Download efectos de la crisis electrica en el sistema inteconectado

LECCIONES DE LA CRISIS
ELECTRICA CHILENA
1998-1999
OSCAR LANDERRETCHE GACITUA, Ph.D. (Oxford)
IV Curso-Seminario Internacional ILPES CEPAL
"Provisión y Regulación de Servicios de Infraestructura”
5 de Septiembre 2002
RASGOS BASICOS DEL SISTEMA (1)
• La operación técnica y comercial cotidiana del sistema eléctrico
chileno está totalmente en las manos de la empresas
generadoras y transmisoras que, en la práctica pertenecen a un
número pequeño de grupos formados por empresas muy
fuertemente relacionadas entre sí y heterogéneas en cuanto a su
vulnerabilidad en lo que se refiere a hidrologías.
• En el Sistema Interconectado Central (SIC), que abastece a la
mayor parte del país, estos grupos eran 3 en 1998 - 1999 aunque,
desde entonces, en cumplimiento de una resolución de las
entidades anti-monopólicas, se desconcentró la transmisión.
• El despacho de las unidades generadoras se basa en los costos
marginales de éstas, asignándosele al agua un valor que
corresponde a su escasez prevista, valor que se mueve entre
cero y el “costo de falla”.
• El costo marginal del sistema, en todo momento, lo da la unidad
más cara que haya sido despachada.
RASGOS BASICOS DEL SISTEMA (2)
• El Estado se limita a establecer las reglas del juego que los
distintos agentes deben cumplir; regula ciertos aspectos
técnicos y tarifarios, dirime ciertos conflictos a petición de los
organismos privados.
•
• En estas funciones intervienen, fundamentalmente, la Comisión
Nacional de Energía (CNE), el Ministerio de Economía (MINECON)
y la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) que
fiscaliza el cumplimiento de todas las normas.
• En caso de déficit, el Decreto de Racionamiento es una
autorización para que las empresas hagan cosas que
normalmente no pueden hacer (cortes programados;
reducciones de voltaje; etc.).
• La autoridad no raciona: “autoriza el racionamiento” y le pone
ciertas reglas.
EL SUPUESTO CRUCIAL QUE NO FUNCIONÓ
• El marco regulatorio suponía la existencia de competencia en la
generación eléctrica, si no perfecta, con características
aproximadamente asimilables a ella.
• Por lo tanto, suponía condiciones que permitirían hacer
funcionar de manera eficiente y no conflictiva – relativamente
independiente de los intereses particulares de tal o cual actor – a
los organismos de coordinación de la operación (Centro de
Despacho Económico de Carga, CDEC).
• Pero lo que existía y existe es competencia oligopólica que, por
definición, es la forma de competencia que viola todos los
supuestos de la competencia perfecta, porque las acciones de
cada empresa individual afectan al mercado en su conjunto y,
por lo tanto, a sus competidores y, por lo tanto, lo que existe no
es competencia (“anónima”) sino conflicto.
EL SUPUESTO CRUCIAL QUE NO FUNCIONÓ (2)
• El sistema había funcionado en tiempos normales porque existía
un grupo de empresas claramente dominante y un marco
regulatorio bastante sofisticado que permitía reducir el terreno
de los conflictos e incentivaba el arreglo directo de estos para
evitar situaciones insostenibles.
• Y había funcionado también porque el “despegue” del sistema
privatizado coincidió con un período en el que la preservación de
la credibilidad hacia este sistema era fundamental, a fines del
régimen militar.
• Sin embargo, en condiciones de restricción en el abastecimiento
y sin los factores de contención antes señalados, los conflictos
entre las empresas y las divergencias (formalizadas) para ser
resueltas por las autoridades, tendieron a multiplicarse y
agudizarse.
FACTORES INMEDIATOS DE LA CRISIS 98-99
• Una severa sequía que duró alrededor de 1 año y no terminó
sino hasta Junio de 1999.
• El bajo volumen inicial de los principales embalses del SIC
con capacidad de almacenamiento inter-anual, debido a una
sequía anterior, dos años antes, aún no superada.
