Download LA SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO HUMANO

PROPUESTA DE LAS
CENTRALES
SINDICALES PARA LA
REFORMA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL EN
EL PERÚ
Hacia una seguridad social universal y
solidaria
Lima, 2007
1
INDICE
PRESENTACIÓN
RESUMEN EJECUTIVO
1.
INTRODUCCION
2.
MARCO CONCEPTUAL
2.1
Exclusión social, políticas sociales y seguridad social
2.2
¿Qué es la seguridad social?
2.3
La seguridad social como derecho humano.
2.4
Las prestaciones de la Seguridad Social.
2.5
Cobertura.
2.6
Principios de la seguridad social.
2.7
3.
4.
LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERÚ
3.1
Antecedentes.
3.2
La Reforma de 1993
DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN
4.1.
Bajo nivel de cobertura.
4.2.
Escasa o nula participación democrática de los trabajadores
y asegurados en la administración y gestión de la seguridad
social.
4.3.
Carencias Institucionales:
4.4
5.
Importancia de las Resoluciones y Conclusiones de la OIT
relativas a la seguridad social.
Problemas específicos por contingencia.
PROPUESTA SINDICAL PARA LA REFORMA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL EN EL PERU
5.1. Objetivos del nuevo sistema de seguridad social.
2
5.2. Principios y conceptos en los que se sustenta el nuevo sistema
de seguridad social propuesto.
5.3. Hacia un nuevo Sistema. La propuesta sindical:
5.3.1. Características de un nuevo Sistema de Seguridad Social
5.3.2. El nuevo Sistema en Pensiones.
5.3.3. El nuevo Sistema en Salud
5.3.4. El nuevo Sistema en Riesgos del Trabajo
5.3.5. Recomendaciones sobre un nuevo sistema integral de
protección a la familia
5.3.6. Instituciones del nuevo Sistema de Seguridad Social
6.
BIBLIOGRAFIA
7.
Anexos:
-
Declaración de compromiso de las centrales sindicales del Perú
para el trabajo sindical en Seguridad Social.
3
PRESENTACION
En un mundo caracterizado por cambios y presiones adaptativas
permanentes, es cada vez más patente la inseguridad social y económica que
afecta a grandes masas de población. En todas partes los/as trabajadores/as
demandan con frecuencia la atención a sus necesidades de seguridad humana
en distintos órdenes. Las sociedades y los países requieren también un sentido
de seguridad, de estabilidad y de gobernabilidad, para poder funcionar con
efectividad y prevenir el deterioro de las condiciones de vida y trabajo, la
marginación y la pobreza. La seguridad económica y social de los pueblos se
constituye en un imperativo democrático.
La seguridad humana es una preocupación universal; sus componentes
son interdependientes y se centran en el ser humano. La seguridad humana es
hoy la base de la seguridad nacional. El objetivo de una sociedad justa es
garantizar para todos/as una seguridad básica, que de oportunidad de acceso a
los servicios de salud, educación, nutrición, vivienda, y posibilite cubrir otras
necesidades esenciales de la existencia humana. En este sentido, los sistemas
de seguridad social son vitales para la seguridad humana y para el desarrollo
con equidad de las naciones.
En el marco de la globalización se están observando hechos que reflejan
cómo ha aumentado la inseguridad laboral, económica y social en muchos
lugares, aunque con distintos niveles de gravedad según los casos. Varios
factores han contribuido a ello: La liberalización económica, incluida la
liberalización del mercado financiero, el debilitamiento de los sistemas de
apoyo social, la reforma o reorientación de los sistemas de relaciones laborales
que ha puesto el acento en la relación individual de trabajo y menos en la
acción o protección colectiva, el cambio tecnológico que ha variado las técnicas
de producción, la deslocalización industrial, el crecimiento de la informalidad
ocupacional y productiva, la subcontratación, tercerización e intermediación
laboral, las nuevas formas de flexibilidad (contractual, de empleo, de
remuneración, de horarios y jornadas, y de la organización del trabajo). Estos y
otros factores han provocado diversas formas de inseguridad para los/as
trabajadores/as y la ciudadanía (La inseguridad del mercado laboral, del
empleo, del trabajo, del puesto, del desarrollo de calificaciones profesionales,
de ingresos, y de representación), y han influido significativamente en el estado
del sistema de seguridad social de cada país.
En el caso de Perú, las organizaciones sindicales han venido señalando
desde hace varios años las carencias y serios problemas de la seguridad social
y de sus subsistemas, así como la necesidad de corregir las deficiencias en
cantidad y calidad de sus servicios, y extender la cobertura a múltiples sectores
de la población que no tienen acceso, incluyendo las diversas categorías de
grupos vulnerables desprotegidos. La seguridad social es muy importante para
el bienestar de los/as trabajadores/as, sus familias y el país; a través de la
solidaridad nacional y la distribución de la carga, el sistema puede contribuir a
la dignificación del trabajo humano y a la justicia social. Un sistema de
4
protección social solidario posibilita un desarrollo económico dinámico. La
situación de “no seguridad” acarrea costos directos en forma de exclusión y
pobreza que, aunque son factores difíciles de cuantificar, se traducen en una
disminución del nivel de bienestar comunitario y en mayor inestabilidad
(ingobernabilidad) política y social.
Los cambios en el mercado laboral (el índice creciente de participación
de la mujer y la ampliación de los modos de trabajo flexibles), así como el
surgimiento de nuevas formas de organización del trabajo, están haciendo
evolucionar el mundo de la producción hacia modelos de trabajo individual más
variados. La protección social puede apoyar tales cambios facilitando distintas
modalidades de transición del mercado de trabajo. La economía informal
también plantea un gran desafío para la solidaridad colectiva de cara a que
éstos/as trabajadores/as puedan ser cubiertos/as por el sistema. Conviene aquí
recordar que la función prioritaria del Estado es facilitar, promover y extender la
cobertura de la seguridad social.
La seguridad social también debe fomentar y basarse en los principios
de la igualdad de género, lo que significa asegurar no sólo un trato igualitario
entre mujeres y hombres, sino además la adopción de medidas para garantizar
dicha igualdad, la no discriminación y la equidad de género. Las acciones que
favorecen el acceso de las mujeres al empleo apoyan la tendencia a conceder
a las mujeres prestaciones por propio derecho, y no por ser personas a cargo.
Las continuas desigualdades entre las remuneraciones de hombres y mujeres
(discriminación salarial) suelen afectar los derechos de las mujeres a la
seguridad social.
Por todo ello las centrales sindicales consideramos como una necesidad
histórica urgente el llevar a cabo la reforma del actual sistema de seguridad
social, para que se pueda afianzar una política de Estado consecuente con los
criterios señalados, que vincule estrechamente la estrategia de protección
social con las políticas de desarrollo, y en especial con las políticas sociales y
de empleo. Es clave hacer compatible el crecimiento económico con la
extensión y el mejoramiento de la protección social.
La propuesta de reforma que se presenta a continuación ha sido el fruto
de una labor de reflexión e intercambio permanente de las cuatro centrales
sindicales mayoritarias del Perú (CGTP, CUT, CTP y CATP), a través de un
Grupo de Trabajo Intersindical que a lo largo de muchas sesiones analizó la
problemática de la seguridad social en el país, y elaboró la posición sindical
unitaria en materia de protección social y la consiguiente Propuesta Sindical de
Reforma de la Seguridad Social, acogida y aprobada por los Comités
Ejecutivos de las confederaciones que suscriben. El Grupo de Trabajo
Intersindical estuvo conformado por los siguientes compañeros: a) Joaquín
Gutierrez, José Sandoval Elías y Victor Gorritti Candela (CGTP); b) Guillermo
Onofre Flores, Jorge Reyes Sota y Urbano Garay Gutiérrez (CUT);c) Juan
Miranda Donayre, Alejandro Ubillus Carrasco, Eduardo Marco Rueda y Augusto
Cruzado Zavala (CTP); y d) Rolando Torres Prieto, Doris Arias Inga y Néstor
5
Loayza Navarro (CATP). A todos ellos nuestro agradecimiento por su
dedicación y por la excelente tarea realizada.
Agradecemos muy encarecidamente a la OIT por el apoyo y
acompañamiento técnico ofrecido de modo constante durante el proceso de
elaboración de la propuesta sindical, tanto por parte de la Oficina Subregional
para los Países Andinos (OSRA) como por parte de la Oficina de Actividades
para los Trabajadores (ACTRAV), y cuyo auspicio ha sido crucial para poder
elaborar el documento de base, a través del colaborador externo Sr. Jaime
Sánchez Artega ( experto nacional en seguridad social de muy alta calidad
profesional), y para financiar esta publicación. Queremos reconocer el valioso
aporte técnico del Sr. Fabio Durán, Especialista en Seguridad Social de la
OSRA, cuyas orientaciones y claridad conceptual fueron una fuente muy
enriquecedora para realizar este trabajo especializado. Asimismo queremos
extender nuestro agradecimiento al Sr. Jesús García, Director del Proyecto
Seguridad Social para Organizaciones Sindicales (SSOS), por sus inestimables
sugerencias e ideas para mejorar la propuesta, y al Sr. Oscar Valverde,
Especialista ACTRAV, por sus eficientes coordinaciones y gestiones de
cooperación sindical, y su colaboración con la edición del material.
Esperamos que nuestra propuesta pueda ser de utilidad para las
instituciones públicas y privadas relacionadas con la seguridad social, el trabajo
y la salud, así como para otras entidades académicas, técnicas y sociales, y
para toda la ciudadanía en general. También es nuestro objetivo socializar la
propuesta sindical con las bases y con todos/as la trabajadores/as del país,
para propiciar una mayor toma de conciencia de la necesidad del cambio y
generar mejores condiciones para el diálogo social tripartito, el cual
entendemos como imprescindible para abordar la reforma de la seguridad
social peruana.
MARIO HUAMAN, SECRETARIO GENERAL
JOAQUIN GUTIERREZ, SECRETARIO DE BIENESTAR SOCIAL
CGTP
DOUGLAS FIGUEROA SILVA, PRESIDENTE
AUGUSTO CRUZADO ZAVALA, SECRETARIO NACIONAL DE SEGURIDAD
SOCIAL
CTP
JULIO CESAR BAZAN, PRESIDENTE
GUILLERMO ONOFRE FLORES, SECRETARIO DE SEGURIDAD SOCIAL
CUT
ALFREDO LAZO PERALTA, SECRETARIO GENERAL
MARIA CARMEN PANDURO YAMONA, SECRETARIA DE BIENESTAR
SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL
CATP
6
RESUMEN EJECUTIVO
Las manifiestas carencias del sistema de seguridad social peruano,
derivadas de la ausencia de una política de Estado en materia de protección
social, hacen necesaria una reformulación del sistema para superar sus déficits
y poder satisfacer las crecientes demandas de la ciudadanía en este campo. La
presente propuesta elaborada por las cuatro centrales sindicales mayoritarias
(CGTP, CUT, CTP y CATP) tiene esa finalidad, acorde con el enfoque del
trabajo decente de la OIT.
El bajo nivel de cobertura del sistema actual, en todas las contingencias:
salud, pensiones, riesgos del trabajo, prestaciones familiares, etc., exige una
respuesta integral del Estado. Abordar, por tanto, esta tarea de manera
participativa y democrática, lleva a la urgencia de reformar la organización del
sistema y sus aspectos institucionales, a mejorar los niveles de participación de
los trabajadores y sus representantes en la administración y gestión del
sistema. Implica también abordar la responsabilidad del Estado y de los
empleadores en el cumplimiento de la ley. Las brechas de cobertura que no
alcanzan a cubrir los programas de naturaleza contributiva, obligan a un aporte
fiscal, pero también al diseño y adopción de medidas concretas para combatir
la evasión contributiva.
Otro grupo de retos pendientes es el derivado de las carencias
institucionales como: insuficiencia de recursos públicos, déficit que en
pensiones ha estado caracterizado por un importante y prolongado costo fiscal
de la transición del modelo de gestión pública al modelo de gestión privada;
alta morosidad y evasión patronal; deficiencias en los mecanismos de
supervisión y control; inequidad e ineficiencia en la gestión; inequidad de
género (con dificultades de acceso a la salud de las mujeres y menor
constancia en los aportes por intermitencia en el mercado laboral formal), y
escasa atención a la familia.
En todas y cada una de las diferentes contingencias se subrayan estos
problemas con diferentes elementos identificadores; así, por ejemplo, en salud,
no existe en el sistema una instancia con poder de decisión y capacidad
institucional para lograr una gestión de políticas públicas de seguridad social en
salud armónica, articulada y coherente; hay claras deficiencias en el acceso a
la red de servicios, así como en la gestión de recursos humanos; incluso se
evidencia la falta de un modelo de contrataciones y adquisiciones adecuado a
las características de la seguridad social.
En el sistema de pensiones se aprecia una erosión de los mecanismos
de solidaridad, agudizada por una débil garantía estatal y por los altos costos
administrativos en la gestión privada.
La desarticulación y limitación del sistema de riesgos del trabajo, que
según estimaciones de OIT solo llega a cubrir al 4.5% de la PEA y lo convierte
en el sistema de menor cobertura en Latinoamérica, aunado a la ausencia de
un modelo de protección a la familia integrado en el sistema de seguridad
social, terminan por caracterizar la situación actual de la protección social en
Perú.
7
La PROPUESTA SINDICAL para un nuevo sistema de seguridad social
busca respuestas y soluciones ante el panorama descrito, para que a través del
diálogo social se de un impulso decidido a una Política de Estado en Protección
Social, buscando que el Estado cumpla con sus obligaciones de mejorar,
ampliar y garantizar la seguridad social para todos/as los/as peruanos/as,
otorgando las prestaciones que correspondan a las necesidades de los
asegurados y sus familias; y que estas prestaciones sean oportunas,
suficientes y con equidad de género, en un marco de solidaridad financiera con
recursos estables.
Se propone dotar al sistema de mecanismos de participación
democrática de los trabajadores y asegurados en la administración, gestión,
seguimiento y control de la seguridad social, y resolver las carencias
institucionales. Se enfatiza la necesidad de terminar con el incumplimiento en
las empresas (públicas y privadas) de las normas que establecen el derecho de
los trabajadores y las trabajadoras a acceder a la seguridad social.
Para ello debe diseñarse una Política Nacional de Seguridad Social que
sirva a la universalización de la cobertura en los diversos subsistemas, con un
régimen de seguridad social básico (salud y pensiones) de naturaleza pública y
obligatorio para todos y todas, pero que no excluye la posibilidad de
complementos voluntarios. Con financiamiento y prestaciones contributivas y
no contributivas, que sancione con eficacia la morosidad y la evasión en el
aseguramiento. Las políticas sociales del Estado, además, deben orientarse a
reforzar la política preventiva sanitaria y de seguridad y salud en el trabajo que
reduciría las enfermedades e incapacidades; las políticas sociales deben
potenciar la política educativa que contribuirían a combatir y prevenir la
exclusión social y la pobreza; y debe priorizarse la solución de los problemas
de salud de mayor prevalencia.
Para el régimen de pensiones se propone un sistema multipilar: un
primer pilar obligatorio y solidario para todos los trabajadores activos, con un
componente no contributivo y otro contributivo en función de la capacidad de
aportes de los asegurados, financiado por contribuciones tanto de trabajadores
como empleadores, y con aportaciones del Estado para los adultos mayores
pobres, y siempre con beneficios definidos. El segundo pilar del sistema de
pensiones del Perú, sería una pensión basada en el principio de cuenta
individual, de aportación definida o cuenta individual, administrada por las
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP´s), con financiamiento bipartito.
El tercer pilar sería voluntario, complementario, y disponible para cualquier
persona, ocupada o no. La propuesta sindical toma como principios rectores: el
derecho a una pensión justa y equitativa, con garantía de pensión mínima, en
el que las AFP´s complementen el pilar público sin sustituirlo, y con el Estado
como último garante.
En cuanto al sistema de salud se proponen también dos pilares, con el
fin de avanzar hacia una seguridad social en salud universal y solidaria: un
primer pilar solidario compuesto por el régimen contributivo de aseguramiento
en salud, de afiliación obligatoria para todos los trabajadores activos y con
aportaciones de empleador y trabajador; y un segundo pilar formado por un
régimen no contributivo de aseguramiento en salud financiado directamente por
8
el Estado, vía recursos fiscales, que permitirá extender la cobertura en salud a
amplios sectores de la población en condiciones de pobreza. Para dar la
eficacia adecuada al nuevo sistema de salud es necesario mejorar la gestión y
la calidad de los servicios, así como fortalecer a Essalud.
En cuanto a la cobertura de los riesgos profesionales, se propone
extender la protección a todas las categorías de empleos y actividades
económicas, sin distinción alguna, así como dotarse de un registro de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales completo y fiable, y dar a
la prevención de riesgos laborales un papel protagónico en todo el sistema,
tomando como base el principio de la responsabilidad objetiva del empleador
en las condiciones de trabajo generadoras de riesgos laborales.
Finalmente, las centrales sindicales proponemos la creación del Consejo
Nacional de Seguridad Social (CNSS), como espacio de diálogo social para la
formulación de políticas, la supervisión y la regulación del sistema, al que
deben rendir cuentas la Tesorería de la Seguridad Social, el Instituto Nacional
de Pensiones, el Instituto de Seguridad Social de Salud, el Instituto de Riesgos
del Trabajo y tres Superintendencias (por Salud - SAS, por pensiones – SAFP,
y por riesgos del trabajo-SART), y del que deben formar parte las
organizaciones sindicales, las organizaciones de empleadores y los máximos
responsables de la gestión del Sistema.
9
1.
INTRODUCCION
En diciembre del 2005, representantes de la CGTP, la CUT,la
CATP y la CTP, se reunieron con el objetivo de estudiar la situación de
la seguridad social en el Perú y evaluar el papel que le corresponde a las
organizaciones sindicales en torno a la promoción y defensa del
derecho a la seguridad social de los peruanos, coincidiendo en el
diagnóstico de un conjunto de problemas estructurales y preocupantes,
cuya solución requiere la acción unitaria, coordinada y permanente de
las centrales sindicales.
En la declaración conjunta emitida en aquella oportunidad, las
confederaciones trazaron como uno de sus principales objetivos la
“construcción conjunta de políticas sindicales en seguridad social, que
conduzcan a la formulación de una propuesta sindical de nuevo sistema
de seguridad social, a través de una reforma estructural integral” (ver
anexo 1). A partir de ahí se creó un Grupo de Trabajo intersindical que
se reunió en numerosas ocasiones para preparar el documento de base
que finalmente las centrales aprobaron. Fruto de estos esfuerzos ha sido
la elaboración de una PROPUESTA SINDICAL DE REFORMA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL, que garantiza, entre otros aspectos, el
reconocimiento de la seguridad social como un derecho humano
fundamental, el respeto a los convenios internacionales, el cumplimiento
de los principios solidaridad, equidad, integralidad y universalidad, y una
administración transparente, con participación tripartita, con aportes del
Estado, trabajadores y empleadores, que promueva nuevos esquemas
de financiamiento para la protección social de los trabajadores y la
ciudadanía.
El presente documento se ha realizado sobre la base de la
revisión de material bibliográfico y estadístico especializado de
diferentes autores, instituciones y organizaciones vinculadas a la
problemática de la Seguridad Social, así como de las sugerencias,
comentarios y opiniones recibidas de personalidades académicas,
trabajadores y asegurados. También se recibió apoyo técnico de la OIT
tanto para el tratamiento especializado del tema, como para profundizar
la reflexión y el debate técnico en este ámbito por parte de las
organizaciones sindicales.
La propuesta sindical considera las diversas trabas existentes
para el acceso universal a la seguridad social, y que son una expresión
de la exclusión social en el Perú. Destaca su carácter de derecho
humano protegido por normas internacionales de obligatorio
cumplimiento por parte del Estado peruano, haciendo referencia
constante a los principios que inspiran la seguridad social y las
prestaciones mínimas sustentadas en las nueve ramas básicas
establecidas en el Convenio 102 de la OIT. También se hace una
revisión sucinta de la reforma de la seguridad social en el Perú de 1993,
incidiendo en la identificación de los problemas centrales no resueltos a
través del tiempo.
10
El aspecto medular del documento es la formulación de un
conjunto de propuestas orientadas a una reforma integral del sistema de
seguridad social en el Perú, que recoge las inquietudes de los
trabajadores y asegurados afiliados a las centrales sindicales del país.
Merecen especial atención los apartados referidos a los objetivos del
nuevo sistema de seguridad social, los principios y conceptos en los que
se sustenta, su institucionalidad, y las características principales de los
regímenes de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos del trabajo.
Los regímenes de protección social son, por su propia naturaleza,
cambiantes; en consecuencia, se adaptan a las realidades políticas,
sociales, económicas y culturales de los países en los que se
desarrollan. En este sentido, nuestra propuesta de reforma no es
estática sino que se concibe como un proceso permanente en el que se
va observando la evolución en materia de cobertura, grado de
satisfacción, equilibrio económico, financiero y actuarial, y a partir de
estas constataciones se pueden ir realizando los ajustes necesarios.
En el desarrollo de los contenidos, se ha procurado lograr un
documento propositivo que tenga también una utilidad informativa y
formativa para todos/as los/as trabajadores/as.
11
2.
MARCO CONCEPTUAL
2.1
Exclusión social, políticas sociales y seguridad social
Las limitaciones de las políticas sociales y de lucha contra la
pobreza, aplicadas en las últimas décadas en el Perú, plantearon la
necesidad de un enfoque alternativo de políticas públicas. Este enfoque
sugiere que el concepto de exclusión social permite una observación
mas completa del estado actual de la pobreza y la articulación de una
estrategia alternativa de política social.
La exclusión social es generalmente definida como “la acción y
efecto de impedir la participación de ciertos grupos sociales en aspectos
considerados valiosos de la vida colectiva”1. Es un concepto más amplio
que el de pobreza ya que éste último se enfoca más en los niveles de
ingreso y en la identificación de necesidades básicas insatisfechas pero
no incorpora otros aspectos importantes sociales y políticos.
La exclusión social comprende fundamentalmente tres
dimensiones: económica, social y política. La exclusión económica está
vinculada a la falta de medios y capacidades para participar en la
producción; la exclusión política se presenta cuando las personas
carecen de derechos (civiles, políticos, sociales, económicos y
culturales) garantizados por una autoridad legítima.
Desde esta perspectiva, para combatir las desigualdades
generadas por la exclusión social y promover la integración social y el
desarrollo humano, es necesario diseñar y poner en práctica políticas
sociales coherentes “(…) llevadas adelante principalmente por el Estado,
a través del presupuesto público, pero también por otro conjunto de
instituciones públicas, privadas, sociales, organizaciones no
gubernamentales, etc”.2
Uno de los derechos sociales fundamentales cuya carencia está
vinculada a la exclusión social es la seguridad social (protección básica
de la salud, pensiones y aseguramiento de los riesgos del trabajo) la
misma que “forma parte indispensable de la política social de los
gobiernos y es una herramienta importante para evitar y aliviar la
pobreza. A través de la solidaridad nacional y la distribución justa de la
carga, puede contribuir a la dignidad humana, a la equidad y a la justicia
social”.3
Para la OIT el trabajo decente es uno de los medios más eficaces
para superar la pobreza. Precisamente el concepto de trabajo decente
incluye la protección social como uno de los componentes esenciales.
Por eso, no es posible implementar una política social coherente,
que pretenda combatir la pobreza y la exclusión social, sin una clara
Figueroa, D. Sulmont y T. Altamirano: “Exclusión social y desigualdad en el Perú”. Lima ,1996
Murro, Ernesto: “El dilema de la seguridad social en el Cono Sur”. OIT. Lima, 2004
3
OIT: Seguridad social: un nuevo consenso”. Ginebra, 2002
1
2
12
política promotora de la seguridad social. En consecuencia
consideramos que para combatir la pobreza y reducir la exclusión
social es necesario diseñar y poner en práctica una política de
seguridad social que garantice a los trabajadores (as) el respeto a
este derecho y el acceso progresivo de todos/as los/as
ciudadanos/as a la seguridad social.
2.2.
¿Qué es la seguridad social?
Siempre ha sido una preocupación de las comunidades humanas
la protección de las necesidades individuales y colectivas de sus
miembros. Fueron diversos los mecanismos de protección social que
adoptaron para protegerse de los peligros y riesgos circundantes. Estos
mecanismos de protección diseñados a lo largo del tiempo, como el
ahorro, la asistencia social, los basados en la idea de solidaridad y
mutualidad, y el seguro privado, son precedentes históricos de lo que
hoy es la Seguridad Social.
En la época contemporánea, los acontecimientos políticos y
sociales en Europa impulsaron notables avances en materia de
protección social. Sin embargo, progresivamente se va haciendo
evidente la incapacidad del liberalismo económico para hacer frente a
las necesidades sociales de la nueva sociedad industrial. El desarrollo
del movimiento obrero y del socialismo generó condiciones políticas y
sociales favorables a la adopción de medidas destinadas a resolver las
necesidades sociales de los trabajadores. En Alemania, surge el
“Socialismo de Estado” que inspiraría el surgimiento de los Seguros
Sociales (régimen contributivo) como seguros obligatorios, siendo una
nueva forma de protección social.
En otros países, se introdujeron sistemas basados en
cotizaciones o basados en fondos estatales. Este último sistema es lo
que se denomina seguridad social y al que la OIT define como “la
protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una
serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales
que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuerte
reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad,
maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo,
invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia
médica y de ayuda a las familias con hijos”.4
2.3.
La seguridad social es un derecho humano fundamental
Para las Naciones Unidas los derechos humanos son “las
