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FUNDACIÓN ESQUIPULAS / GOBERNA CENTROAMERICA /
DIPUTACIÓ DE BARCELONA
11 de diciembre 2014, Ciudad de Guatemala
LA IMPORTANCIA DE LA COHESIÓN
SOCIAL PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Rosa de la Fuente Fernández
Profesora
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
Universidad Complutense de Madrid
[email protected]
ÍNDICE (TENTATIVO)
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Presentación
Introducción: la desigualdad y la fragmentación
¿Qué es esto …de la cohesión social?
El modelo europeo
Definición operativa
Dimensiones de la cohesión social
¿Cómo diseñar Políticas públicas que favorezcan la
cohesión social?
Preguntas y debate
Introducción: globalización y crisis

La globalización se caracteriza por un aumento de
interconexión entre todos los lugares y territorios del
planeta, la percepción del aumento de la vulnerabilidad
por parte de las poblaciones, y la generalizada fragilidad
de las economías nacionales y sistemas financieros…

Se expresa en una coexistencia de “lugares” conectados a
la centralidad global, mientras perviven otros, cada vez
más desconectados. Este contexto de polarización se ha
agudizado con la reciente crisis financiera, en el contexto
europeo y norteamericano
Otros impactos…

En otros contextos, como en América Latina, si bien el
impacto de la crisis ha sido menor,

La polarización socio-espacial en la última década se
expresa de un modo más agudo al sumarse a problemas
estructurales de habitabilidad y vivienda, falta de
infraestructura básica, ausencia de capacidad financiera
pública para abordar soluciones integrales y una alta
reproducción inter-generacional de la vulnerabilidad y la
pobreza en los espacios locales desconectados de los
espacios globales.
Impacto asimétrico y expresiones diferentes
de la vulnerabilidad




Impacto asimétrico de las condiciones de vulnerabilidad,
en función de:
los regímenes de bienestar en cada ente
supranacional Estado, región y localidad (mercado,
comunidad y Estado);
la capacidad de las políticas públicas de revertir y
equilibrar los efectos del sistema mundo capitalista
(universales y focalizadas);
los niveles de descentralización efectiva de
competencias y recursos para hacer frente desde los
Gobiernos regionales y locales a los problemas derivados
de esta fase.
Mapa renta per cápita mundial
Según FMI (2013)
http://www.socialprogressimperative.org/es/data/spi
Atlas de las desigualdades educativas en América Latina
Fuente: Atlas de las desigualdades socio-educativas en América Latina
Atlas de las desigualdades educativas en América Latina
¿ Qué es esto de la cohesión social?
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
Es un concepto marco que en principio podría servirnos
para entender diferentes dimensiones o expresiones de
los fenómenos y sus efectos que venimos mostrando:
exclusión / inclusión, igualdad /desigualdad, segregación /
integración social y territorial…
Es un término que surgen a finales de los años 80 en un
contexto en el que la disparidad de contextos socioeconómicos al interior de los países europeos y entre
ellos era tal que podía poner en problemas tanto el
proceso de integración UE, como también la democracia
en algunos países del Sur (España, Portugal, Grecia..etc.)
Cómo frenar la Europa de varias velocidades….
La política de cohesión social y territorial
europea http://ec.europa.eu/regional_policy

Surge en 1988, se programa cada 6 años, 2000-2006 / 2007-2013
/2014-2020Se basa en 4 principios

Concentración (de recursos (70% regiones +pobres) de
prioridades (investigación, innovación, Tics, reducción del carbono)
Programación (no financia proyectos individuales. Financia, por el
contrario, programas nacionales plurianuales que se ajusten a los
objetivos y las prioridades de la UE
Cooperación (se elabora mediante un proceso colectivo en el que
están implicadas las autoridades a escala europea, nacional, regional y
local, los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad
civil)
Adicionalidad ( La financiación de los Fondos Estructurales
europeos no puede ocupar el lugar del gasto nacional de un Estado
miembro)
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


