Download 11982.59.59.2.Analisis de riesgo

NORMA OFICIAL MEXICANA DE EMERGENCIA NOM-EM-012-SCFI-2006 “BEBIDAS
ALCOHÓLICAS – BEBIDAS ALCOHÓLICAS PRODUCIDAS A PARTIR DE MATERIAS PRIMAS
VEGETALES DE LA FAMILIA DE LAS AGAVÁCEAS O QUE CONTENGAN DESTILADOS DE
AGAVE – INFORMACIÓN COMERCIAL, ETIQUETADO Y MÉTODOS DE PRUEBA”
ANÁLISIS DE RIESGO
1. IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO POTENCIAL
1.1 Vacío Legal
En la actualidad, se ha visto incrementada la producción y comercialización de bebidas alcohólicas
que ostentan la denominación: “destilados de agave”, las cuales no cuentan con una regulación
específica, dado que esta denominación no se encuentra oficialmente reconocida en disposición
jurídica alguna.
Al analizar la denominación antes mencionada, tenemos que las Normas Oficiales Mexicanas NOM006-SCFI-2005, Bebidas Alcohólicas-Tequila-Especificaciones; y NOM-070-SCFI-1994, Bebidas
Alcohólicas-Mezcal-Especificaciones, incluyen la definición de “agave”, de acuerdo con las especies y
variedades previamente acordadas y ateniéndose a las declaraciones de protección de las
denominaciones de origen “Tequila” y “Mezcal”, publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el 13
de octubre de 1977, y el 28 de noviembre de 1994, respectivamente.
Asimismo, la NOM-006-SCFI-2005, Bebidas Alcohólicas-Tequila-Especificaciones, define al proceso
de destilación como la “separación de los constituyentes de una mezcla líquida por vaporización
parcial de la misma y recuperación de los vapores y residuos; es decir, la separación de una mezcla
de sustancias en donde se fraccionan las volátiles de un residuo no volátil. La destilación alcohólica
está basada en que el alcohol etílico, siendo más ligero que el agua, vaporiza a una temperatura
menor que el punto de ebullición del agua, los vapores que suben pueden ser condensados y
convertidos a forma líquida con un alto contenido alcohólico”.
Las normas antes mencionadas reconocen como bebidas alcohólicas destiladas, tanto al “tequila”
como al “mezcal”; al respecto, la Norma Oficial Mexicana NOM-142-SSA1-1995, Bienes y Servicios.
Bebidas Alcohólicas. Especificaciones sanitarias. Etiquetado sanitario y comercial, define a estas
últimas como el producto obtenido por destilación de líquidos fermentados que se hayan elaborado a
partir de materias primas vegetales en las que la totalidad o una parte de sus azúcares fermentables,
hayan sufrido como principal fermentación, la alcohólica, siempre y cuando el destilado no haya sido
rectificado totalmente, por lo que el producto deberá contener las sustancias secundarias formadas
durante la fermentación y que son características de cada bebida, con excepción del vodka,
susceptibles de ser abocadas y en su caso, añejadas o maduradas, pudiendo estar adicionadas de
ingredientes y aditivos permitidos por la Secretaría.
De esta forma, llegamos a la conclusión de que un “destilado de agave” es la bebida espirituosa
obtenida de la forma antes descrita, pero sin estar sujeta a las definiciones de “agave” contenidas en
las normas citadas en el segundo párrafo de esta sección, esto es, sin tomar en cuenta las
denominaciones de origen protegidas por el Estado Mexicano.
Por otro lado, si consideramos que el agave es una de las casi 600 especies pertenecientes a la
familia botánica de las agaváceas, y que de una fracción importante de estas especies se pueden
obtener, mediante el proceso de destilación, bebidas espirituosas semejantes a las denominadas
“tequila” y “mezcal”, nos encontramos ante un producto que carece de regulación en cuanto a su
información comercial y métodos de prueba y que puede ser comercializado sin mayores
restricciones que las establecidas para la venta de bebidas alcohólicas.
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1.2 Consecuencias del vacío legal
Al carecer de una regulación específica sobre información comercial y métodos de prueba, la
denominación “destilados de agave” constituye una puerta para la producción, distribución y
comercialización de bebidas de apariencia similar al tequila o al mezcal, pero elaboradas con insumos
de menor calidad e, incluso, diferentes al agave.
Por lo tanto, la regulación de bebidas objeto de esta NOM tendrá como finalidad primordial evitar un
daño inminente a la economía de los consumidores, susceptible de materializarse a través de las
acciones descritas en el párrafo anterior de la siguiente manera:

Distribución. Al distribuirse las bebidas de apariencia similar al tequila o al mezcal elaboradas con
insumos de menor calidad y diferentes del agave, generarán confusión a través de información o
publicidad engañosa o abusiva, en términos del artículo 32 de la Ley Federal de Protección al
Consumidor, y 18 de su Reglamento.
