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Sistema legal y sociedades anónimas en México, 1854-1917
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Sistema legal y sociedades anónimas
en México, 1854-1917
Paolo Riguzzi*
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2006
La colección Documentos de Investigación difunde los avances de trabajo realizados por investigadores de El Colegio
Mexiquense, A.C., con la idea de que los autores reciban comentarios antes de la publicación definitiva de sus textos. Se
agradecerá que los comentarios se hagan llegar directamente al (los) autor(es). Los editores han mantenido fielmente el
texto original del presente documento, por lo que tanto el contenido como el estilo y la redacción son responsabilidad
exclusiva del(de los) autor(es). D.R. © El Colegio Mexiquense, A.C., Ex hacienda Santa Cruz de los Patos, Zinacantepec,
México. Teléfonos: (722) 279-99-08, 218-01-00 y 218-00-56; fax: ext. 200; E-mail: [email protected] Correspondencia: Apartado
postal 48-D, Toluca 50120, México.
*E-mail: [email protected]
Paolo Riguzzi
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Resumen
El texto forma parte de un estudio más general sobre la relación entre
instituciones y economía en el México liberal (1857-1911). Parte del
supuesto de que la sociedad anónima de responsabilidad limitada fue
un instrumento jurídico y organizativo esencial para la modernización
de las economías decimonónicas, y analiza la implantación, tardía, de
esta forma empresarial en México. Se enfoca el surgimiento de la legislación que la introdujo, las características evolutivas, sus reglas y su
estructura de incentivos, con el propósito de estimar el impacto en el
arraigo, el crecimiento y el desempeño de este tipo de empresas. El
argumento plantea que, pese a la velocidad de adopción y a la proliferación de empresas, la interacción entre reglas débiles y actores produjo un conjunto de efectos no previstos y externalidades negativas.
Palabras clave: sociedad anónima, empresas, derecho comercial, legislación.
Sistema legal y sociedades anónimas en México, 1854-1917
INTRODUCCIÓN
Las dimensiones del cambio institucional se suelen asociar con economías donde se verifican arreglos exitosos capaces de promover, favorecer o
permitir el desarrollo económico y se estructuran
organizaciones económicas eficientes acordes a tal
objetivo. Puede resultar útil, entonces, abordar el
fenómeno en la perspectiva histórica de una economía en la cual la adopción de las formas económicas occidentales (propiedad privada, empresas,
mercados competitivos) y la categoría de “desarrollo
económico moderno” son datos controversiales,
problemáticos y no implícitos. En tales economías,
la existencia de fuerzas competitivas que puedan
erosionar instituciones económicas incapaces de
estimular el crecimiento no se enlaza automática
e inmediatamente con el cambio institucional en
un círculo virtuoso. México en la segunda mitad
del siglo XIX representa un buen caso histórico para
esta dimensión. Era una economía rural atrasada,
escasa en derechos de propiedad individual y abundante en derechos, prácticas y valores comunitarios y corporativos; en la cual se produce un cambio institucional discontinuo, en la definición de “
cambio radical en las reglas formales “ dada por
Douglass North. North ha apuntado al problema
de la tensión entre las nuevas reglas y las limitaciones informales, fruto del cambio incremental y
dotadas de capacidad de supervivencia. Y ha señalado al mismo tiempo que uno de los resultados posibles de esta tensión es la “reformulación
de los constreñimientos generales” y un nuevo
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equilibrio mucho menos innovador (North 1990).
En este contexto, nuestro objetivo es analizar algunos aspectos relevantes del cambio institucional
mexicano para responder a dos cuestiones centrales de la teoría económica neoinstitucional: 1) cómo
las modificaciones en los arreglos institucionales
afectan el desempeño económico o la riqueza
agregada 2) cómo las modificaciones en el entorno institucional afectan las formas de organización
económica disponible para los actores económicos (Eggertson 1996:8-10).
EL
PROBLEMA: LAS REGLAS SOCIETARIAS Y LA
RESPONSABILIDAD LIMITADA1
Alrededor de mediados de siglo XIX en el mundo
occidental adquirió aceptación y difusión la forma jurídica de la sociedad anónima, de responsabilidad limitada, para organizar empresas comerciales, financieras e industriales. El aspecto esencial
era que el riesgo pudiera repartirse entre un número más amplio de participantes con respecto a
las sociedades de personas, y que la compra y
venta de acciones permitiera la entrada y salida
de éstos.(Rosenberg and Birzell, cap. VI) . Ello
aconteció con fricciones, resistencias y oposición,
pero finalmente se impuso la conveniencia de este
instrumento para una organización empresarial con
1
A lo largo de este texto, utilizaremos como sinónimos los términos de sociedad anónima, por acciones y de responsabilidad limitada.
Paolo Riguzzi
creciente complejidad, alcances y escalas. No se
trató exclusivamente de la adecuación a un imperativo tecnológico, sino un terreno en el que
los aspectos de batalla política fueron ciertamente determinantes. La concepción de la responsabilidad gubernamental de velar a favor del público sobre la incorporación de sociedades había
dominado la legislación comercial europea durante
los primeros dos tercios del siglo XIX, pero fue
rebasada y abandonada (Galgano 1980). El resultado fue que, progresivamente, el surgimiento de
esta tipo de empresas se fue desvinculando del
control gubernamental y consolidando un espacio de libertad económica en el que las barreras
legales de entrada se fueron minimizando. En la
versión de Marx, la sociedad anónima era un instrumento esencial para el proceso de “socialización del capital”, reconocido como tal por la burguesía industrial, que lo promovió. En una escala
menos determinista, lo que aquí se adopta es el
supuesto que “el timing de los cambios jurídicos
es capaz de afectar el ritmo y las características
del crecimiento económico”. Por lo tanto, el proceso por el cual la sociedad anónima se introdujo en un determinado contexto, las formas de su
arraigo, y su capacidad de funcionamiento representan un elemento relevante.
En el cambio institucional mexicano de corte liberal, el contrato de sociedad de responsabilidad limitada y la implantación de la sociedad anónima representaron aspectos centrales. Si en
términos generales el programa liberal adoptó el
contrato privado como mecanismo central de reestructuración de los intercambios, en función de
liberar energías económicas y abrir espacios a los
intereses particulares, en el caso de la sociedad
anónima, ello significaba redefinir los derechos de
propiedad con el propósito de su comercialización
. El objetivo más general era el de promover formas de cooperación económica más extensas,
menos locales y personales, capaces de movilizar fondos y recursos financieros. En este sentido, tenía un impacto potencial sobre porciones
amplias de la economía mexicana. Se trata de un
observatorio privilegiado para entender los problemas que el cambio institucional enfrentó al tratar
de introducir una nueva forma de organización en
el tejido económico.