Cinco fondos principales trabajan conjuntamente para
respaldar el desarrollo económico en todos los países de la
UE, en línea con los objetivos de la Estrategia Europa 2020.
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)
Fondo Social Europeo (FSE)
Fondo de Cohesión (menos 90% renta Europea; mediombiente y
transportes) Bulgaria, Croacia, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Grecia, Hungría,
Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Portugal, República Checa y Rumanía



Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)
Fondo Europeo de la Pesca y Marítimo
Todas las regiones de la UE pueden beneficiarse del FEDER y
del FSE. Pero solo las regiones menos desarrolladas pueden
recibir la financiación del Fondo de Cohesión.
¿Por qué se empieza a trabajar con este
concepto en América Latina?


Reflexión de CIEPLAN / PNUD /
Aportes de la UE / Programas EUROSOCIAL y URBAL

Reflexiones desde el cambio vertiginoso que ha experimentado la
región en los últimos 30 años

Sobre los efectos de la pérdida de legitimidad de las
instituciones públicas, (corrupción, nepotismo, incapacidad de
resolver problemas y demandas) y el aumento de la
desconfianza entre los individuos, (violencia y crimen) y la
búsqueda de soluciones individuales (privatización de los
servicios (educación, salud, seguridad….) estrategias migratorias,
desconexión de la juventud (pandillas y maras, pero también NI NI
en las clases medias)
Desafío de los cambios en la fase actual de
globalización (Sorj & Martucelli 2008)
«Históricamente se suponía que existía como una suerte de
especificidad del vínculo social en la región que, a diferencia
notoria de lo que sucedía en sociedades desarrolladas, era capaz
de sustentarse a ella misma sin necesidad de ser articulada por
instituciones políticas modernas»
«En América Latina en el contexto de la globalización
A través de los procesos de urbanización, de globalización, de
expansión del sistema educativo, de los nuevos sistemas de
comunicación pero también a causa de las reformas
estructurales, las sociedades latinoamericanas se individualizaron
y democratizaron (en términos de expectativas, formas de
sociabilidad y valores igualitarios) en proporciones
históricamente inéditas.»
Cohesión Social en América Latina: Bases para una Nueva Agenda Democrática
Cambios sustanciales
Las formas de participación ciudadana y los vehículos a través de
los cuales se expresaban lealtades colectivas a visiones de la
sociedad, se han modificado brutalmente en las últimas décadas.

Los sindicatos han entrado en un proceso de pérdida de
densidad, y si bien continúan siendo un factor importante en la
defensa de sus intereses corporativos, perdieron, en la mayoría
de los países, buena parte de su papel anterior de actores
políticos y constructores de identidades colectivas.

Los partidos políticos igualmente se encuentran en una
situación de crisis, y muchas veces son construcciones ad hoc,
que vehiculan ambiciones circunstanciales de individuos.
Las nuevas formas de organización de la
participación se han trasladado hacia la sociedad
civil.

Ésta está representada por organizaciones profesionales de
activistas sociales (las ONGs) cuyas actividades son de
intervenciones sociales puntuales o promoción pública
(advocacy) con demandas al Estado y agendas globalizada , que
impactan fundamentalmente por sus acciones mediáticas, pero
con escasa capacidad de movilización social y política

El activismo ciudadano se ha transformado, convirtiéndose en
una actividad más puntual, más profesionalizada, en muchos
casos menos ideológica. Pero sobre todo, la representación de
la sociedad se ha desplazado del entramado institucional hacia
las imágenes y discursos de la esfera mediática
«La sensibilidad de la opinión pública, y esencialmente de las
clases medias –que cargan con una mayor carga impositiva sin
contraparte de servicios públicos– ante la impunidad que
aumenta.
«Por el momento esta actitud tiende a expresarse de manera
ambivalente: a la vez que se vive en forma fatalista y con
amargura la permanencia secular del no respeto de las reglas en
la región, se producen acciones, a veces explosiones, que buscan
progresivamente limitar la impunidad de algunas de éstas. Pero
aún así, nos parece importante subrayar el rechazo creciente que
se puede observar de la impunidad y de la ineficiencia judicial, lo
que se acompaña de un recurso innovador por parte de los
individuos a la justicia y a los medios de comunicación»
En este contexto
«El aumento de las demandas y de las capacidades
ciudadanas hace que la “sociedad”, y los individuos,
tengan por el momento incluso el sentimiento de estar
por “delante” de sus instituciones.»
«Éstas aparecen a la vez como un canal obligado e
indispensable para sus reclamos y como un obstáculo
permanente a la traducción de sus aspiraciones. El
futuro de la democracia se escribirá asociando y
desarrollando el círculo virtuoso entre las instituciones
y los individuos.»