Asimismo, de conformidad con el artículo 1, fracción III, de la Ley Federal de Protección al
Consumidor, se estarán dañando las relaciones de consumo por no proveer la información
adecuada y clara sobre el producto, con especificación correcta de composición, calidad y precio,
así como sobre los riesgos que representa.

Comercialización. La comercialización de bebidas de apariencia similar al tequila o al mezcal
elaboradas con insumos de menor calidad e, incluso, diferentes al agave, vulnerarán el principio
de las relaciones de consumo, relativo a la protección de la vida, salud y seguridad del
consumidor contra los riesgos provocados por productos, prácticas en el abastecimiento de
productos y servicios considerados peligrosos o nocivos, previsto en el artículo 1, fracción I de la
Ley Federal de Protección al Consumidor.
2. SECTORES AFECTADOS
2.1 Consumidores
La ausencia de disposiciones normativas que obliguen al cumplimiento de especificaciones de
etiquetado como las señaladas en las normas oficiales mexicanas para bebidas alcohólicas
denominadas “destilados de agave”, son consideradas por la Secretaría de Economía, en términos de
lo dispuesto en el artículo 48, tercer párrafo, de la Ley Federal de Metrología y Normalización, como
un caso de emergencia que afecta y amenaza de manera inminente las siguiente finalidad de la
NOM, establecida en el artículo 40 del mismo ordenamiento:
I.
La determinación de la información comercial, sanitaria, ecológica, de calidad, seguridad e
higiene y requisitos que deben cumplir las etiquetas, envases, embalaje y la publicidad de los
productos y servicios para dar información al consumidor o usuario; y,
Así, el daño para los consumidores tiene dos vertientes, como ya se ha señalado:
I.
la derivada de la distribución de bebidas de apariencia similar al tequila o al mezcal
elaboradas con insumos de menor calidad y diferentes del agave, que podrían crear confusión
utilizando información o publicidad engañosa o abusiva; y
II.
la derivada de la comercialización de este tipo de bebidas que vulneran el principio de las
relaciones de consumo, relativo a la protección de la vida, salud y seguridad del consumidor
contra los riesgos provocados por productos, prácticas en el abastecimiento de productos y
servicios considerados peligrosos o nocivos.
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De acuerdo con información de 2005, los aguardientes de agave y sus similares con otras
denominaciones, entre los que predominan los denominados “destilados de agave”, representan el
11.6% del mercado total de bebidas alcohólicas en México, esto es, aproximadamente 17.6 millones
de litros. Ello, nos da una idea de la magnitud de los productos que no se encuentran debidamente
regulados y que, por tanto, no están obligados a cumplir con requisitos básicos sobre la información
adecuada y clara que debe existir en los envases de las bebidas objeto de esta NOM, incluyendo
información precisa y correcta respecto a la composición y calidad de éstas.
Adicionalmente, las acciones de vigilancia y verificación realizadas por la Procuraduría Federal del
Consumidor (PROFECO) sobre el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas NOM-142-SSA11995, Bienes y Servicios. Bebidas Alcohólicas. Especificaciones sanitarias. Etiquetado sanitario y
comercial; NOM-006-SCFI-2005 Bebidas alcohólicas-Tequila-Especificaciones; y NOM-070-SCFI1994 Bebidas alcohólicas-Mezcal-Especificaciones, reportan que existe un significativo porcentaje de
bebidas alcohólicas apócrifas denominadas “destilados de agave”.
Lo anterior, demuestra cómo dichos productos representan un daño al bienestar de la población de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 del Reglamento de la Ley Federal de Protección al
Consumidor, al establecer que se afecta o se puede afectar la economía de una colectividad de
consumidores cuando, en virtud de la comisión de conductas o prácticas comerciales abusivas o por
el incumplimiento de normas oficiales mexicanas, se perjudican los derechos de los consumidores en
forma generalizada.
Además de las justificaciones expresadas anteriormente, el resultado de los operativos realizados
durante los meses de marzo y abril de 2006 del Programa de Verificación Permanente de Bebidas
Alcohólicas de la PROFECO, identificó alrededor de 18 marcas de bebidas alcohólicas “destiladas de
agave” que, a su juicio, contravienen disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor.
Por otra parte, el Comité Interdisciplinario para Bebidas Alcohólicas ha detectado durante el año
2006, un total de 134 marcas de bebidas alcohólicas apócrifas que ostentan la denominación
“destilados de agave”. Dichos productos fueron localizados en los Estados de Guanajuato, Jalisco,
Michoacán, Colima, San Luis Potosí, Zacatecas, Aguascalientes, Quintana Roo y Sinaloa.