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TRAYECTORIA
Y DISEÑO INSTITUCIONAL
La primera pieza de legislación nacional que reglamentó la forma societaria de las empresas en
México fue el Código de Comercio promulgado
en 1854, conocido como Código Lares, por el
jurista Teodosio Lares, figura predominante en su
elaboración. Este código, junto con la sociedad
colectiva y la comandita, tipificaba la categoría de
la compañía anónima o por acciones (art. 242).
Prerrogativa de esta última era la responsabilidad
limitada y la transmisión de las acciones, pero se
le sometía al régimen de la autorización por parte del Tribunal Mercantil (Barrera Graf (1985, pp.
140-143). La aparición de esta reglamentación era
en línea con los desarrollos del derecho comercial en Europa donde, como se ha mencionado,
en la misma década países como Gran Bretaña y
Francia se dotaron con el instrumento legal de la
sociedad anónima, aunque desligado de la necesidad de autorización (Cottrell 1980, cap. 3;
Freedeman 1967:210-225). Pero, debido a las circunstancias políticas (la inestabilidad del régimen
santannista), el Código mexicano representó un
paréntesis legal efímero y tuvo una vigencia nacional de solo un año. A partir de 1855, los asuntos comerciales volvieron a normarse con la antigua legislación española, centrada en las
Ordenanzas de Bilbao de 1737 (que en España
dejaron de tener vigencia, reemplazadas en 1829,
por el Código de Comercio). Durante el paréntesis del Imperio de Maximiliano, el Código Lares
volvió a ser la norma jurídica, hasta la restauración de la república. Después del Código de 1854
un lapso de treinta años pasaron tres décadas antes
de que México tuviera otro Código de Comercio
(1884), lo cual lo convirtió en el último país latinoamericano en adoptar este instrumento legal
(Means 1978).
Es oportuno preguntarse acerca del significado de este desfase de tres décadas. Las instituciones no se crean con actos administrativos y
voluntad política, sino con procesos inevitablemente complejos de identificación, selección, diseño
e instrumentación, sujetos al peso de la trayectoria y de los intereses, y enfrentados a dinámicas
de ensayo-error para adecuarlos al entorno. ¿Qué
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implicaciones tenía la ausencia, hasta 1884, de una
reglamentación de las sociedades comerciales
modernas, para el sucesivo desarrollo de instituciones y organizaciones económicas?
La carta constitucional de 1857 decretaba la
libertad de profesión, asociación y trabajo, pero
no hacía referencia alguna las sociedades comerciales; en vista de las ausencia de leyes accesorias o reglamentarias la latitud aparente de las libertad concedida tenía escasos significados. El
atraso jurídico mexicano en materia de legislación
comercial y derecho de empresa no atañía exclusivamente a los tiempos de adopción de las normativas con respecto a los países europeos o latinoamericanos. A ello se agregaba el de la
fragmentación persistente del espacio económico en áreas legales sin uniformidad entre si. Entre 1867 y 1884 no existió regulación federal en
materia de comercio, y cada estado eligió
autónomamente qué legislación adoptar, dando
vida a lo que se definía como la “anarquía en
cuestiones mercantiles”. La elección se polarizó
alrededor de las piezas de legislación preexistente,
el Código de 1854 (adaptado) y las Ordenanzas
de Bilbao. A mediados de los años de 1870, de
quince estados para los cuales hay información,
ocho habían readoptado el Código de 1854, siete
(con el Distrito Federal) aplicaban las ordenanzas coloniales (Colección Legislativa, t. X; Secretaría de Justicia 1873; Means 1978). Además la
división no sólo era entre estados, sino entre las
épocas de vigencia de diferentes piezas de legislación en un mismo estado; y en aspectos como
las quiebras no se aplicaba el Código de 1854, sino
otros instrumentos jurídicos. En cambio, algunas
partes del mismo código en los tribunales del
Distrito Federal venían consideradas como “doctrina respetable” sobre la cual apoyar sentencias
judiciales (El Foro, 17 de octubre de 1883).
Significativamente, una vez restaurada la república
la Secretaría de Justicia integró una comisión para
redactar un proyecto de Código de Comercio, sin
que este esfuerzo pasara de las etapas preliminares. La definición de las reglas tomaba un lugar
secundario en la agenda política.
En 1883 la Comisión de Legislación Mercantil del Congreso, al abordar el problema, concluía
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que los estados de la federación “por celo quizás
patriótico” habían establecido un sistema de legislación comercial y minera tan “heterogéneo,
diverso y a veces contradictorio, que ha ocasionado evidentemente la paralización de muchas de
las empresas establecidas en estos ramos” (Cámara
de Diputados, 11 Legislatura, Diario de los Debates). El juicio tenía que ver con la discusión política acerca de la conveniencia de ampliar la esfera de acción de la legislación federal en materia
económica, pero nos parece sustancialmente correcto.
Esta fragmentación jurídica existía en paralelo a la del espacio económico nacional,
segmentado en suelos fiscales separados por aduanas interiores e impuestos de tránsito y circulación para las mercancías (alcabalas), y al igual que
aquélla tenía el efecto de elevar de forma notable los costos de transacción: la posibilidad de
ejecutar contratos y dirimir contenciosos legales
era fuente de gran incertidumbre, y reflejaba y al
mismo tiempo fortalecía los rasgos de la economía mexicana y los límites angostos de los negocios. Prácticamente no existían empresas que dispusieran de activos físicos localizados en diferentes
estados o que tuvieran un radio de acción
interregional. Entre 1860 y 1880 hemos podido
detectar sólo cuatro empresas domésticas —dos
de telégrafos, una de diligencias y una de ferrocarril— cuyas actividades requerían operar fuera
del territorio donde residía su domicilio legal. Ello
implica que la demanda de innovación jurídica por
parte de organizaciones existentes no podía sino
que ser débil; y, al mismo tiempo que existía un
obstáculo a la aglutinación de intereses económicos potencialmente dispuestos a ampliar su esfera de acción.
La forma dominante de asociación empresarial en México era la sociedad colectiva,
(partnership), asociación comercial restringida a
unos cuantos socios, basada en relaciones personales, en la responsabilidad solidaria e ilimitad,
y con duración muy breve, generalmente limitada a menos de cinco años. En general se puede
decir que el espacio-tiempo de los negocios era
local, personalizado (redes parentesco, vinculaciones étnicas), fuertemente volátil y adverso al
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compromiso de largo plazo. Aun así, la variedad
y la imperfección legislativa hacía que los casos
de disolución de la sociedad fuese fuente usual
de litigios. Ninguna de las dos legislaciones que
gobernaban en competencia el territorio mexicano, el Código de 1854 y las Ordenanzas de Bilbao, daba un estatus legal cierto a la sociedad
anónima y al principio de responsabilidad limitada.