Para la cohesión social en democracia, las dimensiones
socioeconómicas son tan importantes como las
necesidades simbólicas y participativas, y que el olvido de
éstas en las últimas décadas es un déficit que tiene que ser
corregido.

En este espacio de crisis de las viejas formas de representación
surgen nuevas formas de participación y nuevos tipos de
demandas que muchas veces no se expresan en proyectos
nacionales, pero sí en visiones de actores cuyas identidades
se definen a nivel infra o supra nacional.

Los individuos afirman un anhelo de un mayor
reconocimiento ciudadano ya sea en términos de políticas
públicas, de integración simbólica o de acceso al consumo
Muchas definiciones del mismo concepto

Sentido de comunidad, oportunidades de vida similares,
confianza política, sentido de pertenencia…

Fenómeno multifactorial (…) puede configurarse de un
modo diferente (modelo europeo, anglosajón y
latinoamericano propiamente (Tironi 2008b)
Diferentes definiciones

“un nuevo marco de
relaciones entre la ciudadanía
y el Estado, y la sociedad, el
Estado y el mercado, que
posibilite que todos se sientan
partícipes y con igualdad de
oportunidades económicas,
políticas y sociales, y permita
hacer frente a las presiones y
desafíos de la globalización”
Sanahuja y Freres (2006)

«Capacidad dinámica de una
sociedad democrática para
absorber el cambio y el
conflicto social mediante una
estructura legítima de
distribución de recursos
materiales y simbólicos, tanto a
nivel socio-económico
(bienestar,) socio-político
(derechos) y socio-cultural (de
conocimiento) a través de la
acción combinada de los
mecanismos de asignación del
mercado, de la sociedad civil, de
la familia y de otras redes
comunitarias» Tironi 2008

“Principio para las actuaciones públicas encaminadas al logro
de objetivos como crear lazos de unión entre los miembros de
una comunidad territorial (cohesión social) y favorecer su
acceso equitativo a servicios y equipamientos
(equidad/justicia espacial), configurar un auténtico
proyecto territorial común (identidad) partiendo del respeto a
la diversidad y a las particularidades, articular y comunicar
las distintas partes del territorio y romper las actuales
tendencias hacia la polarización y desigualdad entre
territorio aprovechando las fortalezas y rasgos inherentes de
cada uno de ellos. Se trata, además, de buscar la cohesión o
coherencia interna del territorio, así como la mejor
conectividad de dicho territorio con otros territorios vecinos”
(Fernández Tabales et al, 2009:160).

«Cohesión social la capacidad de una sociedad de asegurar el
bienestar de todos sus miembros minimizando disparidades y
evitando polarizaciones» Contreras, Alfaro y Sepúlveda (2011)

« Tres elementos interactúan para la cohesión social: 1)
dinámicas que construyen un orden social válido, que incide en
la capacidad de los gobiernos de producir políticas, 2)
dinámicas económicas que generan oportunidad y empleo 3)
dinámicas socio-culturales que construyen el espacio simbólico
compartido (Serrano y Modrego 2011)

“la dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión y
exclusión sociales y las respuestas, percepciones y
disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que estos
operan” (CEPAL, 2007).