La información anterior demuestra la existencia de un alto número de bebidas alcohólicas producidas
a partir de agave o señalando que son de agave sin serlo, que se encuentran al margen de cualquier
regulación aplicable. Esta situación se traduce en un riesgo latente para los consumidores, mismo
que de no ser atendido oportunamente por el gobierno federal, derivará en severos daños al bienestar
de la población (i.e. a su economía).
Al no estar regulada de manera específica la producción de bebidas espirituosas obtenidas a partir de
materias primas vegetales de la familia de las agaváceas, se incrementa de manera importante la
probabilidad de que se vendan bebidas de alto riesgo en el mercado relevante.
Las bebidas de alto riesgo son aquellas que han sido falsificadas y adulteradas con sustancias de
muy baja calidad. Se caracterizan por su bajo precio, escasa calidad y el poco cuidado higiénico en
su elaboración ya que a menudo se reutilizan botellas de marcas conocidas. Las bebidas adulteradas
pueden ser muy peligrosas ya que se elaboran con tipos de alcohol que nos son aptos para el
consumo humano.
Si bien es cierto que el consumo excesivo de bebidas alcohólicas es, por sí mismo, nocivo para la
salud, existen riesgos adicionales en los casos de bebidas adulteradas.
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2.2 Productores
2.2.1 Productores de bebidas espirituosas
De acuerdo con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de enero a julio de 2006
se han registrado importaciones de alcohol etílico por 50’739,785 litros, por parte de empresas
comercializadoras del estado de Jalisco identificadas como proveedoras de dicho insumo a empresas
fabricantes de bebidas que ostentan la denominación “destilados de agave”. Por su parte, la
Procuraduría Federal del Consumidor ha realizado visitas de verificación a estas empresas
fabricantes de “destilados de agave”, mismas que han dado como resultado la aplicación de
sanciones por utilizar el insumo importado en la elaboración de sus productos, sin ser obtenido a
partir de plantas pertenecientes a la familia de las agaváceas.
De acuerdo con estudios elaborados por la empresa de consultoría AC Nielsen, en un año se dejaron
de vender 2.7 millones de cajas de aguardientes de agave que cumplen con la Denominación de
Origen Tequila, lo cual representa el 44% de la venta anual de este producto, equivalente a 5,900
millones de pesos.
2.2.2 Productores de agave
El daño causado a los productores de agave en diversas regiones de la República Mexicana se
refleja en la reducción de la demanda de este insumo en 132,113 toneladas.
Actualmente existen 361’671,651 plantas de agave localizadas en 23,162 predios pertenecientes a
12,725 productores de agave, localizados en 161 municipios principalmente del estado de Jalisco. En
el resto del territorio nacional, existen alrededor de 85’000,000 plantas de agave, lo cual resulta en
una cantidad total de agaváceas plantadas de 446’671,651.
Número de plantas de agave en la zona delimitada para las
Denominaciones de Origen Tequila y Mezcal
100,000,000
90,000,000
80,000,000
70,000,000
60,000,000
50,000,000
40,000,000
30,000,000
20,000,000
10,000,000
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: AC Nielsen
La gráfica anterior muestra los años en que fueron sembradas las plantas de agave en las zonas
delimitadas por las Denominaciones de Origen Tequila y Mezcal. Al respecto, se puede observar una
fuerte disminución en el ritmo de plantación, dado que los productores de agaváceas reportan una
disminución en la demanda de su producto, lo cual contrasta con el incremento en la producción de
bebidas espirituosas que ostentan la denominación “destilados de agave”.
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Derivado de lo anterior, las empresas productoras de agave han tenido que dejar de ocupar los
servicios de 65,000 jornales-hombre.
Además del daño que esta reducción en la producción de agave supone para las empresas
productoras de esta planta, se puede anticipar un desabasto para las empresas productoras de
bebidas espirituosas que cumplen con las Denominaciones de Origen Tequila y Mezcal, una vez
concluido el ciclo de maduración de las escasas plantas producidas en 2006.
3. POBLACIÓN AFECTADA
3.1 Consumidores
En México, la población total que alguna vez ha consumido alcohol en su vida, según los datos
proporcionados por la Encuesta Nacional de Adicciones “ENA-2002”, es de 69’767,067 personas.