UN
ANTECEDENTE IMPERFECTO: LA COMPAÑÍA
CONCESIONADA Y EL CONTROL POLÍTICO
El Código Lares sujetaba la “compañía anónima
o por acciones” a la autorización por parte del
Tribunal Mercantil; pero no le reconocía personalidad jurídica y no reglamentaba su constitución,
forma de operar y disolución. En realidad, antes
de la expedición del Código de Comercio de 1884,
la única forma de empresa que salía de la tradición de la sociedad colectiva era la compañía
concesionada (franchised company), empresa de
CUADRO 1. SOCIEDADES
las relaciones de la empresa con sus accionistas
y con terceros. Un conjunto de condiciones y
obligaciones definía muy claramente el entorno
de politización en el cual estaban insertas estas
empresas. Gozaban por lo general del privilegio
del dominium eminens (la posibilidad de expropiar por causa de utilidad pública), el gobierno
federal y estatal eran suscriptores de una parte de
las acciones, y autorizaban las modificaciones del
capital social y de su composición, concedían a
las empresas la explotación de loterías públicas
para financiarse. Según nuestros datos, por lo
menos veinticinco empresas se constituyeron de
esta forma entre 1867 y 1881, con las siguiente
distribución.
Se trataba de una población empresarial
institucionalmente frágil. Con excepción de cuatro unidades, estas sociedades sobrevivieron pocos años, resultando en absorción por parte del
gobierno, de empresas extranjeras o en la liquidación por quiebra. La experiencia de estas sociedades anónimas estuvo caracterizada por confusión y ambiguedades administrativas, financieras,
POR ACCIONES EN
MÉXICO, 1867-1881.
Sector
Número y ramas
Transportes y comunicaciones
15 (FFCC 6, tranvías urbanos 4, telégrafos 2, navegación 2, caminos 1)
Financieras
5 (2 bancos en Chihuahua)
Extractivas
2 (carbón y petróleo)
Otras
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Fuente: Diario Oficial, 1867-1890; Archivo Matías Romero.
servicios públicos con concesión gubernamental,
que había tenido difusión en los Estados Unidos
desde las primeros décadas de siglo xix, para la
operación de canales, ferrocarriles, puertos etc.
(Rosenberg and Birdzell 1986, cap. VI) Estas
empresas podían organizarse como sociedad por
acciones pero solo con base en una específica
autorización de la autoridad política: es decir que
el marco que las regía era sólo casuístico, y sujeto la aprobación que el gobierno hacía de sus
estatutos y reglamentos. Éstos últimos, y no reglas generales, eran los instrumentos que definían
contables acerca del capital, la conducción administrativa, la relación entre administradores y accionistas, acreedores y empresa. Un pequeño
catálogo de casos ejemplares puede ser útil para
ilustrar tales condiciones en esta clase de empresas. Podía haber cuotas del capital social representadas por acciones de “cierta preferencia”, sin
que pudiera ser jurídicamente definible en que
residía la preferencia; capital bajo la forma de
acciones amortizables anualmente con porcentaje fijo, que eran en realidad deuda; estatutos que
atribuían el cargo de presidente de la compañía
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a perpetuidad y remitían a “arbitradores” las divergencias entre accionistas y junta directiva. (Los
casos citados son respectivamente: el Ferrocarril
Veracruz-Alvarado, la Empresa de Tranvías de
Aguascalientes, y el Ferrocarril de México a
Toluca).2 La empresa mexicana más importante
(Ferrocarriles del Distrito Federal) al transformarse
en sociedad anónima (1883) hizo una cuantiosa
sobrecapitalización y lanzó una emisión de una
porción no precisada del capital accionario (“algunas de las acciones que componen el capital”):
la explicación era que se trataba del sacrificio filantrópico de algunos accionistas para manifestar buena voluntad y favorecer las relaciones con
los usuarios.
En la compañía concesionada no existía el
concepto de modificación del capital social: su
monto era fijado por la autorización gubernamental, y no podía ser alterado (aumentado o disminuido) sin nueva autorización. Esta rigidez podía,
sin embargo, ser manejada y atenuada de forma
discrecional, como de hecho sucedió en el caso
de los mencionados Ferrocarriles del Distrito Federal, donde la presencia de algunos políticos de
relieve entre los accionistas de la compañía solucionó el asunto. La fórmula institucional para rodear este constreñimiento era el empleo del capital “refaccionario”. Se trataba de un instrumento
previsto por las Ordenanzas coloniales, que indicaba fondos proveídos para los gastos corrientes
de administración y conservación de algún bien.
La contratación de capital refaccionario involucraba
una atenuación muy neta de los derechos de propiedad de los accionistas de la franchised
Company: podía ser llevada a cabo por la junta
directiva de las empresas sin informar a los accionistas, y al mismo tiempo aseguraba a los proveedores de estos fondos la intervención en la
dirección de la empresa (Proyecto 1880, p. XVIII).
La posibilidad, extrema pero no infrecuente, era
la de arreglos privados entre los acreedores
refaccionarios y los directores (que a veces coincidían) para la liquidación de la sociedad en condiciones preferenciales para ellos.
Una variante en el mapa de relaciones entre
forma societaria y capital, fue la de permitir a
empresas de propiedad personal, no constituidas
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como sociedades, la ficción de la personalidad
jurídica: les era permitido emitir bonos y certificados de participación, aun sin tener un capital
social. Se trataba de empresas de ferrocarril donde el propietario concentraba el papel de constructor, gerente, financiador y administrador. Estaban imposibilitadas a usar el capital accionario
como colateral para obtener crédito y
financiamiento bancario. Tuvieron por lo tanto que
depender de deudas hipotecarias personales y de
arreglos ambiguos que dieron origen a incertidumbre en los derechos de propiedad sobre el capital. Invariablemente, en el momento en que estas empresas rozaron con el problema de la
definición societaria originaron pleitos legales,
tramitados por vía judicial o resueltos con la
mediación del poder político. Las dos principales empresas ferroviarias de capital mexicano antes
de 1900, el Ferrocarril de Hidalgo y el de MéridaPeto (Yucatán), son representativas de este tipo
de problemas. (Riguzzi 1998).