“Es un fin cuando las políticas públicas generan
condiciones para que los integrantes de la sociedad se
sientan parte activa de ella en dos sentidos
fundamentales: contribuyendo al progreso general y a la
vez beneficiándose de él; en este caso las políticas
públicas reproducen y refuerzan los sentidos de
pertenencia y de inclusión de los individuos. Pero también
es un medio para la construcción de consensos durables
en torno a políticas de largo plazo diseñadas
explícitamente para igualar las oportunidades y procurar
la equidad.” (Godínez y Máttar, 2009)



En este sentido, la dificultad principal de este
concepto, ha devenido de la operacionalización de
la cohesión social.
Las peculiaridades de las desigualdades y de la realidad
latinoamericana hacen necesario tener en cuenta las
estructuras administrativas regionales, nacionales y locales
y pensar indicadores propios para medir el impacto de las
políticas que se desarrollen bajo criterios de cohesión
territorial.
EUROSOCIAL y URB-AL como programas de
cooperación UE – América Latina han trabajado en
definiciones conjuntas e indicadores
Definición operativa


La Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del
Programa URB-AL III define la cohesión social y territorial
como:
“una comunidad socialmente cohesionada – cualquiera que sea
su escala: local, regional, nacional – supone una situación global
en la que los ciudadanos comparten un sentido de pertenencia
e inclusión, participan activamente en los asuntos públicos,
reconocen y toleran las diferencias, y gozan de una equidad
relativa en el acceso a los bienes y servicios públicos, y en
cuanto a la distribución del ingreso y la riqueza. Todo ello, en
un ambiente donde las instituciones generan confianza y
legitimidad y la ciudadanía se ejerce en plenitud”. (OCO: 2010)


Para desarrollar acciones públicas orientadas a conseguir
la cohesión social y territorial, URB-AL III (2011),
propone desarrollar un enfoque multidimensional
centrado en actuaciones en las siguientes dimensiones:
productiva-ocupacional, social, territorial, cívica e
institucional.
A su vez estas dimensiones deben incluir una clara
apuesta por la cohesión social incorporando una serie de
componentes como son la igualdad e innovación social,
pertenencia, reconocimiento, legitimidad y participación

Las políticas públicas no son únicamente
proyectos o acciones puntuales.

Las políticas públicas deben pensarse como
paraguas o marcos de varias acciones y
proyectos coordinados y articulados, con
coherencia en cuanto a los fines que persigan.
La coherencia de acciones permite el trabajo
coordinado y complementario.
COMPONENTES
IGUALDAD E
INCLUSIÓN
JUSTICIA DISTRIBUTIVA
OPORTUNIDADES Y
APOYO
PERTENENCIA
RECONOCIMIENTO
CONECTIVIDAD SOCIAL
MEDIACIÓN POSITIVA
ENTRE LAS DIFERENTES
INDENTIDADS
CULTURALES, POLÍTICAS
Y ÉTNICAS
COMPROMISOS DE
CONVIVENCIA
AL SENTIRSE
RECONOCIDO Y
ACEPTADO UNO SE
SIENTE INCLUIDO Y
ACEPTADO
LEGITIMIDAD
ACCION POSITIVA DE
INSTITUCIONES Y
ACTORES PÚBLICOS Y
PRIVADOS PARA
GENERAR CONFIANZA
PARTICIPACIÓN
IMPLIAR A LOS
CIUDADANOS Y
EMPODERAR LA
PARTICIPACIÓN
IGUALITARIA
INEQUIDAD
EROSIÓN DEL
TEJIDO SOCIAL
EXCLUSIÓN DEL
MERCADO
EXCLUSIÓN DEL
ESTADO
FRAGMENTACIÓN
AISLAMIENTO
INTOLERANCIA
DESCONFIANZA
RECHAZO DE LA
PLURALIDAD
FALTA DE
CONFIANZA
HOMOGENEIDAD
QUE GENERA
EXCLUXIÓN
BÚSQUEDA DE
SOLUCIONES
PRIVADAS
DESLEGITIMACIÓN
SIN COMPROMISO
Y LEGITIMIDAD
DIMENSIONES
Dimensión productiva y ocupacional
Dimensión social
Dimensión territorial
Dimensión Cívica
Dimensiones de las políticas públicas para la
cohesión social (Dónde ? en qué sectores ?)


