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Gobernanza y Procesos de Negociación
Rocio Bustamante
Contenidos
Antecedentes
Enfoques Conceptuales
Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza
Ejemplos
Lecciones aprendidas
Conclusiones
Recursos
Antecedentes
Por qué ahora hay un fuerte debate sobre la
gobernanza?
“La crisis del agua es una crisis de gobernanza”
(Rogers & Hall).
Promoción de las Agendas de “buena gobernanza” o
“gobernanza efectiva”
Antecedentes
NUEVOS PARADIGMAS
De las relaciones Estado - Sociedad
De gestión del agua
Antecedentes
Años 80
Programas de ajuste
estructural
Transferencia de la gestión y
privatización
Gestión participativa
Vocabulario:
genero, medio ambiente,
capacitación, fortalecimiento
institucional
Antecedentes
Años 90
Debate privatización de lo
servicios y sobre la propiedad
de los recursos
Reestructuración legal institucional
Protestas: contra la
acumulación, monopolios
privados, ineptitud del libre
mercado para garantizar
acceso a todos
Antecedentes
A partir del 2000
La implementación de los modelos propuestos tropieza con varias
dificultades y su implementación resulta extremadamente
compleja.
Se habla de una “crisis de gobernabilidad”
Antecedentes
Discusiones sobre:
– la crisis del estado … reducción del rol del estado
en la gestión económica y el bienestar social
– el tema de descentralización y las reformas
neoliberales como la liberación del comercio
– desregulación y privatización
– reformas administrativas e institucionales en el
sector publico
Surgimiento de los conceptos de ciudadanía,
participación y movilización
Antecedentes
Cambio desde un enfoque del desarrollo liderizado por
el estado hacia otro en el se fortalece a la sociedad
civil y el mercado: del “Gobierno a la Gobernanza”
Nueva configuración en las relaciones entre los
actores
El énfasis es en temas de
– derechos humanos,
– responsabilidad,
– lucha contra la corrupción etc.
La finalidad es la creación de estructuras estatales
efectivas y democráticas.
Antecedentes
Tendencias en relación a la
gobernanza
– Jerárquica: centrada en
el Estado
– Orientada al mercado:
políticas liberales
centradas en el mercado
– Distributiva: que enfatiza
la sociedad civil y la
acción local
Antecedentes
Conceptos Clave:
Ciudadanía, participación y control
social, accountability y
empoderamiento
Nuevos modelos de Participación
y de Gestión:
– Las Plataformas de
Múltiples Sectores de
interés (MSPs), que
pretenden facilitar el
dialogo y la negociación
– Gestión compartida e
interactiva entre el sector
público y el sector privado
Public Private Partnerships
(PPP)
– Alianzas de Aprendizaje
(Learning Alliances)
Contenidos
Antecedentes
Enfoques Conceptuales
Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza
Ejemplos
Lecciones aprendidas
Conclusiones
Recursos
Enfoques conceptuales
El enfoque “contractualista
El enfoque critico
Enfoque “contractualista”
Relaciones e interacciones entre la Sociedad Civil y el Estado
(mas precisamente el Gobierno) mediadas por un “Contrato”,
“Pacto” o “Acuerdo social”
“Los individuos no pueden por si mismos resolver los problemas
conocidos como de “acción – colectiva”, que forman parte de
sus necesidades básicas. Entonces son forzados a abandonar
algo de su soberanía individual a favor del bien supremo, pero
solo harán esto si sienten que sus necesidades básicas son
satisfechas. En retorno de la legitimidad de parte de los
gobernados (mejora de la estabilidad y entonces la seguridad del
sistema político) los gobernantes velan por las necesidades
básicas de los ciudadanos individuales” (Warner, s/f).
Enfoque “contractualista”
La Gobernanza, es entendida como el resultado de un Contrato
Social consensuado que define la serie de arreglos institucionales
y normas en los que se basa el Gobierno de un Estado.
Una configuración adecuada de instituciones y normas daría
como resultado un estado de equilibrio entre el Gobierno y la
sociedad es decir Gobernabilidad.
La Gobernabilidad se expresa por ejemplo a través de:
– la estabilidad política,
– la efectividad de las políticas de gobierno,
– el “imperio de la Ley”,
– el control de la corrupción publica,
– el ejercicio del derecho de participación en la toma de
decisiones
– Etc.