El estatus legal de la franchised company se
empleó inicialmente también para los bancos. Las
concesiones otorgadas antes del Código de Comercio de 1884, que permitía la constitución de
bancos como sociedades anónimas de responsabilidad limitada, se fundaban en el principio de
la ley especial y aprobación de estatutos. Y se
caracterizaban por un marco lleno de restricciones y obligaciones recíprocas entre gobierno y
empresa. En los dos años 1881-1882 se fundaron
con este sistema el Banco Nacional Mexicano y
el Banco Hipotecario Mexicano. El resto de la
pequeña patrulla de instituciones bancarias existentes no estaba siquiera organizada bajo la forma de la sociedad anónima.
LEGISLACIÓN
SOBRE LA SOCIEDAD ANÓNIMA
En la década 1880-1890 fue cuando la necesidad
de innovación institucional se convirtió en opinión
dominante, capaz de vencer inercias y resistencias. La transformación de las formas comerciales, la introducción de los ferrocarriles, la llegada
de inversión extranjera, el surgimiento de nuevos
actores económicos no podían ser administradas
Paolo Riguzzi
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y reguladas a partir de las Ordenanzas coloniales. En especial los ferrocarriles, como en los demás
países, contribuyeron de manera decisiva a rebasar el ámbito local de los negocios, enlazando
zonas productoras, mercados y centros urbanos
(Riguzzi 1996). La exigencia era la de llenar el
desfase entre el tiempo jurídico de México y la
evolución de la economía internacional, que actuaba como barrera a la dinamización de los factores productivos domésticos. La tarea de llenar
un atraso jurídico no era sencillamente la de
promulgación de un acto administrativo. Entre 1880
y 1889 se desarrolló un complejo proceso de prueba-error acerca de la legislación comercial federal: el punto de partida fue el proyecto de una
comisión oficial, publicado en 1880, y llevó a la
promulgación de dos Códigos: el de 1884 y el de
1889, precedido por una Ley de Sociedades Anónimas . El cuadro 2 resume los principales rasgos
de los tres textos en cuanto a la definición legal
de la sociedad anónima de responsabilidad limitada.
En los tres textos encontraban codificación
varios aspectos del derecho comercial y societario
en relación con el principio de la sociedad anónima: la responsabilidad limitada, la personalidad
jurídica, la transmisión de las acciones, el régimen
de conducción, la disolución y la quiebra. Sin
embargo la secuencia revela diferencias y modificaciones importantes que intervinieron en la idea
de regulación. La primera y más relevante atañe
CUADRO 2. LA
SOCIEDAD ANÓNIMA EN
Proyecto 1880
Constitución
Autorización gubernamental
una dimensión primaria de la libertad económica, la de asociación. El proyecto de 1880 consideraba a la sociedad anónima como un peligro
potencial y la ponía bajo la tutela y el control del
poder ejecutivo: la autorización de la autoridad
política era un requisito para la formación la sociedad, la modificación de sus estatutos y la disolución. En el Distrito Federal la autorización de
incorporación vendría del Presidente de la República, a través de la Secretaría de Fomento; en las
entidades federativas, del gobernador. Se trataba
de una versión extrema del argumento del poder
velador a favor de los intereses públicos, que,
como se ha visto, que había sido progresivamente abandonado en Europa.
Al mismo tiempo, bajo la influencia del criterio de vigilancia pública, se establecía la no
proporcionalidad entre acciones poseídas y votos, para defensa de los intereses de las minorías.
Pero la tendencia general a la liberalización y la
despolitización de las actividades comerciales, que
permitía la separación entre gobierno y economía,
terminó afirmándose; el Código promulgado en
1884 se apartó de la tradición y borró estas dos
limitaciones. Sin embargo, este primer Código debe
ser considerado como un intento transicional, que
mantenía limitaciones y obstáculos a la organización de sociedades anónimas. De hecho los
inversionistas mexicanos evaluaron como insuficientes las garantías ofrecidas por el primer Código y esperaron su modificación. Para obviar, en
MÉXICO:
EVOLUCIÓN DE LA REGLAS,
Código 1884
7 personas ante notario 7 personas ante notario
1880-1890
Código 1889
2 personas ante notario
o suscripción pública
SI
NO
NO
restricciones
restricciones
LIBRE
25%
25%
10%
nominativas
nominativas
Nominativas y al portador
3
3
1
Voto en asamblea
no proporcional
?
1 voto por acción
Responsabilidad
capital. suscrito
capital suscrito
solo capital exhibido
Capitalización
Capital exhibido
Acciones
Comisarios
Fuentes: Proyecto 1880; Codigo 1884; Código 1889.
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Sistema legal y sociedades anónimas en México, 1854-1917
CUADRO 3. FORMACIÓN
DE
SOCIEDADES
ANÓNIMAS MEXICANAS,
1884-1892
Número
Capital nominal
Capital exhibido
% Exhibido
1884-1888
6
1,000.000
900,000
90%
1888-1892
22
8,624.000
4,153.500
48%
Notas y fuentes: los datos se refieren a las S.A. jurídicamente mexicanas registradas en el Distrito Federal, con exclusión de las mineras. Es de notarse que del total de 28 empresas, doce (41%) tenían actividades fuera del Distrito Federal. Cálculos basados en Noticia
1911 y por lo que se refiere al capital exhibido, en Archivo de Notarías.
1888 fue elaborada una ley sobre sociedad anónimas que fue sucesivamente incorporada en el
Código de 1889 (Diario de los Debates, 13 congreso). El cuadro 3 muestra los datos relativos a
la formación de sociedades anónimas nacionales
en México durante un cuatrienio de vigencia del
Código de 1884 y en el primer cuatrienio de vigencia del segundo Código de comercio. Se puede apreciar la fuerte divergencia entre la respuesta
a cada una de las dos ofertas institucionales. La
correlación entre la promulgación del Código de
1884 y la formación de sociedades anónimas en
México es muy débil. En dos periodos aproximadamente equivalentes en cuanto a movimiento
económico general, pero con diferente marco
institucional se produjo una triplicación del número de compañías y un aumento de 4,5 veces
del capital exhibido.
La distinción entre sociedades anónima y de
responsabilidad limitada, los requisitos de constitución, las restricciones de capitalización, conformaban un paquete de incentivos débiles para
atraer los negocios mexicanos hacia la forma jurídica de la sociedad anónima. Significativamente,
la respuesta más inmediata al Código de 1884 fue
de grupos de inmigrantes, social y culturalmente
más propensos hacia la nueva forma de organización comercial: el 60% del capital de las empresas organizadas bajo el código de 1884 pertenecía a sociedades constituidas por estos sujetos
(Compañía Cervecera Limitada; Compañía Textil
Cerritos; Compañía de Navegación de Pátzcuaro).
