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50 años de relaciones
entre España y Estados Unidos
50 years of Spain-United States relations
Antonio NIÑO
RESUMEN
Universidad Complutense de Madrid
La posición pro-estadounidense adoptada por la diplomacia española en la crisis de Irak
PALABRAS
CLAVE
ha generado una fuerte polémica en la sociedad española. En este artículo se resumen los
argumentos manejados por atlantistas y europeístas, y se analizan las distintas valoraPolítica
ciones que ambos sectores hacen de las relaciones hispano-estadounidenses, desde la firExterior
Relaciones
ma de los pactos del ’53. Finalmente se abordan esas relaciones desde una perspectiva
hispano-estahistórica y se plantean las cuestiones abiertas a la investigación.
ABSTRACT
dounidenses
Atlantismo
Europeísmo
Acuerdos de
1953
KEY
Pro-United States position, adopted by Spanish diplomacy during the Iraqi crisis generaWORDS
ted a strong controversy in Spanish Society. This work tries to summarize the arguments
fistated by pro-atlantic and pro-european people, and to examine their vision about the Foreign Policy
relations between Spain and the United States, since the agreement of 1953. Finally, tho- Spain-United
States
se relations are analyzed from a historic point of view, and questions to be resolved by
Relations, profuture researches are set out.
atlantic view
Europeanism
Agreements
of 1953
SUMARIO 1. Los términos del debate. 2. Las razones del atlantismo. 3. Las razones del
europeísmo. 4. Las imágenes del pasado. 5. La perspectiva histórica. 6. Cuestiones
pendientes.
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ISSN: 0214-400X
Antonio Niño
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En septiembre de este año se cumplieron cincuenta años desde la firma de los pactos militares por parte de Alberto Martín Artajo, ministro español de Asuntos Exteriores, y James
Dunn, embajador de los Estados Unidos en Madrid. Desde entonces las relaciones con los
Estados Unidos ocupan un lugar central en la política exterior española, y han sido desde luego esenciales en su política de seguridad. Esto era motivo suficiente para emprender la labor de
hacer un balance de esas relaciones, y esa era nuestra intención cuando proyectamos el dossier
que ahora presentamos1. Sin embargo, y mientras preparábamos los textos que aquí se reúnen,
diversas circunstancias contribuyeron a otorgar una actualidad extraordinaria al tema de las
relaciones hispano-estadounidenses. Primero fue el alineamiento del Gobierno español junto a la administración Bush en la preparación diplomática del conflicto con Irak, luego la posición del representante español en el Consejo de Seguridad en los meses previos al comienzo de
las hostilidades, y finalmente la participación de España en la alianza que intervino en la invasión que se desarrolló en los meses de marzo y abril, aunque su aportación fuera meramente
simbólica. Todo ello provocó un debate público sobre el giro estratégico que se estaba dando a
la política exterior como no se conocía desde los tiempos del referéndum para la permanencia
o no en la OTAN. Porque el debate sobre la participación en la guerra de Irak, como ya ocurrió
en la cuestión de la OTAN, no giró sólo en torno a la actitud a adoptar ante esa crisis, sino que
en realidad trataba sobre la forma de conducir las relaciones con los Estados Unidos, lo que los
expertos llaman el «atlantismo» de la política exterior española, que es un tema de mucho más
calado que el alineamiento coyuntural en este conflicto bélico. La prueba es que en los debates
parlamentarios que se produjeron con motivo de la guerra en Irak, los grupos políticos concentraron sus intervenciones en la cuestión de las relaciones con la potencia hegemónica, y
algunos hicieron alusiones al pasado reciente de esas relaciones, recordando las claudicaciones consentidas en 1953, el apoyo que los Gobiernos estadounidenses aportaron a la dictadura
de Franco y la dependencia a la que estuvo sometida España durante los años de la dictadura2.
Que las relaciones con los Estados Unidos se hayan convertido en el tema principal de la
política exterior en los últimos tiempos no es algo exclusivo de España. Esa misma circunstancia la comparten cada uno de los miembros de la Unión Europea y la Unión en su conjunto. Lo
que sí parece exclusivo del caso español es que las relaciones con la potencia hegemónica hayan
provocado un fuerte encontronazo entre el Gobierno y la oposición; un encontronazo en el que
ha participado, además, la mayoría de la sociedad española, de manera que se ha manifestado
como un profundo desencuentro entre el Gobierno y la mayor parte de la opinión pública. Esto,
1 Los autores de estos textos participaron, junto con otros especialistas e invitados, en el curso de verano que
organizó la Universidad Complutense sobre este mismo tema, celebrado en El Escorial entre el 1 y el 5 de septiembre de 2003.
2 En el debate celebrado en la comisión permanente del Congreso el 31 de enero de 2003, el portavoz para
asuntos exteriores del PSOE, Manuel Marín, llegó a citar el precedente del Maine y la abstención de Washington
en la jornada del 23-F, para cuestionar sobre todo los méritos de Estados Unidos en la defensa de la democracia
y la libertad en Europa: «España a Estados Unidos, de 1939 a 1975, le debe muy poco en este sentido». El País,
1-2-2003, p. 16.
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como es sabido, no es conveniente para la necesaria continuidad que debe caracterizar la política exterior de un país, e indica una preocupante falta de consenso sobre cuáles son los intereses básicos del Estado.
1. Los términos del debate
La oposición acusa al Gobierno de haber cambiado el rumbo, sin dar razón alguna ni haber
consultado con nadie, de la política exterior característica de la España democrática. Al poner
a Washington por delante de Bruselas, el Gobierno habría roto el consenso sobre política exterior laboriosamente conseguido durante la transición. Se trata, para los críticos, de un camino
de vuelta al tipo de relación con los Estados Unidos, relación exclusiva y dependiente, que
caracterizó la política exterior del franquismo.
El Gobierno, por su parte, censura a la oposición haber utilizado el tema del apoyo a la invasión de Irak con fines electoralistas, quebrantando así el principio fundamental de no debilitar la política exterior del Estado con críticas partidistas e interesadas. La utilización del
tema de Irak en la política interna, sostiene, viene a recordar precisamente el uso que se hizo
en su momento del tema del ingreso en la OTAN. Efectivamente, esta contestación al giro
estratégico impuesto por el Gobierno, protagonizada no sólo por la oposición sino también, y
de forma activa, por gran parte de la sociedad, no deja de tener consecuencias en la misma eficacia de la política exterior elegida, porque debilita su posición ante su aliado norteamericano, y porque acerca las posturas de la opinión pública española a las de los Gobiernos europeos «disidentes».
Realmente algo nuevo ha ocurrido en estos últimos meses. Las relaciones bilaterales hispano-estadounidenses no habían planteado nunca resistencias tan fuertes en el periodo democrático. Desde el comienzo de la transición hubo un reconocimiento por parte de todos los partidos –incluido el PCE de entonces- del carácter ineludible del vínculo con los Estados Unidos.
Esa condición no problemática de las relaciones bilaterales, a pesar de algunos desencuentros
en América Latina, Próximo Oriente y otros escenarios, se debía fundamentalmente a que la
línea atlantista y la línea europeísta de la política exterior española, sus dos grandes ejes de
actuación, eran perfectamente compatibles. Y eso era así porque había un acuerdo sustancial
entre Estados Unidos y la Unión Europea en las grandes cuestiones internacionales, que facilitaba a la diplomacia española su alineamiento a la vez con sus socios europeos y con su aliado
estadounidense. Así se demostró en la primera Guerra del Golfo, o en las intervenciones militares en los Balcanes, cuando Estados Unidos contó con el apoyo de Europa a pesar de que
entonces las operaciones militares tampoco fueron sancionadas por la ONU.
Pero los Estados Unidos han cambiado profundamente en los últimos años, primero con la
llegada de los actuales gobernantes republicanos, pero sobre todo desde los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre, y eso se traduce en una nueva forma de ejercer su liderazgo mundial. Mientras duró la Guerra Fría, Europa Occidental contó siempre con el firme apoyo de
Estados Unidos al proceso de integración europea. Pero al desaparecer el enemigo común que
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unía a Europa y Estados Unidos, las diferencias de opinión han ido aumentando. Con la llegada de la actual administración norteamericana, las discrepancias se han agudizado y distintos
síntomas lo ponen de manifiesto: posturas divergentes en el conflicto palestino-israelí, la consolidación internacional del euro sentida en Estados Unidos como una amenaza a la hegemonía del dólar, y especialmente las distintas reacciones estratégicas a los atentados del 11 de septiembre. Por otro lado, desde el principio la administración del actual presidente Bush se
mostró suspicaz respecto a las organizaciones internacionales y las estructuras multilaterales,
cuyo ejemplo más avanzado en el mundo es precisamente la Unión Europea. Finalmente, estas
divergencias han alcanzado su punto crítico en la crisis de Irak, que tuvo el efecto añadido de
provocar un enfrentamiento grave entre los propios países europeos por la forma de afrontar
esa crisis. Esta circunstancia alimenta precisamente la sospecha de que Estados Unidos ha
aprovechado la Guerra de Irak para dividir la Unión Europea con el propósito de reconducir su
proceso de integración. Algunos analistas acusan a los dirigentes estadounidenses de haber
alentado y explotado el hecho de que la Unión Europea se rompiera en una parte fielmente
atlántica, que desde un principio estaba encabezada por el Reino Unido, y otra que giraba en
torno al eje Francia-Alemania, el que ha sacado adelante el proyecto de moneda única, buscando precisamente una mayor autonomía ante la potencia hegemónica3. La política estadounidense no sería sino la aplicación de la clásica estrategia imperial romana del divide et impera4.
Esta acusación se basa en la hipótesis de que el Gobierno de los Estados Unidos está interesado en que la Unión Europea se mantenga como una mera unión económica y no llegue a convertirse en una unión política, algo que amenazaría sus intereses estratégicos de alcance mundial. Algunos dirigentes norteamericanos han expresado públicamente su temor de que los
europeos se disocien de la política estadounidense fuera del área de la OTAN, y que la integración de la Unión Europea llegue a convertirse en un contrapeso a la influencia de los Estados
Unidos, o incluso que una Europa con personalidad internacional desarrolle una política dirigida a mediar entre Estados Unidos y otras naciones del mundo, lo que equivaldría a rivalizar
con Washington5.
La consecuencia de este análisis es que, desde la perspectiva norteamericana, el apoyo del
Gobierno español a la guerra de Irak era útil, no por su aportación militar, ni tampoco diplomática, pues no sirvió siquiera para atraer a los dos países latinoamericanos con voto en el
3 Los estadounidenses desempeñaron un papel fundamental, aunque oculto, en la elaboración de las dos cartas públicas que simbolizaron la división de Europa: la «carta de los ocho», firmada entre otros por los jefes de
Gobierno de Gran Bretaña, España, Italia y Polonia; y la carta «V10» de los de los diez países que aspiran en la
actualidad a entrar en la OTAN. Desde el principio el actual Gobierno estadounidense se había inclinado por trabajar con unas cuantas naciones favorecidas dentro de Europa: Gran Bretaña, Polonia, España e inicialmente también Alemania.
4 Ver Garton Ash, Timothy: La hora del tango entre Europa y Estados Unidos», El País, 31-5-2003,
p. 14.
5 Uno de los que más claramente lo ha expresado ha sido el exsecretario de seguridad Z. Brzezinshi en su
obra El gran tablero mundial. La supremacía estadounidense y sus imperativos geoestratégicos, Barcelona, Paidós,
1998.
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Consejo de Seguridad, sino como instrumento para resquebrajar a la Unión Europea. Si esto
fuera así, y no es seguro que ese haya sido realmente el propósito de los responsables norteamericanos, ni siquiera que favorezca a largo plazo sus propios intereses nacionales, se habría
creado una situación totalmente novedosa, en la que la política exterior española tendría que
elegir entre alinearse con los Estados Unidos, o con aquellos estados de la Unión Europea que
han mantenido una actitud más independiente. Dicho de otra forma, el dilema que se le plantea a la política exterior española, por primera vez en muchos años, es el de declararse más
atlantista que europeísta, o más europeísta que atlantista, sabiendo que cualquiera de las dos
opciones implican una ruptura de graves consecuencias6. En un caso se puede poner en peligro el proceso hacia una política exterior y de seguridad común en la Unión Europea, en el otro
se asumirían los riesgos de una divergencia importante respecto a la primera e indiscutible
potencia mundial.
Este dilema difícilmente se resolverá mientras perduren las dificultades en la relación
entre Europa y los Estados Unidos. De hecho, se asemeja mucho a aquel otro que, en el siglo
XIX y principios del XX, preocupaba tanto a los dirigentes españoles: o con Francia o con
Gran Bretaña, dos vecinos igualmente poderosos, capaces de infringir un considerable
daño a los intereses españoles, y que estuvieron enfrentados entre sí durante todo el siglo
XIX. La clase dirigente española se dividió entonces entre anglófilos, como Moret, y francófilos, como Silvela. Ya sabemos cuál fue la solución de Cánovas a aquella disyuntiva: en
caso de que las dos potencias coincidan, sumarse; en caso de divergencia, abstenerse. Pero
la abstención también tenía sus costes como se demostró en 1898, cuando la diplomacia
española se encontró sola, sin amigos ni aliados, y tuvo que afrontar el ultimátum de guerra lanzado precisamente por los Estados Unidos en medio de la indiferencia general. El
dilema de las alianzas en aquella época se resolvió finalmente por sí solo cuando Francia e
Inglaterra firmaron la Entente Cordial de 1904. El Gobierno español no tardó entonces
mas que unos meses en sumarse a un pacto que le unía y al mismo tiempo le protegía de sus
dos más poderosos vecinos.
Mientras no se den esas circunstancias, es decir, mientras no se vuelva a una línea de
actuación internacional compartida entre los Estados Unidos y la Unión Europea –o al
menos los países que componen el llamado núcleo duro de la Unión–, el dilema de la posición española tendrá difícil solución. En el debate que se ha producido en la sociedad
española en estos últimos meses se han manejado argumentos igualmente poderosos a
favor de una u otra opción, es decir, a favor de una estrategia más «atlantista» o, por el
contrario, de otra más «europeísta». Merece la pena que repasemos brevemente los
principales argumentos aportados por una y otra parte, porque así entenderemos mejor
las distintas percepciones que existen sobre el significado de los pactos de 1953 y sus consecuencias.
6
Este es el análisis que hacía Sotelo, Ignacio: «¿Ruptura en la política exterior?», El País, 29-4-2003, p. 13.
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2. Las razones del atlantismo
Aunque no ha habido una explicación oficial completa y articulada de los motivos que han
impulsado al Gobierno a trazar el giro estratégico de los dos últimos años –aparte, claro está, de
declaraciones sobre valores compartidos e ideales comunes, realizadas de cara a la galería- se
pueden deducir sus razones a partir de algunas declaraciones de los miembros del Gobierno y
de algunos artículos de opinión que han aparecido en los medios de comunicación. La estrategia «atlantista», simbolizada en la Cumbre de las Azores del 16 de marzo de 2003, considera
que la alianza con la potencia hegemónica debe ser la dimensión principal de la política exterior porque matiza todas las demás, sin sustituirlas ni perjudicarlas; al contrario, contribuye a
fortalecer la posición internacional española en todos los terrenos. Eso significa que la prioridad estratégica de la relación con Europa debe compaginarse siempre con una buena relación
con Washington, de manera que en caso de divergencia, la diplomacia española debe trabajar
para aproximar a sus socios europeos con su socio atlántico, y no contribuir a aumentar el distanciamiento. Según los atlantistas, todas las prioridades de la política exterior española: la
seguridad en Europa, el antiterrorismo, el control de riesgos en el Mediterráneo o los intereses en América Latina, pasan por una buena relación con Washington.
Empezando por las cuestiones de seguridad y defensa, parece claro que el atlantismo de la
posición española se relaciona directamente con su pertenencia a la OTAN. Hay que tener en
cuenta que la OTAN es el principal foro de concertación entre Europa y Norteamérica, no solamente en el nivel estratégico sino también en el político. Ahora bien, se trata de un organismo
que ha debido replantearse su futuro varias veces, primero tras la desaparición de la amenaza
que suponía el comunismo soviético, luego tras los acontecimientos del 11 de septiembre, y que
ha atravesado recientemente una grave crisis con motivo de la Guerra de Irak. La posición del
Gobierno español es la de fortalecer esa organización para adaptarla a las nuevas circunstancias internacionales, lo que supone llegar a un acuerdo con Estados Unidos sobre cuáles son las
amenazas a las que debe hacer frente7. Se trata de una actitud posibilista, que se basa en la convicción de que el intento de construir Europa en oposición a los Estados Unidos es una temeridad8 que está condenada al fracaso y que un país como España no se puede permitir. Es sabido además que, si Europa ya tiene dificultades para articular una política exterior común, está
mucho más lejos aún de articularse como espacio de seguridad autónomo9.
7 La propia ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, ha hablado de la necesidad de «reinventar la
OTAN» para atender a las que considera las amenazas más inmediatas: la lacra del terrorismo y la proliferación de
armas de destrucción masiva. Ello supone superar los límites geográficos de actuación de la Alianza. Ver El País,
4-6-2003, p. 13.
8 Es cierto que siempre ha habido una corriente en el movimiento de integración europea que concebía una
Europa fuerte, en estrecha cooperación con Rusia quizá, como contrapeso a la hegemonía de los anglosajones,
según una tradición muy gaullista. En la crisis de Irak esa tendencia se ha visualizado en el eje París-BerlínMoscú.
9 La cumbre sobre seguridad celebrada en Bruselas en la primavera de 2003, que contó con la presencia de
Bélgica, Luxemburgo, Alemania y Francia, pero con la ausencia de un país imprescindible como el Reino Unido,
es prueba de las dificultades del empeño. El Reino Unido tiene que estar en el esquema o en los procesos
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En segundo lugar, el atlantismo se justifica por el común interés del Gobierno español y del
estadounidense en hacer frente a lo que consideran las amenazas más inmediatas en esta
coyuntura histórica: el terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva. En esto
hay una coincidencia clara, aunque el terrorismo que amenaza a cada país sea de naturaleza
muy diferente, y aunque la percepción del peligro que suponen las armas de destrucción masiva sea también algo distinta. La lucha antiterrorista, el principal problema político de España,
es un elemento que nos identifica claramente con las prioridades de la actual administración
norteamericana. Independientemente de los rendimientos que pueda producir la colaboración en ese tema, es indudable que este Gobierno se siente más próximo a la percepción de
amenaza que sienten los estadounidenses, que a la actitud del resto de los socios europeos. Y
compartir las mismas prioridades nacionales y una parecida visión del mundo siempre sirve de
cemento sólido en una relación.
En tercer lugar, la alianza con los Estados Unidos se considera también importante para
defender nuestra posición en las cuestiones conflictivas que más directamente afectan a los
intereses españoles. Todos los analistas comparten la opinión de que el principal riesgo para
nuestra seguridad está en la frontera sur. Allí, el diferencial de renta per cápita entre Europa y
el Magreb, que no deja de crecer; el diferencial demográfico entre ambas orillas del
Mediterráneo; la expansión del fundamentalismo islámico, y otros muchos factores, crean el
riesgo de que España se encuentre de nuevo en la frontera de un verdadero conflicto histórico
de civilizaciones. Las tensas relaciones con Marruecos, que mantiene una política irredentista
respecto a Ceuta y Melilla, son una muestra de ese peligro difuso que se dibuja en el sur. Pues
bien, la experiencia histórica -conflicto del Sahara, incidente de la isla Perejil- parece demostrar que en este tema no se puede confiar totalmente en nuestros vecinos europeos -la propensión al unilateralismo de Francia en estas cuestiones ha contrariado a la parte española-, mientras que la posición de los Estados Unidos se ha revelado determinante –lo fue en el proceso de
descolonización del Sahara, y lo ha vuelto a ser en la solución dada al incidente de la isla Perejil.
Algo parecido se podría decir respecto a las cuantiosas inversiones realizadas durante la
última década en América Latina. El primer inversor en aquel continente es Estados Unidos, y
el segundo es España. Los beneficios y la cotización en Bolsa de nuestras principales empresas
dependen de manera creciente del clima político y de la salud económica de esos países. El
interés de ambos países, por lo tanto, es promover la estabilidad democrática y la economía de
libre mercado en el conjunto de la zona. Pero América Latina, a pesar de los esfuerzos de la
diplomacia española, está cada vez más lejos de Europa y más cerca de los Estados Unidos. Las
crisis recientes en Argentina y en otros países han demostrado que la seguridad de la inversión
de construcción de la dimensión de defensa europea porque es esencial para mantener el diálogo trans-atlántico.
Por su parte, los responsables británicos son conscientes de que su peso en los Estados Unidos también depende de
su peso en Europa. Por lo tanto, no debería haber contradicción entre la implicación del Reino Unido, o de España,
en los esquemas posibles de defensa europea y sus relaciones con los Estados Unidos.
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española en ese continente tiene bastante más que ver con la política exterior de los Estados
Unidos –y su influencia en organismos multilaterales como el FMI– que con la de la Unión
Europea.
Pero América Latina es algo más que el principal destino de nuestras inversiones. Es una
región del mundo con la que se comparte una historia y una cultura comunes, y con la que se
mantienen especiales relaciones que van mucho más allá de las meras relaciones diplomáticas
o económicas. España es relevante en Europa en parte por su especial relación con
Iberoamérica, y es relevante en América Latina porque es también parte de Europa. Como
decía Emilio Lamo de Espinosa en un artículo dedicado a defender la vocación atlantista de
España: «a España le interesa una Europa abierta y atlantista que la vincule con América Latina
(como Gran Bretaña se vincula con América del Norte)», mientras que Alemania y Francia
están interesados en una Europa geográficamente continental y políticamente federal10. A
España le interesa una Europa que mire al oeste y al sur, mientras que la próxima ampliación
de la Unión Europea a los países del este crea el riesgo de que aumente el desinterés de Europa
por América Latina y por el Magreb. En este análisis se basa el cuarto argumento a favor del
«atlantismo». El empeño de la política española en convertirse en un puente entre los dos
lados del atlántico –aunque para ello le faltan credenciales serias en el ámbito de la seguridad
como las que tiene Gran Bretaña–, se explica entre otras cosas porque la relación con América
Latina se entiende como una relación triangular, en la que es indispensable el entendimiento
y la colaboración con Estados Unidos.
El quinto argumento, y también el más novedoso, se basa en el fenómeno de la creciente
«hispanización» de los Estados Unidos. Los 37 millones de hispanohablantes que hay allí
actualmente suponen alrededor del 13% de la población estadounidense, y ese porcentaje crecerá todavía más en las próximas décadas. Lamo de Espinosa aludía también en su artículo a la
existencia de dos grandes melting-pot de la «iberoamericanidad» en gestación, una especie
de nueva «hispanidad». Uno es el que se está realizando en España gracias a la reciente inmigración latinoamericana, pero otro, el más importante, es el melting-pot de la hispanidad en
Estados Unidos, donde los hispanos se han convertido en la primera minoría étnica del país,
están emergiendo como una fuerza social influyente y han abierto la posibilidad de que Estados
Unidos llegue a convertirse en un país bilingüe. El creciente peso económico y político de esa
minoría, además del demográfico, supone un cambio notable en la naturaleza de la sociedad
estadounidense, que ofrece nuevas posibilidades a la política exterior española. Parece que
algunos dirigentes españoles han asumido el reto de afianzar en Estados Unidos un liderazgo
sobre la población hispana, con el propósito de que los latinos se conviertan en la natural constituency de España. A su vez, algunos dirigentes norteamericanos esperan que España transmita el mensaje de que los hispanos deben potenciar sus raíces occidentales y, en consecuencia,
10 Lamo de Espinosa, Emilio: «De la vocación atlantista de España», El País, 30-5-2003, p. 14. Este artículo,
en una versión algo más extensa, se encuentra también en http://www.realinstitutoelcano.org/analisis.
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su integración en la sociedad norteamericana. De ese modo, el liderazgo cultural español sobre
estas comunidades puede ser la base más firme para una estrecha amistad de España con
Washington, que a su vez se considera indispensable para la buena marcha de la política española en Latinoamérica. España será relevante en Estados Unidos porque es Europa e
Iberoamérica al mismo tiempo, y a su vez, esa relación especial con Estados Unidos redundará en beneficio de su peso en las otras dos áreas.
Entre mayo de 2002 y julio de 2003, el presidente Aznar ha viajado cinco veces a los Estados
norteamericanos de mayor población hispana, patrocinando actos culturales, encuentros con
hombres de negocios y entrevistas con líderes políticos hispanos. En estas giras alabó el biculturalismo perfecto de muchos hispanos estadounidenses, presentó a España como un interlocutor natural de los hispanos, apeló a «las raíces compartidas» para aumentar la presencia de
productos españoles en el mercado norteamericano, elogió el mestizaje frente al nacionalismo
excluyente, y el ejemplo de los hispanos que son capaces de simultanear la defensa de su cultura con la reivindicación de la ciudadanía de los Estados Unidos. «Tienen ustedes el privilegio
y la responsabilidad de poder ser actores de primer orden en el acercamiento de Estados
Unidos a Iberoamérica y Europa»11, dijo en Austin aludiendo directamente al triángulo estratégico que propone la diplomacia española. Aznar recuerda que los territorios de los actuales
estados del sur de los Estados Unidos fueron parte integrante de la monarquía hispánica
durante dos siglos, y les dice a los hispanos que sus verdaderas raíces no las encontrarán en
ningún programa indigenista, sino en los valores de la democracia y el estado de derecho, el
respecto a las libertades, la igualdad ante la ley, es decir, los valores que comparten España y
Estados Unidos. «Estados Unidos y España tienen ante sí un fascinante proyecto integrador:
incorporar plenamente a Iberoamérica al lugar que le pertenece en el mundo junto a Estados
Unidos y Europa», declara el presidente español para despejar cualquier duda de competencia con Washington en el subcontinente.
Estos últimos argumentos, que unos juzgan peligrosos delirios de grandeza basados en
meras fantasías, y otros el descubrimiento de una gran baza estratégica cargada de futuro, son
manejados por los «atlantistas» para demostrar que la relación con la superpotencia no debilita sino que refuerza la posición de España en el mundo. Según la ministra Ana Palacio: «la
influencia internacional de España nunca ha sido mayor»12, y ello se debe especialmente a la
buena relación que mantiene con el país más poderoso del mundo. España, una vez resueltos
los problemas de su articulación democrática, aspira a ingresar en el selecto club de las grandes potencias como un país dinámico, competitivo, abierto a la globalización e internacionalizado. Para alcanzar esa nueva posición que pretende, la estrategia seguida por el actual
Gobierno es la de convertirse en el aliado más fiable de los Estados Unidos y construir una rela-
11
12
Declaraciones reproducidas en la crónica de la última gira ofrecida por El País, 14-VII-2003.
Ver sus declaraciones en El País, 1-5-2003.
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ción especial con la potencia hegemónica, lo que puede proporcionar interesantes réditos
políticos sin que ello sea incompatible con el europeísmo13.
3. Las razones del europeísmo
Frente a esos argumentos están los que piensan que para mantener una relación bilateral
con Estados Unidos madura y equilibrada, es imprescindible reforzar nuestro «europeísmo»,
única garantía ante el peligro de convertirnos en meros clientes de la superpotencia y la mejor
salvaguardia de la soberanía nacional amenazada. Aislada de la Europa primordial –el núcleo
duro representado por Francia y Alemania–, España no puede aportar a Estados Unidos, sostienen los europeístas, otra cosa que no sean infraestructuras y bases militares. Por ello, para
aumentar nuestro peso específico en tal desigual alianza, España debe presentarse como un
país importante en Europa. Esta línea argumental se puede desgranar en las siguientes razones:
En primer lugar, el reforzamiento de la integración europea sirve para evitar en parte el
peligro de satelización de nuestra política exterior dentro de la órbita de los Estados Unidos,
algo que caracterizó justamente la política exterior del franquismo. La amenaza consiste en
quedar reducidos a ser una pieza más en la estrategia planetaria de la potencia universal, lo que
equivale a aceptar una posición irrelevante. Por ello hay que estar junto al eje franco-alemán,
la única manera de adquirir la categoría de actor europeo principal y de situarse en el centro de
la construcción europea. Con ello se podría practicar una política más autónoma frente a
Estados Unidos –en escenarios como Latinoamérica u Oriente Medio–, que es lo que reclama
la mayoría de los españoles. Por lo tanto, nuestra opción europea debe ser por una Europa fuerte, unida y autónoma, dotada de voz propia y de una auténtica política exterior y de defensa. Sólo
así se podrá alcanzar un diálogo franco y sincero entre Madrid y Washington, y mantener lo que
los socialistas llaman una «alianza crítica». En palabras del diplomático Máximo Cajal, «el
actual obstruccionismo reticente en lo tocante a Bruselas» sería una manera de manifestarse
la condición de clientes a la que nos aboca la política del actual Gobierno, de manera que se
habría elegido la peor opción en la alternativa, «o clientes o aliados»14, que se plantea siempre en nuestras relaciones con Estados Unidos. La consigna de la oposición en el actual debate ha sido: «sí al vínculo trasatlántico, no a la dependencia trasatlántica», y su actuación se ha
dirigido a denunciar la «dependencia transatlántica» y la posición «claudicante» adoptada
por el Gobierno15. Una política más despegada de Estados Unidos como la que se siguió en la
etapa socialista –defender el europeísmo tradicional y mantener la ambigüedad en la relación
13 El propósito de establecer una relación especial con Estados Unidos plantea un grave problema, y es
que en esa estrategia compite con Gran Bretaña, que tiene muchas más bazas y mayor experiencia en ese
terreno.
14 Ver Cajal, Máximo: «Clientes o aliados», El País, 16-6-2003, p. 14.
15 El País, 1-5-2003.
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con Estados Unidos, aceptando los compromisos militares pero tratando de sustentar un discurso crítico– podría mejorar, sostienen, las bazas españolas en otras áreas16.
Un segundo argumento consiste en afirmar que dar voz y voto a Estados Unidos en los pleitos con nuestros vecinos puede ser a la larga peligroso. Si los Estados Unidos intervinieron
efectivamente en la crisis de Perejil frustrando las pretensiones de Marruecos, de igual modo
se corre el riesgo de que un día puedan hacer lo propio con España. Por otro lado, en el pleito
que mantenemos con Gran Bretaña por Gibraltar, no es previsible de ningún modo una intervención de Washington a nuestro favor. Este aspecto de la cuestión es importante porque,
según Máximo Cajal, la «debilidad estructural del flanco sur de la soberanía española» no se
debe tanto a la cercanía de un Magreb amenazante, como a la presencia en su territorio de «dos
potencias belicistas con objetivos e intereses estratégicos propios». Con ello se refiere a la presencia militar de británicos y norteamericanos en Gibraltar y Rota, las dos llaves del Estrecho
y dos bases utilizadas como «plataformas de proyección de las fuerzas anglosajonas en su proclamada misión de policía mundial»17.
En tercer lugar, el alineamiento incondicional con la actual administración de los Estados
Unidos contribuye no sólo a romper la Unión Europea, sino también a destrozar la ONU y a
secuestrar el derecho internacional. La necesidad de defender el derecho frente a la fuerza
obliga a oponerse al unilateralismo norteamericano, a su doctrina de la guerra preventiva y a su
intervencionismo disfrazado de buenos propósitos. Sobre todo, hay que denunciar la falacia
que significa pretender justificar moralmente con el principio democrático y con la defensa de
la libertad lo que no son sino descarados intereses de poder18. Así descubrimos que bajo la
alternativa entre atlantismo y europeísmo subyace otra alternativa, más profunda, que tiene
que ver con la concepción del papel de la superpotencia, el futuro del orden mundial, la relevancia del Derecho Internacional y de la ONU, etc. Estados Unidos se ha saltado la legalidad
internacional, tal como es definida por el Consejo de Seguridad, y ha apelado a la ley del más
16 Ver Alonso Zaldívar, Carlos: «La utilidad de un punto de vista español crítico sobre la política exterior de
Estados Unidos», en Flys, C. y Cruz, J.E. (eds.): El nuevo horizonte: España/Estados Unidos. El legado de 1848 y 1898 frente al nuevo milenio, Madrid, Universidad de Alcalá de Henares, 2001, pp.63-68; Gillespie, R.: «Lidiando con la
ambición: La política exterior y de seguridad de España al inicio del nuevo milenio» en Anuario Internacional CIDOB
2001, Barcelona, CIDOB, 2002; también en http://www.cidob.org.
17 Cajal, Máximo: «Clientes o aliados», art. cit.
18 Apelando a la memoria histórica de los españoles, Gregorio Peces-Barba comparó el engaño de las armas
químicas, bacteriológicas y de destrucción masiva supuestamente almacenadas por Sadam Husein, con el hundimiento del Maine, falsamente atribuido a España para justificar la guerra que acabó con nuestra presencia en
Cuba, Puerto Rico y Filipinas. El País, 30-4-2003, p. 13. Y Javier Elorza, en El País del 12-3-2003, p. 15, también sostiene que el episodio «recuerda algunos comportamientos anteriores de la política agresiva de los Estados Unidos,
y de forma bien concreta el deslizamiento inexorable hacia la guerra con España en el 98. McKinley exigió en aquella ocasión del Gobierno español un alto el fuego unilateral ante los insurrectos cubanos, opinando que era una concesión imposible y, por tanto, un buen pretexto para la intervención. Pues bien, el alto el fuego, una vez concedido,
fue inmediatamente silenciado en Washington. La guerra ya estaba previamente decidida y lo único que importaba
era eliminar posibles oposiciones en la escena internacional».
19
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fuerte, lo que introduce un elemento nuevo de tensión. Estados Unidos parece haber renunciado así al papel de potencia garante del derecho internacional que tradicionalmente se había
atribuido, y lo ha sustituido por el principio, expresado claramente por la administración Bush
hijo, de «o conmigo o contra mí», con lo que ha ido perdiendo la autoridad normativa que
tenía anteriormente19.
La oposición sostiene que la política exterior española no puede compartir las prioridades
nacionales ni la visión internacional de la Administración Bush: su unilateralismo, su desprecio a los organismos internacionales, el acento en los medios militares para resolver los conflictos, el rechazo al protocolo de Kioto, al Tribunal Penal Internacional, al programa de
Johanesburgo sobre desarrollo mundial, a la Convención sobre armas químicas... El multilateralismo, por el contrario, parece la garantía de un mundo más equilibrado, y además el freno más eficaz a las tentaciones imperialistas de los Estados Unidos que han surgido del 11-S.
Dicho de otra manera, la concepción europeísta coincide con el deseo de alcanzar un orden
internacional multilateral sobre una base jurídica regulada en el marco de una ONU reformada20. La experiencia del éxito histórico de la Unión Europea apoya ese deseo de desarrollar sistemas supranacionales de cooperación. Eso significa autolimitar la soberanía nacional, como
se ha hecho en el marco de la UE, para domesticar el ejercicio del poder por el Estado y limitar
los márgenes soberanos de actuación. Esta concepción de un orden internacional cooperativo,
sometido a reglas y respetuoso de la diferencia –al menos como ideal normativo, no siempre
coincidente con la práctica de los diferentes Estados europeos– ha llegado a ser, por así decirlo, un signo de identidad europeo21. Y esta concepción, naturalmente, choca con las pretensiones de liderazgo unilateral de los actuales dirigentes de los Estados Unidos. Pero no hay que
desesperar, sostienen los europeístas: hay otra tradición norteamericana con la que identificarse, y cuando acceda al poder una nueva administración se darán las condiciones para un diálogo más relajado. Por lo tanto, cuestionar el grado de complicidad del Gobierno actual con la
Administración Bush no equivale a ser antiestadounidense; significa simplemente oponerse a
19 Su defensa consiste en sostener que no ha hecho otra cosa que adoptar de forma fiduciaria el papel en el
que la ONU ha fracasado: la defensa de los intereses generales, la protección de los derechos humanos y el castigo de las tendencias belicistas de los Estados. La justificación dada a la invasión de Irak se basa en que las buenas
consecuencias pueden legitimar retroactivamente una intervención ilegal: si el régimen del derecho internacional fracasa, estará justificado moralmente imponer de forma violenta y hegemónica un orden liberal en países
sometidos a una dictadura, incluso cuando esa imposición se sirva de medios contrarios al derecho internacional.
20 Esta posición viene a aceptar, de alguna manera, la caricatura que ha dibujado Robert Kagan de los estadounidenses como unos hobbesianos belicistas y de los europeos como unos kantianos pacifistas. Ver Kagan, R.: Poder
y debilidad. Europa y Estados Unidos en el nuevo orden mundial, Barcelona, Taurus, 2002.
21 Siguiendo una dicotomía ya vieja, parece que el realismo pesa más en el lado de los atlantistas y el idealismo
en el de los europeístas. Los primeros se declaran pragmáticos y posibilistas, atentos a las realidades del actual
reparto de poder y preocupados por la defensa de los intereses concretos del Estado español. Los segundos creen en
la legalidad internacional, las soluciones negociadas, el diálogo regional y la cooperación al desarrollo, como los
valores y principios que mejor pueden contribuir a la paz y estabilidad en el mundo.
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la política actual de la superpotencia, que es transitoria y que no debe ser considerada una posición permanente.
Un último argumento manejado por los europeístas es el que alega el rechazo de la mayoría de los españoles al reciente giro estratégico a favor de un mayor atlantismo. Ese rechazo
contrasta visiblemente con la mayoría estable de ciudadanos que había mantenido su respaldo el comportamiento internacional de España en el último cuarto de siglo, orientado a
la construcción de una Unión Europea más amplia, integrada e independiente de Estados
Unidos. El rechazo actual hará imposible que esa política exterior obtenga el suficiente respaldo nacional, con lo que, como sostiene Alonso Zaldívar: «por bueno que sea el entendimiento con el gobierno estadounidense, mientras la actitud del gobierno español sea rechazada por la mayoría de los españoles, España se encontrará en una posición de debilidad
ante Estados Unidos y el gobierno de Washington, en el fondo, no podrá confiar en el de
Madrid»22.
4. Las imágenes del pasado
Conviene tener presentes los términos en los que se ha desarrollado esta intensa y reciente
polémica, no para continuar el debate en estas páginas, sino para estar prevenidos frente a un
fenómeno que los historiadores conocen bien: que los hechos contemporáneos a nuestra
experiencia imponen siempre condicionamientos conceptuales y de percepción sobre el pasado. Se trata de un problema clásico de la historiografía que lo mismo afecta a los periodos más
recientes como a los más alejados. Incluso la historia mejor documentada puede inspirar
interpretaciones muy divergentes si median intereses políticos e ideológicos tan concretos
como los que concurren en este tema.
En nuestro caso, el fuerte compromiso diplomático a favor de la posición norteamericana asumido por el Gobierno español en la crisis reciente ha inducido, inevitablemente, a una
percepción básicamente favorable sobre la relación estratégica y política que se inauguró
hace cincuenta años. Desde la perspectiva de los atlantistas, la alianza que iniciaron los pactos de 1953, y más concretamente la cuestión de la presencia de bases militares en territorio
español, no debe interpretarse como un salvavidas al que se agarró la dictadura franquista
para prolongar su existencia, sino como una opción estratégica apoyada en razones más profundas, en cierta medida inevitable, y acertada a largo plazo, dada la evolución que ha seguido posteriormente el sistema internacional. Franco, aun sin saberlo, habría colocado al país
en el bando que resultaría ganador, y al mismo tiempo, desde luego sin quererlo, habría
introducido en el país el caballo de Troya que, a través del desarrollo y la modernización,
creó las condiciones que acabaron minando su régimen autoritario y facilitaron su sustitución por una democracia moderna.
22 Ver Alonso Zaldívar, Carlos: Miradas torcidas. Percepciones mutuas entre España y Estados Unidos,
Documento de trabajo del Real Instituto Elcano (4/9/2003), http://www.realinstitutoelcano.org/documentos.
21
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Esta interpretación tiene numerosos precedentes en la historiografía norteamericana
que ha tratado el tema. Los defensores de los pactos, en general, han usado ese argumento
para justificar y legitimar a posteriori la cooperación de los Estados Unidos con la dictadura de Franco. La modernización de España que inducían los pactos, aseguran, ofrecía la
mejor esperanza para que el cambio que más tarde o más temprano se habría de producir
fuese evolutivo antes que revolucionario. La presencia estadounidense contribuyó a abrir
resquicios en la aislada sociedad española por los que empezarían a entrar los principios
inherentes a las sociedades modernas, necesarios en todo caso para que, después de 1975,
prosperasen las reformas políticas23.
Básicamente, el argumento está relacionado con la tradición doctrinal del «destino manifiesto», una especie de mesianismo según el cual los Estados Unidos habrían heredado la
misión histórica de redimir a la humanidad de la tiranía, en cualquiera de las formas en que
ésta se presentara a lo largo de la Historia. Como país bendecido más que ningún otro con
recursos y con un determinado concepto de la libertad política, ese país tendría la tarea de
mostrar al mundo que la libertad puede producir gobierno eficaz y crecimiento económico.
La sutil intervención de los Estados Unidos en España, a lo largo de tres décadas, habría sido
la encargada de crear las condiciones adecuadas para que, llegado el momento, el pueblo español alcanzase los beneficios de los que se veía privado a causa de su atraso secular. El general
Vernon Walters, uno de los protagonistas de esta historia –fue intérprete en las conversaciones de Eisenhower y de Nixon con Franco–, decía en un artículo redactado con motivo del cuarenta aniversario de los pactos24:
«Los acuerdos firmados en septiembre de 1953 significaron cerca de 450 millones de dólares para España y permitieron que el país se convirtiera en una de las principales economías
mundiales en un ambiente de libertad y de democracia (...) España es en la actualidad un país
plenamente democrático y un apreciado miembro de la Comunidad Europea y de las naciones
libres del mundo. Me atrevo a pensar que sin los acuerdos entre España y los Estados Unidos la
historia podría haber sido muy diferente».
Efectivamente, en un cierto plano de la discusión se pueden señalar las consecuencias profundas y a largo plazo que tuvieron los pactos, consecuencias ajenas, por así decirlo, a la voluntad de los protagonistas. Es indudable que la firma de los pactos contribuyó a que España salie23 Estos argumentos ya fueron utilizados en la época en que se estaban negociando los pactos, para hacerlos más
aceptables ante una opinión pública reticente. Ver Ernest O. Hauser: «What a Bargain Drove Franco with Us!»,
Saturday Evening Post, 21-2-1953. El razonamiento fue retomado por Rubottom y Carter Murphy al afirmar que la
aproximación de los estadounidenses a España estuvo inspirada por el sentido de misión que siempre ha caracterizado a la política internacional de ese país. Ver Rubotton, R. y Murphy, J. Carter: Spain and the United States Since
World War II, New York, Praeger Publishers, 1984. El primero de los autores, Rubottom, había sido director de la
USOM en Madrid en los años en que Dunn y Lodge fueron embajadores.
24 Walters, Vernon: «El acuerdo sobre las bases entre España y Estados Unidos cuarenta años después»,
Política Exterior, 36, VII (1993), p. 167.
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ra del aislamiento en el que se encontraba, en parte, por voluntad del propio régimen. También
es verdad que una de las consecuencias políticas de los acuerdos, esta sí buscada, fue que se
facilitó la integración de España en la mayoría de los organismos internacionales de la época.
España pudo establecer y alimentar múltiples lazos con el mundo occidental, lo que sirvió para
promover, a largo plazo, un cambio de actitudes entre los españoles. Seguramente también se
favoreció así que esas actitudes evolucionaran, esta vez de forma no intencionada, hacia formas
más tolerantes, liberales y democráticas.
La perspectiva europeísta, por el contrario, prefiere abordar la discusión desde otro plano,
no el de las consecuencias inintencionadas, efectos del proceso histórico que escapan a la
voluntad de los protagonistas –importantes desde un punto de vista histórico, pero difíciles de
evaluar con precisión–, sino desde el terreno, mucho más concreto, de los propósitos, las
intenciones y las acciones efectivamente emprendidas por los actores. De esta manera sí se
puede plantear el problema de la responsabilidad, si la hubo, de la política exterior estadounidense en la subsistencia del régimen franquista. Y las evidencias existentes son que la línea de
conducta seguida por las sucesivas administraciones estadounidenses consistió en garantizar
en primer lugar su objetivo básico: utilizar las instalaciones militares conjuntas e incorporar
España al esquema defensivo occidental. Sin duda, la democratización del régimen, de haberse producido de forma espontánea, habría tenido algunas ventajas para los intereses estadounidenses: hubiera favorecido la cohesión ideológica del bando occidental y se habría podido
levantar el veto europeo al ingreso de España en la OTAN. Pero nunca se tomó ninguna decisión para potenciar activamente la evolución democrática en España, porque ello hubiera
puesto en peligro el objetivo supremo de garantizar la colaboración del régimen para el buen
uso de las bases. Es cierto también que las autoridades estadounidenses intentaron evitar tanto el fortalecimiento del propio régimen franquista, como toda conducta que permitiera la
identificación de los Estados Unidos con el mismo. Pero ambos eran objetivos difíciles de
armonizar, porque era inevitable que la cooperación con el franquismo significara ambas
cosas, cierto grado de identificación con el régimen y su fortalecimiento tanto a nivel externo
como interno. Su interés por una liberalización del régimen franquista que aportara una mayor
homogeneidad política a Europa Occidental fue eclipsado por las urgencias militares del
momento. El régimen no se liberalizó, y la presencia estadounidense no sirvió para acabar con
la política de represión y de limitación de las libertades individuales del franquismo, que continuó hasta su fin. No hay más que ver cómo se cumplieron las últimas sentencias de muerte,
cuando el régimen ya estaba agonizante, a pesar de todas las presiones exteriores ejercidas entre las que no figuraron las estadounidenses, probablemente para no inmiscuirse en los
asuntos internos de su aliado. Con la actitud norteamericana probablemente ocurrió como en
las tragedias, que los problemas se producen a pesar de las buenas intenciones de los personajes, y a causa no de sus peores cualidades, sino de las mejores. Incluso cuando se inició el proceso de transición hacia la democracia, el aliento que aportaron las instituciones estadounidenses tuvo una proyección y una influencia muchísimo menores que las actuaciones de los
23
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europeos, a través tanto de sus Gobiernos como de sus partidos políticos, en especial los alemanes, franceses, británicos y suecos.
La cuestión plantea un problema de carácter general que tiene difícil respuesta ¿Es más efectiva, para acabar con regímenes dictatoriales e injustos, la política de las sanciones y el aislamiento, o la política de la infiltración y la promoción del desarrollo para provocar una evolución
interna en el sentido deseado? La primera estrategia triunfó en el caso de la Sudáfrica del apartheid, pero fracasó cuando se aplicó a la Cuba de Fidel, como fracasó en el caso español durante
el aislamiento internacional al que fue sometida la dictadura Franquista en 1946. La segunda
estrategia, la de la infiltración para promover el cambio interno, parece estar fracasando en el
caso de China, pero triunfó, según algunos, en el caso español a partir de los años sesenta. La
alternativa, sin embargo, no debe plantearse en términos tan simplistas. Los europeístas señalan, a este respecto, que la cooperación económica y la promoción de los intercambios de todo
tipo, como los que realizó la Europa democrática con la España franquista en su última etapa, no
fue incompatible con un aislamiento político y estratégico muy diferente a la alianza y al apoyo
que simultáneamente proporcionaban a la dictadura los Gobiernos de los Estados Unidos. Se
trata de la diferencia entre la actitud de la Europa del Mercado Común, que toleró el régimen
franquista al tiempo que fomentaba los intercambios con la sociedad española, y la actitud de
Washington, que se alió abiertamente con el dictador y cooperó militarmente con él.
Con todo, para los críticos de los pactos de 1953, los peores efectos fueron las cesiones de
soberanía que incluían –ahí están las bases «de utilización conjunta» de Torrejón, Rota,
Morón y Zaragoza–, y la condición clientelar a la que quedaba reducida la posición internacional de España. Los pactos, desde esta perspectiva, fueron una claudicación humillante, realizada por un régimen débil internacionalmente, a espaldas de la ciudadanía, que sacrificó la
soberanía nacional para asegurar su supervivencia política a contracorriente de la historia y del
contexto europeo. Unos pactos desiguales que además lastraron durante mucho tiempo las
relaciones entre Madrid y Washington. Por ello mismo, la España democrática, y en concreto
el Gobierno socialista, se vio en la necesidad de romper la dinámica de subordinación que se
arrastraba desde los tiempos de Franco y afrontar la delicada tarea de reequilibrar la relación
con Estados Unidos en unas duras negociaciones que desembocaron el 15 de diciembre de
1988 en la reducción sustancial, que no cosmética, de la presencia militar norteamericana en
suelo español.
Según esta interpretación de la historia, el mérito de la democracia habría sido el de abandonar la condición de un cliente más de los Estados Unidos para adquirir el status de auténticos aliados. En palabras del embajador Máximo Cajal, fueron los negociadores socialistas de
1988 «quienes reequilibraron la relación bilateral con los Estados Unidos de América, rompiendo claramente con la dinámica de subordinación que arrastraban desde los tiempos de
Franco»25. Todo ello no habría sido posible sin la participación española en el proyecto euro25
Cajal, Máximo: «Clientes o aliados», El País, 16-6-2003, p. 14.
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peo, que se convirtió en la mejor manera de escapar a la dependencia trasatlántica. Ahora se
trataría «de saber si queremos ser –porque no es evidente que lo seamos– unos verdaderos
aliados de los Estados Unidos, capaces de disentir a pesar suyo y de ser respetados a pesar de
ello»26, y si podemos superar la pasiva y mecánica incrustación en su despliegue estratégico
global. En conclusión: la relación bilateral exclusiva con Estados Unidos, en situación clientelar, es lo que caracterizó la política exterior del franquismo, mientras que las señas de identidad de la política exterior de la España democrática son el apoyo ferviente a la integración europea, la cooperación con los organismos internacionales y el multilateralismo en Europa,
Iberoamérica y el Mediterráneo, todo ello compatible con la condición de aliados críticos de los
Estados Unidos.
Estas son las imágenes del pasado que se derivan del debate reciente y de la disyuntiva en la
que se encuentra la política exterior del país. Para unos, la relación bilateral con los Estados
Unidos que se inauguró en 1953 fue un trampolín a la modernización y a la evolución social
española, una ayuda inestimable para la apertura de la sociedad al exterior, aunque no para la
apertura del sistema político. Para otros fue una tabla de salvación para el régimen franquista,
que adquirió respetabilidad tanto interior como exterior, y que consiguió así perdurar en el
tiempo. Intentaremos ahora fijar algunas conclusiones que se obtienen de un análisis primario de los hechos, aportando una perspectiva menos polémica y más histórica.
5. La perspectiva histórica
Lo primero que salta a la vista es que los pactos de 1953 supusieron un cambio radical respecto a una tradición que duraba ya siglo y medio. Desde el permiso concedido por Godoy a las
tropas francesas para penetrar en el territorio nacional, la presencia permanente de tropas
extranjeras fue evitada continuamente –salvo en los casos de guerra civil–, y la neutralidad en
los conflictos europeos fue un impulso natural de la nación que los Gobiernos españoles intentaron mantener a toda costa. No era novedad la posición subordinada en la órbita de alguna
gran potencia mundial –antes Gran Bretaña y en menor medida Francia; posteriormente
Alemania, y desde la Segunda Guerra Mundial Norteamérica– pero sí el compromiso militar
adquirido explícitamente, la cesión de soberanía y la posibilidad de implicar al país en un conflicto ajeno a sus intereses. La orientación hacia el área de influencia franco-británica que
había dominado la política exterior española durante gran parte del XIX y el primer tercio del
siglo XX nunca implicó tales concesiones, ni siquiera compromisos que pudieran arrastrar al
país en conflictos continentales -doctrina formulada expresamente desde Cánovas al menos.
Fue en 1940, tras los primeros éxitos del Tercer Reich, cuando Franco llevó a cabo la más
importante rectificación doctrinal de la política exterior española al proponer a Hitler la incorporación de su país a la guerra mediante la toma de Gibraltar y a cambio de una parte del imperio colonial francés. España se comprometió en ese momento en los asuntos continentales y lo
26
Ibidem.
25
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hizo en plenas hostilidades, pero ni siquiera entonces se llegó a ceder territorio de soberanía
española a una potencia extranjera. Los compromisos con Estados Unidos, por el contrario,
incluían la cesión y el uso de bases militares permanentes desde las que se podía lanzar un ataque con ingenios nucleares a una tercera potencia sin el previo consentimiento del Estado
español, que sólo debía ser informado de ello. Una cesión de soberanía tan insólita se hacía a
cambio de un acuerdo que ni siquiera tenía el rango de Tratado, que no incorporaba una cláusula de garantía o defensa mutua, y cuyas contrapartidas económicas fueron ya entonces consideradas insuficientes. Sólo el autoritarismo franquista podía permitirse cambiar el rumbo
con tanta rapidez y de manera tan radical, hurtando a la población el derecho a debatir una
decisión de tanta trascendencia.
Todo ello se explica, sin duda, por los beneficios que el régimen franquista esperaba obtener de esos acuerdos, tanto de orden externo como interno. Para el régimen franquista, su vinculación con los Estados Unidos en modo alguno constituía un fin en sí mismo. Aunque sin
duda sirvió para afianzar el régimen de Franco, la nueva relación se consideró un instrumento
del cual valerse para alcanzar una serie de objetivos pertenecientes a los ámbitos político, económico y militar. En el terreno político, los Estados Unidos debían servir de padrinos en el
retorno de España a la sociedad internacional después del aislamiento sufrido tras la Segunda
Guerra Mundial. Aunque los peores años del aislamiento político ya habían pasado, los acuerdos suponían una garantía frente a futuras presiones internacionales. El hasta entonces repudiado régimen de Franco se presentaba ahora avalado por el país más poderoso de la tierra, y
eso constituía un dato nuevo que todo el mundo debía tener en cuenta a partir de entonces. A
pesar de ello, el patrocinio estadounidense no logró que se franqueara la entrada de la España
de Franco a las organizaciones que protagonizaron la integración europea. La misma naturaleza del franquismo puso unos límites a la integración de España en la sociedad internacional, y
en las organizaciones europeas en particular, que ni siquiera los Estados Unidos, con todo su
peso, fueron capaces de franquear.
En el terreno militar, los pactos debían servir para modernizar las Fuerzas Armadas y fortalecer la defensa nacional, y al mismo tiempo incorporar España al sistema defensivo occidental. Los ejércitos españoles, en efecto, se modernizaron, pero esas nuevas capacidades quedaron muy lejos de las necesidades que crearon los nuevos riesgos asumidos desde la firma de los
pactos. Incluso la incorporación al sistema defensivo occidental se hizo de forma muy precaria, pues se dejó a España al margen de la OTAN, su principal instrumento, a pesar del empeño que puso la diplomacia estadounidense en conseguirlo. España compartía, como el resto de
Europa, los riegos de un enfrentamiento militar entre los dos bloques, pero no disfrutaba de la
garantía y de la seguridad de defensa mutua que proporcionaba la alianza.
El otro gran objetivo, además del político, fue obtener una compensación económica que
aliviara la asfixia a la que conducía la autarquía económica practicada por el propio régimen.
Estados Unidos se convirtió en una fuente de financiación exterior imprescindible en aquellos
momentos, una vez demostrado el fracaso del desarrollo autárquico a partir exclusivamente de
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los recursos propios. También de allí se esperaba obtener la asistencia técnica que le estaba
siendo negada por los gobiernos europeos. Pero la contrapartida económica por el uso de las
bases no fue equiparable al Plan Marshall del que se habían beneficiado pocos años antes el
resto de los europeos, ni por el volumen ni por las condiciones en las que se concedió. Su objetivo tampoco era el mismo: en el Plan Marshall se trataba de acelerar la reconstrucción económica de Europa, necesaria para la propia economía estadounidense, y al mismo tiempo promover la prosperidad de las sociedades europeas como el mejor remedio para prevenir los
disturbios sociales que podrían favorecer la extensión del comunismo. En el caso español, descontado ese peligro por la vocación férreamente anticomunista del régimen de Franco, se trataba únicamente de aportar las infraestructuras y facilitar el funcionamiento del sistema económico hasta el nivel que fuera imprescindible para el correcto funcionamiento de las bases
militares.
En el terreno de los beneficios desde el punto de vista de la política interior, los pactos aseguraban, en primer lugar, el interés estadounidense por mantener la estabilidad política y económica internas en España. Además se fortalecía la situación del régimen frente a la oposición,
que quedaba desmoralizada y aislada internacionalmente. Por último, se ganaba un importante recurso de propaganda interna: los pactos demostraban que España tenía razón, porque la
potencia hegemónica del mundo occidental volvía ahora su mirada hacia este país, reconociendo su condición de adelantado en la guerra contra el comunismo y solicitando su colaboración en la defensa del mundo occidental.
Las relaciones bilaterales encontraron en esos acuerdos un marco de colaboración en el que
desarrollarse, y también un techo infranqueable durante veinte años. Desde luego, los acuerdos no eran el reflejo de un propósito común y compartido –excepto, quizá, el de enfrentarse a
la amenaza de un peligro revolucionario comunista en España–. Se trató de un matrimonio de
conveniencia, no de un matrimonio por amor, en el que las dos partes esperaban que el otro
cambiase de actitud con el tiempo. Para el régimen de Franco lo importante no era la alianza en
sí misma –nunca se tomaron en serio el peligro de invasión soviética– sino las consecuencias
políticas del acuerdo, tanto internas como externas, mientras que para los norteamericanos el
interés militar fue siempre el determinante, y estaban dispuestos a pagar el precio estrictamente necesario para alcanzarlo. La lógica bélica de la política exterior norteamericana se
imponía a su tendencia mesiánica, y en nombre de la defensa del mundo libre se sostenía a una
dictadura militar con reminiscencias fascistas. De ahí sus contradicciones y los conflictos entre
la línea política seguida y las tendencias de la opinión pública mayoritaria en Estados Unidos.