Enfoque “contractualista”
La estructura de Gobernanza es posible de ser concertada entre
los diferentes grupos sociales o “sectores de interés”
(stakeholders)
Los Stakeholders se ponen de acuerdo aceptando el mejor
argumento lógico (teoría de la racionalidad comunicativa de
Habermas) y en búsqueda del interés publico.
El conflicto es considerado como algo que desestabiliza el
equilibrio social y que por lo tanto debe evitarse o prevenirse.
Aunque….algunos consideran que el conflicto constituye una
oportunidad de redefinir los acuerdos sociales básicos, por lo que
debería ser internalizado como parte de la dinámica social;
aunque siempre con la idea de que el equilibrio solo se restablece
a raíz de un consenso o acuerdo negociado.
GOBERNABILIDAD
Cuali dad emergente de la
i nteracci on adecuada entre
Gobi erno - Soci edad Ci vi l Mercado
GOBERNANZA
Estructura i nsti tuci onal - normati va y procesos para la toma de
deci si on que confi guran las i nteracci ones entre Estado - Soci edad
CONTRATO SOCIAL
Ci vi l - Mercado
Sociedad
Gobierno
M ercado
Civil
CONCERTACION CONSENSO
ESTADO
"Fuerza del mejor
argumento logico"
DIMENSION
DIMENSION DE
NORMATIVA
CONCERTACION /
DIMENSION DE
(Legitimacion /
NEGOCIACION
EMPODERAMIENTO
Politicas /
(Prevencion de
Conflictos)
Institucionalidad)
Capacidad de
implementación
Grupos y Sectores de Interes
G
M
SC
Enfoque “Constractualista” y Agua
El nuevo paradigma de la Gestión Integral del Agua (GIRH)
requiere de un “ambiente apropiado” (enabling environment) es
decir una configuración de “Buena Gobernanza” que permita
una “Gobernabilidad efectiva” del agua.
Esta configuración debe ser consensuada con la participación de
todos los grupos y sectores de interés.
Con base en esta idea es que muchos de los esfuerzos están
actualmente enfocados a trabajar en temas como:
– Plataformas de Múltiples sectores de interés,
– Prevención y resolución de conflictos,
– Mecanismos de concertación y obtención de consensos.
Enfoque “Constractualista”y Agua
Se insiste una y otra vez en que “la crisis hídrica es
esencialmente una crisis de gobernanza” y se plantean
Agendas de “Buena Gobernanza” que esencialmente transformen
y mejoren las estructuras institucionales y los acuerdo sociales de
forma que se llegue a la suscripción de un “Contrato Socio
Hídrico”.
“Gobernar sabiamente el agua” seria, según esta posición
definir:
– quien obtiene que?, cuando? y cuanto?, aunque también
podríamos agregar algo aun mas importante: quien?, como? y
en base a que normas se decide sobre esto?.
El objetivo final de estos esfuerzos es lograr la “Gobernabilidad
efectiva” del agua, es decir que exista “un uso equitativo,
sustentable ambientalmente y eficiente de los recursos hídricos y
sus beneficios” que garantice la “Seguridad Hídrica” del planeta.
El enfoque crítico
Muchos estudios comienzan a considerar el poder como un
elemento fundamental aunque todavía como algo que es posible
de “equilibrar” a través del dialogo y la concertación.
Critica a la teoria del “Contrato Social”:
– Debería tener como efecto una distribución más equitativa de
los recursos y el poder, pero en la práctica ha tendido
frecuentemente a facilitar la institucionalización de la
apropiación de los recursos por parte de ciertas elites.
Se ve el concepto de Gobernanza casi exclusivamente vinculado
a las teorías de regulación social:
– Las configuraciones institucionales del gobierno, la ley, el
capital y la sociedad civil, que servían esencialmente para
“estabilizar la vida social” en un determinado régimen de
acumulación.
La Gobernabilidad se constituye en un discurso que intenta
comprender las disfuncionalidad en el ejercicio del gobierno así
como también proponer las soluciones mas apropiadas.
El enfoque crítico
Los estudios sobre la Gobernanza han enfatizado bastante los
acuerdos institucionales pero la relación entre estos acuerdos y
el proceso político se ha perdido; es decir se ha obviado el
análisis desde una “teoría del poder”, cuyo efecto inmediato ha
sido despolitizar el tema reduciéndolo solo a sus aspectos
práctico – técnicos.