Productiva-ocupacional: Se centra en facilitar el
acceso al empleo y mostrar los beneficios del crecimiento
económico con equidad a través del desarrollo de
políticas integradas de desarrollo económico local y
empleo apoyando a las pequeñas y medianas empresas.
Estas medidas se deben ajustar a la promoción del
empleo digno y de la dinamización económica.
Social: Quiere promover políticas públicas que
garanticen el acceso universal a los servicios sociales
básicos y de calidad como pueden ser la salud, educación
primaria, agua, etc. En esta dimensión social se quiere
trabajar el ámbito de la seguridad ciudadana a través de la
educación y la prevención.

Territorial: El objetivo principal de incorporar esta
dimensión es reducir los desequilibrios territoriales a
través del desarrollo de políticas de integración urbana,
mejora de las periferias y de urbanización social en el
marco de estrategias integradas de ordenamiento y
gestión territorial.

Esta dimensión también se centra en impulsar la
cooperación transfronteriza para garantizar la
cohesión territorial.


Cívica: Busca la construcción de ciudadanía activa
incorporando con especial énfasis a los grupos o personas que
no suelen estar presentes en los procesos deliberativos.
Quiere promover la participación ciudadana en distintas
organizaciones civiles y generar una identidad sociocultural
basada en el respeto a la diversidad incorporando la
perspectiva de género.
Institucional: Es muy importante la búsqueda del
fortalecimiento institucional en los niveles político,
administrativo y técnico a través de procesos de planificación
estratégica intersectorial. Quiere fomentar la creación de
mecanismos institucionales de concertación público-privada,
aplicación de la gobernanza multinivel. La fiscalidad local
también debe verse representada en esta dimensión para
generar mayor capacidad redistributiva.

En resumen, según los autores a la hora de elaborar una
política pública en cada una de las dimensiones
comentadas anteriormente hay que incluir los
componentes, y subcomponentes, como principios clave
para orientar la acción pública hacia la cohesión social y
territorial. La política pública que busque generar
cohesión social debe estar orientada por los
componentes descritos y encuadrarse en una o varias de
las dimensiones expuestas. Los componentes actúan
como principios rectores o valores que deben ser tenidos
en cuenta para elaborar cualquier acción pública en
alguna de las dimensiones

Muchas gracias por su atención…
Bibliografía consultada


Díaz, Francisco Javier y Meller, Patricio (edts.) (2012 Violencia y
cohesión social en América Latina) CIEPLAN et. AL.
CEPAL (2007) Cohesión social. Inclusión y sentido de pertenencia
en América Latina y el Caribe. (LC/G.2335), Santiago de Chile.
Disponible en: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/4/27814/2007-382Cohesion_social-REV1-web.pdf

Tironi, Eugenio y Bernardo Sorj (2007), “Cohesión social: una visión
desde América Latina”, en Pensamiento iberoamericano, Nº
1Disponible en:
http://www.pensamientoiberoamericano.org/xnumeros/1/pdf/pensamientoIbero
americano-43.pdf

SORJ, BERNARDO Y DANILO MARTUCCELLI (2008), El desafío
latinoamericano. Cohesión social y democracia, Buenos Aires, Siglo
XXI. Disponible en:
http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/Publicacao_55_e
m_06_04_2008_19_53_33.pdf
Documentos URB-AL
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Innovación, políticas públicas locales y cohesión social en América Latina
http://www.urbal3.eu/uploads/documentos/innovacion_social_URB_AL_III.pdf
Reflexiones en torno a la implementación de Políticas Públicas Locales que
buscan la Cohesión Social
http://www.urbal3.eu/uploads/documentos/Reflexiones_politicaspublicaslocales_.pdf
Identificación de los aportes de las políticas públicas locales a la cohesión
social
http://www.urbal3.eu/uploads/documentos/Identificacion_de_aportes_de_PPL_a_CS_URB_
AL_III.pdf
Cómo formular un problema en clave de cohesión social local. Opciones de
formulación de política pública
http://www.urb-al3.eu/uploads/documentos/ppl_de_cs_territorial.pdf