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El problema de la Pobreza
desde la perspectiva de
Derechos
Implicaciones de política
Hacia la consolidación de un Sistema de
Promoción Social
CEPAL – ILPES – DNP
Consuelo Corredor Martínez
Profesora Asociada
Universidad Nacional de Colombia
Bogotá D.C. Abril 29 de 2008.
Seis puntos de interés
1. Marco conceptual de referencia
2. Las familias como sujeto de intervención
3. Articulación de la oferta pública y privada
4. Creación de redes sociales, sostenibilidad y
financiamiento
5. Articulación entre los diferentes niveles de Gobierno
6. Principales resultados
UN CONTEXTO NECESARIO
 En la década de los noventa se abre paso un cambio de rumbo,
que impone redefinir el sujeto de las políticas sociales.
 El Desarrollo con Equidad y Democracia cobra importancia en
las agendas nacionales e internacionales como objetivos
colectivos deseables y como mandatos constitucionales.
 Los costos de la disociación entre el desarrollo económico y
social, propician una mirada más comprehensiva del desarrollo.
Los nuevos referentes ponen el acento en los Derechos de las
personas, como el fin último del Desarrollo
 El Desarrollo Integral (CEPAL)
 El Desarrollo Humano (PNUD)
 El Desarrollo como Libertad (A. SEN)
Tres acuerdos internacionales se destacan en esta dirección:
 El Pacto Internacional de los DESC (ONU)
 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU)
 La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (Foro Social de Las
Américas)
Aportes de esta nueva mirada al Desarrollo
 Valora aspectos complementarios al ingreso y a la utilidad
 Integra la Equidad, en medios y resultados, como expresión de
Libertad
 La discusión sale del marco de las carencias, y cómo medirlas,
y se pone en el terreno de los Derechos
Los Derechos como marco
conceptual de referencia
 La perspectiva del Desarrollo Humano y de los Derechos,
fortalecen una mirada más integral de la Pobreza, no solo como
un problema de equidad y de justicia, sino también de
ineficiencia social.
 Las
personas dejan de ser sujeto de necesidades
(individualismo), para ser vistas como sujeto de derechos
(ciudadanía).
 La
situación de pobreza adquiere un carácter integral,
multidimensional y multicausal.
La Pobreza es vista como un problema de carencia de
oportunidades, que limitan el desarrollo de las capacidades e
impiden el ejercicio de los derechos
 El concepto de oportunidades remite a la libertad (elección y
posibilidad de Ser y Hacer) y a la justicia (como fundamento de
la “libertad real para todos”)
 Las capacidades no se refieren a la productividad de las
personas, sino a su libertad para decidir sobre sus
desempeños, y son las que permiten las realizaciones.
Dependen no solo del ingreso sino de los arreglos sociales que
deben contrarrestar la inequidad y la desigualdad
El paso de las personas como sujeto de necesidades a sujeto
de derechos tiene varias implicaciones:
 Una necesidad, cuando se satisface, deja de serlo, un derecho,
nunca deja de serlo.
 Ello puede explicar la prevalencia de programas de asistencia
social (transitorios y discrecionales), en desmedro de las
políticas públicas (permanentes, obligatorias y exigibles)
orientadas al alcance de objetivos de interés colectivo
 Pone el acento en las libertades o derechos positivos, que
están ausentes de la visión clásica del bienestar, al centrarse
en el individualismo y reducir el Estado a la no intervención en
el desarrollo de la libertad individual
 Los Derechos positivos, controvierten la “asistencia social”,
basada en criterios residuales del valor fundamental dado a la
libertad negativa y conducen a la titularidad de los mismos,
respaldados por la Constitución y los tratados internacionales
 Los Derechos positivos comprometen la “obligatoriedad de
prestación”, la cual no siempre puede ser inmediata y por ello la
obligación de contar con políticas que progresivamente hagan
viable su titularidad. Si x es un derecho, p(x) es un metaderecho
(A. Sen)
Implicaciones del enfoque de Derechos en
las políticas públicas
 Si bien, en determinadas circunstancias el restablecimiento de los
derechos debe ser progresivo, el Estado debe tener políticas para su
alcance
 Se propician políticas de estado y se dan mejores condiciones para su
sostenibilidad
 La equidad y la igualdad se vuelven imperativas
 La seguridad ciudadana, además de un derecho en sí misma, se
convierte en la garantía para el ejercicio de los derechos humanos y
las libertades
 Propicia el empoderamiento de los excluidos por la exigibilidad de los
derechos y conduce a prever los mecanismos e instancias pertinentes
Las Acciones Afirmativas: un tratamiento
desigual a los desiguales
 El Estado Social de Derecho y las políticas de derechos
humanos exigen el reconocimiento y respeto a la diversidad y
multiculturalidad, el reconocimiento y restitución de los
derechos vulnerados y la superación de las barreras que
propician la situación de vulnerabilidad.
