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Mario Marcel
Presidente Consejo Asesor para la Reforma Previsional de Chile, 2006
Seminario Internacional FIAP,31 de mayo y 01 de Junio 2012, Cancún, México
1.
2.
3.
4.
Participación ciudadana en la formulación de
políticas públicas
Participación ciudadana en la Reforma Previsional
de 2008 en Chile: El Consejo Asesor Presidencial
Efectividad del CAPRP
Por qué fue efectivo el CAPRP?





El descontento social ha surgido en diversas partes
del mundo, en contextos muy diferentes
Alimentado por la mayor información con que
cuentan los ciudadanos y la existencia de canales
alternativos de información
Reducción en las asimetrías de información en la
formulación de políticas públicas pone en evidencia
soluciones de compromiso, transacciones políticas
Mayor participación ciudadana en formulación de
políticas públicas ya no es patrimonio de algunos
sectores políticos, sino un requisito para la
sostenibilidad y efectividad
Racionalidad técnica y respaldo político son
insuficientes para sostener reformas estructurales

Algunas alternativas

Factores a considerar
◦ Acceso a la información
◦ Comunicaciones, accountability
◦ Negociación, consulta con grupos organizados, OSC,
ONGs
◦ Consultas ciudadanas
◦ Comisiones asesoras
◦ Consejos económico-sociales/concertación social
◦ Democratización, cambios sociodemográficos y voz
ciudadana
◦ Complejidad de reformas, cómo aportar información
necesaria
◦ Formulación vs. implementación
Capacidades y
limitaciones del
sistema existente
Transformaciones
económicas y
sociales
Legitimidad
ciudadana
Reforma
previsional


El desafío de un reforma previsional en Chile
Proceso de creación del Consejo:
◦ Reforma previsional en campaña electoral de 2009
◦ Compromisos programáticos

Seguimiento propuestas del CAPRP
6 meses
Información
y apoyo de
organismos
públicos
5 años
TR
Estudios de
opinión
Testimonios,
diagnósticos
y propuestas
1 año
Audiencias
Deliberación
Integra
ción
acuerdos
Informe
Organismos
públicos
PL
Legislatura
Encuesta de
protección
social
3 meses
Comité interministerial
2 años
L
Actores
sociales:
trabajadores,
empleadores
Actores de la
industria

Mandato del Consejo
◦ Metodología y plazos explícitos
◦ Temas a abordar:
 Aumento de la densidad de cotizaciones e incorporación de
trabajadores independientes
 Eliminar las discriminaciones en contra de las mujeres y
trabajadores de menores ingresos
 Aumento del rendimiento de las cotizaciones de los
trabajadores
 Estructurar un pilar solidario del sistema
 Asegurar la sustentabilidad financiera del sistema.

Integración del Consejo
◦ Profesionales independientes
◦ Diversidad disciplinaria y política
◦ Capacidad para escuchar y disposición a lograr acuerdos



“En el diseño de la reforma previsional escucharemos
a todos los actores relacionados con el sistema de
pensiones, a los expertos y a la ciudadanía”
Primera fase de trabajo del consejo dedicada
exclusivamente a audiencias
Reglas del juego: escuchar a todos, igual tiempo,
transparencia, formalización de propuestas
Tipo de participante
Organizaciones sindicales
y sociales
Organizaciones empresariales
y actores de la industria
Organismos internacionales
Academicos, expertos,
think tanks y otros
Totales
Audiencias
Organizaciones
Personas
19
33
136
13
6
24
6
61
17
11
49
10
73
28
242

Marco definido en TdR y decreto supremo
◦ Claridad sobre qué temas se tratarían y cuáles no




