851. cn IX70 eaaha
Glo levemente por encama del IIIVCI de medIado\ del \lglo. 4.2%: de ahí en adelante. se incrementó
wkincielmente.
a 6.2% en lYl2
Para Io\ 10 mumc~pms más grandes. eai\ proporcioneí
fueron
X.0% en 1X35. 6.3% en 1851. 6.6% en 1870 y 8.8% en 1912.
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DE IWA Ix-ONOMIA
PRIMARIO-EXPORTADORA
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hacia el sur, a lo largo de la cordillera central del país. y la migración desde
las mesetas de la cordillera oriental hacia cl río Magdalena. En función de
esos desplazamientos, al finalizar el siglo, el triángulo formado por las tres
principales ciudades de Colombia (Bogotá. Medellín y Cali) estaba densamente poblado.
Una base exportadora frágil y la fragmentación del mercado fueron las
determinantes principales del estado de retraso de la producción manufacturera. Los intentos realizados entre las décadas de 1830 y 1870 por hacer
arraigar algunas firmas industriales modernas, ba,jo la protección natural que
generaban los elevados costos de transporte y las cíclicas tendencias proteccionistas, terminaron en su mayor parte en fracasos. Sólo en las dos últimas
décadas del siglo vinieron a establecerse las firmas pioneras exitosas. Sin
embargo, en los umbrales del siglo XX, la mayor parte de las instalaciones
industriales del país seguía siendo pequena, no muy diferente de los grandes
talleres artesanales. De hecho, las pocas fábricas verdaderas se concentraban
en la minería del oro, particularmente en Antioquia: en esas fabricas. mas
que en las actividades manufactureras, cs donde deben rastrearse los orígenes
de la industria moderna en Colombia (Ospina, 1955; Safford, 1965; Brew,
1981; Mayor, 1989).
Mientras la indukd manufacturera transitaba un largo y penoso despegue,
la producción artesanal se mantenía como una actividad de razonable importancia. La única medida del tamaño relativo de las actividades artesanales
en el siglo XIX proviene de los datos sobre el empleo contenidos cn el censo
de población de 1870. Estos datos indican que las actividades artesanales
generaban el 1I,67c del empleo para los hombres y el 63,2c/ para las mujeres.
Hacia 1918 estas proporciones habían caído a 10,O y 56,3%, excluyendo la
costa del Caribe (los datos comparables para 1870 son sólo levemente diferentes de los promedios nacionales: 12. I y 62,7%, respectivamente). Aunque
estas estadísticas no son comparables con las que existen para períodos más
recientes, ellas indican que, a pesar de su relativo estancamiento entre 1870
y 1918, el sector artesanal era bastante grande, y siguió siéndolo en fases
bien avanzadas del desarrollo hacia afuera (Ocampo, 19X7).
El mismo sector experimentó. sin embargo. una transformación estructural
sustantiva durante el siglo. Algunas de SUSactividades crecieron como subproducto de la demanda inducida por el crecimiento de las exportaciones.
sea directa o indirectamente (sacos de fique para las exportaciones de caté,
en el primer caso; costura, carpintería, imprentas y otros. en el segundo).
Hubo casos en los cuales la actividad registro su propio auge exportador
(sombreros de paja). Simultáneamente. sin embargo, la producción artesanal
de textiles de algodón experimentó un colapso a causa de la competencia de
telas importadas. La caída de los precios internacionales fue el factor principal
quizás el únic+ de la desintegración de la producción artesanal interna.
En efecto, con la excepción de algunos breves períodos. los aranceles sobre
los textiles ordinarios se mantuvieron altos. pero no lograron contrarrestar
las tendencias de los precios internacionales. En términos más generales. la
política arancelaria tuvo escaso impacto sobre la evolucicín, sea de las acti-
Uh
J”Sk ANTION,” “CAMPO
vidades artesanales o de las manufactureras. De hecho, a lo largo del siglo
la evolución de los aranceles estuvo determinada por las necesidades fiscales
más que por criterios de protección económicos o políticos. Así, como
resultado de esas demandas fiscales, la ideología de libre comercio que
prevaleció desde fines de la década de 1840 hasta la de 1870 fue compatible
con un incremento sustancial de los aranceles. En la dirección contraria, el
retorno a las políticas proteccionistas en la década de 1880 fue compatible
con una reducción de los aranceles, dado que los derechos específicos no se
ajustaron con la rapidez suficiente para mantenerse a la par con la inflación
(Ocampo y Montenegro, 1984, cap. 4).
3. El crecimiento de las exportaciones en el siglo XX
A. La gran bonanza exportadora
La llegada del siglo XX sorprendió a Colombia en medio de una profunda
crisis económica. Algunas zonas del país habían sido devastadas durante la
Guerra de los Mil Días. A eso había que sumar la desorganización generada
por el financiamiento monetario del presupuesto, que desató una inflación
de tres dígitos durante los años de la guerra. Por otra parte. los efectos del
conflicto civil se combinaron con el colapso de los precios internacionales
del café (Gráfico 9.1). generando una crisis dramática en las haciendas
cafeteras (Deas. 1976). El único otro sector exportador de importancia, el
oro. también entró en recesión a fines de siglo, aunque por razones asociadas
con el agotamiento de su base de recursos.
La reconstrucción económica fue rápida. La estabilización monetaria se
consiguió poco después del fin de la guerra, época a partir de la cual se
inició una fuerte tradición de conservantismo monetario y fiscal. Por otra
parte. desde el gobierno de Rafael Reyes (1905-1909) el país inició una
nueva fase de desarrollo.
Como lo indica el Cuadro 9.1, la base para la expansión durante las tres
primeras décadas de este siglo fue el rápido crecimiento de las exportaciones:
7.04 anual entre 1905-1909 y 19251929. Durante estos años, los términos
de intercambio exhibieron un comportamiento errático, aunque mostraron
una tendencia global ascendente (Gráfico 9.1) y, de este modo, apoyaron el
crecimiento de la capacidad de importaciones del país (Cuadro 9.1). En la
segunda mitad de la década de 1920, la expansión de las exportaciones
facilitó también, por primera vez desde la Guerra de la Independencia, el
acceso al mercado internacional de capitales*. Esto permitió que Colombia
LA TRANSICION
“E UNA ECONOMIA PRIMARIO-LXPORT.~DORA
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culminara la fase de rápida expansión de sus exportaciones en medio de una
bonanza espectacular de importaciones e inversiones (CEPAL, 1957, y
Ocampo y Montenegro, 1984, cap. 2; ver también cl Cuadro 9.5 más adelante).
El crecimiento de las exportaciones estuvo liderado por el café, cuyas
ventas externas se incrementaron a un ritmo del 7,3% anual, ligeramente
superior al de las exportaciones totales durante el período (Cuadro 9.1). En
la década de 1920, el café llegó a representar el 70% de las ventas totales
de Colombia al exterior (Cuadro 9.2). En la primera parte del siglo la bonanza
cafetera estuvo reforzada por el desarrollo de plantaciones bananeras en gran
escala, realizado por la United Fruit Company. En la segunda mitad de la
década de 1920 la producción de petróleo apoyó también la expansión global
de las exportaciones. El banano y el petróleo, en conjunto con el oro (en
declinación), conformaron el sector de enclave de la economía, que concentraba otro 114de las ventas totales de Colombia al resto del mundo. Por esa
época los demás productos eran relativamente poco importantes.
Grúfiro
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TÉRMINOS
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1950
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El sector cafetero experimentó, por su parte, cambios estructurales significativos respecto de su patrón de desarrollo en el siglo XIX. Las haciendas
típicas de la zona oriental del país se estancaron. El sector había sido profundamcntc afectado por la pucrra civil y cl colapso de los precios internacionales a comienzos de siglo, y fue incapaz de reanudar su crecimiento
cuando, en la década de 1910, se restableció la paz y los precios del café
se recuperaron. Como resultado de ello. la producción en los departamentos
de Cundinamarca, Santander y Norte de Santander, en donde predominaban
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JOSE ANTONIO
OCAMP”
las haciendas, aumentó a un ritmo muy lento: de unos 500 mil sacosen 1900
a 825 mil en 1932 +sto es, a un ritmo promedio del 1,6’% por año. El
principal problema que enfrentaban esas unidades productivas era su incapacidad para disciplinar a la fuerza de trabajo ba.jo el sistema semifeudal de
arrendamiento, en lo que eran todavía regiones fronterizas. De hecho, muchos
hacendados empezaron a enfrentar una presión creciente de sus arrendatarios
en la década de 1920. Las demandas de estos trabajadores incluían el mejoramiento de sus condiciones de trabajo, la autorizacii>n para plantar café
en las parcelas de pan-coger y, en algunos casos, la propiedad de la tierra.
Como resultado de la agitación rural, las haciendas cafetaleras, particularmente en Cundinamarca, se transformaron en uno de los focos de la reforma
agraria impulsada por los gobiernos liberales reformistas de la década de
1930 (Bejarano, 1979; Palacios, 1983).