condiciones de la existencia humana que permiten al ser humano
desenvolverse y utilizar plenamente sus dotes de inteligencia y de
conciencia en orden a la satisfacción de las exigencias fundamentales
que le imponen su vida espiritual y natural”.5 Los derechos humanos
4
5
OIT: “Seguridad Social: Guía de Educación Obrera”.Ginebra, 1995
Citada por Francisco del Solar en “Los Derechos Humanos y su protección”
13
constituyen uno de las más importantes conquistas democráticas de la
humanidad en su permanente lucha por alcanzar la justicia social. Son
derechos inherentes al ser humano que este ejerce a través de su
desenvolvimiento individual y social. La protección involucra no sólo los
derechos civiles y políticos sino también los económicos, sociales y
culturales.
La seguridad social es la protección que la sociedad proporciona
a sus miembros (seres humanos) mediante la cobertura de las
contingencias sociales. La seguridad social busca la protección integral
de las personas ante las dificultades de la vida, particularmente cuando
debe enfrentar riesgos como las privaciones económicas y sociales,
enfermedad, maternidad, accidentes de trabajo, vejez y otros.
La cobertura de las contingencias sociales, razón de ser de la
seguridad social, es parte fundamental de los derechos humanos; es
decir, no se conciben derechos sin la cobertura integral de las
contingencias sociales. No se puede sostener la existencia de derechos
humanos si las personas no están protegidas por las contingencias de
salud, de vejez, de empleo y de cargas de familia.
El carácter de derecho humano fundamental de la seguridad
social aparece sancionado en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, cuyo Art. 22 establece que "Toda persona, como miembro de
la sociedad, tiene derecho a la seguridad social y a obtener, mediante el
esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la
organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los
derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su
dignidad y al libre desarrollo de su personalidad".
El Art. XVI de la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre (1948) precisa que: "Toda persona tiene derecho a
la seguridad social que lo proteja contra las consecuencias de la
desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de
cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o
mentalmente para obtener los medios de subsistencia”.6
La Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1959,
ratificada por el Perú el 28 de julio de 1978, ratifica en su Art. 26 la
obligación de los Estados de “lograr progresivamente la plena efectividad
de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales” 7 y
el Protocolo, en su Art. 9, reconoce el derecho de toda persona a la
seguridad social.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, sociales y
culturales (PIDESC), pacto ratificado por el Perú el 28 de abril de 1978,
prescribe que “los Estados partes en el presente pacto reconocen el
derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”.
6
7
Zovatto, Daniel: “Los Derechos humanos en el Sistema Interamericano (…) ”. Costa Rica, 1987
Idem.
14
Asimismo, el Pacto establece las obligaciones que contraen los Estados
para “adoptar medidas (…) hasta el máximo de los recursos de que
disponga, para lograr progresivamente por todos los medios apropiados,
inclusive en particular la adopción de mediadas legislativas, la plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
La Comunidad Andina de Naciones (CAN) también desempeña un
importante rol en el reconocimiento y respeto del derecho humano a la
seguridad social. Prueba de ello son una serie de instrumentos relativos
a la seguridad social y a la seguridad y salud en el trabajo. Uno de estos
instrumentos es la decisión 583, sustitutoria de la Decisión 546,
Instrumento Andino de Seguridad Social, que tiene como objetivo, entre
otros, garantizar a los migrantes laborales la aplicación del principio de
igualdad de trato a percibir las prestaciones de seguridad social durante
su residencia en otro país miembro, así como garantizar a los migrantes
laborales la conservación de los derechos adquiridos.
La Resolución sobre Seguridad Social de la 89º Conferencia
Internacional de la OIT (2001), ratificó que “la seguridad social es (…) un
derecho humano fundamental y un instrumento esencial para crear
cohesión social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la
integración social (…) 8.
2.4.
Las prestaciones de la seguridad social
Las prestaciones de seguridad social son “el conjunto de bienes y
servicios que los organismos de seguridad social o los seguros sociales
otorgan a las personas para prevenir los riesgos sociales o reparar sus
efectos”. (Rendón: 1985). En la normativa internacional (9) las normas de
seguridad social han sido divididas conceptualmente por la OIT en tres
generaciones:
a) Primera Generación de normas (1919-1944).- Son las normas
adoptadas hasta fines de la Segunda Guerra Mundial. Es la
denominada era de los seguros sociales. Están referidas al
establecimiento de “un sistema de seguro obligatorio relativo a un
riesgo determinado que cubra los principales sectores de actividad y
las principales categorías de trabajadores”.10
b) Segunda Generación de normas (1944-1952).- Son las normas
adoptadas con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial.
Corresponde a la era de la seguridad social. El objetivo era “unificar y
coordinar los diferentes regímenes de protección en un sistema único
de seguridad social que cubra todas las contingencias y todos los
trabajadores”. Una de las normas más importantes adoptada en este
período fue el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima),
8
OIT: Seguridad Social: Un nuevo consenso, Ginebra, 2001
G. López M. , R. Silva y A. Egorov: “Las Normas Internacionales del Trabajo. Un Enfoque Global”.
OIT. Ginebra, 2001.
10
Op. cit
9
15
1952 (núm. 102), que se basó en el principio de un sistema general
de seguridad social.
c) Tercera Generación de normas (1952-2000).- Son los instrumentos
adoptados con posterioridad al Convenio núm. 102.
Para los fines del presente apartado, interesa destacar las normas
de segunda generación y especialmente el Convenio núm. 102 sobre la
seguridad social (norma mínima) en la medida en que este Convenio
significó “una evolución respecto a las normas anteriores debido a que
en un mismo instrumento se trata de las nueve ramas principales de la
seguridad social”.11 El Convenio 102 introduce la idea del nivel mínimo
de protección que debe ser alcanzado por los Estados miembros en
relación a su desarrollo económico y social, y del cual no pueden
sustraerse. Este nivel mínimo comprende las siguientes nueve ramas
principales de la seguridad social:
i) Asistencia médica.
La asistencia comprende todo estado mórbido, cualquiera que
fuere su causa y la necesidad de asistencia médica que de ella se
derive. El Convenio 102 cubre igualmente la asistencia médica
necesaria durante el embarazo, el parto y sus consecuencias. El Estado
debe garantizar a las personas protegidas la concesión de asistencia
médica de carácter preventivo (artículo 7 del Convenio 102 y artículo 8
del Convenio 130).
ii) Prestaciones monetarias de enfermedad
Comprende la incapacidad para trabajar resultante de un estado
mórbido, que entrañe la suspensión de ganancias. La Recomendación
núm. 134 estipula que “debería concederse la prestación cuando la
ausencia al trabajo esté justificada por el hecho de que el interesado
esté bajo observación médica con fines de readaptación o tenga un
permiso de convalecencia”.
iii) Prestaciones de desempleo
La contingencia cubierta deberá comprender “la suspensión de
ganancias ocasionadas por la imposibilidad de obtener un empleo
conveniente en el caso de una persona protegida que sea apta para
trabajar y esté disponible para el trabajo”. El Convenio 168 precisa que
la persona deberá estar efectivamente en busca de empleo. El Convenio
102 enfatiza sobre el desempleo total. El Convenio 168 prevé que los
Estados deberán, por una parte, realizar esfuerzos para extender la
protección a la pérdida de ganancias debida al desempleo parcial y a la
suspensión o a la reducción de ganancias debidas una suspensión
temporal del trabajo y, por otra parte, prever el pago de indemnizaciones
11
Op. cit
16
a los trabajadores a tiempo parcial que están efectivamente en busca de
un empleo a tiempo completo.
iv) Prestaciones de vejez
El riesgo cubierto es la supervivencia más allá de una edad
prescrita. De conformidad con el artículo 26 del Convenio 102 y el
artículo 15 de Convenio 128, la edad prescrita normalmente no deberá
superar los 65 años. Los convenios autorizan, sin embargo, la fijación de
una edad más elevada en función de criterios específicos. En el
Convenio 102, se toma en cuenta la capacidad de trabajo de la personas
de edad avanzada y, en el Convenio 128, los criterios demográficos,
económicos y sociales apropiados, justificados por datos estadísticos.
Los Estados pueden reducir la edad que da derecho a percibir la
pensión de vejez. El Convenio 128 establece que si la edad prescrita
fuera igual o superior a 65 años, esa edad deberá ser reducida para las
personas que hayan estado trabajando en labores consideradas por la
legislación nacional como penosas o insalubres a los efectos de la
prestación de vejez.
v) Prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedad
profesional
La contingencia cubierta comprende: el estado mórbido; la
incapacidad para trabajar y la invalidez o disminución de las facultades
físicas producidas por un accidente del trabajo o por una enfermedad
profesional prescrita. La contingencia comprende asimismo la pérdida de
medios de existencia sufrida en caso de muerte del sostén de familia
como consecuencia de una lesión profesional. En el marco del Convenio
102, los beneficiarios serán la viuda y los hijos. Para el Convenio 121 se
tratará de categorías de beneficiarios prescritas a saber: la viuda, de
acuerdo con lo que prescriba la legislación nacional; el viudo a cargo e
incapacitado; los hijos a cargo del fallecido, y toda otra persona que
fuera designada por la legislación nacional (generalmente los padres, los
abuelos, etc.).
vi) Prestaciones familiares
La contingencia cubierta será “la de tener hijos a cargo en las
condiciones que se prescriban”. El artículo 1 del Convenio 102 precisa
que el término “hijo” designa un hijo en la edad de asistencia obligatoria
a la escuela o al que tiene menos de 15 años.
vii) Prestaciones de maternidad
La contingencia cubierta deberá comprender, por una parte, el
embarazo, el parto y sus consecuencias, y por otra, la suspensión de
ganancias que ocasionen. El Convenio 183, si bien no define
expresamente la contingencia, cubre los mismos riesgos que el
Convenio 102, garantizando incluso prestaciones más amplias.
17
viii) Prestaciones de invalidez
Consiste en la ineptitud para ejercer una actividad profesional, en
un grado prescrito, cuando sea probable que esta ineptitud será
permanente o cuando la misma subsista después de cesar las
prestaciones monetarias de enfermedad (artículo 54 del Convenio 102 ).
ix) Prestaciones de sobrevivientes.
Comprende la pérdida de medios de existencia sufrida por la
viuda o los hijos como consecuencia de la muerte del sostén de familia
(artículo 60 del Convenio 102 y artículo 21 del Convenio 128). La
protección comprende entonces a la viuda que estaba a cargo del sostén
de familia fallecido así como a los hijos cuyo sostén de familia (padre o
madre) haya fallecido. El término hijo designa al hijo en la edad de
asistencia obligatoria a la escuela o al que tiene menos de 15 años, o al
hijo que no ha alcanzado una edad prescrita superior a los 15 años y
que sea aprendiz o estudiante o padezca una enfermedad crónica o una
dolencia que lo incapacite para toda actividad lucrativa.
2.5.
Cobertura
La cobertura “es el referente poblacional al que va dirigido un
sistema de seguridad social” 12. Importantes sectores de la población en
el mundo están excluidos de la protección de la seguridad social. En el
área andina y en el Perú, está exclusión adquiere rasgos particularmente
graves debido a que no sólo no se ha extendido la cobertura sino que, lo
que es mas grave, se ha reducido de manera considerable.
El tema de la cobertura es de especial relevancia cuando se trata
de elaborar políticas en materia de seguridad social. Por eso, las
organizaciones sindicales colocamos este tema en el centro del debate
de la reforma de la seguridad social en el Perú.
Tratar el tema de la cobertura obliga a reflexionar acerca de su
extensión (número de personas alcanzadas por la protección) y de la
calidad (suficiencia de las prestaciones). La cobertura también lleva a
reflexionar acerca de las desigualdades e inequidades que genera el
mercado de trabajo y que los programas de seguridad social tienen que
enfrentar para evitar agravar las condiciones de vida de la población.
2.6.
Principios de la Seguridad Social
La práctica de la seguridad social en el devenir histórico de la
sociedad contemporánea, ha originado un conjunto de orientaciones que
han inspirado las políticas de seguridad social elaboradas para lograr la
prevención y la cobertura de los riesgos sociales. Estas orientaciones
surgidas de la experiencia de la seguridad social han sido denominadas
por la doctrina como principios de la seguridad social. Los principios de
la seguridad social pueden ser conceptualizados como “los cimientos
12
Murro. Op.cit
18
que la sostienen y la conforman, sin los cuales perderían su identidad y
razón de ser. En ellos se basan o debieran basarse, en general, los
sistemas de seguridad social. Buscan cumplir diversas funciones:
inspiran y determinan las normas, y permiten dar soluciones coherentes
tanto a los casos previstos como a los dudosos” 13. Esos principios son:
a) Universalidad.- Según este principio la seguridad social se orienta a
la necesidad de suministrar las prestaciones a todas las personas sin
excepción. Su esencia deriva del carácter de derecho humano
fundamental de la seguridad social. El principio de universalidad tiene
dos vertientes: “La objetiva significa que la seguridad social debe
cubrir todas las contingencias a las que esta expuesto el hombre que
vive en sociedad. La subjetiva, que todas las personas deben estar
amparadas por la seguridad social.” 14
b) Internacionalidad.- Por este principio una persona o un trabajador y
su familia, que se desplaza de un país a otro por diversos motivos o
por trabajo, deben tener derecho a recibir las prestaciones de la
seguridad social en el lugar donde se encuentren y a añadir a su
record el tiempo de trabajo y los aportes acumulados en otro país. El
principio de internacionalidad en materia de seguridad social es el
fundamento para la protección de los trabajadores que emigran a
otros países en busca de empleo. La aplicación de este principio es
hoy más importante que nunca en la medida en que, en la era de la
globalización, la movilidad de la fuerza de trabajo se ha hecho más
intensa y requiere ser protegida.
c) Integralidad.- Por el principio de integralidad, las personas deben
tener acceso a todas las prestaciones que les sean necesarias para
defenderse de los riesgos sociales. Si bien la aspiración es proteger
a las personas contra todos los riesgos, por ahora, los que son
susceptibles de ser cubiertos se encuentran precisados en el
Convenio 102 de la OIT, con una serie de prestaciones (nueve
ramas) mínimas que son el fundamento de la seguridad social.
d) Uniformidad (igualdad).- Por el principio de uniformidad, todas las
personas tienen derecho a ser amparadas “igualitariamente ante una
misma contingencia” 15. Todos los beneficiarios tienen derecho a que
se le otorgue prestaciones semejantes en calidad y cantidad. Esto
quiere decir que “las prestaciones deben bastar para neutralizar
adecuadamente los riesgos en función de la necesidad. Cabe
distinguir, en este aspecto, que las prestaciones de enfermedad,
maternidad, accidente y muerte, en tanto se suministra a la persona
como entidad biológica, deben ser necesariamente iguales, y que las
prestaciones en dinero, como pagos sustitutorios o complementarios
de las remuneraciones, pueden variar entre un límite mínimo y un
13
Op.cit
Op.cit
15
Op.cit.
14
19
límite máximo, según las necesidades y el monto de las aportaciones
que indican el nivel de vida del beneficiario”. 16
e) Solidaridad.- Según este principio todas las personas de la sociedad
tienen el deber de contribuir a financiar las prestaciones de seguridad
social, de este modo “las personas capacitadas para el trabajo, o con
recursos suficientes para contribuir (capacidad contributiva),
suministran, en cada momento, los recursos que las personas
incapacitadas o necesitadas reciben como prestaciones para
beneficiarse, a su vez de la solidaridad de los otros cuando ellos
tengan necesidad de las prestaciones sin que haya correlación entre
lo que cada uno aporta y lo que recibe” 17. El principio de solidaridad
constituye una “herramienta esencial a efectos de cumplir con el
objetivo esencial de la seguridad social: la redistribución de la riqueza
con justicia social” 18. El principio de solidaridad está pues en la
naturaleza misma de la seguridad social. No es posible un sistema de
seguridad social sin el componente de solidaridad. En consecuencia,
toda propuesta de reforma de la seguridad social requiere que ese
componente sea central.
f) El Principio de unidad.- Presupone que todas las prestaciones de la
seguridad social deben ser suministradas por una sola entidad o por
un sistema de entidades entrelazadas orgánicamente y vinculadas a
un sistema único de financiamiento. Inspira la aparición de este
principio una necesidad de carácter operacional para viabilizar los
principios relativos a las prestaciones, y, sobre todo, el principio de
solidaridad. La unidad de gestión permite “una mejor planificación,
dirección, coordinación organización y control, y la economía en los
gastos de administración”. 19 A los principios clásicos de la teoría de
la Seguridad Social, se han sumado aquellos que fueron
progresivamente incorporados en los Convenios y Recomendaciones
de la OIT, adoptados entre 1944 y 1988 (Gruat: 1998). Así se
reconocen como principios de la seguridad social el de igualdad de
trato, el de participación y administración democrática, y el de
responsabilidad del Estado.
g) Igualdad de trato.- corresponde al hecho de que la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, según la cual todo ser humano,
como tal, tiene el derecho a la seguridad social, prohíbe toda clase
de discriminación (art. 2.1). El tema reviste particular importancia en
su relación con la discriminación basada en motivos de sexo, de
nacionalidad y de residencia. Este principio tiene enorme relevancia y
debe ser tenidos en cuenta al momento del diseño de una reforma
del sistema de pensiones.
Rendón, Jorge, “Derecho de la Seguridad Social”. Lima, 1995
Rendón, Jorge, “Derecho de la Seguridad Social”. Lima, 1995
18
Murro. Op. Cit.
19
Rendón, Op.Cit
16
17
20
h) Obligatoriedad.- la seguridad social es necesaria, sin perjuicio de
que pueda aceptarse la cobertura optativa y voluntaria, de acuerdo a
ciertas condiciones y como adecuado complemento de los regímenes
obligatorios indispensables.
i) Responsabilidad general del Estado.- Este principio se deriva de la
naturaleza de los derechos humanos de la seguridad social. En virtud
de los instrumentos internacionales de derechos humanos, el Estado
no puede sustraerse a la obligación de proteger las necesidades de
la población ante la ocurrencia de contingencias.
j) Administración democrática.- la sociedad debe involucrarse en la
administración y dirección de la seguridad social a través de sus
organizaciones representativas (Convenio 102 de la OIT).
2.7.
La Importancia de las Resoluciones y Conclusiones de la OIT
relativas a la seguridad social.
La importancia de destacar los principios de la seguridad social,
radica en que toda propuesta de reforma del sistema de seguridad social
debe atenerse a ellos sino se quiere desnaturalizar su papel. Proceder
de otra manera puede desviar el sistema de su objetivo principal cual es
la protección social. No debe olvidarse que las reformas impulsadas por
el Banco Mundial, particularmente en América Latina, se basaron
principalmente en una visión económica y financiera del papel de los
sistemas de protección social, sin entender su carácter de derecho
humano fundamental.
En la 89º Conferencia Internacional de Trabajo (2001), este fue
un tema central que concitó especial atención entre los delegados,
expertos y observadores. En dicha Conferencia, y luego de un amplio
debate realizado sobre la base del Informe VI (Seguridad Social: temas,
retos y perspectivas), se alcanzaron importantes acuerdos que se
constituyen en orientaciones fundamentales para emprender una
reforma eficiente de la seguridad social. Murro 20 ha resumido muy bien
estas orientaciones en 12 coincidencias:
20
1.
La seguridad social es un derecho humano fundamental.
2.
La necesidad de dar la máxima prioridad a la cobertura de la
seguridad social.
3.
No hay un modelo único ejemplar, y le incumbe a cada sociedad
determinar los regímenes que le conviene.
4.
El Estado prioritariamente tiene la función de favorecer, mejorar y
ampliar la seguridad social, y de establecer un marco normativo
eficaz con mecanismos de aplicación y control.
Op.cit
21
5.
La importancia del diálogo social para asegurar la eficacia en la
institución o ampliación de la seguridad social, en su evaluación, y
en el desarrollo de opciones para hacer frente a cualquier
desequilibrio financiero, así como en la participación de los
interlocutores sociales en la formulación de la estrategia nacional,
en la gestión de los sistemas nacionales y de los regímenes
complementarios.
6.
En los sistemas de pensiones en los que existen los regímenes de
de cuentas de capitalización individual en el que el riesgo es
individual; este no debe debilitar los sistemas de solidaridad.
7.
Los regímenes de pensiones obligatorios deben garantizar
pensiones suficientes y solidaridad nacional.
8.
Las medidas para aumentar el empleo y el crecimiento sostenible
que genere empleo productivo como soluciones frente al impacto
del envejecimiento en los sistemas de pensiones y en el costo de
la asistencia médica.
9.
La necesidad de promover el acceso al empleo decente.
10.
Promover la igualdad entre hombres y mujeres como cimiento y
eje de la seguridad social y para el óptimo desarrollo de la
sociedad.
11.
La pandemia del VIH-SIDA tiene consecuencias catastróficas en
diversos sectores de la sociedad e influye en el financiamiento de
la seguridad social y la salud.
12.
La OIT debe encarar sus actividades en seguridad social
basándose en la Declaración de Filadelfia, en el concepto de
trabajo decente y normas internacionales respectivas; priorizando
en sus actividades la extensión de la cobertura.
La importancia de estas conclusiones radica en que constituyen
ejes programáticos de consenso para enfrentar los retos de la seguridad
social en la comunidad internacional y bases sólidas sobre las cuales se
debe emprender la tarea de construir consensos en los países
miembros, como es el caso del Perú, para impulsar una reforma integral
de la seguridad social.
22
3.
LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERÚ
3.1.
Antecedentes
Antes de las reformas que se hicieron al sistema a inicios de la
década de los noventa, el sistema de seguridad social estaba a cargo
del Estado. En la década de los 70 se inicia un proceso de unificación de
sistemas (Seguro Obrero y Seguro del Empleado) para uniformizar
también las condiciones de acceso y las prestaciones.
En los 80 el sistema se organizaba en dos grandes campos: el de
la salud y el de las pensiones. La gestión de los Regimenes de
Prestaciones de Salud (Decreto Ley 22482 ) y del Sistema Nacional de
Pensiones (Decreto Ley 19990), eran responsabilidad de una entidad
autónoma y descentralizada, llamada Instituto Peruano de Seguridad
Social (IPSS), a la que debían afiliarse obligatoriamente los trabajadores
dependientes y a la que debían aportar éstos y sus empleadores. La
tasa era de carácter bipartita, y equivalía al 9% de la remuneración para
cada régimen; el empleador cubría el 6%, y el trabajador el 3%..
El Régimen de Prestaciones de Salud estaba dirigido a
trabajadores en actividad, pero también protegía a los pensionistas que
sufrieran contingencias temporales como las enfermedades que causan
un mayor gasto o una incapacidad para el trabajo. Las prestaciones
asistenciales cubrían la necesidad de consultas médicas, medicamentos,
pruebas de laboratorio, etc.; y las prestaciones económicas, conocidas
como subsidios, sustituían las remuneraciones dejadas de percibir.
El Sistema Nacional de Pensiones beneficiaba a quienes habían
cesado de modo definitivo en el trabajo u empleo, por contingencias
permanentes, como la vejez y la invalidez; o a los familiares
sobrevivientes del titular fallecido. Su objetivo fundamental era
únicamente la de reemplazar la remuneración y por ello solo otorgaba
pensiones.
Además de estos dos regímenes, existían también regimenes
especiales. El más importante de estos regímenes se mantenía en el
ámbito de las pensiones, y era el Régimen de Pensiones y
Compensaciones por Servicios Civiles prestados al Estado (Decreto Ley
20530). En realidad este sistema fue concebido desde sus origenes
como cerrado, a favor de los trabajadores públicos que ingresaron hasta
el 11 de Julio de 1962. No obstante, pese a que desde que apareciera
fuera considerado un régimen cerrado, fue varias veces reabierto por
leyes e interpretaciones administrativas y judiciales, debido a las
ventajas que ofrecía con respecto al Sistema Nacional de Pensiones.
Especialmente en lo que se refiere a los requisitos (edad y años de
aportación menores al del SNP) para adquirir una pensión, a los que se
agrega el hecho de que se podía computar como años de servicios los
años de formación profesional.
23
La Constitución de 1979, vigente a fines de los 70 y sobre todo
durante los 80, hasta el autogolpe de 1992, regulaba la previsión social
como un derecho fundamental de la persona. Establecía dos modelos de
previsión social, uno de carácter universal como es la seguridad social, y
otro laboral como es el Seguro Social. Así podían actuar como
entidades aseguradoras, conjuntamente con el Seguro Social, otras
entidades de naturaleza pública o privada que ofrecieran mejores
prestaciones y que contaran con el consentimiento de los asegurados.
Estos podían afiliarse complementariamente a otras entidades sin
desafiliarse del Seguro Social. El sector privado no había incursionado
todavía en la seguridad social, sólo lo había hecho en el área de la
salud, pero lo hacia en forma complementaria al Régimen de
Prestaciones de Salud, al que podían acceder un reducido grupo de
personas que tenían las posibilidades económicas para pagar las primas
de un seguro de naturaleza privada.
A fines de la década de los ochenta se había desatado una
verdadera crisis que afectaba al sistema de seguridad social. El uso
indebido de los fondos de la seguridad social por los sucesivos
gobiernos, para fines ajenos a la misma y en cuantía incalculable, la
pérdida de autonomía, la corrupción, y la ineficiencia en la calidad de los
servicios a los asegurados, fueron los factores desencadenantes de la
crisis. En aquel entonces se divisaban dos vías o perspectivas para darle
salida a dicha crisis:
3.2.