Un indicador claro de la actitud de los
inversionistas nos parece ser la duración estipulada de los contratos de sociedad en las compañías. En el primer grupo de sociedades anónimas
organizadas con base en el Código de 1884, solo
una tenía un plazo de 25 años, y todas las otras
lo tenían entre un mínimo de dos y un máximo
de cinco años. La diferencia con las sociedades
anónimas fundadas bajo el Código de 1889 es
considerable: en las primeras cincuenta organizadas la duración legal mínima fue de 15 años, y la
mayoría adoptó plazos superiores a los cincuenta años o no determinó la fecha de conclusión.
En este sentido, la introducción de la sociedad
anónima significaba un fuerte deslizamiento temporal en las prácticas económicas, y la adopción
de un horizonte sustancialmente más amplio y
profundo con respecto al de las sociedades colectivas.
ESTRUCTURA
DE INCENTIVOS Y DESEMPEÑO
Desde el punto de vista cuantitativo el Código de
comercio de 1889 fue un instrumento eficiente para
la introducción de la responsabilidad limitada en
México; de hecho para las dimensiones de la
economía mexicana la población de sociedades
anónimas se extendió en una escala muy amplia.
La figura 1 muestra el número de S.A. mexicanas
no mineras incorporadas por año, que sobre todo
a partir de los años finales de siglo xix exhibe un
incremento sostenido: mientras en los primeros
años el monto anual oscila alrededor de una decena, sucesivamente la tendencia va adquiriendo
una expansión sujeta a fluctuaciones pero no a
interrupciones significativas. Se excluyen de este
análisis las compañías mineras debido al carácter
al carácter muy aleatorio de la actividad, los problemas en la estimación del capital, y al hecho de
que una parte de ellas, organizada antes de 1888,
se siguió manejando con el estatuto especial que
provenía de las Ordenanzas de Minería.
Paolo Riguzzi
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GRÁFICA 1. SOCIEDADES
ANÓNIMAS INCORPORADAS ANUALMENTE,
No se trata de datos nacionales sino parciales, los
de las empresas registradas en el Distrito Federal, de manera que las proporciones reales son ciertamente mucho más amplias. Sin embargo, hay
que recordar que el Distrito Federal era foco de
atracción legal y económica para un número considerable de empresas esparcidas en el territorio
nacional. Si pasamos del dato numérico de las sociedades al de su capital accionario podemos
explorar la vertiente financiera de esta creciente
población empresarial. A este propósito se han
reunido en el cuadro sucesivo los niveles de capitalización acumulada neta (es decir de las sociedades existentes en estas fechas) en tres cortes significativos, a saber, 1890, 1900, 1910.
En los veinte años entre 1890 y 1910 las
empresas existentes organizadas como sociedaCUADRO 4. S.A.:
Número
1886-1910
des anónimas pasaron de 21 —una pequeña patrulla— a 672, una magnitud considerable. Crecieron con un ritmo muy acelerado que a partir
de 1895 las hizo duplicarse cada quinquenio, y
que elevó el stock de capital nominal de 7 a 330
millones de pesos. Aun reduciendo a dólares este
valor, para tener un cuenta la depreciación relativa del peso mexicano, encontramos que el capital se multiplicó por 28 veces en dos décadas. Para
atribuir un sentido histórico-económico a tales
datos hemos tratado de relacionarlos con algunas
otras magnitudes disponibles. En ausencia de una
serie confiable del producto interno bruto (PIB),
hemos empleado el número y el capital de los
bancos de concesión federal y el valor fiscal de
la propiedad inmueble en toda la república.
NÚMERO ACUMULADO Y NIVELES DE CAPITALIZACIÓN NOMINAL NETA,
1890-1910
1890
1895
1900
1905
1910
21
65
165
337
672
Capital (pesos)
7,238
63,490
329,900
Capital (US$)
5,772
30,221
164,290
Fuentes: las mismas del cuadro 3. No se consideran las empresas extranjeras, los bancos de concesión federal y las compañías
mineras. Se han descontado las compañías disueltas. Los datos del capital son en millones de pesos y dólares corrientes.
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Sistema legal y sociedades anónimas en México, 1854-1917
CUADRO 5. PROPORCIONES
ENTRE SOCIEDADES ANÓNIMAS, BANCOS Y VALOR FISCAL DE LA PROPIEDAD RAÍZ EN
MÉXICO,
1890-1910
1890
1895
1900
1910
Ratio S.A./bancos (números)
3(21/8)
6.5(65/10)
8,3(165/ 20)
18,7 (672/36)
Unidad de capital de S.A. por
unidad de capital bancario
0.5
0.8
n.d.
1.9
Capital S.A. como % valor de
la propiedad inmueble
1,5%
n.d.
8,2%
28%
Notas: el número de bancos de concesión federal y el capital bancario exhibido de Estadísticas Bancarias 1986. Los datos del valor
fiscal de la propiedad en la República mexicana vienen de Bureau of American Republics 1890; Cuadro Sinóptico 1900; Mexican Year-book
1911.
El uso de estos datos confirma el crecimiento acelerado de las sociedades anónimas y el tamaño de esta forma de organización en la economía mexicana. Si aun en 1895 había 6.5
sociedades anónimas por cada banco en actividad, el ratio se triplica y alcanza la cifra de 19 para
1910; mientras que si al principio había 0,5 unidades de capital societario por cada unidad de
capital bancario, al finalizar había 1,9. Con respecto al valor de la propiedad, el capital nominal
acumulado neto, que representaba en 1890 1,5%,
llega a 8% en 1900 y a 28% al finalizar el periodo.
Aun si, como se verá más adelante, el capital efectivo era considerablemente mas reducido, la tendencia a la movilización de capitales es significativa y amplia. Si el crecimiento de la economía
mexicana tuvo un empuje creciente en la segunda mitad del periodo porfiriano ello se debió de
manera importante a la inversión de capital realizada a través de estas empresas.
En una sociedad caracterizada por una mentalidad y una práctica económica conservadora
como la mexicana la creación de esta masa de
capital simbólico nos parece un hecho en buena
medida excepcional, que requiere una explicación.
La hipótesis que hemos querido poner a prueba
es que las reglas institucionales formales jugaron
un papel fundamental en este fenómeno. Junto a
dicha hipótesis nos proponemos argumentar que,
al mismo tiempo, eso produjo un proceso de
desnaturalización y distorsión de los caracteres de
la sociedad anónima y de la responsabilidad limitada. Ello resultó a su vez en una asignación
ineficiente de recursos, fenómenos disipatorios,
y divergencia muy marcada entre rendimiento
privado y social.