Al mismo tiempo, en la zona occidental del país, en los escarpados pero
ricos suelos volcánicos de la cordillera central que habían sido poblados por
los antioqueños en el siglo XIX. la producción cafetera prosperaba. De
hecho, la producción en los departamentos de Antioquia, Caldas, Valle y
l’olima aumentó de Il0 mil a 2 millones 423 mil sacos en el mismo período
-es decir, a un ritmo anual de 10%. La producción de esos departamentos
se concentró en propiedades de tamario pequeño y mediano. Como reflejo
de este hecho. en lY32 el 5Y,5% de la producción de cale de Colombia
provenía de 145 mil predios de tamaño pequeño y mediano, en los cuales
las siembras de café cubrían 12 hectáreas o menos de superficie (Machado,
lY77: Ocampo. lY8Ya).
La expansión de las plantaciones cafeteras en el occidente del país había
comenTado en la primera década del siglo, cuando los precios internacionales
estaban todavía deprimidos. Este hecho relleja. sin duda, la riqueza de la
base de recursos sobre la que SCsustentó la bonanza. Con todo, hubo también
otras ra7ones. Una de ellas fue el interés de los Estados unidos por desarrollar
fuentes alternativas de abastecimiento. en respuestaa la utilización por Brasil
de su poder casi monopólico para regular el mercado internacional del cafi
a comienzos del siglo. Por otra parte, las plantaciones cafeteras representaron
en sí mismas toda una revolución tecnológica. ya que permitieron la ocupación
permanente del suelo en una repiún en la cual cl sistema de roza y quema
era la técnica agrícola usual. Por otra parte. la consolidación del café como
el producto dominante de Colombia no habría sido posible sin el desarrollo
de una serie de actividades subsidiarias. que generaron las economías externas
necesarias para un crecimiento autosostenido de las exportaciones. El desarrollo de una extensa red de comercialización. la producción de bolsas de
fique y máquinas despulpadoras y el crecimiento de la trilla industrial fueron
subproductos de la expansión cafctcra. pero crearon también las externalidades necesarias para hacer el proceso de crecimiento autosostenido.
No obstante, la diferencia crucial con respecto al patrón del siglo XIX
fue la expansión de una moderna infraestructura dc transporte. A comienzos
de la década de lY30, la red ferroviaria colombiana (3.262 km) ya era 6.6
veces más extensa que la que existía a fines del siglo XIX (McGreevey,
LA TRANSICION
DF IJNA FCONOMíA PRIMARIO EXPORTADORA
239
1971). Por otra parte, en esa época, los Ferrocarriles del Pacífico y de Caldas
crearon la primera red integrada, que conectó las regiones cafeteras con la
costa de! Pacífico. La apertura del canal de Panamáen 1914 había justificado
el desarrollo de un puerto mayor en el Pacífico: esta era una salida más
natural para la producción de las nuevas regiones cafeteras de la zona occidental del país que la costa norte del país. La navegación a vapor en los ríos
Magdalena y Cauca y la introducción del transporte en vehículos motorizados
reforzaron este proceso.
El carácter “democrático” de la producción no SCreflejó en la comercialización del café. Desde la década de 1920, esa actividad se concentró
crecientcmente en manos de unas pocas firmas nacionales y extranjeras. Las
mayores firmas extranjeras derivaban su poder de mercado de su integración
vertical con el transporte marítimo o con los negocios de tostión y venta al
por menor. principalmente en los Estados Unidos. Los altos márgenes de
comercialización que pagaba el café en las áreas en las cuales prevalecía la
producción campesina pueden haber sido el resultado de este proceso. Las
diferencias interregionales de esos márgenes se eliminaron a comienzos de
la década de 1930, gracias a la gestión de la Federación Nacional de Cafeteros.
La intervención de la Federación fue también crucial para romper las ventajas
que tenían las firmas extranjeras e incrementar, así, la participación nacional
en la comercialización externa en la posguerra (Arango, 1982; Ocampo.
1989b). Esta institución, fundada en 1927, jugó también un papel esencial
en la consolidación de la producción cafetera, en su condición de administradora de la política estatal para el sector. Durante la Gran Depresión, su
intervención en el mercado interno se afianzó a través de la construcción dc
los primeros almacenes de depósito. Comenzando con un acuerdo de corta
duración, firmado con Brasil cn 1936 para regular el mercado internacional,
la Federación también se hizo cargo de la negociación y administración de
los acuerdos internacionales. La gestión del Fondo Nacional del Café. creado
en 1940 para facilitar la participación de Colombia en el Acuerdo Interamericano firmado en dicho aho, ensanchó aún más el ámbito de sus actividades.
Un estímulo adicional fue la transferencia de proporciones variables pero
significativas de los impuestos a la exportaci0n de café, primero a la Federación y posteriormente al Fondo’. Esos ingresos tributarios, conjuntamente
con las ganancias derivadas de la gestión del Fondo, permitieron una considerable ampliación de la participación de la Federación en los mercados
interno e internacional. Dicha participación incluía cl financiamiento de la
producción, la comercialización. el procesamiento y el transporte de las
240
JOSÉ ANTONIO OCAMPO
cosechas, el manejo de existencias, la comercialización directa del café en
el exterior, la comercialización y los subsidios a los fertilizantes, y la innovación y difusión de nuevas tecnologías. Esta intervención incluía la participación con capital accionario en una serie de nuevas empresas: dos bancos
comerciales, varios bancos de inversión (corporaciones financieras), la Flota
Mercante Grancolombiana, etc.
Currdro Y / CRECIMIENTO Dt LAS f:XPORTACIONES
DE COLOMBIA. IYOO-1988
IXpOItWJWS
de café
(miles de sacos
de 60 kai
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5.337
5.523
6.139
6 076
6.656
7.990
9.685
10 613
x.x
12.8
17.2
27.1
34.3
43.0
5.6
57.5
6X.4
72.6
74.1
84.7
92.3
100.0
113.5
139.2
IXO.Xh
14.1
22.26
2X.0
35.2
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60.5
70.1
80.9
100.0
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147.8
229.0
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13.2
12.x
23.1*
38.3
33.1
34.8
31.2
47.1
78.0
70.3
68.1
73.6
100.0
162.7
169.1
268.0
24.0
24.4
24.0
20.4
21.0
18.4
17.2
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14.9
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1985.86.
19X5-87
furn,u,. , I ) Exportaclww dc café. Ocarnpo ,19841. Anuar~u de Comerciu Exterior y Federacidn
N~~onal de Cafeteros. (2) indas dr qutmfum p poder de compra de Ia exportaciones 1905-40. Ocampo
y Montenegro ilYX41. 1940-86 Ocampo (1989~) (3) Exponöcmne\ de hwne\ y WTVICIO?come 4 del
PGB Cuentas Naaondlr~ de CLPAI. (1925-50). Banco de la Repúbka (1950.19651) DANE 11965-X7)
El carácter privado de la Federación no fue obstáculo para que asimilara
gradualmente funciones públicas. Desde la creación dc la Federación, se
adoptó un mecanismo institucional para el manejo del sector: un Comité
Nacional de Cafeteros. con representación del gobierno, adoptaba las decisiones de política, que posteriormente ejecutaba la Federación. Al crearse
cl Fondo Nacional del Café, en 1940, se le otorgó un carácter público, pero
su operación se contrató con la Federación. En su configuración inicial, el
gobierno tenía sólo un representante en el Comité. A mediados de la década
I A TRANSICIÓN
DF UNA
WONOMíA
241
PRIMARIO-EXPORTADORA
de lY30, el gobierno reformista de López Pumarejo intentó controlar la
Federación. Aunque fracasó en su propósito, logró ampliar la representación
estatal en el Comité y reservó para el gobierno algunos poderes de veto, y
para el Presidente la autoridad para designar al Gerente General de la Federación. Este manejo peculiar del sector cafetero le dio una gran estabilidad
a un área básica de la política económica durante los períodos de conmocion
política de mediados del siglo. Obviamente, la contrapartida de ello fue la
enorme influencia de los intercscs cafeteros privados en la formulación de
la política económica.
Cuudro 9.2. COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS
(Porcentajes)
Cornposicióll
Café
OK
IYVS-VY
30.1)
IYIO-14
1415.IY
1922-24
1925-29
1930.34
1935.39
1940-44
1945.49
1950.54
1955.59
1960.64
1965-69
1970.74
1975.79
IYSO-x4
1985-89
47.4
SS.1
75.5
67.7
60.5
53.6
60.7
72.1
78.7
76.2
68.9
61.0
50.5
57.9
48.7
35.6
IY.