Estos estudios tienen un enfoque normativo en el sentido de
postular los que “debería ser”, es decir están centrados en los
atributos que se supone esta tiene:
– coordinación a varios niveles (principio de subsidiariedad),
– transparencia y
– participación publica de todos los sectores (ciudadanía activa).
El enfoque crítico
Las “Agendas de Buena Gobernanza” podrian
considerarse como una estrategia, mediante la que al
utilizar un término poco claro para la mayoría,
aparentemente neutral (técnico) y con fuerte contenido
normativo se tiene un amplio paraguas para una serie
de intervenciones orientadas a la implementacion de
un modelo de Gobierno y de Estado.
Esto es lo que Foucault denomina “tecnologías de
gobierno”; es decir:
– Los mecanismos indirectos y los discursos que
vinculan la conducta de los individuos y las
organizaciones a los proyectos políticos de otros a
través de la ‘accion a distancia’ .
El enfoque crítico
La hegemonía se logra a través de la “organización del
consentimiento” no solo a nivel macro sino también micro, de
forma que la reproducción de un cierto orden social ocurre
también a través de la conducta cotidiana de los individuos y sus
cuerpos.
De esta forma se efectiviza un poderoso proceso de
“normalización” en un intento de dar regularidad y equilibrio a
ambos, las vidas en si mismas y el orden social en general.
La intersección de ambas técnicas de poder (biopolitico y
disciplinario) dan lugar al surgimiento del concepto Foucaultniano
de “Gubermentalidad” es decir “las formas en que la conducta
de los individuos o de los grupos puede ser dirigida,…la
conducción de las conductas” (Foucault, 2000),
El enfoque crítico
Pero…ninguna forma de ejercicio del poder se da sin una
resistencia, el surgimiento inevitable de reacciones y
reivindicaciones.
La Gobernanza entonces puede ser entendida como:
una forma de ordenación social que se desarrolla en “un campo de
fuerza específico” que tiene su propia lógica, reglas y
regularidades y que siempre crea “formas de inclusión y
exclusión” asociándose por lo tanto a la producción de
significados.
La idea de “campo de fuerza o poder” esta siempre relacionada con
la noción de conflicto entre actores que buscan preservar
(reproducir) o transformar las configuraciones de poder y
autoridad.
El enfoque crítico
Se entiende a los regimenes de gobernanza no como el resultado
de la concertación o un acuerdo normativo sino como resultado
de las relaciones de poder.
Estas relaciones crean ciertas regularidades y formas de
ordenamiento pero tambien ciertas formas de dominación, disputa
y resistencia.
El conflicto permite una visualización de las relaciones de poder
en una sociedad.
Los acuerdos normalmente se alcanzan producto del despliegue
de dispositivos de poder mas que a través de la fuerza del mejor
argumento.
No significa que el dialogo, la construcción de acuerdos y la
participación no son necesarios pero si implica entenderlos desde
“el background de las estrategias de resistencia al poder “
(Crespo, 2001)
El enfoque crítico
GOBERNABILIDAD
Di scurso Normali zador sobre la
regulari dad y el equi li bri o como
necesari os en la vi da soci al
GOBERNANZA
Regulari dades y formas de ordenami ento soci al que resultan de las
PODER
confi guraci ones de poder en una soci edad
Sociedad
Gobierno
M ercado
Civil
GUBERMENTALIDAD
Intersecci on entre las tecni cas de
poder bi opoli ti co y di sci pli nari o para
la di recci on / conducci on de las
ESTADO
DIMENSION
DIMENSION DE
NORMATIVA
CONCERTACION /
Espacio de lucha
NEGOCIACION /
CONFLICTO
M ecanismo para
redefinir las
configuraciones de
poder
conductas soci ales e i ndi vi duales
DIMENSION DE
RESISTENCIA y
REACCION
ENFOQUE CONTRACTUALISTA
Considera la Gobernanza como el
resultado de un Contrato Social
obtenido mediante un consenso
entre los diferentes sectores de
interés, que se ponen de acuerdo
aceptando el mejor argumento
lógico.
La Gobernabilidad constituye el ideal
de estabilidad y equilibrio social.
Usualmente no se internaliza el
conflicto y mas bien se trata de
evitarlo o prevenirlo.
No se considera un análisis desde la
teoría del poder.
En relación al Agua este Contrato
tiene como objetivo la
Gobernabilidad Efectiva del agua
para lograr Seguridad Hídrica a largo
plazo.