Es posible distinguir un grupo de características institucionales muy favorables para la constitución de sociedades anónimas. Entre las de
naturaleza específica es posible distinguir: los
niveles mínimos de exhibición de capital social;
la responsabilidad de los accionistas; los requisitos muy bajos de formalidades para la incorporación de la sociedad; el régimen muy laxo de información al público y los accionistas acerca de
la marcha de los negocios. Otra característica
principal era de tipo general: la ausencia de sanciones de cualquier tipo por infringir las disposiciones del Código. Veamos de qué manera estos
aspectos regulatorios incidieron en las actividades empresariales mexicanas, y que externalidades
conllevaron para la economía mexicana.
El Código de Comercio (art. 170) preveía la
suscripción integral de las cuotas accionarias en
el momento de la constitución de la sociedad; con
una exhibición de 10% del capital en efectivo, sin
requerir sucesivas exhibiciones. Dentro del panorama internacional de las legislaciones comerciales sobre la sociedad anónima, esta disposición
se ubicaba en el nivel más bajo, como indica el
cuadro 6.
Esto, si por un lado representó una posibilidad de acceso fácil a la sociedad por acciones,
por el otro secundó la tendencia de los
inversionistas mexicanos a no invertir capital de
riesgo. Esta propensión, una institución informal,
Paolo Riguzzi
CUADRO 6. SOCIEDADES
12
ANÓNIMAS: REQUISITOS LEGALES DE EXHIBICIÓN DE CAPITAL EN
EUROPA
Y
AMÉRICA LATINA, 1890
Capital exhibido
40%
30%
25%
20%
10%
Países
Rusia
Italia
Alemania
Francia
Portugal
Argentina
Brasil
España
Suiza
Bélgica
Holanda
México
Fuentes: Manzilli 1900; Guy 1982; Haber 1996; Código de Comercio 1889, art.170.
hallaba un respaldo aun más radical en otra medida del Código (art.171), que permitía que todo
el capital accionario fuese constituido a través de
aportación de bienes y acciones liberadas, sin
efectivo. En realidad en todo el período
prerrevolucionario, el capital exhibido de la gran
mayoría (numérica) de las empresas probablemente no superó la cuota del 10% del capital accionario
nominal. Muy ligadas a las normas anteriores,
estaban otras que reglamentaban la responsabilidad de los accionistas en caso de quiebra. En este
caso la ley introducía un régimen dual entre acciones nominativas y al portador que desvirtuaba sustancialmente el significado de la responsabilidad limitada; mientras fijaba la responsabilidad
de las primeras por el valor nominal pleno de la
acción, la reducía al capital exhibido para las
segundas (art. 1020).
Por otro lado, la ley establecía dos vías de
constitución de la sociedad, representadas gráficamente en la gráfica 2.
Sólo en la primera modalidad (suscripción
pública) la compañía tenía la obligación de puGRÁFICA 2. MODALIDADES
blicar sus estatutos y acta constitutiva, que de otra
manera quedaban como documentos privados.
Además, mientras las legislaciones de Alemania,
Francia, Gran Bretaña prescribían un número
mínimo oscilante entre cinco y siete socios para
constituir una sociedad anónima, la ley mexicana adoptó el requisito mínimo de los dos socios.
Puesto que la ley dejaba la elección de la forma
de incorporación, los inversionista “votaron” claramente para el camino notarial. El examen de la
prensa económica, del Diario Oficial y de los
principales diarios capitalinos revela solo cinco de
casos de emisión pública de capital, con publicación de prospecto, entre 1889 y 1910. Confirmaciones adicionales se han realizado con los documentos del Registro Público de la Propiedad.
En realidad la suscripción pública fue una
práctica más inexistente que inusual, la ausencia
de información sobre las empresas al momento
de su formación fue la tónica dominante. En este
sentido, la misma categoría anglosajona de public
company (es decir donde una porción importante de las cuotas accionarias están repartidas en-
Y REQUISITO DE CONSTITUCIÓN DE SOCIEDADES ANÓNIMAS,
CÓDIGO
DE
1889
Sistema legal y sociedades anónimas en México, 1854-1917
tre el público accionista) es de difícil empleo en
el caso de las sociedades anónimas mexicanas,
porque no tiene un significado precisable (Baskin
y Miranti 1997). Si ninguna empresa nació como
public, desde nuestro punto de vista, la inexistencia
de una Bolsa de valores formalizada significó que
tampoco sucesivamente las compañías tuviesen
la posibilidad de convertirse en públicas. La inscripción en el listado de compañías de un boletín privado, que no incluía datos sobre capital
exhibido, deuda, y transacciones realizadas, es
fundamentalmente lo que va bajo el nombre de
Bolsa de valores durante gran parte del período
(Riguzzi 1999, pp. 362-367). Desde este punto de
vista, la ausencia de información sobre la situación de las sociedades anónimas era el principal
obstáculo a la expansión de los intercambios de
títulos financieros y la consolidación de un mercado de valores, que en México no se definió antes
de los años cuarenta del siglo xx (Bolsa de Valores de México, 1994).
Históricamente, en los procesos de conformación de mercados financieros modernos los
instrumentos de deuda, pública y privada, tienden a jugar un papel inicial importante o decisivo. Ello se debe justamente al carácter más formalizado y estructurado de la deuda, que implica
una obligación entre los que la pactan, con plazos y formas de reembolso; aspectos ausente en
la compra venta de acciones, es decir capital de
riesgo sin otras implicaciones que repartir ganancias eventuales. Es de notar que tampoco en este
ámbito las sociedades anónimas encontraron un
espacio de financiamiento o representaron un
estímulo importante para la conformación de un
mercado. La emisión de obligaciones de S.A. industriales y de servicios públicos es un indicador
excelente de este estado de cosa. La primera legislación que reglamentaba (y volvía posible) la
emisión de obligaciones por parte de sociedades
de capitales, se promulgó en 1897. Entre esta fecha y 1910, último año de funcionamiento regular del sistema financiero mexicano, encontramos
por lo menos doce emisiones de deuda de empresas mexicanas, frente al dato de 30-35 empresas industriales enlistadas en la bolsa —informal—
de la Ciudad de México. De estas emisiones, las
13
realizadas en México reportaban tasas de 12%,
mientras que las realizadas en el extranjero tenían
tasas nominales de 6%; y además eran las únicas
en constituir una verdadera obligación de largo
plazo, puesto que la mayoría de las primeras se
contrataron en situaciones de emergencia, en función de una extinción más o menos inmediata. En
realidad, resulta problemático interpretar tal situación como fruto exclusivo de un constreñimiento por el lado de la oferta, en este caso de crédito. Más bien estamos en presencia de una
interacción en la cual la demanda de capital a largo
plazo y el recurso a la emisión de valores son
elementos marginales o prácticamente ausentes
en la estrategia empresarial de los grupos manufactureros de la época.