16.3
7.9
5.6
3.2
7.5
16.7
17.4
5.6
2.7
2.5
2.8
1.7
1.8
2.7
6.4
7.4
Perróleo.
combustóleo
y carbón
14.7
20.2
ID.4
14.3
14.6
13.6
14.3
16.1
13.5
6.9
3.9
6.6
23.6
41.1
36.3
37. I
18.9
14.3
ll.7
10.3
7.7
7.7
5.0
7.0
9.1
15.0
19.8
16.6
19.0
3.1
8.7
21.0
18.X
19.3
33.5
En contraste con el amplio control nacional de la economía cafetera y con
el carácter “democrático” de su producción, la producción y comercialización
del banano y del petróleo estuvieron concentradas desde comienzos del siglo
en manos de unas pocas firmas extranjeras. No es sorprendente, por tanto,
que estas actividades, conjuntamente con el transporte moderno, se convirtieran en los principales campos de batalla de los primeros sindicatos colombianos, a fines de la década de 1910 y durante la de 1920 (Urrutia, 1969;
Archila, 1989). Las confrontaciones entre la clase obrera y los enclaves de
JOSÉ ANTONIO
?J?
OCAM,J”
exportación alcanzaron su clímax en 1928, con la famosa huelga contra la
United Fruit Company (White, 1978; LcGrand, 1989) que ganó renombre
literario universal en la novela Cien Años de Soledad, de Gabriel García
Márquez. Esta huelga tuvo un papel crucial en el proceso político nacional,
en particular en el fin -sólo dos años después- de la hegemonía conservadora y el ascensoal poder del Partido Liberal Reformista. el primer cambio
en el control político del gobierno desde mediados de la década de 1880.
B. El re:a~o del sector cafetero y la larga transición
ha&
una estructura más divers$icada
de las esportaciones
La bonanza exportadora de comienzos del siglo no llegó a su fin en forma
abrupta. Como un reflejo de las siembras realizadas en la década de 1920 y
comienzos de la de lY30, las exportaciones de café continuaron aumentando
a ritmos relatrvamcnte rápidos durante esta última década. La estructura
productiva. sobre la base de propiedades pequeñas y medianas, SCfortaleció
aún más en las décadas de 1930 y 1940 (Ocampo, 1989b). Por otra parte.
el incremento de los precios internacionales y la devaluación interna de
comienzos de la década de 1930 generaron una nueva bonanza de la producción de oro. mientras otros sectoresde enclave se estancaban o declinaban
(Cuadro 9.2). Como resultado de la expansión del cafe y del oro, los volúmenes de exportación total continuaron creciendo a una tasa similar a la del
PGB entre 19251929 y 19351939: 4.5% por año (Cuadro 9.1).
No obstante. el punto de quiebre en la historia de las exportaciones colombianas coincidió con el colapso de los precios de los productos primarios
y de los términos de intercambio durante la Gran Depresión. El rezago en
el crecimiento de las exportaciones y la reorientación gradual del crecimiento
económico hacia el mercado interno (véase parte IV) se acentuaron en las
décadas de 1940 y 1950. Desde l935- 1939 a 1955- 1959. las cantidades
exportadas crecieron a una tasa anual muy baja t I .6%-. cifra significativamente inferior a la del PGB. La causa de esta dramática caída fue la
pérdida de dinamismo de la producción cafetera. Sus efectos se acentuaron.
sin embargo. debido al estancamiento o declinación de los sectores de enclave
(Cuadro 9.2).
La pérdida inicial de dinamismo del sector cafetero SCprodujo como un
relkjo rezagado del colapso de los precios de los productos primarios durante
la Gran Depresión. Sin embargo, el marasmo sectorial se prolongó aun
después de que los precios mejoraron rápidamente en la primera década de
la posguerra (Gráfico 9.1). Esto indica que. al margen de los fenómenos
externos que pueden haber desencadenadoel proceso de deterioro, ésteestuvo
asociado también a factores internos. Los más importantes. entre ellos, fueron
el agotamiento gradual de la frontera agrícola en el occidente del país, donde
el café se había expandido con rapidez en las primeras décadas del siglo, y
el envejecimiento de las plantacionesj. La bonanza de precios del grano en
la posguerra indujo un incremento de 6% en el área sembrada con café
entre 1945-49 y 1960-64 (esto es. 3,4% al año. tasa todavía muy inferior a
aquella que había sido típica hasta la década de 1930). La producción,
entretanto, se incrementó sólo en 32% (a una tasa anual de I ,9%). La caída
en la productividad por hectárea (1.5% al año) fue, así, más rápida de lo
que podría haberse esperado con base en el envejecimiento de las plantaciones. Esto puede indicar que la guerra civil no declarada conocida como La
Violenciadspecialmente
cruel durante este período en las regiones cafeteras
del occidente de Colombia- agravó probablemente el proceso (Ocampo,
1989b).
A pesar de la falta de dinamismo del café y de los enclaves exportadores,
la tasa de crecimiento de las cantidades exportadas volvió a su tendencia de
largo plazo5 a mediados de la década de 1950, aunque siguió siendo significativamente inferior a la del PGB (Cuadro 9.1). Así, la expansión de las
exportaciones que tuvo lugar entre 113551959 y 1970-1974 (3,4% al año)
se apoyó fundamentalmente en la diversificación de la base exportadora.
Este proceso se sustentó inicialmente en productos primarios, incluyendo
algunos que el país había exportado en el siglo XIX o comienzos del XX.
Gradualmente, sin embargo. los productos manufacturados tomaron el liderazgo, hasta convertirse, a comienzos de la década de 1970, en el componente
más dinámico de las ventas de Colombia al exterior. Para entonces, la
participación de las exportaciones “menores” o no tradicionales ascendía ya
a un 40,8% (Cuadro 9.2).
Este vuelco en la evolución de las exportaciones fue un subproducto de
un nuevo colapso de los términos de intercambio (Gráfico 9.1). En efecto,
en el período de posguerra. el desempeñode las exportaciones no tradicionales
ha seguido, en forma inversa y con un relativo rezago, la evolución de los
términos de intercambio y, por lo tanto, de los precios internacionales del
cafée. Como veremos en la parte IV de este trabajo, el nexo crucial ha sido
el tipo de cambio, que se ha revaluadoidepreciado durante las bonanzasicolapsos del precio del café. Puede considerarse entonces que la diversificación
de la base exportadora desde mediados de la década de 1950 ha sido un
“beneficio holandés” (“Dutch bencfit”) derivado del shock adverso de los
0
de Io? árboles del café alcanza un máximo cuando knen unor 10.12 aiw de edad, después de lo
cual declma a una tasa promedio de un 1% al año (CEPAL y FAO. 1958). Sobre la base de diferentes
registros de siembras a paliir de la década de 1920. se puede est,mar que la proporción de árholei
de 15 añoc o m&. que era de 40% o menos hasta tmes de la década de 1930. aumentó a 70% a
medladoc de Io? años Il)60
Si se estmu mediante una regresión semilogaritmica de la cantidad exportada con respecto a la
variable tiempo. dicha tendencia cs de 3.7% por año entre 1905 y 1988.
La evolución del quantum de exporlac,ones
notradicmnales muestra tres qulehre< en la posguerra:
a fines de la década de 1950, a medlados de la de 1970 y a mediador dc la de 1980. Estos quiebres
coincidieron con, o tuvieron lugar poco despu& de, alteraciones imponantes en la evolución de los
precios internacionales del café. Mediante regresiones semilogaritmicas en función de la variable
tiempo, se puede estimar la tendencia de la tasa de creamxnto de dlchaî exportacKNV?sen 5.6% en
1945.lY57, 18.2% en 195X-1973 y 3,fl% en 1974.1984. Desde medlados de la década de 1980. las
tasas de crecimtcnto han rctomado a niveles Gmilares a los de 1958.1973.
244
JO5É ANTONIO OCAMPO
términos de intercambio experimentado por la economía colombiana. Por el
contrario, la bonanza cafetera de la segunda mitad de la década de 1970
(Gráfico 9.1) y los ingresos de capital de comienzos de la década de 1980
tuvieron los efectos opuestos (“Dutch disease”).
Al mismo tiempo, la bonanza de los precios internacionales revirtió en
los años setenta el deterioro del sector cafetero que había sido típico en las
décadas anterlores. El renovado crecimiento de la producción del sector
estuvo asociado a las nuevas tecnologías intensivas de cultivo que empezaron
a utilizarse en la década de 1960. Con un área de cultivo más o menos
constante. la producción y las exportaciones se incrementaron en alrededor
de 80% respecto de los niveles típicos de comienzos de la década de 1970.
Aunque las nuevas tecnologías no se caracterkaban por economías de escala
significativas, la revolución tecnológica aceleró la tendencia a la concentración de la producción cafetera que se advertía desde la década de 1960
(Junguito y Pizano, 1989, cap. III).
El aumento de las ventas de café. el menor dinamismo de las exportaciones
no tradicionales y la nueva bonanza aurífera generaron un crecimiento (inestable) del quantum de exportaciones a un ritmo anual del 4,0% entre 1970.
