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LAS POLÍTICAS SOCIALES Y LA AUTORIDAD SOCIAL EN BOLIVIA Horst Grebe López Santiago de Chile, agosto de 2004 CONTENIDO I. Cambios en el rol de la autoridad social entre 1982 y 2003 II. La disponibilidad de recursos III. Principales resultados IV. Conclusiones V. Hacia una nueva visión de políticas económicas y sociales integradas 2 I. Cambios en el rol de la autoridad social entre 1982 y 2003 3 1982 – 1985: La recuperación de la democracia • La recuperación de la democracia y el desborde de las demandas sociales • La pugna de ingresos entre los acreedores externos, las clases dominantes y el movimiento popular • La ebullición hiperinflacionaria • El agotamiento del modelo desarrollista • La autoridad social: el Ministerio de Trabajo – formó parte de la Junta Monetaria 4 1985 – 1989: Supremacía de la lógica estabilizadora 1. El esfuerzo principal consistió en estabilizar la economía 2. Se adoptaron las primeras iniciativas para disminuir el peso de la deuda externa 3. No existieron políticas propiamente de lucha contra la pobreza, ni tampoco autoridad social claramente definida 4. Se creó el Fondo Social de Emergencia (FSE) con miras a: * Crear empleos temporales * Orientar los recursos de la cooperación al financiamiento de obras de impacto social 5 1989 – 1993: Focalización de políticas y acciones 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Se aprueba la Estrategia Social Boliviana Se crea ONAMFA, que intentó convertirse en la autoridad social Se transforma el Fondo Social de Emergencia en el Fondo de Inversión Social (FIS) Se crea el Fondo de Desarrollo Campesino Se crea el Fondo Nacional de Desarrollo Regional Se inicia la reforma educativa Hay una reducida participación de la sociedad civil La política económica mantiene la orientación estabilizadora 6 Focalización de políticas y acciones Continuación Resultados • Duplicidad de esfuerzos y dispersión de objetivos • Vacíos en la coordinación con el área administrativa • Usurpación de funciones entre instituciones públicas • Debilitamiento de los ministerios cabeza de sector • Incremento de la burocracia administrativa • Aumento de los costos de administración 7 1993-1997: Reformas de segunda generación 1. Se establece el Ministerio de Desarrollo Humano, con los objetivos de reformular conceptualmente el sentido y orientación de las políticas sociales, superando la visión asistencialista articular de mejor manera las políticas económicas y sociales, buscando corregir la supeditación de lo social a lo económico coordinar las diferentes políticas sociales sectoriales (educación, salud, saneamiento, vivienda, empleo, etc.) bajo un enfoque unificado aumentar la eficiencia del gasto público social descentralizar la gestión a niveles administrativos apropiados para acercar al Estado con la ciudadanía 8 1993-1997: Reformas de segunda generación Continuación 1. Se introduce la participación popular y la coparticipación tributaria uniforme por habitante 2. Se inicia la descentralización administrativa 3. Se pone en marcha la reforma educativa 4. Se adopta la reforma del sistema de pensiones 5. Se crea el Seguro Nacional de Maternidad y Niñez 6. Se establece el BONOSOL (US$ 250 por año para todas las personas mayores de 65 años) 9 Reformas de segunda generación Continuación Resultados: • Mejor distribución de los recursos públicos • Mayor participación de la sociedad civil • Elevado costo de las reformas 10 1997 – 2003: Alivio internacional de la pobreza 1. La lucha contra la pobreza se convierte en retórica central del gobierno 2. Se convoca al Diálogo Nacional para acceder al alivio de la deuda externa (HIPC) 3. Se unifican los fondos sociales bajo una misma dirección 4. Se elimina el BONOSOL, y se establece el BOLIVIDA en su lugar 5. Se enfatiza en el microcrédito 6. Se conforma el control social de los recursos HIPC y se institucionaliza el Dialogo Nacional 7. No existe autoridad social claramente identificada 11 II. La disponibilidad de recursos 12 La inversión extranjera directa ha sido la principal variable dinámica 1200 1026,3 1000 (millones de US$) 800 618,8 600 382,4 400 200 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Pública 1996 1997 Privada Nacional 1998 1999 2000 2001(p) 2002(p) 2003(e) Extranjera 13 La composición de la inversión pública no genera crecimiento en el corto plazo (millones de US$) 300 200 100 0 1990 1995 APOYO A LA PRODUCCION SOCIALES 2000 2003 INFRAESTRUCTURA EXTRACTIVOS 14 La mitad de la inversión pública se financia con recursos externos 400 300 200 100 Recursos Internos 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 0 Recursos Externos 15 Ha aumentado la dependencia de los recursos externos Multilaterales BID BM-IDA CAF FMI Naciones Unidas Unión Europea Otros Bilaterales Alemania España EEUU Holanda Italia Japón Suiza Francia Otros TOTAL 1987-1989 1.083 530 232 67 90 95 22 47 671 99 10 285 46 31 133 51 0 17 1.754 En millones de dólares 1990-1993 1994-1997 1.229 1.625 538 532 219 425 106 267 115 140 158 110 43 77 51 74 1.280 1.076 206 175 112 51 395 231 99 154 82 14 201 201 64 81 0 0 120 168 2.509 2.700 1998-2003 