En una de ellas, la crisis podía resolverse a través de modificaciones
legislativas, mejoras en la gestión administrativa y voluntad política.

La otra perspectiva, sostenía que la salida consistía en promover la
incursión de la empresa privada en la cobertura de la salud y de las
pensiones.
La Reforma de 1993
El autogolpe presidencial de 1992 y la nueva Constitución de
1993, brindaron el contexto político y constitucional propicio para que el
sector privado se instalara en la provisión de servicios de la seguridad
social.
Para el posicionamiento de la empresa privada en este ámbito, el
debate se centraba en determinar el grado de participación que le debía
corresponder. El dilema consistía “en si se debían mantener las
entidades públicas, a cargo de prestaciones básicas, con afiliación y
aportación obligatoria de los trabajadores dependientes, aunque la tasa
de la contribución se rebajara y reservar la presencia privada para la
cobertura adicional, o si se debía permitir que los trabajadores eligieran
entre la afiliación y aportación exclusiva a una entidad pública o a una
privada, las que competirían por la prestación del mejor servicio”. 21 En
21
Defensoría del Pueblo: Informe Defensorial No. 85 Lima, 2004
24
otras palabras, si se requería un esquema complementario o uno
alternativo.
En materia de pensiones, se impone el modelo alternativo22 en el
que el asegurado debía optar entre permanecer en el sistema público de
reparto del Sistema Nacional de Pensiones (D.L Nº 19990) o afiliarse al
recién creado Sistema Privado de Pensiones (Decreto Ley 25897) de
capitalización individual.
Creado el régimen de capitalización individual, las decisiones
políticas y legislativas del Estado, debilitaron el sistema previsional
público. Con estas medidas legislativas, afiliarse al Sistema Privado de
Pensiones (SPP) fue mucho más sencillo que al Sistema Nacional de
Pensiones, fue posible trasladarse del Sistema Nacional de Pensiones
(SNP) al Sistema Privado, pero fue imposible (salvo excepciones, a
veces difícil de probar) el retorno al primero. También se dieron una
serie de beneficios a los trabajadores que se pasaran del sistema
público al sistema privado, se rebajó la tasa de aportación al Sistema
Privado de Pensiones y se elevó la del Sistema Nacional de Pensiones;
se aumento la edad de jubilación en el sistema nacional para equipararla
a la del sistema privado. La reforma realizó sustanciales cambios al
Sistema Nacional de Pensiones que perjudicaron a afiliados y
pensionistas:

Fue elevado el número mínimo de años de aportación para tener
derecho a una pensión de jubilación de 15 y 13, para hombres y
mujeres, respectivamente, a 20 años para todos los afiliados al
sistema;

se modificó la base de cálculo de la remuneración de referencia para
la determinación de la pensión a percibir, que era el promedio de las
últimas 12 remuneraciones y pasó a ser el promedio de las últimas
36, 48 ó 60 remuneraciones;

se fijó un tope a las pensiones estableciendo una pensión máxima de
600 nuevos soles mensuales.