1974 y 1YW1984. ritmo no muy diferente a aquel que había sido típico
desde mediados de la década de 1950. No obstante, las ventas externas del
país continuaron rezagadas con respecto al PGB. Así, en la primera mitad
de la década de IYXO. las exportaciones. medidas como proporción del PGB.
alcanzaron cl punto más bajo dcsdc que se tenga registro en las Cuentas
Nacionales. De esta manera, sólo ha sido en la segunda mitad de la década
de 1980. cuando el efecto conjunto de las exportaciones de petróleo y carbón
y una nueva bonanza de exportaciones no tradicionales -inducido por el
colapso más reciente de los precios del café- revirtieron finalmente la caída
de la participacii>n de las exportaciones en el PGB que se venía observando
desde la década de 1Y40.
4. Transformación
A. Estructura
estructural y política económica
x polítiw
económicas
a comienzos
del siglo XX
En la segunda mitad de la década de lY20, Colombia era una economía
primario-exportadora tradicional. El sector primario -en su mayoría agrícola- contribuía con más de la mitad del PGB (Cuadro 9.3). Además. de
acuerdo con el censo de población de 1938, una proporción mayoritaria de
la población era rural (69%) y la mayor parte del empleo era generado por
el sector agrícola (62% ). Por otra parte, en los años 1920, la industria
manufacturera y el transporte. entre otros sectores. operaban a una escala
reducida, y la primera estaba todavía dominada por actividades tradicionalea
(principalmente la producción de alimentos no comerciables internacionalmente -ver Cuadro 9.4). Las exportaciones representaban cerca de un
24% del PGB (Cuadro 9.1). Como ha mostrado rccicntcmcnte Londoño
(1989a, 1989b). tanto la agricultura como las exportaciones representaban
LA TRANSICIÓN “t UNA tC”PI”M,A
I’RIMARIO-tXPORTADORA
245
proporciones del PGB superiores a las de otros países con población y nivel
de vida similares.
Cuadro Y 3 ESTKUCTLIRA DLL PtiB EN COLOMBIA
cu precio> de 1975)
Servicios
pilhhcos y
1925.29
1930.34
19.35-39
1940.44
1945.49
1950.54
1955-59
lY60-64
196.5.b9
1970.74
lY75-79
19X0-84
1985~87
47.7
46.2
43.7
37.5
40.0
33.2
30.9
2X.4
26.5
23.9
23.4
22.6
21.7
3.1
3.5
3.6
3.2
2.9
3.4
3.3
3.2
2.Y
2.3
I .4
1.4
3.6
7.x
7.6
10.2
15.7
14,s
17.6
1Y.S
20.7
21.2
22.5
22.9
21.3
21.3
3.4
2.1
2.8
4.0
3.‘)
3.3
3.4
3.4
3.5
3.5
3.3
3.7
4.2
2.3
1.9
2.8
4.6
4.x
6.4
6.7
6.7
6.8
7.3
79
8.1
7.4
0.2
0.2
0.3
0.6
0.5
0.7
0.‘)
1.1
1.3
I .6
I .Y
2.6
2.7
7.5
7.6
7.4
7.0
6.S
7.2
6.8
6.9
6.9
7.2
7.2
8.1
8.5
9.6
15.0
15.1
13.8
13.2
15.9
15.7
16.6
17.8
19.4
19.9
20.2
IX.9
18.3
15.8
14.0
13.7
13.4
12.5
12.3
12.9
13.1
12.2
12.0
12.0
Il.7
Iuenw Cuenta? Nacionales de CEPAL (1925 1950). Banco de Iü República (1950-651 y DANE
(1965-871.
En relación con la situación prevaleciente a comienzos del siglo XX se
advertían algunos cambios. La transformación más importante había sido la
apertura de la economía (es probable que las exportaciones no hubiesen
representado más que el 12-14% del PGB en la primera década del siglo7).
La urbanización había avanzado también con bastante rapidez: entre 1912 y
1938 la población del país creció a una tasa anual del 2,1%‘, mientras la de
las doce ciudades principales se expandía a un ritmo del 3.9% por año.
Probablemente la participación de la agricultura en el PGB cayó durante este
período de un 60-W% a menos de 50%. Al mismo tiempo, este sector
experimentaba cambios estructurales sustanciales, a medida que aumentaba
la producción relativa de exportables (café y banano) y se reducía la de no
comercializables (alimentos, incluyendo la ganadería).
El transporte y las manufacturas experimentaron también cambios significativos. Como mencionamos, la red ferroviaria se expandió en forma considerable, al tiempo que florecía la navegación a vapor y se construían las
primeras carreteras. No obstante, gran parte de las inversiones en infraes-
246
JOST. ANTONIO “CAMPO
tructura se efectuaron con cierto rezago, como resultado de la bonanza de
inversiones de 1925-1929, la más espectacular desde que existen registros
de Cuentas Nacionales (Cuadro 9.5). Como ya vimos, esta bonanza fue
estimulada por el acceso al financiamiento externo que tuvo el país en las
últimas etapas de la expansión exportadora.
Por otra parte, la crisis dc las actividades artesanales se aceleró a medida
que se expandían lentamente las manufacturas modernas. Como lo indica el
Censo Industrial de 1945, la creación de firmas manufactureras importantes
tomó algún vuelo durante el gobierno de Reyes y la Primera Guerra
Mundial, períodos marcados por una política proteccionista y por un acceso
restringido a las importaciones. El proceso se intensificó una vez más durante
la bonanza de inversiones que precedió a la Gran Depresión. No obstante,
incluso las firmas manufactureras de mayor importancia continuaron siendo
modestas, aun en etapas bastante avanzadas de la expansión exportadora.
De hecho, la producción manufactura siguió estando concentrada en alimentos
no comercializables. La producción textil, en particular, tuvo una escala
modesta hasta poco antes de la Gran Depresión y experimentó, incluso, un
retroceso relativo en la década de 1920 (Ocampo y Montenegro, 1984, cap.
3). Como resultado, los bienes de consumo manufacturados siguieron representando una proporción abrumadora de las importaciones del país (véase
Cuadro 9.5).
La “sobreexpansión” de la agricultura y las exportaciones y el atraso
relativo de la producción industrial estaban asociados, sin duda, a restricciones impuestas por la geografía de Colombia. En efecto, la industria manufacturera moderna no podía prosperar en un país que, aparte de su bajo
nivel de ingreso, se caracterizaba por una fragmentación considerable del
mercado interno. En la práctica, el crecimiento del transporte moderno durante las primeras fases de la bonanza exportadora tendió a reforzar esta
tendencia a la fragmentación, ya que la infraestructura fue construida en
primer término para conectar las diferentes regiones del país con el resto del
mundo (Ospina, 1955; McGreevey. 1971). Sin embargo, la ulterior interconexión de sus diferentes segmentos, derivó finalmente en una red nacional
de transporte. Con todo, esto sólo tuvo lugar con un rezago considerable.
En efecto, sólo en 1928 se abrió provisionalmente la primera carretera que
conectaba los valles de los ríos Cauca y, Magdalena (nunca se construyó un
ferrocarril que tuviera este propósito). Este es un elemento crítico de la red
nacional de transporte, ya que conecta a Bogotá con Cali (la tercera ciudad
del país) y con la costa del Pacífico. Por otra parte, aun entonces, el transporte
moderno consistía todavía de fragmentos caóticos de ferrocarriles, carreteras
y navegación a vapor. Cuando la bonanza exportadora estaba llegando a su
fin, Bogotá se conectaba todavía con Medellín, Cah y Barranquilla sólo
mediante una yuxtaposición de medios de transporte. Además, el transporte
moderno tampoco servía todavía para conectar los principales centros urbanos
con sus alrededores. Fue sólo con el cambio en la política. hacia el fomento
del transporte automotor, cn la década de 1930, que empezó a tomar lentamente forma una red ordenada de transporte interno.
Cuadro 9.4 ESTRUCTURA DEL VALOR AGREGADO EN EL SECTOR MANUFACTURERO
,preaos de 19751
248
JOSÉANTONIO OCAMPO
Cuadro 9.5. IMPORTACIONES
1910-14
1915-19
1920-24
1925.29
1930-34
1935.39
I 940-44
1945.49
1950.54
1954.59
1960-M
1965.69
1970-74
1975.79
1980-X4
1985.87
Quantum
de importaciones
(índice,
1970.74=
100)
Impolíaciones de bwnec
y serwcIos
como % del
PGB (a preCIOSde
1975)
5,4
4,5
7,7
19,s
12,s
l9,2
14.2
25.4
40,9
44.1
49.0
62.3
lOil,O
121.8
l77,9
164,4
24. I
13.1
15.9
1112
14.4
18.4
l5,9
l4,O
l4,l
16.8
l6,O
19.3
15.6
E INVERSIÓN FIJA
Composición de las
Importacionesa
Bienes
de conS”“Kl
Intemledios y
combustibles
BiCllCl
de capita1
Inversión fija como
% del PGB
(a precios dc 1975)
Maquinana
y equipo
Total
43,s
47,Y
41.6
29.1
23.6
14.6
9.4
7,3
7,9
9.9
13.2
Il.9
9,O
21,j
28.9
28,9
45,6
33,7
48,7
53.4
47,l
48.5
51.5
52,0
52.3
56,2
32.2
19.8
23.6
19,6
35,7
36.5
36,6
44,0
41.9
38,4
34.7
35,s
33.6
93
238
436
3,9
9-T
712
624
::“4
7,5
88
6.9
2G
l2,3
14,x
l4,l
l7,5
l7,5
16.6
14.8
15.0
16,4
15.6
17.4
15,s
Fuentrs: (1) índice de quantum: 1905.40, Ocampo y Montenegro (1984); 1940.87, Ocampo (1989~).