Organización de tareas, subcomisiones
posteriores a audiencias, aprobación en
plenaria
Interacción con organismos técnicos del
estado
Búsqueda de consensos y espacio para voto
de minoría
Distribución de responsabilidades en
redacción y difusión
Mensajes centrales:
•
Envejecimiento y riesgo de pérdida de ingresos en la vejez
•
Régimen de capitalización individual es incapaz de hacerse cargo de todos estos
riesgos
•
Limitaciones del régimen de CI es problema de diseno y no responsabilidad de las
AFP
•
Sistema previsional como contrato social
81 PROPUESTAS DE REFORMA EN 11
AREAS:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Nuevo pilar solidario
Cobertura, densidad de cotizaciones y
cumplimiento del mandato de cotizar
Equidad de género
Competencia y organización de la
industria de AFP
Competencia y precios
Inversión de los fondos de pensiones
Pensiones en el pilar contributivo
Ampliación del pilar voluntario
Educación e información
Institucionalidad
Disciplina financiera


Entrega formal y amplia difusión
Compuesto de tres volúmenes:
◦ Informe completo
◦ Consulta ciudadana
◦ Resumen ejecutivo






Amplia publicidad a audiencias
Uso activo de página web
Transparencia en reuniones
Informes de avance y puntos de prensa
Vocería unificada
Estructura y difusión del informe final


Valor agregado a la formulación y aprobación
de la Reforma Previsional
Generación de espacios de participación
ciudadana en las políticas públicas

Alto número de recomendaciones
incorporadas a la legislación
◦ 81 propuestas del CAPRP
◦ 73 incluidas en ley aprobada
◦ Ideas agregadas en dos áreas: SIS e
institucionalidad

Todos los grandes temas abordados por el
CAPRP quedaron incluidos en la reforma y
formaron el eje central de ésta
DIMENSION
Visión del
sistema de
pensiones
Diagnóstico del
sistema
TEMA
Racionalidad del
sistema
Población objetivo
VISION PREDOMINANTE A
COMIENZOS DE 2000
Continuidad de ingresos, ahorro
obligatorio
Trabajadores asalariados
Beneficios
complementarios
Estructura del sistema
Cobertura
Pensión asistencial según pobreza
del hogar
Regímenes excluyentes
Cobertura insuficiente
Genero
Bajas pensiones de viudez
Funcionamiento del
mercado de AFP
Rentabilidad
Aumento de cobertura
Estructura de incentivos afecta
racionalidad de decisiones
Desigual rentabilidad por comisión
fija
Altos compromisos con pensión
mínima
Formalización laboral
Insuficiencia de
pensiones
Gradualidad en acceso a PMG,
solidaridad intrasistema
Equidad de género
Previsión dueña de casa, con
cotizaciones solidarias
Rentabilidad de
fondos
Reducción de costos
Aumento límites de inversión
Presión fiscal
Alternativas de
reforma
Institucionalidad
Limitar traslado de afiliados para
reducir costos de
comercialización, cambiar base de
cálculo y aplicación de comisiones
Participación de afiliados en
administradoras
VISION CAPRP
Continuidad de ingresos, prevención
de pobreza en la vejez
Universal
Mínimos asegurados por individuo
Regímenes complementarios
Baja densidad de cotizaciones para
alta proporción de los trabajadores
Exclusión de mujeres, desigualdad en
tasas de reemplazo
Desconocimiento grave del sistema
Baja TIR para gran mayoría de
afiliados
Bajos compromisos por baja
elegibilidad para pensión mínima
Incentivos, facilidad administrativa,
igualación de derechos y deberes de
independientes
Pilar solidario, integrado a pilar
contributivo, con financiamiento
tributario
Eliminación discriminaciones producto
de división social del trabajo y
parámetros cálculo de pensiones
Mayor competencia en administración
de fondos
Separar funciones, competencia en
cada segmento del mercado
Participación de usuarios en
educación y supervisión del sistema
Consejo
asesor
Origen
Integración
Mecanismos
consulta
Acuerdo en
recomendaciones
Impacto sobre políticas
públicas
Reforma
previsional
Programa de
gobierno
15 consejeros
expertos
Audiencias
Estudios de opinión
Página web
Alto
10 votos de minoría
Alto
Legislación aprobada en
corto plazo
Legislación y
reglamentación
complementaria abundante
Influencia sostenida
Políticas de
infancia
Programa de
gobierno
14 consejeros
expertos
Audiencias
Página web
Alto
5 opiniones disidentes en
notas de informe
Alto
Creación de sistema de
política pública
Legislación limitada
Influencia sostenida
Calidad de la
educación
Movilizaciones
estudiantiles
81 consejeros,
expertos y
dirigentes sociales
Audiencias
Mesas regionales
Página web
Bajo
27 opiniones divididas en
diagnóstico, fundamentos
y propuestas
Bajo
Legislación parcial y
diferida
Aumento de recursos al
sector
Sobrepasada por
movilizaciones
estudiantiles 2011
Trabajo y
equidad
Movilizaciones
de trabajadores,
demandas de
iglesia católica
48 consejeros,
expertos y figuras
políticas
Audiencias
Página web
Foros regionales
Encuesta
Mediano
Opiniones divididas en 21
propuestas
10 votos de minoría
Mediano
Legislación parcial
Infleuncia diferida
•Todas las reformas previsionales estructurales en Chile se habían
efectuado bajo condiciones políticas excepcionales
•Desde 1981, 40 modificaciones legales al régimen de
capitalización individual
•Reforma de 2008 es la primera reforma estructural aprobada en
condiciones democráticas normales en Chile
Ley
Extensión (Nº de
Artículos)
Ahorro Previsional
Voluntario (Ley
Nº19.768, de 2001)
Sistema Multifondos
(Ley Nº 19.795, de
2002)
6 artículos permanentes
7 artículos transitorios
Rentas Vitalicias
(Ley Nº 19.934, de
2004)
Reforma Previsional
(Ley Nº 20.255, de
2008)
3 artículos permanentes
10 artículos transitorios
1 artículo permanente
con 32 modificaciones a
DL 3.500
10 artículos transitorios
102 artículos
permanentes
55 artículos transitorios
Indicaciones recibidas
en primer trámite
constitucional
73
Indicación sustitutiva del
ejecutivo introdujo
sistema de multifondo a
proyecto que
originalmente solo
modificaba limites de
inversión de fondos de
pensiones
87
427
Tiempo de
tramitación
5 meses
13 meses
10 años
1 año