 El énfasis está en los grupos poblacionales, que por su
condición de género o etnia, ven vulnerados sus derechos, y en
aquellos, que por su situación de pobreza o desplazamiento, no
pueden ejercerlos en forma efectiva
De las necesidades a los Derechos
De los Programas a las Políticas
 La visión de carencia de necesidades, acentúa el divorcio entre
la política económica y social.
 La política social pone el énfasis en las compensaciones a
través de programas, que en el mejor de los casos se reducen a
transferir ingresos, bienes y servicios entre los grupos sociales
(impuestos y subsidios), ausentes de políticas integrales que
construyan progresivamente autonomía en el ejercicio de los
derechos
Limitaciones de los programas de subsidios
 Relegan la “obligación de prestación” del Estado a través de la oferta
pública
 Ponen el acento en programas sociales de acceso a servicios
puntuales, en detrimento de las políticas públicas (elección social,
apropiación colectiva e integralidad de objetivos)
 La transferencia de ingresos, vía demanda, queda sujeta a la
volatilidad macroeconómica y por eso los programas resultan cíclicos,
cuando debieran ser anticíclicos
 Quedan sujetos a la disponibilidad de recursos públicos y a las
prioridades políticas de los gobiernos de turno
 Tienen limitaciones técnicas (información, control y calidad) y pueden
ser fácilmente “capturables” por el clientelismo
(J.A.Ocampo 2001)
Se aumenta el riesgo de incumplir las dimensiones del
contenido de los Derechos*
 La disponibilidad (oferta suficiente)
 La accesibilidad ( que no haya obstáculos)
 La aceptabilidad (calidad y compatibilidad con el conjunto de derechos)
 La adaptabilidad (respeto a la diversidad de los grupos humanos)
Dos observaciones adicionales:
 La condicionalidad no es garantía suficiente para la calidad ni la integralidad de
los servicios y la identificación, ejecución y control se hacen más difíciles
 No contribuyen al fortalecimiento de la institucionalidad, a su intervención
articulada y coordinada y fomentan la sectorialidad, la dispersión de acciones,
criterios y metodologías de intervención
*establecidas por el Comité de los DESC. (R. Uprymni 2007)
Criterios orientadores para las Políticas Públicas
 Políticas
integrales en coherencia
multidimensionalidad de la pobreza
con
la
multicausalidad
y
 Deben apuntar a modificar las dotaciones iniciales - individuales,
familiares y colectivas -, y sus titularidades
 Deben abordar dos dimensiones: la poblacional (ciclo vital, condición y
situación) y la territorial.
 Se derivan cinco ventajas: i) promueve el desarrollo humano; ii) reconoce
las múltiples capacidades y potencialidades; iii) valora la participación
social y comunitaria; iv) fomenta los procesos de descentralización y
desconcentración de la gestión pública; v) promueven la
corresponsabilidad y la responsabilidad social, en tanto sujetos de
derecho y actores de su propio destino
La política social en el Distrito Capital 2004 - 2007
El compromiso de Bogotá con los Derechos




Satisfacer progresivamente los derechos económicos, sociales y
culturales para lograr la inclusión social
Ampliar las oportunidades, desarrollar las capacidades humanas
locales y garantizar la realización de los derechos humanos
y
Facilitar la salida del círculo perverso exclusión- empobrecimiento
Transitar hacia el círculo virtuoso de desarrollo con equidad y
democracia
Estructura del Plan de Desarrollo
Distribución de recursos de inversión
Ejecutado 2004-2007 - $17 billones- S. central y descentralizado
SOCIAL
Contra la pobreza, exclusión y el hambre.