(21 Importaciones e mversión fija como % del PCB: Cuentas Nacionales de CEPAL (1925.50). Banco
de la República (1950.65) y DANE (1965.87) (3) Composición: CEPAL (1957). Banco de la República
y DANE.
La política económica jugó un papel muy subsidiario en la transformación
estructural de la economía durante las primeras décadas del siglo. El rápido
retorno a la estabilidad monetaria después de la Guerra de los Mil Días fue
crucial, así como el diserío, dos décadas después, de un nuevo sistema
monetario y fiscal por parte de la Misión Kemmerer. No obstante, como era
típico en una economía en la cual las actividades del Estado estaban bastante
restringidas, el aporte principal del sector público al proceso de desarrollo
fue su contribución a la construcción de la infraestructura de transporte.
Por otra parte, las reformas arancelarias de 1905 y 1913 reforzaron y, de
hecho, explicitaron la tendencia proteccionistaque eravisible desde mediados
de la década de 1880. Estas reformas llevaron los aranceles promedio a sus
niveles más altos en el período republicano (Cuadro 9.6). También aumentó
la dispersión arancelaria, con el objeto de proteger a la industria incipiente
y a la agricultura sustitutiva de importaciones. No obstante, como en el siglo
XIX, los efectos reales del proteccionismo fueron limitados, fundamentalmente porque no se daban otros prerrequisitos para la industrialización, o
aún para el desarrollo de una agricultura moderna.
Durante los años anteriores a la Gran Depresión se produjeron otros cambios importantes en la política arancelaria. En particular, como mecanismo
LA TRANSICI6N
DE UNA ECONOMíA PRIMARIO~EXPORTADORA
2-1’1
para controlar los efecto!, inflacionarios de la bonanza de divisas. cn 1927
se aprobó una controvertida “ley de emergencia”, que redujo considerablemente los aranceles para los productos alimenticios. El cambio más
importante, sin embargo, fue la erosión del efecto de protección de las
reformas arancelarias de 1905 y 1913 como resultado de la inflación (Cuadro
9.6). Siguiendo un patrón heredado del siglo XIX. estas reformas habían
establecido un sistema de derechos específicos que se basaba en el peso de
las mercaderías.
B La fase de rápida tramformación estructural (192% 1974 J
1. Curacterísticas principales del proceso
Desde la década de 1930 hasta mediados de la de 1970. la economía colombiana experimentó una transformación estructural sin precedentea. Hasta
comienzos de la década de 1960, el proceso fue más rápido que aquel que
predicen los patrones internacionales de Kuznets y Chenery (Londoño. 1YXYa.
1989b). Este proceso era visible en muchos campos. Desde 1925. I Y2Y hasta
1970-1974 la contribución de la agricultura al PGB cayó de 48 a 24%. Al
mismo tiempo las manufacturas, el transporte. los servicios públicos. las
comunicaciones y, en menor grado, el comercio y los servicios financieros.
aumentaron sensiblemente su participación en la generación de valor agregado
de la economía (Cuadro 9.3).
La urbanización progresaba, además, rápidamente. En 1Y73. el 59% de
la población vivía en áreas urbanas, y el 25% en las cuatro ciudades principales; en 1938 esasproporciones habían sido de 3 I y 8%. respectivamente.
Este proceso coincidió con un cambio igualmente espectacular en la estructura
del empleo: la generación de empleo en actividades primarias cayó de 62’k.
en 1938 a 35%, en 1978, a medida que se expandían las actividades secundarias y, en particular, los servicios. La urbanización vino acompañada.
finalmente, de una abrupta transicií>n demográfica. El crecimiento de la
población, que ya había sido rápido en el siglo XIX. ascendió al 2.1% anual
en la primera mitad del siglo XX. Más tarde se aceleró aún más. hasta
alcanzar un 3,2% en 1951-1973. La rápida caída en la fecundidad redujo
esa tasa a 2,1% en 1973-1985 y a menos dc 2% en años mlis recientes
(véanse los distintos Censos de Población y Misión de Empleo. 1986).
El cambio estructural global vino acompañado de una transformaci0n
igualmente significativa en los distintos sectores económicos. SiFuiendo la
clasificación de Chenery, el Cuadro 9.4 muestra la participaclon de los
sectores “tempranos”, “intermedios” y “tardíos” en la generación de valor
agregado manufacturero. Como puede apreciarse. cl desarrollo industrial
pasó por tres fases bien definidas. Durante la Gran Depresión y la Segunda
Guerra Mundial, el crecimiento del sector estuvo liderado por las bebidas
(cerveza), derivados del petróleo (gasolina). minerales no metálicos (cemento) y, particularmente, textiles (en particular, de algodón). Durante una fvse
de transición, que cubre la primera década del período de posguerra. estos
IOSÉANTONIOOCAbw”
250
sectores continuaron expandiéndose a ritmos acelerados y, de hecho, alcanzaron su participación más alta en el valor agregado manufacturero en 1920
1954. Desde mediados de la década de 1950 hasta mediados de la de 1970,
seprodujo una creciente participación de todas las industrias “tardías’‘-papel
e imprentas, productos químicos y caucho, metales básicos y metalmecánica- a expensas de los sectores “tempranos” e “intermedios”. Durante todo
este proceso, las actividades artesanalescontinuaron perdiendo importancia
relativa, al tiempo que experimentaban transformaciones internas sustanciales. En particular, los talleres textiles y de sastrería perdieron importancia
relativa; lo contrario aconteció con los talleres de carpintería y de metalmetánica (Berry, 1983).
Cuadro 9 6. INDICADORES DE LAS POLÍTICAS DE COMERCIO EXTERIOR
Proporción
de la\ licenciar dc
Importación
rccharada
1910-14
1915.IY
I VZO-24
1925~29
lY30-34
1935-39
1940.44
1945.49
19x-54
1955.59
1960-64
1965.69
1970-74
1975-79
1980.84
1985.87
;
L
’
c
2.6h
4.3
13.6
0.0
7.1
12.2
24.7
13.3
32.2
44.9
3.3.1
41.2
44.6’
32.5
IV,2
29.3
28.X
28.9
14.1
18.9
47.4
30.3
24.5
30.6
41,5
22.5
16.8
II.1
18.3
12.0
14.2
16.0
14,3
11.5
15.0
16.7
21.0
29.5
50.4
78.1
70.0
57.x
55.9
65.4
I
32.3
8.X
I,IC
10.4
25.7
Depó<ltos
p*WlOS
como % de
lasimpw
tac,ones
4.8
16.2
21.2
24.9
13.7
5,7
6.4
10.2
Impueslu ud wlorem. t!po dc cambm drfcrenclal y cuou de rerenc~ón
1932.34
1948.49.
1959-63
1979.
Firerrie. Ocampo (1989~). Arancel pmmcdw cn 1910-39 \egún Ocampo y Monrenegro (1984)
El proceso estuvo sostenido por una acumulación significativa de capital
físico y un desarrollo razonable de la capacidad empresarial nacional. La
innovación tecnológica jugó también un papel fundamental (Bchavarría,
lY8Y). Las firmas privadas nacionales fueron líderes durante las primeras
etapas del crecimiento industrial. Muchas de ellas eran, en la práctica, negocios familiares, que no siempre realizaron con éxito su tránsito a sociedades
LA TRANSICION
DE UNA ECONUMIA
I’KIMARIO-EXPORTADORA
2.5/
anónimas. A partir de la década de 1940, pero más particularmente en las
décadas de 1950 y 1960, las multinacionales y (en mucho menor grado que
en otros países latinoamericanos) las empresas públicas, vinieron a desempeñar un protagonismo creciente en el desarrollo industrial.