• Un aumento de las divergencias / conflictos comerciales y
operacionales entre las empresas integrantes del SIC,
responsables de la operación y la seguridad del sistema.
• Las debilidades del marco legal e institucional en cuanto a
regular déficits, racionamientos, compensaciones a los
usuarios y asegurar el cumplimiento de una variedad de
normas importantes.
• Los problemas de rentabilidad generados por la
introducción del gas natural argentino como fuente de
generación termoeléctrica más barata (y, además, menos
contaminante) y el malestar de las empresas al respecto.
FUENTE: CNE Chile
EFECTOS DEL CARACTER OLIGOPOLICO
• El despacho de los recursos hidroeléctricos fue menos cauteloso
que lo que sugerían las cifras disponibles. Los modelos se
usaron como justificación para considerar poco probable un
nuevo episodio de sequía en medio de condiciones en las cuales
el stock de recursos hídricos estaba muy lejos de haber
recuperado sus niveles normales.
• En otras palabras, los modelos, bajo condiciones de
competencia oligopólica, asumen el carácter de “reglas del
juego”, que gobiernan el equilibrio inestable de fuerzas. En esas
condiciones, es imposible manejar las cosas con realismo y
precaución.
• Por su parte, para las autoridades, resultaba más difícil distinguir
ente el interés comercial propio de cada empresa y el interés del
sistema cuando se observan las discrepancias que las empresas
informaban a la autoridad regulatoria
• Las “asimetrías de información” que son un problema bien
conocido en cuanto a los problemas que enfrenta la regulación,
adquieren en este caso un carácter bastante dramático.
¿SOLUCIONES PRIVADAS A PROBLEMAS PUBLICOS?
•
En reiteradas ocasiones se ha señalado la existencia de un amplio grado
de acuerdo, en Chile, sobre el rol fundamental del Sector Privado en la
economía.
•
Ello incluye a la coalición gobernante que, durante más de una década a
buscado perfeccionar y profundizar la apertura económica e incorporar
capital y gestión privadas a los servicios públicos y a la construcción y
gestión de obras públicas.
•
En consecuencia, una vez desatada la crisis, y en medio del caos propio
de un grado inaceptable de conflictos y descoordinaciones en el CDEC
SIC, las autoridades designadas por el Gobierno para enfrentar la
emergencia exigieron a las empresas que asumieran el modelo de
cooperación y autoregulación que había permitido evitar cortes de
energía en la anterior crisis, a fines de los 80.
•
Mientras tanto, la ciudadanía le exigía al Estado y, en particular, al
Gobierno, que resolviera el problema y la impaciencia pública se
traducía en márgenes de maniobra cada vez más restringidos.
• El “costo de falla” no operó automáticamente y se transformó en
la principal “divergencia” entre las empresas, pero no la única.
• La empresa más afectada, siendo la más grande del mercado,
resistió fuertemente la aplicación del costo de falla y las
empresas más beneficiadas buscaron presionar para lograr un
buen arreglo.
• En otras palabras, el “costo de falla” en vez de ser un precio
técnicamente establecido para dar señales a los actores, se
convirtió en objeto de un juego de “suma negativa”, porque
permitió que se postergaran decisiones que hubieran
amortiguado
el
déficit
permitiendo,
incluso,
evitar
racionamientos.
• La ausencia de compensaciones a los usuarios, permitió que la
alternativa más barata, en medio de la crisis, fuera el “no
suministro”, otra señal inapropiada, que impedía una
contribución más adecuada del sector eléctrico privado, en su
conjunto, a la administración de la crisis.
• Las empresas no ofrecieron soluciones de mercado lograr el
ahorro de energía de sus usuarios porque no tenía ningún costo
dejar de proveer el servicio. ¿Era realista pedir que lo hicieran?