El aspecto probablemente más excepcional
de la legislación mexicana sobre sociedades anónimas, era el permitir que la ausencia absoluta de
información sobre las compañías se convirtiera en
una condición de normalidad. Stephen Haber ha
sido el primero en apuntar a este problema en sus
estudios sobre industria y mercado de capitales,
señalando que la publicación de los balances por
parte de las empresa industriales mexicanas era
un hecho esporádico e irregular, y subrayando las
consecuencias negativas para la constitución de
un mercado de títulos accionarios (Haber 1991; y
Haber 1997, pp. 158-160). Lo que aquí se pretende es extender al total de las sociedades anónimas la indagación sobe la publicación de balances; el fin es el de entender los vacíos legales que
volvían posible sustraerse a esta obligación formal, y ampliar el problema de la información a
las relaciones internas a las compañías.
El Código de 1889 prevenía la publicación
del balance anual de toda sociedad anónima. Pero,
puesto que en el Código no existía un capítulo
de sanciones, el incumplimiento de esta como de
las otras normas no producía efectos legales (Código 1889, libro 2, cap. V, art. 215). Como previsible en una lógica de comportamiento oportunista, las empresas tendieron a evadir la
publicación del balance, evitando un costo financiero (la publicación) y, como se verá más adelante, uno inmaterial, ligado a la difusión de información. Puesto que ello era posible sin incurrir
Paolo Riguzzi
14
en penalizaciones, el reclamo de la prensa económica acerca de que dar publicidad a la información era conveniente para las mismas empresas, no resultaba incisivo. Hemos tratado de
cuantificar las consecuencias de la regulación
institucional acerca de los balances. Los resultados se exponen en el cuadro 7.
CUADRO 7. SOCIEDADES
ANÓNIMAS NO MINERAS QUE
PUBLICARON SUS BALANCES ANUALES,
1900-1911
1900
1905
1910
12
19
26
Como % de las sociedades
cotizadas en el Boletín
de Bolsa
50%
57%
62%
Como % S.A. existentes
7.3%
5.6%
3.9%
S.A. que publicaron
su balance
Notas: los datos se refieren a empresas no mineras jurídicamente
mexicanas, inscritas en el Registro de Comercio del Distrito Federal, con exclusión de los bancos.
Los datos nos parecen suficientes para avalar el juicio de que las sociedades anónimas eran
unidades económicas semiclandestinas. Con respecto a la población total de estas empresas, las
que publicaron un balance representaron una fracción muy pequeña y en disminución: de 7,3% en
1900 a menos de 4% en 1910. Si del total agregado pasamos al grupo muy reducido de compañías
incluidas en la así llamada Bolsa de la Ciudad de
México, obtenemos los siguientes resultados. En
primer lugar, un porcentaje que iba de 43% a 38%
no publicó sus balances correspondientes a los
años considerados. En segundo lugar, el grupo de
empresas que llegaron a dar publicidad a sus
balances lo que privaba era la irregularidad: en
los doce años entre 1900 y 1911, de un grupo de
treinta y siete sociedades sólo trece empresas
publicaron sus balances por más de tres años. De
esta manera, para un potencial interesado en títulos accionarios no era ni siquiera posible saber
si una de las impropiamente llamadas “public
companies” reportaba alguna deuda hipotecaria.
Un caso ejemplar, en este sentido, es de la Compañía Manufacturera Industrial (textil), empresa
importante que en 1900 representaba la tercera
por capitalización nominal entre las enlistadas en
la Bolsa de la Ciudad de México. Pese a su tamaño, nunca publicó un balance y se desconocía el
hecho de que tuviera una deuda hipotecaria con
Banamex equivalente a 26% de su capital
accionario, renovada de manera constante (Cerda 1994, t. II, p. ). Las convocatorias de sus asambleas de accionistas frecuentemente no expresaban siquiera el orden del día, sino que remitían a
la discusión de “puntos económicos”.
Si la información acerca de las sociedades
anónimas era en realidad un bien privado, ello no
se interponía sólo entre la compañías y el público externo, sino que se reproducía al interior de
éstas. Los vacíos del Código de Comercio expropiaban a los mismos accionistas de los derechos
de información sobre el desempeño de las empresas, e impedían el ejercicio de todo tipo de
“democracia accionaria” (entrecomillado, porque
en el mundo de fin de siglo xix no existía tal cosa.
Aquí se emplea con referencia a la existencia de
algunos derechos de los accionistas y a los requisitos legales de información por parte de las
empresas.) No había indicación de que los accionistas pudieran examinar el balance y otros datos (registro de accionistas, informe de los auditores) antes de la asamblea, que era un aspecto
común a muchas legislaciones comerciales; no se
especificaba quien tuviese derecho a inscribir un
tema el orden del día de las asambleas, y muchos
estatutos lo atribuían sólo al Consejo de Administración; la misma asamblea podía ser convocada
sólo por el Consejo de Administración o los comisarios; y en ausencia de sanciones por infringir las normas, la obligación de convocarla anualmente podía ser “olvidada”, como de hecho
sucedió en varios casos. Así, la regulación institucional favoreció la formación de una población
de sociedades anónimas que casi no publicaban
balances, no permitían a los accionistas informarse,
desvirtuaban el significado de la asamblea, y
clamorosamente ignoraban la responsabilidad civil
y penal de los administradores.
Se trataba de un equilibrio ruinoso entre
Estado y mercado, que si por un lado infló
artificialmente el tamaño del sector de las sociedades anónimas y produjo abundantes
Sistema legal y sociedades anónimas en México, 1854-1917
externalidades negativas. El conjunto de barreras
a la información que explícita o implícitamente
las reglas formales ponían, se acordaba de manera muy evidente con las reglas informales. Estilos y mentalidades empresariales se habían formado en la escuela de la sociedad colectiva
(partnership): los accionistas eran los que conocían el negocio y tenían información privilegiada
sobre él. La difusión de la participación accionaria
era vista como un factor de peligro en el control
y el manejo de las unidades económicas, empezando con la necesidad de ofrecer información
sobre la marcha de los negocios. La forma empresarial de la sociedad anónima por acciones
encubría un contenido empresarial que seguía
siendo el de la partnership de comerciantes-financieros. En este sentido el arreglo institucional sobre
las formas societarias ponía claras limitaciones a
la potencialidad innovadora de la sociedad anónima en un contexto de finanzas personales como
el mexicano.