A pesar de la rápida transformación estructural y las características “desequilibradas” del proceso (véase más adelante). cl crecimiento económico
fue muy estable. En efecto, tal como lo muestra el Gráfico 9.2, desde 1925
en adelante el crecimiento del PGB se ha mantenido cerca de su tendencia
de largo plazo, esto es, 4.5’3 al año. Esta tasa no ha sido muy diferente de
los promedios para el Tercer Mundo o América Latina. De este modo, es
la estubilidud, más que una alta tasa de crecimiento, lo que ha caracterizado
el crecimiento económico moderno de Colombia. Por otra parte, como se
muestra ahí mismo, los rezagos más intensos han estado asociados con
grandes choques externos: la Gran Depresión, la Segunda Guerra Mundial
(que interrumpió el flujo normal de importaciones). el colapso de los precios
de las materias primas después de la Guerra de Corea. y la crisis de la deuda
en la década de 1980. En la mayoría de los casos las pérdidas en el PGB
han sido moderadas
G-úfwo Y.‘. PGB (4ír DE DESVIACIÓN RESPK’TO A LA TENDENCIA)
15
10
5
0
-5
-10
-1s
1925
1935
lY45
1955
1965
1075
19x5
Fuenrc. Ver Cuadro Y 3
El comercio exterior también experimentó transformaciones sustanciales
durante el proceso. Los cambios más rápidos fueron aquellos que experimento
la composición de las importaciones que, a mediados de la década de 1950,
presentaba ya la estructura típica de un país semiindustrializado (Cuadro
9.5). Las exportaciones también experimentaron cambios estructurales sustanciales desde mediados de la década de 1950 hasta mediados de la de 1970.
Sin embargo, probablemente el proceso más significativo fue la tendencia a
la reducción de la participación de las exportaciones en el PGB. Esta tendencia
252
JOSE ANTONIO OCAMPO
no se reflejó mucho en las importaciones, que siguieron más bien un patrón
cíclico similar al del poder de compra de las exportaciones y los términos
de intercambio. Lo que es más interesante, dado el alto contenido importado
(directo c indirecto) de la inversión en maquinaria y equipo, esepatrón cíclico
se transmitió a la acumulación de capital. Este comportamiento ha sido
inducido por los efectos directos de la economía mundial sobre el ciclo
interno, pero también por los efectos de la primera sobre el tipo de cambio
real (véase más adelante).
2. El papel de la política
económica
la transformacicín
estructural
en
Como en otros paísesde América Latina, la asociación entre la transformación
estructural y la tendencia decreciente del coeficiente de exportaciones -“desarrollo hacia adentro”- ha recibido una atención considerable en la literatura. Analistas ortodoxos han puesto en tela de juicio el papel jugado por la
política económica en el proceso y, en particular, las distorsiones que ella
ha generado. Quisiéramos argumentar, sin embargo, que aunque la política
económica jugó un papel en la transformación estructural, no fue el factor
decisivo ni operó siempre en contra de las fuerzas del mercado.
Las principales decisiones estatales que afectaron la estructura económica
estuvieron asociadas con la política cambiaria y de comercio exterior y, sólo
secundariamente, con disposiciones financieras o con inversiones directas
del gobierno. En términos globales, ellas reflejaron una evolución significativa en la concepción del papel del Estado en los asuntos económicos que
empezó a tomar forma. al igual que en el resto del mundo capitalista, en la
década de 1930. El Estado colombiano intervino también en los asuntos
laborales. agrarios y, más generalmente, sociales. pero en forma relativamente moderada. En términos macroeconómicos, su gestión se caracterizó
por una alta dosis de continuidad y de conservadurismo monetario y fiscal.
Esta actitud conservadora ha exigido, sin embargo. una intervención considerable, particularmente en los asuntos financieros, con el fin de garantizar
el crecimiento moderado de los agregados monetarios frente a violentas
fluctuaciones de las reservas internacionales.
La primera característica de la gestión cambiaria ha sido el mantenimiento
del control de cambios desde septiembre de 1931, época en la cual se adoptó
para detener la corrida sobre el peso generada por la devaluación de la libra
esterlina. Aunque la naturaleza y la severidad de los controles han variado
con el transcurso del tiempo. ellos han sido consistentes para la mayoría de
las transacciones corrientes y sólo fueron abandonados temporalmente para
las transacciones de capital en 1948.1967. cuando estuvieron sujetas a un
tipo de cambio libre. Los controles de cambio han estado acompañados, sin
embargo, por un manejo activo de la tasa de cambio.
En cl manejo de esta variable. pueden distinguirse tres períodos claramente
diferenciados. El primero se caracterizó por una devaluación masiva en
LA TRANSICIÓN
DE UNA ECONOMíA PRIMARIO-EXPORTADORA..
25.1
193l- 1934, seguida de 14 anos de tipo de cambio fijos. Durante el segundo
período, que cubre desde 1948 hasta 1967, el gobierno realizó una serie de
maxidevaluaciones y mantuvo un régimen de cambios múltiple. Este último
sistema incluía generalmente cuatro tasas: una tasa “básica” para la mayoría
de las importaciones y algunas exportaciones, una tasa libre fluctuante para
las transacciones de capital y las exportaciones no tradicionales, y dos tasas
discriminatorias para el café y el petróleo. Finalmente, desde 1967 el país
estableció un sistema activo de minidevaluaciones y retornó al principio del
tipo de cambio único’. En contraste con otros países latinoamericanos, el
ritmo de devaluación nunca ha sido preanunciado.
Al margen de los cambios de régimen, la política cambiaria ha mantenido
dos características básicas, que se advierten claramente en el Gráfico 9.3:
una tendencia ascendente de largo plazo y un patrón cíclico opuesto al de
los términos de intercambio’“. La primera puede interpretarse como una
precondición para el cambio estructural en una economía con fuertes ventajas
comparativas en un producto primario particular (café). La segunda puede
verse como un signo del papel dual que ha jugado la política cambiaria desde
la década de 1920. Durante las bonanzas cafeteras, ha servido como mecanismo para transferir recursos del café hacia el resto de la economía -más
específicamente, para reducir el costo de maquinaria y equipo y de bienes
intermedios en los sectores intensivos en capital (esto es, manufacturas,
servicios públicos y transporte). Por el contrario, durante los períodos de
escasez de divisas, el tipo de cambio se ha utilizado para generar incentivos
para sustituir importaciones y promover nuevas exportaciones en forma “eficiente”, estimulando de este modo la transformacion estructural de la economía.
Nótese que, en ambos casos, la política cambiaria ha seguido las señales
del mercado. Ha estimulado también el cambio estructural, operando, sin
embargo, sobre aspectos diferentes del proceso en las distintas fases del ciclo
cafetero: sobre la oferta durante las bonanzas y sobre la demanda durante
las crisis. En el desempeño de esta función ha hahido muchas inconsistencias
y dificultades. En particular, el patrón cíclico que ha caracterizado cl manejo
del tipo de cambio real puede haber tenido algunos efectos adversos en
sectores sujetos a economías de escala dinámicas, el manufacturero en particular (véase, al respecto, Van Wijnberger. 1984). Por otra parte ha csti-
254
JOSE ANTONIO OCAMPO
mulado el crecimiento de la producción cafetera durante las crisis del mercado
internacional del café, pese a que la demanda externa de este producto no
ha sido infinitamente elástica en el caso de Colombia. Este problema adquirió
bastante importancia desde fines de la década de 1950, ya que a partir de
entonces se empezó a regular la economía cafetera mundial mediante sucesivos acuerdos internacionales. Desde el punto de vista colombiano, los
incentivos a las siembras, generados por la devaluación, han sido “resueltos”
en cierto sentido -con la obvia oposición de los poderosos intereses cafcteros- mediante el incremento de los impuestos a las exportaciones del
grano, que han sido relativamente altos desde esa época (Cuadro Y.6). No
obstante, conviene resaltar que estos altos niveles impositivos se alcanzaron
después de que el rezago de la producción cafetera se había manifestado
claramente (véase, al respecto, la sección 3.B), y absorbieron básicamente
la devaluación de largo plazo del tipo de cambio real (Ocampo, 1989~). El
uso de instrumentos arancelarios y paraarancelarios ha sido, así, un complemento y no un sustituto de la política cambiaria. Además. según se ha
mostrado a lo largo de este trabajo, el proteccionismo antecediú al desarrollo
exitoso de las manufacturas en Colombia. Esta es probablemente la demostración más clara de que el desarrollo industria1 tuvo otras raíces. Por otra
parte, el rápido crecimiento de las manufacturas también precedió al uso
intensivo de la proteccibn arancelaria y paraarancelaria. De hecho, aunque
en 1931 se adoptó una reforma arancelaria proteccionista -como resultado
de las presiones de los productores a~rícolns afectados por la “ley de emergencia” de 1927 (véase la sección 4.A), ella fue erosionada rápidamente por
la inflación, debido a que mantuvo una estructura tradicional que se basaba
en derechos específicos (Ocampo y Montenegro, 1984, cap. 5, y Cuadro
9.6). El racionamiento de importaciones se usó por primera vez en 1937,
pero se empleó en forma relativamente moderada hasta mediados de la década
de 1950.
Así, las formas más extremas de proteccionismo se presentaron en forma
más bien tardía. En el caso de la política arancelaria, fueron adoptadas en
las reformas de 1950 y, particularmente, de 1959 y 1964 (Martínez, 1986).