De hecho, una de las consecuencias de los pactos, inevitable pero no por ello menos desagradable, fue la de deteriorar la imagen de los Estados Unidos en el mundo occidental, especialmente entre la opinión de los países europeos, y también entre la opinión de los demócratas
españoles. Los pactos con el régimen de Franco se justificaban porque les permitían obtener
bases aéreas en ultramar que incrementaban su fuerza general respecto a la URSS en el conjunto de la relación estratégica. Desde luego, no era un dispositivo para organizar la defensa
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local, y su asistencia tampoco era un medio de posibilitarla. El interés de los Estados Unidos,
por lo tanto, consistía en limitar sus concesiones y establecer el nivel mínimo de cooperación
que permitiese el pleno funcionamiento de las bases. Mientras que la ayuda otorgada en el Plan
Marshall tenía un fin que era económico en primer término, aunque con un trasfondo militar,
en el caso español, por el contrario, la ayuda económica otorgada se hacía con el fin exclusivo
de contribuir a la creación de las condiciones mínimas que permitieran el sostenimiento del
programa militar. Ese era el punto de equilibrio de los intereses de ambos. La trampa estaba en
que mientras no se ampliaran los recursos disponibles para que el régimen alcanzara sus objetivos de desarrollo económico y fortalecimiento de su defensa, necesariamente tenía que continuar la relación de dependencia, lo que hacía impensable la ruptura de los acuerdos. Así,
pronto se dieron cuenta los responsables españoles de que, mientras los estadounidenses
alcanzaban plenamente sus objetivos con el uso de las bases, los españoles no conseguían sus
objetivos estratégicos en el terreno económico, y limitadamente en el de la política internacional; de ahí la insatisfacción que empezó a manifestarse desde comienzos de los años sesenta.
La posición de continua dependencia en la que cayó la política exterior española vino motivada por el hecho de que Estados Unidos era la única alternativa que se ofrecía al régimen para
poder alcanzar tales objetivos estratégicos. El aislamiento político del régimen explica la imperiosa necesidad que tenía de no permitir el deterioro de esas relaciones, y en consecuencia su
débil posición negociadora en la revisión de los acuerdos. No había capacidad de presión porque el mantenimiento de los acuerdos era una cuestión vital para el régimen, y cualesquiera
otros intereses debían ser sacrificados en consideración a éstos. No era creíble la amenaza de
volver a la tradicional política de recogimiento, como se intentó en la renovación de los acuerdos de 1968, y menos aún la de buscar otros apoyos internacionales alternativos.
Por encima de las consecuencias directas que se derivaron de la firma de los pactos, está el
hecho de que con ellos cristalizó una relación amistosa basada en intereses recíprocos que perduró en el tiempo. Entre 1953 y 1975 se mantuvo esa relación, estrecha pero problemática, que
no satisfacía plenamente los intereses de las dos partes pero que respondía a sus respectivas
necesidades. La democracia se encontró con ese legado, que acabaría provocando uno de los
mayores debates de la Transición. Pero la relación se asentó cuando fue enmarcada en la
Alianza Atlántica y compensada con la incorporación de España a la Comunidad Europea. Se
superó así el handicap inicial que suponía que la relación que se estableció con los Estados
Unidos en los años cincuenta se hizo al margen de las organizaciones multilaterales de defensa y de cooperación europea.
Por último, señalaremos algunas paradojas que se explican por los efectos a largo plazo que
ha provocado la alianza, llamémosla así, inaugurada con los pactos de 1953. Desde entonces la
política exterior española se ha mantenido inserta en el sistema de alianzas trasatlántico, y sin
embargo ello no ha impedido, sino todo lo contrario, la pervivencia de una cultura aislacionista y neutralista que se manifiesta intermitentemente en la sociedad española. Al mismo tiempo, a pesar de que la alianza con Estados Unidos se convirtió en una constante de nuestra políCuadernos de Historia Contemporánea
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tica exterior que introdujo el régimen anterior y que la transición no modificó sustancialmente, es sabido el distanciamiento crítico con el que amplias capas de la sociedad española contemplan esa colaboración. Uno de los efectos más persistentes derivado de la colaboración
entre Estados Unidos y la dictadura franquista ha sido precisamente la formación de una
«imagen pública» de los Estados Unidos muy negativa entre amplios sectores de la sociedad
española, que ha perdurado hasta prácticamente la actualidad.
Las razones de este último fenómeno son bastante conocidas27. En España -como ocurre
también en buena parte de América Latina- los Estados Unidos no han ejercido el papel libertador que tuvo en el resto de Europa, sino que, al contrario, han sido un factor de apoyo a las
dictaduras conservadoras. En Europa los estadounidenses se convirtieron en los liberadores
del fascismo y en los generosos donantes del Plan Marshall; allí contribuyeron a restablecer el
orden liberal, democrático y la economía de mercado. En España, sin embargo, la imagen de
Estados Unidos se ha conformado en gran parte a partir de su cooperación con el franquismo,
de modo que para muchos cumplió el papel de principal sustento a nivel internacional del régimen. Se tiene además la certeza de que cualquier intento serio de recuperar las bases militares
que el franquismo cedió en 1953, hubiera supuesto un peligro gravísimo de desestabilización
en la delicada transición española a la democracia, lo que equivale a reconocer una supeditación y una dependencia peligrosa respecto al poderoso aliado. Aunque nunca se dijo expresamente, se dejó entender que la entrada en la Comunidad Europea sería facilitada con nuestro
previo ingreso en la OTAN, cosa que se hizo precipitadamente tras el intento fallido de golpe de
estado del 23-F -renunciando a negociar unos mínimos como la cuestión de Gibraltar o la integración de Ceuta y Melilla en el área protegida por la Alianza Atlántica. La incorporación de la
España del postfranquismo a los mecanismos de la seguridad occidental se encontró con la
oposición de partida de aquellos grupos políticos que habían tenido como principal rasgo definitorio el antifranquismo, basándose, al menos en parte, en esa identificación entre Estados
Unidos, el franquismo y la Alianza Atlántica. En términos simbólicos, los detractores de las
bases se adueñaron de las banderas del pacifismo y de la soberanía nacional, y acusaron a los
Estados Unidos, la potencia hegemónica de la Alianza, de colonialismo, de belicismo y de prepotencia imperial. De ahí la incertidumbre en el referéndum de la OTAN y la necesidad política de proceder a una cierta retirada de las fuerzas estadounidenses en España durante la democracia. En definitiva, la disponibilidad de las bases a costa del sostenimiento del régimen
franquista tuvo para los Estados Unidos un considerable coste en términos de opinión pública. Coste que se tradujo en el hecho de que el sentimiento antinorteamericano –que en reali-
27 Un buen análisis de la formación histórica de la imagen de Estados Unidos en España se encuentra en
Azcárate, M.: «La percepción española de los Estados Unidos», Leviatán, 33 (1988), pp. 5-18. Sus conclusiones han
sido actualizadas en el trabajo de Alonso Zaldívar, Carlos: Miradas torcidas. Percepciones mutuas entre España y Estados
Unidos, Documento de trabajo del Real Instituto Elcano (4/9/2003), http://www.realinstitutoelcano.org/documentos. También es interesante el artículo de Elorza, Antonio: «De ‘Bienvenido Mister Marshall’ au 11 de septembre
2001: les sources de l’antiaméricanisme espagnol», Les Cahiers D’Histoire Sociale, 21 (hiver 2002-2003), pp. 43-56.
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dad es sólo el rechazo de su política exterior y de su forma de ejercer el liderazgo mundial– siga
siendo en el pueblo español más fuerte que en el resto de Europa occidental28.
6. Cuestiones pendientes
La primera cuestión pendiente de dilucidar, por lo tanto, es cuánto hay de fundado o de
infundado en esa identificación entre la presencia norteamericana en España y el apoyo a la
dictadura franquista. Más concretamente, cómo se ha formado esa mala imagen de los Estados
Unidos en España; por qué su presencia ininterrumpida durante tantos años no ha servido
para mejorarla; qué esfuerzos se hicieron para superarla; ¿se trata de una debilidad sustancial
de la diplomacia norteamericana, que prestó escasa atención a los aspectos simbólicos de su
política exterior?; ¿se trata de una mala gestión de esos aspectos y del uso de técnicas inadecuadas?; ¿o, sencillamente, las técnicas de lo que ahora se llama «public diplomacy» y gestión
de imagen, y antes se denominaba «relaciones informativas y culturales», no son capaces de
contrarrestar los efectos que sobre la opinión crea la elección de unas amistades y de unos aliados política e ideológicamente comprometedores? Estas son algunas de las cuestiones, entre
otras, que intenta responder Lorenzo Delgado en el artículo que aquí presentamos. Veremos
cómo hay indicios, en los documentos estadounidenses, de una política basada sobre principios morales, o por lo menos rastros de una necesidad de justificar la colaboración con la dictadura franquista presentándola como un intento de incluir a la española en el seno de las
«sociedades modernas». El autor es especialista en las políticas culturales y de propaganda en
el exterior desarrolladas por diversos países a partir de la Segunda Guerra Mundial, y también
en las relaciones hispanonorteamericanas29.
A pesar de que ya existen bastantes estudios sobre las negociaciones que condujeron a los
acuerdos de 1953 y sobre el complejo proceso de toma de decisiones que se siguió por parte de
la administración estadounidense, el artículo de Carlos Escudé aporta nuevos y relevantes
detalles sobre la cuestión. La documentación recientemente desclasificada le ha permitido
identificar los objetivos a veces complementarios pero otras veces contradictorios de diferentes agencias y ramas del Estado y gobierno estadounidense, las diferentes posiciones mantenidas en el seno del Consejo de Seguridad Nacional, y describir el mecanismo que finalmente
unificó a dichas instancias en una política nacional. También aporta datos reveladores sobre
otros aspectos importantes como fueron la posición obstaculizadora de la diplomacia británica o el regateo de las compensaciones económicas. El profesor Escudé, autor de un excelente
28 Ver Noya, Javier: «La imagen de Estados Unidos en España. Resultados del Barómetro del Real Instituto
Elcano», Documento del Real Instituo Elcano, (21/7/2003), http://realinstitutoelcano.org/documentos.
29 Sobre este último tema, ver «Le régime de Franco, le plan Marshall et les puissances occidentales», Relations
Internationales, 106, (été 2001), pp. 213-230; y «Les États-Unis et l’Espagne, 1945-1975» en Barjot, D. y Réveillard,
Ch.: L’Américanisation de l’Europe occidentale au XXe siècle. Mythe et Réalité, Paris, Press. Univ. Paris-Sorbonne, 2002,
pp.133-6.
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trabajo sobre las relaciones entre Estados Unidos y Argentina en el periodo inmediatamente
anterior30, aporta una perspectiva comparativa que permite señalar las peculiaridades del proceso negociador con España.
¿Sirvieron los pactos de 1953 exclusivamente a los intereses del régimen de Franco, o fueron también la mejor opción desde el punto de vista de los intereses nacionales? ¿Se puede
hablar de intereses generales de España e intereses particulares del régimen como alternativas
mutuamente excluyentes? Parece claro, por ejemplo, que en 1963 lo más urgente, como reconocían los propios funcionarios del régimen, era revisar las modalidades de utilización de las
instalaciones militares conjuntas, pero una postura más firme y exigente hubiera puesto en
peligro la estabilidad del régimen, y eso condicionó finalmente la toma de decisiones. Ángel
Viñas, autor del primero y más profundo estudio realizado en España sobre los pactos de 1953,
y que acaba de publicar un nuevo libro sobre las relaciones con Estados Unidos y la renegociación de los pactos hasta la profunda la revisión acordada en 198831, nos ofrece en su artículo
los elementos necesarios para la respuesta.
Hay quien, aceptando que la relación estratégica fortaleció al régimen, hace hincapié en el
hecho de que la cooperación económica, educativa, tecnológica y cultural favoreció que
amplios sectores de la sociedad española fueran apropiándose de ciertos valores asociados al
modelo que representa la sociedad americana: el liberalismo, el respeto de los derechos de la
persona, la libertad de iniciativa económica. Se plantea así la cuestión de cuál pudo ser a largo
plazo la influencia del acercamiento a Estados Unidos en el desarrollo que experimentó el país
en las décadas posteriores. Más concretamente ¿En qué medida contribuyó la ayuda económica norteamericana al crecimiento y a la modernización económica del país?
En el corto plazo, parece claro que la ayuda económica concedida en concepto de compensación tuvo la ventaja de soslayar provisionalmente el problema fundamental de la escasez de
medios de pago en divisas - aunque la disponibilidad de dólares no significaba que podían
usarse libremente, sino sólo para adquirir bienes y servicios aportados por el Gobierno de los
Estados Unidos. Pero tal escasez se fue agravando en la práctica hasta que no se decidió cambiar completamente el modelo de desarrollo seguido, de forma que algunos autores han sostenido que las contraprestaciones económicas estadounidenses retrasaron la necesaria estabilización de la economía española, prolongando así la política económica de autosuficiencia
abocada necesariamente al fracaso. La contrapartida, dicen los críticos, se agotó en tapar las
brechas de esa economía y en remediar las necesidades más urgentes de abastecimiento, en vez
30 Gran Bretaña, Estados Unidos y la Declinación Argentina, 1942-1949, Buenos Aires, Belgrano, 1983. Escudé es
también autor de una muy interesante conceptualización sobre lo que debe ser la política exterior de los Estados que
él denomina «débiles»: El realismo de los Estados débiles, Buenos Aires, GEL, 1995.
31 Los pactos secretos de Franco con Estados Unidos. Bases, ayuda económica, recortes de soberanía, Barcelona,
Grijalbo, 1981, y En las garras del águila. Los pactos con Estados Unidos de Francisco Franco a Felipe González, 1945-1995,
Barcelona, Crítica, 2003.
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de servir de motor de crecimiento sostenido. Por otro lado, es evidente que la ayuda económica sirvió para sumar a España al cúmulo de mercados de exportación estadounidenses, agregando una fuente de demanda y creando una duradera dependencia tecnológica.
En el medio plazo, la cuestión que se plantea es la de si fue importante la presión norteamericana para forzar un cambio de modelo en la política económica seguida: ¿Se vinculó la ayuda
a determinados cambios en el modelo de gestión económica? ¿Contribuyó a resquebrajar la
política autárquica y a preparar los cambios que llegarían con el Plan de Estabilización de 1959?
Todo el mundo está de acuerdo en que el momento clave en el desarrollo económico y social de
España fue la aplicación del Plan de Estabilización de 1959: ¿Qué influencia tuvo en ello
Estados Unidos, el principal socio internacional de España en ese momento? Más concretamente, ¿influyó la ayuda técnica norteamericana, sobre todo la destinada a la formación de
empresarios, directivos y técnicos, en el desembarco de los tecnócratas en el Gobierno español durante la segunda mitad de los años cincuenta?
En el largo plazo, ¿cuál fue la trascendencia de la relación bilateral en la modernización del
sistema productivo y en el desarrollo tecnológico del país? Nuria Puig aporta interesantes elementos de respuesta al analizar los efectos de la cooperación técnica en particular.
Anteriormente había estudiado la influencia estadounidense en la creación de las primeras
escuelas de negocios en España y en la implantación de un modelo de formación de los directivos de empresa32. José Luis García Ruiz, por su parte, estudia en profundidad la penetración
en España del modelo estadounidense de relaciones laborales. Anteriormente había realizado
importantes estudios monográficos sobre la colaboración industrial entre los dos países33.
Añadimos a este dossier el texto de la conferencia de Stanley Payne en el curso de verano de
El Escorial, dedicada especialmente a analizar la evolución de la opinión pública estadounidense respecto a España. Su aportación tiene el doble valor de ser un testimonio inestimable
de alguien que conoció directamente el desarrollo de las relaciones bilaterales en todo este largo periodo, y aportar además el análisis lúcido de un historiador que observa esas relaciones
desde la ventajosa posición que le proporciona su condición de ciudadano estadounidense y
especialista en la historia de la España contemporánea34.
Quedan muchas cuestiones pendientes sobre la influencia que ejercieron los Estados
Unidos sobre la sociedad española. Una de las más relevantes, por ejemplo, es la que se refie-
32 « Americanization of a European latecomer: Transferring US Management Models to Spain», en Tiratsoo,
N. y Kipping, M. (eds.): Americanization in 20th century Europe: Business, culture, politics, Lille, Université Charles-deGaulle, 2002, pp. 259-275; y «Educating Spanish Managers: The United States, Modernising Networks, and
Business Schools in Spain, 1950-1975», en Amdam, R.P. (ed.): Inside the Business Schools: The Content of European
Business Education, Oslo, Abstrakt Press 2003, pp. 58-86. Nuria Puig también ha publicado, junto con Adoración
Álvaro, «Estados Unidos y la modernización de los empresarios españoles, 1950-1975», Historia del Presente, 1
(2002), pp. 8-29.
33 ¡Es un motor español! Historia empresarial de Barreiros, Madrid, Síntesis, 2001, junto a Manuel Santos.
34 Sobre la historia española más reciente ha escrito varias obras, entre ellas la que dirigió con el título The
Politics of Democratic Spain, Chicago, Chicago Council on Foreign Relations, 1986.
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re a la penetración de modos de vida, de valores y de pautas culturales estadounidenses en el
conjunto de la sociedad. Es cierto que su influjo comienza a proyectarse con intensidad a partir de los años cincuenta, pero también lo es que en gran parte es ajeno a las incidencias particulares de las relaciones bilaterales. El proceso de «americanización» de la sociedades –concepto difuso que abarca fenómenos muy diferentes– se produjo de forma parecida en buena
parte del mundo, de forma que hay que atribuirlo a un origen distinto a la aproximación diplomática y militar, relacionado con la difusión de los valores estadounidenses en los medios de
comunicación de masas, con la capacidad de exportación de su industria del entretenimiento,
con el éxito de su cultura del consumo y del ocio, etc. Este es, sin duda, un extenso campo apenas explorado, que reclama nuevas y originales investigaciones.
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Las relaciones culturales entre España y
Estados Unidos, de la Guerra Mundial
a los Pactos de 1953
Cultural relations between Spain and the United
States, from World War II
to the Pacts of 1953
Lorenzo DELGADO GÓMEZ-ESCALONILLA
ABSTRACT
RESUMEN
Instituto de Historia-CSIC
La guerra civil provocó una brusca ruptura en las relaciones culturales entre España y
Estados Unidos. Durante la guerra mundial ambos países se convirtieron en rivales en el
escenario latinoamericano, si bien la incorporación de Estados Unidos al conflicto fue
acompañada por el establecimiento de un aparato de propaganda informativa y cultural
en España que iba a perdurar más allá de la conclusión de la guerra. La naturaleza política del régimen franquista impidió, no obstante, que España fuera incluida inicialmente
en los circuitos de intercambio cultural, educativo y científico erigidos por Estados Unidos
en la postguerra mundial. Esa incorporación no tuvo lugar hasta que el contexto de la
guerra fría puso en valor la posición estratégica española y relegó los prejuicios ideológicos hacia el franquismo. Los primeros acuerdos de índole cultural precedieron, con escasa antelación, a la firma de los pactos bilaterales de 1953, con el objetivo de ir preparando a sectores escogidos de la sociedad española para facilitar la consecución de los
objetivos norteamericanos.
PALABRAS
CLAVE
España
Estados
Unidos
Relaciones
culturales
Propaganda
Siglo XX
Civil War provoked a hard breaking in Spain-United States relations. Both countries became rivals in Latin America during World War II, though after their entry into war, the
United States established a propaganda apparatus in Spain, with informative and cultural
purposes, which continued working long after the conflict was over. Nevertheless, the
KEY
WORDS
political nature of Franco’s regime prevented Spain from being inserted into the cultural,
educative and scientific interchange circuits created by the United States during the postSpain
war era. The insertion did not take place unit the development of Cold War increased the
value of Spain’s strategic position, pushing into the background former ideological preju- United States
Cultural
dices against Franco’s regime. The bilateral pact of 1953 were immediately preceeded by
relations
cultural agreements, in order to make easier for the United States to fulfill their objectives Propaganda
in Spain, by preparing selected sectors of Spanish society.
XXth Century
SUMARIO 1. Relaciones culturales y propaganda de guerra. 2. Una política de «relaciones públicas» para atraer a la elites europeas. 3. La inclusión de España en los circuitos de intercambio cultural de Estados Unidos.
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ISSN: 0214-400X
Lorenzo Delgado
Las relaciones culturales entre España y Estados Unidos
El desenlace de la guerra civil afectó seriamente a las relaciones culturales establecidas entre
España y Estados Unidos en el transcurso del primer tercio del siglo XX. Para empezar, la principal institución española que las había impulsado, la Junta para Ampliación de Estudios, quedó disuelta a iniciativa de los vencedores. Tanto la Junta como sus miembros más destacados,
intelectuales, profesores y científicos de talante liberal y reformista, eran tachados entonces de
«traidores a la patria». Se les culpaba de haber abierto el país a influencias extranjeras que
habían sido la semilla del enfrentamiento fratricida, de ser los responsables de la difusión de
ideas y teorías que habían llevado a abandonar la tradición cultural de raigambre católica, junto a críticas más concretas de practicar el favoritismo y la discriminación en la aplicación de sus
competencias académicas. Los protagonistas de la apertura cultural y científica hacia el exterior en las décadas precedentes quedaban, pues, asimilados a la condición de núcleo ideológico de la «Anti-Patria»1.
En lo sucesivo, las competencias, recursos y centros de investigación de la Junta fueron
transferidos al Consejo Superior de Investigaciones Científicas, establecido en 1940 para
impregnar la investigación y la ciencia españolas de una carga católica y reaccionaria. Buena
parte de las figuras emblemáticas del panorama intelectual y científico anterior a la guerra civil,
junto a los cuadros que habían contribuido a formar, pasaron a engrosar las filas del exilio.
Algunos de ellos obtuvieron puestos docentes en universidades norteamericanas, para lo cual
fueron muy útiles los contactos forjados en las primeras décadas del siglo2. Con ellos se perdió
uno de los principales activos de las relaciones bilaterales que habían logrado cristalizar en las
décadas anteriores, si bien eso no preocupaba entonces al nuevo régimen político español. Ni
sus intereses políticos ni sus proyectos culturales y científicos tenían a Estados Unidos como
interlocutor. Más bien todo lo contrario. Si algo caracterizó inicialmente tales relaciones fue
una actitud de hostilidad que se demostró muy negativa tanto para las expectativas de la política exterior de la dictadura como para el desarrollo científico español.
1. Relaciones culturales y propaganda de guerra
Durante la guerra civil el bando franquista había consolidado una fuerte afinidad ideológica con Alemania e Italia, que se convirtió en una alianza tácita y apenas disimulada con las
potencias del Eje tras el estallido de la Segunda Guerra Mundial en suelo europeo. El proyecto
1 Sobre esa justificación ideológica, que ya comenzó a circular durante el transcurso de la guerra civil, vid.
Suñer, Enrique: Los intelectuales y la tragedia española, San Sebastian, Ed. Española, 1938; Eguía Ruiz,
Constancio: Los causantes de la tragedia hispana. Un gran crimen de los intelectuales españoles, Buenos Aires, Ed.
Difusión, 1938, y la obra colectiva Una poderosa fuerza secreta: la Institución Libre de Enseñanza, San Sebastian, Ed.
Española, 1940.
2 En el libro de Amo, Julian y Shelby, Charmion: La obra impresa de los intelectuales españoles en América (19361945), Madrid, ANABAD, 1994, se sigue la trayectoria de 623 intelectuales españoles que se instalaron en aquellos
años en diversos países americanos. En torno a un 10% de ellos (61) recalaron en Estados Unidos, de forma temporal o permanente. Entre ellos se encontraban José Antonio de Aguirre, Américo Castro, Tomás Navarro,
Fernando de los Ríos, Pedro Salinas, Ramón J. Sender, etc.
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Las relaciones culturales entre España y Estados Unidos
de construir una Nueva Europa de carácter fascista fue la referencia política de los dirigentes
del régimen español en los primeros años cuarenta. También desde el punto de vista cultural y
científico las relaciones con Alemania e Italia iban a gozar de una posición de privilegio en
aquellos años. Para Alemania e Italia este canal permitía ganar adeptos entre las elites de la dictadura española, tanto en el mundo de la cultura y la ciencia, como en el campo de la información y en distintos cuerpos de la administración. Además, ofrecía un medio para realizar una
propaganda encubierta de sus móviles internacionales, ya que oficialmente estaba prohibida la
propaganda directa de los beligerantes. Para España suponía, sobre todo, un medio de consolidar su afinidad con los pilares básicos de la Europa fascista y de incrementar su paulatina
integración en las estructuras del Nuevo Orden.
Tanto Alemania como Italia fundaron en los primeros años de la guerra mundial sendos
Institutos de Cultura en la capital española, que recogían el testigo de centros preexistentes
pero elevados ahora de categoría y con mayores recursos. El Instituto Alemán de Cultura mantuvo un estrecho contacto con el Consejo Superior de Investigaciones Científicas para desarrollar las relaciones entre investigadores españoles y alemanes, y estimuló el intercambio
de profesores y el envío de lectores de español, becarios y pensionados, contando para ello
con la ayuda de los organismos alemanes correspondientes. En todas estas vertientes cabe
afirmar que el protagonismo alemán en aquellos años estuvo muy por delante del que pudo
adquirir cualquier otro país, incluida Italia. La nación mediterránea fue a la zaga de la influencia cultural alemana, si bien no bajó la guardia y procuró dar la réplica en la medida de sus
posibilidades.
Los gobiernos alemán e italiano, bien a través de sus centros universitarios y de investigación, bien por medio de otros organismos oficiales, se mostraron en todo momento muy
receptivos en cuanto afectaba a ese intercambio cultural y científico. Un intercambio que junto a las iniciativas aludidas cubrió asimismo otra variada gama de actividades: ampliación de la
red docente alemana e italiana en España, que iría acompañada del incremento paralelo del
número de lectorados de ambas nacionalidades en centros españoles y de los profesores de
enseñanza secundaria dedicados a impartir los dos idiomas; visitas a Alemania e Italia de ingenieros españoles de diversos campos de especialización; invitaciones a profesores, periodistas, escritores o funcionarios españoles para asistir a congresos y reuniones internacionales;
firma de acuerdos de colaboración en materia cinematográfica y jurídica; exposiciones artísticas; celebración de ciclos de música clásica y de ópera; representaciones de los coros y danzas
españoles, e incluso acogida de viajes turísticos a España3.
Con los países aliados el régimen español no iba a mostrar, como era de prever, una disponibilidad semejante para el estrechamiento de sus relaciones. En el caso concreto de Estados
Unidos, la guerra civil había significado, como ya se avanzó, la ruptura de los vínculos cultura3 Más datos sobre ese conjunto de actividades en Delgado Gómez-Escalonilla, Lorenzo: Imperio de papel. Acción
cultural y política exterior durante el primer franquismo, Madrid, CSIC, 1992, pp. 193-210.
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les preexistentes. El intercambio de profesores y estudiantes estaba suspendido, incluso la circulación de periódicos, revistas y libros médicos y técnicos norteamericanos en España se
había reducido muy considerablemente. Esta última fue una de las primeras gestiones que se
abordaron tras la contienda civil. El principal obstáculo que encontraba la entrada en España
de publicaciones estadounidenses estaba relacionado con el mecanismo de pago en divisas de
esas importaciones, dada la carencia de las mismas que existía en España. Otra traba complementaria consistía en la necesidad de disponer de una autorización de la censura gubernativa
para tales materias4. Junto a lo anterior, otro temprano motivo de fricción bilateral vino originado por las restricciones impuestas al comercio de películas norteamericanas. Poco después
de acabar la guerra civil, la censura cinematográfica española había decidido prohibir la
importación de películas en que participasen una serie de personajes del mundo del cine que
habían apoyado al bando republicano5. A ello le siguieron las dificultades ocasionadas por el
sistema de cuotas y permisos de importación, el control de divisas extranjeras, los gastos derivados del doblaje de las películas y otras tasas que grababan su compra y difusión, el monopolio oficial de los noticiarios y la burocracia sindical6.
La solución a tales contenciosos iba a verse entorpecida por la actitud oficial española de
hostilidad hacia Estados Unidos. El antinorteamericanismo había sido uno de los argumentos
empleados por la propaganda del bando sublevado durante la guerra civil. A las viejas imágenes del 98 se sumaron los prejuicios antiliberales y tradicionalistas compartidos por los grupos
que apoyaron el golpe militar, junto al discurso antimaterialista y en ocasiones anticapitalista
pregonado por los seguidores de la Falange. Los dirigentes franquistas, además, veían al país
americano como un adversario a combatir en la lucha por extender la influencia española a los
países hispanos del otro lado del Atlántico.
En cuanto a Estados Unidos, su interés por una aproximación cultural hacia España era
todavía limitado. Sin duda a su gobierno le contrariaban los impedimentos que encontraba la
divulgación en España de sus producciones culturales, con sus consiguientes perjuicios eco4 Las posturas de cada uno de los países sobre el asunto quedaban reflejadas en los informes «Circulation of
American Printed Matter in Spain», 22-XII-1939, y «Difficulties Facing the Sale of American Publications in
Spain», 30-IX-1940 (NARA, RG 59 DF 811.42752/16 y 24), y «Entrada de publicaciones norteamericanas en
España», 14-VIII-1940 (AMAE, R-1724/103).
5 La correspondencia cruzada entre la Junta Superior de Censura Cinematográfica del Ministerio de la
Gobernación, el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Embajador en Washington para la confección de esas listas
negras, que determinaba quienes y por qué estarían incluidos en las mismas, puede consultarse en AMAE, R1724/126.
6 Las trabas a la exportación de películas norteamericanas a España dieron lugar en aquellos años a un
constante seguimiento diplomático de la cuestión, en el que se mezclaban los intereses económicos en liza junto a la vertiente propagandística que tenía el cine en esa coyuntura de conflicto internacional. De hecho, los
representantes norteamericanos no dejaban de recalcar que las dificultades que encontraban sus películas eran
paralelas a las facilidades dadas a los largometrajes alemanes, aunque insistían en que las cintas procedentes de
Estados Unidos eran, en cualquier caso, las preferidas del público español. A modo de balance de la situación
en esos años vid. el voluminoso informe «The Motion Picture Business in Spain», 9-VI-1943. NARA, RG 59
DF 852.4016.
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nómicos, al igual que la campaña de prensa orquestada por el gobierno franquista contra su
política en el continente americano. Pero España todavía quedaba lejos de su campo de prioridades. Estados Unidos aún no era un país beligerante, ni su intervención en España se interpretaba en la clave cultural-propagandística que desarrollaba el British Institute de Madrid,
constituido por entonces, para contrarrestar la actividad de las naciones del Eje. Aunque desde la Embajada norteamericana en Madrid se insistiera en el segundo semestre de 1940 en la
conveniencia de intensificar las relaciones culturales con España, con las miras puestas incluso en las repercusiones que ello tendría en el escenario latinoamericano, esa actuación aún
habría de demorarse por algún tiempo7.
La atención norteamericana en el ámbito cultural estuvo inicialmente focalizada hacia
América Latina, donde iba a ponerse en marcha un vasto programa de cooperación cultural,
científica y económica con los países de la región, destinado a fomentar la solidaridad continental. Estados Unidos se incorporó tardíamente al núcleo de países que contaban con un servicio oficial encargado de desarrollar sus relaciones culturales con el exterior. De hecho, en los
años treinta el francés era la segunda lengua en América Latina (tras el español o el portugués),
no eran demasiados los estudiantes de la región que acudían a centros norteamericanos, ni
tampoco existía un comercio de libros y revistas procedentes de este país y con destino al resto del continente equiparable a las importaciones de origen europeo. El factor que impulsó a
desarrollar un intercambio cultural más activo con aquella zona fue el temor a los efectos de la
propaganda de la Alemania nazi, a través de la actividad de las colonias de emigrantes de esta
nación instalados en países de la zona, del envío y difusión de sus producciones culturales y
científicas, de la política de becas del Instituto Iberoamericano de Berlín, etc.
La Division of Cultural Relations del Departamento de Estado se creó en julio de 1938. En sus
orígenes debía ocuparse de organizar la aplicación de la Convención para la promoción de las
relaciones culturales inter-americanas que se había aprobado en la Conferencia panamericana
celebrada en Buenos Aires en diciembre de 1936, aunque simultáneamente sus miras estaban
puestas en contrarrestar la influencia alemana al intensificar las manifestaciones de la Good
Neighbor Policy en América Latina. Unos meses después, se designó un General Advisory Committee
on Cultural Relations, que habría de contribuir a la definición de sus objetivos al tiempo que facilitaba la coordinación con las agencias privadas comprometidas desde tiempo atrás con el
fomento de los intercambios educativos y culturales con el exterior (Institute of International
Education, American Library Association, American Council of Learned Societies, las Fundaciones
Carnegie, Guggenheim, Rockefeller, etc.). También en 1938 comenzó a funcionar el
Interdepartmental Committee on Cooperation with the American Republics, aunque no se constituyó
formalmente hasta agosto de 1939. Este comité estaba llamado a diseñar programas de cooperación técnica con los países latinoamericanos, que incluyesen el intercambio de especialistas en
diversos campos, contando en este caso con la ayuda de otros departamentos y agencias federa7
«Cultural Relations with Spain», 20-IX-1940. NARA, RG 59 DF 810.42752/7.
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les (Agricultura, Comercio, Trabajo, Interior, Library of Congress, Public Health Service, etc.). Se
delimitaba así en sus orígenes una división de atribuciones, entre unos organismos dedicados a
la cooperación intelectual y otros consagrados a la cooperación técnica, que también se aplicaría
más tarde a los programas de cooperación con Europa durante la postguerra mundial.
El estallido de la guerra en Europa y el incremento de la propaganda de las naciones del Eje
en América Latina, que trataba de enfrentar a los países de la región con los designios norteamericanos, iban a extremar la urgencia del gobierno estadounidense por configurar un perímetro de seguridad y colaboración continental en el hemisferio occidental. América Latina
suponía un territorio vital para la seguridad norteamericana, al ser además una fuente de aprovisionamiento de materias primas estratégicas que, dadas las perturbaciones existentes en el
comercio ultramarino, resultaba aún más valiosa. En el verano de 1940 se establecía la Office for
Coordination of Commercial and Cultural Relations between the American Republics, bajo dependencia del Council of National Defense, con Nelson A. Rockefeller al frente. En julio de 1941 ese
organismo fue reorganizado adoptando la denominación de Office of the Coordinator of InterAmerican Affairs. Sobre la base del trabajo perfilado hasta entonces por el Interdepartmental
Committee on Cooperation y la Division of Cultural Relations iba a estructurarse un ambicioso conjunto de actuaciones que comprendía proyectos de cooperación económica y comercial, científico-técnicos, de bienestar social y salud pública, y de cultura e información. Su denominador común era favorecer el alineamiento de los países latinoamericanos con Estados Unidos y
sustraerles a la actuación de las naciones del Eje.
Para lograrlo actuaron conjuntamente organismos oficiales y agencias privadas, desplegando un abanico de programas e intervenciones: becas de viaje y estudio; intercambio de científicos, profesores y publicaciones; creación y mantenimiento de centros culturales, bibliotecas
y escuelas norteamericanas; preparación y distribución de películas, documentales y programas radiofónicos; formación de técnicos en diferentes ramas de la industria y la administración; invitaciones a Hemisphere leaders (educadores, juristas, funcionarios gubernamentales,
médicos, artistas, periodistas, etc.); enseñanza de las lenguas inter-americanas (inglés, español y portugués), junto al nombramiento de agregados culturales en casi todos los países de la
región. Esa intervención pretendía ir más allá de la tradicional acción sobre las elites para llegar también a las clases medias y bajas que representaban el 90% de las sociedades latinoamericanas. Una medida que favoreció considerablemente esa pretensión fue la decisión tomada
en aquel período por los gobiernos de doce países latinoamericanos de instaurar el inglés como
lengua obligatoria en sus sistemas escolares, en tanto que otros ocho la ofrecían como materia
electiva. En contrapartida, en 1941 el español remplazó al francés como primera lengua extranjera estudiada en las universidades y colleges de Estados Unidos8.
8 Mas información sobre la elaboración, contenido y evolución de los primeros programas de proyección
cultural, científica y técnica estadounidenses y los organismos encargados de su planificación y ejecución en
Hanson, Haldore: The Cultural-Cooperation Program 1938-1943, Washington, U.S. Government Printing Office,
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Las relaciones culturales entre España y Estados Unidos
Hasta 1941 tales acciones se ciñeron al continente americano. Desde 1942 esos programas se
extendieron a otros países de Asia, África y Europa, aunque su alcance fue bastante más limitado.
Representantes norteamericanos participaron asimismo en la Conferencia de Ministros Aliados
de Educación que inició su trabajo en Londres a finales de 1943 y que sería el germen de la UNESCO. Sin embargo, fuera del contexto geográfico americano las intervenciones de Estados Unidos
tuvieron otras formas de actuación y otras connotaciones. La incorporación norteamericana al
conflicto, tras el ataque a Pearl Harbour, iba poner todo su potencial militar, económico, cultural
e informativo al servicio del esfuerzo de guerra. En este último terreno, el peso iba a recaer en la
Office of War Information y en la Office of Strategic Services, instituidas en junio de 1942, con la salvedad de que operarían en todos los escenarios geográficos excepto en América Latina que quedaba reservaba al Coordinator’s Office designado en octubre de ese mismo año. Mientras se prolongó
la contienda la cultura fue instrumentalizada para servir a los objetivos de la lucha armada,
mediante la extensión al resto del mundo de algunas de las medidas previamente aplicadas en
territorio americano y un sustancial incremento de los fondos destinados a esa proyección cultural, ensamblada ahora con una dimensión informativa que perseguía fines claramente propagandísticos. En tal sentido, la Division of Cultural Relations colaboró estrechamente con la Office of War
Information, como tendremos ocasión de comprobar en el caso español.
Pero antes de que se produjera un relanzamiento de la acción cultural e informativa estadounidense en España, ambos países iban a cruzar sus armas, en términos simbólicos, en la disputa por extender su influencia sobre el subcontinente americano. Un combate, desde luego, que
el gobierno franquista tuvo perdido desde el principio, a pesar de que sus dirigentes se negaran
a aceptar lo evidente. Los dirigentes españoles del momento asistieron con preocupación al despliegue norteamericano en América Latina. Consideraban que España estaba llamada a ocupar
nuevamente un destacado papel en la zona, en virtud de sus lazos históricos, raciales, culturales
y religiosos con la misma. La intervención de Estados Unidos rivalizaba con esas pretensiones,
poniendo en peligro a su juicio el ascendiente español sobre la región. Si a lo anterior le unimos
la profunda transformación causada en la escena internacional por los triunfos iniciales de las
armas del Eje, las expectativas que esa situación generó en el nacionalismo revisionista del régimen español, junto a la prevención que todo ello despertaba entre las autoridades norteamericanas, estaremos cerca de comprender la intensidad de las reacciones de ambos países, muy por
encima de la realidad de los hechos.
La dictadura franquista, especialmente tras la derrota francesa en junio de 1940, trató de
sumarse al carro de quienes ya vislumbraba como vencedores, pasando en los meses siguien-
1944; History of the Office of the Coordinator of Inter-American Affairs, Washington, U.S. Government Printing
Office, 1947; Thomson, Charles A. and Laves, Walter H. C.: Cultural Relations and U.S. Foreign Policy,
Bloomington, Indiana University Press, 1963, pp. 27-56; Espinosa, J. Manuel: Inter-American Beginnings of U.S.
Cultural Diplomacy 1936-1948, Washington, U.S. Department of State, 1976; Ninkovich, Frank: The Diplomacy of
Ideas, U.S. Foreign policy and Cultural relations, 1938-1950, New York, Cambridge University Press, 1981, pp. 3560.
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tes por una aguda fase de tentación beligerante. Esa dinámica acentuó su veta reivindicativa.
Por lo que afecta a sus relaciones con América Latina, en aquellos momentos cobró fuerza una
campaña propagandística que llamaba a las repúblicas latinoamericanas a reaccionar frente a
los nuevos despliegues del imperialismo estadounidense, a la vez que se aspiraba a convertir a
España en el interlocutor privilegiado entre aquella zona y el nuevo centro de poder mundial
que estaba fraguándose en Europa. El régimen franquista no tenía capacidad, ni de lejos, para
competir con los programas de cooperación impulsados por Estados Unidos en el subcontinente americano. Su única baza era proyectar un modelo político e ideológico alternativo, con
la particularidad de que tal modelo permitiría mantener los vínculos con la Nueva Europa que
estaba gestándose y servir de contrapeso a la tendencia expansiva norteamericana. Ante la oleada antifascista que recorría aquella zona, y dada la exigüidad de los medios disponibles, el
régimen español optó por recurrir a la acción cultural como medio de atraer a las elites latinoamericanas y de las colonias españolas, utilizando un vehículo que preveía menos polémico
para la propagación de sus móviles ideológicos y políticos9.
La plasmación práctica de tales ideas fue bastante burda, jalonada de iniciativas que provocaron mucho ruido en los medios de prensa y las cancillerías pero una nula repercusión al otro
lado del Atlántico. Ni la constitución de Consejo de la Hispanidad ni otras medidas esbozadas
para incrementar su predicamento alcanzaron los objetivos previstos. En ningún momento
existieron visos de agrupar en torno al proyecto comunitario promovido por la España franquista a un amplio movimiento de opinión favorable, que diera la réplica al panamericanismo
norteamericano. Más bien ocurrió todo lo contrario, despertó primero las reticencias y después el antagonismo de los Estados Unidos. Paralelamente, condujo al alejamiento del régimen de buena parte de sus anteriores partidarios en las repúblicas latinoamericanas.
Ya desde la guerra civil había existido en sectores de la administración estadounidense una
cierta aprensión a que sus secuelas se hicieran sentir en América Latina, dando lugar a una
especie de efecto dominó. Al acabar el conflicto español algunos observadores llamaron la
atención sobre la peligrosidad potencial del régimen franquista para los intereses continentales de Estados Unidos. La amenaza no residía tanto en la capacidad de maniobra de aquel país,
por lo demás muy limitada, cuanto en su disponibilidad para actuar como punta de lanza de las
potencias totalitarias europeas, o en el proceso de emulación que podía provocar entre los sectores latinoamericanos que propugnaban una mayor independencia frente a la hegemonía
norteamericana10. A mediados de 1940, el Departamento de Estado decidió tomarse más en
serio el peligro potencial que representaba la influencia franquista en América Latina. Las
simpatías del gobierno español por la causa del Eje, la posibilidad más o menos próxima de su
9 Sobre la evolución de la política cultural española hacia América Latina en aquel período y sus conexiones
con los objetivos de la política exterior vid. Delgado Gomez-Escalonilla, Lorenzo: Imperio de papel... op. cit.,
pp. 237-318.
10 Southworth, Herbert R.: «The Spanish Phalanx and Latin America», Foreign Affairs, vol. XVIII (1939),
pp. 148-152.
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incorporación a la guerra, junto a su manifiesta hostilidad frente a la política estadounidense,
iban a implicar que aquél quedase asimilado con las potencias fascistas y fuera incluido en la
campaña preventiva contra éstas que se desarrollaba en el continente americano. La escasa
prudencia de los dirigentes españoles, sus deseos de ganar puntos con las naciones del Eje,
además de un equivocado análisis del escenario político latinoamericano, tuvieron como
secuela un fuerte y generalizado rechazo de sus postulados en la región.
Un memorándum preparado a finales de 1940, transmitido a todas las misiones diplomáticas estadounidenses en las repúblicas latinoamericanas, aportaba diversas pruebas de que el
régimen español se había convertido en un canal de penetración de Alemania en los países de
habla hispana con el propósito de socavar la influencia de Estados Unidos11. Esa convicción iba
a marcar la pauta a seguir en su postura de vigilancia e intervención contra las actuaciones
españolas en la zona. La orientación antinorteamericana de la política española era evidente,
pero nada parece indicar que actuase como instrumento al servicio de otros países. Hubo, eso
sí, una cierta coincidencia de intereses, que apuntaban en el sentido de erosionar el movimiento panamericano alentado por Estados Unidos. A la postre, los proyectos españoles no llegaron a materializarse en actuaciones concretas en América, aunque sí consiguieron despertar
una extendida corriente de desconfianza o enemistad en casi todas las naciones americanas,
con Estados Unidos a la cabeza12.
A medida que los dirigentes españoles comprendieron la magnitud de su error, especialmente tras la entrada de Estados Unidos en la guerra y el respaldo mayoritario que obtuvo de
los países americanos, su política optó por el repliegue. En lo sucesivo dejó de cuestionarse la
hegemonía estadounidense en el hemisferio occidental, insistiéndose en que el campo de
acción español se limitaba al terreno de lo cultural y lo religioso. Una posición que se hizo más
nítida desde finales de 1942, cuando empezó a considerarse en el seno de la diplomacia española la necesidad de enmendar los estragos provocados por la anterior actitud beligerante.
Incluso, comenzó a plantearse la utilización de esa dimensión americana como una fórmula
indirecta de mostrar la neutralidad y la autonomía españolas frente al Eje y, por extensión, una
canal para limar asperezas con las naciones anglosajonas.
Con alguna anterioridad a esas fechas, en el verano de 1942, Estados Unidos dio los primeros pasos para la organización de un programa de relaciones culturales con España. Sus líneas
maestras estaban recogidas en un memorándum del Embajador norteamericano en Madrid.
Su misión consistía en mantener a toda costa la neutralidad española en el conflicto mundial.
Para ello, debía contrarrestarse el extendido talante progermánico que imperaba entre los
dirigentes españoles con una intensa campaña de propaganda. Las acciones a emprender se
11 «Spain as the Instrument of Axis Penetration in Spanish-Speaking Countries», 26-XI-1940, NARA, RG 59
DF 800.20210/667.
12 La reacción de Estados Unidos a la política española puede seguirse en Pardo Sanz, Rosa: Con Franco hacia el
Imperio. La política española en América Latina (1939-1945), Madrid, UNED, 1995, pp. 172-265.
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asemejarían, hasta cierto punto, con las medidas tomadas hacia América Latina, si bien existían algunas diferencias importantes de partida.
En España debía evitarse el plano político y concentrarse en el cultural, no podía esperarse
la cooperación de sus autoridades y habría que conformarse en el mejor de los casos con su
tolerancia, e inicialmente tendría que ponerse el acento en los contenidos de propaganda
informativa antes que en la actuación más a largo plazo propia de las relaciones culturales. En
este sentido, era preciso obtener una dotación urgente para ampliar las actividades de prensa y
propaganda de la embajada, que deberían suministrar más noticias sobre la guerra desde la
óptica de los aliados, por medio de boletines, programas de radio, largometrajes y películas
documentales; el material que ya había sido preparado para su difusión en América Latina
podía emplearse con algunos retoques para el público español. Esa labor debía complementarse con la organización de un intercambio de publicaciones sobre medicina y salud pública,
física y química, agricultura, arte, historia, economía, arqueología, biblioteconomía, estudios
hispánicos y materias católicas. Además, convenía contar con una biblioteca americana en
Madrid. Asimismo, se sugería ir preparando, para cuando las circunstancias lo permitieran, un
intercambio de intelectuales, estudiantes y profesores entre ambos países que privilegiaría el
envío a España de norteamericanos especializados en historia, literatura y arte; en tanto que la
corriente inversa la compondrían españoles que acudirían a Estados Unidos para ampliar su
formación en materias científicas y técnicas.
La Office of War Information y la Division of Cultural Relations se ocuparían de la marcha del
programa en Estados Unidos, con la ayuda de algunas agencias privadas. En España el programa debería conducirse al margen del gobierno español y sus agencias oficiales, por lo cual era
preciso contar con un Agregado Cultural que asistiese al Embajador y asegurase la coordinación
con la Office of War Information. Para ello, las secciones de relaciones culturales y prensa se ubicarían juntas en la Byne House13.
Esas directrices fueron muy bien acogidas en el Departamento de Estado que, sin embargo,
desechó otra propuesta para que Rockefeller visitase España con vistas a ampliar a este país el
programa de cooperación desarrollado con América Latina. El motivo de tal rechazo era la postura antinorteamericana que sus dirigentes habían mantenido en sus relaciones con aquella
región, e incluso la existencia de un «fuerte y creciente sentimiento de antagonismo en casi
todas las repúblicas latinoamericanas hacia el gobierno español». La actuación en España quedó, pues, ligada sobre todo a la movilización propagandística derivada del conflicto bélico, sin
llegar a plantearse otras iniciativas más ambiciosas. En 1943 se designó un Agregado Cultural
que se encargó de coordinar la labor cultural de la embajada14. A partir de entonces, se puso en
13 «Organization of a Cultural Relations Program with Spain», 13-VIII-1942, NARA, RG 59 DF 811.42752/57.
Vid. también Hayes, Carlton J.: Misión de guerra en España, Madrid, EPESA, 1946.
14 Para ese puesto se nombró a John Van Horne, profesor de lenguas romances durante treinta años en las
Universidades de Iowa e Illinois. España fue junto con Turquía los dos únicos países europeos que contaron con
agregados culturales estadounidenses en el transcurso de la guerra.
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marcha una infraestructura que comprendió la fundación de una Casa Americana en Madrid y
la creación de una biblioteca.
La Casa Americana desplegó una intensa actividad social bajo la dirección de Frances Foltz,
que solía incluir veladas de cine y recepciones, con cierta prioridad inicial por atraer a medios
de negocios y sectores eclesiásticos. Para cumplir con esa labor y, fundamentalmente, para que
actuase como centro de irradiación propagandística, se dotó a la Casa Americana de proyectores de cine, emisoras de radio, máquinas de impresión y otro material técnico indispensable.
La biblioteca abrió sus puertas a comienzos de 1943, enriqueciéndose con fondos adquiridos al
Institute for Girls in Spain y con donaciones procedentes de los editores norteamericanos que
acudieron a la Feria de Barcelona de 1944. También se reanudó paulatinamente el canje de
publicaciones especialmente con los centros del Consejo Superior de Investigaciones
Científicas, se enviaron a España libros y publicaciones periódicas de carácter técnico sobre
electrificación, irrigación y reforestación, procesos industriales, descubrimientos médicos,
construcción, etc.; y se emitieron informes para solucionar el problema de los derechos de traducción de libros y otras producciones culturales norteamericanas además de intentar mejorar su sistema de ventas en España. Junto a lo anterior, la sección de prensa, bajo cuya cobertura operaba la Office of War Information, además de incrementar la presencia de información
norteamericana a través de sus propios boletines o del material que se enviaba a la prensa y la
radio españolas, prestó un fuerte apoyo a la difusión del cine, cuya audiencia era cada vez más
amplia en España con la particularidad de que llegaba a estratos sociales distintos de aquellos
a quienes se dirigía la propaganda de guerra15.
Las iniciativas norteamericanas fueron aumentando su incidencia sobre el panorama informativo y cultural español, a lo que también contribuyeron obviamente sus victorias militares y
la creciente incertidumbre sobre el triunfo final del Eje. Simultáneamente, los vínculos culturales de España con Alemania e Italia experimentaron una sensible disminución al hilo de la
evolución de los acontecimientos bélicos. Desde mediados de 1944 empezó a plantearse la
posibilidad de establecer un Instituto Cultural que preparase la transición del trabajo de prensa y propaganda requerido por la guerra, desarrollado con éxito por la Casa Americana, a una
acción más estrictamente cultural en la postguerra. Sin embargo, para ello era preciso la aprobación por parte del Congreso de una legislación que permitiera extender el programa de rela-
15 La documentación sobre tales actividades en NARA, RG 59, DF 811.42752/57, 811.42752/76, 811.42752/71044, 852.42/7-744, 852.427/7-1544, 852.42711/8-144, 852.42711/8-2144. Ese dinamismo no pasó desapercibido para la diplomacia de otros países que aspiraban a mantener una influencia cultural en España, vid. a título
ilustrativo «Attività culturale degli Stati Uniti in Spagna», 6-X-1942 (ASD-MAE, Affari Politici, 1931-1945, B62/1.13), y «Propagande anglo-américaine en Espagne», 10-III-1943 (AD-MAE, Vichy Europe 1939-1945,
Espagne, vol. 252). Sobre el incremento de la presencia cinematográfica norteamericana en España y su contribución a las tareas propagandísticas vid. Pizarroso Quintero, Alejandro: «El cine americano en España durante
la Segunda Guerra Mundial: información y propaganda», Revista Española de Estudios Norteamericanos, 7 (1994),
págs. 121-155.
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ciones culturales más allá del hemisferio occidental, otorgándole los fondos necesarios, algo
que no ocurriría hasta unos años más tarde.
En cualquier caso, al concluir el conflicto bélico Estados Unidos había logrado asentar
un eficiente dispositivo en torno a la Casa Americana, cuya contribución propagandística al
esfuerzo de guerra se consideraba muy satisfactoria. El estímulo de las relaciones, tal y
como se reconocía, había sido en esos años un «secundario sub-producto». Pero tanto las
traducciones y distribución de material informativo, como la biblioteca y la proyección
cinematográfica habían alcanzado una buena organización. También había conseguido
estimularse el intercambio de publicaciones entre centros españoles y norteamericanos,
por la vía del canje bilateral entre instituciones. El prestigio de las publicaciones técnicas
norteamericanas era muy alto y su demanda se incrementaba rápidamente, si bien permanecían los obstáculos de censura (de un país y del otro) y las dificultades económicas y de
permisos para su adquisición. Aún más complicado resultaba satisfacer la demanda de artículos tales como material de laboratorio, aparatos y maquinaria para diversas especialidades, productos sintéticos o incluso instrumentos musicales. Pese a todo, la victoria en la
guerra había asegurado a Estados Unidos una mayor capacidad de maniobra en España, lo
que se traducía en una abierta receptividad en muchos sectores intelectuales y científicos
hacia su futura actividad cultural. El problema radicaba en la naturaleza política del régimen franquista, con las cortapisas que continuaba imponiendo para el libre intercambio de
personas y el comercio de productos culturales, junto al delicado panorama cultural español.
Un alto porcentaje de los intelectuales de la elite liberal había abandonado el país a consecuencia de la guerra civil, unos pocos de entre ellos regresaron pero encontraban serias
restricciones para retornar a sus anteriores ocupaciones. Según la estimación de los responsables de la acción cultural norteamericana en España, el país había perdido «por largo tiempo y en algunos casos permanentemente una considerable porción de sus líderes
culturales». El régimen franquista dedicaba un importante volumen de recursos a empresas culturales, pero con magros resultados pues esa labor estaba viciada por la censura y el
control gubernamental, unidos al favoritismo en la asignación de los medios y la incompetencia en la realización de los proyectos. Aún así, entre los partidarios del régimen se apreciaba una actitud muy conciliatoria respecto a Estados Unidos, en materia de ciencia, arte,
literatura y en cualquier otro campo de la cultura. ¿Cómo dar cauce a ese interés y esa disponibilidad?
Desde la capital española se sugería actuar con moderación, aportando información especializada como un medio de interpenetración y participación en la cultura española, pero rehuyendo toda acción agresiva y con empleo de medios masivos. Lo más importante era que se disponía ya de un personal bien preparado y motivado para llevar a cabo su labor. Por ello,
convenía mantener la compenetración existente entre el trabajo de la Office of War Information,
la sección de prensa y la misión cultural que precisaban, eso sí, un edificio más amplio para su
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trabajo, apuntando que una excelente opción podría ser el local que ocupaba el Instituto
Alemán de Cultura. También se proponía abrir tan pronto como fuera posible otros centros
culturales americanos en varias ciudades importantes españolas, dotados de biblioteca, sala de
proyecciones cinematográficas y el personal necesario. Por último, se insistía en acrecentar el
intercambio y distribución de libros y revistas científicas y técnicas, de obras de referencia
sobre la cultura norteamericana, además de enviar información sobre becas de viaje y ayudas
de estudio abiertas a candidatos españoles16.
Tales serían, a la postre, las líneas motrices de la proyección cultural de Estados Unidos en
España durante los primeros años de la postguerra mundial. Se mantuvo la actividad desplegada por la Casa Americana, aunque mitigando su dimensión propagandística, al tiempo que se
abrían centros en Barcelona, Sevilla y Bilbao. Pero no se fue mucho más allá. De cualquier forma, la influencia cultural norteamericana consolidó en los años siguientes su ventajosa posición, debido sobre todo a las dificultades que atravesaban los países competidores17. El interés
por España estaba todavía mediatizado por la naturaleza de su régimen político, considerado
un vestigio del pasado fascista. El Estado español se convirtió en un «apestado» internacional
desde el veto impuesto en 1945 para su ingreso en la ONU, rechazo que tuvo continuidad con
las sanciones diplomáticas adoptadas por aquella organización internacional a finales de 1946.
Por razones políticas, en definitiva, España quedó al margen de la puesta en marcha en 1946
del Fulbright Program, complementado dos años más tarde con el International Information and
Educational Exchange Program. La elaboración y aplicación inicial de los grandes programas
estadounidenses de cooperación cultural, educativa y científica de la postguerra coincidieron
con la fase de mayor rechazo y aislamiento internacional del franquismo. Haría falta que la
dinámica de la guerra fría jugara a favor del régimen español para que, al compás de su incorporación al dispositivo estratégico norteamericano, se le ofreciera integrarse asimismo en esos
cauces de intercambio cultural.
2. Una política de «relaciones públicas» para atraer a las elites europeas
La pugna entre Estados Unidos y la Unión Soviética, sin llegar a un enfrentamiento abierto,
no se limitó a una confrontación de sistemas políticos sino que también tuvo efectos económicos, sociales y culturales. La división de Europa fue la antesala de la guerra fría. El lanzamiento
del European Recovery Program, conocido popularmente como Plan Marshall, apuntaló la escisión en ciernes del continente. La oferta de ayuda americana para la reconstrucción de Europa
16
«Transmission of annual report of Cultural Attaché», 12-VII-1945. NARA, RG 59 DF 852.42700/7-
1245.
17 Resulta muy ilustrativo a este respecto el diagnóstico que hacía la diplomacia francesa, siempre preocupada por mantener una situación de predominio cultural en España, al analizar la incidencia de la guerra mundial y la inmediata postguerra en las relaciones culturales de España. «Propagande culturelle espagnole.
Position des pays étrangères et de la France», 19-VII-1947. AD-MAE, Amérique 1944-1952, Généralités,
vol. 96.
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llevaba implícita un objetivo político. La recuperación económica ocupó la vanguardia de la
política norteamericana, al concebirse como un medio para frenar las crisis sociales que sirvieran de caldo de cultivo para la propagación del comunismo. Se facilitaba la adquisición de
productos americanos sin gastar dólares, al tiempo que se promocionaba una asistencia técnica que aproximase los esquemas productivos y empresariales de ambas orillas del Atlántico. La
actuación concertada de gobernantes y hombres de negocios favoreció la apertura de los mercados a los productos norteamericanos, impulsó la penetración de sus redes financieras y la
divulgación de sus métodos de gestión de las empresas, e hizo posible la hegemonía lingüística que iba a alcanzar a partir de entonces el inglés como lengua extranjera en el mundo. En esa
acción se combinaban el interés político de divulgar una buena imagen del país, con los móviles económicos de promover sus exportaciones y crear las condiciones para la demanda de
nuevos productos.