Acciones integrales en salud, educación,
cultura, recreación
Inversión
59.5%
URBANO REGIONAL
Ordenamiento, región,
competitividad
RECONCILIACIÓN
Seguridad, participación,
descentralización
Inversión
32%
Inversión
4%
GESTIÓN PÚBLICA HUMANA
Administrativo y Financiero
Inversión 4.5%
La impronta de Bogotá sin indiferencia
El nombre del Plan de Desarrollo, “Bogotá sin
Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la
exclusión” resume el contenido y el énfasis en materia
social, el cual significa un legado muy importante para la
ciudad.
Este énfasis implica, por lo menos, cuatro cambios
fundamentales:
1. Un nuevo concepto de pobreza y exclusión
2. Una política dirigida a la garantía y restablecimiento
de los derechos
3. Una gestión social de carácter integral
4. Una clara prioridad presupuestal
La impronta de Bogotá sin indiferencia
Cuatro cambios sustanciales:
1
Un concepto distinto de pobreza y exclusión,
abordados como problemas multicausales derivados
de una serie de condiciones de carácter económico,
social, político, y cultural, lo cual tiene implicaciones
en las políticas que se formulen para combatir la
pobreza y la exclusión.
2
Las políticas públicas se dirigen al restablecimiento y
la garantía de los derechos fundamentales, acordes
con la Constitución del 91 y con la construcción de
un Estado Social de Derecho.
La impronta de Bogotá sin indiferencia
3
La gestión de la política social responde a ese nuevo
concepto y al nuevo marco de políticas orientadas
hacia el restablecimiento y la garantía de los derechos.
Por eso se puso en marcha la Gestión Social Integral
que aborda poblaciones y territorios para atender la
multicausalidad
de la pobreza. La visión no es
sectorial, sino que responde a las especificidades de las
poblaciones y de los territorios en forma integral.
4
El énfasis en lo social necesariamente tiene una
expresión y un respaldo presupuestal. En este
cuatrienio, del total de los recursos de inversión
ejecutados, el 59.5% se destino a lo social.
Eje Social: políticas, estrategias, programas
Seis políticas
1.
Protección,
promoción y
restablecimiento de
derechos
2.
Cuatro estrategias
1.
Construcción paulatina de
un Sistema Integral de
Protección y Seguridad
Social – SIPSS –
La alimentación
como un derecho
fundamental
2.
Garantía de acceso
progresivo y permanencia
a los servicios sociales
3.
Ejercicio pleno de los
derechos de los niños
y las niñas
3.
4.
Juventud con
oportunidades
Garantía a las personas y
al colectivo social del
derecho fundamental al
alimento
4.
5.
Equidad en el acceso
a servicios sociales
Creación y estímulo, con
criterios de inclusión, de
condiciones que potencien
la capacidad y el talento
6.
Vinculación
productiva
Diez programas
1. Bogotá Sin Hambre
2. Más y mejor educación para todos
y todas
3. Salud para la vida digna
4. Cero tolerancia con el maltrato, la
mendicidad y la explotación laboral
infantil.
5. Bogotá con igualdad de
oportunidad para las mujeres.
6. Restablecimiento de derechos e
inclusión social.
7. Capacidades y oportunidades para
la generación de ingresos y
empleo.
8. Escuela ciudad y ciudad escuela
9. Cultura para la inclusión social.
10.Recreación y deporte para todos y
todas.