ENFOQUE CRITICO
Considera la Gobernanza como la
configuración institucional y
normativa en la que se basa el
gobierno pero no como resultado del
consenso y la concertación sino
como efecto de las relaciones de
poder y la lucha social es decir desde
una teoría del poder.
La Gobernabilidad se constituye en
un discurso normalizador.
El Estatuto de conflicto esta
internalizado
La resistencia y el conflicto son
considerados como espacios para re
definir las configuraciones de poder
Contenidos
Antecedentes
Enfoques Conceptuales
Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza
Lecciones aprendidas
Conclusiones
Ejemplos
Recursos
Cuestiones vinculadas a la gobernanza del
agua
Conflicto y Negociacion:
– Procesos politicos
– Mecanismos efectivos de dialogo intersectorial (p.e.
Plataformas de Multiples Sectores de Interes)
– Mecanismos de coordinación y prevencion de conflictos
– Mecanismos para resolver disputas (MARCs).
Configuraciones y relaciones de poder
Arreglos institucionales (formales y consuetudinarios)
Eficiencia y eficacia de la implementacion de los
arreglos institucionales
Transparencia de la administracion publica y
corrupcion
Ej. Indicadores del Gobernanza del Banco
Mundial
Seis dimensiones de la Gobernanza:
Derecho a ser escuchados y Responsabilidad
(Accountability); que miden los derechos políticos, civiles y
humanos.
Inestabilidad política y Violencia; que mide la posibilidad de
que se den amenazas violentas al gobierno incluyendo el
terrorismo
Efectividad del Gobierno; que mide la competencia de la
burocracia y la calidad de la provisión de servicios públicos
Calidad reguladora; la incidencia de políticas no favorables al
mercado.
Imperio de la Ley; que mide la calidad del cumplimiento de los
contratos, la política y los tribunales, así como la probabilidad de
ocurrencia de crimen y violencia; y
Control de la Corrupción, que mide el ejercicio del poder publico
para beneficio privado, incluyendo la corrupción a menor y mayor
escala y la captura del Estado.
Contenidos
Antecedentes
Enfoques Conceptuales
Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza
Ejemplos
Lecciones aprendidas
Conclusiones
Recursos
Ejemplo del enfoque Contractualista (I)
Mecanismos/ espacios de participación en la
institucionalidad formal, por ejemplo Comités de
Cuencas
Plataformas multi -actores
– La Mesa Técnica del proyecto MACOTI de agua
potable y alcantarillado sanitario
Ejemplos del enfoque critico (II)
Generación de propuestas - Cabildeo
– Incidencia política
Conflicto / movilización social
Usualmente generados desde las organizaciones
sociales
Ejemplo del enfoque critico (II)
La Mesa Técnica Nacional y
los conflictos por el agua
en Bolivia
En 1998 se constituye la
Mesa Técnica Nacional del
Agua (MTNA) como un
espacio interinstitucional “con
posicion” que acompaña los
conflictos sociales por el agua
y apoya a las organizaciones
de campesinos /indigenas
(principalmente regantes)
Ejemplo del enfoque critico (II)
La acción de incidencia en la
cadena de decisiones se
realiza de forma combinada:
– Por un lado es persuasivo
a través de la exposición
de argumentos técnicos y
reflexiones políticosociales pero,
– Por otro lado, es coactiva,
expresada por acciones
como por ejemplo,
movilizaciones para
bloquear caminos
Ejemplo del enfoque critico (II)
El 2000 la MTNA decide apoyar en calidad de asesora
acompañando el proceso de modificación de la Ley de Aguas y
particularmente de la Ley Nº 2029
Se plantea el dilema de si había que apoyar un conflicto regional de
manera directa o, por el contrario, continuar con la elaboración de la
propuesta de una ley marco del recurso agua
Ejemplo del enfoque critico (II)
Estrategia
Se trabaja simultáneamente
incidiendo en distintos
escenarios apoyando las
demandas sociales con
argumentos técnicos
Se utilizan diversas
estrategias de resistencia
asumidas durante el conflicto,
desde movilizaciones,
resistencia civil al pago de
tarifas, huelgas, demandas
jurídicas de
inconstitucionalidad, hasta
negociar con el Estado.