En el campo social, la aplicación del Plan Marshall fue acompañada de una campaña de difusión del American Way of Life entre los europeos occidentales. El modelo americano, identificado con el acceso a la modernidad, la sociedad de consumo, el desarrollo tecnológico y los ideales democráticos, caló más profundamente en las expresiones de la cultura de masas que en
facetas culturales más tradicionales y elitistas. Su influjo afectó sobre todo a una juventud fascinada por el jazz y el rock and roll, la novela negra, los comics y la literatura de ficción, el cine
americano y más tarde sus series televisivas. Los estudios de Hollywood cooperaron decisivamente en esa ofensiva de persuasión, al erigirse en el vehículo privilegiado para mostrar las
bondades de la sociedad americana. También colaboraron en esa empresa un conjunto de
revistas y magazines, como Time, Newsweek, Reader’s Digest, Cosmopolitan, Scientific American o
Glamour, que adquirieron una resonancia mundial18.
En el terreno cultural, también se estableció un frente cuyas armas principales eran la propaganda y la pugna de ideas. La defensa de Occidente se asoció a la construcción de sociedades
libres, lo cual equivalía a asegurar sociedades abiertas en términos políticos al tiempo que
prósperas en su dimensión económica. La «nueva fe» asentada sobre los valores americanos
y los beneficios adjudicados a su estilo de vida se proyectó a través de una intensa propaganda
cultural y mediática.
Dentro de ese frente cultural e informativo, el interés hacia las elites culturales recibió un
tratamiento particular, buscando contrapesar la atracción que despertaba la Unión Soviética en
los medios intelectuales europeos. La piedra angular de un ambicioso proyecto de intercam18 Entre la considerable bibliografía existente sobre el tema merecen destacarse las obras de Bigsby, C.W.E.
(ed.): Superculture: American Popular Culture and Europe, Ohio, Bowling Green University Popular Press, 1975;
Ellwood, David and Kroes, Rob (eds.): Hollywood in Europe: Experiences of a Cultural Hegemony, Amsterdam, Vu
University Press, 1994; Guback, Thomas: The International Film Industry: Western Europe and America since 1945,
Bloomington, Indiana University Press, 1969; Kroes, Rob; Rydell, Robert W. and Bosscher, Doeko F.J. (eds.):
Cultural Transmissions and Receptions: American Mass Culture in Europe, Amsterdam, Vu University Press, 1993; y
Pells, Richard: Not Like Us. How Europeans Have Loved, Hated, and Transformed American Culture Since World War II,
New York, BasicBooks, 1997.
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bios culturales, educativos y científicos iba a ser el Fulbright Program, aprobado en 1946 (PL584 o Fulbright Act, reformado en 1961 por la PL-256 o Fulbright-Hays Act). El objetivo principal del programa era difundir una imagen completa y justa («full and fair picture») de la sociedad americana y de su política exterior, para desterrar los prejuicios y las visiones equivocadas
sobre Estados Unidos que tenían otros pueblos. Los dirigentes norteamericanos consideraban
que la propaganda comunista explotaba tales imágenes distorsionadas, de ahí la urgencia de
mejorar el conocimiento mutuo entre los países y, por ende, la necesidad de favorecer esa
corriente de intercambios. Para financiar ese programa se recurrió a un ingenioso mecanismo:
ante la penuria de dólares existente en aquellos años, las deudas de guerra se convirtieron en
créditos de paz. Los fondos en monedas locales que pertenecían al gobierno americano, como
contrapartida por la ayuda económica prestada, se emplearon para sufragar los gastos del
intercambio de estudiantes, profesores e investigadores19.
En teoría, la tramitación del programa se hacía mediante organismos independientes. El
Board of Foreign Scholarships, formado por distinguidos profesores nombrados por el
Presidente norteamericano, se encargaba de la supervisión. El Institute of International
Education evaluaba las credenciales de los aspirantes americanos y extranjeros, mientras que el
Council for the International Exchange of Scholars examinaba las asignaciones de profesores universitarios americanos. En fin, unas Comisiones Binacionales, en las que participaban profesores y empresarios, americanos y extranjeros, eran las encargadas del proceso de selección
previa de candidatos. Sin embargo, la negociación de los acuerdos era competencia del
Departamento de Estado, cuyo personal tramitaba buena parte del proceso. Al frente de las
Comisiones Binacionales estaban diplomáticos norteamericanos que rendían cuentas a sus
respectivos embajadores. De sus funcionarios partían asimismo las propuestas de dotaciones
presupuestarias que debía aprobar el Congreso. Las prioridades e intereses de la política exterior norteamericana modulaban en buen número de ocasiones las decisiones tomadas en el
terreno cultural.
Muy pronto ese programa iba a quedar subsumido por la dinámica del enfrentamiento
bipolar. Las enmiendas introducidas en 1948 por la United States Information and Educational
Exchange Act (PL-402 o Smith-Mundt Act) se orientaban en tal dirección, al concebir la adopción de un programa completo destinado a movilizar recursos educativos, informativos y propagandísticos para promover un mejor conocimiento de Estados Unidos en otros países.
También se contemplaba un suplemento de los fondos en monedas locales del Programa
Fulbright con otros fondos en dólares destinados a becas en Estados Unidos. El resultado de
19 Sobre el nacimiento y desarrollo del Programa Fulbright vid. JOHNSON, Walter and Colligan, Francis: The
Fulbright Program: A History, Chicago, University of Chicago Press, 1965; Arndt and Rubin (eds.): The Fulbright
Difference, 1948-1992, New Brunswick-N.J., Transaction Books, 1993; Dudden and Dynbes (eds.): The Fulbright
Experience, 1946-1986: Encounters and Transformations, New Brunswick-N.J., Transaction Books, 1987; y
Sussman, Leonard, The Culture of Freedom: The Small World of Fulbright Scholars, Savage-Md., Rwman &
Littlefield, 1992.
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aquel programa fue conocido como United States Information and Educational Exchange Program,
cuyas competencias quedaron repartidas entre dos departamentos: la Office of International
Information y la Office of Educational Exchange. El reparto de tareas sobre la dimensión propagandística y la cultural, que ya se ensayara en el transcurso de la guerra mundial, volvía a recuperarse en el contexto de la guerra fría. En enero de 1952 ambos servicios iban a ser transformados, con la creación de la International Information Administration y el International Education
Exchange Service. En agosto del año siguiente la United States Information Agency se hizo cargo de
forma más estable de las atribuciones en materia de información internacional. Las competencias culturales se transfirieron al Bureau of Public Affairs, hasta que en 1958 se estableció el
Bureau of International Cultural Relations, reorganizado dos años más tarde y que asumió la
denominación esta vez más perdurable de Bureau of Educational and Cultural Affairs20.
Las actividades que desplegaron aquellos organismos suponían para el gobierno estadounidense un vasto esfuerzo de relaciones públicas, destinado a ganar el apoyo exterior hacia sus
posiciones políticas al tiempo que se trataba de rebatir las que se consideraban distorsiones y
falsedades de la propaganda comunista. El Programa Fulbright y el Programa de Intercambio
Informativo y Educativo iban a servir, durante aquellos años, para promover la afinidad psicológica y cultural del bloque occidental en torno a los objetivos de la política exterior de Estados
Unidos. Esa actuación serviría de complemento al Plan Marshall, que pretendía a su vez
reconstruir la economía europea impregnándola del Know-how norteamericano. A tales programas se le unieron otras iniciativas como la apertura de Casas Americanas, la organización
del Seminario de Salzburgo y el envío a Europa de profesores de lengua, historia y literatura
americanas21.
Política exterior, economía y cultura fueron espacios interconectados en aquel escenario
internacional de guerra fría, donde una de las principales batallas se dirimía en el terreno de
las conciencias. La acción cultural e ideológica entraba a formar parte de la confrontación con
la Unión Soviética. De hecho, en 1950 se puso en marcha un nuevo programa, denominado
Campaign of Truth, que asumía abiertamente el propósito de rebatir la propaganda comunista.
Revistas, películas, programas de radio, envío de publicaciones, intercambios de profesores y
estudiantes, todos esos canales debían divulgar los «verdaderos ideales de América».
Asimismo, las misiones financiadas por los programas de asistencia técnica incorporados al
20 La trayectoria que llevó a la creación de aquellos organismos y las funciones que se les atribuyeron en
Thomson, Charles A. and Laves, Walter H. C.: Cultural Relations..., pp. 57 y ss.; Henderson, John: The United States
Information Agency, New York, Praeger, 1969. Sobre los programas de intercambio cultural y educativo vid. también
Coombs, Philip: The Fourth Dimension of Foreign Policy: Educational and Cultural Affairs, New York, Harper & Row,
1964; Frankel, Charles: The Neglected Aspect of Foreign Affairs: American Educational and Cultural Policy Abroad,
Washington D.C., 1966.
21 Pells, Richard: Not Like Us... op. cit., pp. 37-133; Skard, Sigmund: American Studies in Europe: Their History and
Present Organization, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1958, 2 vols.; Walker, Robert (ed.): American
Studies Abroad, Westport-Conn., Greenwood Press, 1975.
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desarrollo del Plan Marshall, junto a las becas del Programa Fulbright, buscaban, en última
instancia, promocionar los intereses americanos entre las elites políticas, económicas y culturales de Europa. El objetivo era dotar de una mayor cohesión a esas elites, para impermeabilizarlas frente a la propaganda comunista, para ir forjando una mutua corriente de conocimiento y simpatía que llevara a los europeos a compartir los valores transmitidos por Estados
Unidos. Tales móviles también iban a favorecer, a la postre, la inclusión de España en esos circuitos de intercambio.
3. La inclusión de España en los circuitos de intercambio cultural de Estados Unidos
Si desde la óptica de Estados Unidos el caso español resultaba un asunto menor, desde el
lado español en cambio se concedió una importancia creciente a la aproximación a la potencia
norteamericana. No en vano se esperaba que Estados Unidos jugase un papel fundamental en
la reincorporación española al entramado internacional de la postguerra. Uno de los obstáculos que debía afrontarse en tal sentido era la actitud mayoritariamente desfavorable de la opinión pública norteamericana hacia al régimen de Franco. Según los datos de las encuestas realizadas por entonces. A ella colaboraba buena parte de la prensa de aquel país, que se
pronunciaba contra la dictadura española y demandaba a su gobierno una actuación más enérgica para lograr su caída22. Para hacer frente a esa situación, se envió a Manuel Aznar como
Agregado de prensa a Washington, bajo cuya inspiración comenzaron a editarse el boletín
informativo Spain y el suplemento Facts about Spain. Su propósito era responder a las críticas de
la prensa norteamericana, contrarrestándolas mediante la difusión de la labor social, económica y cultural promovidas por el gobierno español. Por esa vía se confiaba en ir captando partidarios entre los medios católicos, los sectores políticos conservadores y anticomunistas, además de los grupos económicos con intereses potenciales en el mercado español23. Para
financiar esas actividades informativas se empleó un crédito extraordinario aprobado en mayo
de 1945, teóricamente dedicado al relanzamiento de los intercambios culturales con el exterior.
Estados Unidos fue, de hecho, uno de los focos prioritarios de esa acción24. En paralelo con
la campaña de contrapropaganda emprendida por la diplomacia española iban a desplegarse,
22 Vid. Gilmore, Riley W.: The American Foreign Policy-Making Process and the Development of a Post-World War II
Spanish Policy, 1945-1953: A Case Study, Pittsburg, Pittsburg University, 1967, pp. 96-102 (Tesis doctoral inédita);
Ordaz Romay, M. Ángeles: «La imagen de España y el régimen de Franco a través de la prensa anglosajona de
Estados Unidos entre 1945 y 1950», en El régimen de Franco (1936-1975). Política y relaciones exteriores. Madrid, UNED,
1993, t. II, pp. 415-427; y Jarque Íñiguez, Arturo: ‘Queremos esas bases’. El acercamiento de Estados Unidos a la España
de Franco, Madrid, Universidad de Alcalá, 1998, pp. 132-135.
23 «Manuel Aznar al general Francisco Franco Salgado», 6-X-1945 APG-JE, 7/1.2. «Juan F. de Cárdenas Embajador de España- a Alberto Martín Artajo -Ministro de Asuntos Exteriores», 22-VI-1946. AMAE, R-1454/15.
24 Junto con Gran Bretaña fue el país que recibió una suma más elevada con cargo al crédito mencionado (3
millones de pesetas), a lo que habría que agregar una parte importante procedente de la partida dedicada a pensiones y becas para ampliar estudios en el extranjero.
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en el terreno cultural, otras iniciativas que buscaban ganar voluntades en estratos selectivos de
la sociedad norteamericana. Aquel país se convirtió en el principal receptor de becarios españoles, rompiendo con la tendencia predominante en las décadas iniciales del siglo cuando esos
desplazamientos tenían como destino a varias naciones europeas. Entre 1945 y 1948 fueron
concedidas 112 becas para ampliar estudios en Estados Unidos -un tercio del total de 340 otorgadas-, primándose entre sus beneficiarios a médicos, biólogos, físicos, químicos e ingenieros aeronáuticos e industriales. Incluso llegó a nombrarse un Delegado de la Junta de
Relaciones Culturales para los becarios en Estados Unidos: el Rvdo. P. José Antonio Sobrino,
S.J. La selección de los becarios, si bien correspondía a la Junta de Relaciones Culturales, era
confiada en buena medida al Consejo Superior de Investigaciones Científicas, que había ido
retomando los vínculos preexistentes con organismos e instituciones norteamericanos, a la vez
que se ocupaba de divulgar las actividades de sus diferentes centros. Análogamente, se enviaron a Estados Unidos 6 misiones culturales -de un total de 31 que se llevaron a cabo en ese período. También se planteó la posible instalación de un Instituto Español en Washington, finalmente desestimada en favor de la dotación de una cátedra española en la Universidad Católica
de Washington25.
Esa corriente, sin embargo, perdió fuelle con rapidez. Los problemas de divisas, unidos al
elevado coste de las estancias en Estados Unidos, motivaron una sensible reducción del número de becas. Además, en los años finales de esa década, la Embajada española en Washington
sufragó los servicios del Spanish lobby con los fondos que se le libraban para relaciones culturales. Según señalaba el diplomático que iba a ser nombrado algo después Consejero Cultural
de la embajada, no existía «ni un sólo dólar del presupuesto de Culturales disponible para realizar acción alguna en Estados Unidos»26. A principios de los años cincuenta la situación de la
Oficina Cultural de España en Washington era bastante deplorable, en cuanto a instalación,
recursos y coordinación del personal que se ocupaba de estas funciones27.
25 «Acta de la sesión de la Comisión Permanente de la Junta de Relaciones Culturales», 18-XII-1945.
AMAE, R-3724/1. «Comparecencia del Ministro de Asuntos Exteriores en las Cortes sobre el estado de las relaciones internacionales de España», 12-XII-1946. AMAE, R-2772/8. «Nombramiento del P. Sobrino como
Delegado de la Junta de Relaciones Culturales en los Estados Unidos de Norteamérica, para los becarios», 3-VI1947. AMAE, R-5342/2. «Relación nominal, temática y del país de destino de los becarios españoles durante los
ejercicios de 1945 (21 semestre), 1946, 1947 y 1948 (11 semestre)», 6-XI-1948. AMAE, R-2897/15. Efemérides
de la política exterior española, 18 julio 1945-18 julio 1948, Madrid, Oficina de Información Diplomática, 1948,
pp. 24-27.
26 «Pablo Merry del Val a Joaquín Ruiz Giménez -Director del Instituto de Cultura Hispánica», 29-VII-1948.
AMAE, R-4050/17. Según parece, el entonces embajador -José Felix de Lequerica- empleó dichos fondos sin la
debida justificación a la Dirección de Relaciones Culturales, lo que dio lugar a un conflicto contable que se prolongó desde finales de 1950 hasta los primeros meses de 1952, a pesar de que el Consejo de Ministros aprobó, en su reunión del 23-II-1951, las cuentas de la embajada para los años 1949 y 1950, incluidos los pagos para «gastos especiales» con cargo a los créditos culturales. El asunto puede seguirse en AMAE, R-5342/2. Vid. también Viñas, Ángel:
Los pactos secretos de Franco con Estados Unidos. Bases, ayuda económica, recortes de soberanía, Barcelona, Grijalbo,
1981, pp. 31-32.
27 «Notas sobre la Oficina Cultural de Washington», 1952. AMAE, R-5342.
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Mayor fortuna tuvo otra iniciativa emprendida también en aquellas fechas: la organización
de un curso de verano para estudiantes norteamericanos en Madrid, que retomaba los cursos
para profesores de español y futuros hispanistas que había organizado la Junta para Ampliación
de Estudios desde 1914. La idea partió del Instituto de Cultura Hispánica, en cuyo seno existía
una Sección de Estados Unidos encargada de favorecer los contactos con hispanistas de aquel
país y el intercambio de estudiantes y profesores. El curso comenzó a impartirse desde 1948,
en coordinación con la Universidad de Madrid y el Consejo Superior de Investigaciones
Científicas, junto a la colaboración del Spanish Student Tours y el Institute of University Studies
Abroad. Los gastos de viaje y estancia eran abonados por los estudiantes, cuyo programa combinaba las clases de lengua, historia, literatura y arte españoles con visitas a ciudades históricas y monumentos del país, entre las que siempre se incluía la indispensable excursión por el
sur de España28.
En cualquier caso, el gobierno español contaba con recursos muy limitados para imprimir
una mayor intensidad a sus relaciones culturales con Estados Unidos. El panorama se modificó desde comienzos de los años cincuenta, esta vez a iniciativa norteamericana y bajo estímulo
de la evolución política internacional. La agudización del enfrentamiento entre Estados Unidos
y la Unión Soviética, junto a la disponibilidad española para asumir compromisos militares con
la primera potencia occidental, iban a reubicar al país dentro de las coordenadas estratégicas
norteamericanas. Las negociaciones para la instalación de bases militares en España favorecieron un interés creciente por la situación de este país. La paulatina integración española en
los ejes de la política cultural y de propaganda norteamericana fue una de sus consecuencias.
A principios de 1950, el gobierno norteamericano consideraba de manera cada vez más
abierta la conveniencia de adoptar una mayor flexibilidad en su política con el régimen español. Si unos años antes ya se había reconocido la inexistencia de alternativas a la dictadura franquista y que ésta gozaba de una fuerte posición interna, desde entonces iba a mostrarse una
actitud crecientemente conciliadora que se haría más palpable desde el estallido de la guerra de
Corea en junio de ese año. Previamente, la United States Advisory Commission on Educational
Exchange había recomendado al Departamento de Estado que se emprendiese un programa de
intercambio educativo con España, siempre que este país diese muestras de que deseaba cooperar a su establecimiento. Tal programa daría la oportunidad de entrar en contacto con las
ideas y prácticas democráticas a individuos que habían sido expuestos a un sistema político
totalitario y, por lo tanto, favorecería la ejecución de la política exterior norteamericana en
28 El director de los cursos en aquellos primeros años fue Manuel Fraga Iribarne. Según parece el Spanish
Student Tours era una agencia de viajes que había montado el P. Sobrino en New York, con el propósito organizar el
transporte de los estudiantes norteamericanos a España. «Memoria del Instituto de Cultura Hispánica, 19471951». AMAE, R-5498/20. «American students welcomed at University of Madrid», 16-VIII-1948, y «Nota sobre
la organización y desarrollo del curso de estudiantes norteamericanos», sin fecha. NARA, RG 59, DF 811.42752.
«Curso de verano para estudiantes norteamericanos en la Universidad de Madrid», Cuadernos Hispanoamericanos,
4 (1948), pp. 201-202.
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España. Al mismo tiempo, esa actuación también podría tener efectos beneficiosos en las relaciones de Estados Unidos con los países de América Latina29. La recomendación aún tardaría
cierto tiempo en surtir efecto. La ambigüedad y los prejuicios políticos contra la dictadura
española aún seguían pesando entre los responsables del Departamento de Estado.
En un informe de ese mismo año el United States Information Service evaluaba la incidencia
de su actuación sobre la sociedad española. Los objetivos eran más o menos los mismos que
para otras naciones europeas: crear unas condiciones favorables para la política norteamericana y una corriente de simpatía hacia sus instituciones y su forma de vida. En el caso español,
también se hacía hincapié en una impregnación de los principios democráticos, en la distinción entre el pueblo español y su gobierno, y en la erradicación de visiones erróneas sobre su
país (discriminación racial, Ku Klux Klan, divorcios y hogares rotos, materialismo, etc.). Se
identificaban como grupos prioritarios de sus actividades las clases profesionales, los trabajadores especializados y los White-Collar Workers, y en un segundo escalón el ejército, la juventud y los grupos religiosos. En los primeros y en la juventud se identificaban los potenciales
agentes de una paulatina transformación política del país. Los medios para llegar a esos grupos
eran la biblioteca, aunque existía el inconveniente de que los libros estaban escritos en inglés
y sólo una pequeña minoría de españoles era capaz de leer en esa lengua; la sección de prensa
que editaba varios boletines (Noticias de Actualidad, una traducción del Press Wirelles File, Boletín
Gráfico y Noticiario Médico) y cuya difusión informativa era considerable entre los medios de
comunicación españoles, sin atenerse a ningún tipo de restricción siempre que evitaran interferir en los asuntos internos españoles; los programas de la Voice of America, que contaban con
una vasta audiencia en el país, junto a los documentales informativos muy demandados por
escuelas, hospitales y organismos militares.
Si en el plano propagandístico los objetivos estadounidenses estaban aceptablemente
cubiertos, no ocurría los mismo en el terreno de la acción educativa y cultural, donde se detectaban mayores carencias. España no estaba incluida en el Programa Fulbright, por lo que no
existían facilidades para el intercambio de estudiantes y profesores, lo que unido a la escasez de
dólares disuadía a los posibles interesados. También era deseable extender los conocimientos
sobre lengua inglesa, historia americana, o las artes, ciencias y humanidades en Estados
Unidos, para lo cual se sugería el envío de profesores que impartieran cursos en las universidades de Madrid, Salamanca y Santiago de Compostela. Por último, se señalaba la falta de un
sistema de intercambio de conocimientos científicos y técnicos entre ambos países, con la particularidad de que esas publicaciones eran las más solicitadas en la biblioteca por profesionales y cuadros de las industrias30.
Un panorama más crítico se esbozaba en otro informe que analizaba la precariedad de los
intercambios educativos existentes con España. La actuación en este ámbito era calificada de
29 «The United States Advisory Commission on Educational Exchange. Report to the Secretary of State. Third
Quarter, Fiscal Year 1950», January 1-March 31, 1950. NARA, RG 59, DF 511.523/5-1550.
30 «USIE Country Paper for Spain», 27-IV-1950. NARA, RG 59, DF 511.52/4-2750.
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decepcionante, sin objetivos bien definidos ni recursos adecuados. Y ello a pesar de la favorable predisposición española:
«en el momento presente, ninguna otra nación tiene la oportunidad de lograr sus propósitos
con tanta efectividad y tan fácilmente como nosotros (...). España no se volverá hacia Inglaterra
o Francia, por varias razones, y tampoco puede recuperar todavía sus vínculos con Alemania. Por
el momento sus ojos están en U.S.A. -en todos los campos, especialmente el industrial y el
comercial. Pero aún debemos convencer al pueblo español que tenemos una cultura, un meritorio sistema educativo, una integridad intelectual y un estilo de vida digno de confianza.»
Las vacilaciones existentes podían llevar a perder una clara oportunidad, pues su pueblo se
mostraba « por la amistad norteamericana». En contrapartida, existía una casi completa parálisis en el intercambio de estudiantes. Los programas del gobierno norteamericano -Fulbright,
Smith-Mundt- no incluían a España en su radio de acción. El gobierno español sólo manifestaba buenas intenciones, pero sin efectos prácticos. Buena parte de las universidades e instituciones norteamericanas que ofrecían becas mostraban reservas hacia candidatos españoles,
derivadas de la actitud ambigua del Departamento de Estado hacia el régimen franquista. No
existía ninguna fórmula para la acreditación de estudios entre ambos países, ni se animaba
suficientemente la enseñanza del inglés en España o el interés por ampliar la formación en
universidades norteamericanas. Así pues, las becas eran escasas y además apenas bastaban
para financiar los gastos de viaje y estancia en Estados Unidos31.
A pesar de esos llamamientos realizados desde los organismos encargados de la política cultural e informativa en España, el Departamento de Estado no modificó por el momento su postura. Ante esas demandas, unidas a las modestas ofertas del gobierno español de establecer un
intercambio sobre bases de reciprocidad, su respuesta fue que no disponían de fondos ni tampoco estaban previstos para el ejercicio de 1951. Los proyectos que le sometiera el gobierno
español debían ser financiados íntegramente por éste. En todo caso, se prestaría asistencia a
organizaciones privadas de prestigio que, con recursos también privados, concertaran medidas de intercambio, siempre y cuando estuvieran desprovistas de implicaciones políticas32.
Igual que ocurría en el caso de las negociaciones militares, era el Departamento de Estado
quien se mostraba más reticente a un acercamiento con el régimen español, mientras otras
instancias de la administración norteamericana se inclinaban por aprovechar las oportunidades que se ofrecían para extender su influencia en España.
Sin embargo, la psicosis de la amenaza comunista, intensificada por la guerra de Corea, movilizaba cada vez más votos en el Senado norteamericano. En el verano de aquel año aprobó por
amplia mayoría la concesión de un préstamo a España de 100 millones de dólares, reducida a 62,5
millones tras el paso de esa decisión por el Congreso, aunque obteniendo de nuevo un fuerte res31
32
«The Educational Exchange Program in Spain», 11-V-1950. NARA, RG 59, DF 511.523/5-1150.
«The Educational Exchange Program with Spain», 29-V-1950. NARA, RG 59, DF 511.523/5-2950.
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paldo la autorización de una asignación económica destinada al régimen de Franco. A finales de
1950, la ONU anuló las sanciones diplomáticas contra la dictadura española, con el voto favorable
de Estados Unidos. Por las mismas fechas cristalizaba una revisión de la política norteamericana
respecto a España. Los imperativos militares tomaban prelación sobre los escrúpulos políticos. El
territorio español debía ser incorporado a la defensa común del área de la OTAN. La posibilidad
de disponer de bases militares en aquel país determinaría en los años siguientes la agenda bilateral. En los primeros meses de 1951 retornaba a España un embajador estadounidense que dio
comienzo a las negociaciones para llegar a un acuerdo militar entre ambos países.
Las anteriores restricciones hacia el régimen de Franco dejaban de tener sentido si se aspiraba a sumar su colaboración como aliado. Uno de los primeros efectos de la nueva situación fue
la inclusión de España entre los beneficiarios del programa de intercambio educativo. A mediados de 1951, el diseño del programa en España adquirió mayor precisión, tras una reunión en
Ginebra de los Public Affairs Officers destacados en Europa. Entre los objetivos prioritarios, junto a declaraciones generales sobre la contribución norteamericana a la paz, el progreso económico y la elevación del nivel de vida de los pueblos, figuraban móviles más concretos. Los dirigentes españoles cobraban ahora mucha más importancia, pues se pretendía «inducir a
personas de autoridad o influencia en España a promover las metas y objetivos que Estados
Unidos procura alcanzar». Asimismo, se deseaba «reducir el aislamiento español y sus secuelas en el intercambio de ideas, información y personas», que llevaba a mantener una fuerte
ignorancia sobre Estados Unidos y sobre las principales organizaciones internacionales (OTAN,
OECE, ONU) que era preciso superar. Los grupos sobre los que recaería la atención también se
modificaban respecto a planteamientos previos. Los dos sectores prioritarios serían:
«(1) Líderes de la vida pública. Este grupo incluye a los líderes más influyentes en: gobierno;
círculos militares y religiosos; medios empresariales y financieros, y grandes propietarios;
(2) Trabajadores urbanos; jóvenes y estudiantes universitarios; intelectuales y profesionales, y
pequeños propietarios»33.
La preocupación por obtener la cooperación de los sectores dirigentes del país desplazaba
anteriores inclinaciones de llegar a las capas medias y a quienes podían favorecer un cambio
político hacia un sistema democrático. Los principales medios de acción continuaban siendo
las bibliotecas de las casas Americanas, los boletines de prensa, los programas de radio y los
documentales cinematográficos. El Departamento de Estado había incrementado sus esfuerzos en los últimos meses para aumentar la eficacia y la capacidad de actuación en este ámbito,
como lo probaba el incremento del personal dedicado a esas tareas que ya abarcaba a 14 americanos y 65 españoles, con un despliegue regional que se había extendido también a Valencia.
Madrid seguía concentrando el grueso de las actuaciones y de la plantilla. Pero la ausencia de
33 «International Information and Educational Exchange Program. Paper for Spain», 14-VI-1951. NARA, RG
59, DF 511.52/6-1451.
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canales que estimulasen el intercambio de personas era señalada una vez más como un serio
obstáculo para el desarrollo del programa y para influir, sobre todo, en el primero de los sectores mencionados: «el programa de intercambio de personas puede y debería usarse como un
instrumento de primer orden para influir en esos grupos».
La plena aplicación en España del programa de intercambio educativo tuvo lugar a partir de
1952, cuando las negociaciones para el establecimiento de bases militares norteamericanas
estaban en pleno apogeo. Había que preparar el terreno entre los dirigentes y la opinión pública española para encontrar una acogida positiva a la futura presencia militar. Por ello, una de
las primeras iniciativas tomadas fue la puesta en marcha del Foreign Leaders Program, destinado
a personas de especial relieve en sus respectivos campos y con capacidad para «contribuir significativamente a la formación de una opinión pública en los países extranjeros que sea favorable a Estados Unidos». Estaba dirigido, pues, a ganar propagandistas para la causa americana, dando prioridad a miembros destacados de los medios de comunicación y el mundo
editorial; las agrupaciones sindicales y políticas; los departamentos y servicios gubernamentales; las asociaciones cívicas y comunitarias; las instituciones dedicadas al bienestar social y la
educación34. Entre las personas seleccionadas en este programa se encontraban Pedro Gómez
Aparicio, José Mª. Sánchez Muniain, Francisco de Luis, Manuel Aznar, Luis de Andrés, Pedro
Laín Entralgo, Antonio Tovar, Manuel Lora Tamayo, Julian Marías, José Luis Villar Palasí,
Laureano López Rodó, Rafael Calvo Serer, Manuel Castañón, Antonio de Luna, etc.
Ese mismo año se produjo también un paulatino incremento de las becas que podían solicitar candidatos españoles. Las instituciones públicas y privadas que participaron en el programa fueron ampliándose, jugando un papel pionero el International Institute of Education, el
American Field Service, el Massachusetts Institute of Technology, la American Home Economics
Association, el Bryn Mawr College, la Universidad de Stanford y el State Teachers College de
Jacksonville, a las que luego se agregarían, entre otras, la Good Samaritan Foundation, diversas
universidades americanas y las Fundaciones del Amo en California y la del doctor Castroviejo
en New York. Un Scholarship Advisory Committee se encargó de coordinar en España la convocatoria y tramitación de las peticiones de becas35. La difusión de información y la recogida de
solicitudes se realizaba a través de las Casas Americanas. Así comenzó, antes incluso de la firma de los pactos bilaterales, la cooperación educativa y científica entre ambos países con financiación básicamente estadounidense.
34 Las instrucciones para el desarrollo de este programa en «Department of State to American Embassy in
Madrid», 31-I-1952. NARA, RG 59, DF 511.525/1-5152.
35 Formaban parte de dicho organismo miembros de la Embajada estadounidense en Madrid, de la Dirección
General de Relaciones Culturales del Ministerio de Asuntos Exteriores, del Ministerio de Educación Nacional, del
Consejo Superior de Investigaciones Científicas, del Instituto Internacional de Boston, de la Cámara de Comercio
Americana, el Instituto de Cultura Hispánica y la International General Electric. Las convocatorias de becas y la composición de esa comisión en AMAE, R-9025/28.
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El Country Plan elaborado por el United States Information Service en el verano de 1952 presentaba un balance de los informes elaborados hasta entonces. Los objetivos a corto plazo venían a resumirse en convencer al pueblo español que la política de Estados Unidos era beneficiosa para sus intereses, al tiempo que se creaba una atmósfera entre sus círculos dirigentes
(administración, militares e Iglesia) favorable a la consecución de los objetivos militares norteamericanos. Los canales informativos norteamericanos llegaban a buena parte de la opinión
pública española, lo que contribuía a la consecución del primero de los objetivos. En cuanto al
segundo, el programa de intercambio educativo, que ese mismo año había pasado a ser competencia del International Education Exchange Service, debía ocuparse de estrechar los vínculos
entre los grupos dirigentes españoles, entendidos en sentido amplio, y la sociedad y las instituciones norteamericanas. Simultáneamente, el otro sector hacia el que se dirigía ese programa, la juventud y los estudiantes universitarios, representaban más bien una opción de futuro
que, por otro lado, ya se veía respaldada por algunos hechos: el inglés se había convertido en la
lengua extranjera elegida por el 75% de los alumnos de segunda enseñanza. Aquí entraban en
juego los objetivos a largo plazo, en el sentido de disminuir el aislamiento español poniéndole
en contacto con otras ideas y organismos internacionales, además de convencer a los españoles de las bondades del modo de vida norteamericano y de las ventajas del sistema democrático. El propio Embajador de Estados Unidos insistía en la importancia de asignar fondos para
incrementar el número de españoles que ampliasen su formación en centros norteamericanos, sobre todo en los campos de educación, periodismo, medicina, ingeniería y todas las
carreras técnicas. En España no era preciso, como en otros países europeos, contrarrestar las
actividades comunistas, aquí la necesidad básica consistía en «persuadir (a los españoles) de
que sus intereses requieren la cooperación con nosotros». La oportunidad de estudiar los
métodos y avances norteamericanos contribuía notablemente a esa campaña de persuasión36.
Al año siguiente, tras una dilatada negociación, se suscribieron finalmente los acuerdos
entre España y Estados Unidos, que autorizaban a este último país a instalar bases militares en
el primero. A cambio, el gobierno español recibiría una asistencia económica y técnica, junto
al suministro de material de guerra para su ejército. Estados Unidos incorporaba así a la
Península Ibérica al esquema defensivo occidental, obteniendo unas concesiones militares
muy importantes. Para el régimen de Franco, aquellos acuerdos significaban terminar con su
cuarentena internacional gracias al respaldo norteamericano, aunque ello implicara la asunción de una fuerte hipoteca para la seguridad nacional. El desequilibrio aceptado en aquellos
momentos, por una dictadura necesitada de la legitimación exterior del poderoso aliado americano, iba a pesar sobre las relaciones bilaterales por espacio de más de tres décadas.
Así pues, la preocupación por intensificar la proyección cultural estadounidense hacia
España se manifestó con escasa antelación a la firma de los pactos de 1953, y vino determina36 «USIS Country Plan. Spain», 8-VIII-1952, y «U.S. Government’s Overseas Information Program in
Spain», 30-VIII-1952. NARA, RG 59, DF 511.52/9-1952 y 511.52/8-3052.
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Las relaciones culturales entre España y Estados Unidos
da por el deseo de lograr un respaldo lo más amplio posible a sus intereses políticos y estratégicos. Descontada la tarea de contrarrestar la propaganda comunista, ya ejecutada por el régimen franquista con una energía encomiable, los objetivos norteamericanos en España tuvieron un sesgo peculiar con respecto a otros países europeos. Por un lado, se procuró luchar
contra el aislamiento y la desconfianza de los españoles hacia los organismos creados para preservar el «mundo libre». Por otro, se insistió en demostrar el poderío de Estados Unidos y las
ventajas de aceptar su presencia militar en el país. Junto a lo anterior, también se hacía alusión
a otros móviles que también figuraban en la propaganda americana canalizada hacia el conjunto europeo, como la promoción de los valores democráticos, de las libertades individuales y del
bienestar material. Unos móviles que, en cualquier caso, ocuparon una posición secundaria en
la escala de intereses de Estados Unidos en relación con España.
En consonancia con tales orientaciones, se concedió prioridad a la atracción de las elites
dirigentes del régimen, a quienes se procuró persuadir de la capacidad de liderazgo norteamericano y convertirlas en una base de apoyo a su política. En un segundo plano quedaron otras
pretensiones más altruistas, que buscaban ir impregnando a las capas medias de la sociedad
española de los valores democráticos imperantes en Estados Unidos o en Europa occidental.
Pero más allá de esos condicionantes de tipo político, no cabe duda de que la actuación en este
terreno estimuló la apertura de algunos sectores sociales hacia el exterior. Los canales de intercambio abiertos por Estados Unidos ampliaron las posibilidades de formación de los ingenieros, técnicos, profesores, científicos y estudiantes españoles, contribuyendo por esa vía a
mejorar el nivel profesional de los cuadros humanos que protagonizaron el despegue de los
años sesenta.
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¿Cuánto valen esas bases? El tira y afloja
entre Estados Unidos y España, 1951-1953
How much are those bases? The cut and thrust
between the United States and Spain,
1951-1953
RESUMEN
Existen pocos trabajos sobre las negociaciones conducentes a la implantación militar norteamericana en España, que hayan sido realizados con posterioridad a la desclasificación
de los archivos pertinentes en Estados Unidos. Por otra parte, los buenos trabajos anteriores a dicha apertura estuvieron condicionados por la necesidad política de evitar legitimar la dictadura franquista desde la historiografía. Mucho tiempo ha transcurrido ya, y
ahora es posible realizar una lectura desapasionada de la documentación, sin temer consecuencias políticas perversas. El presente es un intento por comprender qué estaba en
juego, y cómo se jugó la partida, completamente desprovisto de los ingredientes ideológicos que, a juicio del presente autor, tiñeron los esfuerzos previos.
ABSTRACT
Carlos ESCUDÉ
KEY
There have been few attempts to study the so called «bases for dollars» negotiations betWORDS
ween the United States and Spain, based on the sources available after the declassification of the American files. On the other hand, the better part of the research undertaken
Foreign
before declassification has been conditioned by the perceived need to avoid legitimizing
Policy
Spain
the Franco dictatorship through historiography. Time has lapsed, however, and it is now
possible to analyze the documents dispassionately without fearing perverse political con- United States
Spain-United
sequences. The present effort is an attempt to understand what was at stake and how the
States
game was played.
Relations
PALABRAS
CLAVE
Política
Exterior
España
Estados
Unidos
Relaciones
EspañaEstados
Unidos
Acuerdos de
1953
Agreements
of 1953
SUMARIO Introducción. 1. Los límites a la cooperación con España establecidos por las
instrucciones secretas a los negociadores norteamericanos entre julio de 1951 y mayo
de 1953. 2. La delicada diplomacia interna orquestada para controlar las discrepancias entre los Departamentos de Estado y Defensa, desde la emisión de NSC 72/6 hasta la llegada de los negociadores a Madrid. 3. Las objeciones de Francia y el Reino
Unido a la cooperación entre Estados Unidos y España. 4. Las negociaciones desde la
llegada a Madrid de Lincoln MacVeagh hasta el desplante español de diciembre de
1952. 5. Dos presidentes, una política: el cambio de administración en Estados Unidos
6. De la parálisis en las negociaciones al colapso norteamericano. 7. La reunión No
144 del Consejo Nacional de Seguridad. Conclusiones.
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ISSN: 0214-400X
Carlos Escudé
¿Cuánto valen esas bases?
Introducción1
Los acuerdos de 1953 tuvieron el triple efecto de consolidar el régimen franquista, dañar la
imagen norteamericana en el mundo (por lo menos entre los liberales y la izquierda) y afianzar la seguridad militar occidental en el contexto de la Guerra Fría. Este trabajo es un esfuerzo
por responder al interrogante de qué buscaba Estados Unidos al negociarlos, introduciendo
matices frecuentemente ignorados del proceso de toma de decisiones, para evitar caer en la
trampa de tratar al gobierno norteamericano como a un actor unitario racional. Para ello,
intentaremos:
– Identificar los objetivos a veces complementarios pero en ocasiones contradictorios, de
diferentes agencias del gobierno estadounidense, y
– Describir la dialéctica entre la negociación intergubernamental y la negociación intragubernamental que finalmente condujo a los acuerdos con España.
El trabajo está basado en los papeles otrora secretos publicados por el Departamento de
Estado, en documentos desclasificados sin publicar de los archivos de College Park, Maryland,
y también en la documentación disponible en los archivos británicos de Kew Gardens2.
1. Los límites a la cooperación con España establecidos por las instrucciones secretas a
los negociadores norteamericanos entre julio de 1951 y mayo de 1953
Es una exageración escasamente científica decir (tal como lo ha hecho la bibliografía especializada en ocasiones) que los cambios establecidos por la directiva NSC 72/6 del 27 de junio
de 19513 fueron «espectaculares» y que a partir de esa instancia «ya no había consideraciones
1 Agradezco a Gonzalo Paz (docente de la Elliot School of International Affairs, George Washington University)
su ayuda para obtener copias de documentos, y a mi mujer, Mónica Vilgré-La Madrid, haber sacrificado sus vacaciones asistiéndome en la búsqueda de información en Londres y Washington. Todos los documentos consultados
corresponden al Record Group 59 en el caso de los archivos norteamericanos, y al Foreign Office en el caso de los británicos. Para mayor precisión, al citar documentos publicados se han incluido tanto los datos de la obra impresa
como el código con que está archivado el original. Respecto de la necesidad de verificación al momento de emplear
información derivada de la consulta de documentos por parte de otros autores, la nota (55) abajo debería resultar
admonitoria.
2 Intencionalmente excluimos de nuestra investigación las pujas y cabildeos en el Congreso de Estados
Unidos, tema sobre el que existen varios estudios de buen nivel, ya que esta cuestión es menos dependiente de
la desclasificación de documentos que la de las negociaciones diplomáticas. Véase, por ejemplo, Viñas, Ángel:
Los Pactos Secretos de Franco con Estados Unidos: Bases, ayuda económica, recortes de soberanía, Barcelona, Grijalbo,
1981; Dorley, A.J. (Jr.): «The Role of Congress in the Establishment of Bases in Spain», tesis doctoral inédita,
St. John’s University, Nueva York 1969; Scowcroft, Brent: Congress and Foreign Policy: An Examination of
Congressional Attitudes Toward the Foreign Aid Programs to Spain and Yugoslavia, tesis doctoral inédita, Columbia
University, 1967. Véase también el excelente estudio de Edwards, Jill: Anglo-American Relations and the Franco
Question, 1945-1955, Oxford, Clarendon Press, 1999, que contiene importante información acerca de los intereses del sector algodonero norteamericano frente a la industria textil española, y su influencia en el Congreso
y el Ejecutivo.
3 Estas instrucciones fueron elaboradas por el National Security Council (NSC, Consejo Nacional de
Seguridad), creado en el año 1947 bajo la presidencia de Truman. Durante su administración se sancionó
legislación conducente a una administración más eficiente de todos los aspectos de la seguridad nacional,
creándose varios organismos nuevos, entre ellos la Central Intelligence Agency (CIA). El NSC se creó a los
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diplomáticas y políticas que obstaculizaran el desarrollo del potencial militar español»4. Por el
contrario, se requirió de un largo proceso de negociación dentro del gobierno de Estados
Unidos y hacia fuera, con España, para superar los límites que el gobierno estadounidense se
impuso a sí mismo en su relación con el país peninsular y llegar al desenlace conocido.
La directiva NSC 72/65, cuyo texto fue evolucionando desde el borrador NSC 72/2 de
comienzos de ese año6, establecía que la admisión de España a la OTAN era un objetivo prioritario de Estados Unidos que debía alcanzarse lo antes posible. Pero en febrero de 1952 el
General Dwight D. Eisenhower se anticipó al Presidente Harry S. Truman declarando que
España no debía ser admitida en la OTAN. Poco después el Presidente declaraba que «nunca
había sentido cariño por España», generando reacciones indignadas en la prensa española y
entre otros sectores peninsulares adictos a la dictadura franquista7. Es decir que medio año
después de la emisión de NSC 72/6, el objetivo prioritario de integrar a España a la OTAN había
sido sacrificado debido a las objeciones de otros miembros de la Alianza Atlántica, particularmente Gran Bretaña y Francia.
efectos de integrar las políticas relacionadas con la seguridad nacional en la esfera interna, exterior y militar, y facilitar la cooperación entre las diversas agencias del gobierno norteamericano. Su presidencia sería ejercida por el
Presidente de Estados Unidos. Sus procedimientos establecían la elaboración por personal técnico de borradores
de documentos sobre directivas políticas (NSC Papers); discusiones de dichos borradores en reuniones del NSC;
aprobaciones de directivas por parte del Presidente (Policy Statements) resultantes en órdenes del Consejo (NSC
Actions), y su diseminación a los sectores correspondientes de la burocracia. Con la Guerra de Corea, el Consejo
adquirió una relevancia que no perdería posteriormente. Durante la administración de Eisenhower el NSC se convirtió en la herramienta principal del Presidente para formular y ejecutar políticas vinculadas a la seguridad del
Estado, en el ámbito interno, militar e internacional.
4 Liedtke, Boris N.: «España y Estados Unidos, 1945-1975», en Balfour, Sebastian y Preston, Paul (comps.):
España y las Grandes Potencias en el Siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, p. 185. Para un tratamiento más extenso de
estos temas por dicho autor, véase Embracing Dictatorship: US Relations with Spain, 1945-53, Nueva York, St. Martin’s
Press, 1998.
5 Véase Documento 380 del 27 de junio de 1951, Foreign Relations of the United States 1951, Volumen IV, Parte 1,
Washington, Departamento de Estado, 1985 (de aquí en adelante, FRUS 1951), pp. 820-823, «NSC 72/6 - Statement
of Policy Proposed by the National Security Council: Spain» (S/S-NSC files, lot 63D354, NSC 72).
6 Véase Documento 353 del 15 de enero de 1951, FRUS 1951, pp. 773-776, «Draft Report by the Secretary of State
to the National Security Council: United States Policy Toward Spain» (S/S-NSC file, lot 63D351, NSC/72). Este borrador
había dictaminado que si había una guerra contra la URSS, España podría optar por ser neutral o cobrar un precio
exorbitante por participar. Se suponía que el régimen franquista estaba resentido por su marginación internacional
y no cooperaría desinteresadamente en la eventualidad de una guerra a pesar de su carácter cerrilmente anticomunista. El razonamiento del Consejo Nacional de Seguridad fue que había que evitar este escenario avanzando con
negociaciones de cooperación militar con España, que estaría naturalmente encuadrada en el Tratado del Atlántico
Norte.
7 Véase Documento 838 del 6 de febrero de 1952, Foreign Relations of the United States 1952-1954,
Volumen VI, Parte 2, Washington, Departamento de Estado, 1986 (de aquí en adelante, FRUS 1952-1954),
pp. 1798-1799 (711.56352/2-652), y la «Nota Editorial», pp. 1.799-1.800. Las prevenciones de Truman
hacia la dictadura giraban especialmente en torno de la ausencia de libertad religiosa. Los británicos tomaron nota de estas declaraciones. Véase «United States Relations with Spain», 3 de abril de 1953,
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Esto fue posible porque la directiva NSC 72/6 de junio de 1951 fue complementada por
indicaciones del Presidente Truman del 11 de julio, que establecieron límites políticos a la
cooperación con España, vinculados a la oposición del Reino Unido y Francia a la membresía española en la OTAN. Dichos límites fueron consensuados con el Secretario de
Estado Dean Acheson, el Secretario de Defensa George C. Marshall y el Jefe de
Operaciones Navales Almirante Forrest Sherman, inmediatamente antes de la conocida
reunión del 16 de julio entre el Generalísimo Francisco Franco, el Embajador Stanton
Griffis y el propio Almirante Sherman, para discutir las necesidades militares norteamericanas en España8.
La cuestión de los límites a la cooperación con España emerge repetidamente en la
documentación, particularmente como consecuencia del conflicto entre los
Departamentos de Estado y Defensa. Por ejemplo, el memorial de máximo secreto del 28
de enero de 1952, del Secretario Asistente de Estado para Asuntos Europeos, George W.
Perkins, al Subsecretario Alterno de Estado H. Freeman Matthews, expresaba preocupación por el hecho de que las expectativas del Estado Mayor Conjunto de Estados Unidos
(JCS) eran excesivas: pretendía un programa de bases aéreas de una magnitud superada
solo por el existente en el Reino Unido y el Marruecos francés. Según el funcionario, las
instalaciones navales y las previsiones para operaciones terrestres propuestas por los militares, superaban los límites a la cooperación con España establecidos por el Presidente
Truman, el Secretario Acheson y el Almirante Sherman en 1951, y violaban también el
entendimiento alcanzado con británicos y franceses sobre el papel de España. En su opinión, las consideraciones políticas conducentes al establecimiento de estos límites no
habían cambiado. Perkins le dijo a su interlocutor que quizás él quisiera recordarle a los
militares que el Departamento de Estado se había comprometido a informar a los británicos y franceses sobre los planes de Estados Unidos respecto de sus negociaciones venideras con el gobierno español9.
Por otra parte, otros documentos demuestran que la sensibilidad respecto de los límites
a la cooperación con el régimen franquista no emergía solamente de los factores enumerados, sino también de preocupaciones respecto de los liberales norteamericanos, especialmente el movimiento obrero organizado. Un telegrama del 7 de febrero de 1952 de la
Agencia de Seguridad Mutua (MSA), por ejemplo, sugería que el individuo elegido como
jefe de la misión de la MSA en España fuera bien visto por el sindicalismo democrático
norteamericano, a los efectos de contrarrestar las dudas sobre los beneficios de darle ayu8 El Caudillo arguyó que para ser útil en un conflicto bélico España debía ser fortalecida económicamente.
Véase Documento 386 del 16 de julio de 1951, FRUS 1951, pp. 832-834 (752.5/7-1751).
9 Véase Documento Nº 835 del 28 de enero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.788-1.792 (752.5/2152). Un
memorial británico del 22 de noviembre de 1952 corrobora el compromiso norteamericano de mantenerlos informados y expresa confianza en que estaban cumpliendo con su palabra. Véase «United States-Spanish
Negotiations» firmado por N.J.A. Cheetham, FO371/102014, PRO.
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da a España.10 El frente interno norteamericano siempre fue objeto de preocupación e incidió
en el establecimiento de límites a la cooperación con la dictadura, a pesar de la opinión favorable de que ésta gozaba en importantes sectores del Congreso.
2. La delicada diplomacia interna orquestada para controlar las discrepancias entre los
Departamentos de Estado y Defensa, desde la emisión de NSC 72/6 hasta la llegada de
los negociadores a Madrid
Varios documentos de la misma época ilustran la diplomacia interdepartamental de manera más explícita que el memorial de Perkins citado. Por ejemplo, la carta del 30 de enero de
1952 de William B. Dunham, de la Oficina de Asuntos de Europa Occidental, al Consejero John
Wesley Jones de la Embajada en Madrid, enfatizaba que la ayuda económica que eventualmente se negociara se limitaría al único objetivo de apoyar al programa militar. Puntualizando otra
vez los límites a la cooperación, el funcionario señalaba que no se intentaba ayudar a España
sino evitar que el subdesarrollo español tuviera un impacto negativo sobre las previsiones militares norteamericanas. En este contexto, Dunham reconocía que aún no había acuerdo con las
fuerzas armadas de Estados Unidos, y urgía a Jones a no divulgar el contenido de su carta secreta entre los agregados militares norteamericanos en Madrid. Decía que las cosas se podrían
complicar mucho si la negociación interdepartamental se extendía a ambas puntas de la línea
telegráfica entre Washington y Madrid11.
Otro ejemplo de diplomacia interdepartamental en este primer tramo del período estudiado es la carta del Secretario de Estado Acheson al Secretario de Defensa Robert A. Lovett. Esta
misiva de un ministro del Poder Ejecutivo a otro reitera la vigencia de los límites a la cooperación con España acordados por el Presidente y ambos Departamentos, que (según recalcaba
Acheson) habían sido confirmados por el Secretario de Defensa en una carta del 13 de julio de
1951. El Secretario de Estado observó que las condiciones que motivaron el establecimiento de
esos límites no habían cambiado. Por lo tanto no convenía llevar la cooperación al punto que
proponía el Estado Mayor Conjunto. Previo al comienzo de las negociaciones, y antes de que el
Grupo del Estado Mayor Conjunto se embarcara hacia España, sería necesario un acuerdo
entre todos los organismos norteamericanos respecto de todos los aspectos de los programas
que serían negociados.12
10 Véase Documento 832 del 7 de febrero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.781- 1.782 (MSA telegram files, lot
W-130, «Paris Repto»: Telegrama). La MSA (Mutual Security Agency) reemplazó a la ECA a través del Mutual Security
Act de 1951. Estuvo a cargo de la administración del Mutual Security Program (MSP), análogo al anterior European
Recovery Program (ERP) de la ECA, que había administrado los dineros del Plan Marshall. Una diferencia importante para España entre el ERP y el MSP es que el anterior ERP consistió en dádivas casi en su integridad, mientras que
el MSP estaba basado en el concepto de contribuciones mutuas. Por este motivo, España nunca pudo acceder a los
beneficios alcanzados por países como Francia, Gran Bretaña y varios otros. El Plan Marshall había caducado.
11 Véase Documento 836 del 30 de enero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.793-1.796 (Madrid Embassy Files, lot
58 F 57, «320-U.S.-Spain»).
12 Véase Documento 840 del 11 de febrero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.800-1.804 (752.5/1-2152).
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Este documento es un modelo de diplomacia interdepartamental, ya que su borrador fue
redactado por Dunham, un alto funcionario, y luego sometido a la revisión de otros cuatro,
Joseph J. Wolf, E. Wilder Spaulding, James C. H. Bonbright y George W. Perkins. Por cierto,
estos intercambios entre Departamentos eran tan cuidados como las comunicaciones importantes con un gobierno extranjero.
Hacia el 3 de marzo de 1952 el Secretario de Defensa consideraba que ambos
Departamentos ya estaban lo suficientemente cerca en sus posiciones respecto de España
como para comenzar las negociaciones con los peninsulares13. Hacia el 20 de ese mes ya
estaba redactado el Interdepartmental Policy Statement, casi un contrato (de máximo secreto)
entre estos dos ministerios del Estado norteamericano, que se convertiría en las instrucciones oficiales para los primeros equipos de negociadores diplomáticos y militares14. El 4 de
abril llegaron a Madrid los negociadores militares, encabezados por el Mayor General de la
Fuerza Aérea August Kissner, y los negociadores económicos, bajo la dirección de George F.
Train. Las conversaciones comenzaron el 17 de abril15. Pero casi inmediatamente, el 30 de
abril, el conflicto interdepartamental irrumpió otra vez de manera intempestiva, cuando el
General Kissner al parecer se equivocó y presentó al General Juan Vigón, jefe de la contraparte española, no solo las necesidades norteamericanas consensuadas entre los dos
Departamentos, sino también las del Estado Mayor Conjunto que habían sido bloqueadas
por el Departamento de Estado16.
3. Las objeciones de Francia y el Reino Unido a la cooperación entre Estados Unidos y
España
Como vimos, uno de los elementos significativos que emerge de la documentación son los
límites impuestos a la cooperación con España como consecuencia de las objeciones a la misma de parte de Estados de la OTAN. Dichos límites fueron el producto de presiones diplomáticas. Entre la documentación desclasificada pero no publicada del Departamento de Estado se
encuentran numerosos registros de estas presiones y de consultas entre Estados Unidos y otros
13
14
Véase Documento 844 del 3 de marzo de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.815-1.817 (752.5/3-1252).
Véase Documento 846 del 20 de marzo de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.824-1.828 (ECA-MSA-FOA files, lot
W-13, «DMS Documents»).
15 Véase Documento 848, «Nota Editorial» de FRUS 1952-1954, pp. 1.832-1.833.
16 Kissner pidió a los españoles derechos para el ejército de tierra norteamericano, lo que necesariamente conduciría a exigencias españolas respecto de material bélico para el ejército español que iban más allá de los límites
acordados a la cooperación con España. La iniciativa también podía sugerir una disposición norteamericana a abandonar la defensa del continente en el caso de una ofensiva soviética, para atrincherarse detrás de los Pirineos.
Además, la materialización de este tipo de cooperación entre España y Estados Unidos significaría un retraso en la
provisión de equipos bélicos para la OTAN, incompatible con compromisos asumidos con otros países. El faux pas
de Kissner se habría debido a instrucciones que recibió del Departamento de Defensa, que él presumió haber sido
autorizadas por el Departamento de Estado. Véase Documento 853 del 30 de abril de 1952, FRUS 1952-1954, p. 1.846
(752.5/4-3052).
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países. Estos intercambios aumentaron desde comienzos de 1951 y culminaron con la convocatoria a la reunión en que se decidió seguir adelante con negociaciones bilaterales pero sacrificando el objetivo antes prioritario de integrar a España en la OTAN. Esto implicaba limitar
bastante la ayuda disponible para España, ya que la directiva NSC 72/6 establecía que los aliados del TAN tendrían prioridad en la asignación de recursos relativamente escasos17.