Proceso de formulación de políticas públicas en Chile

Desafíos de una reforma previsional

Comités, comisiones, consejos
◦ Régimen político fuertemente presidencialista
◦ Dominio de valores tecnocráticos en el funcionamiento del
estado
◦ Desigualdad y elitismo en el ejercicio del poder
◦ Complejidad por predominio de elementos de largo plazo,
interrelación con mercado del trabajo, informalidad
◦ Temores, vetos y riesgos en la reforma previsional
◦ Mecanismo utilizado frecuentemente en formulación de
políticas públicas
◦ Comisiones externas: royal commissions (UK), federal
advisory committees (US)
◦ Mecanismo comienza a ser más intensamente utilizado en
Gobierno de M. Bachelet en Chile



Formulación racional de políticas públicas
(Weller, 1994)
Integración (Marsh, 2000)
Legitimidad (Aguilera, 2009)
Figura 3
Objetivos de instancias colegiadas en políticas públicas
OBJETIVO
Racionalidad
REQUISITO
Mandato claro
Objetivo acotado
Acceso a la información
Legitimidad
Autonomía del gobierno
Plazos acotados
Integración
Integración de visiones
Transparencia
Comités de
personalidades
Legitimidad
CAP
Racionalidad
Comités
interministeriales
Integración
Comisiones
parlamentarias
INSTRUMENTACION
Términos de referencia
Problema bien definido
Autoridad para requerir información
Generación o acceso a información nueva
Capacidad de análisis propia
Integrantes independientes del gobierno
Autonomía administrativa
Carácter temporal
Composición política y disciplinaria plural
Integrantes independientes de grupos de
interés
Audiencias y consultas públicas
Difusión de proceso
Informe público









Ambito bien definido de acción (“agenda setting”)
Integración plural, independiente y abierta
Audiencias y consultas públicas
Buenos insumos técnicos
Autoridad para recabar información, testear
hipótesis (“bottom-up”)
Autonomía administrativa
Oportunidad y temporalidad
Transparencia, difusión y comunicación de
recomendaciones
Responsabilidad por recomendaciones
(“accountability”)
Presentación efectuada a título personal, no
compromete a OECD
[email protected]