Participación % Programas Eje Social
2004 – 2007
5%
2%
1%
2%
6%
51%
33%
Más y mejor educación para todos y todas
Salud para la vida digna
Restablecimiento de derechos e inclusión social
Bogotá sin Hambre
Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo
Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil
Cultura y Recreación para la inclusión social
Total Eje Social: $10.4 billones
Bogotá sin Indiferencia le apuesta a los
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Programas Bogotá Sin Indiferencia
Plan de Desarrollo Bogotá sin indiferencia: un
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre
compromiso social contra la pobreza y la exclusión
Restablecimiento de Derechos e Inclusión Social
Capacidades y oportunidades para la generación de
ingresos y empleo
Bogotá sin Hambre
2. Lograr la educación primaria universal
Más y mejor educación para todos y todas
3. Promover la igualdad entre los sexos y la
autonomía de la mujer
Bogotá con igualdad de oportunidades para las
4. Reducir la mortalidad infantil
mujeres
Salud para la vida digna
Política por la calidad de vida de niños, niñas y
adolescentes
Bogotá sin Indiferencia le apuesta a los
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Objetivos de Desarrollo del
Milenio
5. Reducir la mortalidad materna
Programas Bogotá Sin Indiferencia
Salud para la vida digna
Política por la calidad de vida de niños,
niñas y adolescentes
6. Combatir el VIH- SIDA
Salud para la vida digna
Política por la calidad de vida de niños,
niñas y adolescentes
7. Garantizar la sostenibilidad
ambiental
8. Fomentar una asociación mundial
para el desarrollo
Sostenibilidad urbano - rural
Alianzas estratégicas
Responsabilidad social
Participación ciudadana
Política Alimentaria: Bogotá sin Hambre
 Cupos/día 94.100 en 290 Comedores
comunitarios
 Estudiantes con
diario: 599.848 mil
apoyo
Apoyo alimentario y nutricional diario
alimentario
800.000
 Canasta Básica Campesina: 842 familias.
 Poblaciones vulnerables con alimento
diario: 52.054
 Beneficiarios
con
Suplementos
Vitamínicos: 570 mil niños y niñas, y
madres gestantes y lactantes
 Promoción de la Lactancia Materna: 84
salas amigas de la familia lactante
 Programa de Agricultura Urbana: 113
núcleos organizados y 25.600 personas
capacitadas
 Apoyo alimentario y nutricional diario
2007: 861.968 (incluye 90 mil de FDL)
700.000
No. personas
 Paquete complementario para:
- familias indígenas: 700
- personas con discapacidad: 4.044
861.968
900.000
652.720
600.000
512.220
500.000
399.691
400.000
300.000
242.933
200.000
100.000
0
2003
2004
2005
2006
2007
Política Alimentaria: Bogotá sin Hambre
Disminución del índice de desnutrición
En Investigaciones Epidemiológicas (2006) con personas identificadas por el Sistema de Vigilancia
Nutricional se encontró mejoría en el estado nutricional de:
El 60% de los niños-as menores de 7 años
El 96% de los
niños-as con detección temprana de bajo
peso al nacer
El 62% en las gestantes con bajo peso gestacional
Mejora la situación nutricional, medida como “prevalencia de enflaquecimiento” :
Comedores comunitarios (2006):
Niños-as menores de 10 años: de 8.6% a 4.7%
De 10 a 20 años: de 14.1% a 13.2%
Centros de Desarrollo Infantil (SDS):
Niños-as
menores de 6 años: de 5.74% en el 2003 a
3.8% en 2006
Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaria
 Adopción del Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos de Bogotá (Decreto 315 /
2006)
 Conformación de redes de oferta AGRO-REDES, con 300 productores de 5 municipios
de Boyacá operando en red y vinculados al Sistema con una oferta permanente de
aproximadamente 100 toneladas semanales.
 Piloto desarrollado en Ciudad Bolívar: 5 redes integradas por 255 tenderos. Ahorros
de 48% en transporte y cargue-descargue de productos y de 5% en costo de los
productos.
 Conformación de 80 redes que agrupan a mas de 2.400 tenderos, que negocian un
promedio de 50 toneladas por semana de productos de Boyacá, Meta, Cundinamarca y
la ruralidad de Bogotá.
 31 mil personas capacitadas en 124 núcleos de formación en agricultura urbana.
 Redes solidarias: 17 redes solidarias conformadas y 180 organizaciones inscritas y
caracterizadas
Política de Salud
 Régimen Subsidiado: 436.108 cupos
nuevos (sin 73 mil parciales)
 Salud a su Hogar: 1.560.000 personas.
 Salud al Colegio: 1.000.000 estudiantes
 Salas ERA: 110 salas.
 Construcción y mejoramiento de la
infraestructura hospitalaria.