simultáneamente, se aumenta la edad para la jubilación de 60 y 55
años para hombres y mujeres, respectivamente, a 65 para todos y,

se estableció el aporte exclusivo de los trabajadores el mismo que se
incrementó en 9% de la remuneración primero, 11% de la
remuneración después para luego alcanzar el 13% (Ley 26504 ).
En el Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios
Civiles Prestados al Estado, se declaró la nulidad de pleno derecho de
las incorporaciones o reincorporaciones al régimen que se habían
producido con infracción de la normatividad legal (Decreto Legislativo
763).
22
Voluntario en la elección pero sustitutivo del reparto una vez elegido.
25
También se interpretó que la nivelación de las pensiones a que se
refería la Constitución de 1979, debía realizarse con la remuneración de
un trabajador sujeto al régimen laboral público. El propósito era la
nivelación en función de las bajas remuneraciones de los trabajadores
del régimen laboral público. A todo ello se sumó la fijación de topes para
estas pensiones a través de las leyes de presupuesto público hasta
llegar a la norma que lo equiparó al sueldo de un congresista y después
se las ha fijado en función de la unidad impositiva tributaria.
Para completar los cambios al régimen, se procedió a la
modificación de otras normas referidas a pensiones de jubilación y
sobrevivientes orientadas a su restricción. En mismo régimen también se
elevaron los aportes por tramos y se ha estableció una contribución
solidaria por el monto que exceda de 14 unidades impositivas tributarias
anuales, con la tasa del impuesto a la renta.
Otro aspecto que modificó la reforma fue el referido a la gestión
unitaria de los sistemas de salud y de pensiones. Como se sabe, la
gestión de la seguridad social estaba a cargo del Instituto Peruano de
Seguridad Social, la reforma la desdobla en dos entidades, una para la
gestión del seguro social en salud, llamada Seguro Social de Salud
(ESSALUD) (Ley 27056) y la otra para la gestión del régimen público de
pensiones, denominada Oficina de Normalización Previsional (ONP) (D.
Ley 25697). Este cambio significó la perdida de la unidad del sistema y
de la autonomía, debido a que ESSALUD pasó a depender del
Ministerio de Trabajo y la ONP del Ministerio de Economía y Finanzas.
La ONP centralizó la administración de las pensiones del régimen
público a cargo del Estado, hasta que fue declarada inconstitucional por
el Tribunal Constitucional, momento a partir del cual se limita a la gestión
de las pensiones del régimen del Decreto Ley 19990, quedando la
gestión del régimen del Decreto Ley 20530 en manos de la entidad
pública en que se habían generado.
En seguridad social en salud, la salida consistió también en
promover la incursión de la empresa privada en la cobertura de la salud
bajo un esquema complementario con la denominada modernización de
la seguridad social. Para ello se crean las Entidades Prestadoras de
Salud (EPS) como empresas e instituciones públicas o privadas distintas
del Instituto Peruano de Seguridad Social, para prestar servicios de
atención para la salud con infraestructura propia y de terceros, sujetas al
control de la creada Superintendencia de Entidades Prestadoras de
Salud (SEPS). Asimismo, se estableció un crédito contra aportes a favor
de las entidades empleadoras que otorguen cobertura de salud a sus
trabajadores mediante servicios propios o a través de planes o
programas de salud contratados con Entidades Prestadoras de Salud
para dar cobertura de “capa simple” con base en un Plan Mínimo de
Atención, y se establecen co-pagos, manteniendo la cobertura de
atenciones de “alta complejidad” a cargo del Seguro Social de Salud
(Essalud).
26
En lo referente al aseguramiento de riesgos laborales se
emprendió un verdadero retroceso, pues se creó el Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) que otorga cobertura
adicional sólo a los afiliados regulares del Seguro Social de Salud que
desempeñan actividades de “alto riesgo”
determinadas mediante
Decreto Supremo. El SCTR es de carácter obligatorio para las empresas
que realizan actividades de “alto riesgo” y su financiamiento corre por
cuenta de la entidad empleadora. Se estableció que los empleadores
podrían contratar libremente el SCTR con Essalud o las EPS para cubrir
las prestaciones de salud en caso de accidente o enfermedades
profesionales. También se estableció que este seguro cubriría las
prestaciones económicas por invalides temporal o permanente y a
sobrevivientes y gastos de sepelio como consecuencia de accidente de
trabajo o enfermedad profesional, pudiéndose contratar libremente con
la Oficina de Normalización Previsional (ONP) o con aseguradoras
privadas.
4. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL
Ausencia de una Política de Estado en Protección Social y como
consecuencia:
a) Bajo nivel de cobertura.
b) Escasa o nula participación democrática de los
trabajadores y
asegurados en la administración y gestión de la seguridad social.
c) Carencias Institucionales: Precariedad institucional e insuficiencia de
recursos públicos; inequidad e ineficiencia en la gestión; alta
morosidad y evasión patronal; deficiencias en los mecanismos de
supervisión y control; inequidad de género; y escasa atención a la
familia.
d) Problemas específicos por contingencia.
4.1 El bajo nivel de cobertura, en todas las contingencias (salud,
pensiones, riesgos del trabajo, prestaciones familiares, etc.)
Abordar el terma de la cobertura de la seguridad social lleva a la
necesidad de reformar la organización del sistema y de los aspectos
institucionales. Implica también abordar la responsabilidad del Estado y
de los empleadores en el cumplimiento de la ley. Las brechas de
cobertura que no alcanzan a cubrir los programas de naturaleza
contributiva, obligan a un aporte fiscal, pero también al diseño y
adopción de medidas concretas para combatir la evasión contributiva.
Precisamente, por la relevancia que tiene el tema de la cobertura,
las Resoluciones y Conclusiones relativas a la seguridad social de la 89º
27
Conferencia Internacional del Trabajo (2001), han puesto énfasis en la
necesidad de dar “la máxima prioridad a las políticas e iniciativas que
aporten seguridad social a aquellas personas que no estén cubiertas por
los sistemas vigentes (…)” y en que “las políticas e iniciativas sobre la
extensión de la cobertura deberían enmarcarse en el contexto de una
estrategia de seguridad social nacional integrada”23.
Para los fines del diagnóstico las centrales sindicales han
destacado tres factores principales que explican la baja cobertura de la
seguridad social en el Perú:
i)
La ausencia histórica de una política de Estado en Seguridad y
Protección Social, en particular hacia la extensión de la cobertura;
ii)
La existencia de un mercado laboral cuya estructura se
caracteriza por la fuerte presencia de trabajadores no asalariados
y las brechas existentes en el desempleo y subempleo24.
iii)
El incumplimiento por parte de los empleadores de las leyes que
reconocen el derecho a la seguridad social a todos los
trabajadores de la economía (formal e informal).
4.1.1. Bajo nivel de cobertura en Salud
Una de las razones que se argumentara para impulsar la
reforma de la seguridad social en salud fue que la nueva
organización del Seguro Social en Salud permitiría “una más amplia
cobertura, como parte de la estrategia orientada al logro de la
universalización del sistema”25. Sin embargo, la reforma
implementada no ha ampliado la cobertura sino que, por el contrario,
ésta ha diminuido sustancialmente.
El Seguro Social de Salud sólo cubre el 26% de la cobertura
de salud de la población nacional. Con relación a la PEA, la cobertura
ha mostrado una clara tendencia a la disminución, como se puede
observar entre los años 1994 y el 2003; período en el que pasó de
25.4% en el año 1994, al 17% en el 2003.
Perú es uno de los países de América Latina con la menor
cobertura de la población asalariada. El índice global de cobertura
(30.7%) no llega a ser la mitad del promedio de la región (65.9%).
Un aspecto particularmente grave es que la cobertura en el sector
público solo alcanza al 72.2% de los empleados públicos y en el
sector privado al 23.4 % de los trabajadores.
Como se puede apreciar, los bajos índices de cobertura no
son exclusivos de la economía informal, sino que también alcanza a
importantes sectores (público y privado) de la economía formal. La
23
Idem
Durán,Fabio: “Estudio financiero-actuarial y de la gestión de Essalud Perú”. OIT. Lima, 2005.
25
Reglamento de la Ley de Modernización de seguridad social en Salud, Cuarto considerando.
24
28
falta de cobertura afecta también a los no asalariados y a los
trabajadores asalariados de la microempresa. Ello obedece a que
muchas empresas (públicas y privadas) evaden las normas que
reconocen el derecho de los trabajadores de acceder a la seguridad
social, evasión que se ve facilitada por las limitaciones de los
servicios de inspección del Ministerio de Trabajo y de los
mecanismos de control contributivo. 26
4.1.2. Bajo nivel de cobertura en Pensiones
El crecimiento del empleo informal en la economía, la
flexibilización laboral, la reducción significativa del empleo público,
entre otros factores, provocaron la disminución de la cobertura del
sistema de pensiones. La aparición del Sistema Privado de
Pensiones (SPP) no ha resuelto el problema de la cobertura, y ha
agravado sus déficits debido a que ha favorecido un incremento de
los excluidos, puesto que el porcentaje de la población protegida por
el nuevo sistema ha decrecido.
La reforma no ha sido capaz de incorporar a los trabajadores
independientes y por cuenta propia al sistema de pensiones.
Tampoco ha sido capaz de terminar con la evasión y elusión
contributiva facilitada por la proliferación de mecanismos de
contratación de fuerza de trabajo que encubren la relación laboral.
La OIT estima que la cobertura del sistema de pensiones bordea
actualmente el 15% de la fuerza de trabajo.
4.1.3. Bajo nivel de cobertura ante Riesgos del Trabajo
Cuando se dispuso la sustitución del régimen de la Ley de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales por el nuevo
SCTR, se dijo que éste último comprendía “el amparo universal de
los trabajadores”27. Este objetivo se desdibujó porque el nuevo
seguro estaba dirigido sólo a un sector de trabajadores que
desarrollan actividades denominadas de “alto riesgo” por la norma
vigente.
El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) no
es pues un seguro de riesgos laborales sino de “trabajo de alto
riesgo”; por ello, se estima que sólo cubre entre un 3.5% y un 5% de
la PEA y que el 42% de los accidentes de trabajo se producen en
actividades inafectas al SCTR, lo que refleja la desprotección de los
trabajadores frente los riesgos laborales.
4.1.4. Bajo nivel de Protección a la Familia.
Hay un análisis bastante completo de la cobertura de la seguridad social en salud en el “Estudio
financiero-actuarial y de la Gestión de Essalud Perú: análisis y recomendaciones técnicas”. OIT. Lima,
2005.
26
27
Normas Técnicas del Seguro Complementario del Trabajo de Riesgo, D.S Nº 003-98-SA, Lima, 1998.
29
El sistema de seguridad social peruano carece de programas
de prestaciones familiares, es decir, de cobertura con modelos de
atención de enfoque familiar; la acción del Estado en esta materia se
ha realizado de forma fragmentaria y al margen de lo que debiera ser
un sistema público de seguridad social integral.
Uno de los objetivos declarados de la Seguridad Social es el
de servir como instrumento para la mejora de la distribución de la
renta, otro es el de cubrir necesidades de la sociedad en su conjunto
(en buena parte pobre e informal). Las prestaciones familiares no
son proporcionales a la capacidad de contribución, y son, por su
propia naturaleza y por su impacto, de las prestaciones más
progresivas, junto con la salud, dentro de un sistema público de
seguridad social.
Se hace necesario disponer de programas de lucha contra la
pobreza bien estructurados, estables y con financiación adecuada,
dentro de un Sistema Integral de Seguridad Social. Con criterios
tasados de acceso a prestaciones y que generen derecho, más allá
de la asistencia social.
La necesidad de “extensión de la cobertura", es también la
necesidad de “extender la protección", y es un criterio lógico de
trabajo integrar en el sistema de seguridad social los programas
públicos de mayor impacto social.
4.2 Escasa o nula participación democrática de los trabajadores y
asegurados en la administración y gestión de la seguridad
social.
4.2.1 Salud
La existencia de la Comisión de Seguridad Social en el seno
del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE),
órgano consultivo tripartito del Ministerio de Trabajo, no es suficiente
para fortalecer el diálogo social y la gestión de políticas de protección
social, debido a que carece del poder decisión que se requiere y de
la capacidad institucional suficiente.
4.2.2 Pensiones
Las centrales sindicales consideran que la reforma previsional
en el Perú fue un proceso impuesto por el Estado y los intereses del
capital privado. Al haber sido impuesta, las reformas no han tenido ni
tienen consenso tripartito y tampoco han cumplido sus propósitos. No
han tenido, como principio rector del proceso, la consulta plena con
los agentes sociales a fin de lograr su legitimación social y política.
4.3 Carencias Institucionales:
4.3.1 Insuficiencia de recursos financieros.
30
a) Salud.
Un problema serio en materia de seguridad social en salud
es la insuficiencia de los recursos financieros que destina el Estado
para este aseguramiento social. El Estado peruano destina el 4,4%
de su PBI para los gastos de salud, porcentaje muy por debajo del
promedio latinoamericano que alcanza el 7.5 % del PBI. Pero si este
porcentaje para los gastos de salud en general resulta muy por
debajo del promedio latinoamericano mas bajo es aún lo que el
Estado destina para el aseguramiento en salud a través del Sistema
Integral en Salud (SIS) cuyo gasto per cápita actual es de $10
dólares al año.
La evolución financiera del seguro social de salud se
caracteriza por una situación relativamente ajustada en la relación
entre ingresos y gastos, con un comportamiento relativamente
estable en la estructura de los ingresos pero no en la de los gastos
que tienden a incrementarse.
La existencia, durante largo tiempo, de aportes
diferenciados en el seguro social de salud, del 9% y 4%, para los
seguros regular, agrario y pensionistas, determinaron una tasa de
aporte efectiva de 6.35% para el seguro de salud. Esta prima efectiva
que recibe el Seguro de Salud, se distribuye en 5.38% para
prestaciones asistenciales en salud; 0.58% para financiar las
prestaciones económicas y 0.35% para la administración del
aseguramiento (incluida la comisión pagada a SUNAT).
El estudio financiero actuarial de la OIT ha alertado que de
mantenerse esta situación “se generaría un resultado económico
negativo (déficit operativo anual) a partir del año 2005, que se
incrementaría en el tiempo. El actual costo global del Seguro de
Salud de 7.27, crecería hasta 8.3% en el 2015”. Dadas estas
perspectivas, Essalud ha de darse la tarea de desarrollar acciones
tendientes a afrontar un panorama futuro económicamente tenso”28.
La insuficiencia de los recursos financieros que el Estado
destina al aseguramiento en salud a través del SIS, y la situación
financiera ajustada del Seguro Social de Salud, ocasionan que el
gasto en salud sea financiado en gran medida por las familias, a
través del denominado “gasto de bolsillo” que en los países de la
región es del 37% y que en algunos casos supera el 50% del gasto
total.
b) Pensiones
Sustancial y prolongado costo fiscal de la transición: La
introducción del sistema de gestión privada, como alternativo al
régimen público, ha generado lo que se ha llamado el costo fiscal de
28
Durán, Fabio. Op. Cit.
31
la transición, compuesto fundamentalmente por el pago del déficit del
sistema público, el bono de reconocimiento y el aseguramiento de
una pensión mínima. El Banco Mundial ha estimado para el Perú un
costo fiscal creciente entre 2001 y 2040, que demanda de la
identificación de las fuentes para su financiamiento y la adopción de
políticas económicas efectivas, para que ese costo no incida
negativamente sobre el desempeño de la actividad productiva y
financiera del país.
c) Riesgos del Trabajo
El seguro regular del Seguro Social de Salud subsidia el
Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR). Tal como
está concebido el denominado seguro de “alto riesgo”, ocurre que el
seguro regular de salud del Seguro Social de Salud viene
subsidiando al SCTR. En la medida que existen muchas actividades
productivas y de servicios no obligadas a contratar el SCTR, los
accidentes de trabajo que en ellas se producen son atendidos y
financiados por el seguro regular de salud. Ahora bien, la exclusión
de la obligación de contratar un seguro contra los riesgos del trabajo
le significa para algunas empresas un ahorro importante, lo que no
tendría nada de negativo si no fuera porque ello desfinancia al
seguro regular.
4.3.2 Alta morosidad y evasión patronal en los aportes.
a) Salud
Otro de los problemas del seguro social de salud es que
existe alta morosidad en el cumplimiento de pago de los aportes
por parte del empleador (público y privado). Existe una fuerte evasión
patronal en el pago de aportes facilitada por la ausencia de
mecanismos de fiscalización y compulsión eficientes, y por la
existencia de mecanismos de contratación diseñados para el
encubrimiento de la relación laboral. Esta situación, muy difundida en
el país, ocasiona que muchos trabajadores no tengan acceso al
seguro social y que muchos empleadores no realicen las cotizaciones
correspondientes. El incumplimiento del pago de los aportes por
parte de un empleador, constituye retención indebida de los recursos
de la seguridad social, y debería ser penalizado con severidad.
b) Pensiones
Incumplimiento del pago de aportes: Pese a que se eliminó el
aporte del empleador, reservándose exclusivamente la obligación
contributiva al trabajador, y se incrementó el aporte, el porcentaje de
cumplimiento de pago de los aportes retenidos por empleadores
(públicos y privados) ha descendido, evidenciándose el incremento
de la morosidad y evasión del empleador público y privado. El
incumplimiento del pago de los aportes descontados a los
trabajadores, debe ser prevenido y/o penalizado con el mayor rigor.
32
c) Riesgos del Trabajo
Alto nivel de omisión de empresas afectas al SCTR. Un
documento de Essalud29, que cita como fuentes a la SUNAT y a la
SEPS, refiere que la población nacional de “trabajo de riesgo”
adscrita al SCTR representa el 22% de la población regular titular. La
cantidad de contratantes de entidades empleadoras afectas al SCTR
representa 14% del universo de empleadores. No obstante, la
población bajo cobertura de Essalud y EPS es de 420,000
asegurados, pues se estima que el 37% de las empresas afectas al
SCTR son omisas. Así, existen más de 5,000 empresas omisas, lo
que significa una población descubierta del orden de 178,000
trabajadores que realizan labores de “alto riesgo”
4.3.3 Inequidad de género en el acceso a la seguridad social
a) Salud
Las mayores tasas de desempleo, subempleo y empleo
temporal que afectan a las mujeres impiden o limitan su acceso a la
seguridad social en salud. Las trabajadoras de la economía informal,
las trabajadoras del hogar y las trabajadoras rurales, sectores donde
las mujeres representan un número significativo, también están
desprotegidas porque no tienen la posibilidad de acceder a la
seguridad social en salud. Los “gastos de bolsillo” a los que muchas
veces se ven obligadas a recurrir estas mujeres agravan la inequidad
por cuanto se ha constatado que pueden llegar a ser un 40% superior
al “gasto de bolsillo” de los hombres.
b) Pensiones
La tasa de participación de las mujeres en el mercado laboral
peruano ha crecido significativamente en las últimas décadas. Pero
la forma en que ellas se vinculan suele ser en condiciones más
desventajosas que los hombres: la tasa de desempleo abierto y las
tasas de subempleo son más altas, el nivel de remuneraciones es
menor el de que los hombres, aún en puestos similares; la densidad
de los aportes es menor (empleos temporales y maternidad); por otro
lado, tienen una esperanza de vida mayor que los hombres. Todo ello
puede ocasionar, si no se toman medidas apropiadas, situaciones de
inequidad en el acceso a pensiones adecuadas.
c) Riesgos del Trabajo
El SCTR no comprende como actividades de “alto riesgo”
diversas labores que realizan las mujeres en condiciones adversas,
lo cual evidencia problemas de inequidad. Las trabajadoras de la
economía informal, las trabajadoras del hogar y las trabajadoras
rurales también están desprotegidas contra los riesgos de trabajo.
29
Essalud, propuesta sobre modificaciones al D.S Nº 003-98-SA. Lima, 2004
33
4.4. Problemas específicos por Contingencia:
4.4.1 SALUD
a) Precariedad Institucional
En el Perú, el sector salud presenta una serie de instituciones
y mecanismos para el financiamiento, el aseguramiento, la regulación
y la prestación de servicios. Coexisten con la seguridad social, los
sectores público y privado. La presencia de estos tres sub sectores
determina una mayor dispersión de las fuentes de financiamiento,
del aseguramiento y de la provisión de los servicios, condicionando
los mecanismos de solidaridad.
La dualidad estructural del sistema público de salud (Essalud y
el MINSA) en cuanto a su financiamiento, constituye un serio
obstáculo para el incremento de la cobertura de la seguridad social
en salud.
Hay una falta de articulación entre los subsectores que
financian la atención de la salud. Estos subsectores no han
desarrollado una visión compartida. El sistema no sólo es disperso en
el plano operativo sino también en los roles de rectoría, regulación y
supervisión. En el caso de la seguridad social en salud, participan
Essalud, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud, el SIS y la
Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (EPS).
No existe en el sistema una instancia con poder de decisión y
capacidad institucional para lograr una gestión de políticas públicas
de seguridad social en salud armónica, articulada y coherente.
b) Inequidad e ineficiencia en la gestión de la seguridad social
en salud
La equidad es un concepto que está en el centro de las
políticas sociales y con mayor razón si se trata de la equidad en
salud, debido a que esta última es una de las condiciones más
importantes del desarrollo humano y el bienestar social.
En el Perú, la inequidad en salud se manifiesta en el hecho de
que los pobres usan menos recursos públicos que los sectores de
ingresos medianos y altos; los sectores socioeconómicos de menores
ingresos son los más expuestos a enfermedades, y la disparidad en
el impacto de estos aspectos sobre la salud y el bienestar son
crecientes. La inequidad se observa en hecho de que la seguridad
social en salud no llega a los más pobres, ni a los de mayor edad; no
llega a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores de la
economía informal, aunque también hay que decir que tampoco llega
a amplios sectores de trabajadores de la economía formal (por la
evasión patronal).
34
Otro de los problemas que aquejan a la seguridad social en
salud es la falta eficiencia en la gestión y su impacto sobre el nivel de
los costos. El seguro social de salud ha venido operando con
diversos esquemas de afiliación, así como con programas de
protección más baratos que el seguro regular y sin diferencias
sustanciales en las prestaciones.
La gestión de los ingresos y el control contributivo es otro de
los aspectos de la gestión del seguro social de salud que presenta
problemas, debido a que la transferencia de las funciones de
afiliación, recaudación y control contributivo a la SUNAT no ha
generado resultados importantes con relación al incremento de la
cobertura de la fuerza laboral.
El seguro social de salud también presenta problemas en sus
esquemas de acreditación y control de acceso, originados en la
calidad de la información que recibe de SUNAT y de sus propios
sistemas de información.
La falta de eficiencia en la gestión del seguro social en salud
también se refleja en las dificultades para el reembolso de los
servicios suministrados a pacientes no asegurados; en la existencia
de formas de contratación que impiden el aseguramiento, agravado
esto por la inaplicación de instrumentos compulsivos para impedir la
evasión. A todo ello hay que agregar la elevación de los costos de
administración debido a las comisiones por recaudación; el pago por
pasivo de pensiones; la gestión presupuestaria de carácter
marcadamente centralista y poco eficaz en la distribución de los
recursos hacia su red de servicios de salud. El modelo de atención
marcadamente curativo, la elevada estancia hospitalaria, los
problemas de programación interna, la lentitud de los exámenes de
laboratorio, etc., y la derivación de demanda de servicios a otros
proveedores, generan al seguro social de salud elevados costos.
Las deficiencias en la gestión del seguro social de salud se
traducen en altos costos operativos asistenciales, en una baja calidad
de los servicios y en el deterioro de la imagen institucional frente a
los asegurados, a tal punto que se pone en riesgo la sostenibilidad
política y económica de los programas de seguridad social en salud.
30
c) Deficiencias en el acceso a la red de servicios de salud y
otros
Las principales consecuencias que derivan de las deficiencias
en la gestión de la seguridad social en salud son los problemas que
se presentan en el acceso oportuno y eficiente a los servicios para
los asegurados. Se aprecia la prolongada espera de los asegurados
para las atenciones de consulta externa, exámenes radiológicos,
30
Durán, Fabio. Op. cit
35
ecografías, tomografías, y otros exámenes y procedimientos. A ello
se suma las demoras en la programación de las intervenciones
quirúrgicas, escasez de material médico. Deficiencias en el
abastecimiento oportuno de medicamentos y material médico así
como en el acceso oportuno a los subsidios por enfermedad,
lactancia y sepelio, etc.
d) Deficiencia en la gestión de los recursos humanos
Unos de los problemas que afronta la seguridad social en
salud es la ausencia de una adecuada política en la gestión de los
recursos humanos que propicie su uso eficiente, racional y flexible en
concordancia con las necesidades institucionales de prestar
servicios oportunos y de calidad a los asegurados. Hay notorias
deficiencias en la distribución y racionalización de los recursos
humanos como los casos en los que personal sanitario (médicos,
enfermeras y otros) realiza funciones de naturaleza administrativa y
no en las redes hospitalarias; los casos en los que el número de
médicos y especialistas asignados a una red hospitalaria no se
realiza en función de las prioridades establecidas en los estudios
epidemiológicos, ocasionando que algunos hospitales no cuenten
con los especialistas que requieren.
También se puede constatar la falta de una política de
personal que contemple remuneraciones adecuadas lo que, entre
otras cosas, impide contar con profesionales especializados en zonas
alejadas de la capital. La falta de una clara política que promueva la
capacitación del personal es otra de las deficiencias en la gestión de
los recursos humanos.
Otro problema que, en materia de recursos humanos, afecta la
gestión de la seguridad social en salud, es la inestabilidad en los
cargos de responsabilidad gerencial, lo que origina la ausencia de un
estamento especializado, estable y experimentado. Este hecho
ocasiona que las autoridades actúen más en función del corto plazo
que del largo plazo, o conduce a situaciones aún mas graves como
cuando se interrumpen medidas destinadas a resolver problemas
estructurales que demandan tiempo para su estudio y tratamiento, y
un alto costo de inversión.
e) Falta de cumplimiento de los acuerdos tomados por el
directorio
Un problema serio en la conducción institucional del seguro
social de salud es el desfase que se presenta entre las decisiones y
acuerdos tomados por el Consejo Directivo de Essalud, máxima
instancia de gestión institucional con representación tripartita, y el
accionar de los mandos gerenciales en la ejecución de tales
acuerdos, quienes obvian o retardan las decisiones tomadas.
f) Falta de independencia de la función auditora
36
La función auditora a nivel institucional es encargada un
funcionario designado por la Presidencia Ejecutiva de Essalud entre
funcionarios dependientes de la propia institución, que si bien debe
sujetar su accionar a las normas del Sistema Nacional de Control y
articularse a la Contraloría General de la República no representa
necesariamente una garantía de independencia en el desempeño de
sus funciones.
g) Falta de un modelo de contrataciones y adquisiciones
adecuado a las características de la seguridad social
El modelo de contrataciones y adquisiciones de bienes y
servicios vigentes en la administración pública, que se aplica en los
procesos de contratación y adquisiciones en el Seguro Social de
Salud, no garantiza el abastecimiento oportuno de los insumos,
medicamentos y equipos necesarios para la atención eficiente de los
asegurados.
h) Ausencia de articulación de las funciones de rectoría,
regulación, supervisión y de diálogo social.
El sistema peruano de seguridad social en salud es
sumamente disperso en el plano operativo y en los roles de rectoría,
regulación y supervisión. Participan Essalud, el Seguro Integral de
Salud (SIS), la Superintendencia de EPS, el Ministerio de Salud y el
Ministerio de Trabajo; sin embargo, no existe un nivel adecuado de
articulación entre estos sectores para el diálogo social y la gestión de
políticas.
4.4.2 PENSIONES
a) Erosión de los mecanismos de solidaridad
La reforma del sistema de pensiones ocasionó un intenso
traslado de afiliados y recursos al sistema de gestión privada (basado
en la capitalización individual), agravando con ello la ya difícil
situación del sistema público de reparto basado en la solidaridad.
El sistema de gestión privada carece del componente de
solidaridad pues no existe redistribución entre los afiliados de
mayores ingresos hacia los más pobres, y tampoco contribuye a
garantizar para las próximas generaciones.
Al respecto, la Conferencia Internacional de Trabajo, 89º
Reunión (OIT, 2001) ha precisado que “En los sistemas de pensiones
con prestaciones definidas basadas en el reparto, el riesgo se asume
colectivamente. En los sistemas de cuenta de ahorro individual, en
cambio, son las propias personas las que asumen el riesgo. Si bien
se trata de una alternativa que existe, ello no debería debilitar los
37
sistemas de solidaridad, en los que el riesgo está repartido entre
todos los afiliados al régimen”31
b) Débil garantía estatal
La reforma del sistema de pensiones de alguna manera se
orientó a sustraer al Estado de la obligación de proteger las
necesidades de la población ante la ocurrencia de contingencias,
amparándose en la necesidad de disciplina fiscal y de reorientación
del gasto.
En el sistema de gestión privada, los riesgos recaen sobre las
personas individualmente consideradas. No obstante, el Estado en
virtud de los instrumentos internacionales de derechos humanos no
puede sustraerse a su papel de garante. Precisamente, la 89º
Conferencia de la OIT, ha ratificado que el Estado “además de
asumir los costos financieros directos sobre una base regular, los
gobiernos pueden tener que asumir los costos indirectos o la
responsabilidad de los costos potenciales. Los gobiernos
desempeñan un papel importante como garante financiero, o como
asegurador, de los regímenes de seguridad social o incluso de los
sistemas de seguridad social administrados por empresas privadas”
32
c) Altos costos administrativos en el sistema de gestión privada
Problema originado por un mercado oligopólico y por que los
gastos de administración son excesivamente altos. Los gastos
administrativos se concentran en comercialización, publicidad,
comisiones de ventas, los movimientos frecuentes de afiliados de una
administradora a otra y los salarios del personal.
Un reciente estudio del Banco Mundial refiere que en el Perú
las AFPs son las más rentables de América Latina, pero las más
caras para sus afiliados. Así se tiene que mientras la rentabilidad
promedio de las AFPs fue cercana al 59%, los ingresos por comisión
alcanzaron el 30%.
d) Elevada concentración de mercado previsional
Como argumento que justificara la implementación del SPP en
el país, se adujo que éste eliminaría el monopolio del sistema
público, lograría la reducción de los costos administrativos y el
aumento de la rentabilidad de las inversiones. Sin embargo, no existe
“monopolio público”, pero si una elevada concentración de
administradoras privadas de fondos de pensiones y altos costos
administrativos.
31
32
OIT: “Seguridad Social: un nuevo consenso” Ginebra, 2002
OIT: “Seguridad Social: un nuevo consenso” Ginebra, 2002
38
e) Concentración de inversiones en instrumentos de alta
volatilidad
En el Perú, el sistema de gestión privada muestra una cartera
de inversión muy diversificada, pero con una concentración de
instrumentos de inversión de alta volatilidad, como son las acciones.
f) Ausencia articulación de las funciones de rectoría
El sistema de seguridad social es muy disperso, tanto en el
plano operativo como en las funciones de rectoría, regulación y
supervisión. En efecto, en el Sistema de Pensiones están
involucrados la Superintendencia de Banca y Seguros, la ONP y el
Ministerio de Trabajo, sin que exista una instancia de articulación.
4.4.3 RIESGOS DEL TRABAJO
a) Sistema de información desarticulado e incompleto
Una de las deficiencias del sistema de información actual es la
carencia de información consolidada y completa de los contratos de
SCTR, de las entidades empleadoras obligadas que no permite la
identificación de su universo y de estadísticas de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales, para la planificación y toma de
decisiones.
b) Limitada acción fiscalizadora del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo (MTPE).
Las deficiencias del servicio inspectivo del MTPE y la
existencia de un sistema de información desarticulado e incompleto
del SCTR que no permite la identificación del universo de
empleadores afectos al referido seguro, dificultan las labores de
control y fiscalización del MTPE. Tampoco permite la elaboración de
estadísticas completas de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales.
c) Desarticulación en la gestión del aseguramiento de los
riesgos del trabajo
La gestión de los riesgos del trabajo está dispersa en diversas
entidades sin que ninguna de ellas desempeñe un rol rector. Las
diversas funciones de gestión están asignadas a diversas
instituciones. La función de inspección laboral está asignada al
Ministerio de Trabajo; la normativa técnica, el control ambiental,
servicios de curación y rehabilitación a la población no asegurada
que se accidenta o enferma por causas laborales están asignadas al
Ministerio de Salud. Essalud tiene funciones de promoción,
prevención y reparación de daños. Las EPS tienen funciones de
reparación de daños supervisadas por la Superintendencia de
Entidades Prestadoras de Salud. La ONP y las compañías
aseguradoras tienen funciones en la cobertura de las prestaciones
39
económicas. Existe pues una dispersión operativa y en los ámbitos
de supervisión y regulación.
5.
PROPUESTA SINDICAL PARA LA REFORMA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL EN EL PERU
5.1.
Objetivos del nuevo sistema de seguridad social.
Objetivos prioritarios:

Impulsar una Política de Estado en Protección Social. Lograr que
el Estado cumpla con sus obligaciones de mejorar, ampliar y
garantizar la seguridad social para todos/as los/as ciudadanos/as.

La extensión de la cobertura a la mayoría de la población del país;
otorgar las prestaciones que correspondan a las necesidades de los
asegurados y su familia; y que estas prestaciones sean oportunas y
suficientes

Dotar al sistema de mecanismos de participación democrática de
los trabajadores y asegurados en la administración, gestión,
seguimiento y control de la seguridad social.

Resolver las carencias institucionales del sistema, tales como, la
insuficiencia de recursos públicos; inequidad e ineficiencia en la
gestión; deficiencias en los mecanismos de supervisión y control;
inequidad de género, etc. Con mención especial a la necesidad de
terminar con el incumplimiento por parte de los empleadores
(públicos y privados) de las normas que establecen el derecho de
los/as trabajadores/as a acceder a la seguridad social.
Se trata de lograr un régimen de seguridad social solidario,
eficiente y sostenible financieramente; que se constituya en un
instrumento de cohesión y desarrollo social; que los distintos regímenes
del sistema se adapten al dinámico mercado de trabajo, de forma que
los cambios no sean un obstáculo insalvable para la viabilidad y
fortalecimiento del sistema; y que se inserte en los procesos de
integración regionales y subregionales.
5.2.
Principios y conceptos en los que se sustenta el nuevo
sistema de seguridad social propuesto.
Una de las lecciones más importantes aprendidas en las reformas
de los sistemas de seguridad social que se han llevado a cabo en la
región y en el país, es que de una forma explícita o implícita se intentó
lograr simultáneamente objetivos secundarios como desarrollo financiero
y aumento en el ahorro interno, y se perdió la prioridad de proveer
prestaciones adecuadas a la población más amplia posible.
40
Considerando esta importante lección, a continuación se
explicitan los principios y conceptos fundamentales sobre los que giran
nuestras propuestas de reforma al sistema de seguridad social del Perú.

Las Políticas de Seguridad Social como componente de la
Política Social: Las políticas y mecanismos diseñados por los
pueblos para proveer seguridad social a las personas, cuando sus
capacidades de generar ingresos, para su manutención o la de su
familia, (mediante la ejecución de un trabajo remunerado) se ven
reducidas o limitadas sensiblemente por razones de salud o
envejecimiento, están estrechamente ligados con la política social y
de desarrollo de una nación. Los aspectos financieros, económicos y
actuariales, son cuestiones instrumentales, pero lo que en realidad
está en juego es la calidad de vida y el bienestar individual y
colectivo.

La responsabilidad general del Estado: La propuesta tiene como
valor supremo, que el Estado, asuma nuevamente, de una forma
activa y dinámica, la responsabilidad que le compete en materia de
protección social, en particular respecto al sistema de de seguridad
social en materia de salud y pensiones, y la protección financiera de
la vejez. No debe olvidarse que el Estado es el “último garante
responsable del financiamiento del sistema, aún cuando la gestión
sea privada” (89º Conferencia OIT). El Estado es el encargado de
articular la política de protección social con el instrumental que se
desarrolla para tales fines (el sistema y sus componentes), y de
hacerlo de forma coherente con las restantes políticas sociales del
país.

Universalización: Uno de los grandes retos del Perú en materia de
protección social, es incrementar la cobertura de los servicios de
salud, pensiones y riesgos del trabajo en su población. El nuevo
régimen de seguridad social en salud, pensiones y riesgos del
trabajo que proponemos, está concebido para ampliar la cobertura,
incluyendo como obligatoria la afiliación de los trabajadores
independientes y por cuenta propia, y otorgando prestaciones no
contributivas para personas en situación de pobreza. No es una
universalización de la seguridad social en sentido estricto, pero tiene
que convertirse en el inicio de un proceso encaminado hacia dicho
objetivo.

Participación democrática de los trabajadores y asegurados en
la administración y gestión de la seguridad social:
La
participación de los representantes de los trabajadores y asegurados
en la administración de los regímenes de seguridad social y de la
gestión de la institucionalidad de la seguridad social constituye un
elemento central a fin de garantizar una gestión sistémica más
articulada y una representación y participación efectiva en los roles
de rectoría, regulación y supervisión. Para ello se propone que cada
institución gestora de los programas de la seguridad social cuente
con sus respectivos órganos autónomos de control y fiscalización, los
41
cuales deben ser independientes y contar con la representación de
los trabajadores en: consejos directivos, comités de fiscalización y
control y defensorías de los asegurados. También debe garantizarse
la participación activa de las organizaciones de los trabajadores en la
Defensoría de los Asegurados. Por otra parte, se plantea que la
integración de los consejos directivos responda a propuestas
democráticas de las organizaciones de trabajadores y de las
organizaciones de empleadores.

Fortalecer las tareas de rectoría, supervisión y regulación, así
como el diálogo social: El sistema actual de seguridad social en
salud, pensiones y riesgos del trabajo en el Perú, exhibe un alto
grado de dispersión en el plano operativo, y en los roles de rectoría,
regulación y supervisión. Una de las aspiraciones de nuestra
propuesta es que se avance en esta materia, y se cuente con un
organismo rector que dirija con claridad y contundencia el proceso de
cambio, y que tenga la visión del futuro que se desea del sistema de
seguridad social. Por otro lado, se requiere la intervención eficiente
de los organismos reguladores reformados y la participación de los
asegurados y trabajadores, en concordancia con lo que establece el
convenio 102 de OIT, a través del diálogo social.

Fortalecimiento del marco institucional: Es de vital importancia
separar las funciones críticas que deben ser atribuidas al Estado y a
los regímenes de seguridad social. En efecto, las funciones de
recaudación, fiscalización y afiliación debería ser competencia de un
organismo público especializado con las facultades necesarias a
través de ajustes en la normatividad. En esta dirección, se propone la
creación de la Tesorería de la Seguridad Social, encargada de las
funciones de afiliación, recaudación y fiscalización.

Sostenibilidad financiera: Los beneficios contenidos en la
propuesta sindical de reforma del sistema de seguridad social, las
fuentes y mecanismos de financiamiento, los requisitos exigidos para
el otorgamiento de las prestaciones, deben tener la consistencia y
congruencia necesarias que garanticen la sostenibilidad de cada uno
de sus componentes y del sistema como un todo.