Las dos últimas fueron provocadas por el colapso de los precios del café de
mediados de la década de lY50 y reforLaron los efectos de la devaluación
real generada por la crisis. La escasez de divisas también alentó el uso
intensivo de la protección no arancelaria (véase Cuadro 9.6). Ambas formas
de proteccionismo jugaron un papel esencial en la tercera fase de la industrialización a la cual nos referimos en la sección anterior. Sin embargo. a
fines de la década de 1960, la estructura de protección para los bienes de
consumo tradicionales era, en gran medida, redundante’ ‘. Entre los sectores
LA TRANSICION
“E UN,, ECONOMiA
?í<
PRIMARIO EXPORTADORA
manufactureros “tardíos”, la química, los metales basicos y los productos
metálicos recibían una protección efectiva dc 40-55s; sólo la maquinaria
eléctrica y el equipo de transporte gozaban de tasas de protección efectiva
extremadamente altas. En términos globales, la protección efectiva utilixukr
para las manufacturas colombianas, 25%. era relativamente baja para los
patrones del Tercer Mundo (Hutchenson, 1973). Por otra parte, pese u que
esta estructura proteccionista favorecio a las industrias “tardías”. hacia fines
de la década de 1960 los sectorescorrespondientes estaban “subexpandidos”
en relación con los patrones de Kuznets y Chenery (Syrquin. 1987; Echavarría
et al., 1983). De hecho, los estudios comparativos internacionales indican
que la estructura económica de Colombia durante este período se parecía
más ala de una pequeña economía primario-exportadora que a un país grande
con sustitución de importaciones (Chenery et al., 1986).
Gráfico 9.3
VíNCULO
ENTRE
TIPO DE CAMHIO Y TÉRMINC)S
(índxes. lY80=100)
Tén,,inoa
1925
1935
1945
,>L: INTtRCAMBI”
de intercambio
1955
1965
1975
11985
Fuenre: TCrminor de intercambio.
Tipo de cambio
ver Gráfico 9.1.
real para imponacv~nes 1923-40. Ocampo
y Montenegr«
(19x41:
1940-W
Ocamp<l
llY89c)
El uso intensivo del proteccionismo inducido por el colapso de los precios
del café a mediados de la década de 1950 llevó también al gobierno a adoptar
un conjunto completo de políticas para promover la diversificación de las
exportaciones. Los tipos de cambio preferenciales para las exportaciones no
tradicionales se habían otorgado por primera vez en 1948. Desde mediados
2%
JOSE ANTONIO OCAMPO
de la década de 1950 estas tasas preferenciales se complementaron con un
sistema de exención arancelaria para los insumos destinados a los sectores
de exportación (f957), con incentivos tributarios (1960) y con créditos subsidiados ( 1964). Hasta 1967 estos incentivos fueron generalmente altos (Cuadro 9.6) pero inestables (Díaz-Alejandro, 1976, cap. 2). El famoso Decreto
444 de 1967 le dio forma estable al sistema de incentivos para las exportaciones no tradicionales: sustituyó el tipo de cambio preferencial y los incentivos tributarios existentes por un certificado de abono tributario, creó el
Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO) y mejoró el sistema de
exención arancelaria para los insumos de los sectores de exportación. Aunque
los subsidios efectivos promedio disminuyeron (Cuadro 9.6), este hecho fue
compensado ampliamente por la esrabrlrdad de los nuevos incentivos y la
devaluación real del peso que tuvo lugar durante estos años.
El paquete de políticas adoptado a fines de la década de 1950 y perfeccionado en 1967 combinaba de este modo el proteccionismo con un manejo
activo del tipo de cambio y con la promoción de exportaciones. Un último
componente de este paquete era la integración económica, pero sus efectos
fueron más bien limitados. La descripción habitual de este paquete como
“orientado hacia adentro” no hace, así, justicia a sus características globales.
Fue más bien un paquete “mixto”, cuyo principal objetivo era la diversificación estructural del comercio exterior. Aunque en sus primeras etapas se
apoyó en la sustitución de importaciones más que en la promoción de exportaciones, esto era en gran medida un corolario de la alta concentración
inicial de las exportaciones en unos pocos productos, especialmente café.
Una vez que despegó el proceso de diversificación de exportaciones, su papel
pasó a ser cada vez más importante. Sin embargo, hasta 1974 este último
proceso nunca fue inconsistente con un proceso paralelo de sustitución de
importaciones.
La adopción de este paquete “mixto” tuvo efectos muy favorables. Ya
hemos mencionado la rápida diversificación de las manufacturas, del PGB
y de las exportaciones que tuvo lugar durante los años 1960 y el primer
lustro de la década de 1970. En términos del crecimiento económico, después
de una recesión breve en 1957-1958, la economía creció por encima de su
tendencia de largo plazo en 1959-1967 (4,9%%),pese a los serios “cuellos de
botellas” de divisas y la inestabilidad de los flujos de capital (Ocampo, 1988).
De hecho, la inestabilidad de estos últimos fue inducida por las agencias
bilaterales y multilaterales de crédito. Esto llevó finalmente a una confrontación con estas agencias en 1966-1967, y a la adopción de la reforma
cambiaria y de comercio exterior de dicho año -que incluía, según hemos
visto, el régimen de minidevaluaciones, el retorno a los controles cambiarios
generalizados y un sistema estable de promoción de exportaciones. En los
años siguientes, el gobierno liberalizó en forma gradual la protección no
arancelaria (Cuadro 9.6). El éxito de este paquete “mixto” de políticas resultó
evidente en 196% 1974, cuando la economía creció a una tasa anual del
6.3%. El flujo estable de créditos externos contribuyó a que la economía
alcanzara la tasa más alta de crecimiento registrada desde la década de 1920.
3. Aspectos de In dinhictr
del umbio
estrrcc,trtrxrl
no asociados
CI In política
económicn
Como lo sugiere la discusión anterior. desde la década de 1930 hasta la de
1970, la política económica ,jugó un papel importante en la rápida transformación estructural del país. Sin embargo. difícilmcntc SCle puede asignar
el papel deteurninanteque pretenden algunas hipótesis simplistas. Antes bien,
la política económica fue totalmente inefectiva en ausencia de otros prerrequisitos de la transformación estructural. Por otra parte. cuando fue efectiva,
los cambios de política y las estrategias dc desarrollo se adoptaron en muchos
casos con un rezago significativo en relacibn con los procesos que supuestamente afectaban. De hecho. la mayoría de los cambios de política fueron
más una acción forzada por acontecimientos externos -particularmente.
los cambios en las condiciones prevalecientes en el mercado cafetero internacional- que el resultado de estrategias de uno u otro tipo. En la prktica,
dichas “estrategias” llegaron bastante tarde. para racionalizar procesos y
políticas que ya estaban en marcha.
Esto indica que la transformación estructural de la economía colombiana
tuvo una dinámica propia. Esta dinámica resultó de la interacción de dos
fuerzas básicas: (a) las economías externas generadas por la integración del
mercado interno y la industrializacifin; y (b) el ciclo de largo plazo de los
precios del cale y los términos de intercambio. Dadas ciertas características
del país, cstc proceso siguió un esquema “desequilibrado” según la tipología
de Hirschman, esto es, se caracterizó por la acumulación de desequilibrios
estructurales, seguidos por fases dc corrección de los desequilibrios existentes.
Como vimos, la geografía determinó en gran medida los “desequilibrios”
de la economía colombiana en la década de 1920. Sin embargo. para esa
época el país comenzó aparecerse por fin a una economía nacional integrada.
En sí mismo, este hecho hubiera tenido efectos significativos sobre el desarrollo industrial en las décadas siguientes. a medida que se hacían sentir las
economías externas generadas por el desarrollo de los transportes modernos.
Según hemos visto, este proceso tuvo efectivamente lugar. Sin embargo. fue
afectado en forma significativa por la Grün Dcprcsión. Los cambios de los
precios relativos generados por el colapso de los precios internacionales del
café. la maxidevaluación del peso y, en menor prado. la reforma arüncelaria
de 1931. aceleraron cl desarrollo de las manufacturas durante la década de
1930.
Una ve7 que despegó el desarrollo industrial. su dinámica vino a estar
determinada por las economías externas gcncradas por el mismo proceso.
Dos tipos de economías externas ,jugaron entonces un papel decisivo. Por
una parte, el desarrollo industrial y la integración del mercado interno se
reforzaron mutuamente. El primero floreció en el mercado nacional integrado,
cn tanto que el desarrollo (más bien lento) de una infraestructura de transporte
moderno fue posible gracias al comercio interregional generado por el dcsarrollo industrial. El segundo tipo de cxtcrnalidadc\ fueron los encadena-
2%
JOSE ANTONIO OCAMPO
mientos (principalmente hacia atrás) generados por la propia industrialización. Este proceso no sólo permitió el desarrollo de nuevos sectores manufactureros. sino también la modernización de la agricultura no cafetera desde
la decada de 1950 (Kalmanovitz, 1978).