 Disminución mortalidad entre 2003 y
2006:
Infantil: 51.1 a 13.2
Por neumonía: 21.3 a 14.3
Materna: 61.7 a 52.9
(Tasas por 100.000 nacidos vivos)
Número de personas afiliadas al régimen subsidiado
1.800.000
1.530.177
1.678.197
1.689.962
1.635.601
1.600.000
1.400.000
1.369.970
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
2003
2004
2005
2006
2007
Política Educativa
Matrícula Oficial y Nuevos Cupos Creados
220.000
1.060.000
1.053.640
200.000
1.020.000
180.000
1.000.000
160.000
980.000
964.656
140.000
960.000
134.915
940.000
936.858
120.000
160.000
920.000
91.790
100.000
902.520
900.000
80.000
60.000
1.040.000
880.000
860.867
860.000
42.827
40.000
840.000
20.000
820.000
-
800.000
2003
2004
Nuevas construcciones
Reconstrucción / Adecuación de colegios
Colegios Distritales en concesión a privados
Matrícula Oficial
2005
2006
Mejor utilización de la capacidad instalada (incluye rotación)
Arriendos
Subsidios en colegios privados
 Entre 2004-2007 se crearon 186.387 nuevos cupos educativos
 Total matrícula oficial: 2007=1.053.640
2007
Política Educativa: permanencia y calidad
Permanencia
 Gratuidad en educación inicial, preescolar, básica y media
 Mejoramiento y ampliación del transporte escolar
 Alfabetización y educación básica y media para jóvenes en
extraedad y adultos
 Subsidios condicionados a la asistencia escolar
Calidad
 Programas de articulación de la educación media con la
educación superior y el mundo del trabajo
 Formación de docentes
 Mejora los resultados de las pruebas de estado: en 2006, 59%
de los colegios oficiales se clasifican en categoría “alta” y
“superior”, frente a 28% en 2003. Por primera vez, 13,5% de los
colegios distritales se ubicó en la categoría “superior”.
Acciones integrales sobre la base del respeto por
la diferencia y la diversidad
LGBT
Afrocolombianos
Indígenas
 Centro Comunitario de Chapinero
 Bogotá Territorio de Diversidad
 Derecho al Patrimonio
 Plan de Acciones Afirmativas
 Consultiva
 Planes de Vida
 Reconocimiento jurídico de 5 cabildos indígenas y de su Asociación
 Desarrollo de medicina tradicional en 4 hospitales distritales
 Etnoeducación en 5 colegios
 Política Pública Plan de igualdad de oportunidades y equidad de
Equidad de
Géneros
géneros
 Mayor representación y participación de la mujer en las instancias de
decisión
 Casas de igualdad de géneros
METAS CUMPLIDAS Y PRESUPUESTO
2004-07
CUMPLIMIENTO
DE METAS
(1)
PRESUPUESTO
2004-2007
Millones $ 07
PRESUPUESTO
2004-2007
Mill US $ 07
123.5%
529.653
255
Más y mejor educación para todos y todas
99.8%
5.318.776
2.559
Salud para la vida digna (sin 73 mil parciales)
98.0%
3.409.205
1.640
Restablecimiento de derechos e inclusión social
115.4%
619.303
298
Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y
la explotación laboral infantil (prevención)
183%
78.645
38
Bogotá con igualdad de oportunidades para las
mujeres
100%
3.695
2
Capacidades y oportunidades para la
generación de ingresos y empleo
75.7%
180.369
87
Escuela ciudad y ciudad escuela
299%
26.628
13
Cultura para la inclusión social
128%
126.789
61
Recreación y deporte para todos y todas
107%
99.759
48
10.392.822
5.001
EJE SOCIAL/PROGRAMA
Bogotá sin Hambre (sin 90 mil cupos de FDL)
TOTAL
(1)
(2)
Principal meta del programa consignada en el Plan de Desarrollo
Tasa de cambio año 2007: $2.078 por dólar. (Datos Banco de la República)
Fuente: Cálculos con base en SDP – SDH Rendición de cuentas 2007
Disminución significativa de la pobreza
Indicador
2003
2004
2005
2006
Diferencia
2003 - 2006
Valor
%
Población bajo la
línea de pobreza
(%)
38,9
33,7
27,0
23,8
15,1
38,8
Población bajo la
línea de indigencia
(%)
9,1
6,3
4,2
3,4
5,7
62,6
FUENTE: “ESTIMACIONES DE POBREZA EN COLOMBIA 2006”. DNP, Presentación Marzo 2007