Solidaridad financiera: La propuesta sindical de reforma recobra el
principio fundamental de la solidaridad financiera, ausente en el
modelo actual sustentado en el régimen privado, particularmente en
materia de pensiones. En primer término, se incorpora de nuevo la
contribución bipartita. En materia de pensiones, el régimen público
permite el subsidio de los trabajadores de más altos ingresos a
aquellos de ingresos menores, gracias a la fijación de una pensión
mínima y una pensión máxima, y la mancomunidad de los riesgos de
invalidez y muerte. De igual manera, tanto en salud como en
pensiones se define la creación de un régimen no contributivo para
personas en situación de pobreza, con aporte financiero del Estado.
42

Equidad de género: En el contexto de los cambios en el mercado de
trabajo, el establecimiento de los sistemas privados de pensiones y
de planes de salud privados ha acentuado la inequidad de género.
La mayoría de las mujeres se encuentra en desventaja laboral
(ocupación en el trabajo reproductivo, mayor tasa de desempleo,
menores salarios respecto de los hombres, trayectoria laboral más
discontinua, menos densidad de cotización) y son más longevas,
siendo ambas condiciones un obstáculo para acceder a la protección
de la seguridad social en salud, pensiones y riesgos del trabajo. Esta
situación es particularmente negativa para el monto de la pensión
basado en la cuenta individual o calculada según número de
contribuciones. Entonces, en materia de pensiones, por ejemplo, la
propuesta sindical plantea que se estudie la posibilidad de ajustes en
las fórmulas de cálculo de la pensión y en los requisitos de acceso a
las prestaciones, como un mecanismo de equilibrio. Se considera
apropiado el uso de una tabla combinada de vida para hombres y
mujeres en el cálculo de la renta vitalicia que ofrece el sistema de
cuentas individuales, eliminando con esta medida el sesgo que se
produce en contra de las mujeres por su mayor longevidad respecto
de los hombres.
5.3. Hacia un Nuevo Sistema. La Propuesta Sindical
5.3.1. Características de un Nuevo Sistema de Seguridad Social
La propuesta sindical de reforma es aplicable a todo el sistema de
seguridad social, y contiene varios ejes de políticas congruentes:
a) Diseño de una Política Nacional de Seguridad Social que
sirva a la universalización de la cobertura en los diversos
regímenes.
Uno de los objetivos prioritarios para las centrales sindicales
es la extensión de la cobertura a la mayoría de la población del país,
para ello es necesario recurrir a una pluralidad de mecanismos de
protección y a un conjunto de estrategias contributivas y no
contributivas. Para dicha finalidad es esencial definir una política
nacional de aseguramiento, que indique el derrotero a seguir hacia la
consolidación progresiva del aseguramiento universal, la promoción
del aseguramiento y la mejora de los servicios de salud, de tal
manera que la ciudadanía se sienta motivada a participar en el
financiamiento de la seguridad social. Se requieren medidas
inmediatas para el incremento de la cobertura en las unidades de la
economía formal, e innovar con esquemas alternativos de
aseguramiento contributivo (trabajadores por cuenta propia y de la
economía informal).
Es imprescindible y urgente también formalizar la situación de
la cobertura de los empleados públicos (contratados bajo los
denominados regímenes de servicios no personales) y de los
trabajadores de las empresas (Services) que prestan servicios a la
43
administración pública. Hay que incluir otras modalidades de
contratación laboral atípicas (trabajo a domicilio, subcontratación,
tiempo parcial, empleo temporal, etc.)
b) Un régimen de seguridad social básico (salud y pensiones)
de naturaleza pública y obligatorio para todos, pero que no
excluye la posibilidad de complementos voluntarios
La seguridad social es un derecho humano y un instrumento
para la creación de cohesión social; forma parte indispensable de la
política social de los Estados. Siendo la seguridad social ante todo
un sistema de naturaleza pública, nuestra propuesta se sostiene en
la idea de una seguridad social básica y obligatoria garantizada por el
Estado, pero admite la posibilidad de complementos voluntarios, sin
que ello desnaturalice el modelo esencialmente público del sistema.
c) Financiamiento
contributivas
y
prestaciones
contributivas
y
no
El sistema de seguridad social actual es un modelo basado en
el financiamiento contributivo, debido a que se edificó sobre la idea
del aseguramiento de los trabajadores asalariados. De hecho, la
base del modelo de seguridad social seguirá siendo el financiamiento
y las prestaciones contributivas. Sin embargo, el objetivo de extender
la cobertura de la seguridad social implica la necesidad de recurrir a
estrategias de financiamiento no contributivo con aportes del Estado.
d) Principio de automaticidad de las prestaciones.
El principio de automaticidad significa que, por parte del
trabajador, no se requiera cumplir con formalidad alguna para tener
derecho al goce de las prestaciones establecidas, aunque el
empleador no se encuentre al día en el pago de las primas
correspondientes. Este principio garantiza el acceso a las
prestaciones de los trabajadores asegurados y sus familiares, y
fuerza al Estado a dotarse de los instrumentos necesarios que le
permitan cumplir con su responsabilidad recaudatoria de aportes.
e) Fortalecer el control contributivo
El objetivo de extender la cobertura a la mayoría de la
población peruana no es posible si no se adoptan medidas urgentes
e inmediatas para fortalecer el control contributivo a fin de combatir y
sancionar de manera drástica la morosidad y la evasión en el
aseguramiento, pues sólo así se puede garantizar el financiamiento
que requiere la extensión de la cobertura a sectores de baja
capacidad contributiva, en cumplimiento del principio de solidaridad.
Por ello, se propone fortalecer el control contributivo, mejorar la
inspección de la seguridad social, y llevar a cabo las reformas
legislativas que tipifiquen y sancionen drásticamente la morosidad y
la evasión en el aseguramiento.
44
f) La prevención como elemento central de la política social del
Estado en materia de seguridad social
Las políticas sociales del Estado deben orientarse a reforzar la
política preventiva sanitaria y de seguridad y salud en el trabajo que
reduciría los riesgos, los accidentes, las enfermedades e
incapacidades consecuentes. Hay que potenciar líneas estratégicas
de política educativa para combatir y prevenir la exclusión social y la
pobreza, y priorizar la solución de los problemas de salud de mayor
prevalencia.
5.3.2. El nuevo Sistema de ensiones.
a) Hacia un sistema multipilar
Uno de los principios fundamentales de los esquemas de
seguridad social, y en particular de los sistemas nacionales de
pensiones, es el relativo a la solidaridad. En un sistema privado
como el que opera en Perú, este principio es sustituido por el
principio de equivalencia estricta entre la cotización y el nivel de la
pensión, situación que reproduce las desigualdades que se
manifiestan en el mercado laboral y en las remuneraciones
percibidas por los trabajadores. En un régimen privado de pensiones
también se elimina la solidaridad financiera entre generaciones, y en
el Estado recae la función redistributiva, por medio de la garantía de
una pensión mínima y la concesión de pensiones asistenciales o no
contributivas.
En términos de estructura y organización del sistema de
pensiones, la presente propuesta sugiere la construcción de un
modelo multipilar, diseñado con base en tres pilares
complementarios. Este diseño facilita el logro de múltiples objetivos
en forma más efectiva, en particular cuando se trata de generar un
importante grado de solidaridad financiera entre los distintos grupos
de afiliados, así como la garantía de una pensión mínima y la
posibilidad del otorgamiento de pensiones asistenciales o no
contributivas, cuyo financiamiento estará a cargo del Estado.
b) El primer pilar
El primer pilar está constituido por dos regímenes, ambos
públicos: uno contributivo y otro no contributivo.
El régimen
contributivo trata del régimen base del sistema, cuya afiliación será
obligatoria para todos los trabajadores activos, tanto asalariados
como independientes, cuyas aportaciones están en función de su
capacidad contributiva, medida por los salarios o ingresos
devengados. El mecanismo de financiamiento del régimen
contributivo base, incluye aportes tanto del trabajador como del
empleador, 2.75% y 5.50%, respectivamente, para una tasa global de
8.25%. Existe la alternativa de fijar una cuantía básica de cotización,
45
destinada a aquellos trabajadores que devengan un salario o ingreso
inferior a cierta suma.
La afiliación de los trabajadores independientes, si bien se
apunta como obligatoria, estaría sujeta a un proceso gradual de
incorporación, no superior a los cinco años. Este período permitirá
que la administración del régimen público diseñe modalidades de
afiliación, ajustadas a las condiciones particulares que este
contingente de trabajadores presenta, en especial, los problemas de
densidad de contribución, la alta volatilidad de los ingresos que
perciben y la complementariedad de sus contribuciones por parte del
Estado, dada la ausencia del aporte del empleador. El régimen debe
incorporar modalidades de aseguramiento facultativo, dirigidas a
personas que tienen capacidad contributiva, aunque no se
encuentren laborando activamente, y pretenden lograr la continuidad
en sus aportaciones (caso de trabajadores temporalmente cesantes o
laborando fuera del país).
Es justo enfatizar, la importancia estratégica que tiene para el
desarrollo y fortalecimiento del sistema nacional de pensiones, la
extensión de la cobertura contributiva. Por un lado, porque los
derechos previsionales se consolidan en períodos extensos de
contribución, y tanto,cuenta la cuota de un mes como aquella
acreditada veinte o treinta años después. Con tasas de cobertura en
la actualidad que no superan el 15% o 20% de la población, se tiene
un problema a 25 o 30 años plazo de desprotección financiera en las
futuras generaciones de adultos mayores. De igual manera, la
mancomunación de riesgos es más efectiva, cuando, el tamaño de la
población cubierta sea mayor, particularmente en riesgos como la
invalidez o muerte prematura.
El esquema de prestaciones en este régimen contributivo del
primer pilar, corresponde a lo que se denomina de beneficio definido,
pues el monto de pensión ofrecido está sujeto a unos parámetros
previamente conocidos.
En efecto, la tasa de reemplazo o
sustitución propuesta, se compone de una cuantía básica de un 35%
del salario o ingreso promedio reportado en los últimos 240 meses de
cotización, los cuales, requieren un ajuste o indexación vía variación
del nivel de precios, que permita su comparabilidad en el tiempo. El
uso de un período tan extenso para la estimación del monto de la
pensión, permite reconocer con mayor amplitud el historial laboral del
trabajador, y no sólo el correspondiente a los años más recientes;
pero además, es una forma muy efectiva de combatir la subdeclaración de salarios, tan típica, en los esquemas contributivos
(con mayor incidencia en grupos de ingresos medios y altos) de los
países de la Región.
Sumado al 35% antes mencionado, el régimen público supone
un cuantía adicional equivalente a un 0.5% por cada 12 cuotas
adicionales registradas después de las primeras 240 cuotas, con el
reconocimiento de un máximo del 15%. En este sentido, la pensión
46
mínima otorgada según los parámetros señalados no podrá ser
menor a un 75% del salario mínimo vigente, y en todo momento las
revaloraciones periódicas de las pensiones deberán considerar está
como una relación básica. De forma complementaria, y de acuerdo
con los estudios actuariales correspondientes, tendrá que limitarse la
pensión a un monto máximo.
En relación con la administración de este régimen públicoobligatorio, estará a cargo, en forma centralizada, de una sola
entidad, reconocida como un organismo autónomo, y con
capacidades y competencias suficientes para su buen gobierno. Se
propone entonces transformar la actual Oficina de Normalización
Previsional (ONP) en un ente autónomo denominado Instituto
Nacional de Pensiones, dotado de las potestades legales y los
recursos humanos, financieros, físicos y tecnológicos, requeridos
para la gestión eficiente y eficaz del nuevo régimen público de
pensiones.
El otro componente del primer pilar, es el régimen no
contributivo de pensiones, cuya población meta son las personas
adultas mayores que califiquen como pobres. Los potenciales
beneficiarios pueden tratarse de personas que no hayan cotizado en
ningún momento para el régimen base, o bien que, a pesar de contar
con un cierto número de cotizaciones, éstas fueron insuficientes para
consolidar el derecho a la pensión contributiva. Este régimen permite
que el objetivo de universalizar el acceso a una pensión básica
pueda convertirse en una posibilidad más próxima, sin obviar que en
la situación óptima todavía quedaría un contingente importante de
personas no cubiertas por este beneficio.
El monto de la pensión no contributiva se fijará en un 35% del
salario mínimo vigente, y puede incrementarse en un 5% adicional en
aquellos casos que el pensionado tenga a cargo dependientes
distintos a su cónyuge (por ejemplo, hijos discapacitados). El
cónyuge también puede beneficiarse de una pensión no contributiva
a título personal.
Los recursos financieros que apoyan
el
financiamiento de estas pensiones, recaen tanto en una contribución
adicional del empleador de un 1% sobre la nómina, así como en
transferencia del Estado, sea de impuestos generales y/o
específicos.
Uno de los objetivos básicos en esta modalidad de pensiones
es lograr la cobertura de un 100% de la población meta, dadas las
condiciones de vulnerabilidad económica en que se encuentran. Para
ello se requiere una financiación adecuada procedente de recursos
fiscales, que haga posible, progresivamente, alcanzar dicho objetivo
de cobertura, como un derecho para la población destinataria.
47
Estimaciones del costo como porcentaje del PIB de esta
pensión no contributiva, para una cuantía de s/ 96 por mes, para los
adultos mayores pobres, lo ubican en un valor anual no superior al
0,3% del PBI como se aprecia en el siguiente cuadro:
PERÚ: Estimación PENSIÓN NO CONTRIBUTIVA de s/. 96 por mes, para
adultos mayores pobres y en extrema pobreza. Gasto anual, gasto como % del PIB
Gasto anual (millones soles)
Grupo edad
65 - 69
70 - 74
75 - 79
80 y más
TOTAL 65 y más
70 y más
75 y más
pob total
Extr. Pobreza
pobres
553,361
407,892
263,887
227,255
83,004
61,184
39,583
34,088
226,878
167,236
108,194
93,175
1,452,395
899,034
491,142
217,859
134,855
73,671
595,482
368,604
201,368
Extr. Pobreza
pobres
251
155
85
686
425
232
Gasto como % PIB
Extr.
Pobreza pobres
0.10
0.06
0.03
FUENTE: estimaciones preliminares de Fabio Durán OIT, basadas en CELADE e INEI, 2005.
Presentado en el Foro: “Nuevos rumbos para la seguridad social en el Perú” (Lima, 17.10.2006)
La experiencia de los programas de pensiones no
contributivas en algunos países de América Latina (Argentina, Brasil,
Chile, Costa Rica, Uruguay), ha evidenciado que tienen un impacto
significativo en la reducción de la pobreza, o al menos, en su
intensidad.
c) Segundo pilar
El segundo pilar del sistema de pensiones del Perú, supone
una pensión basada en el principio de cuenta individual, gestionada
por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP´s). Este
régimen tendría carácter voluntario, tanto para asalariados como
trabajadores independientes, pero, para estos últimos, su entrada en
vigencia queda condicionada al diseño y ejecución de las
modalidades de aseguramiento especiales, señaladas en párrafos
anteriores. El financiamiento de la pensión del segundo pilar, será
bipartito: empleador 3.5% y trabajador 1.5%, para una contribución
global de un 5%.
En este esquema el beneficio no está definido, aunque las
contribuciones sí. El beneficio final dependerá estrictamente del
historial laboral, es decir, continuidad en contribuciones y nivel
salarial, más un incremento producto de los intereses devengados
por la inversión de los fondos administrativos, y una deducción por
los gastos de administración. La tasa de reemplazo sugerida es de
un 30%, aunque para ello se exige una cotización no menor a 10
cuotas anuales, durante la fase laboral de las personas (por ejemplo,
de 24 a 65 años). Aunque por su magnitud se convierte en una
pensión complementaria a la básica contributiva, es evidente que la
protección financiera de los pensionados está fuertemente ligada a
los resultados en ambos regímenes.
48
0.27
0.16
0.09
En contraposición a la índole privada e individual que tiene
este segundo pilar, se crea un dispositivo de solidaridad (externo al
régimen mismo), dado que el Estado debe garantizar una pensión
mínima. Es factible, como alternativa, la creación de un Fondo de
Solidaridad Provisional, tal como se usa en Colombia o República
Dominicana, formado por las contribuciones adicionales de
trabajadores que superan ciertos límites en sus salarios o ingresos,
que apoyan el financiamiento de la pensión mínima complementaria
o la pensión no contributiva.
El primer pilar está organizado para proteger a la familia. Por
ello brinda pensiones por vejez a quienes contribuyen y pensiones
por muerte a quienes son económicamente dependientes de los
asegurados. El segundo pilar puede o no atender a la familia, según
el tipo de plan al que se acoja el asegurado al momento de
pensionarte. En el caso de la renta vitalicia el pensionado recibe las
transferencias hasta el momento de su muerte y el compromiso de la
AFP con la familia cesa desde que él opta por ese plan. En el caso
de la renta permanente se establece un lapso de tiempo durante el
cual el asegurado recibirá el beneficio. Si fallece antes de cumplirse
ese plazo, la familia o personas designadas heredan la pensión.
En la medida de lo posible es conveniente que se procure un
sistema centralizado de recaudación, tanto de los aportes al régimen
base contributivo como al régimen privado complementario. Una de
sus principales ventajas es la reducción significativa que produce en
la gestión de recaudación, transferencia de recursos y disponibilidad
de información oportuna y confiable, y por tanto, en los costos de
administración del sistema privado de pensiones. En tanto se cuente
con la capacidad, lo pertinente es que la institución responsable de
administrar el régimen básico contributivo, que únicamente es una,
también se encargue de la recaudación de los aportes a las AFP´s y
su posterior distribución.
Las administradoras u operadoras de las pensiones
complementarias, tienen sus principales responsabilidades
operativas en el manejo de las inversiones de los fondos aportados
por los afiliados. Tales inversiones deben realizarse en el marco de
los principios de seguridad, rentabilidad y diversificación, procurando
el mayor retorno para el fondo como un todo y para cada una de las
cuentas individuales de los afiliados. Este aspecto está condicionado
por el desempeño del mercado de valores y capitales del país, y
específicamente por la capacidad que posea el mercado de ofrecer
oportunidades de inversión a mediano y largo plazo, y de
instrumentos que no sólo correspondan a deuda pública sino también
a emisores privados, nacionales o internacionales, cuyos recursos se
destinan a proyectos productivos, e incluso al desarrollo de
infraestructura pública como: carreteras, puertos, aeropuertos,
acueductos, represas hidroeléctricas, entre otros.
49
La regulación del órgano fiscalizador o superintendencia de las
AFP`s, debe poner especial atención en las comisiones cobradas
sobre los rendimientos de los fondos invertidos, que en un principio
no deberían superar el 10%. Observando las experiencias en otros
países, que las altas comisiones y gastos de administración de las
operadoras de fondos, inciden negativamente sobre la capacidad de
los afiliados para acumular un ahorro mayor en su cuenta individual.
Se tiene que regular de forma apropiada, los tiempos en que los
afiliados tienen derecho a movilizarse de una administradora a otra, y
el tipo de actividades y gastos en las que éstas pueden incurrir para
atraer a aquellos.
d) Tercer pilar
El tercer pilar del sistema de pensiones sería uno voluntario,
complementario y disponible para cualquier persona, ocupada o no.
Es común que dentro de la legislación sobre esta materia, se incluya
un paquete de incentivos fiscales, tales como la deducción de los
aportes anuales a estos fondos, del monto gravable por el impuesto
de renta, o bien la exoneración de las contribuciones sociales, que
motiven la adopción de estos planes. Es un esquema de cuenta
individual, cuyo beneficio no está definido, sino condicionado por los
recursos depositados en cada una de las cuentas.
50
DETALLE
DEL
PROGRAMA
PROPUESTO
EN
MATERIA
PREVISIONAL DE DISEÑO Y ESTRUCTURA MULTIPILAR
En términos de diseño y estructura, proponemos la integración en un
sistema de pensiones sustentado en tres pilares, que actúan con
carácter de complementarios. El primer pilar tiene dos componentes: i)
contributivo-obligatorio, cuya tasa de reemplazo oscilaría entre un 35% y
un 45%, pero con un límite inferior, que corresponde a una pensión
mínima; los aportes provienen del empleador y el trabajador en el orden
de un 5.5% y 2.75%, respectivamente, y los beneficios de pensión por
vejez se consolidan considerando tanto la edad de la personas como el
número de cuotas aportadas al régimen; ii) no contributivo-asistencial,
dirigido a los adultos mayores de 65 años o más, en condición de
pobreza, y cuyo financiamiento será a partir de una contribución
adicional del patrono sobre la nómina y transferencias complementarias
del Estado.
El segundo pilar, responde al esquema actual vigente en el Perú, es
decir, un sistema privado, basado en cuentas individuales, carente de
solidaridad financiera interna, y con la administración en manos de las
Administradoras de Fondos de Pensiones. Este es un régimen voluntario
en condiciones similares al público, y con una tasa de reemplazo
esperada de aproximadamente un 30%.
Por último, un tercer pilar, voluntario, de cuenta individual y
complementario a las pensiones de los otros dos pilares. Con frecuencia
se hace uso de incentivos fiscales para promover su adopción, pero en
general sus afiliados son trabajadores de ingresos medios y altos.
En síntesis, el modelo propuesto trata de lo que se ha denominado
internacionalmente como un modelo mixto, el cual ha tenido sus
manifestaciones más desarrolladas en Uruguay y Costa Rica. Existen
diferencias o particularidades entre el régimen mixto que se aplica en
Uruguay y el que se aplica en Costa Rica. En Uruguay, el régimen es
público hasta cierto ingreso asegurable, con tasa de reemplazo y mixto
para los de mayor ingreso. En Costa Rica, el régimen es público para
todos con un complemento obligatorio de cuenta individual.
En el caso peruano, se pretende un balance mayor en las prestaciones
otorgadas por ambos regímenes, tomando en cuenta la estructura
demográfica del país, que aún mantiene un grupo importante de
población joven, con capacidad de concretar un extenso historial de
aportes a su cuenta individual. Asimismo, se reincorpora el apoyo
financiero del empleador, eliminado con una reforma anterior del
sistema.
51
La propuesta sindical de reforma del sistema previsional se
sustenta en los principios ya referidos para la reforma del sistema de
seguridad social y, además, en los siguientes criterios:

Derecho a una pensión justa y equitativa: El cumplimiento del
derecho a una pensión justa y equitativa, está consagrado en la
legislación nacional, y es acorde con las normas internacionales
de seguridad social e instrumentos como el Pacto Internacional de
Derechos Económicos. Culturales y Sociales. Es el objetivo último
de la reforma propuesta.

Pensión mínima: En cumplimiento de los compromisos asumidos
por el Perú al ratificar el Convenio 102 de la OIT, el nuevo sistema
público de pensiones debería garantizar una prestación mínima,
el incremento de las prestaciones pagadas al nivel preestablecido
por el Convenio, y participación en su gestión de los trabajadores
y pensionistas.

Libre elección de Administradora de Fondo de Pensiones
(AFP): El sistema propuesto, ha sido diseñado, considerando
ambos regímenes de pensiones como obligatorios y
complementarios entre sí. No es un sistema sustitutivo, por tanto,
no es cuestión de elegir entre lo público o privado. Permanece
entonces, la libre elección entre las AFP`s, con las limitaciones
apropiadas para que no haya un movimiento constante de
afiliados de una administradora a otra, y no se incurran en
elevados gastos administrativos para tales fines.

Incremento en la eficiencia de gestión del sistema: Uno de los
preceptos básicos en las reformas que permitieron la entrada en
muchos países de la región de administradoras privadas de
pensiones, fue la reducción en los costos de administración, vía
un incremento en la eficiencia operativa del sistema. Las pruebas
recopiladas hasta el momento evidencian una situación opuesta a
la esperada. Por tanto, no puede obviarse que el Estado, como
garante del cumplimiento de los objetivos de la seguridad social
contenidos en el Convenio 102 de la OIT, se encuentra en la
obligación de fijar las condiciones necesarias para el “logro de un
funcionamiento al más bajo costo que sea factible”. Para cumplir
con este objetivo, se propone establecer un límite a las
comisiones de las AFP´s, ajustado a los costos operativos de su
gestión, y un nivel promedio de utilidades para empresas que se
dedican a actividades similares.
52
CUADRO RESUMEN No. 1
PROPUESTA SINDICAL DE SISTEMA MULTIPILAR DE PENSIONES
Condiciones básicas de cobertura, financiamiento y prestaciones
Cobertura
Financiamiento
Prestación
No
contributivo
Personas de 65 años
o mas, en condición
de pobreza ,cuyas
aportaciones
al
régimen
público
fueron insuficientes
para consolidar el
derecho a la pensión
Impuesto del 1% de
la Planilla a cargo del
empleador,
mas
aporte
complementario del
Estado
35%
del
salario
mínimo o 50% de la
pensión
mínima
vigente
en
el
régimen
público
contributivo
Contributivo
Trabajadores
asalariados
y
trabajadores
independientes , a
excepción
de
aquellos
que
cuenten
con
un
régimen especial de
pensiones
Contribución global
de un 8.25% de los
salarios o ingresos
reportados,
distribuida en un
2,75% rl trabajador y
5.5% el empleador
Beneficio definido
calculado
por
cuantía básica de
35%
sobre
el
promedio de los
salarios reportados
en los últimos 240
meses
de
cotización,
indexados
según
indicador
de
inflación, más un
0.5% por cada 12
cuotas adicionales
después de las 240
Pilar/contributivo o no
/obligatorio o voluntario
Primer
Pilar
obligatorio
Segundo
Pilar
Contributivo
voluntario
Trabajadores
asalariados
y
trabajadores
independientes, sin
excepción de ningún
tipo
Contribución global
de un 5% de los
salarios o ingresos
reportados,
distribuida en un
1.5% el trabajador y
3.5% el empleador
Pensión basada en
la cuenta individual
que garantice un
reemplazo del 30% y
con pensión mínima
garantizada por el
Estado
Tercer
Pilar
Voluntario
Voluntario,
pero
condicionado a que
el trabajador cumpla
con
su
aseguramiento en el
régimen contributivo
público y en el
régimen
complementario
Contribución total a
cargo del trabajador,
excepto
planes
concretos,
que
permitan
la
participación
voluntaria
del
patrono
Monto asociado con
los
aportes
voluntarios de los
afiliados,
y
ajustados por el
rendimiento
5.3.3. El nuevo Sistema Nacional de Aseguramiento en Salud
Con el propósito de avanzar hacia el objetivo de lograr una
seguridad social en salud universal y solidaria, proponemos un
programa de seguridad social en salud, de naturaleza pública y
53
obligatoria, financiada con prestaciones contributivas y no
contributivas. Este sistema de financiamiento implica que toda la
población del país dotada de capacidad contributiva pague su seguro
de salud y que el Estado financie un seguro de salud no contributivo
y subsidiado para quiénes tienen poca o ninguna capacidad
contributiva.
a) El Régimen Contributivo de Aseguramiento en Salud
La afiliación en el régimen contributivo sería obligatoria para
todos los trabajadores activos, tanto
asalariados como
independientes, cuyas aportaciones estarían en función de su
capacidad contributiva, medida por los salarios o ingresos
devengados. En dicho régimen se fijaría una cuantía básica de
aportes destinada a los trabajadores con ingresos inferiores a cierto
monto y también topes a los aportes para los trabajadores de
mayores ingresos. El régimen contributivo se financia con aportes del
empleador y del trabajador, en el orden del 6% y 3%
respectivamente.
Si bien se propone que la afiliación de los trabajadores
independientes al régimen contributivo sea obligatoria, esta
incorporación sería gradual a efectos de diseñar modalidades de
aseguramiento que tengan en cuenta las particularidades que
presenta este sector, particularmente en lo relativo a la variabilidad y
volatilidad de sus ingresos, la ausencia de aportes del empleador y la
necesidad de contribuciones complementarias por parte del Estado.
Conviene por tanto innovar diversificando los esquemas de
aseguramiento contributivo, diseñando sistemas de aseguramiento
de más bajo costo e inicialmente con ciertos límites en el paquete de
prestaciones que se irá incrementando progresivamente hasta
alcanzar las prestaciones que otorga actualmente Essalud, y
complementar con otras opciones de prestadores de servicios de
salud. Esto permitirá el crecimiento en la afiliación del seguro social
de salud, sin presionar sobre la ya saturada red de servicios. Estos
nuevos esquemas de aseguramiento contributivo deberán ser lo más
atractivos posibles a fin de incentivar la afiliación entre estos sectores
con alguna capacidad contributiva.
La administración de este régimen contributivo públicoobligatorio estará a cargo del Instituto de Seguridad Social en Salud
(ISSS) propuesto.
b) El Régimen No Contributivo de Aseguramiento en Salud
El régimen no contributivo financiado por el Estado permitiría
extender la cobertura a amplios sectores de la población, en
condiciones de pobreza o de ingresos precarios, cuya cobertura sería
imposible mediante los esquemas contributivos tradicionales.
54
La creación del Seguro Integral de Salud (SIS) siendo un
notable esfuerzo en este sentido, no ha contribuido a reducir la
desigualdad en el aseguramiento por la vía de un incremento mayor
en la afiliación de la población pobre, adolece de errores de
focalización y carece de un carácter integral. Por ello, se propone la
creación del Régimen No Contributivo de Aseguramiento en Salud y
su respectivo Fondo. El Fondo de este Régimen No Contributivo es
independiente y autónomo, con la participación de los Gobiernos
Regionales en su ejecución regional.
El Régimen No Contributivo en Salud estaría dirigido en
principio a los más pobres, con prioridad para los ancianos pobres,
los niños y mujeres embarazadas, y se financia con trasferencias del
Estado. Para estos fines se crea un sistema de calificación de
beneficiarios, con participación de los Gobiernos Regionales, para
determinar quienes serían las personas con derecho a cobertura La
administración del Régimen No Contributivo de Aseguramiento en
Salud estará a cargo de una entidad con autonomía de gobierno,
administrativa, económica y financiera.
c) Mejora de la gestión y de la calidad de los servicios de salud
La gestión de la seguridad social en salud a cargo del Seguro
Social de Salud-Essalud (que proponemos se convierta en el ISSS),
adolece de notables deficiencias que se traducen en altos costos
operativos asistenciales, baja calidad de los servicios y deterioro de
la imagen institucional frente a los asegurados.
Es imprescindible y urgente adoptar las medidas necesarias
para mejorar la gestión y la calidad de los servicios. En consonancia
con un diagnóstico sobre la situación económica, financiera y de
gestión de Essalud, recientemente elaborado por la OIT33,
proponemos que los esfuerzos institucionales se orienten y
concentren en la implementación de sus recomendaciones, en
especial las relativas al financiamiento del régimen contributivo, la
extensión de la cobertura y las mejoras en la gestión.
d) Fortalecimiento institucional del ISSS (actualmente Essalud)
Después de la elaboración del diagnóstico del régimen de
seguridad social en salud elaborado por la OIT, técnicos de Essalud y
de la OIT procedieron a la elaboración de un Proyecto de
fortalecimiento Institucional que plantea un conjunto de medidas
concretas en materia de extensión de la cobertura, asignación de
recursos, mejora de la red de servicios de salud, recursos humanos y
sistemas de información; dicha iniciativa debería poder ser financiada
y ejecutada.
Duran Valverde,Fabio (2005): Estudio Financiero-actuarial y de la gestión de EsSalud Perú: análisis
y recomendaciones técnicas. Oficina Internacional del Trabajo …….
33
55
DETALLE DEL PROGRAMA PROPUESTO DE SEGURIDAD SOCIAL
EN SALUD UNIVERSAL Y SOLIDARIO
Con el propósito de avanzar hacia el objetivo de lograr una
seguridad social en salud universal y solidaria, proponemos la
estructuración de un programa de seguridad social en salud básico de
naturaleza pública y obligatoria, financiada con prestaciones
contributivas y no contributivas. Este sistema de financiamiento implica
que toda la población del país dotada de capacidad contributiva pague
su seguro de salud y que el Estado financie un seguro de salud no
contributivo y subsidiado para quienes tienen poca o ninguna capacidad
contributiva.
La afiliación en el régimen contributivo sería obligatoria para todos
los trabajadores activos, tanto asalariados como independientes, cuyas
aportaciones estarían en función de su capacidad contributiva, medida
por los salarios o ingresos devengados. El régimen contributivo se
financia con aportes del empleador y del trabajador, en el orden del 6% y
3% respectivamente.
El régimen no contributivo, dirigido a los más pobres, con
prioridad para los ancianos pobres, niños y mujeres embarazadas, se
financia con trasferencias del Estado.
56
CUADRO RESUMEN No. 2
PROPUESTA SINDICAL PARA EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
SALUD
EN
Condiciones básicas de cobertura, financiamiento y prestaciones
Régimen
Contributivo
Cobertura
Trabajadores
asalariados
trabajadores
independientes
y
Financiamiento
Prestaciones
Contribución global
del 9% de los salarios
o ingresos
reportados,
distribuidos en un 3%
el trabajador y 6% el
empleador
Plan Seguro Regular
para los trabajadores
asalariados.
El
Estado
podrá
subsidiar los aportes
de
trabajadores
independientes
de
bajos ingresos
No contributivo
Para población pobre
con
prioridad
a
ancianos,
mujeres
embarazadas y niños
Financiamiento
del
Estado
para
la
creación del Fondo
del
Régimen
no
contributivo
Plan básico de salud
de bajo costo para
independientes
y
otros . Estos planes
se
extenderán
de
manera gradual.
Plan
básico
de
prestaciones en salud
para estandarizar un
primer
nivel
de
atención con enfoque
de atención primaria
5.3.4. El nuevo Sistema Nacional de Aseguramiento de los
Riesgos del Trabajo
Con la finalidad de superar el actual sistema de protección
contra los riesgos del trabajo, que tiene muy baja cobertura, que
registra altos niveles de omisión de empresas afectas, que es
subsidiado por el seguro regular, entre otros problemas, proponemos:
Extender el ámbito de aplicación del principio de la responsabilidad
objetiva del empleador para el rediseño del nuevo sistema.
El modelo propuesto de aseguramiento de riesgos laborales
retoma la concepción moderna de la protección contra los riesgos del
trabajo y enfermedades profesionales, inspirada en
la
responsabilidad objetiva del empleador (los empleadores responden
por ser los generadores del riesgo), a fin de sustituir el modelo
vigente, basado en lo que se denominó protección contra los riesgos
del trabajo y enfermedades profesionales en las actividades de “alto
riesgo” , que limita el ámbito de la responsabilidad objetiva del
empleador al excluir a diversas actividades de la obligación de
asegurar a los trabajadores contra los accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales.
57
Con la nueva perspectiva, en caso de accidentes de trabajo o
enfermedad profesional, el empleador responde no por ser
considerado culpable del daño causado, sino por ser el generador del
riesgo en la empresa o centro de trabajo donde el trabajador realiza
sus actividades.
a) Universalizar la cobertura
Extender el ámbito de aplicación del principio de la
responsabilidad objetiva del empleador es de vital importancia para
universalizar y, en consecuencia, ampliar la cobertura de los riesgos
profesionales, pues de acuerdo al principio de responsabilidad
objetiva del empleador, al considerar que los empleadores responden
por ser los generadores del riesgo, todos los trabajadores asalariados
son sujetos de cobertura obligatoria, independientemente de la
actividad productiva o de servicios que desempeñe; contrariamente al
modelo actual que al comprender sólo a los trabajadores que realizan
labores de “alto riesgo” se constituye en una verdadera traba para la
extensión de la cobertura de riesgos laborales.
Nuestra propuesta de universalización de la cobertura del
aseguramiento de los riesgos del trabajo permitirá cubrir a todos los
trabajadores, incluyendo a los trabajadores del sector público
(incluido los trabajadores de los “services” que prestan servicios al
Estado) y privado, independientemente de la actividad productiva o
de servicios que desempeñen.
b) Principio de automaticidad en el acceso a las prestaciones
El principio de automaticidad implica que, por parte del
trabajador, no se requiera cumplir con formalidad alguna para tener
derecho al goce de las prestaciones establecidas. Solo es necesario
para que el trabajador asegurado acceda a las prestaciones que el
siniestro laboral ocurra, aunque el empleador no se encuentre al día
en el pago de las primas correspondientes.
c) Carácter integral de las prestaciones
Conforme a este principio, el sistema de aseguramiento de los
riesgos del trabajo debe garantizar la integralidad de las prestaciones
cubiertas. Ellas deben comprender esencialmente la promoción, la
prevención, la curación y la rehabilitación.
d) Prestaciones suficientes
Las prestaciones deben ser suficientes en términos de
efectividad en la cobertura del riesgo; tanto en lo que se refiere a la
tasa de reemplazo del ingreso asegurable en caso de invalidez como
en la capacidad de las prestaciones para restituir al máximo y, en la
medida de lo posible, la capacidad del trabajador antes de la
ocurrencia de la contingencia.
58
e) Orientación del sistema a la cultura preventiva
Una de las carencias básicas atribuidas a nuestro sistema de
aseguramiento de los riesgos del trabajo es su falta de orientación a
la cultura preventiva.
Todo sistema moderno de aseguramiento de riesgos del
trabajo tiene como objetivo la reducción del costo de los accidentes y
enfermedades profesionales; para ello debe orientarse, entre otras
medidas (indemnización de las víctimas, bajar los gastos
administrativos), a disminuir el número de los accidentes producidos
y su gravedad. En esta dirección, debe realizar esfuerzos con la
finalidad de prevenir los accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales, además de otras medidas (como establecer primas
fundadas en el nivel de riesgo y establecer sanciones). La prevención
es pues fundamental.
Precisamente por ello, el nuevo sistema de aseguramiento de
riesgos del trabajo que proponemos, debe descansar en la cultura de
la prevención. Prevenir supone “gestionar, prever, planificar y
comprometerse para anticiparse a los peligros, evaluar los riesgos y
adoptar las medidas antes de que ocurra un accidente o se contraiga
una enfermedad” 34. Esto implica que los planes de aseguramiento
de riesgos del trabajo de las entidades aseguradoras, deberán
comprender y otorgar mayor prioridad a las acciones de prevención
de los riesgos laborales.
f) Dotar al sistema de una instancia única para la gestión
El principio de Unidad de Gestión indica la necesidad de un
nivel superior de gestión del sistema, para integrar las decisiones de
políticas, de supervisión y regulación.
Para terminar con la dispersión de la gestión del
aseguramiento de los riesgos del trabajo, en la que las diversas
funciones de gestión están asignadas a diversas instituciones,
proponemos la creación de una entidad única que gestione de
manera integrada las funciones de regulación y supervisión (incluye
control de registro de siniestros y consolidación de estadísticas). Esta
entidad única sería el Instituto Nacional de Riesgos del Trabajo
(INRT) que sería una institución de conformación tripartita, con
autonomía económica, financiera y administrativa.
g) Creación de un registro de afiliación y de accidentes y
enfermedades profesionales
Es de absoluta prioridad la creación de un verdadero Sistema
Nacional de Información de contratos de aseguramiento en riesgos
del trabajo, de entidades empleadoras, así como estadísticas de
34
OIT. “La prevención una estrategia global”, Ginebra,2005
59
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, administrado
por el Instituto Nacional de Riesgos del Trabajo (INRT) que se ha
propuesto.
h) El Perú debe ratificar la Parte VI del Convenio 102 de la OIT
La necesidad de universalizar la cobertura del aseguramiento
de los riesgos del trabajo, el ordenamiento de la gestión del sistema y
la necesidad incentivar en los empleadores una conducta de
prevención de accidentes y enfermedades profesionales, hacen