15
pero el costo de esta inercia legislativa fue elevado. Hacia el final del porfiriato y en los años diez
la sociedad anónima se rodeó de un fuerte desprestigio, y fue objeto de una visión que la asociaba, sin excepciones, al fraude de camarillas, al
abuso de privilegios legales a espaldas de las leyes y de pequeños inversionistas, al contubernio
con los bancos para evadir la regulación del crédito bancario. Ello arrojó una luz muy negativa
generalizada sobre el ambiente de las empresas
privadas, en la que la condena trascendía los
defectos de las reglas y las fallas de la regulación,
sino que abarcaba la totalidad del instrumento
jurídico de la sociedad por acciones. A partir de
1918, y durante varios años, la formación de sociedades anónimas fue mucho menos frecuente
y, de alguna forma, se concentró en los ambientes que podían gozar de protección y apoyo políticos.
CONCLUSIONES
SOCIEDAD
ANÓNIMA, REGULACIÓN Y POLÍTICA
Es de notar que esta evaluación no peca de anacronismo, no constituye un juicio normativo acerca
del mundo ideal, basado en la teoría económica
o en elaboraciones posteriores y desconocidas en
la época: ya en la última década de siglo xix los
observadores y los funcionarios gubernamentales
eran conscientes de tales imperfecciones del derecho societario y las consecuencias negativas que
producían. Ya en los años noventa del siglo xix,
la Secretaría de Justicia llamó la atención de la de
Hacienda sobre este asunto, sugiriendo la conveniencia de estudiar medidas apropiadas; y en el
mismo sentido se expresó, de forma reiterada, la
prensa económica. Entre 1897 y 1908 se presentaron en el Congreso varias iniciativas de ley al
respecto, que pretendían reformar la legislación
introduciendo requisitos de publicidad, elementos de supervisión (comisarios, auditorías), precisión de las reglas, sanciones por incumplimiento;
pero ninguna de ellas llegó a votarse. No hay
elementos suficientes para explicar porque el
asunto se consideró secundario o no influyente,
En este trabajo hemos tratado de abordar dos
cuestiones clásicas del análisis institucional: 1)
cómo el entorno institucional afecta la estructura
de los arreglos contractuales y de las organizaciones económicas y 2) en qué medida los cambios
institucionales inciden en el desempeño económico. Hemos investigado un área contractual relevante en la economía mexicana, la sociedad de
responsabilidad limitada, en la cual las modificaciones institucionales reestructuraron las formas
de intercambiar derechos de propiedad sobre
varios atributos de activos comerciables. El de
responsabilidad limitada era un contrato complejo
por el número de actores y de atributos
intercambiados, y que se definía dentro de una
dimensión de impersonalidad. El impacto de la
regulación institucional fue el de simplificar progresivamente este contrato y permitir en realidad
una repersonalización de las organizaciones que
de él se derivaban, que a su vez produjo una atenuación de los derechos de propiedad. Al igual
de lo que pasó con el contrato de hipoteca, las
sociedades anónimas, entonces, no pudieron sostener y difundir en la economía mexicana formas
Paolo Riguzzi
de intercambio impersonal. El papel central de los
notarios (frente a los cuales se registraba una hipoteca o se constituía una sociedad) es un indicador significativo de esta característica: en lugar
de representar sólo un requisito legal, eran la sede
institucional decisiva. En los dos casos el papel
de una regla informal, la preferencia de propietarios e inversionistas para el secreto y la preservación del carácter privado de la información, fijó
limitaciones a la comercialización de estas actividades.
Las consecuencias de todo ello fueron negativas en cuanto al uso eficiente de los recursos y
la amplitud de los intercambios. El colapso del
sistema bancario porfiriano, la desaparición de una
porción considerable de sociedades anónimas
después de 1911, la visión negativa de la sociedad anónima en los periodos sucesivos son fenómenos que tienen raíces en este contexto. El caso
de México ciertamente muestra la capacidad de
las reglas informales de absorber o limitar el impacto de un cambio en las reglas formales producido de manera discontinua. Sin embargo, eso
no explica enteramente lo que se podría definir
como un X-factor de atraso institucional, que
impidió la readecuación de las reglas y el entorno institucional para compensar tales problemas.
El aspecto eminentemente paradójico de esta situación fue que, en cierta medida, el éxito de la
sociedad anónima representó la base de sus problemas. La gran expansión de esta organización
económica, su introducción y proliferación en
pocas décadas acontecieron en un vacío dado por
la ausencia de los dos elementos posibles de disciplina y vigilancia sobre la conducta empresarial:
el mercado financiero organizado y la regulación
estatal. De forma alternativa o combinada, en la
mayoría de las economías estos dos elementos han
normado y fijado limitaciones para la actuación
de las empresas. Pero en el México del porfiriato
ni el Estado ni el mercado proveyeron esta disciplina institucional. Si el mercado no lo hizo por
su debilidad, resulta más difícil explicar porque
el Estado renunció a vigilar un área crucial del
intercambio, en la que los riesgos potenciales eran
más altos y difusos, propiciando que los agentes
tomen decisiones sobre la base de información más
16
amplia y más confiable. O, en otras palabras ¿por
qué, una vez detectados e identificados los efectos negativos de unas reglas no se pudo emprender su rediseño?
Lo que se interpuso fue el conjunto de decisiones políticas inspiradas en el supuesto de que
el público mexicano no hubiera respondido de
forma satisfactoria a los incentivos producidos por
ajustes en el cambio institucional. La estrategia del
gobierno y los legisladores porfirianos fue por lo
tanto la de otorgar paquetes de incentivos exclusivos y derechos preferenciales a un pequeño
número de organizaciones y actores (bancos,
empresas, empresarios), en condiciones de asegurar rendimientos inmediatos. Y luego contemplar de manera satisfecha la respuesta rápida de
los agentes económicos y declarar el éxito de la
política. Ello no solo subestimó la necesidad del
cambio incremental en las reglas formales, sino
que, a su vez, fortaleció estilos de conducción de
las empresas basados en la ocultación de información o incluso en el arreglo discrecional de sus
mecanismos de gobernance, y que, por lo tanto
estaba renuente a reformar. Se trató de un atajo
muy contradictorio con los propósitos de estimular el crecimiento y fortalecer sus bases, y que
permitió que se erosionaran los aspectos más
innovadores de las nuevas reglas institucionales.
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