Por otra parte, la oposición francesa y británica a la cooperación norteamericana con
España no se debía exclusivamente a un rechazo ideológico del régimen y sus prácticas
autoritarias.18 Tampoco se limitaba al problema político interno que supondría la obtención de respetabilidad internacional por parte del franquismo, habida cuenta del peso del
laborismo en el Reino Unido y de los socialistas y comunistas en Francia. En la opinión
generalizada de los norteamericanos, la principal objeción europea radicaba en el cálculo
de que toda colaboración con España reduciría el dinero disponible para la OTAN. Esto se
corrobora en los documentos británicos: «Les hemos dicho a los americanos que contemplamos un acuerdo favorablemente siempre que la ayuda de Estados Unidos a España no
17 Véase por ejemplo el memorial de conversación del 1º de marzo de 1951 entre el Consejero Burrows de
la Embajada Británica en Washington, y Homer Byington y William B. Dunhan, del Departamento de Estado,
en que se garantizan consultas exhaustivas con el Reino Unido antes de comenzar las negociaciones (752.5/3151); el telegrama del Departamento de Estado a la embajada estadounidense en Londres del 6 de marzo de
1951 (redactado por Byington y aprobado por J.C.H. Bonbright), en que se toma nota de las objeciones británicas y francesas a las negociaciones pero se decide no obstante avanzar con conversaciones bilaterales
(752.5/3-651); el telegrama circular a ciertas embajadas estadounidenses del 9 de marzo de 1951 que reitera
las persistentes objeciones británicas y francesas (752.5/3-951); el telegrama de la embajada estadounidense
en París al Departamento de Estado, del 11 de marzo de 1951, que reitera que los franceses y británicos serían
informados lealmente acerca de las conversaciones con los españoles (752.5/3-1151); la carta de Perkins a
Sherman del 21 de marzo de 1951, donde se afirma que Estados Unidos estaba obligado a consultar con el
Reino Unido y Francia antes de seguir avanzando (752.5/5-2151); el memorial de conversación entre el embajador de Francia en Washington, y Perkins y Dunham, del 15 de junio de 1951, en que se comunica que Estados
Unidos estaba preparado para realizar consultas con ese país acerca de las futuras negociaciones con España
(752.5/6-1551); el memorial de conversación del 15 de junio de 1951 entre el Consejero Burrows de la embajada británica en Washington, y Perkins y Dunham, informando que ahora sí los estadounidenses estaban
preparados para comenzar las consultas (752.5/6-1551); el telegrama del Departamento de Estado del 18 de
junio de 1951 a las embajadas en Madrid, Londres y París, informando que Estados Unidos ya estaba preparado para comenzar consultas con británicos y franceses (752.5/6-1851); el memorial del 10 de julio de 1951
informando sobre las fuertes objeciones francesas (FW752.5/7-951); y el memorial de la conversación del 19
de julio de 1951 entre el Sr. Steel, ministro de la embajada británica en Washington, y Perkins y Dunham, que
informa sobre las preguntas del primero acerca del resultado de las conversaciones entre Franco y Sherman
(752.5/7-1951). Fueron presiones de este tipo las que condujeron a la importante reunión del 11 de julio de
1951 entre Truman y sus más altos funcionarios. Allí se establecieron los limites políticos a la colaboración con
España que eventualmente significarían su exclusión de la OTAN, sacrificándose así la prioridad establecida
en NSC 72/6. La reunión está documentada en un memorial del 10 de julio de 1951 que convoca a la misma,
sito en FW 752.5/7-951.
18 Para una versión francesa de los motivos de la oposición gala, véase Dulphy, Anne: La politique de la France à
l’égard de L’Espagne de 1945 à 1955, Direction des Archives, Ministère des Affaires Étrangères, Paris, 2002, Capítulo
3, pp. 735-749.
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sea a costa de su ayuda al Tratado del Atlántico Norte, países del Commonwealth, y eventualmente Alemania»19.
Además, en el caso británico la reluctancia a aceptar los planes norteamericanos estaba ligada a factores inconfesables que raramente aparecen en la documentación de ese país (porque
pocas veces se comunicaban diplomáticamente) pero que pueden seguirse de cerca en la del
Reino Unido:
1. Los celos por la pérdida de hegemonía en el Mediterráneo. La adquisición de derechos
de largo plazo en las Azores por parte de Estados Unidos ya había representado un duro
golpe. Más aún: en su planificación para la posguerra de 1944, los británicos habían contemplado incluso la posibilidad de adquirir sus propias instalaciones aéreas en España
para proteger a Gibraltar. El acuerdo bilateral de Estados Unidos con España era un símbolo más de la caducidad y el reemplazo de Gran Bretaña como potencia hegemónica20.
2. La probable pérdida del mercado de armas español (especialmente el naval), que pasaría
a Estados Unidos como resultado de la inexorable adaptación de las fuerzas españolas a
los estándares de la industria de ese país21.
Finalmente, en el caso francés el cálculo centrado en la pérdida de recursos para su
defensa que supondría la incorporación de España a la mesa de quienes compartían los
recursos norteamericanos, venía potenciado por el temor respecto de la posibilidad de
que, ante un avance soviético fulminante, Estados Unidos optase por replegarse detrás de
los Pirineos, abandonando a Francia a su suerte hasta poder intentar su reconquista22.
19 Memorial «United States relations with Spain» del 3 de abril de 1952, FO371/102014, PRO. El documento agrega que el Reino Unido no deseaba estar directamente involucrado en un acuerdo con España, y
aclara que el gobierno británico anterior se había opuesto a un eventual pacto entre Estados Unidos y España,
pero que finalmente había llegado a la conclusión de que sería imposible evitarlo. Otro memorial británico,
del 22 de noviembre de 1952, reitera que el eventual acuerdo con España no debía desviar fondos de la OTAN.
Véase «United States-Spanish Negotiations» firmado por N.J.A. Cheetham, FO371/102014, PRO.
20 En el otoño de 1945 los británicos aún tenían tropas en las Azores, pero creían que tanto ellos como los norteamericanos pronto evacuarían las islas. No pensaron que éstos estaban allí para quedarse. Cuando se enteraron de
sus planes, intentaron coparticipar como socios igualitarios. Sin embargo, estaban demasiado comprometidos por
su dependencia financiera frente a Estados Unidos como para poder imponer condiciones. Ernest Bevin finalmente renunció a su resistencia con el argumento consuelo de que era cosa buena atar los norteamericanos a la defensa
del Commonwealth, a través de la presencia militar mundial que estaban consolidando. Sobre este tema, véase el
interesante tratamiento en Edwards, Jill: op. cit., pp. 47-52.
21 No obstante, es importante señalar que tampoco el Reino Unido era un «actor racional unitario», y que
había sectores minoritarios de su gobierno (como la Marina) que contemplaban con buenos ojos la eventual participación de España en la defensa de Occidente. Véase despacho de fines de 1952 de Sir John Balfour, embajador británico en Madrid, al Foreign Office, FO371/102017/WS1071/25, 25 G, PRO.
22 Este temor era simétrico y opuesto al de los portugueses, que veían con buenos ojos una eventual membresía de España en la OTAN porque la defensa de Portugal era impracticable si no comenzaba en los Pirineos. Véase
memorial de conversación del 11 de julio de 1951 entre el Consejero de la embajada de Portugal en Washington, Sr.
Potier, y Byington del Departamento de Estado, 752.5/7-1151; y memorial de conversación del 16 de julio entre el
mismo funcionario portugués, y Williamson y Dunhan, 752.5/7-1651.
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Todo reaseguro de la seguridad occidental detrás de los Pirineos era peligroso para
Francia23.
Esta cuestión era particularmente sensible dado que Estados Unidos padecía de una escasez
relativa de equipos bélicos, que hacia febrero de 1952 ya se traducía en una demora importante en el envío de material militar a los países de la OTAN24. En un memorial del 6 de ese mes,
el Director Alterno de la Oficina de Asuntos Regionales Europeos, James Parsons, advertía al
Secretario Asistente de Estado Perkins que sería necesario postergar los envíos que eventualmente se negociaran con España hasta que pudieran realizarse sin perjudicar a la OTAN, ya que
de lo contrario se percibiría una disminución de la prioridad de la Alianza Atlántica, que operaría como un desincentivo para la cooperación de sus miembros con Estados Unidos25.
4. Las negociaciones desde la llegada a Madrid de Lincoln MacVeagh hasta el desplante
español de diciembre de 1952
Como consta, la consigna de los negociadores norteamericanos fue desde un principio la de
la vigencia de estrechos límites a la cooperación con España. Sin embargo, lo que se observa en
la pormenorizada documentación originalmente secreta del gobierno de Estados Unidos es
que a medida que avanzaron las tratativas, fueron los negociadores norteamericanos en la
Península, con contacto directo con los españoles, quienes llegaron a la conclusión de que los
intereses de seguridad definidos en las directivas de NSC 72/6 no podían plasmarse adecuadamente en el marco de los límites a la cooperación planteados por el consenso de 1951.
Camadas sucesivas de negociadores militares y diplomáticos llegados de Estados Unidos
cambiaron de criterio al entrar en contacto con la realidad española y los funcionarios de la dictadura. A partir de 1952 los documentos producidos por la Embajada en Madrid fueron con frecuencia más favorables a una cooperación mayor con España que los del Departamento de
Estado, y a veces incluso que los del Departamento de Defensa. Por ejemplo, una carta del 14
de febrero de 1952 del Encargado de Negocios Jones a Dunham, insistía en que España no
debía ser tratada de manera diferente a los demás países europeos respecto del gasto de los
23 Un ayuda memoria británico del 11 de febrero de 1953, escrito para informar al Secretario de Asuntos
Exteriores Anthony Eden sobre temas que podrían tratarse en una próxima visita de ministros franceses a Londres,
corrobora que el Reino Unido y Francia coordinaron su actitud frente a las negociaciones de Estados Unidos con
España, manteniendo lo que en el documento se denomina un «frente común». Véase «Spain», FO371/107682,
PRO.
24 Resulta interesante registrar que una vez que los acuerdos hispano-norteamericanos estuvieron cerca de la
firma, los británicos atestiguan la presencia en Madrid de un alud de hombres de negocios del Reino Unido,
Alemania, Francia, Holanda y otros países, todos con la esperanza de vender vehículos blindados, tractores, material de construcción y otros equipos que eventualmente pudieran adquirirse con los dólares provenientes de la ayuda
norteamericana. Véase, por ejemplo, carta de J.R. Cotton (embajada británica en Madrid) a F.H. Whitaker (Foreign
Office) del 15 de mayo de 1953, FO371/107686. El interrogante de si se permitirían compras en países europeos se
expresa, por ejemplo, en una ayuda memoria del 23 de junio de 1953 titulado «Spain» y firmado por Cheetham,
FO371/197686, PRO.
25 Véase Documento 838 del 6 de febrero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.798-1.799 (711.56353/2-652).
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fondos MSA que recibiera. Decía que el Departamento de Defensa tenía mucho más dinero
disponible que el que reconocía tener, y que debería estar dispuesto a gastar más en España26.
Por otra parte, poco después de hacerse cargo de la embajada, Lincoln MacVeagh adoptó
posiciones cercanas a las españolas. El 1º de abril sostuvo su primera conversación con el
Ministro de Asuntos Exteriores Alberto Martín Artajo, quien se quejó de que en Estados
Unidos se había dicho que se «comprarían o arrendarían» bases en España. Eso era imposible, afirmó Artajo. Los españoles eran demasiado orgullosos como para permitirlo: «Somos
orgullosos; quizá demasiado orgullosos, pero somos así». La construcción de bases por extranjeros era posible solo si eran para uso conjunto con España. En sus comentarios personales,
MacVeagh dijo que sería indispensable que los negociadores norteamericanos se manejaran
con la máxima prudencia para no herir el orgullo español, evitando cualquier interpretación
que pudiera considerarse en merma de la soberanía o dignidad de España27.
Por su parte, los negociadores de Franco se encargaron de subir permanentemente la
apuesta, reconociendo su interés por llegar a un acuerdo pero remarcando que éste era imposible si España no estaba capacitada para defenderse del acrecentado riesgo de ataque soviético que supondría tener fuerzas militares norteamericanas en su territorio. Ya hacia el 14 de
junio llegó a la Embajada un telegrama del Secretario Acheson comunicando en secreto que los
$125 millones de ayuda ofrecidos podrían aumentar en unos $25-30 millones.28 Esto distaba
de ser suficiente, sin embargo. La contraparte española entonces sugirió que se avanzara en
todos los temas propuestos, incluyendo la construcción de las bases, y solo se dejara de lado la
cuestión más espinosa del uso de éstas por parte de Estados Unidos. Después de todo, la defensa de Occidente no era sinónima del uso norteamericano de instalaciones en España: lo importante era que esas instalaciones estuvieran disponibles. Asimismo, los españoles señalaron
una diferencia enorme entre la ayuda ofrecida a España y la otorgada a otros países, y una
inmensa asimetría también entre las obligaciones políticas y militares con que se intentaba
comprometer a España, y la asistencia que se le ofrecía en el terreno económico y militar.
Frente a estos y otros planteos, los negociadores norteamericanos llegaron privadamente a la
conclusión de que sería imposible obtener el acuerdo de bases deseado con tan escasa ayuda
militar29.
26 Véase Documento 841 del 14 de febrero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.804-1.809 (Madrid Embassy Files,
lot 58 F 57, «320-Spain»).
27 Véase Documento 847 del 1º de abril de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.828-1.833 (752.5 MSP/4-152:
Despacho).
28 Véase Documento 859 del 14 de junio de 1952, FRUS 1952-1954, p. 1.859 (711.56352/6-1252: Telegrama). En
1951, el Congreso había adjudicado $100 millones del MSP para su eventual uso en España, pero el Mutual Security
Act de 1952 extendió la disponibilidad de esos $100 millones hasta fines del año fiscal 1953, y agregó otros $25 millones.
29 Véase Documento 860 del 5 de julio de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.860-1.862 (752.5/7-552), y Documento
861 del 12 de julio de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.862-1.865 (711.56352/7-1252: Telegrama).
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Lentamente, los negociadores españoles consiguieron que su contraparte norteamericana
se convirtiera en útil vehículo de comunicación con las autoridades en Washington. El 25 de
julio MacVeagh envió un telegrama al Departamento de Estado comunicando los pormenores
de una conversación suya con el Ministro Artajo, en que éste recalcó que a otros países se les
había asegurado apoyo a través de la Alianza Atlántica en el caso de que fueran atacados. España
necesariamente se involucraría en el caso de guerra, pero si tenía bases operadas por los norteamericanos sería objeto de bombardeos inmediatos. El riesgo era demasiado alto si no había
un quid pro quo aceptable. La reacción del embajador norteamericano fue espontáneamente
pro española. En el telegrama secreto decía:
«España no está ni remotamente tan ansiosa de recibir nuestra ayuda como estamos nosotros
de darla a cambio de la obtención de otra cosa (...). (Pero) sería un error creer que su gobierno
tiene alguna objeción substancial a colaborar con nosotros. Su generosa disposición a cooperar
con nuestras necesidades de evacuación europea, sin exigir quid pro quo alguno, demostraría esto
ampliamente si una prueba fuera necesaria (...). (No obstante), en vista de las concesiones
extraordinarias que estamos pidiendo, el Gobierno debe tener un quid pro quo suficientemente
significativo como para neutralizar la oposición local (...). El problema presente es encontrar
alguna fórmula para el acuerdo de bases militares que sea capaz de satisfacer los requisitos españoles (...) sin ir más allá de lo que esas bases valen para nosotros. (...) Además, debe reflexionarse acerca de la pretensión española de que si se les pide comportarse como nuestros aliados,
deberían asegurarse un trato como tales. (...) Una medida de atención a su orgullo vale muchos
dólares»30.
En otro telegrama, del 2 de agosto, el embajador aclaraba que los españoles buscaban un
resultado tanto material como simbólico. Informaba sobre un generalizado resentimiento por
el boicot diplomático que España había sufrido recientemente y por la percepción de que
Estados Unidos no trataba a España como a otras naciones occidentales. Explicaba que lo que
buscaba el gobierno era «nuestra reversión pública de esta política, tratando al país como a un
socio en la defensa común en vez de un paria con instalaciones que se venden. (...) En verdad,
‘orgullo’ es una palabra demasiado débil, porque lo que está en juego no es ni más ni menos que
una lesión a la dignidad nacional»31.
Pero MacVeagh no fue el único funcionario norteamericano que se convirtió a la posición
española. El 19 de agosto el jefe de los negociadores económicos, George F. Train, decía en un
memorial al Director Alterno de la MSA, W. John Kenney, que Washington debía redefinir sus
30
31
Véase Documento 863 del 25 de julio de 1952, FRUS 1952-1954, p. 1.868 (711.65352/7-2552: Telegrama).
Véase Documento 864 del 2 de agosto de 1952, pp. 1.869-1.870 (711.56352/8-252: Telegrama). En una conversación con Sir John Balfour, MacVeagh corroboró estos conceptos, señalando que él había tenido que exhortar a
la gente en Washington para que no intentase dictar sus términos a España, y que ésta solo exigía lo que le correspondía como Estado soberano. Carta personal y secreta de Balfour a G.W. Harrison (Foreign Office), 27 de noviembre de 1952, FO371/102014, PRO.
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objetivos frente a España: «Cualquier gobierno del que se pretendiera la cesión del derecho a
establecer bases militares exigiría un quid pro quo que represente una evaluación razonable de
los privilegios que se conceden, a la vez que exigiría un tratamiento igual al que se otorga a otras
naciones que tienen similares arreglos con Estados Unidos. (...) Las limitaciones de nuestro
enfoque son claramente inaceptables para el gobierno de España, y yo creo que serían igualmente inaceptables para el pueblo español»32.
Y no solo Train, sino también el Mayor General August Kissner, jefe de los negociadores
militares, se convirtió en vehículo de las pretensiones españolas cuando el 5 de septiembre
propuso asistencia militar a España por un monto de $440,8 millones a lo largo de 4 ó 5 años,
cifra que representaba un promedio anual mucho mayor que el aceptado hasta entonces para
el caso de llegarse a un acuerdo. El general dijo que era necesario un replanteo total de la posición norteamericana: o estaban dispuestos a dar más por las bases que pretendían conseguir,
o Estados Unidos debía retirarse de la negociación33.
A esas alturas, todos los norteamericanos que negociaban en la Península percibían que
había llegado la hora de que Washington reformulara su política desde el más alto nivel. Una
carta del 26 de septiembre de MacVeagh a John Y. Millar, de la Oficina de Asuntos Europeos
Occidentales, le daba la razón al Ministro Artajo, quien había dicho que estaba llegando el
momento de las «verdaderas negociaciones de gobierno a gobierno», porque en el nivel de los
expertos en que tenían lugar las conversaciones no existía la potestad para tratar los aspectos
fundamentales que estaban en juego. Según MacVeagh lo que debía resolverse era qué tipo de
relación entre Estados Unidos y España justificaría que ésta concluyera acuerdos bilaterales
como los que los norteamericanos proponían, y qué equipos bélicos podría suministrar
Estados Unidos como quid pro quo para sus demandas. Decía el embajador:
«Nuestra impresión a partir de nuestros contactos personales aquí es que hay considerablemente más flexibilidad en las mentes españolas de lo que, debido a las exigencias de la negociación, están dispuestos a revelar. (...) Nosotros debemos albergar cierta flexibilidad para estar a
la altura de la suya, pero debo confesar (...) que tengo menos confianza en nuestra disposición a
modificar nuestra posición, que la que tengo en la disposición de ellos a encontrarse con nosotros en la mitad del camino. (...) Estoy plenamente consciente de que si vamos a proveer equipos militares a España, debemos revocar las seguridades hasta ahora dadas a los británicos, y
32
Véase Documento 867 del 19 de agosto de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.878-1.879 (711.56352/8-
2152).
33 Véase Documento 868 del 5 de septiembre de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.879-1.881 (752.5 MAP/9-552).
Este es un memorial del Secretario Asistente Alterno de Estado para Asuntos Europeos, Bonbright, al Subsecretario
Alterno de Estado, Mathews, que retransmite un informe del General Kissner. El 30 de octubre, MacVeagh se sumó
a esta demanda de un gasto mayor. Véase Documento 872, FRUS 1952-1954, pp. 1.892-1.894 (711.56352/10-3052:
Telegrama). El 8 de diciembre, el Secretario de Defensa Lovett envió una carta al Secretario de Estado Acheson avalando la propuesta de Kissner, y proponiendo que una proporción mayor del gasto total fuera destinada a equipos
bélicos para España. Véase Documento 875, FRUS 1952-1954, pp. 1.902-1.903 (752.5/12-852).
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quizás a otros miembros de la OTAN. Pero esto es inevitable ahora que conocemos mejor la actitud de los españoles, si es que queremos tener éxito en nuestras negociaciones aquí. Por otra
parte, si estamos dispuestos a reconocer que estamos tratando a España como a un igual y que en
la medida de lo posible estamos dispuestos a ayudarla con equipos bélicos, creo que la puerta
estará abierta para que ellos acepten cualquier limitación necesaria en virtud de las disponibilidades de equipos en uno u otro año fiscal»34.
La respuesta de Washington a estas elocuentes demandas de sus propios negociadores se
produjo muy lentamente. El 7 de octubre MacVeagh envió a Artajo una carta con un memorial
adjunto, que estipulaba que Estados Unidos estaba dispuesto a un gesto del estilo propuesto por
el embajador, reconociendo públicamente que ambos países eran socios en la defensa de
Occidente. MacVeagh le pedía a Artajo que comprendiera que el memorial no trataba la cuestión de eventuales equipos bélicos como parte de la ayuda militar a negociarse, no porque se
discriminara contra España sino por limitaciones en las posibilidades de suministro, que eran
de naturaleza práctica y que estaban vinculadas al cuadro general de la defensa de Occidente. El
memorial estipulaba que la ayuda no podría superar los $125 millones reservados por el
Congreso para el año fiscal en curso (cifra que estaba muy por debajo de lo que había pedido el
General Kissner)35.
Artajo contestó el 30 de octubre aceptando la propuesta de una declaración formal de
sociedad en la defensa de Occidente. No obstante, dijo que no podía concurrir con la idea de
que la provisión de equipos bélicos a España resultare en detrimento de dicha defensa.
Insistió en que era indispensable que la Península, Portugal incluido, estuviera bien defendida. El gobierno español podía aceptar un sistema de prioridades en las operaciones terrestres, pero todos los países corrían los mismos riesgos aéreos, como también a su comercio,
y en muchos casos el agresor podía estar más interesado en atacar puertos y otras instalaciones que no serían utilizadas por sus fuerzas (por encontrarse más allá del territorio que pensaba ocupar). Por lo tanto, el equipamiento de la fuerza aérea española era de primera prioridad, como lo era también la puesta a tono de su industria de defensa para contribuir al
objetivo de defender la Península. Artajo agregó que los $125 millones adjudicados hasta la
fecha eran gruesamente insuficientes36.
34 Véase Documento 870 del 26 de septiembre de 1952, pp. 1.883-1.886, FRUS 1952-1954 (711.56352/9-2652).
La opinión de MacVeagh de que los españoles estaban siendo más flexibles y sensatos que los estadounidenses en
las negociaciones en curso, se corrobora en la espontánea conversación que el embajador norteamericano tuvo con
Nigel Roland, embajador británico en Lisboa. MacVeagh había sido embajador en Lisboa y conocía bien a Roland.
Véase carta personal y secreta de Roland a G.W. Harrison (Foreign Office), 10 de noviembre de 1952, FO371/102014,
PRO.
35 Véase Documento 871 del 7 de octubre de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.887-1.897 (711.56352/10-952). Carta
a Artajo con memorial adjunto.
36 Véase Documento 873 del 4 de noviembre de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.895-1.899 (711.56352/11-452:
Telegrama).
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A partir de ese momento hubo progresos rápidos, de manera que hubo esperanzas de que
las negociaciones terminaran antes de finalizar el año. Pero el 23 de diciembre los españoles
presentaron a Kissner un borrador del pacto de defensa que condicionaba y limitaba el uso de
las bases militares por parte de Estados Unidos. El momento del uso de las mismas de parte de
los norteamericanos llegaría sólo cuando los requisitos militares mínimos de España hubieran
sido alcanzados por el abastecimiento estadounidense. Además, en caso de guerra, la utilización de las bases debía ser sometida a consultas previas entre ambos gobiernos. La justificación
del general Juan Vigón, en carta presentada a Kissner, fue que la propuesta norteamericana era
un pacto militar concreto para una de las partes y una declaración política benévola con contenidos militares imprecisos para la otra37.
Esta decisión española se sumó al cambio de Presidente en Estados Unidos, casi paralizando las negociaciones. El desenlace de éstas, nueve meses más tarde, con significativas concesiones norteamericanas en materia de ayuda militar, resulta difícil de imaginar de no haber
mediado esta dureza española de último momento38.
5. Dos presidentes, una política: el cambio de administración en Estados Unidos
A estas alturas vale la pena hacer un alto para analizar las consecuencias del cambio de un
gobierno demócrata a uno republicano, en estas circunstancias de posguerra en que ambos
presidentes habían participado de las vicisitudes de la contienda mundial, cada cual a su manera. A la luz de los documentos es fácil llegar a la conclusión de que, por lo menos en lo que respecta a su actitud frente a la dictadura franquista, no hubo diferencias significativas.
En primer lugar, el 7 de febrero de 1952 los dos estadistas que presidieron a Estados Unidos
durante estas negociaciones, Truman y Eisenhower, expresaron su antipatía por el régimen
español39. El hecho ilustra una continuidad de pensamiento entre ambos presidentes frente al
gobierno de Franco. Dicha continuidad es corroborada por otros elementos. A lo largo del proceso que estudiamos, tres embajadores representaron sucesivamente a Estados Unidos en
Madrid: Stanton Griffis (entre el 1º de marzo de 1951 y el 28 de enero de 1952), Lincoln
MacVeagh (entre el 27 de marzo de 1952 y el 4 de marzo de 1953) y James Clement Dunn (desde el 9 de abril de 1953, hasta febrero de 1955). Antes de ser embajador en Madrid, MacVeagh
lo había sido en Lisboa. A su vez, Dunn había sido embajador ante Italia entre 1947 y 1952, y
ante Francia entre 1952 y 1953. Durante ambos interinatos, entre enero y marzo de 1952, y
entre marzo y abril de 1953, el Consejero John Wesley Jones fue encargado de negocios. Por lo
37
38
Véase Documento 876, «Nota Editorial», FRUS 1952-1954, p. 1.904.
Este es uno de los aspectos de la negociación que no fueron captados por Antonio Marquina Barrio en su
imponente tratado. Marquina Barrio, Antonio: España en la Política de Seguridad Occidental 1939-1986, Madrid,
Ediciones Ejército, 1986. Véanse pp. 541-545 para comprobar esta omisión.
39 Véase Documento 838 del 6 de febrero de 1952, FRUS 1952-54, pp. 1.798-1.799 (711.56352/2-652), y la
«Nota Editorial», pp. 1.799-1.800. Véase también «United States Relations with Spain», 3 de abril de 1953,
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tanto, podemos afirmar que al menos en la embajada en Madrid, el tránsito entre la administración demócrata y la republicana no significó un cambio importante de orientación o ideología que haya podido reflejarse en el resultado de las negociaciones.
Por otra parte, desde el punto de vista de las negociaciones con España la transición entre
ambas administraciones trajo importantes demoras pero relativamente pocas modificaciones.
Con el cambio de administraciones, los secretarios y subsecretarios, que suelen ser funcionarios políticos, cambiaron en su mayoría aunque con algunas llamativas excepciones.
Bonbright, por ejemplo, fue Secretario Asistente Alterno de Estado para Asuntos Europeos
desde junio de 1950 hasta abril de 195440. Mathews mantuvo su puesto de Subsecretario
Alterno de Estado entre julio de 1950 y septiembre de 1953. Y en el Departamento de Defensa
hubo casos similares, como el de Frank C. Nash, un importante negociador que fue asistente
del Secretario entre agosto de 1951 y febrero de 1953, y entonces fue ascendido a Secretario
Asistente de Defensa para Asuntos Internacionales.
Además, más allá de los cambios y continuidades en los funcionarios políticos, observamos
que los funcionarios de carrera que redactaban los borradores de las cartas y memoriales firmados por los funcionarios políticos, frecuentemente fueron los mismos antes y después del
cambio de administración. Asimismo, los funcionarios que luego revisaban y aprobaban estos
borradores para prepararlos para la firma de sus superiores, también se repitieron frecuentemente antes y después de la transición.
De tal manera, podemos afirmar que en esta transición entre dos administraciones de partidos opuestos se registró una continuidad burocrática digna de nota, por lo menos frente a las
negociaciones que nos ocupan. El acuerdo fue trabado por la parte española durante el último
tramo del gobierno de Truman. Como veremos, en una primera instancia el gobierno de
Eisenhower estuvo lejos de desear ir más allá que su predecesor en materia de cooperación con
el régimen franquista. Si gradualmente su disposición se volvió más favorable a un acuerdo,
más que a un viraje ideológico emergido de las diferencias entre dos administraciones, el cambio debe atribuirse a una evolución en las percepciones respecto de cuánto valía el aporte español potencial, y a un aprendizaje respecto del frente inquebrantable que presentaron los negociadores peninsulares.
No obstante, debe señalarse que es frecuente encontrar en la bibliografía especializada la
idea de que Eisenhower dio prioridad al Departamento de Defensa y a los intereses de la seguridad nacional de Estados Unidos, mientras su predecesor habría dado mayor importancia al
Departamento de Estado y a intereses más políticos que militares. Es probable que si se analizara la totalidad de las gestiones de Truman y Eisenhower, esta generalización sería válida.
Además, como se ha documentado, no hay duda de que existió un conflicto moderado entre los
intereses de uno y otro Departamento frente a la cuestión de la negociación de bases militares
40 La firma de Bonbright aparece en una carta del 24 de abril de 1953. Frente al hecho, consultamos la hoja de
servicios de ese y otros funcionarios, con los resultados que se registran.
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en España. Como se verá a continuación, sin embargo, parece por lo menos cuestionable que
en la cuestión específica de estas negociaciones, Eisenhower haya sido significativamente más
favorable a los intereses militares que Truman, y por lo tanto más favorable a la firma de los
acuerdos de 1953. Cuando se llegó al momento álgido, diplomáticos y militares ya se habían
puesto de acuerdo y las objeciones provinieron del Departamento del Tesoro.
6. De la parálisis en las negociaciones al colapso norteamericano
El escrito que la parte española entregó el 23 de diciembre dejó alelados a los negociadores
norteamericanos. Antes de transmitirlo a Washington intentaron gestionar una respuesta más
flexible pero no la consiguieron. Dos semanas más tarde estuvieron obligados a darlo por bueno y enviarlo a sus mandos en la capital estadounidense. El gobierno de Estados Unidos ya estaba en plena transición y las negociaciones forzosamente habrían de demorarse.
Hacia mediados de febrero de 1953, poco antes del nombramiento de Dunn como embajador, se produjeron señales de actividad. El nuevo Secretario de Estado, John Foster Dulles,
aportó un nuevo argumento para presionar a los españoles. Decía que tiempo perdido era
dinero desaprovechado. Si los acuerdos se demoraban, en el mejor de los casos los fondos asignados para 1953 serían trasladados a 1954. Se podía perder la oportunidad de que el Congreso
asignara fondos frescos para el nuevo año fiscal41. Este argumento fue retransmitido al
Ministro Artajo por el Encargado de Negocios Jones42 en una carta del 16 de marzo43. La ofensa manifestada por Artajo fue enorme44.
El Ministro respondió con una carta muy formal diciendo que la culpa en la demora del uso
de los fondos era exclusivamente de Estados Unidos; que la ley del Congreso en que se adjudicaba ese dinero no incluía como condicionante para su desembolso la conclusión de negociaciones para el uso norteamericano de bases militares; que incluir este condicionante había sido
una decisión de la administración anterior, y que el cambio de administraciones había generado aún más demoras que no eran atribuibles a España. Agregó que si había dinero desaprovechado sería dinero perdido para la defensa de Occidente, cosa muy seria que no sería responsabilidad de su gobierno45.
Los estadounidenses se esforzaron por aclarar que no se trataba de echarle la culpa a España
sino de tener en cuenta ciertos rasgos inevitables de los trámites legislativos y burocráticos de
su país, que era preferible considerar a la hora de planificar la cooperación con un criterio
41 Véase Documento 879 del 17 de febrero de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.911-1.912 (711.56352/1-2453:
Telegrama).
42 Dunn llegó a Madrid el 27 de febrero pero presentó sus cartas credenciales recién el 9 de abril.
43 Véase Documento 886 del 16 de marzo de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.921-1.922 (711.56352/3-1853).
44 Así lo registra Jones en su telegrama 756 del 31 de marzo, en 711.56352/3-3153.
45 Véase Documento 888 del 27 de marzo de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.923-1.926 (711.56352/3-2753).
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práctico, especialmente si se recordaba el objetivo de la nueva administración de equilibrar el
presupuesto46.
Por lo demás, desde el punto de vista de la sustancia de las negociaciones, los norteamericanos intentaron superar el obstáculo interpuesto por la propuesta española de diciembre. En
una carta de Jones a Artajo del 16 de marzo se proponía que en lugar de afirmarse que Estados
Unidos proveería las necesidades mínimas para la defensa del territorio español, como pretendían los peninsulares, se estableciera que ese país tenía la intención de proveer tal asistencia. Aducía la necesidad de someterse siempre a la Ley de Presupuesto dictada por el Congreso
año tras año. Respecto de la propuesta española de condicionar el uso de las bases militares, la
contrapropuesta norteamericana sugería que en el caso de una agresión comunista, Estados
Unidos informaría inmediatamente al gobierno español sobre el uso de las mismas. En cambio, si los estadounidenses querían utilizar las bases para un propósito que no fuera el de hacer
frente a una agresión comunista, toda decisión sería condicionada a consultas previas con el
gobierno español. Como puede apreciarse, esta contrapropuesta implicaba una concesión
menor por parte de los norteamericanos47.
Sin embargo, las cosas se complicaron, ya que antes de que hubiera una respuesta española
el Secretario Dulles envió un telegrama a la Embajada insistiendo en que se necesitaba el mayor
ahorro posible para el siguiente año fiscal. Proponía tres posibilidades respecto de España: 1)
trasladar al nuevo año fiscal los $125 millones adjudicados por el Congreso, más un aumento
pequeño de entre $25 y $50 millones para ayuda militar; 2) trasladar los $125 millones sin
aumento, y 3) trasladar al nuevo año fiscal solo una parte de los $125 millones.48
La respuesta de Dunn no difirió de lo que hubiera sido la de su predecesor Lincoln
MacVeigh. Dijo que se necesitaba más de lo provisto incluso en la primera opción. Arguyó que
se requería un quid pro quo mínimo para demostrar buena fe. Si no hubiera más remedio, de las
tres posibilidades solo la primera tendría alguna posibilidad de éxito. Si se eligiera una de las
otras alternativas la decisión debería basarse en el criterio de que no se necesitaban las bases
que se estaban negociando, y en ese caso el embajador debía estar autorizado para comunicar
al gobierno de España que las negociaciones habían terminado49. Como tantos otros negociadores norteamericanos antes que él, una vez en el terreno Dunn «tomó el partido de los españoles».
A partir de esa instancia crítica, y frente a la convicción de los funcionarios de que «the
Spanish are serious about acquiring a long-term military aid commitment from the United States in
46
47
48
49
Véase Documento 889 del 8 de abril de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.926-1.929 (711.56352/4-853).
Véase Documento 885 del 16 de marzo de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.919-1.920 (711.56352/3-1853).
Véase Documento 891 del 20 de abril de 1953, FRUS 1952-1954, p. 1.933 (711.56352/2-2753: Telegrama).
Véase Documento 892 del 22 de abril de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.934-1.935 (711.56352/4-2253:
Telegrama).
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return for the bases», se reconoció que se enfrentaba un conflicto entre las exigencias de la negociación y la necesidad de efectuar unos recortes presupuestarios que según las preferencias de
la nueva administración debían concentrase en la disminución de la ayuda externa50. Por su
parte, el 6 de mayo la Fuerza Aérea confirmó que estaba dispuesta a asumir los costes en dólares de la construcción de las bases51. Por lo tanto, se decidió revisar la política hacia España en
el máximo nivel del gobierno. Para ello, el Departamento de Estado asumió la responsabilidad
de redactar un borrador de directiva política, para someterlo al Consejo Nacional de Seguridad.
El documento de máximo secreto producido como consecuencia de esta decisión, titulado
«Memorial de la Junta de Planeamiento del Consejo Nacional de Seguridad, al Consejo
Nacional de Seguridad», recomendaba seguir adelante con las negociaciones y gastar unos
$465 millones entre los años fiscales 1954 y 1957, de los que $210 millones serían para 1954.
Es decir que la propuesta era incluso superior a lo propuesto en su momento por el General
Kissner. Para el año 1954 el memorial proponía el traslado de los $125 millones del ejercicio
vencido más unos $85 millones adicionales, alcanzándose así una cifra mayor que la sugerencia más ambiciosa de los negociadores norteamericanos. A diferencia de propuestas como la de
Kissner, los nuevos términos provenían de la misma cúspide del Departamento de Estado, que
no habría de encontrar oposición de parte del Departamento de Defensa. La justificación para
superar ampliamente los lineamientos fijados en 1951 y también frustrar parcialmente las
intenciones de ahorro del gobierno de Eisenhower, fue que España era valiosa estratégicamente porque daría profundidad a la defensa de Occidente. Sus fuerzas militares, adecuadamente equipadas, podrían hacer una contribución importante a un ejército europeo. Además,
España podía ser un refugio en el caso de un repliegue con evacuación de civiles52.
Solo faltaba la batalla final, frente al Departamento del Tesoro.
7. La reunión Nº 144 del Consejo Nacional de Seguridad
La histórica reunión tuvo lugar el 13 de mayo, con la presencia del Presidente Dwight D.
Eisenhower; el Secretario Interino de Estado Walter Bedell Smith; el Secretario de Defensa
Charles Erwin Wilson; el Secretario del Tesoro George M. Humphrey; el asistente especial del
Presidente, Robert Cutler; el General John Hull en representación del Estado Mayor
50 Véase Documento 894, «Nota Editorial», FRUS 1952-1954, pp. 1.936-1.937. Un acuerdo interdepartamental se fue gestando lentamente respecto de la seriedad de las intenciones españolas, y de la consiguiente necesidad
de un cambio de política por parte de Estados Unidos. Entre los documentos no publicados del Departamento de
Estado relevantes para su análisis, véase la carta del Subsecretario Asistente de Defensa, Frank G. Nash, al Secretario
de Estado Acheson, del 23 de marzo de 1953 y la respuesta de Bonbright (preparada por Perkins) en nombre de
Acheson, a Nash, del 24 de marzo; 752.5 – MSP/3-2353.
51 Obtuve este dato, que considero importante, de Marquina Barrio, Antonio: op. cit., p. 554. Dicho autor cita un
Memorial para el Secretario Asistente de Defensa del 6 de mayo de 1952, sito en CD 6000, Spain, RG 330, que no he
verificado.
52 Véase Documento 895 del 11 de mayo de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.937-1.938 (S/S-NSC files, lot 63 D 351,
NSC 72 Series).
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Conjunto, y otros funcionarios y jefes militares. El memorial de la discusión fue clasificado
«Top Secret, Eyes Only». La propuesta fue adoptar una política nueva que implicara el gasto de
$465 millones en cuatro años. El Secretario de Defensa aclaró que el verdadero gasto total
sería de $800 millones, más los costos de mantener operativas las bases una vez que hubieran
sido construidas.
Comenzada la sesión, Eisenhower preguntó si la Fuerza Aérea estaba dispuesta a declarar
que la creación de bases en España justificaría abandonar las del norte de África. El General
Hull respondió que no. La Fuerza Aérea aún deseaba obtener bases en Gran Bretaña y el norte
de África además de España, y consideraba que necesitaría las africanas por si perdía las británicas.
Smith dijo que los franceses y británicos no veían con buenos ojos las negociaciones, pero
agregó que estaban menos recalcitrantes que en el pasado. El Secretario del Tesoro preguntó
entonces a qué se debía la oposición británica y francesa, y Eisenhower le contestó que derivaba tanto del desagrado ideológico por el gobierno de España como del temor de que Estados
Unidos estuviera contemplando el abandono de Europa Occidental en caso de un ataque soviético.
Entonces el Presidente dijo que la pregunta era si Estados Unidos estaba dispuesto a dar una
garantía razonable a España de que el flujo de ayuda continuaría durante años. Esta pregunta,
dijo el Presidente, debía ser respondida por el Departamento de Defensa. El Secretario del
Tesoro dijo que toda la cuestión requería más estudio, porque a él no le resultaba claro que el
gobierno realmente supiera qué quería de España. Wilson discrepó y dijo que su gente ciertamente estaba segura de que las bases militares eran necesarias, y el Presidente agregó que no
podía imaginar siquiera que su gobierno no supiera lo que quería al respecto.
Wilson dijo que la provisión de dinero para la ayuda militar y para la construcción de las
bases debía ser simultánea. Dijo que los españoles pensaban lo mismo; que no aceptarían simplemente un acuerdo moral. Si no se especificaba cuánto dinero Estados Unidos estaba dispuesto a dar, se corría el riesgo de ser acusados de mala fe. Dijo que Estados Unidos debía firmar el acuerdo de buena fe, y que él no culpaba a los españoles por exigir un quid pro quo.
Además, dijo Wilson, la opinión pública acusaba a la administración de recortar excesivamente el presupuesto de la Fuerza Aérea, y firmar los acuerdos con España neutralizaría esta crítica. Sería buena propaganda interna.
El Secretario del Tesoro dijo que seguía sin encontrar razonables los argumentos que había
escuchado. Agregó que era perentorio equilibrar el presupuesto y que sería lamentable no conseguirlo; que si se gastaba una fortuna para conseguir las bases en España habría que recortar
el presupuesto de defensa por otro lado. Pidió postergar la decisión un par de semanas para que
los Departamentos de Defensa y Estado delinearan un plan de ahorros en otras cuestiones, si
insistían en la negociación con España.
Smith dijo que era demasiado tiempo; que los españoles no iban a esperar dos semanas.
También ese país tenía sus problemas internos. Pero Humphrey insistió que no estaba con79
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vencido y que si se iban a gastar $800 millones el Departamento de Defensa tendría que decir
en qué iba a ahorrar. Smith le replicó que si durante la Segunda Guerra Mundial la garantía de
no beligerancia española hubiera costado esa cifra, Estados Unidos hubiera estado encantado
de pagarla. Entonces el Presidente propuso que el Consejo Nacional de Seguridad postergase
la decisión por una semana, para darse el tiempo de escuchar a un representante de la Fuerza
Aérea exponer sobre el tema. Empero, Smith dijo que ese intervalo también sería demasiado
largo.
El Presidente entonces decidió que fuera el mismo Secretario de Defensa quien sopesara los
argumentos a favor y en contra, y tomara la decisión. Si decidía afirmativamente debería comunicarlo al Consejo Nacional de Seguridad y al Secretario de Estado. Éste informaría al Congreso
y concluiría las negociaciones 53. Así pasó.
Conclusiones
En nuestro juicio, trabajos previos al presente pero posteriores a la desclasificación de los
archivos norteamericanos incurren en errores diversos54. Resulta exagerado decir que «La
administración Eisenhower estaba totalmente decidida a concluir satisfactoriamente las negociaciones con el régimen español»55. El gobierno norteamericano no estaba dispuesto a pagar
53 Véase Documento 896 del 13 de mayo de 1953, FRUS 1952-1955, pp. 1.939-1.945 (Eisenhower Library,
Eisenhower papers, Whitman file).
54 No evaluamos trabajos anteriores a la apertura de dichos archivos porque es imposible alcanzar una comprensión cabal de los procesos involucrados sin acceso a la documentación norteamericana antes secreta. Por ello,
aunque discrepamos con algunas conclusiones del precursor trabajo de Ángel Viñas (op. cit.), apreciamos el enorme aporte que significó incorporar la documentación de la Jefatura del Estado, y no nos parecería justa una evaluación de sus hipótesis a la luz de datos disponibles posteriormente. En contraste, somos críticos de investigaciones
que se beneficiaron de la apertura de estos documentos aunque sus conclusiones principales sean compatibles con
las nuestras, si a nuestro criterio manejan mal la documentación.
55 La equivocada afirmación es de Arturo Jarque Iñiguez. Dice a continuación: «En una carta que el presidente mandó a Dunn se puede apreciar sin ninguna duda los deseos de concluir de forma positiva un acuerdo con
España: ‘... Es de inmediata prioridad e importancia que concluyamos con prontitud las negociaciones en curso con
nuestros amigos españoles...’». Esta línea de razonamiento y documentación es por lo menos descuidada. Jarque
agrega palabras («prioridad») y omite un párrafo donde Eisenhower advierte: «No olvido, por supuesto, (...) las
cuestiones de libertad religiosa, política económica liberal y libertad de expresión, que pueden hacer de éste un
camino largo y difícil». Lo más importante que Jarque omite, sin embargo, es que esta no fue una verdadera carta
que Eisenhower «mandó» a Dunn, sino un documento preparado por la Oficina de Asuntos Europeos
Occidentales, transmitido al Presidente el 19 de marzo por el Subsecretario de Estado Smith, con una nota que explicaba que había sido redactada para el caso de que le resultare útil al embajador en alguna entrevista con Franco.
Por lo demás, el proceso de gestación de la «carta» es de fácil acceso: está explicado en nota al pie de página en
FRUS 1952-1954, p. 1.922. Véase Jarque Íñiguez, Arturo: ‘Queremos Esas Bases’: El acercamiento de Estados Unidos
a la España de Franco, Alcalá de Henares, Centro de Estudios Norteamericanos de la Universidad de Alcalá, 1998,
p. 338. Por otra parte, y también por respeto a la historiografía, debe consignarse que el título del presente artículo (‘¿Cúanto valen esas bases?’) es una paráfrasis del título de Jarque, ‘Queremos Esas Bases’, que a su vez parece extraído de un documento apócrifo o, por lo menos, muy mal citado por el autor. En su página 339, en un
párrafo dedicado a la primera reunión entre Franco y el Embajador Dunn, Jarque atribuye la frase
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por las bases más de lo que creía valían, y la conclusión satisfactoria de las negociaciones no
sería a cualquier precio. Más aún, dadas sus restricciones presupuestarias, existía un límite
tangible a lo que la misma Fuerza Aérea norteamericana estaba dispuesta a pagar por la disponibilidad de bases en España.
También es falso que: «Durante la segunda fase de las negociaciones, desde diciembre de
1952 a junio del año siguiente, ambas partes se dedicaron a fanfarronadas y contra fanfarronadas diplomáticas 56. La contrapropuesta española de diciembre de 1952 fue mucho más que eso
y descolocó a los norteamericanos, a quienes les resultó imposible mantenerse dentro de los
límites a la cooperación establecidos a mediados de 1951. Los estadounidenses se vieron obligados a elegir entre ir más allá de dichos límites, con todas las consecuencias que ello suponía,
o declarar la negociación un fracaso. No obstante, como tributo a sus aliados renunciaron al
objetivo de incorporar a España en la OTAN.
Resueltas las discrepancias entre el Departamento de Estado y el de Defensa, el dilema fue
resuelto por el Consejo Nacional de Seguridad. Allí, con gran resistencia de parte del Secretario
del Tesoro, la cúpula del gobierno de Estados Unidos decidió darle prioridad a las razones
invocadas por el Secretario de Defensa, autorizando concesiones que superaban ampliamente
los límites anteriores. La orden NSA 786-c habilitaba al Secretario para tomar la decisión final
una vez que su Departamento hubiese sopesado por última vez los costes y beneficios de la nueva directiva de política hacia España.
Sólo a partir de entonces estuvieron autorizados los negociadores norteamericanos a aceptar, en parte, las exigencias de la contraparte española. Una vez comunicadas las nuevas instrucciones las demoras hasta la firma de los pactos del 26 de septiembre fueron el producto de
procedimientos y fanfarronadas. Pero antes de la reunión de mayo la firma era imposible, y es
por ello que mayo, no septiembre, es el verdadero final de esta pequeña historia.
«Queremos las bases» a éste. Cita un documento del 10 de abril de 1953, supuestamente publicado en las páginas
1.937-1.938 de FRUS 1952-1954. Ese documento no existe, y en el telegrama que relata los pormenores de la mencionada reunión entre Dunn y el dictador, no se dice tal cosa. Estos defectos se registran aquí porque la mala interpretación de un solo documento clave puede conducir a la mala interpretación de todo un proceso de negociaciones.
56 Liedtke, Boris N.: op. cit., p. 187.
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hispano-norteamericanos, 1953-1988:
Una visión estructural
Negotiating and renegotiating U.S.-Spanish
agreements, 1953-1988: A structural vision
Ángel VIÑAS
RESUMEN
:
El presente ensayo trata de identificar los caracteres estructurales de las sucesivas rondas negociadoras entre España y los Estados Unidos, tendentes a la confección de los
diversos acuerdos bilaterales firmados entre 1953 y 1988. En primer lugar, se presta atención a la ronda de 1952-1953, para luego tratar de clarificar las posiciones de los negociadores españoles y norteamericanos a lo largo de todos esos encuentros. Finalmente,
ABSTRACT
se analizan, de forma más precisa, las negociaciones celebradas desde 1975.
This essay wants to identify the structural characters in the successive rounds of negotiation between Spain and the United States, intended to concluye the bilateral agreements
signed between 1953 and 1988. First, we pay attention to the round of 1952-1953; then,
we try to clarify the Spanish and North American negotiator’s positions present in all those rounds. Finaly, we analyze more precisely the negotiatons celebrated since 1975.
PALABRAS
CLAVE
Política
Exterior
España
Estados
Unidos
Acuerdos
hispanoestadounidenses
Bases norteamericanas
KEY
WORDS
Foreign Policy
Spain
United States
Spain-United
States
agreements
US Bases
SUMARIO Introducción. 1. La situación de partida: los resultados de la ronda fundacional. 2. El comportamiento estratégico norteamericano. 3. El comportamiento estratégico español. 4. Negociaciones en la era democrática 5. GIs liberadores.
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ISSN: 0214-400X
Ángel Viñas
La negociación y renegociación de los acuerdos hispano-americanos, 1953-1988
La relación contractual entre España y los Estados Unidos ha dado origen a ríos de tinta, tanto entre estudiosos españoles como extranjeros, y es altamente verosímil que continúe generándolos en el futuro, a medida que vayan abriéndose archivos a la investigación. Los más relevantes de entre los españoles, por ejemplo los de la Junta de Defensa Nacional, del Alto Estado
Mayor y de los Ministerios de las tres armas, continúan cerrados a cal y canto. Los norteamericanos, mucho más liberales, no siempre proporcionan una imagen precisa de las preocupaciones internas españolas y, naturalmente, tampoco informan acerca del proceso de adopción de
decisiones, sus escollos y sus dificultades, a este lado del Atlántico. En la expresión francesa, il
y a du pain sur la planche. Los historiadores tienen todavía mucho por hacer y trabajo asegurado durante algunos años1.
Introducción
Desde el punto de vista español esta relación constituye un fenómeno sin precedentes, tanto por su duración como por sus implicaciones.
Por su duración: no ha habido otra asociación de España con ningún otro país que se haya
mantenido protocolizada a lo largo de tantos años. Ha habido, eso sí, orientaciones de mayor o
menor significado hacia los tres grandes países cuya acción ha constreñido, de una u otra
manera, los márgenes de maniobra de la política exterior española (es decir, Francia, el Reino
Unido y Alemania), pero en ningún caso ello condujo a una vinculación permanente y debidamente plasmada en una sucesión de convenios que recorren el período comprendido entre
1953 y la actualidad, un período en el que España, los Estados Unidos y el sistema internacional han registrado modificaciones esenciales.
Por sus efectos sobre la política exterior y de seguridad española: en primer lugar, los pactos de 1953 supusieron, en su día, la ruptura de la neutralidad de España que, dejando de lado
la tentación franquista de alineamiento con el Tercer Reich, se había sostenido a lo largo del
siglo XX. Ya esto basta para garantizarles un lugar preeminente en la historia española. En
segundo lugar, abrieron la puerta a un fenómeno insólito en la larga y accidentada historia de
España: una implantación militar foránea en territorio nacional de manera permanente. A
diferencia de la presencia norteamericana en otros países europeos occidentales, amparada
bajo el paraguas de la OTAN, el caso español destaca por haberla albergado a través de un acuerdo bilateral que no implicó ni una alianza militar ni un compromiso de defensa mutua. En tercer lugar, para un régimen como el franquista cuyos únicos apoyos convencionales exteriores
(excluidos los concedidos en su momento por las potencias del Eje) habían estado constituidos
por el denominado Bloque Ibérico, meramente declaratorio, o el Concordato con el Vaticano,
los convenios con los Estados Unidos generaron consecuencias de gran trascendencia. De
1 Esto significa que algunos de los tratamientos existentes en la literatura corren el peligro de quedarse tan
obsoletos como el de Rubottom, R. Richard y Murphy, J. Carter: Spain and the United States since World War II, Nueva
York, Praeger, 1984. El mismo destino aguarda, probablemente, a los trabajos del presente autor.
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entrada, abrieron la vía de una lenta y paulatina inserción española en los novedosos esquemas
de cooperación multilateral, en gran medida de inspiración norteamericana, surgidos al calor
de la Segunda Guerra Mundial y de la Guerra Fría: las Naciones Unidas y sus organismos especializados, la OECE y el GATT. Sólo se resistieron la Alianza Atlántica, a pesar de todos los
esfuerzos estadounidenses, y por supuesto los mecanismos europeos de cooperación e integración regionales (Consejo de Europa y Comunidad Económica). En ellos, los Estados Unidos
tenían, simplemente, poco que decir.
En la experiencia comparada, no son muchos los países en Europa que, siendo dueños de
sus propios destinos, hayan mantenido en el siglo XX sus políticas de neutralidad. Cabe traer a
colación sólo dos casos: Suecia y Suiza. Ninguna de ambas participó en los dos grandes conflictos armados de la pasada centuria ni tampoco en la formación de alianzas en que se apoyó la
denominada «guerra fría»2.
España constituye un caso aparte, un Sonderweg: neutral en la gran guerra, se alineó con el
Eje durante la segunda, aunque no llegó a convertirse en beligerante, salvo contra la Unión
Soviética, a través de la «División Azul» y en el marco de la abracadabrante construcción político-ideológica de las «tres guerras». Desde 1953, olvidadas sus pasadas veleidades y proclividades fascistas, el régimen de Franco se aferró sólidamente a la estrategia occidental no por la
vía del Tratado del Atlántico Norte sino en virtud de un convenio bilateral con los Estados
Unidos. No hay en Europa ningún otro país que haya hollado un sendero parecido.
Por sus efectos internos: los vínculos anudados en 1953 no sólo tuvieron impactos sobre la
política exterior y de seguridad española. Mucho más importantes fueron los inducidos en el
ámbito interior, aunque no resulta fácil hacer una distinción nítida en la totalidad de efectos.
Aún así, y por razones analíticas, entre los internos es preciso destacar, al menos, cuatro grandes impactos:
– En primer lugar, los convenios fortalecieron el sentimiento de seguridad que desde los
años cincuenta envolvió a la dictadura, a la vez que le permitieron acceder a un volumen
no desdeñable, si bien tampoco exagerado, de recursos externos para transvasar tanto al
sector militar como al sector civil de la economía.
– En segundo lugar, los convenios constituyeron una pieza esencial en lo que cabría denominar «modelo de disuasión» del franquismo. Este modelo se manejó hacia el exterior
(escenarios potenciales de seguridad en el Norte de África, a pesar de que los norteamericanos dejaron siempre en claro que no se mezclarían en un eventual conflicto en el
área). Quizá, no obstante, tuviera mayor significación la orientación hacia el interior, en
la medida en que también se reforzó la capacidad del «good little Army» («un pequeño
2 Irlanda fue parte en la Primera Guerra Mundial cuando todavía estaba sometida a la Corona británica.
Portugal y Turquía fueron entonces beligerantes, no así en la segunda. Finlandia fue neutralizada, pero previamente había combatido contra la URSS.
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ejército y bueno», por utilizar una expresión debida al propio Eisenhower) contra el enemigo interno. El presidente norteamericano lo expresó de manera diplomática: serviría,
dijo, «para mantener estable al país».
En tercer lugar, los convenios ampararon la aplicación de planteamientos modernos de
gestión económica, tanto a nivel macro como micro, y posibilitaron el acceso de España
a las instituciones de Bretton Woods, sin el cual no hubiese sido posible la única operación de gran calado estratégico del franquismo, el plan de estabilización y liberalización
de 1959. A pesar de las resistencias ideológicas de Franco y de su fiel lugarteniente,
Carrero Blanco, sin tal operación el crecimiento económico español de los años sesenta
no hubiera sido factible y sin éste la dictadura no hubiese podido ampliar, como lo hizo,
su base de legitimación política y social.
Finalmente, los convenios proporcionaron un venero de respetabilidad al régimen, hasta su final, realzado por las cortas visitas presidenciales (Eisenhower, Nixon) e incluso
cuando, a priori, resultaban un tanto sorprendentes (Ford). Esta respetabilidad la acentuó el exquisito cuidado, tan apreciado por el propio general Franco, con que los Estados
Unidos se abstuvieron de intervenir en asuntos internos españoles. Todo ello contribuyó a desmoralizar a la fracturada y segmentada oposición, incluso entre aquella que, por
seguir la caracterización del embajador Stabler, estaba «domesticada». También generó un profundo sentimiento anti-norteamericano en la izquierda española que se unió al
que existía en ciertos círculos de la derecha (de la Iglesia Católica, del Ejército de Tierra y
de los falangistas) pero cuyas raíces últimas obedecían a factores muy diferentes3.
Estos cuatro grandes impactos revistieron un carácter funcional, objetivo, en la medida en
que se desprendieron del quid pro quo que los Estados Unidos estuvieron dispuestos a asumir
para garantizarse el acceso lo menos inhibido y lo más amplio posible a un conjunto de bases,
instalaciones y facilidades militares en territorio español en el marco de una política de contención, de eventual roll-back y de rígida delimitación de la amenaza y de la proyección de poder
que emanaban de la Unión Soviética.
Sentado lo que antecede, el presente ensayo trata de identificar los rasgos estructurales más
importantes que cabe advertir en la interacción mutua al hilo de las sucesivas rondas de negociación de los acuerdos bilaterales4. Las que hay que considerar son las siguientes: la primera y
fundacional, de la que emanan todas las demás, tuvo lugar en el bienio 1952-53. La segunda es
la que se produjo diez años más tarde: en ella, y a pesar de los deseos iniciales del propio
Franco, el conjunto de convenios se prolongó un quinquenio más. La tercera tuvo lugar en el
3 Una perspectiva sobre la evolución de la imagen de los Estados Unidos en España se encuentra en un reciente artículo de Alonso Zaldívar, Carlos: «Miradas torcidas. Percepciones mutuas entre España y Estados Unidos»,
www.realinstitutoelcano.org/analisis.
4 Una visión algo más completa se encuentra en el reciente libro del autor (Viñas, Ángel: En las garras del águila. Los Pactos con Estados Unidos, de Franco a Felipe Gozánlez (1945-1995), Barcelona, Crítica, 2003), con las oportunas
referencias al abanico de fuentes utilizadas.
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bienio 1968-69 y desembocó, tras uno de los cambios de gobierno más importantes que se
registran en la historia del franquismo, en el acuerdo de 1970. La cuarta y última, la peor conocida de todas, se desarrolló entre 1974 y 1975. Hacia su etapa final tuvo lugar el gran acontecimiento de la historia contemporánea de España: el fallecimiento del dictador. La negociación
estaba ya casi terminada y en los primeros meses de 1976 se convinieron ciertas modificaciones que contribuyeron a presentar su resultado último como el gran espaldarazo norteamericano a la incipiente Monarquía.