imprescindible que el Perú ratifique la Parte VI del Convenio 102 de
OIT, pues el Art. 37º del referido Convenio, establece que “las
prestaciones mencionadas en el Art. 34 y 36 deberán garantizarse,
en la contingencia cubierta, por lo menos a las personas protegidas
que estuvieran empleadas como asalariados en el territorio del
Miembro en el momento del accidente o en el momento en que se
contrajo la enfermedad; y si se trata de pagos periódicos resultantes
del fallecimiento del sostén de la familia, a la viuda y a los hijos de
aquel”.
PROGRAMA PARA LA UNIVERSALIZACIÓN DE LA COBERTURA
DE ASEGURAMIENTO DE RIESGOS LABORALES A TODA LA
POBLACIÓN ASALARIADA
El modelo propuesto de aseguramiento de riesgos laborales se inspira
en los principios de responsabilidad objetiva del empleador,
universalidad, automaticidad, integralidad, suficiencia y uniformidad y
se orienta a la cultura preventiva y participación tripartita.
El programa se orienta a la universalización de la cobertura del
aseguramiento de los riesgos laborales, incluyendo a los trabajadores
del sector público y privado.
60
CUADRO – RESUMEN No. 3
Sistema de aseguramiento universal de los riesgos del trabajo
Con el SCTR
Con el nuevo sistema de aseguramiento
Universal
asalariados sin
cobertura
asalariados con
cobertura
asalariados
con cobertura
5.3.5. Recomendaciones sobre un nuevo sistema integral de
protección a la familia.
La pobreza y la desigual distribución de la renta, constituyen
uno de los problemas centrales de la economía y sociedad peruanas.
La desprotección y vulneración de los derechos de la infancia, es
una derivación muy grave de esta situación de pobreza.
Desde un punto de vista integral las prestaciones de
Seguridad Social que toman como centro la protección de la familia
son: la asistencia sanitaria (Convenios OIT 102 y 130; Rec. 69 y
134), la protección a la maternidad (Convenios 102 y 183; Rec.191),
y las prestaciones familiares (C.102)
La propuesta sindical de un modelo integral de la protección a
la familia, pasa por:
-
La unificación en el diseño y control, de los programas sociales
públicos de atención a la familia, como parte del sistema público
de seguridad social, evitando la dispersión y fragmentación de
estas medidas.
-
Garantizar la cobertura sanitaria universal derivada de la
maternidad: embarazo, parto y postparto.
61
-
Garantizar la cobertura sanitaria a todos los niños y niñas,
complementando la financiación necesaria para ello con
dotaciones presupuestarias específicas de los presupuestos
generales del Estado.
-
Establecer un modelo integrador de prestaciones sociales no
contributivas para las familias pobres con hijos y/o hijas a cargo;
dentro de dichas prestaciones tendrán un papel protagónico las
transferencias económicas, que podrán estar condicionadas a
requisitos de escolaridad infantil, u otros parámetros de referencia
de protección a la infancia35.
-
Todas estas prestaciones han de constituirse como un derecho
para las familias que reúnan los requisitos de acceso que se
definan al respecto, y deben ser suficientes en cuantía y variedad
para combatir el estado de necesidad.
Tradicionalmente, en la práctica, la definición de seguridad
social se ha vinculado al desarrollo de políticas y medidas destinadas
a cubrir las necesidades de los trabajadores asalariados del sector
estructurado. No obstante, un concepto amplio de protección social
debe incluir una amplia variedad de intervenciones a fin de asegurar
que la población disfrute de un nivel de vida razonable con
prestaciones sociales básicas centradas en salud, maternidad y
asignaciones familiares. Este debe ser un objetivo central del
sistema de seguridad social peruano.
5.3.6. Instituciones del nuevo Sistema de Seguridad Social
propuesto
Para fortalecer el marco institucional de la seguridad social y
las tareas de rectoría, supervisión, regulación y diálogo social,
proponemos:
a) Crear e institucionalizar el Consejo Nacional de Seguridad
Social (CNSS), como espacio para la formulación de políticas,
supervisión, regulación y diálogo tripartito en materia de
protección social
La necesidad de articular las funciones de rectoría, regulación,
supervisión y de diálogo social nos hace proponer la creación del
Consejo Nacional de Seguridad Social, con poder de decisión y con
capacidad operativa y técnica propia para emprender e impulsar la
reforma del sistema. El Consejo tendrá como funciones centrales la
formulación de políticas en materia de seguridad social, la
supervisión y la regulación de los actores, incluido el sector privado.
Por lo tanto integrará la Tesorería de la Seguridad Social, el Instituto
Para dotar de viabilidad y sostenibilidad a cualquiera de estas políticas, es necesario analizar la
profundidad y extensión del Sistema Tributario como fuente de financiación, aprovechar sus
oportunidades y corregir sus debilidades.
35
62
Nacional de Pensiones, el Instituto de Seguridad Social de Salud, el
Instituto de Riesgos del Trabajo, y las tres Superintendencias (SAS,
SUPEN y SART).
En el Consejo Nacional de Seguridad Social participarían
representantes de los trabajadores, empleadores, autoridades
públicas y otros actores sociales involucradas en el sistema de
seguridad social y en los objetivos de la reforma. Dicha entidad
concretaría la participación activa de los actores sociales y de los
asegurados en la definición de políticas y en la gestión de la
seguridad social.
b) La Tesorería de la Seguridad Social (TSS)
La necesidad de separar las funciones críticas que deben ser
atribuidas al Estado y a los regímenes de seguridad social; la tarea
impostergable de terminar con la morosidad y evasión patronal de las
obligaciones contributivas, y el incumplimiento por parte de los
empleadores de las normas que reconocen el derecho de los
trabajadores de acceder a la seguridad social, nos lleva a proponer la
creación de la Tesorería de la Seguridad Social.
Esta Tesorería será la encargada de las funciones de
afiliación, recaudación y fiscalización de los deberes contributivos.
Una de las principales tareas de la Tesorería será acabar con la
evasión contributiva del sector formal e informal de la economía y la
del propio Estado; para ello se deben promulgar las normas legales
necesarias a fin de dotarla de las facultades requeridas para
enfrentar de manera efectiva la evasión que perjudica a los
trabajadores en sus derechos e impacta sobre la situación económica
y financiera del sistema.
c) El Instituto Nacional de Pensiones (INP)
La imperiosa necesidad de construir un sólido sistema público
de pensiones, nos lleva a proponer la creación del Instituto Nacional
de Pensiones (INP), con participación tripartita, para la administración
del régimen de pensiones público y obligatorio; institución con
autonomía económica, financiera y administrativa que tendrá a cargo
el citado régimen, en forma centralizada, y con capacidades y
competencias para la gestión de los beneficios del régimen público
de pensiones.
Nuestra propuesta sostiene la necesidad de transformar la
actual Oficina de Normalización Previsional (ONP), hoy dependiente
del Ministerio de Economía y Finanzas, en un ente autónomo como
es el caso del INP, dotándolo de potestades normativas, recursos
humanos, financieros, físicos y tecnológicos requeridos para una
gestión eficiente y eficaz del nuevo régimen público de pensiones.
63
Asimismo, y con la finalidad de evitar la intromisión de
intereses políticos ajenos al sistema, proponemos que el Consejo
Nacional de Seguridad Social (CNSS), designe al Presidente
Ejecutivo del Instituto Nacional de Pensiones (INP).
d) El Instituto de Seguridad Social de Salud (INSS)
El Instituto Nacional de Seguridad Social de Salud, creado
sobre la base del actual Seguro Social de Salud-Essalud, con
participación tripartita, será una institución con autonomía económica,
financiera y administrativa que gestionara y administrará el seguro
social de salud para cuyo efecto se deberán implementar cambios
profundos en la gestión. Para impulsar estos cambios, el ISSS cuenta
con un diagnóstico reciente de su situación económica, financiera y
de gestión elaborado por la OIT que plantea un conjunto de
propuestas y recomendaciones en el ámbito de la cobertura, la
gestión y el financiamiento del seguro de salud.
El Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) también
designa al Presidente Ejecutivo del Instituto de Seguridad Social en
Salud (ISSS).
e) El Instituto de Riesgo del Trabajo (IRT)
La mejor manera de terminar con la dispersión de la gestión
de los riesgos del trabajo, y de contar con una entidad que
desempeñe un rol rector es la creación del Instituto de Riesgo del
Trabajo (IRT). El IRT será una institución de conformación tripartita,
con autonomía económica, financiera y administrativa que gestionará
y administrará el seguro contra riesgos del trabajo.
Como en los otros casos, el Consejo Nacional de Seguridad
Social (CNSS) designa al Presidente Ejecutivo del Instituto de
Riesgos del Trabajo (INRT).
f) La Superintendencia de Aseguramiento en Salud (SAS)
Esta institución tendrá por finalidad supervisar y cautelar el
aseguramiento en salud. La SAS se crearía sobre la actual
Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (SEPS). El
Consejo Nacional de Seguridad Social regula y supervisa a la
Superintendencia de Aseguramiento en Salud y designa al
superintendente.
g) Superintendencia
Pensiones (SAFP)
de
Administradoras
de
Fondos
de
Tendría por finalidad cautelar los fondos e intereses de los
pensionistas mediante la supervisión de las administradoras de
fondos de pensiones, aplicando las políticas establecidas por el
Consejo Nacional de Seguridad Social. Dicho Consejo regula y
supervisa a esta Superintendencia y designa al superintendente.
64
h) Superintendencia de Aseguramiento de Riesgos del Trabajo
(SART)
Tendría por finalidad supervisar el aseguramiento de los
riesgos del trabajo, incluidos en las entidades privadas. El Consejo
Nacional de Seguridad Social regularía y controlaría esta entidad y
designaría al superintendente.
CUADRO-RESUMEN No. 4
Marco Institucional del Sistema de Seguridad Social
Consejo Nacional de
Seguridad Social
Superintendencia de
aseguramiento en
salud
Tesorería de la
Seguridad Social
Superintendencia de
administradoras de
fondo de pensiones
Superintendencia de
aseguramiento de
riesgo de trabajo
Instituto
Nacional
de Pensiones
Instituto de
Seguridad Social
de Salud
65
Instituto de
Riesgos del
Trabajo
6. BIBLIOGRAFIA
Altamirano, Teofilo; Figueroa, Adolfo y Denis Sulmont Exclusión social y
desigualdad en el Perú. Oficina Internacional del Trabajo, Lima, 1996.
Murro Oberlín, Ernesto El dilema de la seguridad social en el Cono Sur. Oficina
Internacional del Trabajo, Lima, 2004
Durán Valverde, Fabio Estudio Financiero-actuarial y de la gestión de EsSalud
Perú: análisis y recomendaciones técnicas. Oficina Internacional del Trabajo,
Lima, 2005.
Del Solar Rojas, Francisco Los Derechos Humanos y su Protección. Fondo
Editorial de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega, Lima, 2000.
Zovatto, Daniel, Los Derechos Humanos en el Sistema Interamericano:
Recopilación de Instrumentos básicos. Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, Costa Rica, 1987.
O’Donnell, Daniel, Protección Internacional de los Derechos Humanos.
Comisión Andina de Juristas. Lima, 1988.
Humblet M. y otros Las Normas Internacionales de Trabajo. Un Enfoque
Global. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2001.
Oficina Internacional del Trabajo, Seguridad Social .Un nuevo consenso.
Ginebra, 2002
Defensoría del Pueblo, La situación de los Sistemas Públicos de Pensiones de
los Decretos Leyes Nº 19990 y Nº 20530. Informe Defensorial Nº 85. Lima,
2004.
Rendón, Jorge, Derecho de la Seguridad Social. Ediciones Tarpuy, Lima, 1985.
66
ANEXO I
DECLARACIÓN DE COMPROMISO DE LAS CENTRALES SINDICALES DEL
PERÚ PARA EL TRABAJO SINDICAL EN SEGURIDAD SOCIAL
El siete de setiembre de 2005, reunidos en la Ciudad de Lima representantes
de la CGTP, CUT, CATP y CTP, con el objetivo de estudiar la situación de la
seguridad social en el Perú y de evaluar el papel que le corresponde a las
organizaciones sindicales en torno a la promoción y defensa del derecho a la
seguridad social de los peruanos, coincidimos en la existencia de un conjunto
de problemas, cuya solución requiere la acción unitaria, coordinada y
permanente de parte de las centrales sindicales.
La seguridad social en el Perú atraviesa por una crisis de grandes magnitudes.
A raíz de las políticas que se han venido dando durante los últimos quince
años, se ha producido un debilitamiento del sistema de seguridad social, que
se manifiesta en una reducción de los índices de cobertura que excluye a la
mayor parte de la población laboral, en la privatización de componentes
importantes del sistema y en la pérdida de derechos de seguridad social por
parte de la población trabajadora. Existen sectores como la agricultura en
donde la protección social solo alcanza al 4.7% de la población
económicamente activa, no obstante su gran contribución a la alimentación del
pueblo y a las exportaciones del país, y a nivel de toda la población trabajadora
solo una ínfima proporción del 4% tiene derecho a la protección de los riesgos
profesionales. Producto de las políticas y de la falta de financiamiento, se ha
observado un deterioro en los servicios de salud y en las prestaciones sociales
y económicas, frente a lo cual el movimiento sindical no puede permanecer
pasivo.
Manifestamos nuestro compromiso de llevar adelante una lucha sindical
permanente, unificada y organizada, para lograr los siguientes objetivos:
1. Construcción conjunta de políticas sindicales en seguridad social, que
conduzcan a la formulación de una propuesta sindical de nuevo modelo de
seguridad social, a través de una reforma estructural e integral, donde se
establezca una política de Estado que conciba la inclusión del derecho a la
seguridad en la Constitución como un derecho humano fundamental, y que
considere los derechos humanos en seguridad social establecidos en los
convenios internacionales. Un nuevo sistema de seguridad social, que
garantice el cumplimiento de los principios de solidaridad, equidad,
integralidad y universalidad, mediante una administración transparente y
con participación tripartita, con aportación laboral del Estado, empleadores y
trabajadores, que promueva nuevos esquemas de financiamiento para la
protección social de todos los trabajadores de la economía formal e
informal.
2. La implantación de un nuevo sistema de riesgos profesionales, universal y
con financiamiento a cargo de los empleadores, o del Estado en el caso de
los trabajadores independientes.
67
3. La ratificación por el Perú, de la parte VI del Convenio 102 de OIT, y del
Convenio 121, con el fin de garantizar una reforma integral del
aseguramiento de riesgos del trabajo, incluyendo el establecimiento de
políticas preventivas en materia de seguridad y salud en el trabajo; así
como dar seguimiento a los Convenios actualmente ratificados por el Perú.
4. Realizar reformas jurídicas que sancionen fuertemente la evasión de
aportes a la seguridad social
5. La introducción de mecanismos que garanticen el cumplimiento del Estado
en el pago de la deuda contraída con la seguridad social
6. Promover la implementación de las recomendaciones técnicas del Estudio
Financiero Actuarial de la OIT, con el fin de mejorar la eficiencia en los
servicios de salud y prestaciones sociales y económicas, la ampliación de la
cobertura y la eliminación de la evasión de las aportaciones.
7. La conformación del Consejo Nacional de Seguridad Social, como un
órgano superior tripartito, que dirija las políticas e instituciones nacionales
de seguridad social, incluyendo EsSalud, ONP, superintendencias y
cualquier entidad pública o privada involucrada en la gestión de la seguridad
social
8. La conformación de un Consejo de Vigilancia en EsSalud y en las demás
instituciones de seguridad social, para controlar la administración y
transparencia de la gestión y prestaciones.
Para lograr dichos objetivos, acordamos adoptar las siguientes medidas:
a) Fortalecer la labor de representación sindical en la Conferencia
Internacional del Trabajo de la OIT, así como en todos los foros de Diálogo
Social nacional y subregional.
b) Realizar acciones para comprometer a los partidos políticos con el modelo
de seguridad social que demanden los trabajadores y trabajadoras
peruanas
c) Fortalecer las acciones sindicales referentes a la seguridad social en la
negociación colectiva
d) Proponer la creación de una escuela de seguridad social, con
financiamiento proveniente de las instituciones de seguridad social
e) Promover el diálogo social permanente a nivel intersindical, mediante las
instancias de coordinación que al efecto se establezcan
f) Elaborar planes de acción conjunta, para realizar campañas de
sensibilización y formación sobre deberes y derechos en seguridad social,
con énfasis en la sensibilización y capacitación a jóvenes con trabajos
tercerizados.
g) Desarrollar programas de capacitación en seguridad social, para dirigentes
sindicales, con el objetivo de formar equipos especializados con capacidad
de análisis, proposición y negociación.
h) Elaborar un plan unitario de las centrales sindicales, que conlleve a
sistematizar una política sindical en materia de seguridad social, en torno a
la reforma.
i) Difundir dichas políticas y propuestas sindicales, a nivel de todos los
trabajadores del Perú.
j) Solicitar la colaboración de la OIT, con el fin de lograr asistencia y
cooperación técnica en seguridad social, en dos ámbitos: a) la formulación
68
de políticas y propuestas de reforma a la seguridad social, y b) el
fortalecimiento de las centrales sindicales y las bases regionales en materia
de capacidad propositiva y servicios en seguridad social.
En virtud de lo cual, suscribimos la presente Declaración de Compromiso, en
representación de las centrales sindicales del Perú:
Confederación General de Trabajadores del Perú
Central Autónoma de Trabajadores del Perú
Central Unitaria de Trabajadores
Confederación de Trabajadores del Perú
69