LA DISPONIBILIDAD MENSUAL DEL RECURSO EN 1999
NUNCA CAYÓ BAJO EL NIVEL DEL AÑO ANTERIOR
MIENTRAS LA ECONOMÍA ESTABA EN UN SEVERO
PROCESO DE AJUSTE (PIB CAYÓ 1% EN 1999)
• La crisis eléctrica, que afectó al SIC, produjo cortes de
energía y reducciones de voltaje que duraron 14 días en
noviembre 1998. Después de un arduo verano en el que se
lograron instalar turbinas de emergencia y se realizaron
obras de transmisión temporales, la crisis rebrotó 4 meses
después, en el otoño de 1999 presentándose restricciones
parciales de suministro por un número variable de días que
no superó los 60 en ninguna localidad en el otoño de 1999.
• En la Región Metropolitana los cortes no superaron los 45
días en abr- jun de 1999, en general, duraron menos de 2
horas/día y no hubo corte alguno para 15% de usuarios.
• El SIC representaba un 75% del consumo nacional. El resto
no fue afectado. Además, por razones técnicas, alrededor de
un 8% de los usuarios del SIC (25% del consumo nacional)
sólo experimentó cortes puntuales.
CUADRO 1
GENERACION ELECTRICA BRUTA EN EL SIC
(tasa de variación anual)
1995
1996
1997
1998
1999
Fuente: CNE Chile
8,4
9,5
6,4
7,6
5,0
CUADRO 2
PRODUCCION DE ENERGIA ELECTRICA 1994-199
(Total país: SIC + SING + Sistemas menores).
AÑO
GWh
1994
25767
1995
27670
7,4
1996
30261
9,4
1997
32549
7,6
1998
34886
7,2
1999
37433
7,3
CRECIMIENTO
%
FUENTE:INE (enero 94-noviembre 99; diciembre 99 estimado por CNE)
LA CRISIS DEL SIC EN PERSPECTIVA
• Respecto a la sequía de 1968 el país avanzó mucho: con
una sequía menor pero con un sistema más hidroeléctrico
y más vulnerable, en 1968 hubo cortes más severos.
• En 1989-90, en medio de una coyuntura de cambio político
mayor, el predominio de un interés superior, común, que
las impulsaba a proteger, por sobre todo, el prestigio del
sistema,
hizo
que
las
empresas
(recientemente
privatizadas) cooperaran activamente para evitar cortes de
suministro, a pesar de enfrentar déficits similares a los de
la crisis más reciente.
• En 1998, las empresas no cooperaron suficientemente
entre ellas ni para prevenir el déficit ni para manejarlo
ordenadamente. Al principio de la crisis los conflictos eran
agudos.
• Más adelante, sólo una empresa, la más grande y la más
expuesta a los efectos de la sequía, instaló unidades
generadoras de emergencia, equivalentes, hacia el final, a
alrededor de un 10% de la capacidad total.
COMPARACION 89-90 vs 98-99
DEFICIT DE ENERGIA
• JUL. 1989:
• AGO. 1989:
5,9%
3,3%
• NOV.
1998:
• JUL. 1990:
• AGO. 1990:
• SEPT. 1990:
4,7%
9,9%
5,4%
• ABR.
• MAY.
• JUN.
1999: 7,6%
1999: 6,1%
1999: 3,6%
FUENTE: CDEC-SIC Y CNE
2,9%
En
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-9
9
GWh
Generación Bruta Mensual
(por tipo de Generación Fuente: CNE)
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
Hídrico
Térmico Existente
Ciclo Combinado
Turbinas de Emergencia
TAREAS PERMANENTES DE LAS POLITICAS PUBLICAS
• Asegurar un grado adecuado de estabilidad en las reglas
del juego para promover la inversión, pero abordando con
decisión los perfeccionamientos normativos necesarios.
• Fortalecer la competencia leal, la apertura integradora y la
diversificación energética.
• Regular lo que sea necesario para que los precios y
calidades de los productos y servicios energéticos se
acerquen al máximo a los que se lograrían en condiciones
de competencia perfecta o con imperfecciones mínimas.
• No desmayar ante las imputaciones de los que,
equivocadamente creen que se sirve al mercado libre
haciendo la vista gorda.