Durante la transición y consolidación democráticas se registraron dos rondas: la llevada a
cabo por el último Gobierno de UCD, en el bienio 1981-82, y la que comenzó en 1986 para desembocar en el Convenio de Cooperación para la Defensa de 1988. Este convenio situará, por
primera vez, la vieja relación bilateral sobre un nuevo basamento político y, sobre todo, conceptual. Más tarde, ya bajo el segundo Gobierno Aznar, en el bienio 2001-2002 se negoció la
actualización y ajuste de dicho convenio, manteniéndose el formato y buena parte de lo acordado durante la etapa socialista.
En resumen, se trata de un conjunto de rondas que cubren un período de cincuenta años y
sobre las cuales incidieron inmensos cambios internos y externos, la modificación del régimen político español, los nuevos anclajes internacionales de España en los marcos multilaterales de que había estado alejada durante el franquismo y, no en último lugar, el movimiento
de placas geotectónicas con el que se han comparado la implosión de la Unión Soviética y sus
consecuencias. Entre ellas destacan la reinvención de la Alianza Atlántica y el acceso de los
Estados Unidos a la posición de «hiperpotencia”, por utilizar la terminología popularizada por
Védrine, particularmente en lo que a capacidades militares y de proyección de influencia se
refiere.
El esquema a que se atiene este ensayo es el siguiente:
– En primer lugar, se examinarán algunos de los rasgos esenciales de la ronda fundacional
y sus resultados. Se trata de un tema suficientemente conocido en la literatura desde
1981, cuando el autor publicó un libro en el que se detalló el denso entramado de acuerdos secretos y/o reservados que subyacen a los pactos de 1953.
– En segundo lugar, se destacarán los rasgos estratégicos que cabe identificar en la posición
norteamericana ante las sucesivas rondas de negociaciones. Es una labor relativamente
sencilla porque los Estados Unidos se atuvieron con singular tenacidad a ciertos planteamientos con el fin de preservar en todo lo posible el statu quo que habían conseguido
protocolizar.
– En una tercera parte, se iluminarán los rasgos de la estrategia española, en la larga pugna
por modificar dicho statu quo y reequilibrar la erosión sufrida en ciertas dimensiones
esenciales de la soberanía.
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– Por último, en la cuarta parte, se abordarán el tenor de las negociaciones de la época
democrática y se harán, para terminar, algunas consideraciones someras sobre otros
abrazos norteamericanos.
No se trata, en ningún modo, de hacer un resumen de la relación bilateral sino de desprender algunos de sus rasgos estructurales, tal y como cabe colegir del comportamiento negociador de las partes en el período 1952-1988.
1. La situación de partida: los resultados de la ronda fundacional
La dinámica que llevó a las negociaciones de 1952/53 es suficientemente conocida. Por el
lado estadounidense la impulsó la conveniencia, apreciada por el Pentágono ya en fecha tan
prematura como 1945, incluso antes de terminar la Segunda Guerra Mundial, de disponer de
bases aéreas y navales en España. Esta conveniencia militar, que algunos autores han exagerado, chocaba con imperativos políticos e ideológicos contrarios. No era fácil echar un salvavidas
a una dictadura que amplios sectores de la opinión pública occidental, y numerosos gobiernos,
consideraban como una reliquia del Eje o al menos en cuyo bautismo habían oficiado tan notoriamente las derrotadas potencias fascistas. De hecho, la Administración Truman dio señales,
frente al régimen franquista, de optar por una actitud diferente a la que estaban dispuestos a
aceptar el Reino Unido o la Cuarta República francesa. Ello llevó a una serie de confrontaciones más o menos veladas que, para el caso anglo-norteamericano, ha estudiado exhaustivamente Jill Edwards.
La variable que hizo flexionar la actitud estadounidense con respecto al régimen del
general Franco estuvo ligada al deterioro de la situación internacional, con los síntomas
de la incipiente guerra fría. En época reciente la ha estudiado Arturo Jarque. Fue un cambio que trasladó al caso español lo que se producía en un marco más amplio, el aplicado
a los enemigos de antaño. Si con estos se mostraba consideración y se les prestaba ayuda
económica y política en grado sumo, ¿qué hacer con un régimen agazapado, que no
representaba peligro alguno sino para una parte de sus súbditos y que controlaba un
territorio de importancia geoestratégica incuestionable? España podía ser el último
espacio de defensa en profundidad de la Europa occidental ante una eventual acometida
soviética, el trampolín desde el cual pudiera procederse a su recuperación y, en todo
caso, el eslabón de cierre de la malla de bases avanzadas que poco a poco iría montando,
en torno a la URSS, el Strategic Air Command.
La respuesta, obvia, no tardó en materializarse. Aunque el Departamento de Estado y el propio presidente Truman mantuvieron una actitud de reserva, no ocurrió lo mismo con ciertos
sectores del Congreso, católicos o anticomunistas de pro, que pronto vieron en Franco y en su
régimen unos peones necesarios para la incipiente estrategia de contención. Hubo episodios
pintorescos. No es posible resistir a la tentación de mencionar la caracterización que el eminente representante demócrata por Nueva York James J. Murphy hizo, por ejemplo, del dictador español como «a lovely and lovable character». Cabe decir bastantes cosas de Franco, pero
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afirmar que fuese una persona «encantadora y adorable» es una ocurrencia en la que probablemente no caerían de inmediato muchos analistas e incluso propagandistas.
Fuera del Pentágono y del Congreso, el propio Kennan, en su etapa de director del Policy
Planning Staff en Foggy Bottom, recomendó que se adoptase una actitud más flexible ante la
dictadura española, que rápidamente aceptó Marshall, secretario de Estado5. A partir de 1948
los Estados Unidos dejaron de hacer presión política sobre el régimen y se limitaron a recomendarle avances, que no se produjeron, en el área menos controvertida de la liberalización
económica. Para defender a Occidente de un enemigo coriáceo, ensalzados representantes de
la más vieja democracia occidental no dudaron en tender sus brazos protectores en torno a un
enemigo menor. Los valores de libertad y respeto a los derechos humanos que los Estados
Unidos predicaban en su larga pugna contra la amenaza comunista siempre pasaron a un
segundo término si chocaban con el apoyo a dictadores de variado pelaje que controlaran piezas de la geografía mundial que pudieran utilizarse en la cruzada contra el Este6.
Evidentemente, no fue posible incorporar a España al Plan Marshall, que tanto contribuyó
a facilitar el despegue económico europeo occidental, pero tras la «pérdida de China» y el
estallido de la guerra de Corea fue solo cuestión de tiempo el que el impulso combinado del
Pentágono, en particular de la Navy y de la Fuerza Aérea, de la CIA y de un sector angustiado del
Congreso propiciara un acercamiento al régimen para incorporarlo, de una u otra manera, a los
mecanismos de la contención, aunque no a la naciente Alianza Atlántica. En este club siempre
hubo miembros que rechazaron la posibilidad de sentar en la misma mesa a la dictadura española, aunque no fueron nunca tan remilgados con la de Oliveira Salazar. Pero el régimen lusitano no despertó en la Europa occidental la revulsión profunda que ocasionaba el franquismo.
Por el lado español no se derrochó iniciativa. La retirada de embajadores en 1946, medida
más simbólica que real, le hizo sudar tinta pero, en un espasmo de exacerbación xenófoba y
nacionalista, pronto lanzó la idea de que España era víctima de un «cerco» internacional. Ello
sirvió para aglutinar aún más, tras la dirección providencial de su conductor, a la mayor parte
de los vencedores de la guerra civil, muchos de ellos vinculados por el «pacto de sangre» en
que se basó la represión.
5 Jarque Íñiguez, Arturo: ‘Queremos esas bases’. El acercamiento de Estados Unidos a la España de Franco, Centro
de Estudios Norteamericanos, Universidad de Alcalá de Henares, 1998, p. 196.
6 Una amplia literatura apologética y de combate ideológico subraya el papel de los Estados Unidos en la defensa de la democracia y de los derechos humanos urbi et orbi. Uno de sus más sofisticados exponentes, Tony Smith
(America’s Mission. The United States and the Wordlwide Struggle for Democracy in the Twentieth Century, Princeton,
Princeton University Press, 1994), se guarda mucho no obstante de mencionar el caso español. Por contra, el apoyo
norteamericano a las más despreciables dictaduras, con tal de que fuesen lo suficientemente anticomunistas, está
bien documentado. Un caso señero se encuentra en Chile, como pone de relieve el reciente trabajo de Kornbluh,
Peter: ThePinochet File, Nueva York, New Press, 2003. Laurent Joffrin (“L’espérance assassinée”, Le Nouvel
Observateur, 11-17 de septiembre de 2003) se ha referido a él como sigue: “Les Etats-Unis, si souvent engagés pour la
démocratie, s’en méfiaient dans leur arrière-cour latine. En Amérique du Sud, la défense du ‘camp de la liberté’ excluait la
liberté des peuples”. Lo mismo cabría afirmar de España.
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El Gobierno de Madrid se encerró en un blocao imaginario y no tardó en manifestar su
intención de apostarse en él como el moro que, sentado pacientemente, espera y espera hasta
ver pasar el cadáver de su enemigo. Este pintoresco símil fue el utilizado por el «ministro del
cerco», el inefable Martín Artajo, eminente representante del nacionalcatolicismo. Es indudable que a la dictadura le hubiese gustado disfrutar de una posición internacional más confortable (sólo la Argentina de Perón le otorgó créditos en cuantía apreciable) pero, mientras se
ensombrecía la escena de seguridad, se dedicó a la caza y captura de alguna ayuda económica
norteamericana. No era una alternativa al Plan Marshall, salvo en lo que revistiera de símbolo
del lento reconocimiento por parte norteamericana de las verdades eternas del régimen.
Gracias a las maniobras de congresistas amigos y/o suficientemente anticomunistas, espoleados por un embajador trapichero y eficaz, José Félix de Lequerica7, hacia 1950 las perspectivas
se despejaron con la obtención de un crédito de volumen modesto (62,5 millones de dólares)
y de ejecución azarosa. Fue el principio del deshielo, que protagonizó espectacularmente un
año más tarde el almirante Sherman, jefe de operaciones navales, en julio de 1951, en su visita
a Franco quien fue mucho más allá de lo que su interlocutor esperaba.
En contra de lo que se ha afirmado durante bastante tiempo, la negociación fundacional no
fue lenta. Tras una exploración de aquella terra ignota que era para los norteamericanos la
España de la época, la ronda no duró más de año y medio, menos que otras ulteriores, cuando
el terreno ya estaba despejado y todos los interlocutores conocían las posibilidades y constreñimientos bajo los cuales operaban. Los contornos de dicha ronda, tradicionalmente poco
alumbrados, están hoy perfilados en la literatura merced a la publicación de una cuidada selección de documentos estadounidenses y a la obra de Boris Liedtke.
Los norteamericanos, claro está, tenían experiencia en tales lides y el régimen, no. Se negoció sobre textos de aquella procedencia y los españoles reaccionaron, lo que no suele ser buena técnica negociadora. Uno de los temas que mayores dificultades ocasionó en el futuro lo
constituyó el meollo de los pactos: las condiciones en las cuales los Estados Unidos pudieran
activar o poner en estado de alerta las bases e instalaciones militares que se implantaran en
España de cara a su empleo en un conflicto bélico. Los norteamericanos pidieron un cheque
totalmente en blanco, que el régimen rellenó como pudo. En el plano militar la responsabilidad negociadora recayó en el jefe del Alto Estado Mayor, teniente general Juan Vigón, ligado
indeleblemente a la coordinación hispano-alemana dentro de cuyo mecanismo tuvo lugar el
bombardeo de Guernica.
La cláusula de activación de las bases no fue lo más dificultoso8. Lo dificultoso fue la definición de los límites del regateo en el ámbito económico. Franco nunca se quedó corto a la hora
7 La única biografía disponible del taimado Lequerica, personaje un tanto desagradable, es la de Cava Mesa,
María Jesús: Los diplomáticos de Franco. J. F. de Lequerica. Temple y tenacidad (1890-1963), Bilbao, Universidad de
Deusto, 1989.
8 Por primera vez se dio a conocer en Viñas, Ángel et al.: Política comercial exterior de España, 1931-1975, Madrid,
Banco Exterior de España, 1979, pp. 769-770.
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de pedir. Para este plano contaba con un técnico de renombre y de confianza absoluta, el
ministro de Comercio Manuel Arburúa. La coordinación, o lo que pasaba por tal, la aseguró
Martín Artajo. Pero los impulsos y las aspiraciones últimas emanaron del propio Jefe del
Estado que, a decir del embajador norteamericano, redactó personalmente algunas de las posiciones negociadoras más importantes. Siempre rodeó a Franco aquel celebrado genio de la
estrategia patria que fue el almirante Carrero Blanco.
El régimen buscaba ayuda para el rearme de unas depauperadas Fuerzas Armadas y obtener
el mayor volumen posible de apoyo económico. Tropezó con límites estrictos y con negociadores duros, que siempre se parapetaron detrás de la responsabilidad del Congreso para aprobar
las asignaciones presupuestarias. Los norteamericanos, como es lógico, querían alcanzar sus
objetivos si no a precio de saldo, aunque en Washington algunos sectores así lo pretendieron,
al menos en las mejores condiciones económicas posibles.
Hay autores cuya bondad les lleva a extender poco menos que un certificado de correosidad
a los negociadores del régimen. No es del todo correcto. Los españoles resultaron difíciles en
la negociación de la contrapartida financiera. En todo lo demás, soltaron amarras en aplicación
de la vieja máxima del «de perdidos, al río». Las concesiones fueron particularmente generosas en lo que más interesaba a los norteamericanos: el listado de posibilidades de implantación
y su uso, la utilización de la infraestructura española y el estatuto jurisdiccional de fuerzas. Todo
ello se desgranó no en los textos publicados sino en un denso aparato de acuerdos que permaneció en una sombra impenetrable.
En el cuarenta aniversario de los pactos de 1953 se levantaron voces de personajes muy ilustres, como la del ex embajador en Washington y ex ministro de Asuntos Exteriores con la
Monarquía, José María de Areilza, o la del almirante Angel Liberal Lucini, ex negociador en las
rondas de 1974-75 y de 1980-81 y ex subsecretario de Defensa, que clamaron contra la caracterización de aquellos acuerdos como «pactos secretos» hecha por el autor que suscribe.
Adujeron, no sin razón, que todos fueron conocidos de la Administración civil y militar, que
estaba encargada de aplicarlos. Pero ese conocimiento no salió de los estrechos confines de una
burocracia autoritaria y nunca se sometieron a escrutinio público. También fueron hurtados al
propio Congreso norteamericano. Por parte estadounidense los textos en cuestión no han sido
publicados hasta el día de la fecha9.
Ahora bien, lo que fue la letra pequeña, es decir, los acuerdos ocultos, determinó, en palabras de Juan José Rovira, por lo demás ferviente admirador del difunto Jefe del Estado, la puesta a disposición de los norteamericanos de España entera. La ronda de 1952-53 desembocó,
pues, en unos textos públicos y otros no públicos que se complementaron más tarde con una
amplia serie de acuerdos de procedimiento, tampoco revelados. Todos ellos determinaron tal
9 No puede dejar de mencionarse un caso un tanto ridículo por su pacatez profunda. El texto del acuerdo técnico secreto de 1953, y otros complementarios subsiguientes, fueron sustituidos por nuevos acuerdos de procedimiento en 1970. Éstos se dieron a conocer por el Departamento de Estado (en la Treaties and Other International Acts
Series 6977) pero la dictadura se opuso a su publicación en España.
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gama de concesiones que su erosión, reducción, contracción o limitación constituyeron el primero de los dos ejes diamantinos en torno a los cuales se articularía lo más granado de los
esfuerzos españoles para moldear posteriormente la relación contractual. Ello se puso de
manifiesto desde el momento mismo en que el régimen se sintió mínimamente seguro frente
a las asechanzas que divisaba en un medio internacional proceloso y encrespado, es decir, desde la mitad de los años cincuenta.
Hubo un segundo eje: la insistente y enervante demanda de una compensación adecuada
–sobre todo de índole económica y de seguridad- por los riesgos en que incurría España tras la
ruptura de su neutralidad. El entrelazamiento de ambos ejes es la dinámica que animó las altas
y bajas de la relación hispano-norteamericana durante la dictadura y que incluso proyectó su
alargada sombra durante buena parte de la transición y consolidación democráticas.
Ocasionalmente, todo hay que decirlo, en la maniatada y aherrojada prensa de la época, el
régimen dejó aflorar algún que otro conato de su desagrado. Esto permitió que en las rondas
negociadoras, y en los contactos que mediaron entre unas y otras, los burócratas y altos cargos
del franquismo argumentaran que era preciso responder ante una opinión pública a la que no
debían defraudar. Esto sin duda fue un considerable avance conceptual en comparación con el
análisis efectuado por uno de los eminentes negociadores de 1953, el subsecretario de
Economía Exterior Jaime Argüelles. Como en España no existía una auténtica opinión pública,
el Gobierno, afirmó, asumía una responsabilidad mucho mayor a la hora de tomar decisiones
que afectaban a la vida de la nación.
En los documentos norteamericanos se registra en otra ocasión que el propio Martín
Artajo, cuando ya había cesado de ministro, vio cercenada la publicación de sus opiniones.
Más adelante, cuando la Ley Fraga de 1966 permitió una modesta expresión de opiniones
no dictadas desde las covachuelas ministeriales o conformes a sus directrices, las manifestaciones de desagrado se utilizaron conscientemente como arma negociadora adicional.
Pero los periodistas nunca supieron a qué carta quedarse. Un estudioso norteamericano, el
profesor William Watson, del MIT, resaltó, por ejemplo, el caso de un periódico, El Correo
de Andalucía, que se vio obligado a publicar una determinada información, falsa, para contrarrestar una noticia previa que muchos de sus lectores sabían cierta: el desembarco en la
base de Rota de un enorme contingente norteamericano, muchos de cuyos componentes
iban a bordo del portaviones de ataque Saratoga. Lo curioso es que ello ocurriera no en los
oscuros años cincuenta sino en fecha tan avanzada como el mes de marzo de 197510. Quien
controla el presente controla el pasado y quien controla el pasado controla el futuro. Este
remedo de la conocida máxima orwelliana es perfectamente aplicable al perfil publicístico
que rodeó a la relación hispano-norteamericana durante el franquismo.
10 Este episodio un tanto grotesco se narra en Chavkin, Samuel et al.: Spain: Implications for United States Foreign
Policy, Stanford, Greylock Publishers, 1976, pp. 56-57.
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2. El comportamiento estratégico norteamericano
Desde 1953 hasta los años ochenta los rasgos que caracterizan el comportamiento estratégico de los Estados Unidos de cara a la renegociación de los convenios no variaron en lo sustancial. Tras las crestas de privilegio operativo e institucional alcanzadas, el interés de Washington
estribó, siempre, en mantener lo conseguido o, alternativamente, en evitar en el mayor grado
posible su erosión. En tal sentido, los Estados Unidos hicieron siempre gala de una actitud
conservadora, orientada por el deseo de estabilizar el statu quo.
No hay mejor demostración de esta persistencia que la que se desprende de las instrucciones de Henry Kissinger de cara a la última ronda de negociación que tuvo lugar bajo el franquismo. Datan de septiembre de 1974 y señalaban las siguientes metas:
– Mantener el acceso a toda costa a todas las facilidades e instalaciones existentes.
– Resistir todos los esfuerzos españoles para restringir el uso de las bases en crisis futuras.
– No dar un paso adelante en cuanto se refería a perfilar el contorno de una eventual
garantía de seguridad.
– No aceptar retirada alguna de efectivos.
– No asumir responsabilidades en materia nuclear.
Eso sí, Kissinger estaba a favor de mostrar la más amplia disponibilidad en cuanto al reforzamiento de la cooperación no militar, barata y sin grandes problemas, siempre que se mantuviera dentro de límites financieros aceptables11.
En el desarrollo de tal estrategia los Estados Unidos se escudaron detrás de una ventaja
esencial: el ardiente deseo del régimen de conservar el vital apoyo de Washington. Españoles y
norteamericanos estaban condenados a entenderse y siempre se entendieron. Dicho esto, son
cuatro los rasgos definitorios del comportamiento estadounidense que es preciso destacar.
El primero, y más significativo, estribó en inducir el aislamiento o separación de los interlocutores molestos cuando el regateo se hizo difícil. Fernando María Castiella, por ejemplo,
debidamente autorizado por el Jefe del Estado y la Junta de Defensa Nacional, intentó negociar
desde una posición si no de fuerza, al menos de dignidad. La máxima del «de perdidos, al río»
la invirtió para protocolizar una relación de aliados, no de súbditos. Ello encrespó el ánimo de
muchos militares españoles, y sobre todo el de aquel paradigma de hiperpatriota católico, antisocialista, anticomunista, antiliberal y antimasónico que fue Carrero Blanco, preocupados en
su conjunto por el futuro de unos convenios que el ministro de Asuntos Exteriores, según estimaban, ponía en peligro. Cuando Castiella cometió el faux pas de afirmar en Washington que
España tenía otras alternativas a la del mantenimiento a toda costa del abrazo norteamericano,
11 F. Ford Library: «National Security Decision Memorandum 268. Renegotiation of Bases Agreement with
Spain». September 10, 1974. National Security Archive: «National Security Decision Memorandum 43», February
20, 1970.
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entre ellas una hipotética opción neutralista, la animadversión que le prodigaba el embajador
Hill, según recuerda Fraga Iribarne, debió acentuarse. Los militares y diplomáticos estadounidenses no tardaron en constatar que el titular de Santa Cruz ni hablaba por las Fuerzas Armadas
ni por la totalidad del Gobierno. Fue el clavo que remachó el ataúd de la dinámica de defenestración de Castiella que ya aplicaba con todo fervor Carrero Blanco.
En la etapa democrática levantaron sospechas ciertas campañas de prensa orientadas contra algunos negociadores españoles significativos, empezando por la dirigida contra el propio
ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morán12 o, más tarde, contra el embajador Máximo
Cajal. Está por demostrar que ciertos servicios norteamericanos tuvieran que ver algo con ello,
pero ¿quién se hubiera beneficiado de su eventual remoción?
El segundo rasgo fue la aplicación del principio tradicional del divide et impera. Los norteamericanos siempre tuvieron una interlocución más difícil con el Palacio de Santa Cruz que con
los militares. Por ello apoyaron a éstos contra aquél si bien, cuando resultó necesario, no dudaron en llevarles al huerto, por utilizar una expresión coloquial sumamente ilustrativa. Por
ejemplo, el Ministerio de Asuntos Exteriores había dejado en 1962 que se acumularan las peticiones estadounidenses sin atender a las mismas, probablemente con el fin de disponer de una
masa de maniobra de cara a la ronda negociadora del año siguiente. Entre ellas figuraba la solicitud de autorización para establecer instalaciones de detección de explosiones nucleares en la
atmósfera y en los fondos submarinos, un nuevo radar en Mallorca y otro en Calatayud. Había
también peticiones para ampliar las comunicaciones de la base de Rota y mejorar las instalaciones de atraque para que pudieran fondear los entonces modernos submarinos armados con
misiles Polaris. Este tema era de una gran trascendencia porque reflejaba una modificación
sustancial, bien conocida, en el manejo de la tríada estratégica norteamericana. Las discusiones con los aliados en la OTAN eran constantes. No abundaban quienes se entusiasmaban con
los Polaris.
Los estadounidenses acudieron, en tal tesitura, a otro de los genios de la estrategia patria, el
capitán general Muñoz Grandes, quien no tuvo empacho en acceder. Los diplomáticos españoles ni se enteraron. Incluso el corresponsal del New York Times, Benjamin Welles, se escandalizó ante tales maniobras del Pentágono que, en su opinión, no estaban justificadas por el clima cordial que caracterizaba las relaciones. ¿El resultado? A partir de 1964 la base de Rota se
convirtió en una de las tres grandes que, fuera de los Estados Unidos, sustentaron el componente más eficaz de la tríada estratégica. La ronda de 1963, cortada a la medida de la debilidad
estructural del régimen, se saldó a precio de ganga para Washington, a pesar de las muy variadas discusiones internas a la burocracia civil y militar del régimen que le habían precedido y en
las que ocasionalmente el todopoderoso Jefe del Estado se había visto obligado a arbitrar.
El tercer rasgo estribó en atenerse, al pié de la letra, a los textos convenidos aunque quizá
no tanto al espíritu de los textos negociados. Así, aprovechando que los acuerdos de procedi12
Morán, Fernando: España en su sitio, Espulgues de Llobregat, Plaza & Janés, 1990, p. 254.
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miento de los años cincuenta no planteaban la necesidad de autorización, los Estados Unidos
nuclearizaron extensivamente el territorio español a partir de marzo de 1958 y realizaron
innumerables sobrevuelos con armas nucleares. En qué medida ello fuese conocido de las
autoridades del régimen es algo que quien esto escribe no ha podido determinar. Si lo sabían, no parece que objetaran demasiado porque los sobrevuelos continuaron durante mucho
tiempo. En ningún caso se trataba de un tema baladí porque, con la independencia de
Marruecos, las bases nucleares de los Estados Unidos en lo que había sido el Protectorado
francés estaban llamadas a desmantelarse. No se subrayará lo suficiente que la introducción
de componentes nucleares en tales bases marroquíes se produjo a partir de julio de 1953,
incluso antes que su implantación en el Reino Unido. En Marruecos hubo armamento nuclear hasta septiembre de 1963.
Pues bien, en estas circunstancias, en enero de 1966 ocurrió el famoso incidente de
Palomares, una sorpresa total y que los ministros militares intentaron, como primera reacción,
tapar en todo lo posible. Naturalmente, no tuvieron el menor éxito. Como el escándalo, sobre
todo en el exterior, fue inmenso, el régimen hizo mucho hincapié en el baño conjunto del
ministro Fraga con el embajador norteamericano en las frías aguas almerienses. Esta cordialidad tan gráficamente manifestada, y que quedó prendida en el recuerdo de los españoles, no
sirvió para que España pudiese modificar de inmediato el artículo VII del acuerdo técnico de
1953 que reconocía total libertad a las Fuerzas norteamericanas para moverse dentro del territorio español, las aguas jurisdiccionales y el espacio aéreo. Los Estados Unidos se cerraron en
banda. Algo se avanzó, no obstante, cuando se negociaron los acuerdos de procedimiento de
septiembre de 1970.
Sobre lo ocurrido en Palomares cabría, quizá, hacer alguna comparación, en este caso con
Dinamarca. Los daneses experimentaron, en enero de 1968, el mismo frisson de un accidente
nuclear en la base aérea de Thule, en Groenlandia. Llegaron a un acuerdo con los norteamericanos para cortar las posibilidades de que algo similar se repitiera en el futuro (dicho acuerdo,
ciertamente, no se hizo público en la época). De todas maneras, y aunque Copenhague tardó
casi treinta años en dar a conocer un estudio sobre el accidente de Thule, cuando lo hizo fue
exhaustivo. En el caso español, todavía hoy duermen el sueño de los justos los informes preparados en aquel tiempo.
El cuarto rasgo fue la utilización sistemática de un mecanismo de petición y acoso múltiples.
En pleno período democrático un estudio del CESEDEN se vio obligado a reflejar, en cuidado
lenguaje, que había habido una cierta falta de control por parte española. Los norteamericanos
insistían e insistían en sus peticiones y cuando no lograban que unos organismos las aceptaran
se dirigían a otros hasta que, aprovechando la típica desorganización española, conseguían lo
que querían. Así, decían los militares del CESEDEN, habían ido ampliando el número de facilidades de que disfrutaban y la libertad indiscriminada de su uso, que era con frecuencia ajeno
a los intereses de defensa. Con ello, los norteamericanos agravaban considerablemente el desequilibrio inicial existente entre facilidades y contrapartidas.
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Hay que recordar que este mecanismo estaba predeterminado en los textos no públicos de
los años cincuenta, que por la vía de las estipulaciones técnicas, los acuerdos de procedimiento, los acuerdos de desarrollo del desarrollo, los miniconvenios entre autoridades militares
subalternas, las regulaciones de prácticas de utilización de facilidades específicas y los meros
entendimientos de hecho, las tolerancias y las costumbres crearon una laberíntica normativa
que erosionó el contenido de los acuerdos publicados y que nutrió una maraña de regulaciones
casuísticas, inconexas y, con frecuencia, incomprensibles. Todo ello quedó segregado al escrutinio de la maquinaria normal de la Administración, y en particular al del Ministerio de
Asuntos Exteriores. Se agudizó, además, por el secretismo y la compartimentación que a su vez
existía entre los Ministerios militares. El patetismo resultante salió a la luz en los años ochenta, cuando la España democrática abordó con seriedad la tarea de atornillar el uso más o menos
incontrolado de la implantación militar norteamericana. No es algo muy conocido si bien en
las memorias de uno de los diplomáticos españoles, Juan Durán-Loriga, que tuvo que ver con
el tema a comienzos de los años ochenta, se encuentran ciertos reflejos.
3. El comportamiento estratégico español
En comparación con el caso estadounidense, por el lado español se advierten, en los años
oscuros del franquismo, otros tantos rasgos. El primero, y quizá el más importante, derivó del
deseo de velar la dependencia en que el régimen había entrado con respecto a los Estados
Unidos. Con frecuencia, las negociaciones sobre la renovación o mejora de los convenios
tuvieron un tono de acritud en el plano operativo, es decir, entre los negociadores mismos.
Esto sirvió de coartada cuando los escollos se elevaron a la consideración del alto nivel político. Ni Franco ni Carrero Blanco estuvieron nunca dispuestos, en el fondo, a poner en peligro
la relación. Si bien es cierto que en algunos documentos internos, incluso de entre los pergeñados por estas dos grandes figuras del régimen, se encuentra en ocasiones alguna añoranza a
favor de un gesto fuerte o contundente, no es menos cierto que jamás osaron llevarlo a la práctica. Con el techo agujereado, los objetivos negociadores se centraron, pues, en la obtención de
contrapartidas. Fue una tarea hecha más difícil por la tendencia a dar las mejores bazas antes
de cada negociación, quizá en la creencia de que con ello podrían plantearse los desiderata
españoles en un clima que hiciera más propicia su aceptación. Se trataba de una estrategia de
negociación un tanto peculiar que, naturalmente, casi nunca permitió alcanzar los objetivos
que de ella se esperaban.
La autorización para la introducción de Polaris en Rota es, desde luego, el ejemplo más destacado, pero no el único. Tras el desmantelamiento –que cabía haber previsto desde hacía
años- de la base norteamericana de Wheelus, en Libia, podía haberse pensado que el papel de
las instalaciones en España se vería reforzado. Hubiese, pues, tenido interés no lanzarse a
autorizaciones apresuradas para que los Estados Unidos reactivasen la de Zaragoza y jugar tal
baza en las negociaciones de 1970. No se hizo. Un problema esencial durante todo el franquismo lo constituyó el estatuto jurisdiccional de las fuerzas norteamericanas. No se le retocó diez
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años más tarde. Mientras Castiella se empeñaba en desarrollar una negociación como Dios
manda, ¿qué hizo el régimen?: consentir un sinnúmero de privilegios adicionales al personal
estadounidense, con facilidades superiores a las otorgadas a diplomáticos extranjeros; extender tales privilegios a otro personal, aunque no tuviese relación directa con los convenios ni
con las bases y aceptar la ampliación, de hecho, en estas últimas de zonas exclusivamente norteamericanas, donde la entrada era difícil para el personal español.
El segundo rasgo estribó en, a través de un sinnúmero de esfuerzos de retorcimiento del
lenguaje, presentar ante la opinión pública lo que los Estados Unidos nunca, desde el primer
momento, quisieron dar: una garantía de seguridad. En 1963, 1968, 1970 y 1974 se realizaron
innumerables escarceos semánticos para intentar forzar la mano a los norteamericanos. Los
planteamientos siempre fueron los mismos: España se había convertido en beligerante en el
caso de un conflicto Este-Oeste y necesitaba disponer de una cierta garantía. Sin embargo, de
lo que se trataba era de aplicar a los escenarios de seguridad en el África del Norte el lenguaje
que en una y otra ocasión se convino. Al tiempo, como se afirmó en una nota interna del
Ministerio de Asuntos Exteriores,
«tenemos conocimiento pleno, porque así nos lo han dicho los americanos con toda claridad, de
que si hubiese un conflicto entre España y Marruecos, los Estados Unidos se lavarían las manos y
lo único que harían sería emplear sus buenos oficios para que se resolviese la situación por la vía
pacífica. En caso de guerra, no sabemos hasta qué punto podríamos usar el material americano y
las bases para la defensa de nuestras plazas y provincias africanas».
Palabras mayores.
El tercer rasgo vino dado por la necesidad de superar la permanente incapacidad de organizarse de forma coherente con el fin de afrontar el desafío de unas negociaciones duras. Hasta
casi el final del franquismo, la desconexión entre los Ministerios militares y el de Asuntos
Exteriores, entre ellos y el de Hacienda y los restantes Ministerios económicos y las pugnas
entre las tres armas por ver quién se quedaba con la mayor tajada de la ayuda norteamericana
fueron constantes. Ahora bien, en los años más oscuros, en aquéllos en los que la dictadura era
más poderosa, la Administración más militarizada y los burócratas más intocables, es decir, en
los tiempos en los que presumiblemente mejor hubiera debido funcionar el sistema bajo la
dirección implacable de un Caudillo omnisciente, ¿cuál fue la realidad?
La realidad fue la desorganización sistémica. Sobre las relaciones con los Estados Unidos se
pronunciaban varios organismos. Destacan diversas direcciones generales en Exteriores y
Comercio, las comisiones de enlace en los Ministerios militares, el Alto Estado Mayor y, naturalmente, el ministerio de Hacienda. Cada uno de ellos era responsable, evidentemente, a una
cadena de mando diferente. En teoría estaban todos representados en la Oficina de la
Comisión Delegada del Gobierno para el Desarrollo de los Convenios con Norteamérica. En la
práctica, los funcionarios civiles y militares que a la misma acudían no representaban siempre
el punto de vista de sus departamentos. La propia Comisión Delegada dejaba mucho que de97
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sear. No era órgano decisorio. Si no actuaba por consenso, el resultado era mínimo o nulo. El
Jefe del Estado estuvo largos años sin presidirla, por lo que sus acuerdos carecieron de la fuerza de los que se adoptaban en otras. Los miembros se reservaban para sí los asuntos que, por su
materia, estimaban que eran de su exclusiva competencia. Franco no tenía conocimiento, ni
siquiera general, de los problemas que se planteaban. El resultado fue una gran debilidad operativa de cara a los norteamericanos. Poco a poco fue mejorándose pero sólo en los años límites de 1974-75, gracias en particular al esfuerzo combinado de Rovira y del general Gutiérrez
Mellado, fue posible salvar el efecto de las incoherencias previas.
El cuarto y último rasgo lo dio la necesidad imperiosa de contrarrestar los efectos de una
conducta laxa para supervisar y controlar el uso y eventual ampliación de facto de las facilidades, en cuya concesión se produjeron a lo largo del tiempo innumerables derivas. Incluso lo
que en 1953 aparecía claro (autorizaciones para el establecimiento de bases y sus apoyos destinados a la aviación estratégica norteamericana) terminó convirtiéndose en un auténtico popurrí. Las facilidades dejaron de ser un conjunto más o menos coherente con una finalidad nítida para transformarse en una suma heterogénea de instalaciones y derechos que de una u otra
manera respondía a alguno de los siguientes factores: a) el apoyo al potencial militar norteamericano para contribuir a la seguridad de Occidente y de España; b) conveniencias particulares de los distintos componentes de las Fuerzas Armadas estadounidenses y c) ahorro de gastos o de esfuerzos por parte norteamericana.
A tal popurrí había llevado el efecto combinado de tendencias muy diversas. Por un lado, el
uso extensivo de las estipulaciones secretas entre 1953 y 1970. Por otro, la autorización de concesiones adicionales al margen de las negociaciones normales. A ello se añadía la tolerancia
española ante las extensiones de uso más allá de lo pactado y, finalmente, la incapacidad española, se crea o no, por establecer la relación exacta de las concesiones efectuadas. En 1976 el
ministerio de Asuntos Exteriores hubo de reconocer, públicamente, que no se sabía con exactitud qué es lo que se había autorizado a los norteamericanos.
A este análisis hay que contraponer las numerosas manifestaciones de tranquilización para
lo que pasaba por opinión pública bajo el régimen franquista. Una de las más características,
que cabe traer parcialmente a colación, se debe al dictado (presumiblemente en el primer
tiempo de saludo) de un artículo por un eminente militar, el teniente general Francisco
Fernández-Longoria, quien no tuvo empacho en poner su nombre tras afirmaciones como las
siguientes:
«Todos los españoles saben perfectamente que nuestros negociadores, de ahora y de antes,
nunca harían la menor concesión [en términos de soberanía], y todo el mundo, españoles y
extranjeros, sabe, sin lugar a duda, que quien ha de orientar y, en definitiva, decidir sobre lo tratado es el más celoso, intransigente y firme defensor de la integridad y soberanía que jamás en
su historia ha tenido España (...). Los términos del convenio y de los subsidiarios acuerdos de
procedimiento, así como también su práctica, son absolutamente tranquilizadores. No hay ninguna cesión ni tampoco la menor hipoteca».
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Afortunadamente, y a pesar de todas las depredaciones documentales, en los archivos
españoles se ha remansado el suficiente flujo de material como para poder contrastar tales
afirmaciones.
4. Negociaciones en la era democrática
Por lo que antecede es fácil colegir que uno de los vectores de la nueva política exterior que
paulatinamente fue desplegando la España en vías de democratización estribó en reequilibrar
la relación bilateral. Esto se hizo en dos momentos: en el primero, a través de una redosificación de prestaciones y contraprestaciones, a lo que obedeció la ronda negociadora de 1981-82.
En un segundo momento, con la voluntad de lograr un reequilibramiento definitivo, aprovechando los nuevos anclajes internacionales de España, y a fin de dotar a la relación bilateral de
un tono muy diferente del registrado en el pasado. A esto obedeció la ronda de 1986-88. No se
trató de una tarea sencilla por dos razones:
1. La primera es que los norteamericanos contemplaban la vinculación desde una óptica
esencialmente militar (bases y geografía a cambio de una dosis medida de ayuda) en
tanto que para los españoles predominaban los aspectos políticos. Tal caracterización se
encuentra ya en las memorias del número dos en la embajada en Madrid y, durante
algún tiempo, encargado de Negocios, Samuel D. Eaton.
2. La segunda es que los Estados Unidos habían estado dispuestos, por mor del mantenimiento del acceso a las bases, a dar el último abrazo a la dictadura, en 1975. Sólo el fallecimiento de Franco les impidió hacerlo. Aún así, su política hacia el régimen declinante, en una situación de franca simbiosis de intereses, estuvo en claro contraste con la
practicada por otras democracias occidentales.
Por otro lado, tres factores militaron desde el comienzo a favor de un cierto reequilibramiento de la situación:
i)
El primero fue la necesidad de otorgar un apoyo político a la democracia naciente, como
pronto advirtió con clarividencia el Congreso norteamericano. Dado que, por razones
internas de política estadounidense, ya en los últimos años de la dictadura el Congreso
había pugnado porque se le sometieran los resultados de las negociaciones con España,
incluso bajo la dictadura, -la primera vez que hubiese ocurrido-, el Ejecutivo se escudó
en ello para practicar un giro táctico, a pesar de que el entonces secretario de Estado,
Henry Kissinger, no tenía muchas esperanzas en el futuro democrático de España ni en
la capacidad de liderazgo de Su Majestad el Rey Don Juan Carlos.
ii) El segundo factor fue el fortalecimiento de las reflexiones de los sectores civiles y
militares de la Administración española sobre lo que funcionaba bien y no bien en el
conjunto de la relación bilateral. Desde algunos sectores del Ministerio de Asuntos
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Exteriores se atacó, en particular, la pertinencia de la «teoría de las cestas», que el
régimen franquista había seguido con entusiasmo y a tenor de la cual lo que no se
consiguiera en una cesta (de seguridad, política, económica, de cooperación) debería
tratar de alcanzarse, a modo de compensación, en otra. Un funcionario, Carlos
Fernández Espeso, destacó por su acerada crítica a tales planteamientos. Otro, José
Manuel Allendesalazar, sometió a un análisis implacable la política de concesión de
facilidades. La embajada en Washington, en la época de José Lladó, realizó un análisis exhaustivo y comparado de los aspectos institucionales de las relaciones bilaterales y puso de manifiesto sus múltiples debilidades.
iii) El tercer factor lo dio la experiencia de que era posible hacer progresos importantes
por la vía de la negociación, incluso en aspectos muy delicados como la desnuclearización del territorio nacional o en el atornillamiento sucesivo del régimen de las
bases. El hecho de que, ya en 1976, el nuevo ministro de Asuntos Exteriores de la
Monarquía, José María de Areilza, se negara rotundamente a que, por primera vez, se
adobara el convenio de cláusulas o estipulaciones más o menos secretas y de que
todos los compromisos se sometieran a las Cortes, todavía franquistas, tuvo, necesariamente, un efecto aleccionador.
Las negociaciones de 1981-82 no se vieron desligadas de alguno de los rasgos característicos
del anterior régimen: la combinación de gran dureza en la negociación de los temas puestos
sobre la mesa (con frecuencia de notable calado) y la debilidad política a nivel de la
Superioridad. Esto último se tradujo, por ejemplo, en que el Gobierno Calvo Sotelo aceptara la
reducción del nivel de los convenios desde el de Tratado, que había exigido el asentimiento del
Senado norteamericano y se había logrado por vez primera en 1976, al de mero acuerdo ejecutivo, como había sido la costumbre tradicional bajo el franquismo.
Un aspecto que conviene destacar es que la negociación de 1981-82 fue una de las pocas ocasiones en la que los españoles tomaron la iniciativa y lanzaron a la discusión las correspondientes propuestas de texto. Algo similar se había hecho, aunque con resultados mas bien
pobres, en 1970. Esta vez, la parte española fue mucho más ambiciosa y si bien los norteamericanos se dieron cuenta de que las sugerencias se habían preparado apresuradamente no
tuvieron más remedio que responder a las mismas. Éstas denotaban que la intención española estribaba en restringir al máximo los márgenes de libertad de que gozaban los Estados
Unidos en el uso de las facilidades.
Con todo, los norteamericanos quedaron encantados de los resultados de la negociación y
uno de los funcionarios del Departamento de Estado que intervino en la misma no se recató de
afirmar que le sorprendería mucho que pudiera decirse algo similar por el lado español13.
13 En sus propias palabras: «Unlike most negotiations where there are ups and downs, compromises on both
sides, and finally a satisactory agreement, the 1982 agreement ended on a down note with the Spaniards
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Quizá lo más importante de aquella ronda es que, por fin, cupo encontrar una solución digna al
espinoso tema jurisdiccional, basado en el modelo de estatuto de fuerzas en vigor en el seno de
la Alianza Atlántica.
Para entonces, claro está, el Gobierno Calvo Sotelo había impulsado vigorosamente la adhesión de España al Tratado del Atlántico Norte. Lo que los Estados Unidos no habían conseguido en casi veinte años de esfuerzos, se obtuvo ahora sin oposición externa y todos y cada uno de
los miembros de la OTAN dieron la bienvenida al recién llegado. En el interior, sin embargo, y
por una de esas paradojas sobre la que se han vertido ríos de tinta, toda la izquierda española se
opuso sin excepción a tal giro estratégico. Si con ello Calvo Sotelo ansiaba introducir un nuevo
tipo de interlocución en los contactos con los norteamericanos (aunque no dice una sola palabra a tal respecto en sus propias memorias) fuerza es de reconocer que, aunque algo se avanzó,
lo más sustancial de la tarea quedó para más tarde. Cuando el nuevo convenio empezaba el proceso de tramitación parlamentaria para su necesaria ratificación, las elecciones de octubre dieron una victoria aplastante a la oposición socialista.
Quienes abordaron, en el período 1983-88, la asignatura pendiente de qué hacer con el convenio en vías de ratificación tenían una interpretación muy diferente del pasado bilateral. Lo
que para los norteamericanos había sido un esfuerzo cooperativo, y no demasiado problemático, a la defensa occidental contra el malvado enemigo bolchevique, era para el nuevo
Gobierno una relación que hundía sus raíces en las necesidades de un régimen dictatorial y que
por consiguiente había que modernizar, adaptar y poner en consonancia con las nuevas realidades. El propio González lo dijo con toda claridad en el Wilson Center, de Washington, después de ver al secretario de Estado y al presidente Reagan, en septiembre de 1985: «No deberíamos sorprendernos –afirmó- que los vencidos en la guerra civil y la oposición democrática
en general consideraran [los] pactos como un apoyo norteamericano a la dictadura y un golpe
a las esperanzas de una rápida restauración de la democracia en España»14.
No es un episodio baladí. Se produjo en el mismo contexto en que tuvo lugar la entrevista con Shultz y en la que éste había llegado a señalar que los Estados Unidos no se quedaban
donde no les querían. Si los españoles daban a entender que eso era lo que, precisamente,
deseaba el Gobierno de Madrid, los norteamericanos estaban dispuestos a marcharse. Con
aplomo, González respondió que no era lo que pretendía pero que si los estadounidenses
deseaban irse habría que empezar a perfilar las modalidades de su salida. Esta reacción no
es algo que hubiera tenido, instintivamente, ninguno de los antecesores de González y, que
se sepa, nunca tuvieron.
unhappy (…) I would be very surprised if that approach suceeded with them in the future». Planty, Donald J.: «The 1983
Agreement of Friendship, Derfense, and Cooperation: Overview of the Negotiations», en McDonald, John W. Jr. y
Bendahmane, Diane B. (eds.): U.S. Bases Overseas. Negotiations with Spain, Greece and the Philippines, Boulder,
Westview Press, 1990, p. 42.
14 González, Felipe: «A New International Role for Modernizing Spain», en Clarck, Robert P. y Haltzel,
Michael H. (eds.): Spain in the 1980’s. The Democratic Transition and a New International Role, Cambridge, Ballinger
Publishins Co., 1987, p. 180.
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Lo que el Gobierno deseaba era terminar con un tipo de relación superada por la evolución
política e institucional registrada en España y crear una nueva. Históricamente hablando, cabe
discutir hasta qué punto la relación tradicional generada en y por el franquismo había dado origen a una situación de vasallaje15. Es un hecho, desde luego, que el variado abanico de cesiones
y facilidades protocolizado en 1953, y renovado en 1963, sólo empezó a desmontarse, y ello de
manera lenta, a partir de 1970, aunque más bien sobre el papel. El primer ataque en serio no se
dio hasta 1981-82. Sin embargo, políticamente hablando eran muchos los que sentían que la
relación era de dependencia.
Así, pues, un equipo de especialistas, a las órdenes de los sucesivos ministros de Asuntos
Exteriores, Fernando Morán y Francisco Fernández Ordóñez, se puso a la tarea para desvincular la relación de una determinada forma de estar en la Alianza, más tarde para identificar los
rasgos esenciales que habían caracterizado el pasado bilateral y finalmente para preparar las
futuras negociaciones, que se desarrollaron bajo la responsabilidad operativa de Máximo
Cajal. Nunca se consideró seriamente interrumpir la conexión, a pesar del anclaje español en
la Alianza. Con ello el Gobierno dejó en claro su voluntad de no alterar los equilibrios y alineamientos globales. Esta postura debió ser valorada positivamente en Washington. Lo fue menos
el interés español de abordar de forma crítica el texto de los acuerdos.
En opinión de Madrid era, en efecto, imprescindible conseguir avances en los siguientes
vectores:
1. Acordar una reducción, no cosmética pero sí razonable y flexible, de la implantación
militar norteamericana en España.
2. Adaptar las disposiciones de los convenios basándolas en el respeto mutuo, la igualdad
soberana entre las partes y un reparto equitativo de cargas defensivas, alejando en todo
momento la sombra de la subordinación a eventuales actuaciones norteamericanas al
servicio de intereses norteamericanos.
3. Atornillar, en la mayor medida posible, los procedimientos y sistemas de control de las
autorizaciones de uso, referidos también a la regulación del apoyo logístico, de los
sobrevuelos, de los reabastecimientos, de los entrenamientos y de los preposicionamientos. El tema de las «operaciones fuera de área» había preocupado ya en 1982.
Años más tarde tal preocupación se había acentuado.
4. Separar nítidamente las relaciones de defensa y seguridad de cualesquiera otras consideraciones, muy importantes sin duda (tales como las económicas, industriales, cultu15 El presente ensayo sigue un enfoque estructural. Con todo, el elemento humano no debe olvidarse. Castiella,
por ejemplo, se sintió profundamente humillado por la forma en que se le recibió en Washington. En la ronda de
1974-75 se afirma que el negociador militar español, general Gutiérrez Mellado, indicó que el primer objetivo consistiría en evitar que los norteamericanos trataran a los españoles como «cipayos» (Puell de la Villa, Fernando:
Gutiérrez Mellado. Un militar del siglo XX (1912-1995), Madrid, Biblioteca Nueva, 1997, p. 172). Esta expresión rondaba
también por los pasillos del Palacio de Santa Cruz, según declaraciones al autor del embajador Fernández Espeso.
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rales y científicas) pero cuyo encauzamiento no debía velar el que correspondía al
núcleo duro –de naturaleza político-militar- del nexo bilateral.
5. Poner al día las disposiciones relativas a ámbitos tales como el laboral o de privilegios,
cerrando las brechas que se habían advertido en la ejecución del convenio de 1982.
En definitiva, como señaló Fernández Ordóñez en las Cortes, «lo que queremos es una relación equilibrada, no una relación de subordinación. Queremos una relación de aliados; queremos una relación igualitaria y no queremos una sobreinversión militar». Así de simple. Se trataba de desiderata que jamás habían tipificado la vinculación hispano-norteamericana desde
sus comienzos, ya lejanos, en la ronda de 1952-53.
Quizá lo más novedoso fue la decisión estratégica de situar la negociación en el plano, puro
y duro, de la contribución a la defensa colectiva, sin edulcorarlo con discusiones sobre contrapartidas y «cestas». Esto rompía una tradición consolidada durante una generación de esfuerzos lacrimosos y pedigüeños y a la que los norteamericanos se habían acostumbrado. De pronto se encontraron con una situación en la que a los negociadores españoles no les interesaban
demasiado los añejos planteamientos. Washington se quedó sin poder espejear el señuelo de
sus contrapartidas, ya muy devaluadas. El propio almirante Liberal, a pesar de ser un tanto crítico con respecto a la postura oficial, hubo de reconocer que los sucesivos convenios «aportaban bien poco a la solución material de los problemas de las FAS y en ellas se tenía la impresión
de que servían de cobertura de las necesidades políticas de los gobiernos». En los primeros
escarceos de alto nivel, Shultz suscitó el tema de la financiación que los norteamericanos otorgaban para que España adquiriese material. Felipe González replicó que no la quería pero que
si Washington necesitaba créditos, España estaba dispuesta a conceder alguno a los Estados
Unidos. El clima había cambiado de manera radical y ello se tradujo, de manera adecuada para
los intereses españoles, en el convenio de cooperación para la defensa del 1 de diciembre de
1988 que, modificado parcialmente por el protocolo de enmienda de 10 de abril de 2002, sigue
constituyendo la base de la relación contractual entre España y los Estados Unidos.
En la historia de las relaciones bilaterales el convenio de 1988 constituye el contrapunto exacto
de los pactos de 1953. Lo que éstos habían protocolizado en términos de dependencia con respecto a las actuaciones norteamericanas en cuanto a manejo de las bases o instalaciones, se convirtió
en un equilibrio medido de cargas y responsabilidades en el respeto más estricto de la igualdad
soberana entre las partes. Que la base contractual no es el único mecanismo que determina la alineación es evidente y la ulterior gravitación gubernamental española hacia las posturas de
Washington tras el 11 de septiembre de 2001 así lo demuestra. Pero si la base contractual es mala,
sesgada o desequilibrada es obvio que una cierta línea de comportamiento queda predeterminada.
Ello se observa, históricamente hablando, al examinar las circunstancias en que fueron activadas las bases, o puestas en estado de alerta, a lo largo de la vigencia de los pactos de 1953.
Según un documento norteamericano, exhumado por John Dabrowski, tal circunstancia ocurrió en cinco ocasiones, algunas con autorización española otorgada en tiempo y forma, otras
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sin ella: la primera tuvo lugar con ocasión de la crisis del Líbano en 1958, la segunda (y más grave) con motivo de la crisis de Cuba en 1961, la tercera y cuarta se produjeron a tenor de una evacuación de civiles del Congo en 1964 y de Libia en 1969. La última, y potencialmente la más
embarazosa, durante la guerra del Yom Kippur en 1973.
Salvo en el caso de Cuba, nunca fueron circunstancias que cayesen dentro de los supuestos
previstos en la «Nota adicional al párrafo segundo del artículo III del convenio defensivo», el
meollo del núcleo duro de los pactos de 1953 y que permaneció vigente nada menos que hasta
1970. En ninguno de los casos era claro, quizá con la excepción de la crisis cubana, que se tratara de «evidentes agresiones comunistas» que amenazaran «la seguridad de Occidente» o en
las que esta última se viera amenazada, por los comunistas u otros. Además, al menos en una
ocasión se utilizaron conscientemente en contra de la política establecida por el Gobierno
español. Este último caso se dio, al parecer, en el conflicto del Yom Kippur: el embajador norteamericano que negoció la ronda de 1974-75, Robert McCloskey, reconoció, por ejemplo,
públicamente que el repostado en vuelo a partir de la base de Torrejón de los aviones que pertrechaban Israel fue detectado por el radar español. Habría que añadir que la actitud gubernamental española había sido de neutralidad absoluta en el conflicto, desde el primer momento.
El caso de Cuba fue marxiano (de los hermanos Marx). El gobierno español no supo si se trataba de una crisis en el Caribe o en Berlín. Las bases fueron movilizadas sin apenas darle tiempo para pronunciarse. La noticia la dio el comandante de las fuerzas norteamericanas en
España. Hay que comparar el comportamiento tan distinto que el gobierno de Washington
mostró con respecto a Francia, un aliado difícil.
Ambas situaciones, la de Yom Kippur y la de Cuba, generaron entre los pocos altos funcionarios españoles al corriente de lo sucedido una amargura imposible de desdeñar. Desde 1976
en adelante, el atornillar el uso de las bases en «misiones fuera de área» o al servicio de intereses exclusiva o principalmente norteamericanos se convirtió en una auténtica obsesión.
Cuando los Estados Unidos sugirieron algo similar de cara a la crisis de Libia en abril de 1986
la respuesta de Felipe González fue un no rotundo, como hicieron por lo demás todos los aliados europeos en la OTAN, salvo el Reino Unido. Se trataba de una decisión unilateral que no
estaba amparada en precepto alguno del derecho internacional.
5. GIs liberadores
Una de las máximas de Napoleón que suelen aflorar en los libros de texto sobre relaciones
internacionales es que la geografía determina el destino. Aunque no de forma tan rotunda, el
peso de la historia también surte efectos sobre el presente. Este peso, en el caso español, que
para muchos condiciona una cierta visión del pasado común, se resume brevemente:
De la misma forma que la exaltación del general Franco al caudillaje fue una de las consecuencias de la intervención en España y del apoyo que le prestaron las potencias fascistas, la
Guerra Fría «hizo» a Franco. España, a sus pies, pasó en pocos años del alineamiento con el
Tercer Reich al más sólido y duradero con los Estados Unidos. Esta experiencia tuvo connotaCuadernos de Historia Contemporánea
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ciones muy diferentes de las que atravesaron los herederos del fascismo derrotado en los campos de batalla de Europa. En la Alemania de Adenauer, la democratización se vio impulsada por
los Estados Unidos (aunque al coste de «tragarse» los sapos y culebras que implicó el no arreglo de cuentas con los servidores del nacionalsocialismo, imprescindibles para dirigir el país y
hacer frente al nuevo peligro que emanaba de las estepas). En una Italia que, salvo en la efímera República de Saló o en los territorios ocupados por la bota nazi, había terminado haciendo
causa común con los aliados, los Estados Unidos estimularon igualmente la democratización,
olvidándose de los servidores del Duce, y trataron por todos los medios de evitar que el PCI,
aureolado por el combate de sus partisanos, llegara al poder gubernamental.
En estos y otros casos, cualquier consideración palidece ante el hecho contundente de que
los Estados Unidos, y la Gran Bretaña, liberaron o contribuyeron a liberar por las armas, y con
la sangre de sus soldados, a alemanes e italianos, a franceses, belgas, holandeses, luxemburgueses y austriacos. En Grecia, británicos y norteamericanos intervinieron en la guerra civil
contra los comunistas y la salvaron para Occidente. Es instructivo hacer alguna que otra visita a
los impolutos cementerios militares aliados que esmaltan la geografía europea occidental y en
los que yacen enterrados los millares de soldados norteamericanos que dieron su vida por
aplastar el terror fascista y liberar a las poblaciones sojuzgadas. Stephen Ambrose ha narrado
con fuerza en obras meritorias la visión de aquellos GIs que contribuyeron, con su sangre, a
hacer una nueva Europa y unos nuevos Estados Unidos.
Nada parecido hicieron los GIs en España. En la euforia que provocó la caída del Eje,
fueron muchos los que pensaron que también le llegaría la hora al régimen que, a sangre y
fuego, se había implantado en la península. Ello no sólo no ocurrió sino que la potencia
líder occidental no tardó en acomodarse con el único residuo fascista que había coqueteado abiertamente con las derrotadas potencias. Si Hitler contribuyó al aupamiento de
Franco, los Estados Unidos le consolidaron en su pedestal. Ciertamente, a muchos de entre
ellos no les gustó demasiado, pero lo que contaba era la posición geostratégica española en
las nuevas y peligrosas coordenadas de la guerra fría. Lo que pensara aquella parte de la opinión pública española que tanto se había alegrado de las victorias aliadas no preocupó
demasiado. Con un Congreso más sensibilizado aún que el Ejecutivo al anticomunismo
militante de la dictadura, los norteamericanos no vertieron sobre la piel de toro un mensaje liberador. Es más, con el paso del tiempo desarrollaron una relación simbiótica con la
dictadura e incluso en el momento de su más acentuado declive la mantuvieron cuidadosamente para no poner en peligro sus posibilidades de acceso a las bases e instalaciones militares y en cuyo manejo y utilización no habían experimentado, en el pasado, grandes dificultades. Nada de ello significa negar que incluso en los años oscuros de la dictadura, en la
Administración norteamericana se levantaran voces que preconizaban un alineamiento
menos estrecho con el régimen. Sin embargo, en la práctica política, diplomática y militar
lo cierto es que no lograron imponerse. La atracción de mantener el más alto grado de accesibilidad a las bases e instalaciones en España resultó, a la postre, mucho más consistente.