Tomando en cuenta que la edad permisible para comprar e ingerir alcohol es de 18 años de edad, y
siendo que la población en México que oscila entre los 18 a 65 años de edad que resulta vulnerable a
consumir bebidas alcohólicas apócrifas denominadas “destilados de agave”, era hasta el año 2002 de
56’081,708 personas, debemos considerar el inminente peligro que sufre dicho sector de la población
al no contar con la información comercial y de etiquetado suficiente para un consumo informado y
racional de bebidas espirituosas producidas a partir de materias primas vegetales de la familia de las
agaváceas, especialmente, aquellas que ostentan la denominación “destilados de agave”.
Ahora bien, si consideramos, de acuerdo con la ENA-2002, que la población total consumidora de
“destilados”, hasta el año 2002 era de 14’743,214 de personas entre los 12 a los 65 años de edad, el
impacto negativo que tiene la comercialización de bebidas sin regulación sobre su información
comercial y métodos de prueba, es considerado como un riesgo latente a la economía de la
población.
De acuerdo a la ENA-2002, el consumo de bebidas alcohólicas en general se distribuye en dos tipos
de lugares: i) los lugares con licencia para expender alcohol y ii) los lugares carentes de licencia para
ello. Es de importancia considerar que se presentan las dos cifras de consumo debido a que la
distribución de bebidas destiladas de agave apócrifas se realiza indiscriminadamente afectando a la
población en general. De manera primaria, el riesgo de engaño se da en instalaciones como
comercializadoras, restaurantes, bares o antros con licencia para expender alcohol, sin embargo, el
riesgo de la población de consumir este producto de manera desinformada se da en lo general.
Datos de ENA-2002, INEGI. Apartado 3. Alcohol.
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En la gráfica se muestra el consumo en ambos lugares. Por lo anterior, se considera de suma
importancia implementar una medida que informe simétricamente a la población sobre las
características del producto que desea adquirir y consumir.
4. MEDIDAS PARA PREVENIR Y ELIMINAR EL RIESGO
4.1 Obligaciones del Estado Mexicano
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en su artículo 28, que la ley
protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.
Consecuentemente, el objetivo de la Ley Federal de Protección al Consumidor, es promover y
proteger los derechos y cultura del consumidor y procurar la equidad, certeza y seguridad jurídica en
las relaciones entre proveedores y consumidores.
Por ello, uno de los principios básicos en las relaciones de consumo es proteger seguridad del
consumidor. En este sentido, la ausencia de regulación sobre información comercial y métodos de
prueba para bebidas alcohólicas producidas a partir de materias primas vegetales de la familia de las
agaváceas, especialmente aquellas que ostentan la denominación “destilados de agave”, genera
riesgos contra el consumidor que se deben evitar.
Corresponde al gobierno federal proteger a la población contra los riesgos provocados por la
ausencia de información clara y verídica respecto a las diferentes bebidas alcohólicas que existen
hechas con base en agave, con el propósito de lograr una efectiva prevención de daños patrimoniales
y morales, sean estos individuales o colectivos.
El Estado se encuentra obligado a garantizar la protección jurídica y económica a los consumidores,
estableciendo medidas que permitan asegurar el respeto a los derechos y obligaciones derivados de
las relaciones de consumo, así como las medidas que garanticen su efectividad y cumplimiento. En
este sentido, el Estado deberá proteger al consumidor contra publicidad engañosa, o contra métodos
comerciales desleales.
4.2 Alternativa de prevención y eliminación del riesgo
En el marco de los argumentos anteriormente expuestos y de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 48, tercer párrafo, y 40, fracción XII, de la Ley Federal de Metrología y Normalización, así
como 4, fracción I, inciso b), del Acuerdo por el que se fijan los lineamientos mediante los cuales se
establece una moratoria regulatoria, se propone la emisión de una Norma Oficial Mexicana de
Emergencia que establezca la información comercial y los métodos de prueba aplicables a las
bebidas alcohólicas producidas a partir de materias primas vegetales de la familia de las agaváceas o
que contengan destilados de agave, que se comercializan en el territorio nacional, que coadyuve a
favor de los consumidores, garantizando la transparencia y rectitud en las relaciones de consumo; y a
favor de la autoridad gubernamental, al subsanar un vacío legal y contribuir con su objetivo de
procurar el bienestar de la sociedad en el marco de un persistente estado de derecho.
DOCUMENTOS DE SOPORTE
ANEXO 1. SÍNTESIS DE LAS ACTIVIDADES REALIZADAS POR LA PROFECO
(Se anexa en el apartado A de la presente MIR el documento “Anexo 1” el cual detalla las actividades
realizadas por la PROFECO que se detallan en este documento).
ANEXO 2. RESUMEN DEL ESTUDIO DE AC NIELSEN
(Se anexa en el apartado A de la presente MIR el documento “Anexo 2” el cual contiene el estudio
realizado por A.C. Nielsen, el cual se menciona en el presente documento).
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