Prom. Anual 2.341 369 690 135 574 85 754 70 128 28 24 23 110 15 62 14 854 228 158 38 61 14 252 68 91 23 17 8 34 33 16 12 7 0 218 31 3.196 598 16 III. Principales resultados 17 Mejora el acceso a los servicios básicos 100% 89% 93% 87% 79% 80% 68% 76% 60% 57% 67% 40% 40% 20% 0% 1976 Agua por red de cañería 1992 Energía eléctrica 2001 Servicio sanitario 18 Mejora la situación en salud: la mortalidad infantil y de la niñez se ha reducido 140 13 1 116 120 100 92 89 80 75 75 60 67 54 40 20 1989 1994 TM I 1998 TM N 2003 (p) 19 Han aumentado los recursos controlados por la sociedad Población Ejecución Coparticipación Tributaria 1993 1994 1995 1996 Censo 1992 Capitales de departamento 39% 92% 52% 39% 39% Resto del País 61% 8% 48% 61% 61% Fuente: Participación Popular en Cifras. Ministerio de Desarrollo Humano Total 100% 100% (1997) 100% 100% 100% REGION 20 Se ha degradado severamente la estructura de la ocupación Estructura de la Ocupación, Area Urbana 20 personas y más 20% 5-19 personas 14% (1999) Estructura de la Ocupación, Area Urbana (2002 ) 1-4 personas 66% 20 personas y más 9% 5-19 personas 22% 1-4 personas 69% 21 Predomina el empleo primario de baja productividad Sectores con los Mayores Volumenes de Ocupación, Urbana (1999) Financiera 4% Servicios 18% Administración Pública 4% Agropecuaria 4% Extr.ind.elec.gas, agua 20% Construcción 9% Sectores con los Mayores Volúmenes de Ocupación, Urbana (2002) Financiera 4% Comerc.Transp 42% Agropecuaria 6% Servicios Extr.ind.elec.ga s, agua 20% 20% Administración Pública Construcción 3% 8% Comerc.Transp 39% 22 La ocupación se concentra en el sector primario Sectores Secundarios 30% 25% 24% 24% 25% 20% 17% 16% 15% Sectores Primarios % PIB 15% 60% % PO 10% 51% 47% 50% 5% 43% 40% 30% 0% 28% 27% 1980 % PIB 26% 1992 2002 % PO Sectores Terciarios 20% 10% 60% 0% 50% 1980 1992 50% 49% 47% 2002 40% 34% 37% 40% % PIB 30% % PO 20% 10% 0% 1980 1992 2002 23 La desocupación abierta está aumentando rápidamente 12 10.4 9.4 9 7.9 6 8.8 6.0 3.6 3 1.9 2 .3 4.4 2 .5 0 .7 0 - 0 .9 - 1.1 - 1.9 -3 1989 1993 1995 1997 1999 2001 2002 Tasa de desempleo abierto PIB (Real p/c) tasa de crecimiento 24 Persiste la brecha de ingresos Categoría Social Participación (%) 1999 41% Indigentes 2002 Ingreso mensual Ingreso mensual promedio (US$) promedio (Bs) 1999 2002 1999 2002 7,7 7,7 11,7 9,4 69,7 70,6 23% Pobres moderados 14,5 14,3 39,3 30,3 233,6 226,5 36% No pobres 77,8 78,0 131,3 113,3 779,8 846,7 100,0 100,0 61,7 50,6 366,4 378,2 Total Fuente: Encuestas de Hogares - INE 25 Principales Resultados Polarización en la generación de producto y empleo PIB Mill US$ Contribución % Empleo Miles Contribución % Productividad Laboral media En Bs 2,085 25.5 2,984 83.1 699 23.1 10 a 19 224 2.7 170 4.7 1,313 64.2 20 a 49 274 3.4 123 3.4 2,228 66.0 50 mas 5,338 65.3 312 8.7 17,084 80.0 249 3.0 8,169 100 2,276 31.7 Tamaño No. Trabajadores 1a9 Diferencia por ajuste Total Trabajadores Calificados % (*) 0.0 3,589 100 (*) Trabajadores con 10 o más años de educación Fuente: Ministerio de Trabajo y Microempresa, 2001. UDAPE 2002 26 IV. Algunas conclusiones 27 CONCLUSIONES 1. 2. 3. 4. 5. 6. A pesar de las reformas, persiste una baja productividad del trabajo social El patrón de desarrollo concentrador y excluyente, motorizado por exportaciones primarias, no ha sido modificado por las reformas Se hace patente la ausencia de una infraestructura capaz de vencer los enormes obstáculos físicos Son cada vez más ostensibles las insuficiencias institucionales que impiden el funcionamiento de una economía de mercado, el desarrollo empresarial y la innovación tecnológica Las políticas sociales siguen supeditadas a la ortodoxia económica, se concentran en los indicadores “blandos” de la pobreza y dependen cada vez más de la cooperación internacional El impacto del HIPC es escaso, pero con alto costo en términos de autonomía decisional y acceso a recursos 28 V. Hacia una nueva visión de políticas económicas y sociales integradas 29 La nueva prelación de los problemas • • • • La degradación del empleo La insuficiencia de las exportaciones La ausencia de inversiones nacionales El déficit fiscal 30 Las orientaciones básicas 1. Reestablecer el equilibrio de la agenda social frente a las prioridades económicas 2. Consolidar los logros de los indicadores sociales de cara a las metas del Milenio 3. Reformar todas las instituciones de la política social bajo un enfoque integrado 4. Crear una instancia de gerencia pública con vocación de concertación y mayor efectividad para mejorar los servicios sociales, bajo el concepto de seguridad humana 31 Las orientaciones básicas Continuación 5. 6. 7. 8. La agenda de la autoridad social no solo involucra los servicios sociales básicos, sino también la articulación con el patrón de desarrollo y las necesidades de generación de excedente Las políticas sociales deben articularse de mejor modo con las políticas económiucas: construcción simultánea de capital social y competitividad Para constituir una autoridad social eficiente se requiere modificar la estructura del Poder Ejecutivo El tema de la autoridad social tendrá que abordarse en la próxima Asamblea Constituyente 32