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Estas consideraciones sobre la herencia histórica permiten apreciar la calidad muy diferente del abrazo que los norteamericanos dieron a España por comparación al que prestaron
a las democracias europeas occidentales, tanto a las establecidas como a las incipientes
(Alemania e Italia). Es más incluso cabe destacarla con respecto al espaldarazo dado, tras la
implosión de la Unión Soviética, a las nacientes democracias de la Europa central y del Este,
rápidamente integradas, o en vías de serlo, en los mecanismos de seguridad colectiva de la
Alianza Atlántica. A pesar de que Rusia no es hoy una amenaza para ese Occidente ampliado,
los Estados Unidos, país protagonista en la seguridad europea, no dejaron que se mantuviera durante largo tiempo una situación de posible inestabilidad geopolítica y estratégica en el
corazón del continente. No es de extrañar que polacos y checos, húngaros y eslovacos, bálticos y eslovenos les estén agradecidos.
Hacer historia equivale a desmitologizar. No es España, la de la democracia o la de la dictadura, el único país europeo en amamantar mitos. Un ejemplo señero de tal tendencia se
encuentra a las puertas de casa: fueron los trabajos de un historiador norteamericano, Robert
Paxton, los que, en parte, alumbraron el camino para que los franceses tomaran cuenta cabal
del altísimo grado de colaboración que las autoridades de Vichy, y sus aparatos administrativos, habían mostrado con los ocupantes alemanes, incluso de cara al Holocausto. Sin embargo,
no fue hasta 1995 cuando Jacques Chirac admitió que el Estado francés no estaba libre de culpa, algo que choca con el mito de la Francia combatiente amamantado por De Gaulle.
Salvando las distancias, la historiografía española, que ha surgido con fuerza desde los años
de consolidación de la transición, también ha contribuido a poner los puntos sobre las íes con
respecto a algunos de los mitos caros a la historiografía profranquista, ya sea de cocción española o foránea. Donde más se ha avanzado es, naturalmente, en el ámbito de las dimensiones
internas de la dictadura: la durísima represión figura en primer lugar. También en el campo de
las relaciones exteriores, con el desvelamiento de los mecanismos de alineación con las potencias fascistas. Hay que contemplar la etapa de la dictadura como una totalidad y, en ésta, en el
significado de las relaciones con los Estados Unidos. ¿Cuál fue su papel en los altos y bajos del
desarrollo económico, político e institucional de España? ¿En qué medida contribuyeron a
sentar las bases para la democratización ulterior? ¿Cuáles, y cómo se materializaron, fueron las
contrapartidas?
Por lo que se alcanza a colegir al presente autor, la contraprestación del Estado español no
fue nunca desdeñable hasta el punto que, en cuanto desapareció Franco, camino del juicio de
Dios y de la Historia, todos los gobiernos españoles se apresuraron a redimensionar tales relaciones. Todos con éxito, mayor o menor. Por algo habrá sido. La hipótesis de la incomodidad
con la relación bilateral como columna vertebral de la política exterior y de seguridad de
España es inevitable. En cualquier caso, había general consenso en que España no podía permanecer al margen del contrapolo político, económico e institucional que era la Comunidad
Europea. En 1986, dos años antes del reequilibramiento de la relación contractual, la aspiración de toda una generación se convirtió en hecho.
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La ayuda económica norteamericana
y los empresarios españoles
American Economic Aid and Spanish
Businessmen
Núria PUIG
RESUMEN
En este artículo se analizan los efectos de la ayuda económica norteamericana en el proceso de modernización de las empresas y los empresarios españoles que tuvo lugar
durante la dictadura franquista. La principal idea es que la ayuda, a pesar de su modestia absoluta y relativa, constituyó la más importante vía de influencia exterior en la
España de los cincuenta y contribuyó a articular o a consolidar grupos y círculos empresariales abiertos al exterior y tecnológicamente avanzados, pero de ideología diversa, que
han desempeñado un papel crucial en el desarrollo económico e institucional de la España
del siglo XX.
ABSTRACT
Universidad Complutense de Madrid
KEY
This article examines the effects of American economic aid on the modernization process
WORDS
of Spanish business and business people that took place under Franco’s dictatorship. The
main idea is that American aid, in spite of its absolute and relative modesty, remained the
Spain
most important foreign influence through the 1950s and contributed to articulate or United States
Americanistrengthen outward looking and technologically advanced business groups and circles of
zation
North
various persuasions that have played a crucial role in the economic and institutional deveAmerican
lopment of 20th century Spain.
PALABRAS
CLAVE
España
Estados
Unidos
Americanización
Ayuda
económica
norteamericana
Relaciones
HispanoNorteamericanas
economic aid
Spain-United
States
relations
SUMARIO 1. Estados Unidos y la economía española. 2. El entramado institucional de
la Ayuda Técnica. 3. Nuevas oportunidades y nuevas iniciativas. 4. Los empresarios
americanizados como agentes de modernización.
Cuadernos de Historia Contemporánea
2003, 25
109-129
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ISSN: 0214-400X
Núria Puig
La ayuda económica norteamericana y los empresarios españoles
España no participó en el Plan Marshall, el instrumento diseñado por la Administración de
los Estados Unidos al término de la Segunda Guerra Mundial para acelerar la reconstrucción
económica de Europa occidental y garantizar su fidelidad a los valores del capitalismo liberal.
Pero desde 1953 fue objeto de un programa de ayuda económica, similar al aplicado a los países aliados, que también contribuyó al crecimiento y a la modernización del país. La influencia
de la ayuda americana resultó extraordinaria, no tanto por su cuantía, inferior en términos
absolutos y relativos a la de los países Marshall, como porque fue la más importante que recibió España del extranjero durante la dictadura, y porque estuvo unida a un flujo notable de
inversiones directas, así como a una actividad sin precedentes de diversas instituciones norteamericanas en nuestro país. Uno de los sectores más receptivos a las ideas y a los intereses norteamericanos fue el empresariado, objeto a su vez de la atención de las agencias de cooperación.
Y es que si para los empresarios españoles -en particular los más dependientes tecnológicamente del exterior- los Estados Unidos constituían un canal de comunicación con el mundo
avanzado e innovador, a los ojos de la primera potencia mundial el empresariado aparecía
como el colectivo más liberal de la autárquica España, y por ello su interlocutor natural. La
experiencia de los funcionarios americanos en la Europa democrática durante la posguerra,
además, les había enseñado que la difusión de la ideología económica americana entre los
empresarios y directivos, la educación empresarial en el sentido más amplio, era un medio
muy eficaz, y poco costoso, para influir en las sociedades del Viejo Mundo, a menudo más atentas al Estado que al mercado, según los observadores norteamericanos.
En este artículo se describen y analizan las vías a través de las cuales las agencias oficiales y
los inversores norteamericanos influyeron en los empresarios más dinámicos del país. Me
referiré en primer lugar al alcance de la americanización en la economía española. Tal como se
señala en otros capítulos del libro, este fenómeno se había manifestado en toda Europa después de la Gran Guerra, pero se intensificó a partir de 1945, llegando a ser uno de los rasgos más
visibles de la llamada edad de oro del capitalismo europeo durante los años cincuenta y sesenta. Para analizar la experiencia española me apoyaré en una reconstrucción cuantitativa de la
ayuda económica y de la inversión directa norteamericana en España, así como en los análisis,
tanto cuantitativos como cualitativos, de la economía española que realizaron distintas agencias norteamericanas durante los veinticinco años que siguieron al final de la contienda mundial. A continuación examinaré las instituciones empresariales españolas creadas o apoyadas
por el programa de ayuda técnica norteamericano entre 1953 y 1963, en particular la Comisión
Nacional de Productividad Industrial (CNPI), las primeras escuelas de negocios públicas y privadas y la Asociación para el Progreso de la Dirección (APD). También prestaré atención a las
actividades privadas desarrolladas al margen de ese programa, pero complementarias del mismo y dirigidas a la comunidad empresarial, como la consultoría de empresas y de ingeniería,
los estudios de mercado, la industria publicitaria y los programas de la Fundación Ford.
El interés oficial y privado de los Estados Unidos por España, unido a las oportunidades surgidas en las décadas prodigiosas de los cincuenta y sesenta, propició la formación o consolidaCuadernos de Historia Contemporánea
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La ayuda económica norteamericana y los empresarios españoles
ción de círculos empresariales pro-americanos en las principales regiones económicas del
país, Madrid, el País Vasco y Cataluña. Concluiré arguyendo que la presencia norteamericana
en la economía española de la dictadura actuó como catalizador de esos círculos, que se convirtieron en trasmisores muy efectivos de la cultura del mercado y en modernizadores del tejido
empresarial. Como la modernización técnica y organizativa de las empresas españolas era y
sigue siendo muy dependiente de las innovaciones de los países más avanzados, y como los
Estados Unidos pasaron a ser el primer socio comercial y la principal fuente de asistencia tecnológica de las empresas españolas más modernas, gracias a su papel de embajador político y
económico de España ante la futura Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), la modernización formal e ideológica de las empresas españolas tuvo
mucho de americanización. El alcance de este fenómeno fue por supuesto limitado, dentro de
las empresas y en el entorno en el que éstas desempeñaban sus funciones, pero probablemente mayor que en otros países europeos más abiertos y más creativos que España. La profunda
transformación social que experimentó España en los años sesenta y setenta no es sólo atribuible, naturalmente, a esta influencia, pero sin ella no se explica la normalización económica
y social que precedió a la normalización política del país. Cincuenta años después de que
España y Estados Unidos se convirtieran en desiguales aliados, la ayuda económica norteamericana puede abordarse como un fenómeno bastante más amplio que los programas en los que
se concretó, y como un capítulo esencial de la historia económica y social española.
1. Estados Unidos y la economía española
El final de la Segunda Guerra Mundial supuso para España, entre otras muchas cosas,
el final de la neutralidad pro-alemana y el inicio de un largo esfuerzo diplomático por
acercarse al mundo liberal y democrático que había salido vencedor de la contienda.
Entre 1950 y 1953, en pleno proceso de institucionalización de la guerra fría, se logró el
resultado más significativo de ese esfuerzo: el apoyo de los Estados Unidos. Hasta finales
de los años cincuenta la primera potencia mundial actuaría como embajadora de España
ante los principales países europeos, singularmente Francia y el Reino Unido, opuestos
a la participación de la España franquista en los foros políticos y diplomáticos de la posguerra1. Los estudios aparecidos en los últimos veinte años a ambos lados del Atlántico
1 La posición de la Administración norteamericana no era, naturalmente, unánime. Mientras el
Departamento de Estado subordinaba sus tesis a las de sus aliados europeos, el de Defensa presionaba para que
España quedara incluida en la política exterior americana. En el Congreso, finalmente, actuaba el llamado Spanish
Lobby, integrado por cinco grandes grupos: los católicos; los anticomunistas; parte del Ejército, como el Pentágono;
opositores a Truman, fundamentalmente republicanos; y «hombres de negocios» interesados en el mercado español, en particular los algodoneros del Sur. En la importación de algodón se apoyaban de hecho las relaciones comerciales hispano-norteamericanas desde comienzos del siglo XX, así como la Cámara Americana de Comercio, fundada en Barcelona en 1917. Sobre el lobby algodonero y España, véase Edwards, Jill: Anglo-American Relations and the
Franco Question, 1945-1955, Oxford, Oxford University Press, 1999, pp. 152-174.
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La ayuda económica norteamericana y los empresarios españoles
dejan pocas dudas acerca de la naturaleza, esencialmente militar y política, del acercamiento entre los Estados Unidos y la España franquista2. Desde el punto de vista económico, fue un crédito de 62,5 millones de dólares, aprobado en septiembre de 1950, lo que
marcó el inicio de la nueva era. El organismo designado para su gestión y ejecución fue el
Export Import Bank (Eximbank), especializado en la concesión de créditos a largo plazo
para fomentar el desarrollo económico de los aliados de los Estados Unidos. Si bien la
ejecución de este crédito fue lenta y dificultosa, se consideró como el primer éxito de la
diplomacia franquista, además de un balón de oxígeno para la economía española3. Las
palabras del vicepresidente del Chase National Bank a Antonio Garrigues, de enero de
1950, son reveladoras del significado del crédito en el largo plazo: «A partir de ahora me
parece que el caso de España debe quedar en manos de los españoles, porque se ha abierto ya la puerta y os toca a ti y a tus amigos sacar el mejor partido de ello»4. En efecto, la
2 Véanse los trabajos pioneros de Viñas, Ángel: Los pactos secretos de Franco con Estados Unidos. Bases, ayuda
económica, recortes de soberanía, Barcelona, Grijalbo, 1981; y «El Plan Marshall y Franco», en Guerra, dinero y dictadura. Ayuda fascista y autarquía en la España de Franco, Madrid, Crítica, 1984 (en octubre de 2003 está prevista
la aparición de una versión actualizada del primer libro, bajo el título En las garras del águila, Barcelona, Crítica).
Más recientes, y más centradas en la dimensión política del proceso, son las investigaciones de Portero,
Florentino: Franco aislado, la cuestión española (1945-1950), Madrid, Aguilar, 1989; Guirao, Fernando: Spain and
the Reconstruction of Western Europe, 1945-1957. Challenge and Response, Oxford, Macmillan, 1998; Liedtke, Boris
N.: Embracing a Dictatorship. US Relations with Spain, 1945-1953, St. Martin’s Press-Macmillan, 1998; Moreno,
Antonio: Franquismo y construcción europea, 1951-1962. Anhelo, necesidad y realidad de la aproximación a Europa,
Madrid, Tecnos, 1998; Jarque Íñiguez, Antonio: «Queremos esas bases». El acercamiento de Estados Unidos a la
España de Franco, Alcalá de Henares, Centro de Estudios Norteamericanos de la Universidad de Alcalá, 1998;
Liedtke, Boris N.: «Spain and the United States, 1945-1975», en Preston, Paul y Balfour, Sebastián: Spain and
the Great Powers in the Twentieth Century, New York, Routledge, 1999. Mientras Viñas limita el efecto de los empresarios, con el triple argumento de que el mercado español era demasiado reducido, existían importantes obstáculos a la inversión extranjera y España desempeñaba un papel secundario en la política exterior americana,
Liedtke enfatiza la influencia de los círculos empresariales en el cambio de la orientación estadounidense hacia
el régimen de Franco.
3 La política del Eximbank consistía en conceder préstamos a proyectos concretos presentados por empresas
privadas que justificaran técnica y económicamente su viabilidad y rentabilidad, probaran la inexistencia de mejores alternativas y se comprometieran a remitir informes periódicos sobre la ejecución de los fondos. El propio
Departamento de Estado y altos directivos del banco, de un lado, eran muy críticos con el régimen político y económico franquista. De otro, las autoridades españolas pretendían dedicar buena parte de esos fondos a la adquisición
de alimentos y materias primas, y a apoyar proyectos del Instituto Nacional de Industria (INI), una institución que
encarnaba el intervencionismo estatal y que las autoridades norteamericanas rechazaban de plano. Hasta 1953 no se
aprobaron las autorizaciones que agotaban el total del importe concedido.
4 Citado por Puig, Núria y Álvaro, Adoración: «Estados Unidos y la modernización de los empresarios españoles, 1950-1975: un estudio preliminar», Historia del Presente 1, 2002, pp. 8-29, p. 15. El Chase National Bank fue
una de las entidades mediadoras en el crédito del Eximbank. En cuanto al abogado Garrigues, casado con la hija del
representante en España de la ITT (International Telephone & Telegraph), antes de convertirse en uno de los principales intermediarios de la inversión americana en España y ser nombrado embajador en Washington, tuvo un
papel muy activo como asesor jurídico de las embajadas británica y norteamericana en el proceso de expropiación
de los bienes alemanes en España, llevada a cabo entre 1945 y 1950. Las conexiones de la familia Garrigues con las
empresas americanas se muestran en Muñoz, Juan; Roldán, Santiago y Serrano, Ángel: La internacionalización del
capital en España, 1959-1977, Madrid, Edicusa, 1978, pp. 422-424.
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compra de los suministros americanos y muchas otras oportunidades de negocio asociadas al apoyo norteamericano, servirían para crear o fortalecer contactos entre las comunidades financieras e industriales de los dos lados del Atlántico, un proceso que aún se
encuentra pendiente de reconstrucción histórica.
También la valoración que los servicios de inteligencia del Departamento de Estado norteamericano hacían de la situación española tiene interés5. En octubre de 1950 daban cuenta del
deterioro económico y social de España6. Su diagnóstico se ajustaba al de un país subdesarrollado que necesitaba un cambio estructural y donde la ayuda exterior no podía resultar rentable. Los problemas de la agricultura, la presión demográfica y una cultura laboral premoderna,
que resultaba en niveles de productividad bajísimos, situaban a España en una posición muy
inferior a la de la mayoría de los países Marshall, y hacían de los Estados Unidos un aliado
imprescindible, frente al cual –indicaba el informe- perdían sentido los sentimientos de neutralidad de los españoles. El peligro radicaba en la inflación que podía desatar el programa de
ayuda e inversiones.
El paso definitivo hacia el reconocimiento internacional del régimen franquista tuvo
lugar en septiembre de 1953, cuando, tras varios meses de negociaciones, fueron firmados
los Pactos de Madrid. Según estos acuerdos, la potencia americana, a cambio de la utilización
con fines militares de parte del suelo español, se comprometía a conceder ayuda económica, técnica y militar al gobierno franquista. De esta manera, el régimen no sólo avanzaba en
su reconocimiento internacional, sino que conseguía recursos para la reconstrucción de la
economía española, pendiente aún tras el fracaso de la política industrial franquista. El
mecanismo era similar al del Plan Marshall. Buena parte de la ayuda era financiada por
España, ya que debía depositarse en una cuenta del Banco de España el contravalor en pesetas de los dólares concedidos, lo que se denominaba contrapartida. De estos fondos, hasta
1958 su mayor parte se destinó a los gastos de la Administración americana en España y a la
construcción de sus bases7. Entre 1951 y 1963 fueron desembolsados, en concepto de ayuda
5 OSS-State Department Intelligence and Research Reports, Europe, 1950-1961 (OSS Europe). Este organismo fue el precedente de la CIA. He consultado estos informes, microfilmados, en la biblioteca de la Universidad de
Glasgow (History CR20). La serie incluye 21 informes sobre España, fechados entre 1950 y 1958.
6 OSS Europe 0311: «Strategic Significance of Spain to the West: Economic Aspects», 9 octubre 1950.
7 De la contrapartida de la Ayuda Económica, un 10 por ciento se destinaba a gastos de la Administración americana en España, un 60 por ciento a la construcción de las bases, y el 30 por ciento restante a proyectos para el desarrollo español. Este último porcentaje se amplió al 90 por ciento en 1958. En cuanto a la Contrapartida de la Ley
Pública 480 y la Enmienda McCarran, adicionales a los convenios firmados en 1953, los porcentajes fueron del 30 y
20 por ciento, respectivamente, para gastos de los americanos, y el 70 y 80 por ciento restante para proyectos, en
préstamo gestionado a través del Eximbank. Fernández de Valderrama, Gabriel: «España-USA, 1953-1964»,
Economía Financiera, 6, 1964, pp. 14-51. La contrapartida también existió en los acuerdos del Plan Marshall, pero no
en términos tan desventajosos para los países receptores como en España. National Archives and Record
Administration (NARA), RG. 469, entrada 387, caja 2.
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económica, algo más de 1.300 millones de dólares8. Esta cantidad era sensiblemente inferior
a los 8.353, 5.343, 2.972 y 2.679 millones de dólares que se habían asignado al Reino Unido,
Francia, la República Federal de Alemania e Italia, respectivamente, años antes9. Entre 1946 y
1975, de hecho, España recibió únicamente un 0,92 por ciento de toda la ayuda internacional
prestada por los Estados Unidos, un 1,25 de la militar y, eso sí, un 5,28 por ciento de los créditos concedidos por el Eximbank en todo el mundo10. De los fondos asignados a España, como
muestra el cuadro 1, destacaron las partidas de alimentos y materias primas, sobre todo algodón. El resto se utilizó en las importaciones de bienes de capital: equipos para la industria eléctrica, material ferroviario, y maquinaria agrícola y siderúrgica. Los fletes y la asistencia técnica
completaban el programa. En cuanto a los fondos de la contrapartida a disposición del gobierno español, no consignados en el cuadro, la mayor parte se dedicó a proyectos agrarios y a
infraestructuras, fundamentalmente a la reconstrucción de la red ferroviaria y a obras hidráulicas11. La distribución de unos y otros fondos estuvo íntimamente ligada a las necesidades de
la economía española y a los intereses americanos en la Península. El objetivo básico era hacer
un uso eficiente del suelo español con fines militares y crear un clima favorable a las operaciones de su ejército. Esto requería estabilizar la economía española, combatiendo la inflación e
imponiendo un tipo de cambio más realista, así como convencer a la Administración y a la
población de las bondades de los Estados Unidos12. Para aprovechar al máximo las infraestructuras preexistentes y minimizar la inversión, las bases se localizaron cerca de núcleos de población importantes, convertidos de esta forma en objetivos militares en caso de conflicto bélico.
Cuadro 1. La ayuda económica americana: partidas autorizadas y desembolsadas
1951-1963 (dólares)
CONCEPTO
• Inputs
– Carbón
– Algodón
– Fertilizantes
AUTORIZADO
%
EFECTIVO
%
403.164
47.373
270.284
3.500
27,55
11,75
67,04
0,87
399.479
44.635
261.387
3.500
29,35
11,17
65,43
0,88
8 Calvo, Oscar: The Impact of American Aid in the Spanish economy in the 1950s, MSC Economic History
Dissertation, London School of Economics, 1998, p. 19; Credibility, expectations, and the impact of American aid in the
Spanish economy in the 1950s, Working Paper Universidad Carlos III, Madrid, 2000, pp. 5-8; «Bienvenido, Míster
Marshall! La Ayuda Económica americana y la economía española en la década de 1950», Revista de Historia
Económica, Año XIX, nº extraordinario, 2001, pp. 253-275; y tesis doctoral, leída en 2002 en la London School of
Economics.
9 Calvo: op. cit., 2000, p. 256.
10 Puig, Núria y Álvaro, Adoración: «International aid and national entrepreneurship: A comparative analysis
of pro-American business networks in Southern Europe, 1945-1975», Business and Economic History On-Line: The
Proceedings of the Business History Conference 2003.
11 Fernández de Valderrama: op. cit.
12 NARA, RG. 469, entrada 387, caja 1.
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Cuadro 1. La ayuda económica americana: partidas autorizadas y desembolsadas
1951-1963 (dólares) (continuación)
CONCEPTO
– Otros
• Alimentos
• Bienes de capital
– Material ferroviario
– Otras infraestructuras
– Maquinaria agrícola
– Industria siderúrgica
– Industria eléctrica
– Otros
• Fletes
• Asistencia técnica
• TOTAL
AUTORIZADO
82.007
589.664
421.148
59.475
23.362
43.400
74.682
138.345
81.884
38.921
10.451
1.463.348
%
20,34
40,30
28,78
14,12
5,55
10,31
17,73
32,85
19,44
2,66
0,71
EFECTIVO
89.957
578.401
356.873
50.895
18.827
47.700
39.711
100.206
99.534
18.414
7.800
1.360.967
%
22,52
42,50
26,22
14,26
5,28
13,37
11,13
28,08
27,89
1,35
0,57
Fuente: Calvo, 1998-2001.
La actuación americana se centró en todo momento en estos intereses militares. Así, para el
correcto funcionamiento de las bases había que invertir en infraestructuras; para ganarse a la
población, mejorar su nivel de vida, empezando por la alimentación; y para conseguir el apoyo
del Estado y de los empresarios, asistencia técnica. Con ésta se pretendía, mediante el envío de
equipos a Estados Unidos y la llegada de especialistas norteamericanos, dar a conocer, entre
funcionarios, directivos y expertos, el paradigma tecnológico americano, subrayándose la
importancia de la educación a todos los niveles y, especialmente, los logros del capitalismo13.
Muchos contemporáneos, así como una parte de la Administración franquista, criticaron los
escasos recursos concedidos desde Estados Unidos. Posteriormente, algunos autores han
defendido la idea de que estas importaciones contribuyeron tanto a eliminar estrangulamientos en el sistema productivo español, derivados de la falta de materias primas y maquinaria,
como a crear un ambiente favorable a la liberalización progresiva de la economía14. También
13
14
NARA, RG. 469, entrada 387, caja 2.
García Delgado, José Luis: «Crecimiento industrial y cambio en la política española en el decenio de 1950.
Guía para un análisis», Hacienda Pública Española, 100, 1986, pp. 287-296; Fanjul, Enrique: «1951-1957: El despegue de la industrialización en España», Lecturas de economía española e internacional: homenaje al 50 aniversario del
cuerpo de Técnicos Comerciales del Estado, Madrid, Ministerio de Comercio, 1981, pp. 125-149; Fanjul, Enrique, «El
papel de la ayuda americana en la economía española, 1951-1957», Información Comercial Española, 577, septiembre
de 1981, pp. 159-165.
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La ayuda económica norteamericana y los empresarios españoles
se ha argüido que la firma de los acuerdos de 1953 originó un clima de confianza entre los
inversores, al mejorar sus expectativas sobre la evolución de la economía y asegurar la estabilidad del país, propiciando el aumento sostenido de la inversión y fomentando por tanto el crecimiento económico15. Por otro lado, existen investigaciones que dan más importancia a los
países europeos –los socios comerciales naturales de España– que a los Estados Unidos en el
desarrollo del país. Las transacciones comerciales intraeuropeas habrían sido de acuerdo con
esta interpretación el instrumento más eficaz de transferencia tecnológica después de la
Segunda Guerra Mundial, provocando un lento y acumulativo proceso de crecimiento en toda
la periferia europea16.
Por su parte, los servicios de inteligencia presentaban a mediados de los años cincuenta un
panorama más esperanzador de la situación española17. La población empezaba a ser consciente de sus bajos niveles de vida, según los analistas, y los grupos económicos se mostraban
irritados por la competencia de la empresa pública y la mala gestión económica, aunque el
temor a una revuelta social les hiciera continuar apoyando la dictadura. Existían así dos aliados
potenciales para emprender una liberalización de la economía española, muy en particular su
anquilosado mercado de trabajo.
Pero cualquier consideración sobre el impacto de la ayuda económica en el desarrollo efectivo del país pasa por conocer la evolución de la inversión norteamericana en España y de los
intercambios comerciales entre ambos países. Sabemos que los Estados Unidos pasaron de ser
el cuarto inversor y socio comercial de España en los años veinte a ocupar la primera posición
durante la Segunda Guerra Mundial18. La importantísima caída de las dos actividades a partir
de 1943 no impidió que se mantuviera la hegemonía americana. A principios de los años cincuenta, la embajada americana tenía registradas 65 filiales de 58 compañías norteamericanas19. Casi todas se habían fundado en la década de los veinte, y estaban relacionadas con el
petróleo, los suministros de gas y electricidad, las telecomunicaciones, el material eléctrico, la
automoción, la agricultura y el cine. La inversión directa era muy inferior a la ayuda, desde luego, pero como poco sirvió para sostener los intereses de las empresas norteamericanas y de sus
socios hasta que, a raíz del Plan de Estabilización y de la flexibilización de la normativa sobre
inversión extranjera, ésta volvió a despegar. En los años sesenta, la americana pasó a suponer
entre un 40 y un 60 por ciento de toda la inversión extranjera en España, y un porcentaje aún
15
16
17
18
Esta es, a mi juicio, la idea más sugerente de la investigación de Oscar Calvo.
Guirao: op. cit.; Moreno: op.cit.
OSS Europe, 0483, «Spain’s Probable Role in Western Europe», 28 junio 1954.
Puig, Núria y Álvaro, Adoración: «La guerra fría y los empresarios españoles: el impacto de la ayuda técnica,
1950-1975», Revista de Historia Económica (en prensa).
19 NARA, RG 469, entrada 387, caja 31. Para entonces se habían producido ya, o estaban a punto de producirse,
nacionalizaciones tan sonoras como las de Telefónica, Barcelona Traction y Ford. Sobre la inversión directa americana en España en perspectiva comparada, véase el trabajo pionero de Wilkins, Mira: The Maturing of Multinational
Enterprise: American Business Abroad from 1914 to 1970, Cambridge Mass., Harvard University Press, 1974.
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La ayuda económica norteamericana y los empresarios españoles
mayor en ciertos sectores estratégicos, como el petróleo. Se trataba de una inversión esencialmente industrial, dominada por empresas como las filiales de la antigua Standard Oil, Texaco
y Gulf; Dow Chemical, Monsanto y 3M; US Steel; General Electric y Westinghouse; ITT; Ford y
Chrysler; y varios grupos agroalimentarios. El comercio exterior había experimentado mientras tanto una evolución similar, dando aliento a empresas españolas del calzado, el textil, las
conservas y la fabricación de muebles, muy dependientes del mercado americano, y acentuando también la dependencia española en dos extremos: los suministros de alimentos y primeras materias y la importación de bienes de alta tecnología. Con todo, España nunca llegó a
suponer más de un 1 por ciento de la inversión directa norteamericana, mucho más interesada, razonablemente, en los países del Mercado Común20.
La intensificación, absoluta y relativa, de la presencia económica de los Estados Unidos en
España ayuda a entender que la partida más modesta del programa de ayuda económica, la ayuda técnica, tuviera tanta influencia en el entramado económico y social hispano. Y es que, tal
como había vaticinado el ejecutivo del Chase, la ayuda contribuyó a que los empresarios y
directivos españoles más abiertos y dinámicos entraran en contacto con nuevas ideas y tecnologías. Su situación de atraso relativo y de aislamiento de Europa al menos hasta 1958, hizo de
las agencias y de los inversores americanos los más importantes proveedores de técnicas y de
ideas, desencadenando un proceso de americanización muy notable que los investigadores,
hasta ahora, han tendido a ignorar. Como en otros países, la eficacia de la ayuda técnica dependió mucho de la capacidad de americanos y españoles de tejer o de fortalecer redes sociales de
alcance local, nacional e internacional.
2. El entramado institucional de la Ayuda Técnica
La ayuda técnica forma parte del llamado movimiento de la productividad21. En la España
autoritaria del general Franco, las agencias americanas -United States Operations Mission
(USOM), Foreign Operations Administration (FOA) e International Cooperation Administration
(ICA)- encargadas de difundir el credo capitalista, actuaron con las ventajas derivadas tanto
de su experiencia previa en otros países europeos como del atraso relativo español, que lo
hacía más poroso o menos resistente a las ideas foráneas, pero, en cambio, tuvieron que dedicar mucha energía a lidiar con la dictadura y los sectores más antiliberales. La acción conjunta de los agentes norteamericanos, algunos funcionarios españoles, los círculos empresariales más educados y sensibles a la necesidad de la integración mundial de la economía
20 Sobre la inversión directa norteamericana, véanse Bayo, Eliseo: El desafío en España, Barcelona, Plaza y Janés,
1970; Gallego, Martín: «Las inversiones de multinacionales USA en España», Economía Industrial 133, 1975, pp. 3145; Muñoz et al.: op. cit., p. 130; y Puig y Álvaro: op.cit.
21 Gil Peláez, José: «Los EE.UU. en el movimiento español de la productividad», Información Comercial
Española 409 (septiembre 1967), pp. 145-148. Sobre las ideas e instrumentos del productivismo, en perspectiva
comparada, véase el análisis de Guillén, Mauro: Models of Management. Work, Authority, and Organization in a
Comparative Perspective, Chicago, Chicago University Press, 1994.
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La ayuda económica norteamericana y los empresarios españoles
española, e instituciones tan consolidadas y tan ambiguas como la Iglesia, sirvió para tejer en
las décadas centrales del siglo XX una serie de redes modernizadoras de la gestión y de la formación empresarial en los centros económicos más dinámicos del Estado, Madrid, Barcelona
y País Vasco22.
El desarrollo de los focos españoles de modernidad durante la dictadura está muy ligado
a los Estados Unidos. A pesar de suponer menos de un 1 por ciento de la ayuda económica,
la ayuda técnica se diseñó explícitamente para aumentar la bajísima productividad de las
empresas hispanas, facilitar la penetración del capital y la tecnología estadounidenses, y
difundir los principios capitalistas en el país. La más importante de las lecciones aprendidas por las agencias en los países Marshall en ese complejo proceso era que el contacto
directo con las empresas, asociaciones y universidades americanas era el medio más barato y eficaz para ganarse la confianza de la población europea y difundir el credo productivista y capitalista23. Los administradores del plan definían el colectivo más receptivo e
influyente como aquél formado por empresarios, burócratas, titulados y estudiantes brillantes y jóvenes. Naturalmente, la naturaleza sincrética del régimen franquista constituyó
un serio obstáculo para que la ayuda técnica se dirigiera a esos colectivos. Suanzes, el autocrático presidente del INI, trató inicialmente de monopolizar tanto recursos económicos
como proyectos de carácter técnico: intercambios entre empresarios, administradores y
profesores de ambos países; becas para cursar estudios de organización industrial y administración de empresas en universidades americanas; creación de una escuela de negocios
piloto; financiación de estudios sobre sectores industriales concretos; ayuda a la traducción
y publicación de libros técnicos importantes. Esto demoró la puesta en práctica de muchos
de esos proyectos, y fue causa de fricciones entre la Embajada de Estados Unidos en Madrid
(donde tenían su sede las agencias competentes), las instituciones españolas que administraban el programa (en los ministerios de Asuntos Exteriores, Industria y Comercio, y
Educación) y el INI24.
En buena medida, la ayuda técnica se apoyó en instituciones ya existentes, y en personas, sobre todo, que estaban familiarizadas con los Estados Unidos. Una de esas perso-
22 En un trabajo pionero, Buesa y Molero consideraron que el principal impulsor de esta corriente modernizadora había sido el Estado: Buesa, Mikel y Molero, José: «Cambio técnico y procesos de trabajo: una aproximación al
papel del Estado en la introducción de los métodos de la organización científica del trabajo en la economía española durante los años cincuenta», Revista de Trabajo 67-68, 1982, pp. 249-268. A mi juicio, los empresarios tuvieron
un papel bastante más destacado que las instituciones públicas en este proceso.
23 NARA, RG 469, entrada 387, caja 20.
24 Si bien el INI se interesó sobre todo por los créditos, mostrando una indiferencia creciente por todo lo relacionado con la ayuda técnica. Las fricciones con los americanos se vieron muy mitigadas por el hecho de que los funcionarios eran uno de los objetivos prioritarios de los programas modernizadores de la gestión. NARA, RG 469,
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nas era Fermín de la Sierra25. Ingeniero industrial por la Escuela de Madrid, De la Sierra había
trabajado en el Instituto Nacional de Racionalización del Trabajo, creado en 1945 en el seno del
Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Bajo los auspicios del Instituto, en 1946 y
1947 viajó a los Estados Unidos, donde visitó varias universidades, asociaciones empresariales
y empresas. A continuación se le brindó la oportunidad de visitar, en calidad de observador,
algunas de las misiones de productividad creadas dentro del programa del Plan Marshall en
varios países europeos. En 1952, y desde el Ministerio de Industria, fundó la Comisión
Nacional de Productividad Industrial, de la cual sería secretario prácticamente hasta su disolución en 1964. La CNPI era naturalmente una de las señales más visibles que la Administración
española mandaba al mundo occidental para ser aceptado por el mismo, pues pretendía impulsar y modernizar la empresa privada en España. Respondía también al deseo de los sectores
más abiertos y capitalistas de esa Administración de aprovechar la oportunidad única que
suponía el apoyo americano, articulado primero a través del crédito del Eximbank y después
por medio de la ayuda económica y sobre todo técnica, a partir de 1954. Sería la CNPI precisamente la interlocutora de las agencias de cooperación americanas y el órgano director de los
proyectos de carácter técnico más importantes y duraderos que financiaron los Estados Unidos
hasta 1963: las comisiones regionales de productividad industrial y la Escuela de Organización
Industrial. Se encargaría también la Comisión de proponer la distribución de los fondos de la
ayuda técnica para cada ejercicio; de seleccionar a los miembros de cada una de las expediciones industriales y académicas que se realizaron en esos años; y de buscar colaboradores idóneos dentro y fuera de la Administración. Casi siempre, la CNPI hubo de actuar con diplomacia,
pues era, a fin de cuentas, un mediador entre la Administración americana -que buscaba
influir en el disminuido sector privado-, la Administración de un Estado totalitario –ávida de
concentrar la actividad económica en el sector público-, y las iniciativas que la sociedad civil
–vasca y catalana sobre todo- había puesto en marcha antes o después de la guerra en las áreas
de la productividad o la formación industriales. De la CNPI se esperaba asimismo que contribuyera a desbloquear muchas inversiones americanas en España, poniéndose al lado de la
Embajada americana, y que facilitara la penetración y el desarrollo del capital estadounidense.
Un análisis cuantitativo de los 143 programas de intercambio llevados a término entre 1954
y 1962 revela que la formación empresarial, en el sentido más amplio, tuvo un papel central: casi
la mitad de los mismos, y un 40 por ciento de los 972 participantes, estuvieron relacionados con
la dirección y gestión de empresas26. Explica esto que en el seno de la CNPI, y con apoyo finan-
25 En la espléndida biblioteca que él mismo legó a la Escuela de Organización Industrial se conserva una de sus
pocas obras: Sierra, Fermín de la: La concentración económica de las industrias básicas españolas, Madrid, Instituto de
Estudios Políticos, 1953. La crítica a la concentración industrial era uno de los temas recurrentes en la literatura falangista. De la Sierra fue sin embargo una persona flexible, que conjugaba la defensa del tejido empresarial tradicional
–la pequeña y mediana empresa- con la admiración por el capitalismo americano. Los informes americanos sobre
De la Sierra eran siempre elogiosos: NARA 469, entrada 387, caja 18.
26 Datos obtenidos a partir de un estudio de la CNPI publicado en Productividad, 124, 1963, pp. 1-14.
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ciero y académico directo de las agencias y de universidades estadounidenses, se creara en 1955
la Escuela de Organización Industrial (EOI), la primera escuela de negocios a la americana en
España y muy orientada por tanto, al principio, hacia la gran empresa, representada en Madrid
por el INI27. En Barcelona, la EOI contó con una hermana, la Escuela de Administración de
Empresas (EAE), que, sin asesores norteamericanos, hubo de apoyarse en diversas instituciones locales, públicas y sobre todo privadas catalanas. La estrella de estas dos escuelas quedaría
pronto eclipsada por instituciones privadas como el Instituto Católico de Artes e Industrias –
Instituto Católico de Administración y Dirección de Empresas (ICAI-ICADE), en Madrid, la
Escuela Superior de Administración de Empresas (ESADE) y, sobre todo, el Instituto de
Estudios Superiores de la Empresa (IESE) en Barcelona. Si los dos primeros nacieron de la
colaboración entre empresarios locales y la Compañía de Jesús, el último fue fruto de una asociación parecida entre consultores vascos y catalanes y la Universidad de Navarra, del Opus Dei.
En mayor o menor medida, todas las escuelas pioneras se beneficiaron de la ayuda estadounidense, aunque ninguna tanto ni tan directamente como la EOI. Con el tiempo, sin embargo, fue
IESE la que más imitó el modelo americano, al vincularse institucionalmente a la Harvard
Business School. La americanización de IESE sería paralela a su éxito dentro y fuera de Cataluña,
sin duda facilitado por el acceso a la Administración de varios miembros del Opus Dei. Hubo un
año mágico para las escuelas de negocios españolas: 1958. El año en que se fundaron o arrancaron todas ellas, coincidiendo con los primeros pasos de la liberalización económica española y el reconocimiento del fracaso de la política económica del primer franquismo.
Pero donde la ayuda americana se hizo particularmente visible y duradera fue en la
Asociación para el Progreso de la Dirección, creada en 1956 por el sociólogo Bernardino
Herrero y por varios de los integrantes de uno de los primeros viajes de intercambio a Estados
Unidos organizado por la CNPI. Desde el principio, APD centró su misión en los altos directivos de grandes empresas y en el fomento de la profesionalización de la gestión empresarial y la
comunicación entre empresarios y directivos28. No es extraño que los gestores americanos
miraran a APD como a su mejor alumno29. La historia de esta asociación, aún por hacer, constituye además un magnífico punto de partida para abordar la de la inversión americana en
España y sus efectos profundos en la sociedad y la economía del país.
27 La educación formal de los empresarios es aún un tema poco explorado. Existe un excelente análisis de sus
inicios, encargado precisamente por la Fundación Ford a su principal beneficiaria en España, la Sociedad de
Estudios y Publicaciones: Frederick, W.C. & Haberstroh, C.J.: La enseñanza de dirección de empresas en España.
Management Education in Spain, Madrid, Moneda y Crédito, 1969. Véanse: Puig, Núria: «Educating Spanish
Managers: the United States, Modernizing Networks, and Business Schools in Spain, 1950-1975», en Amdam, R.P.
et alii (editores): Inside the Business Schools: The content of European Business Education, Oslo, Abstrakt Press, 2003,
pp. 58-86; Puig, Núria y Fernández, Paloma: «Las escuelas de negocios y la formación de empresarios y directivos
en España: Madrid y Barcelona, 1950-1975», VII Congreso de la Asociación de Historia Económica, Zaragoza, 2001;
«The Education of Spanish Entrepreneurs and Managers: Madrid and Barcelona Business Schools», Paedagogica
Historica 39/5, pp. 651-672.
28 APD, Informe de sus actividades, Madrid, 1970.
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3. Nuevas oportunidades y nuevas iniciativas
La historia de la ayuda técnica refleja muchas de las transformaciones que se estaban operando en la economía, la política y la sociedad española de esos años. A comienzos de los cincuenta, la formación de empresarios, directivos y técnicos se había convertido en uno de los
objetivos prioritarios de los planes de apoyo –y propaganda- americanos en España. Claro está
que las ideas y las instituciones sostenidas directamente por los fondos norteamericanos no
eran los únicos focos de modernidad en España, pero sí los más visibles. Dado el limitado
número de personas preparadas y receptivas a este aspecto del capitalismo industrial, se tendió a cooperar, aunque hubo episodios de rivalidad de gran calado, especialmente en los últimos estadios de la ayuda, y relacionados con el cambio que se estaba produciendo en el gobierno español, especialmente el desembarco de los tecnócratas en la segunda mitad de los
cincuenta.
Uno de los instrumentos más eficaces, y menos conocidos, de modernización de la gestión
de empresas fue la consultoría30. Dominado por filiales americanas como Bedaux y MEC
(Methods Engineering Council), pero también por otras francesas y belgas, este negocio registró
un crecimiento explosivo en los años sesenta. Las consultoras establecidas en la década anterior jugaron con ventaja, controlando una parte importante de la difusión de la organización
científica del trabajo y del enfoque de relaciones humanas. En calidad de socios o de clientes
de las grandes consultoras nos encontramos a los principales agentes de la americanización
española: el Banco Urquijo, el INI y las filiales de multinacionales americanas. La presencia
norteamericana fue todavía mayor en las empresas de ingeniería, uno de los vehículos de la
transferencia masiva de tecnología que se registró al término de la segunda conflagración
mundial, en particular en ámbitos como la industria petroquímica, la energía eléctrica o la
ingeniería civil. Entre las empresas pioneras deben mencionarse Foster Wheeler, constructora de la refinería de Escombreras; Arthur D. Little, asociada a la familia Sendagorta; Lummus,
de la que era socio Javier Benjumea; Procon, en la órbita del Urquijo; y McKee31. La actividad
de las consultoras técnicas fue complementaria de la importante asistencia técnica que recibieron las empresas industriales españolas en la época del desarrollo.
La pujante industria de servicios a la empresa incluía asimismo los estudios de mercado y
publicidad. Las agencias publicitarias españolas se habían desarrollado de forma muy brillante, y bajo una fuerte influencia europea, en el período de Entreguerras32. Disminuidas o extinguidas por la autarquía, no volvieron a florecer hasta la década prodigiosa de los sesenta. Para
30 Egurbide, Pedro: «El ‘consulting’ en España», Información Comercial Española (mayo 1976), pp. 133-137;
Molero, José: «Las empresas de ingeniería», Información Comercial Española (agosto 1979), pp. 59-71; Kipping,
Matthias y Puig, Núria: «De la teoría a la práctica: las consultoras y la organización de empresas en perspectiva histórica», en Erro, Carmen (directora): Historia empresarial. Pasado, presente y retos del futuro, Barcelona, Ariel, pp. 101131; Kipping, Matthias y Puig, Núria: «Entre influencias internacionales y tradiciones nacionales: las consultoras de
empresa en la España del siglo XX», Cuadernos de Economía y Dirección de la Empresa, número extraordinario 2003.
31 Molero, José: «Las empresas de ingeniería», Información Comercial Española (agosto 1979), pp. 59-71.
32 IP Mark, «Un siglo de marketing y publicidad en España», 566, número extraordinario, julio 2001.
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entonces, la hegemonía americana en el ámbito de la publicidad estaba plenamente consolidada, lo que explica la extraordinaria americanización del mercado publicitario español que tuvo
lugar, de la mano de filiales de agencias americanas (como J. Walter Thompson, McCann-Erikson,
Benton Bowles, Leo Burnett, BBDO y Young Rubicam) o de asociaciones entre éstas y las agencias
locales más relevantes (como Clarín, Alas, Tiempo y Danis). La publicidad fue un instrumento
esencial en lo que los funcionarios, consultores e inversores norteamericanos de la época llamaron educación económica de los españoles. Y es que una de las ideas más importantes de la
americanización era que la producción debía estar al servicio del consumo: exactamente lo
contrario que las autoridades económicas habían proclamado durante la autarquía. No es
extraño que las asignaturas relacionadas con comercialización y ventas fueran las más populares en las escuelas de negocios españolas.
Sabemos hoy que las fundaciones privadas, como la Ford, desempeñaron un papel muy
notable en la difusión de las ideas económicas y empresariales norteamericanas en Europa,
tomando en cierto modo el relevo de las agencias del Plan Marshall durante una segunda etapa
de la guerra fría33. En España, la Fundación Ford actuó con extrema cautela, derivada de la
incertidumbre política y económica que generaba la persistencia de la dictadura. Tras explorar
el terreno, la Fundación optó por apoyar generosamente las actividades intelectuales del Banco
Urquijo a través de la Sociedad de Estudios y Publicaciones, que incluyó un estudio muy útil
sobre la educación empresarial en España34. La red española de la Fundación Ford incluía
también a los herederos de la Institución Libre de Enseñanza y a la Universidad de Navarra, del
Opus Dei. Su actuación se hizo más visible en los años setenta, en los campos de la reforma
educativa y de la difusión de la lengua inglesa.
4. Los empresarios americanizados como agentes de modernización
Los instrumentos de la ayuda económica americana sirvieron así para tejer unas redes en el
terreno empresarial, público y privado, que tendrían una influencia desproporcionada en el
desarrollo español35. Las instituciones nuevas se apoyaron casi siempre en instituciones viejas, en círculos sociales y económicos bien definidos, más visibles en las regiones de mayor tradición industrial, Cataluña y el País Vasco, que en el Madrid franquista, pero eficaces en todos
los casos. Sería erróneo atribuir la formación de estas redes a la ayuda americana, pues en los
33 Gemelli, Giuliana: «American influence on European management education. The role of the Ford
Foundation», en Amdam, Rolv-Petter (ed): Management, Education and Competitiveness. Europe, Japan and the
United States, London, Routledge, 1996, pp. 38-67.
34 Los informes más interesantes son los de Waldemar Nielsen y, sobre todo, Peter Fraenkel, que viajaron por
España por encargo de la Fundación entre 1968 y 1971. Ford Foundation Archives, informes 004574 y 009024. La
Sociedad de Estudios y Publicaciones recibió entre 1957 y 1966 35 millones de dólares, pasando así a ocupar España
una decimosegunda posición como beneficiaria de la Ford. La referencia completa del estudio se encuentra en la
nota 26.
35 El concepto de redes empresariales procede, en sentido estricto, de la teoría de las organizaciones. Suele
entenderse como una forma de organización distinta a la empresa moderna jerarquizada, que es la
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tres casos se observa que instituciones católicas como la Compañía de Jesús o el Opus Dei desempeñaron un papel clave en el campo de la educación empresarial, aunque siempre en respuesta a las demandas del empresariado local.
El entramado que la ayuda americana creó o reforzó en una España poco comunicada con
otros países avanzados desempeñaría un papel importante en el desarrollo de las décadas centrales del siglo pasado. Los nexos entre los beneficiarios del primer crédito del Eximbank, las
primeras expediciones industriales a los Estados Unidos y los contratos relacionados con la
construcción de las bases militares eran muy fuertes. Como también lo eran los que les unían
a las comisiones regionales de productividad, escuelas de negocios, consultoras y asociaciones
empresariales de esa primera oleada estratégica. Todo apunta a que la ayuda técnica, canalizada a través de la Comisión Nacional de Productividad Industrial, constituyó una espléndida
oportunidad para que empresarios, directivos y expertos de muy variada procedencia, pero
atentos en todos los casos a lo que ocurría fuera de España, y sensibles al proceso innovador,
adquirieran ventajas importantes en el contexto económico nacional y asumieran en consecuencia un papel relevante en el despegue de los años sesenta y principios de los setenta, por lo
menos. Un reflejo de este hecho será la fuerte vinculación existente entre la inversión extranjera –que era fundamentalmente americana– con la banca nacional y también con el INI36.
La formación de redes para captar la ayuda americana tiene probablemente mucho que ver
con tres cosas: el escaso desarrollo institucional del país, tal como los expertos enviados por la
Fundación Ford insistían en señalar; el peso de los grupos empresariales de origen familiar en
la economía española; y la oferta escasa de profesionales de la gestión empresarial con experiencia internacional. Pero no debe olvidarse que en otros países europeos las redes pro-americanas actuaron también con gran eficacia37. Si bien las redes españolas presentaban asimetrías regionales, administrativas e ideológicas significativas, hubo una tendencia llamativa a
especializarse y a cooperar, sin duda por el reducido tamaño del mercado. Muy a grandes rasgos, el proceso de americanización caló más en Madrid que en Barcelona o en el País Vasco. En
Madrid se estaba privilegiando la industrialización, pública y privada, y la inversión estadounidense, lo que resultó en un crecimiento explosivo de la gran empresa38. En las cunas de la
industria española, en cambio, las nuevas ideas y oportunidades tendieron a fundirse con las
que ha inspirado la mayor parte de los análisis de sociología económica. En los últimos diez años, y gracias al impulso del neoinstitucionalismo, ha empezado a aplicarse también a entornos empresariales, y se ha lanzado la hipótesis de que las redes, como los grupos, describen mejor la dinámica empresarial de países de desarrollo tardío, dentro y fuera de Europa. Una obra de referencia: Powell, W. W. y Dimaggio, P. J. (eds): The new institutionalism in
organizational analysis, Chicago University Press, 1991. El autor que más ha inspirado a los historiadores de la
empresa ha sido probablemente el sociólogo Mark Granovetter.
36 Ver el interesante análisis de los consejeros comunes en: Muñoz et al.: op. cit., pp. 362-393.
37 Djelic, Marie-Laure: Exporting the American Model. The Poswar Transformation of European Business, Oxford,
Oxford University Press.
38 Madrid absorbía un 36 por ciento de la inversión directa estadounidense en España. En Cataluña y en el País
Vasco (donde la inversión europea estaba más consolidada), en cambio, sólo se concentraban el 26 y el 10 por ciento respectivamente. Muñoz et al.: op. cit., pp. 132-134.
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tradiciones sectoriales y asociativas, lo que explica que el impacto de la ayuda americana no
fuera tan visible. El caso de Vizcaya, vinculada secularmente a la gran empresa y a los círculos
financieros madrileños, se situaría a caballo entre los dos modelos.
Para empezar, la CNPI y su principal artífice, el ubicuo Fermín De la Sierra, tuvieron un
papel central en la difusión de recursos e ideas americanos39. Los instructores, profesores y
directores de la Comisión se familiarizaron tempranamente con las teorías y técnicas más
modernas sobre organización industrial y tuvieron una presencia intensa en el tejido empresarial de todo el país, algo que la práctica del pluriempleo favoreció extraordinariamente. Los
vínculos entre la CNPI, la EOI y la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Industriales de
Madrid eran muy estrechos, por supuesto, pero sus profesores e instructores también prestaban sus servicios en escuelas y consultoras privadas, como ICAI/ICADE y TEA. El economista
Roberto Cuñat, por ejemplo, simultaneó la dirección de la consultora del grupo Urquijo,
Técnicos Especialistas Asociados, con la del departamento de recursos humanos de Standard
Eléctrica, filial de la americana ITT. Cuñat desempeñó un papel central en APD y la docencia
en la CNPI, EOI e ICADE, siempre en calidad de experto en relaciones humanas, la corriente
humanizadora del productivismo que impulsó Elton Mayo desde la Harvard Business School.
En TEA convergieron dos grupos sociales de muy distinto talante: el liberal grupo Urquijo, ligado desde el siglo XIX a la inversión extranjera en España, y el católico Javier Benjumea, ingeniero por ICAI, fundador de la empresa de ingeniería eléctrica con sede en Sevilla Abengoa y
principal impulsor del patronato de ICAI e ICADE40. Fundado por empresarios y militares
católicos, ICADE conoció un éxito fulgurante gracias a muchas cosas: sus conexiones con la elite madrileña y del sur de España a través de los colegios de la Compañía de Jesús; su relación
directa con el ministro Alberto Martín Artajo; su hábil adaptación de la moderna gestión de
empresas a la mentalidad de los patronos católicos; su atención a los mandos intermedios; y sus
relaciones con la banca y el Ejército, que le permitieron ir erosionando el monopolio que la EOI
había disfrutado como formadora de directivos del INI41. Relacionada con la multinacional
americana 3M, Abengoa –el primer gran éxito de ICAI como impulsor de proyectos empresariales- tuvo sus primeros grandes contratos en el sector ferroviario –uno de los mejor atendidos por la ayuda americana- y en los aeropuertos de las bases americanas. Benjumea fue también uno de los primeros miembros de APD, donde se dieron cita las grandes empresas,
españolas y americanas sobre todo, del momento. De un primer análisis de sus cien primeros
39
40
Entrevistado junto a Carlos Agulló en febrero de 1999 por la autora.
La relación del Urquijo con la inversión extranjera en España tiene su origen en su asociación con los
Rothschild. La fortuna de la familia Benjumea también era antigua, pero tenía un carácter más técnico e industrial
que financiero. Los caminos de ambas instituciones se cruzarían muchas veces en el siglo XX.
41 Las historias conmemorativas de ICAI-ICADE ofrecen mucha información sobre sus impulsores. Pero
nuestra información procede sobre todo de sus archivos históricos, facilitada por Pedro Abassolo. ICADE: Nuestra
Casa, 1908-1984. 75 años, Madrid, 1984. ICAI, más que ICADE, presenta casos muy interesantes de interrelación y
clientelismo empresarial, como Talgo o la actual Iberdrola. ICAI: ICAI 1908-1978, Madrid, Instituto Católico de Artes
e Industrias, 1978.
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miembros y actividades se deduce que la base de esta organización pro-americana, diseñada a
imagen y semejanza de la American Management Association, era madrileña42. La banca, las
compañías eléctricas, el Instituto Nacional de Industria, las cementeras, farmacéuticas, consultoras y el grupo Urquijo, así como otros socios de inversores norteamericanos, se daban la
mano en APD, que en cierto modo actuó como consultora, ella misma, especializada en temas
de alta gestión, un ámbito que las escuelas de negocio madrileñas o barcelonesas aún no habían explorado. Los principales impulsores de APD fueron sin embargo el polifacético ingeniero de Caminos José María Gonzalo Aguirre, entre otras muchas cosas director de Banesto y fundador de Agroman, una de las beneficiarias del crédito del Eximbank y adjudicataria de algunas
de las obras de las bases americanas; y Francisco Barceló, director de Unión Eléctrica
Madrileña y con experiencia en la Calvo Sotelo y en Hidroeléctrica Moncabril, empresas todas
receptoras del crédito del Eximbank y muy atendidas por la ayuda técnica. Los brazos de APD
se extendieron hasta Bilbao a través de una sucursal que dirigía Aguirre Isasi, y a Barcelona por
medio de uno de los miembros de la prolífica e hiperactiva familia Rivière.
La empresa familiar del metal Rivière constituye probablemente el mejor espejo del movimiento modernizador de la gestión empresarial en Barcelona43. Unidos por varias generaciones a la Escuela Superior Técnica de Ingenieros Industriales de Barcelona y a los colegios jesuitas, bien situados en los círculos industriales de la ciudad, y relacionados con empresas
extranjeras y la patronal europea católica del sector, los Rivière desempeñaron un papel activo
en la modernización de la gestión empresarial en Cataluña y en sus propios talleres y despachos. Sus años de crecimiento explosivo coinciden con los de un gran contrato para fabricar las
vallas metálicas de las bases norteamericanas44. También se convirtieron en los primeros
alumnos del Instituto de Estudios Superiores de la Empresa, lo que les permitió aplicar por
primera vez técnicas de dirección de empresas y participar en su adaptación al tejido empresarial familiar barcelonés. Fundado por un grupo de consultores vascos, con el ingeniero textil
Antonio Valero a la cabeza, IESE mantuvo lazos directos con el entramado vizcaíno y guipuzco-
42
43
Tarea que sin la amable colaboración de María Teresa Lerroux (APD) no hubiera sido posible.
Caso estudiado por Paloma Fernández. Véase Fernández Pérez, Paloma: «La empresa familiar y el síndrome
de BuddenbrΩook en la España contemporánea: el caso Rivière (1860-1979)», en Carreras, A.; Pascual, P.; Reher,
D. y C. Sudrià (editores): Doctor Nadal. La industrialización y el desarrollo económico de España, Barcelona,
Publicacions de la Universitat de Barcelona, Vol. II, 1999, pp. 1398-1414; Fernández Pérez, Paloma: «Francisco
Luis Rivière Manén», en Torres, E. (director): Los 100 empresarios españoles del siglo XX, Madrid, LID, 2000, pp. 374379. Además: Puig, Núria y Fernández, Paloma: «Modernising Spanish Companies: the Implementation of Modern
Management Ideas in Spain, 1945-1975», EGOS 17th Conference, Lyon, 2001; y Fernández, Paloma y Puig, Núria,
«Knowledge and Training in Family Firms of the European Periphery: Spain, 18th to 20th centuries», Business
History, 46, 1.