Ejemplo del enfoque critico (II)
Despliegue de un conjunto de
dispositivos de poder durante
las negociaciones:
– lobby con parlamentarios,
– manejo de los medios,
– mejor exposición,
– conocimiento más
coherente del marco legal
e institucional,
– influencia en elección de
moderador y agenda de
negociación
Dispositivos de poder y factores que
coadyuvaron al éxito de las demandas sociales
(Crespo, 2001)
Conocimiento de la Problemática del
Agua
Valoración Social y Cultural del Agua
Generación de Propuestas
Alternativas
Negociación: Producto y con Presión
Social
Alianza Estratégica Entre Actores
Urbanos y Rurales
Apoyo del Equipo Asesor Técnico a
la FEDECOR y la Coordinadora en
– La construcción de argumentos:
la formulación de una ley
alternativa a la del gobierno…
– Defensa y Exposición.
– Apoyo en la misma negociación
Cobertura de Medios de
Comunicación
Legitimidad de FEDECOR y la
Coordinadora
Contenidos
Antecedentes
Enfoques Conceptuales
Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza
Ejemplos
Lecciones aprendidas
Conclusiones
Recursos
Lecciones aprendidas
La comprensión de las
cuestiones vinculadas a la
gobernanza es importante y
puede ayudar a promover la
concientización sobre temas
que antes eran invisibilizados
Pero …. los niveles de
influencia real sobre estos
temas es muy limitada (por su
naturaleza esencialmente
política)
Lecciones aprendidas
Actualmente se promueven
estrategias para motivar a la
acción mas que a la reflexión
basándose en conceptos
“convenientemente”
imprecisos o “neutralizados”
en el lenguaje de la ciencia
Es importante estar
conscientes de los
antecedentes y del uso
político de este tipo de
conceptos
Lecciones aprendidas
La negociación se convierte
en un escenario también de
resistencia, no
necesariamente la expresión
de un comportamiento
racional de opción por la
concertación
La Negociación es un
proceso, donde si los
resultados son negativos
para las organizaciones y
movimientos sociales, estas
volverán al ciclo del conflicto
Lecciones aprendidas
Las salidas al conflicto son
producto del despliegue de
dispositivos de poder
Es decir que durante la
negociación se visibiliza
relaciones de poder y en
ningún caso la aplicación del
principio de “la fuerza del
mejor argumento”.
El difícil equilibrio entre los
acuerdos / compromisos
políticos y el discurso
técnico (GIRH)
Contenidos
Antecedentes
Enfoques Conceptuales
Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza
Ejemplos
Lecciones aprendidas
Conclusiones
Recursos
Conclusiones
La mayoría de los debates y documentos elaborados sobre los
temas de Gobernanza y Gobernabilidad consideran
principalmente el lado formal y muy excepcionalmente otro tipo de
prácticas institucionalizadas
Por otro lado en la generalidad de los casos se tiene casi
exclusivamente una visión prescriptiva / normativa de la realidad,
que esta basada en modelos de lo que “debería ser” mas que en
un conocimiento mas analítico de lo que existe realmente .
Conclusiones
La agenda en relación a los temas de Gobernanza y
Gobernabilidad dependerá del enfoque que se tenga
sobre este tema
El tema de la gobernanza / gobernabilidad esta
estrechamente vinculado a la sociedad, por lo que no
existen respuestas únicas ni fáciles.
Resources
Bustamante Rocio, 2005 “Gobernanza – Gobernabilidad y Agua en los Andes”,
Documento Conceptual de la Línea Temática 2, Proyecto Construyendo la Vision
Social del Agua desde los Andes” – Agua Sustentable – IDRC
Castro Esteban, et.al.; 2005 “Institutional Development and Political Processes”;
Draft Baseline Document for cross cutting perspective 2 in preparation for the IV
World Water Forum (version a August 2005)
http://www.worldwaterforum4.org.mx/uploads/TBL_DOCS_52_17.PDF
Nuijten Monique, 2004 “Governance in Action: some theoretical and practical
reflections on a key concept”, In: Globalization and Development: themes and
concepts in current research Edited by Don Kalb, Wil Pansters and Hans Siebers,
Kluwer Academic publishers pp. 103 - 130.
Peña Humberto y Solanes Miguel, 2003 “Gobernabilidad efectiva del Agua:
Acción a través de Asociaicones en Sudamérica”, GWP – CEPAL,
http://www.eclac.cl/drni/proyectos/samtac/publicaciones/documentos/gobernabilida
d.pdf
UNDESA/UNDP/UNESE; s/f. “Governing water wisely for sustainable
development”, Chapter 15 of the World Water Development Report;
http://www.unesco.org/water/wwap/wwdr/pdf/chap15.pdf