No está claro si este proceso y las políticas económicas que lo acompañaron
tenían en sí mismos un sesgo“antiexportador”. Más bien corrigieron el sesgo
pro exporfador generado por la carencia de un mercado nacional ha5Cd la
década de 1920. De hecho, fue solo a comienzos de la década de 1960 que
la estructura de la producción adquirió finalmente una forma “normal” de
acuerdo a los patrones de Kuznets y Chenery (Londoño, 1989a. lY89b). Por
otra parte. el rezago de las exportaciones en la década de 1940 estuvo asociado
en pran medida a fenómenos propios de la producción cafetera (véase la
sección 3. B). La diversificación de las exportaciones fue lenta en los primeros
arios. dada la gran ventaja comparativa inicial del café y el rezago del
desarrollo industrial y aun agrícola no cafetero, pero llegó como un subproducto adicional del proceso de transformación estructural desde fines de la
década de 1950.
Esta transformación no estuvo exenta de dificultades. De hecho, como en
otros países de América Latina, la industrialización eventualmente enfrentó
un “cuello de botella” de divisas. La menor demanda de importaciones,
generada por la producción nacional de bienes de consumo y algunos bienes
intermedios. fue sobrepasada por el aumento cn la demanda generado por
el crecimiento económico mucho antes de que la industrialización pudiera
contribuir a la generación de divisas. La bonanza cafetera de la posguerra
postergó la crisis por algún tiempo. Sin embargo. también pospuso el proceso
de diversificacion de exportaciones. Estos desequilibrios sólo se manifestaron
explícitamente como consecuencia del colapso de los precios internacionales
del café a mediados de la década de 1950. Sin embargo, según hemos visto,
estos desajustes provocaron un cambio permanente en los precios relativos
y obligaron al gobierno a adoptar un paquete complejo de política que aceleró
la transformación de la estructura productiva y comercial. Hacia fines de la
década de 1960, la economía había alcanzado finalmente una estructura
productiva que permitía pensar por primera vez en un crecimiento “equilibrado”. En el contexto de una economía internacional en auge, la producción
nacional respondió fav,orablemente.
Como ha mostrado Londono t 1989a). la secuencia dc desequilibrios en
los mercados de bienes tuvo una manifestación paralela en los mercados de
factores. con repercusiones importantes sobre la distribucion del ingreso.
Los resultados de este autor pueden interpretarse como un signo de que la
rápida industrialización desde la década de 1930 generó una respuesta mas
rápida en la oferta de capital físico que en la de capital humano, y en la
oferta de manufacturas más que en la dc bienes agrícolas. El resultado fue
una brecha creciente entre el ingreso de la mano de obra calificada y no
calificada y entre los ingresos urbanos y rurales. que se reflejó en el deterioro
de la distribución del ingreso. Estas brechas fueron corregidas en gran medida
(y en forma bastante rápida) después de la década de 1950 mediante la rápida
LA TRANSICIÓN
DE UNA ECONOMh
PRIMARIO EXPORTADORA
259
migración interna, la expansión del sistema escolar y la modernización de
la agricultura. El resultado fue una reversión de las tendencias de la distribución del ingreso a partir de la década de 1960 (algo más tarde según
estudios anteriores -véanse Urrutia, 1984; Misión de Empleo, 19X6; y
Reyes, 1987).
C. iUna
crisis
fwructural
(1975
)?
El desempeño de la economía colombiana desde mediados de la década de
1970, y particularmente durante la de 19X0, ha sido elogiado en los círculos
financieros internacionales. Esto refleja el hecho de que, desde 1975, el país
ha evitado incurrir en el tipo de desequilibrios macroeconómicos que han
plagado la región. Como consecuencia, también ha logrado evitar los costos
de un severo ajuste a la crisis de la deuda.
Esta imagen estereotipada refleja los efectos de una gestión macroeconómica conservadora frente achoques favorables de los términos de intercambio
a mediados de la década de 1970. La respuesta relativamente rápida de la
oferta interna y la ausencia de un régimen de cuotas en el mercado internacional permitieron el crecimiento de las exportaciones cafeteras hasta 1980.
Este hecho, en conjunto con la bonanza petrolera de la vecina Venezuela y
cl comercio de drogas, prolongó la abundancia de divisas por unos pocos
años después de que los precios empezaron a caer a fines de la década de
1970. Los controles sobre el endeudamiento externo, combinados con una
acumulación significativa de rcscrvas internacionales. se reflejaron en los
sólidos coeficientes de endeudamiento externo neto que tenía el país en 1980,
que permitieron a Colombia enfrentar la nueva década con un gran margen
de maniobra.
No obstante, el desempeño de la economía colombiana desde mediados
de la década de 1970 dista mucho de ser satisfactorio. A pesar de la abundancia
de divisas. el crecimiento económico cn 1976-1980 (5.4%) se redujo con
respecto al de 196x-1974 y estuvo apenas por encima del registrado en
1959-1967, cuando la economía enfrentaba una severa escasez de divisas.
Este proceso se relaciona con una (leve) “enfermedad holandesa” generada
por la bonanza cafctcra (Edwards. 19X4; Ocampo. lYX9c). que se reflejó,
en particular. en la interrupcibn de la transformación estructural que había
experimentado la economía durante las décadas precedentes. Por otra parte.
a comienzos de la década de 1980 se acumularon grandes desequilibrios
macroeconómicos. Los déficit fiscales alcanraron los niveles más altos de
la posguerra. La apreciación del tipo de cambio real y la liberación de
importaciones. combinadas con términos de intercambio adversos, generaron
considerables desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos,
también los más elevados de la posguerra. Como consecuencia, mientras la
deuda externa aumentaba Irápidamente, erosionando la sólida posición neta
del país, la economía entró en la recesión más fuerte y prolongada desde la
Segunda Guerra Mundial (véanse Lora y Ocampo. lYX7. y Gráfico 9.2).
A partir de 1983 se adoptó una serie de paquetes de ajuste, que incluyó
una mezcla variable de contracción fiscal, devaluación y controles de importación y de cambios (Junguito, 1986; Garay y Carrasquilla, 1987: Lora
y Ocampo, 1987). Hacia fines de 1Y85. el equilibrio macroeconómico se
había restablecido. El país estuvo cn condiciones, entonces, de aprovechar
la minibonanza de los precios del café en 1986 para acclcrar el crecimiento
económico. No obstante, después de un par de años de expansión relativamente rápida, la economía retornó a tasasmoderadas de crecimiento en 1988
y 198Y.
En términos globales, el crecimiento económico en 19751989 (3,8%) se
ha mantenido considerablemente por debajo de la tendencia para 19251989
(4,.5(s). Por otra parte, en abierto contraste con el patrón típico de desarrollo.
tanto en las primeras décadas del siglo como en los 45 años posteriores dc
rápida industrialización, la estructura económica ha experimentado pocos
cambios. La modernización de la industria cafetera y el crecimiento de la
minería en gran escala han sido los más importantes de ellos. El primero
fue el efecto conjunto dc la innovación tecnológica y las siembras inducidas
por la bonanza cafetera de mediados de la dCcadade 1970. El segundo fue
resultado del cambio en la política de exploraciones petroleras que adoptó
el país a mediados de la década de 1Y70’?.
El vínculo entre el lento ritmo de crecimiento económico y la ausencia
de transformaciones estructurales significativas se ha transformado en un
tema de gran preocupación en afios recientes. Si se utiliza el marco teórico
de Schumpeter o de Hirschman, la falta dc un sector líder (o innovador).
con encadenamientos internos significativos. es, en realidad, materia de
preocupación. Los dos sectores que han experimentado transformaciones
estructurales en años recientes difícilmente pueden jugar csc papel. Dada la
falta de dinamismo de la demanda mundial y la participación relativamente
alta en el mercado, el café sólo podría desempeñarlo temporalmente, como
lo hizo a fines de la década de 1970. Por otra parte, la minería carece de
los encadenamientos hacia atrás o hacia adelante que son necesarios para
cumplir esa tarea.
En ese contexto. un retorno al modelo “mixto” de la década de 1960 y
primera mitad de la de 1970 es una opción abierta. De hecho, las políticas
adoptadas durante los últimos siete años han resultado en una mezcla de
sustitución de importaciones y promoción de las exportaciones. Sin embargo.
algunos de los elementos del viejo modelo están ausentes. En particular, la
sustitución dc importaciones carece del apoyo (internacional y doméstico)
que tuvo hasta comienzos de la década de 1970. Con todo. el hecho más
importante es que, después de una crisis prolongada y en medio de rápidas
innovaciones a nivel mundial, la industria manufacturera colombiana se ha
quedado considerablemente rezagada frente a los estándares internacionales.
La economía colombiana puede estar atravesando. en consecuencia. una
“crisis estructural”. Aunque al nivel puramente económico, esa crisis es
ciertamente menos severa que la de sus vecinos latinoamericanos, su asociación con una profunda crisis social eb materia de grave preocupación. Es
improbable que una crisis como ésta pueda resolverse por un simple llamado
a la liberación económica, según lo predican el Banco Mundial y muchos
observadores económicos y políticos nacionales. kn la práctica. el llamado
al liberalismo económico pucdc más bien empeorar la crisis manufacturera
por algún tiempo. No obstante, ese camino seguramente se seguirá en el
futuro próximo, por la falta de alternativas globales coherentes.
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