44 Jorge Rivière, el vínculo del productivismo barcelonés con las instituciones, públicas y privadas, madrileñas,
había trabajado para el gobierno franquista de Burgos, lo que sin duda le permitió establecer relaciones muy útiles
y duraderas con la nueva Administración. Rivière mantenía desde antes de la guerra un contacto intenso con la
North-American Steel Wire Association. Esta información me ha sido facilitada por Paloma Fernández (Universitat de
Barcelona).
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ano. Un buen ejemplo es Juan Manuel Elorduy, que en los años sesenta relevaría a la generación de Fermín de la Sierra en el Ministerio de Industria, propiciando o simbolizando la decadencia de la acción pública –CNPI, EOI- y el ascenso de la privada –IESE en particular-. Como
ICADE en Madrid, ESADE en Barcelona se apoyó en las bases sociales de la Compañía de Jesús
y diseñó programas para la patronal católica y para los mandos intermedios. Las instituciones
públicas, o semipúblicas, tuvieron en el ingeniero José Orbaneja a su principal promotor.
Profesor de Organización Industrial en la Escuela de Ingenieros Industriales de Barcelona,
Orbaneja dirigió el centro regional de la CNPI, fundó la Escuela de Administración de
Empresas y trabajó como consultor en La Maquinista Terrestre y Marítima, otra empresa relacionada con la CNPI y la ayuda americana. Con Orbaneja colaboraba en Barcelona otro ingeniero, Patricio Palomar, experto en cemento, participante en uno de los primeros programas
de intercambio con Estados Unidos y directivo de Asland. La relación entre el sector del
cemento y la construcción de las bases es también obvia.
El entramado vasco fue aparentemente el menos sensible a la ayuda técnica americana. La formación de empresarios estaba atendida desde 1916 por la Universidad
Comercial de Deusto, creada de acuerdo con el modelo de la milanesa Bocconi. Quizás
por esta razón no salió adelante el proyecto –aprobado por las agencias americanas- de
crear una escuela similar a EOI en la Escuela de Ingenieros Industriales de Bilbao. La
acción pública se articuló por medio de las comisiones regionales de la CNPI en Vizcaya
y Guipúzcoa, que atendían las necesidades, muy distintas, de los industriales locales. Los
instructores y consultores de la CNPI, como Carlos Agulló, discípulo de De la Sierra, no
pudieron sino colaborar con las muchas asociaciones sectoriales de las dos provincias,
que fueron también sus principales sostenedoras. En el terreno privado, y en Vizcaya,
actuaba el propio Juan Manuel Elorduy, ingeniero instructor de la CNPI, consultor privado, directivo de Echevarría SA –empresa relacionada con los programas de intercambio técnico y la CNPI- y más tarde alto cargo en Industria con el ministro López Bravo y
asesor de IESE. Pero lo más destacable de Vizcaya es que hubo una serie de empresas,
relativamente grandes y receptivas a nuevas tecnologías, como Arregui Constructores, la
filial americana General Eléctrica, Altos Hornos de Vizcaya y Babcock Wilcox, que colaboraron muy activamente con la CNPI. Los nexos con los créditos del Eximbank y la
construcción de las bases son también claros.
En última instancia, el funcionamiento de estas redes dependía del tejido empresarial español. La penetración de nuevas técnicas e ideas inspiradas en el modelo americano fue fundamentalmente canalizado a través de las personalidades e instituciones descritas, pero, al igual
que se ha observado para otros países, esta transferencia tecnológica no fue exacta, sino que se
combinó, en diferente medida según empresas y sectores, con la realidad española. Es significativo que dos de los mejores diagnósticos de esta realidad con los que cuenta hoy el investigador fueran auspiciados por la EOI. El primero es el informe que Arthur Shedlin, el consultor
de Chicago que vigiló la puesta en marcha de la escuela piloto madrileña entre 1957 y 1959,
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redactó antes de partir45. Señalaba Shedlin, elogioso, que la EOI constituía uno de los mayores
éxitos de la ayuda técnica norteamericana en Europa, pero que su futuro estaba condicionado,
entre otras cosas, por el tejido empresarial español, del que destacaba cuatro características: las
empresas medianas y grandes estaban dominadas por ingenieros sin formación empresarial o
humanística, lo que obstaculizaba la modernización de las relaciones laborales, uno de los
grandes problemas del país; las pequeñas y medianas empresas eran por lo común presas de
los intereses familiares y de amistad; la profesionalización de la gestión era muy rara; y, a falta
de una estructura jerarquizada y departamentos de recursos humanos, las relaciones humanas
en las empresas presentaban muchas deficiencias y constituían un potencial de conflictividad.
Casi inmediatamente después se puso en marcha un ambicioso proyecto de la EOI: estudiar
a escala nacional y regional la estructura empresarial y la mentalidad de los empresarios españoles. Los autores de este estudio ya clásico fueron Juan Linz, a la sazón profesor ayudante en
Columbia, y Amando de Miguel, que estaba realizando su tesis sobre este tema46. Según estos
autores, el sector, entorno y trayectoria de cada empresa definía su grado de modernidad,
expresado en su mayor o menor receptividad a nuevas tecnologías. La tradición empresarial
regional resultaba también determinante a la hora de explicar el dinamismo empresarial y la
tendencia, mayor o menor, a crecer, organizarse burocráticamente y profesionalizar la gestión.
En la investigación en curso que sirve de base a estas páginas se ha detectado también que, a
pesar de la comunicación y cooperación inherente a las redes empresariales descritas, hubo
pautas diferentes por zonas, más ligadas a su propia tradición, Barcelona y el País Vasco, y más
tributarias del impulso estatal, Madrid y Asturias, por ejemplo47. Linz y Miguel subrayaban,
con datos de comienzos de los sesenta, que en Barcelona o Guipúzcoa la persistencia de la
empresa pequeña y familiar hacía a los empresarios en general más reacios a la burocratización
y a la tecnificación –los indicadores de modernidad de este estudio- de sus establecimientos.
En cambio, en Madrid y Vizcaya, con empresas públicas o privadas más grandes y menor porcentaje de herederos entre sus directivos, detectaban una mayor receptividad a nuevas técnicas y teorías, así como una mayor contratación, tanto de ingenieros como de mandos intermedios, de dentro o de fuera de la región. Si se aplicara de forma explícita el concepto de
americanización al análisis de estos autores –que lo hacen implícitamente, al identificar
45
46
Archivo General de la Administración, Comercio, Caja 36.572, Expediente 17.
Linz, Juan y Miguel, Amando de: «Fundadores, herederos y directores en las empresas españolas», Revista
Internacional de Sociología, 21 (81), 1963, pp. 5-38; 21 (82), 1964, pp. 185-216; 22 (85), 1964, pp. 5-28; Miguel,
Amando de y Linz, Juan: «Los problemas de la retribución y el rendimiento, vistos por los empresarios españoles»,
Revista del Trabajo, 1, 1963, pp. 35-140; «Los servicios sociales de las empresas españolas», Revista del Trabajo, 3,
1963, pp. 27-115; «Características estructurales de las Empresas españolas: tecnificación y burocracia»,
Racionalización, 94, 1964, pp. 1-11, 97-104, 193-208, 289-296.
47 No hay duda que Asturias supone un caso central en el tema que estamos tratando. Fue el escenario de uno
de los proyectos más aparatosos del INI, ENSIDESA, y de algunos de los experimentos más queridos por la CNPI, la
Fábrica de Mieres y Duro-Felguera. En Asturias se crearía también un centro regional de la Comisión.
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Núria Puig
La ayuda económica norteamericana y los empresarios españoles
modernidad con el modelo de gran empresa gerencial americana- podría concluirse que, en
general, fueron más receptivos a las ideas americanas los empresarios madrileños y vizcaínos
que los barceloneses y guipuzcoanos. En todas las regiones, sin embargo, se puso de manifiesto una gran capacidad de organización para acercarse, cuando no monopolizar, a la ayuda técnica y obtener una serie de ventajas que, en la España aislada de los cincuenta, podían tener
efectos multiplicadores extraordinarios.
Y es que lo verdaderamente relevante de los programas de ayuda estadounidense fue que
actuaron como catalizador del movimiento modernizador que habría de acompañar la progresiva liberalización de la economía española en los años sesenta y setenta. En este sentido, la
experiencia hispana es similar a la de los países del Plan Marshall, si bien la influencia norteamericana resultó todavía más intensa en España, al menos por dos razones: el menor desarrollo empresarial, que amortiguó choques o resistencias culturales, y la situación privilegiada en la que actuaron las agencias y empresas americanas hasta 1958, cuando España fue
oficialmente aceptada por las instituciones económicas internacionales. Como en otros países
europeos, la ayuda económica y técnica sirvió para tejer o reforzar redes sociales relativamente pequeñas, pero de gran impacto en el desarrollo político y económico. Los «amigos de los
americanos» formaban así un grupo relativamente pequeño y homogéneo, aunque bastante
más numeroso e ideológicamente complejo del que aquí se ha presentado. Su homogeneidad
vendría dada por su pertenencia a familias de tradición empresarial y profesional, por su educación en colegios de elite, por su conocimiento de idiomas extranjeros y por sus relaciones
internacionales, valores estos últimos nada desdeñables en una sociedad tan ensimismada
como la española. Pero hubo también oportunidades en la Administración y en el sector privado. Los primeros créditos del Eximbank y los contratos relacionados con la construcción de
las bases, que situaron en el centro de las redes a sectores como la construcción, la electricidad
y la siderurgia, son sólo algunos ejemplos de la estrecha relación que existió entre los Estados
Unidos y lo que en el contexto español estoy llamando redes de modernidad.
Resulta significativo, para acabar, que la mayor parte de las iniciativas aquí descritas empezaran a funcionar a finales de los años cincuenta, cuando se hizo evidente el fracaso de la política económica de la dictadura, el sistema social impuesto se resquebrajaba, y las democracias
occidentales condicionaban el ingreso de España en los principales foros económicos internacionales a su liberalización. En 1958, un extenso informe de los servicios de inteligencia del
Departamento de Estado señalaba que el gobierno español se había hecho «peligrosamente
dependiente de los Estados Unidos»48. Tal como los mismos observadores habían anticipado
a comienzos de la década, la población ya no se resignaba a seguir viviendo peor que sus vecinos del norte de Europa, pero no podía confiar en la ayuda americana para salir del subdesarrollo, pues el objeto de esa ayuda no había sido ni debía ser otro que mantener la estabilidad
48
OSS Europe, 0579, «Probable Developments in Spain», 7 agosto 1958.
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La ayuda económica norteamericana y los empresarios españoles
económica y social del país. El Plan de Estabilización, presentado a las autoridades americanas
en 1959, y el célebre informe del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF)
publicado en España en 1962, refuerzan la tesis de un momento clave en la historia económica y social española, muy influido por sus principales socios internacionales49. En los años
prodigiosos que siguieron a ese momento, las redes empresariales pro-americanas no hicieron sino afianzar su protagonismo. La agonía del franquismo autárquico, la ayuda americana y
la presión internacional habían sido sus catalizadores, aunque no sus progenitores.
49
BIRF: El desarrollo económico de España, Madrid, Oficina de Coordinación y Programación Económica, 1962.
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Estados Unidos y la transformación general
de las empresas españolas
The United States and the general change of
Spanish companies
José Luis GARCÍA RUIZ
RESUMEN
La administración y dirección de empresas se consolidó en Estados Unidos en las últimas
décadas del siglo XIX, mucho antes que en Europa. Pronto se entendió como un factor
clave del liderazgo norteamericano y se abrió el debate en torno a la conveniencia de
americanizar las estructuras empresariales de otros países. Dadas las enormes diferencias
entre Estados Unidos y España, no fue posible avanzar mucho en esa dirección en nuestro país durante la primera mitad del siglo XX, pero, según se demuestra en este trabajo,
también hubo muchas resistencias a una plena americanización durante las siguientes
etapas desarrollistas. La cultura parece un factor importante a la hora de explicar estas
dificultades.
ABSTRACT
Universidad Complutense de Madrid
Business administration was implemented in the United States during the last decades of
the 19th century, much earlier than in Europe. Soon afterwards it was identified as a key
factor in the American progress to world leadership and a debate on the possibilities of
the Americanization of the business structures outside the United States was open. During
the first half of the 20th century, it was not possible to go ahead in this way in the Spanish
case because of the huge differences between the two countries. But, as it is shown in this
work, there were also many difficulties during the fast growth years of the 1960s and
afterwards. Culture seems to have played an important role in these resistances.
PALABRAS
CLAVE
Siglo
XX
Relaciones
Estados
UnidosEspaña
historia
dirección de
empresas
KEY
WORDS
20th century
United
States-Spain
relationships
history
management
SUMARIO Introducción. 1. Dos mundos distantes: la empresa española y la empresa
norteamericana antes de 1953. 2. Los primeros contactos: la época de la ayuda y las
grandes inversiones norteamericanas (años 50, 60 y 70). 3. La exploración de otros
modelos: la influencia de Alemania y Japón durante las últimas décadas y la posibilidad de llegar a una «dirección hispana». Conclusiones.
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ISSN: 0214-400X
José Luis García Ruiz
Estados Unidos y la transformación general de las empresas españolas
Introducción*
La administración y dirección de empresas se consolidó como ciencia en Estados Unidos en
las últimas décadas del siglo XIX, mucho antes de que adquiriera ese carácter en Europa. Pronto
se vio que era un factor clave para entender la posición de liderazgo mundial alcanzada por el
país, por lo que no es extraño que en todas partes se desatara el debate en torno a la conveniencia de la americanización de las estructuras empresariales1.
La España de la primera mitad del siglo XX no fue ajena a ello pero, como veremos en el
apartado 1, era tal la distancia que separaba a ambas sociedades y formas empresariales que
difícilmente fue posible algún tipo de emulación. El apartado 2 arrancará del Pacto de Madrid
(1953), acuerdo entre los gobiernos español y norteamericano que supuso un espaldarazo
decisivo a la dictadura de Franco. Se abrían nuevos horizontes de entendimiento que, previsiblemente, deberían haber tenido su traducción en una americanización de la gestión empresarial, máxime cuando en España se carecía de modelo propio. Sin embargo, sólo en las numerosas filiales de las grandes multinacionales norteamericanas que se instalan en suelo español
durante los años 60 y 70 se detectó una traslación completa. El mundo empresarial autóctono
mantuvo una actitud más reservada, que coincidía con el criterio más extendido entre las autoridades. El apartado 3 se centrará en la exploración de modelos alternativos al norteamericano
que se efectuó durante los dos últimas décadas del siglo XX, motivada por la incorporación de
España a la Comunidad Económica Europea y el éxito del paradigma japonés. Finalizaremos
tratando de extraer algunas conclusiones.
1. Dos mundos distantes: la empresa española y la empresa norteamericana antes de
1953
1.1. Estructuras empresariales muy diferentes
Es conocido el escaso dinamismo de la empresa española en la primera mitad del siglo XX2.
La empresa industrial número 200 en el ranking por activos de Estados Unidos estaría coloca* Este trabajo se ha beneficiado de la participación de su autor en el proyecto «La influencia de los Estados
Unidos en la modernización económica y social de Madrid, 1950-2002», financiado por la Comunidad de Madrid
con Ref. 06/0127/02, y de su discusión académica en el Curso de Especialización del Consejo Superior de
Investigaciones Científicas «Las relaciones entre España y Estados Unidos en el siglo XX (I): política exterior y economía», dirigido por Lola Elizalde y Lorenzo Delgado (febrero-marzo de 2003) y en el Curso de Verano de la
Universidad Complutense de Madrid «50 años de relaciones entre España y los Estados Unidos» (1-5 de septiembre de 2003), organizado por Antonio Niño y Núria Puig.
1 El enorme peso que ha tenido el management made in USA puede deducirse de la lectura de García Ruiz, J.L.:
Grandes creadores en la historia del management, Barcelona, Ariel, 2003. Sobre la americanización de las empresas
europeas existen numerosas obras, destacando entre las recientes Kipping, M. y Tiratsoo, N. (eds.): Americanisation
in 20th Century Europe: Business, Culture, Politics, Vol. 2, Lille, Université Charles-de-Gaulle, 2002. En esta obra se
insiste en que la americanización devino en la creación de modelos empresariales híbridos más que en el puro trasplante de la experiencia de Estados Unidos.
2 Carreras, A. y Tafunell, X.: «La gran empresa en España (1917-1974). Una primera aproximación», en
Hernández Andreu, J. y García Ruiz, J.L. (comps.): Lecturas de historia empresarial, Madrid, Cívitas, 1994, pp. 429487.
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Estados Unidos y la transformación general de las empresas españolas
da como quinta en el ranking español de 1917, cuarta en el de 1930 y primera en el de 1948.
Igual proceso se dio con relación a Gran Bretaña, cuyos puestos respectivos serían el 33, el 23 y
el 8. Sólo comparando con Alemania se aprecia mejora: puestos 25, 41 y 47, respectivamente.
Pero claro, estamos hablando de una empresa alemana muy castigada por dos guerras mundiales.
A comienzos del siglo XX, las compañías ferroviarias constituían el paradigma de la gran
empresa española, como lo habían sido cincuenta años antes en Estados Unidos. Sus activos
representaban casi la mitad del total de las doscientas mayores. Hacia 1930, la hegemonía
ferroviaria y de las compañías de transporte marítimo seguía sin ser cuestionada pero estaba en declive. Compañías eléctricas y de teléfonos ascendían, y también lo hacía la industria
manufacturera, mientras que la minería rodaba por la pendiente. Finalmente, hacia 1948,
no se habían registrado cambios sustanciales, aunque se nota una recuperación de los transportes en detrimento de las empresas mineras y eléctricas. En líneas generales, la pauta de
especialización de la gran industria española estaba más próxima a la británica (ligada a
manufacturas de la primera revolución industrial) que a la de Estados Unidos (líder de la
segunda industrialización).
Si el cambio estructural no parece evidente en la especialización de la gran empresa, sí lo
es el hecho de que entre 1930 y 1948 se produjo una intensa renovación en la cúpula de la
gran empresa: sólo 7 empresas se mantuvieron entre las 20 primeras en cada uno de esos
años. Esto se debía a dos factores: por un lado, la propia evolución del mercado; por otro, la
intervención del Estado. Estas intervenciones fueron de gran calado en los años 20 —propiciando, por ejemplo, los monopolios de la telefonía y del negocio del petróleo— y, luego,
profundizadas por las actuaciones del Nuevo Estado del general Franco en favor de la empresa pública.
Todo lo dicho confirma la impresión de que el mundo empresarial español anterior a los
Pactos de Madrid (1953) era radicalmente distinto al norteamericano. Aquí hasta las empresas grandes resultaban pequeñas, allí funcionaba un capitalismo dominado por grandes corporaciones que tenían sus sedes en rascacielos que desafiaban las leyes de la gravedad; aquí
había una creciente intervención del Estado, allí se conservaban los rasgos esenciales del
liberalismo económico; aquí las empresas se caían del ranking en pocas décadas, allí había
permanencia en el liderazgo. Y eso por no hablar del abismo que separaba a ambos mundos
empresariales en términos de innovación tecnológica y organizativa.
Pero existía un resquicio por el que podía colarse la americanización en España: el de las
empresas de capital norteamericano. Antes de la Primera Guerra Mundial, su número fue muy
escaso. Una conocida guía de la inversión extranjera, sólo recoge siete3: tres empresas manufactureras (la Armstrong, establecida en Sevilla en 1878; la Singer, establecida en Madrid en
3
Tortella, T.: Una guía de fuentes sobre inversiones extranjeras en España (1780-1914), Madrid, Banco de España,
2000.
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Estados Unidos y la transformación general de las empresas españolas
1894; y Corchera Internacional, establecida en Palamós en 1912 con capital franco-norteamericano); dos comerciales (la Electric Supplies, establecida en Barcelona en 1912 para vender productos Westinghouse, y Bevan y Cía., establecida en Málaga en 1886 para dedicarse al comercio
en general); un banco de negocios (la casa Morgan); y una compañía de seguros (La Equitativa
de los Estados Unidos, establecida en Madrid, en 1882, como filial de The Equitable Life
Assurance Society of the United States).
La última de la relación parece ser la más importante y, afortunadamente, disponemos de
un estudio monográfico que, además, nos advierte de la existencia de otra compañía no recogida por la guía: The New York Life Insurance4. Según este estudio, La Equitativa fue una empresa muy exitosa pues ofrecía: 1) un producto muy atractivo en la época, basado en la combinación del seguro de vida con una tontina –que consistía en el pago de una cantidad mensual
durante un periodo fijo y una vez finalizado éste se repartía el capital entre los sobrevivientes–;
2) la seguridad de responder con sus cuantiosas reservas depositadas en Estados Unidos. En
1914, su cuota de mercado en el ramo de vida se situó en torno al 20 por 100, no muy lejos de la
otra compañía norteamericana, y siendo superadas ambas sólo por Banco Vitalicio. Los avatares de la guerra y el nacionalismo económico desatado hicieron que las filiales pronto perdieran esa privilegiada posición pero las compañías nacionales se aprovecharon de las técnicas
actuariales y de gestión transmitidas por las empresas norteamericanas de seguro de vida.
Entre 1914 y 1945, es decir, entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial es, la inversión
norteamericana en España se activó. El grueso de la inversión llegó en la década de 1920, donde se registran la aportación decisiva de la International Telephone and Telegraph (ITT) en la
Compañía Telefónica Nacional de España y sus suministradores (Standard Eléctrica y Marconi
Española, principalmente), la llegada de dos gigantes del automóvil (Ford y General Motors) y
también el desembarco de General Electric. El Departamento de Comercio norteamericano estimaba que la inversión directa en España ascendía en 1929 a cerca de 500 millones de pesetas,
cuando en 1918 habían sido menos de 18 millones. Y seguiría creciendo hasta los primeros
años 40, cuando la magnitud del nivel alcanzado fue tal que, si se deflacta correctamente, no
volveremos a encontrarla hasta los años 605. Se ha señalado cómo los casos estudiados para
estos años muestran una transferencia de tecnología y de modelos organizativos que se vería
bruscamente interrumpida por la autarquía franquista6.
4 Pons, J.: «La aportación de las compañías de seguros de vida norteamericanas a la formación del mercado
español (1909-1940)», en La americanización en España: 50 años de influencia económica y social, ponencias del
seminario organizado por José Luis García Ruiz y Núria Puig, Universidad Complutense de Madrid, 12-13 de septiembre de 2002.
5 Tascón, J.: «Inversiones y empresas norteamericanas en España, 1929-1964», en La americanización en
España: 50 años de influencia económica y social, ponencias del seminario organizado por José Luis García Ruiz y Núria
Puig, Universidad Complutense de Madrid, 12-13 de septiembre de 2002.
6 Maluquer, J.: «La penetración del modelo económico norteamericano en España en el primer tercio del
siglo», en Las relaciones de España y Estados Unidos en el siglo XX (I): política exterior y economía, ponencias del seminario organizado por Lola Elizalde y Lorenzo Delgado, Curso de Especialización del Consejo Superior de
Investigaciones Científicas, febrero-marzo de 2003.
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1.2. La escasa difusión de la organización científica del trabajo
Las primeras publicaciones sobre organización del trabajo y de la empresa aparecieron en
España a finales del siglo XIX gracias al trabajo de un puñado de reformistas sociales y expertos
en formación profesional. Dada la concentración del mundo fabril en Cataluña, no resulta
extraño que fuera en esa región donde se hicieran las principales aportaciones, como forma de
dar respuesta también a una conflictividad social exacerbada. La falta de colaboración de la gran
patronal catalana Fomento del Trabajo Nacional, partidaria de la mano dura, no facilitó la tarea.
Un célebre reformista de aquellos años, José Mallart, ha señalado que las dos primeras instituciones españolas que se ocuparon de la psicología industrial y organizacional fueron el
Instituto de Orientación Profesional de Barcelona, nacido en 1914 en la Universidad Industrial
de Cataluña, y la Junta de Pensiones a Ingenieros y Obreros, dependiente del Instituto de
Reformas Sociales (precursor del Ministerio de Trabajo y Previsión Social)7.
El Instituto ejerció su actividad dependiendo de la Diputación Provincial y, más tarde, de la
Generalitat de Cataluña. Se inició atendiendo a jóvenes que buscaban orientación profesional y
a los conductores de autobuses urbanos que debían pasar un examen impuesto por la
Municipalidad de Barcelona. Desde 1920 publicó una revista llamada Analsy participó en la organización de reuniones nacionales e internacionales, como la II Conferencia Internacional de
Psicología Aplicada a la Orientación Profesional y a la Organización Científica del Trabajo (1921).
La Junta de Pensiones operó desde Madrid y participó en 1922 en la organización del
Instituto de Reeducación de Inválidos del Trabajo, que tenía una Sección de Orientación
Profesional y un Laboratorio Psicofisiológico encargado del estudio de las aptitudes remanentes de los mutilados por accidentes de trabajo, así como de ayudarles en su readaptación funcional y ocupacional. Nos dice Mallart que allí se experimentaron problemas de psicomotrocidad y de ergología que sirvieron para los primeros cursos organizados en Madrid para la
formación complementaria de médicos del trabajo, así como para un curso más largo, organizado especialmente para la formación de los técnicos que iban a trabajar en catorce oficinaslaboratorios de Orientación y de Selección Profesional. De la Junta surgió el Instituto de
Orientación y Selección Profesional de Madrid, que fue integrado en 1924 en el Ministerio de
Trabajo e Industria, al lado de las instituciones de enseñanza técnica.
En 1928 se constituyó el Comité Nacional de Organización Científica del Trabajo (CNOCT),
con la colaboración de elementos que habían participado en las citadas instituciones, ingenieros y representantes del mundo empresarial y laboral, y que presidió el general, ingeniero y
sociólogo José Marvá Mayer, que contaba con 82 años y una larga experiencia en entidades
relacionadas con el Instituto de Reformas Sociales. Funcionó como una asociación libre y
publicó trimestralmente la Revista de Organización Científica, cuya redacción se instaló en el
ahora denominado Instituto Psicotécnico de Madrid. El CNOCT involucró a sus miembros en
7 Mallart, J.: Psicología industrial y organizacional, Madrid, Asociación Iberoamericana para la Eficiencia y la
Satisfacción en el Trabajo, 1981.
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el movimiento internacional a favor de la racionalización del trabajo y auspició la difusión del
célebre «Gráfico Gantt»8.
Pero el CNOCT contó con escasos recursos y sufrió el desinterés del Estado y de los agentes
sociales (empresarios y trabajadores), quienes desconfiaban del taylorismo —doctrina enunciada por el norteamericano Frederick W. Taylor para racionalizar la productividad en la fábrica— como solución para resolver los conflictos y aumentar la competitividad. La escasez de
ingenieros era otro elemento que ejercía una influencia negativa. Dentro de los tayloristas
existían, además, importantes diferencias. Se ha hablado de tres grupos9: «tayloristas convencidos» (como Pedro Gual Villalbí, destacado miembro del CNOCT); «tayloristas eclécticos»
(donde se situaba César de Madariaga, también miembro del CNOCT pero con una gran preocupación por el factor humano); y «tayloristas eclécticos en transición» (como el citado José
Mallart, pionero de la psicología industrial que, tras la Guerra Civil, sería un defensor decidido de las «relaciones humanas» en la empresa según defendían pensadores ligados a la
Universidad de Harvard). Todos ellos sentían una profunda admiración por la revolución del
management en Estados Unidos. La verdadera razón del fracaso de la organización científica del
trabajo en la España anterior a la Guerra Civil parece residir en la estructura de la economía
española que se encontraba tan atrasada que no existía apenas campo donde aplicar las nuevas
ideas10.
La situación económica no cambió mucho hasta mediados de los años 50, pero los ingenieros se encaramaron en la cúpula directiva del Instituto Nacional de Industria y con ellos nacería el Instituto Nacional de Racionalización del Trabajo en 1946, donde Fermín de la Sierra se
hizo cargo del Departamento de Organización Científica. Se produjo entonces una pequeña
euforia en torno al taylorismo, que se difundió con rapidez entre las empresas públicas y el
puñado de multinacionales extranjeras que operaban en España. Pero la actitud pro-taylorista no duró mucho por el rechazo de la Iglesia católica que ahora estaba dispuesta a interesarse
directamente en la formación empresarial y directiva. El jesuita Martín Brugarola, asesor de la
Organización Sindical, ya lo dejó muy claro en 1945 y en los Congresos Hispano-Portugueses
de Patrones Católicos, celebrados poco después, se aceptó que se difundiera la expresión
«relaciones humanas» como equivalente a «relaciones cristianas», apoyando con claridad
este enfoque frente al taylorista11.
8 Clark, W.: El gráfico Gantt en la dirección de empresas industriales y comerciales, Barcelona, José Montesó, 1935.
Se trata del único libro que llegó a patrocinar el CNOCT.
9 Guillén, M.: «Guía bibliográfica sobre organización de la empresa española hasta 1975», Documento de
Trabajo, Programa de Historia Económica de la Fundación Empresa Pública, núm. 9502 (1995).
10 Algunas excepciones estudiadas son los casos del calzado y de los grandes almacenes. Véase, Miranda, J. A.:
«La Comisión Nacional de Productividad Industrial y la ‘americanización’ de la industria del calzado en España» y
Toboso, P.: «La influencia americana en las empresas comerciales españolas. El caso de los grandes almacenes»,
ambas incluidas en La americanización en España: 50 años de influencia económica y social, ponencias del seminario
organizado por José Luis García Ruiz y Núria Puig, Universidad Complutense de Madrid, 12-13 de septiembre de 2002.
11 Brugarola, M.: La cristianización de las empresas, Madrid, Fax, 1945. La referencia a los congresos en Cuñat,
R.: Productividad y mando de hombres en la empresa española, Madrid, Acción Social Patronal, 1955.
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Estados Unidos y la transformación general de las empresas españolas
2. Los primeros contactos: la época de la ayuda y las grandes inversiones
norteamericanas (años 50, 60 y 70)
2.1. El «desafío americano» en España
El impacto de la «ayuda americana» que desde 1951 recibió la dictadura de Franco ha sido
discutido, poniéndose de relieve que si bien supuso algo menos de un 1 por 100 del PIB medio
español y no alteró la política económica, su contribución a la modernización general de
España y a la mejora de las expectativas fue indudable12.
Pero hubo que esperar a julio de 1959 para que un decreto ley accediera a reconocer que era
«sumamente aconsejable aumentar la cuota de ahorro con la aportación de capital extranjero
a fin de que pueda mantenerse un ritmo de crecimiento económico lo más elevado posible».
La respuesta fue inmediata: los apenas 4.000 millones de pesetas de inversión extranjera de
1959 se transformaron en más de 10.000 en 1961, más de 20.000 en 1965, más de 60.000 en
1970 y a la muerte de Franco se superaban los 125.000 millones.
Atendiendo al total de inversiones en proporción superior al 50 por 100 del capital de la
empresa, autorizadas por Presidencia del Gobierno, entre 1960 y 1975, resulta que nada menos
que el 40,61 por 100 tenía origen en Estados Unidos13. A mucha distancia, seguían: Suiza,
16,65 por 100, país que servía de puente a inversores de otras procedencias; Alemania, 10,54
por 100; Reino Unido, 10,13 por 100; y Francia, 5,42 por 100. Más de la mitad de estas inversiones se localizaban en sólo dos regiones: Madrid, con el 35,6 por 100; y Cataluña, con el 26,1
por 100, observándose una cierta especialización que dio pie a un célebre artículo de Ernest
Lluch publicado en 1970 bajo el título de «Una Cataluña europea frente a un Madrid norteamericanizado»14.
Un informe de 1969 indicaba que de las 200 grandes empresas industriales norteamericanas, 92 mantenían 101 filiales en España, de las que 61 lo eran con participación mayoritaria15.
Por el contrario, de las 200 grandes empresas industriales del mundo al margen de Estados
Unidos, se contaban 50 con presencia en España, a través de 63 filiales, con sólo 42 con participación mayoritaria. Éstos y otros datos fueron recogidos en un libro periodístico donde se
ofrecen opiniones de más de 40 representantes del mundo académico y empresarial que coinciden en sentirse impresionados por la avalancha de capital norteamericano, que tantos efec-
12 Calvo, O.: «¡Bienvenido, Míster Marshall! La ayuda económica americana y la economía española en la década de 1950», Revista de Historia Económica, núm. extraord., 2001, pp. 253-275. Calvo, O.: «To what extent did the
United States attempt to influence economic policy-making in Spain during the 1950’s?», en La americanización en
España: 50 años de influencia económica y social, ponencias del seminario organizado por José Luis García Ruiz y Núria
Puig, Universidad Complutense de Madrid, 12-13 de septiembre de 2002.
13 Muñoz, J., Roldán, S. y Serrano, A.: La internacionalización del capital en España, 1959-1977, Madrid, Edicusa,
1978.
14 Lluch, E.: «Una Cataluña europea frente a un Madrid norteamericanizado», Tele-Express, 13 de marzo de
1970.
15 Common Market Business Report, abril de 1969.
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Estados Unidos y la transformación general de las empresas españolas
tos positivos estaba teniendo en el desarrollo económico pero al precio de una fuerte dependencia que sólo se podría mitigar con un mayor acercamiento al Mercado Común europeo16.
Las cifras ponen de manifiesto una penetración muy amplia del capital extranjero, y en particular del norteamericano, en toda la estructura industrial española, dándose la circunstancia
de que aquellos sectores más influidos fueron los más dinámicos. Son los casos de la industria
química y de la industria automovilística, con contribuciones al crecimiento total, entre 1958 y
1972, en torno al 13 por 100 cada una. En un libro reciente se estudia un caso muy significativo: el de la toma de control por Chrysler de la gran empresa automovilística promovida por el
emprendedor orensano Eduardo Barreiros17. En 1963, el empresario español pretendía haber
encontrado en el gigante norteamericano la solución a sus constantes problemas financieros:
la aportación de Chrysler permitiría multiplicar los recursos, promover la exportación y la
mejora técnica y organizativa —Barreiros era un defensor de las modernas técnicas de gestión—
, sin que esto afectara a la continuidad de los motores y vehículos industriales de la marca
Barreiros. Sin embargo, pronto se vio que el verdadero interés de Chrysler estaba en introducir sus turismos Dogde y Simca, cuya producción y lanzamiento absorbieron más recursos de
lo previsto y, además, no tuvieron la acogida esperada por lo que también hubo que cubrir
cuantiosas pérdidas. A finales de 1967, sólo tres años después del acuerdo, Chrysler se hizo con
el control de la empresa, en medio de una gran polémica.
2.2. La dificultosa difusión del «management made in USA»
La primera cuestión a dilucidar es el alcance real de la profesión gerencial en la España del
franquismo. En los primeros años 60 se realizaron trabajos empíricos que parecían confirmar
la idea de que los «directores» iban apareciendo en las empresas españolas a medida que tenía
lugar en ellas y en la economía española un proceso de modernización18. Este proceso había
traído tecnificación y burocratización, pero también «directorización», es decir, el hecho de
que las empresas estaban empezando a ser gestionadas en su máxima responsabilidad por los
directivos. Siguiendo el clásico análisis de Reinhard Bendix, era posible hablar en las empresas españolas de «fundadores, herederos y directores» como los protagonistas de distintas
etapas de su evolución. Se constataba que España se hallaba todavía lejos de Estados Unidos,
Alemania, Francia, Inglaterra, e incluso de Italia, pero se aseguraba que el proceso estaba en
marcha y resultaría imparable.
Sin embargo, diez años más tarde, cundía el escepticismo y se empezaba a pensar que la
dinámica estructural de la empresa norteamericana no tenía por qué coincidir con la de un país
16
17
Bayo, E.: El «desafío» en España, Barcelona, Plaza y Janés, 1970.
García Ruiz, J. L. y Santos Redondo, M.: ¡Es un motor español! Historia empresarial de Barreiros, Madrid,
Fundación Eduardo Barreiros y Síntesis, 2001.
18 Miguel, A. de y Linz, J. J.: «Fundadores, herederos y directores en las empresas españolas», Revista
Internacional de Sociología, 81 (1963), pp. 5-38, y 82 (1963), pp. 165-197.
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tan diferente como España19. Ni siquiera era posible pensar en trasladar mecánicamente ese
modelo a países grandes, como Francia, donde el Estado había impulsado decisivamente la
burocratización. Era una ilusión cargada de ideología conformista creer que la democratización
de la empresa se conseguía cuando la propiedad de una familia pasaba a ser propiedad de una
corporación. Se advertía con claridad que no se podía estudiar en España la gestión empresarial del desarrollo industrial prescindiendo del papel clave de la intervención del Estado franquista y del control financiero de la banca.
Un ambicioso estudio realizado en 1980 por el Centro de Investigaciones Sociológicas trató
de medir con precisión la evolución de los empresarios industriales españoles en razón del
cambio socio-económico operado en las dos últimas décadas20. Sus conclusiones fueron pesimistas: seguía siendo más fácil hacer una carrera directiva si se tenía vinculaciones familiares
con la empresa; predominaban los ingenieros sobre los economistas; el 75 por 100 de los
empresarios se manifestaban críticos con el Gobierno en general; la conflictividad laboral se
juzgaba alta o muy alta; sólo el 2 por 100 consideraba que las empresas eran responsables de la
conservación del medio ambiente; desde 1960 había crecido mucho la preocupación por la
incertidumbre política, la supervivencia, la situación de los mercados y los problemas laborales; no se era capaz de concretar los incentivos monetarios para motivar al personal directivo;
habían aumentado los técnicos pero no los administrativos en relación con los obreros por lo
que el grado de burocratización seguía siendo bajo, etc. Las empresas con participación de
capital extranjero se distinguían por resultar más modernas que la media. Estas conclusiones
venían a coincidir con las de otros trabajos de menor envergadura acometidos en los años 7021.
Un segundo aspecto a analizar sería la orientación de las prácticas directivas y la influencia
que en ellas ejerció el management norteamericano. Se ha estudiado cómo la «ayuda americana» vino acompañada del establecimiento de una serie de instituciones formativas que predicaban las bondades de ese estilo directivo; en particular, las oficiales Comisión Nacional de
Productividad Industrial (CNPI) (1952) y Escuela de Organización Industrial (EOI) (1955) (y su
rama barcelonesa, la Escuela de Administración de Empresas, 1959). A esta última le surgirían competidores desde otro importante foco de pensamiento empresarial en España, la Iglesia
católica. Los jesuitas añadirían a su ya veterana Universidad de Deusto (1916) el Instituto
Católico de Administración de Empresas (ICADE) (Madrid, 1956), la Escuela Superior de
Técnica Empresarial (ESTE) (Bilbao, 1956) y la Escuela Superior de Administración y
Dirección de Empresas (ESADE) (Barcelona, 1958), mientras el Opus Dei sacaría adelante el
19
20
Moya, C.: El poder económico en España, 1939-1970, Madrid, Tucar, 1975.
AA.VV.: Los directores de grandes empresas españolas ante el cambio social, Madrid, Centro de Investigaciones
Sociológicas, 1981.
21 Payno, J. A.: Los gerentes españoles. Su comportamiento en la dirección de las empresas, Madrid, Moneda y
Crédito, 1973. Pinillos, J. L. (dir.): Imagen del directivo. Estudio sociológico sobre el alto directivo en las empresas de
Madrid, Madrid, Fundación Universidad-Empresa (Cuadernos Universidad-Empresa, núm. 114), 1976.
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Instituto de Estudios Superiores de la Empresa (IESE) (Barcelona, 1956). Más tarde, llegarían
la Escuela Superior de Gestión Comercial y Marketing (ESIC), fundada en 1965 por los Padres
Reparadores, y el Instituto de Empresa, establecido en 1973 con un carácter laico y no oficial
que serviría de modelo para otras muchas escuelas de formación. Todas estas instituciones terminarían siendo vehículos de americanización del mundo empresarial español, aunque sólo el
IESE estableciera un vínculo permanente con una institución educativa de Estados Unidos, la
Universidad de Harvard22.
En el entorno de las instituciones citadas ejercerían la docencia y la investigación un grupo
de pensadores españoles sobre administración y dirección de empresas, cuyas obras tuvieron
ocasión de ser discutidas y publicadas por la Asociación para el Progreso de la Dirección (APD),
creada en 1956. La APD se financió en parte con la «ayuda americana», por lo que cabría esperar una adscripción ideológica muy clara. Sin embargo, su línea editorial no fue tan explícita.
Por ejemplo, en vez de ocuparse de traducir a los principales gurús del management made in
USA, optaron por hacerlo con la obra de sus divulgadores europeos, que siempre introducían
matizaciones y adaptaciones.
Ese fue el caso de Octave Gélinier, presidente de la consultora IDET-CEGOS, conocido
sobre todo por haber difundido los principios de la «dirección por objetivos» de Peter F.
Drucker, quizás el gurú norteamericano más respetado en España por su talante abierto y permeable, dispuesto siempre a recibir influencias de Europa y Asia, pues no en vano había nacido en Viena y realizado viajes de estudio por todo el mundo. En el prólogo al libro de Drucker
que recoge sus seminarios en Madrid y Barcelona, organizados por la APD, se destacó sobre
todo su carácter «antidogmático»23.
La presentación en España de la obra de Gélinier Fonctions et tâches de Direction Générale
(primera edición francesa de 1963 y primera española de 1965 por la consultora Técnicos
Especialistas Asociados, TEA) corrió a cargo de Roberto Cuñat, presidente de TEA —empresa
que como IDET también estaba asociada a la francesa Commission Générale d’Organisation
Scientifique (CEGOS)— y fundador de la APD, quien destacó cómo su artífice había conseguido «presentar el espíritu y las técnicas que son el fundamento de la dirección por los objetivos,
con una sistematización que satisface mucho más a la mentalidad latina que las exposiciones, a
veces demasiado empíricas, de ciertos textos norteamericanos». Cuñat iba más lejos que el
propio Gélinier en la introducción de su obra, pues se reconocía aquí una deuda importante
con otras «obras y trabajos (principalmente norteamericanos) relativos a las técnicas de dirección [aunque] el lector no debe olvidar que la ciencia de la dirección se halla todavía en sus primeros balbuceos»24.
22 Puig, N.: «The Americanisation of an European latecomer: transferring US management models to Spain,
1950s-1970s», en Kipping, M. y Tiratsoo, N. (eds.): op. cit., pp. 259-275.
23 Drucker, P.: Reflexiones para un director, Madrid, APD, 1973.
24 Gélinier, O.: Funciones y tareas de dirección general, Madrid, TEA, 1965.
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El manual de Gélinier estaba organizado en cinco grandes partes: 1) Investigación de los
hechos, previsión y diagnóstico; 2) La secuencia: políticas, objetivos, programas, presupuestos; 3) La estructura; 4) Dirección de personal y problemas humanos; 5) El trabajo personal y
la ética del dirigente. Se empezaba por señalar en la introducción que el papel de la empresa es
«crear riqueza asegurando la satisfacción de necesidades de los hombres», y ello sólo era posible si hay excedentes que sirvan para asegurar su porvenir: «los móviles de interés personal y
de interés general convergen hacia los criterios de rentabilidad y de expansión». Para cumplir
su función, la empresa debía estar eficazmente dirigida, teniendo en cuenta que «dirigir es
obtener un resultado de otros y ser responsable de lo que otros han hecho».
Las tareas de dirección, según Gélinier, serían: 1) Conocimiento de los hechos (previsión
de la evolución externa y diagnóstico de los problemas internos); 2) Elección de los fines (políticos, con orientaciones cualitativas; y objetivos, con fines cifrados y fechados); 3)
Organización de los medios (programas, presupuestos); 4) Definición de la estructura de las
responsabilidades de ejecución (comunicación de los objetivos y programas, delegación, coordinación de los equipos y grupos de trabajo); 5) Conducción de los hombres (elección, perfeccionamiento, motivación); 6) Control (medidas o evaluación de la ejecución, acciones correctivas). La mayor parte de las tareas de dirección exigían estudio y toma de decisiones complejas,
conducción de negociaciones con el arte de vender ideas y aportación creadora de ideas y soluciones nuevas. Estas tareas de dirección se aplicaban a todos los niveles jerárquicos. El empleo
del tiempo de los directivos implicaba además «tareas de ejecución», de modo que un directivo eficaz debía mantener un equilibrio entre el tiempo que dedicaba a las tareas de dirección
y a las tareas de ejecución no delegadas y, además, organizar metódicamente sus tareas de
dirección.
En la escueta bibliografía, Gélinier citaba a un puñado de pensadores norteamericanos,
donde destacaban Peter F. Drucker y Edith T. Penrose, pero la mayor parte de los autores eran
franceses, incluyendo de forma conspicua al más conocido, Henry Fayol. Por otra parte, en la
obra se deslizaban continuamente breves comentarios y alusiones que pretendían marcar distancias frente al American way of life. Por ejemplo, cuando se hablaba del golf como el «deporte mejor adaptado a los hombres de negocios» —por practicarse todo el año, cerca de las grandes ciudades y ser muy absorbente—, se añadía que, además, es inevitable pues «como muchas
cosas americanas, nos invade»25.
En el campo de las relaciones laborales, existía en España un profundo respeto y admiración
por las aportaciones de la Universidad de Harvard, con G. Elton Mayo y Chester I. Barnard a la
cabeza. Sin embargo, el principal investigador español, Ramón de Lucas Ortueta, advertía en
su célebre manual —reimprimido en una decena de ocasiones durante los años 60, 70 y 80—
que «el que la mayoría de estos procedimientos traigan el ‘made in USA’ nos obliga a aceptarlos con ciertas reservas, ya que de antemano sabemos que son recetas cuya aplicación está con25
Ibidem, p. 387.
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dicionada por numerosos factores». Para empezar, decía De Lucas Ortueta, en Estados Unidos
el nivel de vida del obrero no difiere esencialmente del de su jefe, y el empresario «lejos de
considerar a sus dependientes como seres pertenecientes a una clase social inferior, los reconoce como colaboradores indispensables en una obra común». Luego, «allí [en Estados
Unidos] todo es grande y hecho a la medida de un continente con grandes distancias, grandes
ciudades y grandes mercados [...] La alimentación es más rica en calorías y vitaminas, sobre
todo por el buen acierto de sustituir los vinos por zumos de frutas y leche. Las comidas están
mejor repartidas. Comenzando por un desayuno más abundante y nutritivo, éste permite la
jornada continua, con una comida más ligera que apenas entorpece la energía muscular, ni
rompe el ritmo del trabajo» 26.
En los últimos años del franquismo, no terminaba de aceptarse con comodidad la influencia de la dirección de empresas norteamericana. Un seminario organizado en 1973 por el
Instituto Nacional de Racionalización y Normalización (IRANOR) que pretendía vislumbrar las
características de la dirección en la España de los años 80 así lo puso de manifiesto27.
Intervinieron como ponentes hombres de empresa (Juan Miguel Antoñanzas, figura prominente de la empresa pública, y Antonio Durán, buen representante del mundo de la construcción) y académicos (los catedráticos Luis González Seara y Ramón Tamames), y todos coincidieron en lo mucho que nos distanciaba de Estados Unidos, aunque, como es habitual en
España, los empresarios estuvieron más comedidos. La idea de que las empresas norteamericanas (incluyendo sus filiales en España) estaban organizadas de forma muy diferente a las
españolas acababa de ser recogida también por un estudio que la Cámara de Comercio
Americana en España encargó en 1971: el 88 por 100 de los dirigentes españoles encuestados
así lo apreciaban28.
En el debate del IRANOR, el planteamiento más completo de la cuestión se debió al profesor González Seara, quien empezó su intervención advirtiendo que le parecían muy interesantes las aportaciones de John K. Galbraith sobre la «tecnoestructura» y el «nuevo estado industrial», pero también «excesivo ver ese modelo como de muy inmediata aplicación a la sociedad
española». González Seara insistió en que en España existían dos elementos que gravitaban
sobre el mundo empresarial que no se daban en Estados Unidos: una fuerte presencia del
Estado y un poder de la «aristocracia financiera». Si incluso en Estados Unidos los planteamientos de Reinhard Bendix y James Burnham, que se empeñaban en presentar la historia
empresarial como una sucesión de «fundadores, herederos, directores» resultaban simplistas, qué decir del caso español: «aquí un director de empresa tiene que enfrentarse con el
26
27
28
Lucas Ortueta, R. de: Manual de personal. Técnicas de dirección de personal, Madrid, Index, 1987, pp. 18-19.
AA.VV.: Las características de la dirección en España en los años ochenta, Madrid, IRANOR, 1974.
Cámara de Comercio Americana en España: Las inversiones norteamericanas en España, Barcelona, 1972.
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hecho de que existe una peculiar matización en las relaciones del Estado con la economía y en
la pervivencia de viejos y tradicionales poderes».
También había que tener en cuenta, según González Seara, la configuración en España de las
relaciones laborales. En aquel momento se daba la anomalía de que «el jefe máximo de los sindicatos es un ministro del Gobierno», por lo que su fuerza de negociación estaba evidentemente disminuida y «la negociación de la empresa con el mundo del trabajo no se
plantea en términos de poder de esas dos entidades, sino que depende de lo que en
aquel momento sea el juego real de otras fuerzas políticas, fundamentalmente el
Estado». Sin embargo, era previsible que en el futuro se evolucionara hacia un modelo europeo, con sindicatos fuertes y autónomos que llegaran a alterar profundamente la
relación entre tiempo de trabajo y tiempo de ocio, por lo que difícilmente habría convergencia también en esto con el modelo norteamericano.
En el debate, el público quiso saber más de la influencia de Estados Unidos en el futuro del
mundo empresarial español. El profesor Tamames opinó entonces que para que el trasplante
del management norteamericano fuera eficaz, era necesario que antes se hiciera una reforma
fundamental del marco institucional del país receptor. En Japón la experiencia había tenido
éxito porque «allí hubo unas reformas constitucionales muy serias, presionadas por el ejército norteamericano, por los Estados Unidos, pero que han sido aceptadas, asimiladas, mientras
que esas mismas técnicas de management, en los países donde no se han hecho reformas, funcionan mucho peor; en el caso de la URSS o el caso nuestro. En el caso de la URSS podrán estar
aplicando las mismas técnicas que los japoneses, pero con un rendimiento muy inferior, porque no tienen ese entorno que permite la aplicación de esas técnicas modernas de empresa. Y
eso es lo que también nos falta a nosotros, y es lo que, en cierto modo, debe preocuparnos, y lo
que pone de relieve, una vez más, que el marco político general no es extraño al mundo de la
empresa, sino que es un marco importante también a tener en cuenta». Luego, Tamames
insistió en que el futuro de la empresa española pasaba más por la convergencia con Europa
que con Estados Unidos, destacando la originalidad de la co-gestión alemana o del cooperativismo español que tanta admiración despertaba entre los laboristas británicos como ejemplo
de «democracia industrial».
En aquellos momentos en que se vislumbraba el fin del franquismo, en razón a la decadencia física de un dictador que difícilmente tendría sucesor, y en medio de una crisis económica
internacional muy severa, no escaseaban los análisis que buscaban una salida airosa para la
empresa española. Entre estos análisis, destacó el del que fuera vicepresidente (1956-1970) y
luego presidente (1970-1988) de la citada APD, Gabriel Barceló Matutano, quien escribió una
obra titulada El dirigente del futuro que tuvo mucha aceptación y conoció cuatro reimpresiones
entre 1972 y 197629. Pues bien, este influyente ingeniero de caminos y consejero director general de Unión Eléctrica defendía un enfoque ecléctico que terminaba desdibujando su admira29
Barceló Matutano, G.: El dirigente del futuro, Madrid, APD, 1972.
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ción cierta por Peter F. Drucker. Para Barceló Matutano, la dirección de empresas moderna era
una ciencia («cuya profusa y, a veces, confusa bibliografía es difícil de asimilar»), pero también un arte, colocando esto último en un plano superior. Por otro lado, las técnicas modernas
adoptaban reglas «que contrastan con las costumbres de la dirección tradicional en España».
Para tener éxito habría que cambiar y cumplir las reglas, pero el autor añadía a continuación
que «si los principios son siempre válidos, las formas de aplicación en cambio no se someten
a fórmulas estereotipadas; por ello tampoco podemos adoptar tal como son los métodos que
han tenido éxito en otros países. Se impone una selección, teniendo en cuenta la mentalidad,
la evolución y la experiencia propia de nuestra industria»30. En fin, incluso en este gran defensor del sistema formativo norteamericano, de nuevo aparecía la tradicional resistencia a aceptar sin reservas la americanización.
2.3. Un caso especial: el marketing
Un asunto que aporta elementos de interés para el debate es la implantación del marketing
en España. Gracias a una tesis doctoral que Carles Barceló Valls, secretario del Club de
Márketing de Barcelona, defendió en 1984 —dirigida por el historiador Pedro Voltes Bou— es
posible reconstruir los principales hitos del proceso31. Barceló Valls empezaba advirtiendo que
el concepto de marketing seguía sin gozar en la España de principios de los 80 de excesiva buena imagen por tres razones: 1) No se había introducido en la enseñanza superior oficial; 2)
Muchos «pseudo profesionales» habían cometido numerosos errores; 3) La empresa y el
empresario españoles tenían una mentalidad de beneficio a corto plazo donde faltaba una verdadera voluntad de servicio al cliente.
Los estudios formales de investigación de mercados se remontaban a la creación de la
Business School de la Universidad de Harvard en 1911. Allí se desarrolló el concepto de marketing, que Barceló Valls resumía «como filosofía de gestión y dirección de la empresa que estudia científicamente al consumidor con el fin de ofrecerle los productos y servicios que necesita y desea y haciendo que la empresa trabaje coordinadamente, obteniendo la adecuada
rentabilidad para sí y para la Comunidad y haciéndolo todo ello con un sentido dinámico y creativo». Antes de la Guerra Civil, hubo algunos autores e instituciones que pretendieron
modernizar las técnicas de ventas y de publicidad —destacando el caso de Pedro Prat Gaballí y
su Escola d’Alts Estudis Comercials de Barcelona—, pero sólo a finales de los años 50, con el fin
de la autarquía del primer franquismo, empezó a difundirse el término marketing en España,
aunque confundido con el de publicidad y, en el mejor de los casos, en su acepción más tradicional: subordinado a la producción, centrado en la simple venta de unos pocos productos y
fundamentado sólo en la práctica.
30
32
Ibidem, p. 8.
Barceló Valls, C.: Implantación del márketing en España, tesis doctoral presentada para aspirar al grado de
Doctor en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universitat de Barcelona, 1984.
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El primer plan de marketing aplicado en España fue desarrollado en 1953 por el francés Jean
Bertin para Industrias Trinxet, S.A. A finales de 1951, Bertin había cruzado la frontera enviado
por la asociación que agrupaba a los defensores franceses del marketing en misión exploratoria, y se convertiría en el primer consultor extranjero de renombre en España. Pero corrían los
años de la «ayuda americana» y pronto se dejaría notar su influencia también en el marketing.
En 1958 dos miembros del National Sales Executives of New York llegaron a España para impartir conferencias sobre la especialidad dentro del programa de colaboración cultural entre
Estados Unidos y Europa conocido como «Operation Enterprise». Se trataba de Al Sears, que
llegaría a presidir la citada asociación, y Bob Witney, que ejercería de secretario.
A raíz de este acontecimiento, la Cámara de Comercio Americana en Barcelona, con Manuel
A. Caragol a la cabeza, impulsó la idea de crear una asociación para el estudio y la difusión del
marketing. Rafael Camps (de Netol), Pere Carbonell (de Búfalo) y Josep Mestre (de Meyba),
entre otros, secundaron la iniciativa y, el 10 de febrero de 1959, en el local del Instituto de
Estudios Americanos se celebró la asamblea fundacional del Club de Jefes de Ventas, que contaría inicialmente con 69 socios bajo la presidencia de Camps. Para ayudar a la formación técnica de sus adheridos, no se dudó en traducir los abundantes folletos norteamericanos disponibles, que constituyeron la célebre colección denominada «Ayudas a la Venta». La asociación
devendría en el Club de Márketing de Barcelona en 1962 y sería modelo para la de Madrid (fundada en 1960) y otras diecisiete más32.
El Club de Dirigentes de Ventas de Zaragoza sería el encargado de organizar, durante los días
29 y 30 de marzo de 1963, el Primer Congreso Nacional de Márketing y Ventas, en el Salón de
Actos de la Feria Oficial y Nacional de Muestras33. Fue dedicado a definir el moderno concepto de marketing y estudiar los mejores métodos de promoción, selección y formación de vendedores. Abrió el congreso el presidente de la Cámara Oficial del Comercio y de la Industria de
Zaragoza, Antonio Blasco del Cacho, quien lo justificó pues «el buen paño ya no se vende en el
arca» añadiendo que «tampoco el segundón, fracasado de la familia, fracasado en el colegio,
puede hacer nada en el comercio; porque si el comercio era antes un arte más bien intuitivo,
como el de un dibujante, o el de un escultor, o un músico, hoy se ha convertido en una ciencia
y requiere gran preparación y gran estudio». Sin embargo, Blasco no pudo evitar pronunciarse en favor de un cierto eclecticismo al señalar que «yo forjaría al vendedor moderno con la
gracia de un español, con la finura del francés, con el donaire del italiano, con el pacifismo del
yanqui, con esa seriedad alemana y esa conciencia inglesa y el tesón japonés. Con eso formaría
yo la imagen del vendedor moderno, pero al mismo tiempo asomado, como un investigador en
su laboratorio, a los libros de la técnica actual y de la vida moderna»34.
El Congreso finalizó con la aprobación en pleno de una docena de «conclusiones definitivas» donde se pedía: 1) Poner el acento en «la función ventas», pues la venta debía con32
33
34
Barceló Valls, C.: Història del Club de Márketing de Barcelona, Barcelona, 1984.
AA.VV.: I Congreso Nacional de Márketing y Ventas, Club de Dirigentes de Ventas de Zaragoza, 1963.
Ibidem, pp. 7-9.
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dicionar la producción; 2) La dignificación de la profesión de vendedor; 3) La unificación de
la terminología empleada, aceptando en el mundo de habla hispana la palabra «márketing»;
4) Entender la promoción de los vendedores como una «doble función de búsqueda de
fuentes de aprovisionamiento de candidatos y sistemas de individualización de los mismos»; 5) Que los exámenes de conocimientos objetivos y la grafología sólo sirvieran como
factores de orientación en la selección; 6) Que la selección se dirigiera a descubrir tanto
aptitudes (condiciones básicas) como actitudes (cualidades humanas potenciales o adquiridas) del individuo, en función de la previa especificación del puesto de trabajo; 7) Que el fin
de la formación fuera el desarrollo total de la personalidad del individuo y su integración en
el equipo de la empresa; 8) Que hubiera continuidad en la formación de los vendedores; 9)
Que las empresas de producción «cuidaran y estimularan la formación de los elementos de
venta dentro de los operadores económicos intermedios»; 10) Elevar al Ministerio de
Educación Nacional la petición de que la orientación de la formación en las Escuelas
Técnicas de Grado Superior y Universidades fuese efectuada mediante el asesoramiento de
comités o juntas integradas por «elementos actuantes en la vida de las empresas» a fin de
conseguir un mayor acercamiento entre esas instituciones educativas y la empresa, que permitiese incluso el establecimiento de la disciplina de Márketing; 11) El estudio por los clubes de dirigentes de ventas de la fundación de una Asociación de Investigación Científica de
la Venta, con apoyo estatal; 12) El envío de un telegrama de adhesión al Jefe del Estado, algo
habitual en la época35.
Durante la celebración del Congreso se insistió mucho en la necesidad de corregir la falta de prestigio de la profesión de vendedor en España. La Ponencia de Bienes de Consumo
quiso expresarlo con crudeza: «Una vez terminados sus estudios, el joven candidato a vendedor se ve inmediatamente sometido a gran cantidad de presiones y prejuicios sociales. Es
lógico, hasta cierto punto, que lo sea, ya que tanto la familia del candidato como su novia y la
familia de ella tienen una idea muy rudimentaria de lo que es el vendedor, y esa idea se la han
formado viendo el vulgar recogedor de pedidos que ha infestado nuestros mercados durante tantos años. Consideran que no valía la pena estudiar tanto para hacer lo mismo que puede hacer cualquier paleto»36. La Ponencia de Servicios también apuntó que «es corriente
considerar como un desprestigio el dedicar un hijo a la venta»37. Por eso, Pedro Gual
Villalbí, ministro presidente del Consejo Económico Nacional, clausuró el Congreso con
palabras que insistían en la idea de que «el arte de vender ha sido sustituido por otro concepto: la ciencia de las ventas». Pero Gual también hizo una advertencia: «Tampoco os
dejéis llevar del espíritu de imitación. Hablamos mucho de los métodos norteamericanos y
de los métodos alemanes, por ejemplo. Están bien, son notables. Pero cada país tiene sus
propios métodos; los métodos de conducta o las normas de conducta de los pueblos obede35
36
37
Ibidem, pp. 127-128.
Ibidem, p. 73.
Ibidem, p. 99.
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cen a su idiosincrasia, a su disposición temperamental; obedecen a circunstancias ambientales, son de difícil trasplante. Desde luego, ninguna de estas reglas, ninguno de estos modelos, puede considerarse que tiene un valor de utilidad universal. Nosotros, los españoles,
¡qué difíciles somos para poder vestir modelos ajenos!»38.
El Club de Márketing de Barcelona, sin embargo, siguió seducido por el modelo norteamericano y envió a varios de sus miembros a Estados Unidos durante los años 60. Esta
influencia se dejó notar en las Jornadas de Distribución Comercial que se organizaron en
Sitges en 1966, en diversos seminarios, en la revista Markerama que se difundió a través de
los clubes españoles y en los premios que se concedieron en los años 70. En 1977, Caragol,
el hombre de la Cámara de Comercio Americana en Barcelona, accedería a la presidencia del
Club, aunque en medio de una grave crisis de la institución y de la economía española, que
se traducía en presupuestos a la baja para atenciones de marketing. Barceló Valls, que había
accedido en 1979 a la secretaría del Club, concluía su tesis doctoral con apreciaciones muy
pesimistas: «Los nuevos conceptos, las nuevas ideas operativas, surgen siempre en Estados
Unidos, Alemania, Italia, Japón, etc.; España se limita a seguir a remolque con un gap de
varios años. La economía del país está siempre pendiente del entorno, de lo que acontece
fuera de nuestras fronteras; nuestros directivos dan la sensación de carecer de creatividad o,
lo que es peor, de formación suficiente para innovar cuando la coyuntura demanda precisamente una innovación y una adaptación constantes, condiciones indispensables para aplicar una adecuada política de Márketing».
Junto al Club de Márketing de Barcelona, también contribuyeron a la difusión del marketing moderno: el Club de la Publicidad de Barcelona, que conoció diversos nombres desde
que fuera fundado por Prat Gaballí en 1922; la Asociación Española de Estudios de Mercado,
Marketing y Opinión (AEDEMO), fundada en 1968, en Barcelona, bajo el liderazgo del jefe
de Estudios de Mercado de Nestlé, Ramón Masip; y la citada APD, que desde su fundación
también ha prestado atención a este capítulo de la dirección de empresas.
En 1986, el Ministerio de Educación reconoció la existencia de estudios de marketing de
forma autónoma en la universidad, al dividir las cátedras de Economía de la Empresa existentes en las Facultades de Ciencias Económicas y Empresariales en varias áreas de conocimiento funcionales, una de las cuales sería la de Comercialización e Investigación de
Mercados. Sin embargo, como señaló Ignacio Cruz Roche en el prólogo al primer manual
académico de la disciplina, con anterioridad se habían dado pasos en esa dirección a través
de las asignaturas ofrecidas en las escuelas de negocios creadas en los años 50 y 60 y en la
Universidad Autónoma de Madrid, cuyo plan de estudios había sido diseñado en 1968 con
una fuerte influencia norteamericana, lo que permitió la creación del primer departamento
universitario de Investigación Comercial bajo la dirección de Antonio Pulido San Román39.
38
39
Ibidem, pp. 149-150.
Cruz Roche, I.: Fundamentos de marketing, Barcelona, Ariel, 1990.
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3. La exploración de otros modelos: la influencia de Alemania y Japón durante las
últimas décadas y la posibilidad de llegar a una «dirección hispana»
Con la vuelta a la democracia en 1977 se hizo preciso construir un nuevo esquema de representación empresarial que sustituyese al viejo heredado de la Organización Sindical franquista. La mayor parte de las organizaciones surgidas en los primeros momentos terminarían
fusionadas en la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) presidida
por Carlos Ferrer Salat. Una excepción importante fue la Asociación para el Estudio y Acción
Empresarial, impulsada por José María López de Letona y Santiago Foncillas en 1976, que acabaría denominándose Círculo de Empresarios. Como relata un trabajo reciente, el Círculo
tomó como contacto y modelo la Business Roundtable, organización norteamericana creada en
1972 que agrupaba a unos doscientos empresarios y altos ejecutivos. El objetivo principal de la
Roundtable era influir en la política, produciendo informes, en su mayoría subcontratados, y
contando con una estructura mínima40.
A pesar de esta orientación inicial, el Círculo pronto mostraría una admiración explícita por
el modelo de la «economía social de mercado» alemana. En octubre de 1977 fue invitado el
profesor Dürr, de la Universidad de Nuremberg, para explicar las ventajas de este enfoque
sobre el más simple del «laissez–faire». En la Asamblea del Círculo del 20 de abril de 1978 se
llegó a la conclusión de que sólo la economía social de mercado «integra eficacia económica
con justicia social». Para el historiador de la institución, todo ello no era sino reflejo del «viejo consenso intervencionista europeo socialista-democristiano-conservador» y se explica
como forma de evitar que España se encaminara por los derroteros, aun peores, de la Italia de
la confrontación social.
El caso es que la postura del Círculo coincidía con la mayoritaria entre la clase política que
redactó la Constitución de 1978. El artículo 38 de ese texto legal fundamental dice que «se
reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado», pero añade: «Los
poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación». Poco después,
en el artículo 40 se señala que «los poderes públicos promoverán las condiciones favorables
para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más
equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo». En definitiva, la Constitución de la nueva España
democrática hizo una apuesta clara por la economía social de mercado.
La inclinación del Círculo por la economía social de mercado le hizo entenderse bien con el
ala derecha del Partido Socialista Obrero Español, que llegó al poder a finales de 1982. Sin
embargo, diez años más tarde, cuando Carlos Espinosa de los Monteros asumió la presidencia
del Círculo, se abandonaron completamente las veleidades en el campo socio-económico y,
desde entonces, el Círculo se limitaría a defender una política pro-empresarial muy pragmá40
Rodríguez Braun, C.: 25 años del Círculo de Empresarios, Madrid, 2002.
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tica y a remolque de los hechos y las disposiciones legales que fueran surgiendo. Es decir, el
Círculo perdía sus señas de identidad y unía sus intereses al del resto de las organizaciones
patronales españolas, que no estaban dispuestas sino a promover una buena relación con los
sindicatos y hacer recomendaciones muy generales y ortodoxas sobre la política económica a
seguir.
En ningún momento, los empresarios de la España de los años 80 y 90 parecen haber manifestado una gran admiración por el management norteamericano contemporáneo. No resulta
extraño si tenemos en cuenta que esa forma de dirigir las empresas pasaba por grandes apuros
frente a la atracción que ejercía en la Europa continental la «democracia industrial» al estilo
alemán y en todas partes el nuevo paradigma japonés. El principal núcleo de formación de pensamiento empresarial en España, la APD, no dudó en publicar en 1983 un libro que proclamaba a Japón como «nuevo modelo»41. La obra llevaba una introducción de José María Aguirre
Gonzalo muy significativa. Aguirre, además de miembro prominente de APD, era un ingeniero de caminos de San Sebastián que había desempeñado una brillante carrera empresarial al
frente de grandes empresas como la constructora Agromán o el Banco Español de Crédito, y
también de Acerinox, fabricante de acero inoxidable surgido en 1970 gracias a una joint venture entre las entidades financieras que él presidía y un grupo japonés integrado por Nisshin Steel
y Nissho Iwai. Precisamente, Acerinox, la empresa que inspiraría su admiración por el modelo
japonés, sería su obra más perdurable.
Comenzaba Aguirre exponiendo que «siempre he creído que las fuerzas espirituales son las
que vencen en definitiva y así creo que el éxito japonés radica en su espiritualidad». La base
más remota de ese éxito se encontraba en el excelente sistema educativo del que gozaba Japón
ya en el siglo XIX, caracterizado por una «fuerte exigencia de calidad en exámenes y concursos». La excelencia formativa seguía siendo un rasgo del presente y en sus viajes por aquel país
Aguirre había comprobado personalmente la afición que existía al estudio y la lectura: ¡en cada
hogar japonés se recibían de media dos diarios y había publicaciones especializadas en economía que tiraban un millón largo de ejemplares!
Otra muestra de «cultura y espiritualidad», para Aguirre, era la de que «todos trabajaban
para el país con el fin de mejorar la vida de los demás». Esto le hacía recordar «el espíritu alemán en la posguerra, que ha durado casi hasta ahora». Cuando «el trabajador español trabaja
para sí, el trabajador japonés trabaja para mejorar a los demás». Ese «gran espíritu colectivo
en la empresa» era algo que maravillaba a Aguirre, pues tenía como efecto que «el obrero trabaja con amor y desea que el fruto de su trabajo sea lo más perfecto posible»; por ello, «los
americanos se esfuerzan por lograr la calidad japonesa».
Las condiciones de espíritu de empresa y de amor al trabajo, según Aguirre, hacían que en
Japón hubiera un gran respeto a la jerarquía y también en la comunicación con los demás. Eso
había facilitado extraordinariamente las negociaciones para fundar Acerinox: «Durante el
41
AA.VV.: Japón hoy, nuevo modelo, Madrid, APD, 1983.
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montaje de la Fábrica de Acerinox (...) la planificación de la construcción y del montaje era
perfecta (...) siempre tratan de lograr hacer las cosas, cualquiera que sea quien las haga y
empleando los procedimientos que quieran. Lo importante es hacerlo y hacerlo bien». Y ponía
como ejemplo la satisfacción con que acogieron los ingenieros japoneses la ingeniosa intervención de unos técnicos españoles en la colocación de una pieza de 75 toneladas con grúas,
cuñas y gatos que no estaban preparados para ello.
Terminaba Aguirre resumiendo las claves del progreso japonés: «gran cultura, fruto de un
excelente sistema educativo, aceptar la selección de los más capaces, deseo de progreso, confianza en el propio esfuerzo, amor a la patria, celo del prójimo, amor al trabajo, amor a la obra
bien hecha, respeto a la jerarquía, tenacidad, paciencia, humildad, propósito de lograr mejor
resultado, trabajo infatigable».
Pero nada mejor que leer la obra póstuma de Gabriel Barceló Matutano, La formación del dirigente, publicada en 1989, un año después de su fallecimiento, para darse cuenta del estado de
confusión y frustración que empezaba a existir en España ante la imposibilidad de desarrollar
un estilo directivo propio, ya estuviese o no basado en algún modelo dominante42. Barceló
Matutano explicaba que «la dirección de empresas, el management, nació en Norteamérica y se
propagó por todo el mundo, en especial por Europa Occidental. Nosotros estamos integrados
plenamente en Europa, pero no tenemos la misma herencia temperamental ni el mismo talante que los otros pueblos de Occidente a causa de nuestra atormentada historia y de nuestra
agreste geografía. No podemos, pues, limitarnos a una imitación mimética de lo foráneo, sino,
conociendo la realidad de las experiencias europeas y americanas, adaptar su lección a nuestro
estilo de vida, a la aspereza de nuestro carácter y a nuestras flaquezas y características»43.
El empresario y alto directivo español tenía tanto virtudes como defectos sobre los que perfilar un estilo propio44: 1) cuando surgía un problema, se tendía a buscar algún tipo de protección exterior; 2) se era capaz de improvisar, de adaptarse a entornos nuevos con gran rapidez,
pues España era el país de la imprevisión y de la divina improvisación; 3) la visión de las cosas
era más a corto plazo que planificadora y anticipatoria; 4) faltaba sentido estratégico para
defender los productos, escasa movilidad empresarial y demasiada ansia de aferrarse a un
puesto directivo. En opinión de Barceló Matutano, la «teoría de la convergencia» de los modelos empresariales, en boga hasta la crisis de 1973, había sido arrumbada al descubrirse que «la
cultura de un país determina implícitamente un modelo específico de dirección, pues cada cultura humana crea su propia organización social»45. En este sentido, se mostraba muy impresionado por la obra de Geert H. Hofstede.
42
43
44
45
Barceló Matutano, G.: La formación del dirigente, Madrid, CDN, 1989.
Ibidem, p. 52.
Ibidem, p. 66.
Ibidem, p. 73.
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En España habían proliferado desde los años 70 las escuelas de negocios destinadas a formar directivos, vinculadas en muchos casos a prestigiosas instituciones norteamericanas y
europeas; estas últimas, a rebufo de la integración de España en la Comunidad Económica
Europea que estaba inclinando la balanza comercial y de capitales hacia este ámbito. Las escuelas proporcionaban una formación adecuada —en particular las más veteranas— pero, dado el
nivel de desarrollo económico alcanzado, Barceló Matutano creía llegado el momento de «disponer en España de una auténtica dirección hispana adaptada a la idiosincrasia y al temperamento español mediante el estudio de ‘casos españoles’, pues lo ocurrido en Sagunto,
Cantabria, Aluminio Alúmica, Astano, Euskalduna o el convenio colectivo de la Banca, etc.,
poco tiene que ver con los ‘casos americanos’. Asimismo habría que estudiar la forma más idónea de mando en España, con su gran distancia jerárquica y control de incertidumbre, muy alejadas del modelo americano que se divulga en las escuelas de ‘masters’»46.
A tal fin se dedicaría una nueva Fundación para la Mejora de la Dirección Española, que
nacería patrocinada por el Estado, la banca, las cajas de ahorros y las empresas y organizaciones que deseasen adherirse. La Fundación recopilaría «casos españoles» y ofrecería créditos
a los estudiantes de Master in Business Administration (MBA) buscando potenciar un modelo de
«dirección hispana» que podría extenderse por América Latina y los países mediterráneos,
incluidos los países árabes y los del Próximo Oriente.
La Fundación no llegaría a ser una realidad y la repercusión de las publicaciones españolas
sobre management de la última década del siglo XX no parecen haber conseguido perfilar un
modelo reconocible e influyente de «dirección hispana». En el prólogo a una obra colectiva
reciente, el director general de La Caixa, Isidro Fainé, decía coincidir «con la opinión de que
nuestra particular idiosincrasia rechaza una mera traducción de las teorías foráneas del
Management. Es obvio que hay autores —principalmente norteamericanos— que tienen una
particular influencia, aunque sólo sea por el largo recorrido que tiene ya el estudio del gobierno de las organizaciones en los Estados Unidos. Sin embargo, muchas son nuestras particularidades, que exigen no sólo una adaptación, sino una producción propia»47. Pero, a continuación, Fainé destacaba como aportaciones más relevantes la «dirección por valores»
(propuesta por Shimon L. Dolan y Salvador García) y la «dirección por hábitos» (fruto de
Javier Fernández Aguado) que siguen basándose en paradigmas ajenos aunque con cierto afán
de novedad, pues se trata de modelos basados en pensadores clásicos de la India y Grecia, respectivamente.
Los autores citados en el párrafo anterior están a la vanguardia del pensamiento empresarial español, pero lo que suele aceptarse como modelo organizativo en la España de nuestros
días sigue viniendo de Estados Unidos con la particularidad de que incorpora los avances de la
revolución protagonizada en las últimas décadas por el management japonés. Éste es el caso,
por ejemplo, del estudio realizado por un grupo de profesores de la Universidad Pública de
46
47
Ibidem, p. 209.
AA.VV.: Management español: los mejores textos, Barcelona, Ariel, 2002.
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Navarra, con el apoyo de la Fundación BBVA, que ha conseguido mostrar el cambio organizativo reciente de la industria manufacturera española a la luz, principalmente, de los estudios de
Paul Osterman, investigador del Massachusetts Institute of Technology muy proclive a aceptar las
aportaciones asiáticas: gestión de la calidad, políticas de recursos humanos que estimulan el
aprendizaje continuo, el trabajo en grupo y la participación, relaciones próximas de colaboración con suministradores y clientes, etc. Según el estudio, sólo el 16 por 100 de las empresas
españolas (incluyendo filiales de multinacionales) dispondrían de un sistema de gestión avanzado a la altura de 1997, por lo que se concluye que la empresa española progresa muy lentamente en su proceso de transformación organizativa y de adaptación a un mundo, como se
puede apreciar, en constante mutación48.
Conclusiones
En este trabajo hemos intentado evaluar el impacto del management norteamericano en la
modernización de la empresa española durante el siglo XX. Lo hemos hecho, principalmente,
al hilo de la obra de los mayores expertos, tratando de destacar su aceptación, rechazo o matizaciones sobre las ideas foráneas, en particular las procedentes de Estados Unidos. También
hemos incluido en el análisis algunos casos estudiados, aunque su número dista de ser suficiente y representantivo.
Antes de la Guerra Civil, se confirma la impresión de que la influencia de Estados Unidos
fue muy limitada, por el escaso —aunque significativo desde finales de los años 20— número de
filiales y, sobre todo, por la imposibilidad de aplicar con provecho los métodos made in USA en
un país tan completamente diferente como era España. Los proponentes de una organización
científica del trabajo a la española no pasaron de ser un puñado de gente culta y bienintencionada con muy poco poder a su alcance.
El primer franquismo concedió protagonismo a los ingenieros por venir animado de propósitos industrialistas y esto dio un renovado impulso al taylorismo a finales de los años 40. Sin
embargo, la reacción airada de la Iglesia Católica en su contra y a favor de un enfoque basado en
las relaciones humanas pronto dio al traste con esa corriente. En la segunda mitad de los años
50, las escuelas de negocios dependientes de la Iglesia (que eran mayoría) y los consultores y
psicólogos industriales se pusieron de acuerdo en la conveniencia de tomar como base las teorías desarrolladas en la Universidad de Harvard por G.E. Mayo y C.I. Barnard, aunque adaptándolas a la particular situación española.
En los años 60 la abrumadora presencia de capital extranjero con origen en Estados Unidos
se dejó notar. Tuvo gran relevancia la «dirección por objetivos» de P. F. Drucker, aunque en
la versión francesa de O. Gélinier. Dada la lentitud observada en la modernización de las
estructuras empresariales españolas, y las características peculiares que introducían un Estado
48 Huerta Arribas, E. (ed.): Los desafíos de la competitividad. La innovación organizativa y tecnológica en la empresa
española, Bilbao, Fundación BBVA, 2003.
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y un sistema bancario muy poderosos, persistió la desconfianza hacia las soluciones ofrecidas
directamente por los pensadores norteamericanos. Además, se fue tomando conciencia de que
el futuro de España pasaba más por aproximarse a la Comunidad Económica Europea que por
las tentativas americanas.
En los años 80 se sintió la atracción ejercida por los modelos alemán y japonés, que eran
defendidos por doquier como alternativa a un modelo norteamericano en crisis. Esta vez la
defensa se hizo sin las reticencias y vacilaciones que siempre acompañaron en el caso del
management made in USA, quizás por entender que la presión ejercida desde el exterior no sería
tan intensa. Por otra parte, al haber alcanzado España un nivel de prosperidad que le alejaba
definitivamente del grupo de países en vías de desarrollo, también se creyó que había llegado
el momento de plantear una «dirección de empresas hispana» con proyección internacional.
En definitiva, este trabajo apoya la tesis que contempla la centuria pasada como «el siglo
americano», pues Estados Unidos se convirtió sin duda en el punto de referencia fundamental para las empresas europeas, pero, a la vez, insiste en que es difícil encontrar el «American
model» en estado puro por la fuerte incidencia de los contextos culturales e históricos en que
se mueven los países.
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Los Estados Unidos y España: Percepciones,
imágenes e intereses
The United States and Spain: Perceptions, images,
interests
RESUMEN
Este trabajo lleva a cabo un repaso general, tanto de las relaciones hispano-norteamericanas, como de la visión que desde los Estados Unidos se tenía de España, a lo largo de
los últimos dos siglos. Asimismo, el autor recuerda sus propias experiencias como ciudadano norteamericano, dedicado durante varias décadas al estudio de la Historia contemporánea de España.
ABSTRACT
Stanley G. PAYNE
This work presents an overall vision of Spain-United States relations, and of the images of Spain that existed in the United States during the last two centuries. The author
also remembers his own experience as a North American citized devoted to the study
of Spanish contemporary History over several decades.
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PALABRAS
CLAVE
Relaciones
EspañaEstados
Unidos
Hispanismo
norteamericano
Acuerdos de
1953
imágenes de
España en los
Estados
Unidos
Relaciones
culturales
KEY
WORDS
Spain-United
States
Relations
North
American
Hispanism
Agreements
of 1953
Spanish
images in the
United States
Cultural
relations
ISSN: 0214-400X
Stanley G. Payne
Los Estados Unidos: Percepciones, imágenes e intereses
Al principio, las relaciones entre España y los Estados Unidos tuvieron mucha importancia.
Todos los aficionados a la historia saben que la Corona española intervino militarmente contra Gran Bretaña en la guerra de la independencia americana, aunque es cierto que el típico
manual de historia americana nunca menciona los éxitos de Bernardo de Gálvez contra las
fuerzas británicas en el sur y en el Caribe. En el siglo XIX, en cambio, estas relaciones perdieron protagonismo, a pesar del hecho de que la legación estadounidense en Madrid fue una de
las tres más importantes durante muchas décadas.
En los primeros años de la República norteamericana, su actitud con respecto a España y la
cultura española se nutrió de dos fuentes principales: por un lado, de los residuos de la Leyenda
Negra, todavía muy vivos sobre todo entre algunos de los sectores más protestantes; por el otro,
de un cierto respeto básico por la alta cultura española, principalmente su literatura, una apreciación que, aunque de forma no muy clara o penetrante, se remontaba al siglo XVII.
El primer hispanismo norteamericano, por ejemplo, se formó durante el segundo cuarto del
siglo XIX. George Erving, el encargado de negocios en Madrid durante los años veinte, se interesó tanto por los idiomas y la cultura del país que en 1829 publicó el primer libro que salió en
inglés sobre el idioma y la cultura de los vascos. El hispanismo norteamericano tiene ya un abolengo de casi dos siglos.
Escritores de Estados Unidos, como se sabe, participaron en la forja del mito de la España
romántica. De esta corriente no ha habido libro más duradero que el famoso Tales from the
Alhambra de Washington Irving. Publicado en 1831, sigue a la venta casi dos siglos después
con ediciones sucesivas. Una gran parte de los libros de viaje y de historia sobre España
publicados en Estados Unidos durante el siglo XIX seguían en esta veta, pero sin la misma
distinción literaria. Un poco más tarde saldrían las primeras ediciones clásicas del hispanismo erudito, con la muy extensa History of Spanish Literature de George Ticknor (1849) y los
muy leídos, durante muchos años, libros de historia de William Hickling Prescott, este último el más destacado defensor de la Leyenda Negra de su época.
Richard Kagan ha definido recientemente lo que llama «el paradigma Prescott», base de la
imagen de España en Estados Unidos durante muchos años, según el cual el significado principal de España era que representaba todo lo opuesto de la República norteamericana, su
intrínseca antítesis. «América fue el futuro—republicana, emprendedora, racional; mientras
España—monárquica, indolente, fanática—representó el pasado»1. Esta visión—visión más
que análisis—estaba entonces muy extendida, y sería representada en una serie de libros de
historia sobre España y sobre el suroeste hispánico durante el siglo XIX. Encontraría además
una resonancia popular durante la guerra del 98. En esa contienda, las caricaturas de prensa
representaban típicamente a España con la figura de un viejo torero decrépito de barba blanca, símbolo del pasado, sin vigor para afrontar ni el presente ni el futuro.
1 Kagan, Richard: Spain in America: The Origins of Hispanism in the United States, Urbana and Chicago, ed. R. L.
Kagan, 2002, p. 10.
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Algo irónicamente, la guerra del 98 coincidió más o menos cronológicamente con el primer florecimiento del hispanismo de alto nivel científico. Esta eclosión fue producto del crecimiento universitario norteamericano durante la última parte del siglo XIX. Cuando estalló
la guerra, casi todas universidades tenían cátedras de literatura española. Con el comienzo
del siglo XX, se presenta la obra del insigne historiador Henry Charles Lea y se produce la
apertura en 1904 de la Hispanic Society of America. Así, en 1909, el destacado hispanista británico Martin Hume pudo hablar de lo que llamó, con alguna exageración, la «instintiva
atracción mutua» entre España y los Estados Unidos, y afirmar que el mundo académico
norteamericano «era ahora absolutamente preeminente» en el mundo entero por sus estudios sobre España. Tres años antes, Miguel de Unamuno había dicho cosas semejantes en
una conferencia en Salamanca2.
Con todo, el hispanismo ha sido siempre una flor exótica cultivada por una elite, y durante la primera parte del siglo XX la prensa y la atención pública se ocupaba poco de España. Las
noticias sobre España alcanzaron un nivel más notable solamente con el advenimiento de la
República y luego con la insurrección revolucionaria de 1934. La Segunda República produjo originalmente comentarios favorables, pero empezaron a cambiar con la creciente inestabilidad y violencia. Después de 1934 los noticiarios de cine, en sus breves transmisiones
sobre España, terminaban frecuentemente con un punto de interrogación, en el sentido de
«¿A dónde va España?»
Se suele decir que la opinión norteamericana apoyó —al menos sentimentalmente— al
bando republicano en la guerra civil. Según todos los sondeos eso es cierto. Pero hay que
recordar que esta tendencia se refiere solamente a los que tenían alguna opinión, porque las
encuestas igualmente demostraban que —nada sorprendentemente— la mayoría de la población no tenía opinión alguna, ni en pro ni en contra de nadie. Hay que recordar que una parte de la población estadounidense todavía cree, en pleno siglo XXI, que España está en algún
rincón de Sudamérica.
De la minoría que se presume ilustrada, todos los sondeos indicaban que durante la guerra española una fuerte mayoría favorecía a los republicanos, aunque hasta entre este sector
había muy pocos deseos de intervenir. La imagen de Franco y de los Nacionales parecía malísima, y así la causa republicana gozó del apoyo sentimental, no solamente de la progresía
regular y de los izquierdistas de Hollywood, sino también de alguna gente más bien conservadora —gente que, por ejemplo, en España hubiera apoyado a Franco sin más.
Es importante recordar que durante los años treinta una gran mayoría de la población
norteamericana se declaró desilusionada con las guerras europeas y con la participación en
la Primera Guerra Mundial, que muchísimos creían un resultado de la manipulación propagandística británica. Así, el Congreso en Washington reiteró varias veces su total neutralidad
en la contienda ibérica, aunque el Presidente Roosevelt, en parte movido por razones estra2
Ibidem, pp. 1-2.
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tégicas, cambió de parecer en 1938, y trató infructuosamente de alentar la venta de armas a la
República a través de otros países3.
Todavía durante dos años después de finalizar el conflicto español, la política norteamericana hacia España sería esencialmente pasiva, para pasar al nivel de política activa con la
entrada americana en la guerra mundial. El primer embajador ante Franco, Alexander
Weddell, llegó al punto de romper las relaciones con el prepotente ministro español de exteriores, el arrogante Serrano Suñer, a la vez que calculaba erróneamente que Franco no se
inclinaría seriamente del lado del Eje. No estaba muy al tanto de las cosas en Madrid.
La beligerancia de Estados Unidos requirió un embajador más competente que fuera
capaz de tratar eficazmente con los nuevos líderes españoles, ya fuesen fascistas arrogantes o
no. En 1942 Roosevelt nombró al distinguido historiador Carlton J. H. Hayes. Aunque no era
un hispanista, Hayes había tenido una carrera brillante en Columbia University, donde logró
fama de ser el más importante historiador americano del nacionalismo europeo contemporáneo4. Carlton Hayes fue el más interesante y el más importante de todos los embajadores
de Estados Unidos durante la larga época del franquismo. No fue sólo el más distinguido y
mejor conocido en términos personales, sino también un converso al catolicismo y un simpatizante de los Nacionales durante la guerra civil. Estas últimas calidades probablemente
fueron factores determinantes en su nombramiento, basándose en la creencia de que podría
entenderse mejor con los franquistas católicos. Esta apreciación era especialmente importante en el momento de su llegada en Madrid en 1942, cuando la situación bélica permanecía muy incierta, y lo que Roosevelt esperaba de Franco era sobre todo tranquilidad y que se
mantuviera fuera de la guerra. Un año y medio más tarde, cuando la balanza se inclinaba claramente hacia los Aliados, es muy posible que Roosevelt no hubiera escogido a alguien como
Hayes. En términos generales Hayes tuvo éxito en su misión, cumpliendo fielmente la política de Roosevelt, cada vez más y más hostil a Franco, a la vez que supo mantener relaciones
personales amistosas. En esto último superó a su colega británico, Sir Samuel Hoare, aunque
a largo plazo la postura británica fuera menos negativa para el gobierno español. Hayes deja
claro en sus memorias —y es el único embajador de Estados Unidos ante Franco que publicó
sus memorias— que la imagen que él se formó del Jefe de Estado español fue mucho más
positiva que lo habitual en los medios informativos americanos, a pesar de que la diplomacia
de Hayes tuvo que ser más y más exigente.
3 Roosevelt conspiró brevemente en un intento de enviar armas por medio de su cuñado, G. Hall Roosevelt.
Esta iniciativa terminó después del cierre de la frontera francesa otra vez en junio de 1938. F. Freídle: Franklin D.
Roosevelt: A Rendezvous with Destiny, Boston, 1990, 271-72. Cf. el informe del embajador republicano Fernando de
los Ríos, transmitido por la embajada soviética a Moscú, en Radosh, R., Habeck, M. R. y Sevostianov, G.: Spain
Betrayed: The Soviet Union in the Spanish Civil War, New Haven, 2001, pp. 428-29.
4 En términos académicos, había sido, para variar el término alemán, mi Doktorgrossvater, es decir, el director
de tesis de mi propio director de tesis. El profesor Shepard Clough, quien dirigió mi tesis sobre el nacionalismo
falangista, había escrito treinta años antes una tesis sobre el nacionalismo flamenco, bajo la dirección de Hayes.
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La política norteamericana hacia el gobierno español durante la guerra mundial pasó por
tres etapas. La primera, de 1942 y una parte de 1943, fue la más moderada, sin exigencias
aparte de la no entrada de España en la guerra. La segunda fue una etapa de presión creciente, que llegó a ser muy exigente durante los primeros meses de 1944, forzando una serie de
cambios en la política de Franco. La tercera etapa, la de los últimos meses del conflicto, fue
meramente una intensificación de la segunda, hasta forzar al gobierno español a entrar más
directamente dentro de la órbita de los Aliados. Sobre este tema esperamos la terminación
del nuevo libro del profesor Joan María Thomás, de Tarragona, que nos ofrecerá la primera
historia completamente sistemática de las relaciones entre España y los Estados Unidos
durante la Segunda Guerra Mundial.
La imagen básica de la España franquista que reinaba en los medios americanos durante
la guerra fue simbolizada por la breve película de actualidades, o NODO, como se decía en
España, que apareció a mediados de 1943 bajo el título de Inside Fascist Spain (Dentro de la
España fascista). Representó a la España de Franco como un régimen básicamente fascista,
orientado hacia Alemania, y provocó una protesta diplomática oficial por parte de Madrid.
Igualmente, Washington se mostró más decidido que Londres a seguir una política de línea
dura con Madrid durante el último año de la lucha.
Franco, quien era siempre —como decía el embajador británico— un «dictador complaciente», parece haber creído realmente que adquiría una buena posición en el escenario
internacional con sus cambios diplomáticos y cosméticos realizados al final de la guerra. El aislamiento impuesto en 1946 fue, hasta cierto punto, una sorpresa para el régimen. Sin embargo el dictador, que se había equivocado tan fundamentalmente en cuanto a la guerra mundial,
se benefició de la ventaja de tener una visión más certera a largo plazo del panorama internacional de la posguerra que la de un estadista de la izquierda liberal pro-soviético como Franklin
Roosevelt. Tuvo que esperar algunos años, pero al fin ganaría.
Después de la guerra, durante los años 1945 y 1946, no se puede decir que la imagen del
régimen hubiera variado mucho dentro de los Estados Unidos, y esto quedó reflejado en la
política oficial. El mismo presidente Truman, cada vez más firmemente antisoviético, fue
siempre un antifranquista convencido. Era masón y protestante, y reaccionó fuertemente ante
la discriminación religiosa practicada en España, sobre la cual estaba informado con algún
detalle. Su afiliación religiosa era baptista, y solía decir que «un baptista no puede ser enterrado legalmente en España». Aunque con el comienzo de la Guerra Fría su política oficial con
respecto a Madrid empezó a cambiar, no habría ningún acuerdo oficial con Franco mientras
Truman fuese presidente.
El año de inflexión en las relaciones hispanonorteamericanas fue 1947 —especialmente la
segunda mitad de 1947—, cuando comenzó la Guerra Fría. Empezaría entonces un largo proceso de casi seis años de transición, durante el cual inicialmente no había ningún consenso en
Washington. Aunque nunca se había apoyado una política de intervención militar para derrocar a Franco, la actitud crítica en cuanto a la forma del régimen no fue abandonada de un solo
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golpe, sino paulatinamente a lo largo varios años. Con los primeros pasos inciertos de reaproximación al régimen, no se pensaba necesariamente en la rehabilitación total de la dictadura
tal como existía, sino en una política doble, de nuevos lazos diplomáticos, militares y económicos, al mismo tiempo que se alentaba la reforma del sistema político.
Desde fecha tan temprana como 1948, el cálculo que se hacía de la situación militar apremiaba más y más. Después del golpe comunista en Checoslovaquia, el temor a una invasión
soviética, por exagerada que parezca hoy, aumentó rápidamente. El Pentágono calculaba que
muy probablemente no sería posible defender a todo el Occidente de Europa ante el ataque de
un ejército soviético muy superior en número, y durante meses se proyectó el concepto de dos
baluartes —las islas británicas y la península ibérica— que se podrían defender hasta que una
fuerza americana, mucho más grande que la existente entonces, pudiera empezar la reconquista del oeste del continente desde estas posiciones. La oposición francesa, en esta coyuntura, al plan del Pentágono se basó probablemente menos en el rechazo político de Franco, aunque esto también influía, que en el rechazo de un proyecto estratégico que preconizaba el
abandono de Francia a manos de otro poder totalitario. El gobierno británico, más o menos por
las mismas razones, también se oponía.
Toda gran guerra o larga competición trae consigo un cierto pragmatismo político y estratégico, un recurso a la práctica del «mal menor». Hubo muchos ejemplos de ello durante la
Segunda Guerra Mundial. Las potencias occidentales, por ejemplo, trataron de mantener buenas relaciones con la Italia fascista, y llegaron hasta ofrecerla algunas concesiones, en un intento de evitar la implementación de su pacto con Alemania. Luego, cuando se produjo el desembarco aliado en el norte de África, se llegó a un acuerdo que duró un tiempo breve con altas
personalidades de la Francia de Vichy, y si hubiera sido posible, se habría llegado a un acuerdo
directamente con Pétain. De todos los compromisos y concesiones políticas, los más extensos
con diferencia fueron los ofrecidos a la Unión Soviética; se llegó a formar una gran alianza con
el totalitarismo estalinista y se le ayudó a ganar una gran extensión de su poder. De esta forma,
la gran guerra para destruir el fascismo se convirtió al mismo tiempo en una guerra para asegurar la expansión del totalitarismo. Esta fue una política amoral en un sentido, porque al
comienzo de la guerra la historia criminal de la Unión Soviética era mucho más extensa que la
de la Alemania Nazi en cuanto al número de víctimas, pero también resultó una política necesaria para ganar la guerra y superar el trance desastroso en que Hitler había colocado el mundo.
Pues bien, la Guerra Fría, que fue en cierto sentido la tercera guerra mundial, estimuló la
misma clase de cálculo con respecto al régimen de Franco, aunque a un nivel más modesto. Los
enemigos de la entente con Franco presentarían el argumento de que las dos situaciones no
eran equiparables, porque la incorporación de España al sistema de seguridad occidental (por
incompleta que fuera) no resultaba indispensable desde un punto de vista estratégico.
Obviamente los casos eran muy diferentes, y no había comparación con las presiones agobiantes de la Segunda Guerra Mundial, pero en las guerras se buscan siempre todas las ventajas
posibles.
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En cuanto al lado soviético, todavía sabemos poco con seguridad sobre cual era el papel de
España en sus planes. Stalin nunca había olvidado la derrota en España, ni tampoco la lucha de
la División Azul en Rusia. Por ello hizo del régimen de Franco un blanco principal de la diplomacia soviética en la posguerra. Hay alguna indicación en las memorias soviéticas de un plan
de contingencia para una invasión anfibia de la península ibérica, con el fin de acompañar la
posible gran invasión del oeste, aunque es dudoso que existieran los medios prácticos para llevar a cabo una operación de este tipo. También por parte española se hicieron planes de contingencia de invasión de Portugal de diciembre de 1940, sin que se conozca el menor intento
de implementarlo.
Cuando se finalizó el acuerdo en 1953, el gobierno norteamericano se dio por totalmente
vencido en cuanto a la reforma del régimen español, aunque esto no estuvo tan claro durante
los años anteriores, salvo en la mente de Franco. Hay que recordar que el propio ministro español de exteriores, Alberto Martín Artajo, sugirió en una ocasión al embajador americano que
las presiones de Washington podrían alentar eficazmente la reforma del régimen, algo en lo
que originalmente, según parece, Martín Artajo creía de verdad.
El proceso de aproximación entre Washington y Madrid fue largo y algo tortuoso, duró
casi seis años y exigió un cambio de administración americana para poder consumarse.
Franco llevaba la ventaja de que había poquísimas posibilidades de manipulación política
en Madrid, mientras que las autoridades americanas resultaron mucho más permeables.
En Madrid no hubo nada comparable al «Spanish lobby» que el gobierno español consiguió montar en Washington. Sí constituyó una muestra de cinismo enviar como diplomático especial a alguien como Lequerica, el antiguo «embajador de la Gestapo» en París, en
cambio fue algo más normal emplear a un abogado importante como Charles Patrick Clark
para que defendiera los intereses del gobierno español, y al parecer la operación tuvo pleno éxito.
Los dos grupos de presión que apoyaron vigorosamente el entendimiento con Franco
fueron los militares, por un lado, y los representantes políticos católicos (en ambas cámaras del Congreso) por el otro. La guerra de Corea, coincidiendo con los últimos y más
duros años del régimen de Stalin, estimuló la tensión de la Guerra Fría al máximo, y es
muy posible que sin este estímulo el acuerdo nunca se habría finalizado. Stalin cometió
muchos errores y cálculos equivocados en su política exterior, y la agresión en Corea fue
uno de los peores, aunque luego estaría dispuesto a luchar hasta el último soldado coreano y chino. Sea como fuere, aunque la animadversión contra el régimen de Franco nunca
desapareció en Washington, la guerra de Corea la disipó bastante. El hecho básico de que
los pactos de 1953 fueron justamente eso, pactos (técnicamente en inglés «executive
agreements» o «acuerdos presidenciales») y no tratados formales, como hubiera deseado Franco, demuestra que no todo había cambiado en cuanto a la imagen de Franco y la
valoración de su régimen. Eisenhower, el nuevo presidente, albergaba la sospecha, probablemente bien fundada, de que un tratado con Franco nunca ganaría las dos terceras
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partes necesarias en el Senado para ser ratificado oficialmente, además de que tampoco
convenía tanto a la administración Eisenhower firmar un tratado.
¿Cuáles fueron, para Washington, los objetivos principales de los pactos? Sin duda fueron
varios, algunos de ellos más importantes que otros. El propósito principal era obviamente la
utilización de la situación estratégica de España en la competición militar con la Unión
Soviética. En esa fase de la Guerra Fría, el poder de disuasión occidental dependía mucho de
las fuerzas del SAC, el Strategic Air Command, y sus aviones de bombardeo con armamento atómico. España podía proveer nuevas facilidades en una región clave. El apoyo estratégico
marítimo y logístico también era muy importante, gracias a la construcción de una gran base
naval en la costa. Pero todo ello no estaba exento de complicaciones, porque las bases perderían su importancia si no pudieran ser activadas casi instantáneamente en caso de emergencia. De ahí la insistencia en la cosoberanía y la estipulación de que, en el caso de una «agresión soviética», los aviones podrían ser utilizados sin más, con la mera obligación de notificar
al gobierno español de ello. No se definió explícitamente en qué consistía una «agresión
soviética».
La relación fue esencialmente asimétrica porque no incorporó a España plenamente a todo
el sistema de seguridad occidental, ni protegía su flanco sur. A pesar de ello, otro objetivo, aunque secundario, era el mejoramiento de la fuerza militar española para poder proteger el oeste del Mediterráneo con más eficacia ante un posible ataque soviético. Ello se tradujo en ayuda
militar directa a las fuerzas españolas en varias formas, aunque en esta dimensión se logró
menos de lo esperado.
Un objetivo añadido fue el desarrollo económico y la modernización del país para hacerlo más fuerte, dotarlo de condiciones más estables, y por lo tanto más capaz de contribuir a
la defensa común. Para lograr esta meta se proporcionó ayuda económica directa e indirecta, y se insistió en la necesidad de una mayor liberalización de la política económica y un
mayor grado de incorporación al mercado internacional. En este aspecto fue mucho más lo
logrado a largo plazo. No se puede decir que el apoyo y la influencia económica norteamericana fuera el factor decisivo en la liberalización eventual del sistema productivo, cuyo
paso más importante se dio en 1959, pero fue uno de los factores concurrentes. De todos los
objetivos norteamericanos, éste fue el más importante para el bienestar de España a largo
plazo.
Se podría periodizar la historia de las relaciones estratégicas en cuatro fases principales: 1)
la etapa inicial de transición lenta de 1947 a 1953; 2) el período clásico del pacto original de 1953
a 1970; 3) un tercer período de términos ajustados y menos asimétricos de 1970 a 1982; y 4) una
última etapa bajo Felipe González, la de la renegociación final que eliminó la dependencia unilateral.
¿Es posible decir que la imagen de España o de su gobierno cambió dentro de los Estados
Unidos a partir de los pactos de 1953? Ciertamente se suavizó, y con el aumento del turismo
durante los años cincuenta hubo más contactos al nivel individual. Un Franco aliado no podía
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ser despreciado en términos exactamente iguales a los de la inmediata posguerra, ni podía
manifestarse el mismo grado de hostilidad que se percibía en algunos países europeos. Pero
no había que hacerse demasiadas ilusiones.
Puedo ilustrar la reacción instintiva de muchos americanos ante el régimen franquista con
la siguiente anécdota: En febrero de 1959, mientras yo investigaba en España por vez primera,
recibí inesperadamente la llamada de un viejo profesor mío que dirigía un grupo turístico en
viaje por España. Me invitó a acompañarles en una visita a El Escorial y a cenar después con
ellos. Al finalizar la visita al monasterio de Felipe Segundo, una señora mayor exclamó al guía
en inglés: «Pero, ¿dónde está la tumba del dictador? ¿Por qué no podemos ver la tumba del
dictador?» El guía español contestó con gran frialdad: «Señora, aquí en España no nos referimos al general Franco como ‘el dictador,’ y el Valle de los Caídos no se abre hasta dentro de
dos meses». Para una parte considerable de los americanos, Franco seguiría siendo simplemente «el dictador.»
Pasados pocos años, como se sabe, las arrières pensées sobre algunos aspectos de los Pactos
crecerían, incluso al interior del régimen mismo. La cesión parcial de soberanía sobre las
bases, el problema de la nuclearización, las dimensiones de la ayuda al ejército español, y la
ausencia de una integración plena en un marco de seguridad completa para todos los intereses
españoles eran los problemas principales. Los primeros intentos de revisión consiguieron
muy poco, porque el margen de maniobra del gobierno español era realmente estrecho. En
cambio, alguna iniciativa más independiente de la diplomacia española, como los gestos hacia
los países árabes en el momento de la guerra de 1967 en Medio Oriente, provocó reproches de
Washington por «ayudar los designios soviéticos.» Finalmente, en la segunda renovación de
los pactos llevada a cabo en 1970 se consiguió restaurar la plena soberanía española sobre las
bases.
Durante todos estos años de la década de los cincuenta y sesenta, el gobierno vendía en todas
partes la imagen de la España turística, «de pandereta». Muchos han señalado la ironía de una
situación en la que un régimen originalmente nacionalista a ultranza recogía una gran parte de
los tópicos decimonónicos provenientes del extranjero. Que era una estrategia rentable no
cabe duda. Presentaba el más útil y atractivo conjunto de imágenes exóticas para estimular el
turismo, y esta campaña probablemente tenía un impacto proporcionalmente mayor en
Estados Unidos que en Europa. El turismo europeo se orientaba más hacia el sol y la costa, cosas
que se pueden encontrar con igual facilidad en el sur de Estados Unidos, y a más bajo precio
para el ciudadano americano. El turismo norteamericano dependía proporcionalmente más de
la venta de lo exótico.
En el nivel de la elite, el hispanismo floreció como nunca antes durante esa etapa de prosperidad prolongada y expansión gigantesca de las universidades. Como de costumbre, predominaban los profesores de literatura española, pero un rasgo notable de los años sesenta fue la
eclosión del hispanismo historiográfico. Durante aquella década hubo un interés muy especial
por la historia contemporánea, y el interés hacia la historia de España, entonces el gran país
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«excepcional» de Occidente, se centraba en su historia contemporánea para tratar de explicar
los fracasos de la primera mitad del siglo. Al comienzo de la siguiente década conseguimos
organizar la Sociedad para Estudios Históricos sobre España y Portugal (SSPHS), una entidad
internacional que tiene ahora casi trescientos afiliados.
Después de la segunda renovación de los pactos en 1970, se sintió por primera vez en
Washington incertidumbre sobre el porvenir de las relaciones, como consecuencia de la
avanzada edad del dictador. ¿Qué pasaría en España?, se podía preguntar por primera vez en
un cuarto de siglo. Por eso en 1971 el presidente Nixon mandó a Madrid al general Vernon
Walters, políglota e hispanohablante, y entonces el número dos en la CIA. Franco le aseguró
a Walters que dejaría tras su muerte una España estable, que se liberalizaría algo más pero que
no sería una democracia típica. Mucho más tarde, en 2002, un escritor diría erróneamente
en ABC que Franco había predicho que la gran expansión de las clases medias en España
garantizaría la estabilidad. Según la versión original de Walters, Franco, mucho más en su
línea, insistió en que sería el ejército la garantía de la estabilidad futura5.
Poco después, el Departamento de Estado empezó a hacer más caso de Madrid. En años
anteriores los embajadores en España habían sido a veces de segunda fila. Recuerdo uno
que fue nombrado, según parece, porque era el único almirante puertorriqueño en la
marina estadounidense. De todas formas, sabía español y era muy simpático. En 1974, en
cambio, se nombró a Welles Stabler, un diplomático de carrera con gran experiencia y alta
calidad. Con frecuencia, después de haberse nombrado un embajador nuevo, el
Departamento de Estado organizaba un seminario de un sólo día, invitando a especialistas
académicos en el país indicado, con el fin de asesorar al nuevo representante antes de su
salida de Washington. En el seminario que se organizó para Stabler encontramos a un nuevo embajador bastante preocupado por su responsabilidad en Madrid, temiendo que tendría que enfrentarse con una situación tan tensa como la que ocasionaba la revolución portuguesa en aquellos meses.
Una de las varias facetas irónicas del año en el que se produjo la muerte de Franco fue el
cambio de postura del Partido Comunista de España. Durante muchos años había combatido la conexión americana con fervor. Ahora, habiendo abrazado el «eurocomunismo», tema
de un libro entonces recientemente publicado por Santiago Carrillo, se fijaba en Washington
por una razón muy diferente, como la posible garantía de un cambio democrático, capaz de
contrarrestar la oposición de los militares españoles «continuistas».
Se había formado una llamada «Junta Democrática», integrada por algunos pseudocarlistas y también por nada menos que el Pretendiente Don Juan. Este no confiaba entonces en
la suerte política de su hijo y de ahí su extraña alianza, que le granjearía el apodo de «rey de
los rojos». La Junta pretendía fomentar una intervención norteamericana en la transición
política. Entre los muchos «pressure groups» existentes en Washington en aquellos años,
5
Walters, V.A.: Silent Missions, New York, 1978, pp. 555-56.
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había una entidad titulada Fund for New Priorities, representando una posición de izquierda
liberal. Con la ayuda de algunos diputados de izquierda, consiguió montar en la Caucus Room
de la House of Representatives una reunión informal de representantes de la Junta con algunos
académicos y especialistas que podrían ratificar el mismo punto de vista, en un intento de
asesorar y persuadir al Congreso norteamericano de la necesidad de que Washington tomara alguna iniciativa. Allí se solicitó una fuerte presión por parte del gobierno americano después de la inminente muerte de Franco, como el único modo de evitar el continuismo político en España.
Por razones que desconozco, yo fui también uno de los invitados a aquella reunión, y enseguida me constituí en una minoría de uno, como el único discrepante que había. En esa ocasión, menos de seis meses antes de la muerte de Franco, yo estaba convencido de que el
Príncipe empezaría un cambio democrático, probablemente con éxito, y que toda ingerencia
norteamericana sería tan innecesaria como contraproducente.
En mi intervención subrayé que Juan Carlos, como rey, probablemente sería capaz de llevar a cabo una reforma fundamental sin necesidad de una ruptura formal ni de ingerencias
extranjeras; y que la idea fija de mis colegas en ese coloquio, la de que el ejército intervendría
inevitablemente, se basaba en un desconocimiento de la verdadera historia política del ejército español. Cuando un gobierno mantenía la ley y llevaba a cabo reformas legales sin alterar el orden y el derecho, y era además apoyado por la mayoría de la población, el ejército no
podía asumir la responsabilidad de tratar de derrocar un poder civil basado en el consenso6.
Uno de los representantes comunistas en esta reunión fue el sociólogo Manuel Castells, y
cuando nos vimos después, unos tres años más tarde, exclamó «¡tuviste razón!». Huelga
decir que eso me gustó, pero el hecho remite la cuestión de qué capacidad tenemos en las
ciencias sociales de predecir los acontecimientos políticos. Me parece más que dudoso. Aún
así, la transición española no fue una transición cualquiera: se trataba de un país grande del
occidente de Europa, en gran parte desarrollado al nivel occidental, que ya contaba con casi
todos los prerrequisitos. Fue un caso especial.
El primer ministro español de exteriores de la transición, José María Areilza, ha escrito
sobre la actitud de su contraparte americana, Henry Kissinger, que éste apoyaba el proceso
de democratización, pero «sin demasiado afán, exigencias ni prisas», y con una cierta preocupación por si la transición pudiera alterar negativamente la situación estratégica en el sur
de Europa y en el Mediterráneo7. La visita de los Reyes a Washington a mediados de 1976, casi
coincidiendo con la formación del gobierno de Adolfo Suárez, tuvo un gran éxito y ayudó a
consolidar el apoyo americano. Como representante de un régimen nuevo que avanzaba
hacia la democracia, el gobierno español pudo conseguir en ese año, finalmente, el tratado
6 Los textos de esta reunión fueron luego publicados como Spain: Chavkin, S. et al.: Implications for United States
Foreign Policy, Stamford, Conn., 1976.
7 Areilza, J.M. de: Diario de un ministro de la Monarquía, Barcelona, 1977, pp. 14-15.
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oficial con los Estados Unidos que siempre le fue negado a Franco, superando el nivel de
meros pactos ejecutivos. Igualmente pudo conseguir el comienzo de la desnuclearización,
con el compromiso de la retirada de las armas atómicas tres años más tarde. Este logro fue
debido también a la nueva configuración de las armas estratégicas, que hacía menos importantes los grandes aviones cargados con bombas atómicas.
Durante la «década maravillosa» de 1975 a 1985, el estudio serio de la política española y su sistema institucional se puso de moda en Estados Unidos por única vez en toda
la historia contemporánea. Como al principio sólo había dos o tres politólogos en todo
el país especializados en España, algunos de nosotros, especialistas en historia contemporánea, actuábamos de politólogos suplentes. Se formó así una especie de «circo
viajante» compuesto por un reducido grupo de hispanistas que viajamos durante
varios años de ciudad en ciudad, o de una universidad a otra, presentando el mismo
coloquio, con ligeras variaciones, de supuestos expertos que trataban de explicar el
proceso de la democratización. Al final acabó aumentando el número de verdaderos
politólogos norteamericanos dedicados a la investigación de temas españoles. Pero
todo esto fue fruto de una sola estación, o casi. Ya hacia el final de los años ochenta,
cuando España había dejado de ser un país exótico y excepcional, el número de especialistas empezó a mermar. A pesar de ello, el país ha retenido la atención de más politólogos norteamericanos que antes, en parte porque ahora puede ser estudiado dentro
del marco más normal de una democracia europea. Somos los historiadores contemporaneístas, en cambio, los que hemos bajado en número muy decididamente.
Para los hispanistas estadounidenses fue un motivo de gran satisfacción comprobar
que España se había puesto de moda por razones positivas. En mi propio caso, el
momento de mayor satisfacción tuvo lugar probablemente en octubre de 1978, durante el primer congreso de la Unión de Centro Democrático. Para este acontecimiento la
dirección del partido había invitado a varios destacados políticos de Europa y del
hemisferio occidental. De Estados Unidos invitó a tres senadores: un republicano, un
demócrata liberal y un demócrata conservador. Como en ese año octubre fue el mes
más intensivo de la campaña para las elecciones al Congreso americano, no pudo asistir ninguno de los políticos invitados. Pero la dirección del partido había invitado también a un cuarto norteamericano, que era yo, y yo sí asistí al congreso. Convertido en el
único representante estadounidense, me encontré sentado en la primera fila de invitados, junto a Margaret Thatcher. Me di cuenta entonces de que estaba en el cénit de la
que de otro modo habría sido mi inexistente carrera política, y conseguí disfrutar de
ello al máximo. Me gustó la experiencia sobre todo porque el breve pero glorioso partido de Suárez fue la única agrupación política española de la época contemporánea con
la cual me he sentido personalmente identificado. De hecho, ha sido un motivo de frustración para Juan Linz y para mí no haber podido persuadir a ninguna universidad norteamericana para que concediera un doctorado honorario a Adolfo Suárez.
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Exactamente diez años después, el gobierno socialista de Felipe González obtuvo la rectificación final de la relación asimétrica entre Madrid y Washington, poniendo fin a una larga historia de cuatro décadas de duración. Tuvo lugar, lógicamente, en el ocaso de la misma Guerra
Fría que la había fomentado.
Durante esos años millones de norteamericanos habían visitado España, uno de los destinos más frecuentados en Europa por ellos. La revolución informática y de la información misma, junto con la gran expansión de la investigación, han abierto un gran caudal de información
y noticias, pero sería muy exagerado suponer que España es un país bien conocido ahora en
Estados Unidos. Se dice normalmente que el ciudadano norteamericano se preocupa muy poco
por el mundo exterior, y eso es cierto, aunque dudo que sea tan diferente de la situación en
otras partes.
En el siglo XXI la imagen de España en Estados Unidos es positiva pero bastante difuminada. España no puede ser definida al nivel popular de los restaurantes, por ejemplo, como en los
casos de Francia e Italia, y lo español normalmente se confunde con lo «hispánico». Sigue
habiendo personas que creen que España se encuentra en alguna parte de Sudamérica, y se
halla muy extendida la noción de que los españoles comen, como algo típico, platos picantes
mexicanos, un estilo de comida que actualmente está muy de moda en Estados Unidos. En
cambio, tópicos como el de la Inquisición han perdido vigencia relativa, y sólo son esgrimidos
en términos puramente abstractos, como meros símbolos históricos.
Cuando España ha tenido una imagen clara y definida en Estados Unidos, normalmente ha
sido por razones o muy negativas o distorsionadas. Me parece muy positivo que haya dejado de
ser el país de la Leyenda Negra, o del gitano andaluz, o del llamado carnicero Weyler, o de las
guerras civiles cargadas de atrocidades. Estas imágenes no han sido reemplazadas por otras
igualmente dramáticas, pero la normalización tiene sus ventajas. No debemos quejarnos de
ella.
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